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Rapport public annuel 2012

Tome III Les activits

Sommaire

Introduction................................................................................................................ 5 Chapitre I - Les publications en 2011 ..................................................................... 13 Chapitre II - Lactivit juridictionnelle.................................................................. 21 I - Le rgime de responsabilit des comptables publics........................................ 22 A - Les prrogatives et la responsabilit des comptables publics .............................. 23 B - Une mission importante pour la protection des deniers publics........................... 25 C - Lexcution des dcisions juridictionnelles .......................................................... 27 II - Les principaux cas de mise en jeu de la responsabilit des comptables publics ................................................................................................................................... 29 A - Les dpenses irrgulires ..................................................................................... 30 B - Les recettes non recouvres.................................................................................. 32 III - Les autres suites juridictionnelles .................................................................. 34 A - Les gestions de fait ............................................................................................... 34 B - Les poursuites devant le juge pnal et la Cour de discipline budgtaire et financire ................................................................................................................... 37 Chapitre III Les premires valuations de politique publique .......................... 39

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Chapitre IV - Les donnes chiffres sur lactivit ................................................. 43 I - Lactivit des juridictions financires ............................................................... 43 A - La Cour des comptes ............................................................................................ 43 B - Les chambres rgionales et territoriales des comptes .......................................... 52 C - Les activits internationales de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes ............................................................................................ 59 II - Le personnel des juridictions financires........................................................ 60 A - La Cour des comptes ............................................................................................ 60 B - Les chambres rgionales et territoriales des comptes .......................................... 62 III - Les moyens financiers des juridictions financires....................................... 64

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Introduction
Le tome III du rapport public annuel est consacr aux activits de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes durant lanne 2011. Tout en adoptant une perspective plus large, englobant la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes, il est notamment destin satisfaire les prescriptions de larticle L. 143-8 du code des juridictions financires. Celles-ci prvoient que le rapport public annuel comporte des observations relatives au fonctionnement, lactivit, aux moyens et rsultats du contrle des chambres rgionales des comptes . Ldition 2012 du rapport public annuel innove en ddiant dsormais un tome distinct ces informations et aux commentaires qui les accompagnent (auparavant annexs dans le tome II). Le chapitre I traite de la publication des travaux en 2011. La forte progression, en 2011, du nombre de publications a constitu une tape intermdiaire dans une volution qui va saccentuer. En effet, la loi du 13 dcembre 2011 va permettre daccrotre sensiblement le champ des travaux publis, puisque la Cour a dsormais la possibilit de rendre publics tous ses travaux, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi. Les chapitres II et III fournissent un clairage sur deux des activits de la Cour et des chambres rgionales et territoriales : lactivit juridictionnelle (chapitre II) : la Cour et les chambres rgionales et territoriales jugent les comptes des comptables publics, c'est--dire non seulement vrifient priodiquement ces comptes, mais aussi, cette occasion, mettent en jeu, sil y a lieu, la responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables qui les tiennent. Cette activit originelle des juridictions financires a cependant perdu, au fil du temps, une partie de son importance. Deux rformes lgislatives rcentes, lune de 2008, qui a refondu les procdures, lautre de dcembre 2011, qui vient de modifier les rgles de mise en jeu de la responsabilit des comptables publics, visent, toutefois, insuffler un souhaitable renouveau lexercice de cette mission, mal connue, de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes ; lvaluation des politiques publiques (chapitre III) : cette activit nouvelle de la Cour est issue de la rvision

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constitutionnelle du 23 juillet 2008 (article 47-2 de la Constitution). Depuis les premires dispositions lgislatives dapplication intervenues en fvrier 2011, la Cour a remis ses deux premiers rapports dvaluation au Parlement. Elle a engag, de sa propre initiative, quatre autres valuations, dont trois publies au dbut de 2012. Les donnes chiffres sur lensemble de lactivit de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes font lobjet du chapitre IV.

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INTRODUCTION

La Cour des comptes


La Cour des comptes a pour mission de sassurer du bon emploi de largent public. Elle fait vivre le droit reconnu la socit de demander compte tout agent public de son administration (article 15 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen). La Cour est une juridiction indpendante. La Constitution lui assigne une place particulire parmi les institutions de la Rpublique : gale distance du Parlement et du Gouvernement, elle les assiste lun et lautre ; elle contribue linformation des citoyens par ses publications (article 47-2 de la Constitution). La Cour des comptes et les chambres rgionales et territoriales des comptes forment un mme ensemble, les juridictions financires. Elles conduisent de nombreux travaux communs. Les contrles, les enqutes et les valuations de la Cour des comptes portent sur la rgularit largent public est-il utilis conformment aux rgles en vigueur ? , lefficience les rsultats constats sont-ils proportionns aux moyens mis en uvre ? et lefficacit les rsultats constats correspondent-ils aux objectifs poursuivis ? . Dans ses rapports, la Cour accompagne systmatiquement ses observations de recommandations. Elle propose des mesures concrtes pour faire progresser les services publics au meilleur cot. Elle vrifie la ralit des suites qui leur sont donnes. Les rsultats de ce suivi sont publis, en insistant et en alertant aussi longtemps que tardent les redressements ou les amliorations demands. Le champ dintervention de la Cour des comptes recouvre cinq domaines : les comptes publics : la Cour certifie leur rgularit, leur sincrit et leur fidlit (pour les comptes de lEtat et du rgime gnral de la scurit sociale) ou sassure de leur certification par des commissaires aux comptes (pour les entreprises publiques ou les universits, par exemple) ; elle juge les comptes tenus notamment par les comptables de lEtat et de ses tablissements publics juge parce que, selon un rgime juridique propre aux administrations publiques, ces comptables publics sont pcuniairement responsables de leurs oprations devant la Cour ;

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les finances publiques : la Cour veille leur situation comme leurs perspectives, quil sagisse des finances de lEtat, des finances sociales ou des finances locales ; elle leur consacre, chaque anne, au moins trois rapports : lun sur lensemble des finances publiques, le deuxime sur lexcution du budget de lEtat (complt ventuellement par un ou plusieurs autres sur les ouvertures de crdit dans le budget de lEtat par dcret davance), le troisime sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale ; partir de 2013, un nouveau rapport traitera des finances publiques locales ; la gestion des administrations et des autres organismes publics : la Cour contrle la gestion des services de lEtat, de la scurit sociale, ainsi que des tablissements, des entreprises et des autres organismes publics qui en relvent ; elle apprcie la rgularit et la qualit de leur gestion, en examinant aussi bien les activits, les cots et les services rendus que lorganisation, le fonctionnement, les stratgies et les missions ; les politiques publiques : la Cour value leurs rsultats au regard des objectifs poursuivis et des moyens engags par exemple, les politiques de sant, de scurit, de transports, daides aux entreprises ; elle associe largement ces travaux les diffrentes parties prenantes (professionnels, usagers, administrations, etc.) et des experts extrieurs ; les comptables et les gestionnaires publics : la Cour sanctionne directement les irrgularits commises par les comptables publics en mettant en jeu leur responsabilit personnelle et pcuniaire ; lorsquelle relve des infractions aux rgles en vigueur ou des fautes de gestion imputables aux gestionnaires publics, elle saisit les autorits comptentes pour engager des poursuites, notamment la Cour de discipline budgtaire et financire ou le juge judiciaire. En outre, la Cour est charge de vrifier que les dons reus par certains organismes sont employs conformment aux objectifs prvus pour les dons collects par appel la gnrosit publique et pour les dons ouvrant droit un avantage fiscal. La Cour des comptes dcide librement de ses travaux et de leur programmation, dans le respect des obligations que lui fixe la loi. Le Parlement et le Gouvernement peuvent lui demander deffectuer des enqutes et des valuations au titre de son assistance dans le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des lois de financement de la scurit sociale ou dans lvaluation des politiques publiques, et, plus gnralement, pour le Parlement, dans le contrle de laction du Gouvernement (en 2011, dix-huit demandes du Parlement, une du Gouvernement).

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INTRODUCTION

La Cour exerce des missions de commissariat aux comptes dorganisations europennes et internationales. Son Premier prsident est actuellement, entre autres, commissaire aux comptes de lUNESCO, aprs lavoir t de lONU ou de la FAO.

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Les chambres rgionales et territoriales des comptes


Les chambres rgionales et les chambres territoriales des comptes sont, comme la Cour des comptes, des juridictions indpendantes. Elles remplissent, lgard des collectivits territoriales et des organismes publics qui en dpendent, les mmes attributions de jugement des comptes des comptables publics et de contrle de la gestion que la Cour des comptes pour lEtat. La Cour est linstance dappel des jugements rendus par les chambres sur les comptes tenus par les comptables publics locaux. Elles rendent galement des avis sur les budgets de ces collectivits, sur leurs marchs et sur leurs dlgations de service public. La Cour et les chambres conduisent ensemble de nombreux contrles, enqutes ou valuations. Une formation permanente interjuridictions est charge notamment de prparer un rapport priodique traitant des finances publiques locales. Le rapport public de la Cour est aussi celui des chambres rgionales et territoriales. Il existe actuellement : - 27 chambres rgionales des comptes : une dans chacune des 22 rgions mtropolitaines et une pour chacun des cinq dpartements doutre-mer1 ; - 5 chambres territoriales des comptes : celles de la NouvelleCaldonie et de la Polynsie franaise et trois autres SaintBarthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon regroupes avec une chambre rgionale des comptes2. Les les Wallis-et-Futuna, ainsi que les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF) relvent de la comptence de la Cour des comptes. Les chambres rgionales et territoriales sont gres par la Cour des comptes.

Les cinq chambres rgionales des comptes doutre-mer sont regroupes sur deux sites : SaintDenis de la Runion pour les deux dpartements de locan Indien (La Runion et Mayotte) et Pointe--Pitre, en Guadeloupe, pour les trois dpartements dAmrique (la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique). Dans les deux cas, les chambres rgionales des comptes regroupes ont le mme prsident et les mmes magistrats. 2 Les chambres territoriales de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin sont regroupes avec les chambres rgionales des comptes de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ; celle de Saint-Pierre-et-Miquelon est regroupe avec la chambre rgionale des comptes dIle-de-France. Les chambres regroupes ont le mme prsident et les mmes magistrats.

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INTRODUCTION

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En application de la loi du 13 dcembre 2011 relative la rpartition des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles, le nombre des chambres rgionales va tre ramen de 27 20, par des regroupements de chambres rgionales mtropolitaines dont le nombre passera de 22 15.

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Chapitre I Les publications en 2011


Toutes les observations dfinitives des chambres rgionales et territoriales des comptes les rapports dobservations dfinitives (639 en 2011) qui concluent leurs contrles sont rendues publiques et mises en ligne sur le site Internet de la Cour et des chambres (www.ccomptes.fr), avec les rponses apportes par les collectivits ou les organismes destinataires des observations. Il en va de mme des jugements et des avis, notamment budgtaires (732 en 2011), rendus par les chambres. Les observations dfinitives de la Cour des comptes ne sont pas toutes rendues publiques. Quarante-deux rapports de la Cour ont t publis en 2011, ce qui correspond la poursuite de laugmentation des publications intervenue en 2010 (trente-deux), mais ce nombre est loin de recouvrir toutes les productions de la Cour durant lanne. Les publications de 2011 comprennent, en premier lieu, le rapport public annuel 2011 et les rapports publics thmatiques, qui prsentent, au titre de larticle L. 143-6 du code des juridictions financires, les observations et les enseignements tirer de contrles, enqutes et valuations effectus par la Cour. Les rapports publics sont adresss au Prsident de la Rpublique et prsents au Parlement. La Cour les met immdiatement en ligne sur son site Internet (www.ccomptes.fr). Les travaux effectus la demande du Parlement sont galement publis, la dcision du Parlement. Il sagit des rapports de : larticle 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui permet aux commissions parlementaires des

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finances de demander la Cour de raliser toute enqute sur la gestion des services ou organismes quelle contrle ; larticle L.132-3-1 du code des juridictions financires, qui permet aux commissions parlementaires des affaires sociales de saisir la Cour de toute question relative lapplication des lois de financement de la scurit sociale ; larticle L.132-5 du code des juridictions financires, qui permet aux prsidents de lAssemble nationale et du Snat de demander la Cour de contribuer lvaluation dune politique publique. Chaque anne, la Cour prsente au moins cinq publications annuelles relatives aux finances publiques : les trois rapports sur la situation et les perspectives des finances publiques, sur lexcution du budget de lEtat et sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale, ainsi que les deux actes de certification des comptes de lEtat et de ceux du rgime gnral de la scurit sociale. Peuvent sy ajouter, sil y a lieu, un ou plusieurs rapports sur les ouvertures de crdits dans le budget de lEtat par dcret davance. La Cour rend galement publics ses rapports sur les organismes faisant appel la gnrosit publique ou bnficiant de dons ouvrant droit un avantage fiscal. Enfin, la Cour publie aussi son rapport annuel, demand par le Prsident de la Rpublique, sur le contrle des comptes et de la gestion de la prsidence de la Rpublique. A partir de 2012 la Cour va tendre encore le champ de ses travaux publis. En effet, le nouvel alina 2 de larticle 143-1, introduit dans le code des juridictions financires par la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011, permet dsormais la Cour des comptes de rendre publiques, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi, les observations et recommandations contenues dans ses communications aux ministres, aux organismes et entreprises ainsi quaux autorits administratives comptentes . Le 11 janvier 2012, la Cour a ainsi publi un premier rfr sur son site Internet (les rfrs sont les communications adresses au Premier ministre ou aux ministres par le Premier prsident de la Cour).

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LES PUBLICATIONS EN 2011

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Les quarante-deux rapports de la Cour des comptes publis en 2011 se rpartissent comme suit : Le rapport public annuel 2011 (fvrier 2011)3 14 rapports publics thmatiques4 :

- Les muses nationaux aprs une dcennie de transformations (2000-2010)


mars 2011

- Les prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne

- Les aides la pierre : lexprience des dlgations de lEtat aux intercommunalits et aux dpartements
mai 2011

- Les institutions sociales du personnel des industries lectriques et gazires : une rforme de faade, une situation aggrave

- Du RMI au RSA : La difficile organisation de l'insertion - La gestion de la dette publique locale


juillet 2011

- La situation financire des communes des dpartements outre-mer - Lorganisation et gestion des forces de scurit publique

septembre 2011

- Les collectivits locales et la gestion des dchets mnagers et assimils

Le rapport public annuel 2011 traite des rsultats de 46 enqutes, dont 21 consacres au suivi dobservations antrieures. 4 Les rapports publics de la Cour, au sens du code des juridictions financires (articles L. 143-6 et L. 143-7), comprennent le rapport public annuel et les rapports publics thmatiques. Ils rsultent la fois des travaux de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes.

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- Le campus de Jussieu : les drives d'une rhabilitation mal conduite - La mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives - Les dysfonctionnements du comit dentreprise de la RATP - Les services dpartementaux d'incendie et de secours

novembre 2011

dcembre 2011

- Lorganisation des soins psychiatriques : les effets du plan psychiatrie et sant mentale (2005-2010)

2 rapports sur des organismes faisant appel la gnrosit publique :


- Lemploi des fonds collects par les associations en faveur des victimes du Tsunami du 26 dcembre 2004 (situation au 31 dcembre 2008) - Le foyer de Cachan

janvier 2011

juillet 2011

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LES PUBLICATIONS EN 2011

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6 rapports prsents par la Cour lappui des lois de finances et de financement de la scurit sociale6 :
- Les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat pour lexercice 2010

mai 2011

- La certification des comptes de lEtat pour lexercice 2010 - La certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale pour lexercice 2010 - La situation et les perspectives des finances publiques

juin 2011

septembre 2011

- La scurit sociale7 - Les crdits du budget de lEtat ouverts par dcrets davance

novembre 2011

18 rapports prsents (dont 9 publis au 31 dcembre 20118) en rponse des demandes denqute ou dvaluation du Parlement :

Ces rapports sont prsents au titre de lassistance quapporte la Cour des comptes au Parlement, la demande des commissions parlementaires des finances (13), des affaires sociales (3) et des prsidents de lAssemble nationale (2)9 et du Snat :
La prsentation de ces 6 rapports priodiques est prvue par les lois organiques relatives aux lois de finances (articles 58-3, 58-4, 58-5 et 58-6) et aux lois de financement de la scurit sociale (articles L.O. 132-2-1 et 132-3 du code des juridictions financires). 7 Le rapport 2011 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale comprend 17 chapitres, chacun synthtisant une enqute ou un contrle men par la Cour seule ou conjointement avec les chambres rgionales. 8 Au 31 dcembre 2011, les 9 autres rapports taient en cours dexamen par les commissions qui les ont demands, de sorte que leur publication ntait pas encore intervenue. 9 Ces rapports sont raliss en application des lois organiques relatives aux lois de finances (articles 58-2), aux lois de financement de la scurit sociale (article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financires) et en application au code des juridictions financires (article L.O. 132-3 du code des juridictions financires) ; ils sont mis en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes simultanment leur publication, selon le cas, par lAssemble nationale ou le Snat.
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- 13 rapports prsents aux commissions des finances (articles 582 de la loi organique relative aux lois de finances et L.132-4 du code des juridictions financires) :

- LAgence de loutre-mer pour la mobilit (Snat)


aot 2011

- Le bilan de la rforme des offices agricoles et de la cration de lagence de services et de paiements (Snat) - Les contrats aids dans la politique de l'emploi (Assemble nationale) - La redfinition des zones de comptence entre police et gendarmerie (tome I) ; La mutualisation entre la police et la gendarmerie nationales (tome II) (Assemble nationale) - Les aides aux entreprises en matire dinnovation et recherche : la cohrence des dispositifs fiscaux et budgtaires (Assemble nationale)

octobre 2011

- Les dpenses de communication ministres (Assemble nationale)

des

- Les systmes dinformation et de communication du ministre de la dfense (Assemble nationale) - Les partenariats public-priv pnitentiaires (Assemble nationale) - Les modalits de la mise en place de lautorit de contrle prudentiel (Assemble nationale) - La fusion de la direction gnrale des impts (DGI) et de la direction de la comptabilit publique (DGCP) : un premier bilan (Snat) ; - Le patrimoine immobilier des tablissements publics de sant non affects aux soins (Snat) ;
novembre 2011

- Les revenus de remplacement verss aux sniors sans emploi (Assemble nationale) - La rforme de la protection juridique des majeurs (Snat)

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LES PUBLICATIONS EN 2011

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- 3 rapports prsents aux commissions des affaires sociales (article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financires) :

octobre 2011

- La prvention sanitaire (Assemble nationale) - Le rgime dassurance maladie obligatoire dAlsace-Moselle (Snat) complmentaire

novembre 2011

- Les dpenses de lassurance maladie (rgime gnral) hors prise en charge des soins (Snat)

- 2 rapports dvaluation prsents au prsident de lAssemble nationale (article L. 132-5 du code des juridictions financires) :

septembre 2011

- Contribution lvaluation de la mdecine scolaire - La politique publique de lhbergement des personnes sans domicile (tome I : valuation ; tome II : annexes)

dcembre 2011

1 rapport, prsent en juillet 2011, la demande du Prsident de la Rpublique, sur les comptes et la gestion des services de la prsidence de la Rpublique.

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Chapitre II Lactivit juridictionnelle

_____________________ PRESENTATION ____________________ Historiquement, le jugement des comptes des comptables publics a t la premire mission de la Cour des comptes. Elle lui doit son statut de juridiction et ses membres lui doivent leur qualit de magistrat. Il en va de mme pour les chambres rgionales et territoriales des comptes. Si, aujourdhui, cette activit juridictionnelle occupe une place sensiblement plus modeste parmi celles de la Cour et des chambres rgionales et territoriales, elle nen mrite pas moins dtre mieux connue, notamment parce que deux rformes rcentes, lune de 2008 et lautre de 2011, devraient lui donner une impulsion nouvelle. Alors que la capacit de la Cour et des chambres rprimer les manquements quelles dnoncent suscite souvent des interrogations, il sagit l de lexercice dun pouvoir de sanction leur disposition et dont elles usent. Lorsque, dans lexcution des recettes et des dpenses publiques, les comptables publics commettent des irrgularits au regard des rgles de la comptabilit publique, le juge des comptes peut engager une procdure aboutissant, selon les cas, la restitution de sommes dans la caisse publique ou des amendes. Si, la plupart du temps, les comptables publics sacquittent de leur mission avec diligence, il reste que plus de 450 dcisions juridictionnelles mettant en cause leur responsabilit ont t rendues ce titre en 2011,

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pour un montant total atteignant, chaque anne, avant remises, plusieurs dizaines de millions deuros. La porte relle de ces dcisions est nanmoins relative tant donn le large usage que le ministre des finances fait de son pouvoir discrtionnaire de remise. Tout lenjeu des deux rformes rcentes est de redonner une vritable effectivit la mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables publics par la Cour aussi bien que par les chambres rgionales et territoriales. Sagissant non plus des comptables mais des gestionnaires publics, la Cour des comptes ou une chambre rgionale ou territoriale des comptes ayant constat des infractions relevant dune autre juridiction peut aussi dcider de porter ces faits, par lintermdiaire du procureur gnral prs la Cour ou du procureur financier prs la chambre, la connaissance du parquet de la juridiction comptente. De telles communications, portant sur des agissements dune particulire gravit, sont principalement destines aux autorits judiciaires et la Cour de discipline budgtaire et financire qui juge les irrgularits commises par les gestionnaires publics. Le champ et lefficacit de ces divers instruments juridictionnels pourraient utilement tre accrus.

I - Le rgime de responsabilit des comptables publics


La Cour des comptes et les chambres rgionales ou territoriales des comptes contrlent les comptes publics de deux faons : en jugeant les comptes produits par les comptables publics ; loccasion de lexamen de la gestion des administrations et autres organismes publics, en formulant des observations sur la qualit des comptes retraant leurs oprations. Ces deux types de contrles doivent tre distingus de lactivit de certification des comptes de lEtat et du rgime gnral de la scurit sociale que la Cour exerce par ailleurs. Deux rformes rcentes ont vis renouveler les rgles et les modalits du jugement des comptes, notamment dans le but de rendre ce contrle juridictionnel plus effectif et plus efficace :

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LACTIVITE JURIDICTIONNELLE

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dune part, la loi n 2008-1091 du 28 octobre 2008 a adapt les rgles de procdure aux exigences du procs impartial ; dautre part, la loi n 2011-1978 du 28 dcembre 2011 vient de modifier les conditions de mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables.

A - Les prrogatives et la responsabilit des comptables publics


Le contrle juridictionnel des comptes porte sur les comptes publics tenus, selon les rgles spcifiques de la comptabilit publique, par les comptables publics. Ceux-ci sont des fonctionnaires soumis un rgime particulier de responsabilit personnelle et pcuniaire. Le jugement de leurs comptes consiste notamment, lorsquil y a lieu, mettre en jeu cette responsabilit. Il sagit des comptables des administrations de lEtat, des collectivits territoriales et des tablissements qui en relvent, certaines exceptions prs (les tablissements publics industriels et commerciaux et certains groupements dintrt public, notamment). La gestion de ces entits publiques repose sur le principe de sparation des ordonnateurs et des comptables. Lordonnateur est en gnral le reprsentant lgal de la collectivit. Il est, selon les cas, lu ou nomm : ministre ou prfet pour lEtat, maire pour une commune, prsident pour le dpartement ou la rgion, proviseur pour un lyce, directeur ou prsident pour un tablissement public. Il dispose de pouvoirs de gestion administrative et financire, comme celui dengager des dpenses ou des recettes, par exemple en recrutant des agents, en concluant des marchs ou des conventions prsentant une incidence financire (subvention, bail, vente, etc.). Il agit, pour les actes les plus importants, avec lautorisation de lassemble dlibrante (Parlement, conseil municipal ou conseil dadministration). Lordonnateur ne paie pas les dpenses et nencaisse pas les recettes de lorganisme public10. Ces tches sont confies un fonctionnaire particulier, le comptable public, qui doit effectuer divers contrles cette occasion. Le comptable nest pas le subordonn de lordonnateur. Il sagit, le plus souvent, dun fonctionnaire de lEtat, nomm par le ministre des finances et qui a suivi une formation approprie en matire juridique, financire, budgtaire et comptable.
10

Par exception au principe, pour de nombreuses recettes fiscales, il ny a pas de sparation entre lordonnateur et le comptable.

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A la diffrence de lordonnateur, le comptable public nexerce, le plus souvent, que ces seules fonctions. Sil ne peut apprcier la lgalit ou lopportunit des pices justificatives qui lui sont prsentes, il est tenu de vrifier quil dispose de crdits (autorisation donne dans le cadre du budget) lui permettant de payer la dpense et que celle-ci est appuye de lensemble des pices prvues pour chaque catgorie de dpenses. La sparation des ordonnateurs et des comptables constitue la fois le gage dune gestion rgulire des deniers publics et une contribution la qualit de cette gestion. Sous des formes diffrentes, tout organisme public, toute entreprise prive, toute association qui dpasse une certaine taille doit pratiquer une certaine sparation entre les fonctions de gestionnaire et les fonctions de caissier et/ou de teneur de comptes. Depuis 1807, la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics. Elle vrifie, cette occasion, la bonne tenue de la comptabilit et la rgularit des recettes et des dpenses qui y sont retraces. Il en va de mme pour les chambres rgionales et territoriales des comptes, depuis leur cration en 1982. Par exception aux principes gnraux applicables aux fonctionnaires, les comptables publics sont personnellement responsables de leur gestion et en rpondent sur leur patrimoine. Leur responsabilit est engage dans des cas prvus par la loi (loi modifie n 63-256 du 23 fvrier 1963), notamment ds lors quune dpense a t irrgulirement paye, quune recette na pas t recouvre ou quun dficit ou un manquant a t constat dans leur caisse. Le juge des comptes met ensuite en jeu cette responsabilit des comptables en les dclarant dbiteurs de lorganisme public, par un arrt (sil sagit de la Cour) ou par un jugement (sil sagit dune chambre rgionale ou territoriale) de dbet . Cette responsabilit stend aux actes des personnes places sous leur responsabilit (subordonns, rgisseurs, mandataires). Elle est illimite dans son montant et nexige pas la preuve dune faute. Afin de pouvoir y faire face, les comptables sont tenus, avant dentrer en fonction, de constituer des garanties sous la forme dun cautionnement bancaire ou de laffiliation lAssociation franaise de cautionnement mutuel, et dune hypothque sur leurs immeubles ainsi que ceux de leur conjoint. Leur rgime de rmunration et de pension tient compte de ces sujtions spcifiques. Les ministres peuvent, comme le juge des comptes, prononcer des dbets lencontre des comptables placs sous leur autorit.

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En revanche, le juge des comptes ne peut juger les ordonnateurs, sauf sils ont agi comme comptables de fait , comme on le verra plus loin.

B - Une mission importante pour la protection des deniers publics


Sil reprsente dsormais une part minoritaire de lactivit de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes, le contrle juridictionnel donne lieu une production significative. Activit juridictionnelle de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes
2009 2010 2011

Cour des comptes Nombre de 264 250 dcisions Nombre darrts de 29 68 dbet Montant des dbets 7,8 269,911 Chambres rgionales et territoriales des comptes Nombre de 5 311 4 081 dcisions Nombre de 476 498 jugements de dbet Montant des dbets 13,9 14,1
(*) Chiffres sur 9 mois

222 61 8,7 2 311(*) 401(*) 27,9(*)

N.B. : Dcisions = arrts + jugements + ordonnances. Montants en M.

La baisse constate en 2009 dans lactivit juridictionnelle correspond la priode de mise en place des nouvelles procdures la suite de la rforme de 2008. En 2010, le montant lev des dbets prononcs par la Cour tient une affaire atypique et, dans une moindre mesure, il en est all de mme en 2011 pour les chambres rgionales et territoriales des comptes. Lefficacit du contrle juridictionnel ne saurait pour autant se rsumer au seul nombre des dcisions de dbet et aux montants en cause.
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Ce montant, li la particularit des oprations concernes, a t exceptionnel.

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Leffet prventif ou dissuasif, par dfinition difficile mesurer, nen est pas moins incontestable. Le comptable sera dautant plus vigilant quil expose son propre patrimoine en cas dopration irrgulire. Par ailleurs, les dcisions du juge des comptes permettent au comptable de justifier ses dcisions de suspendre les paiements prsents par les ordonnateurs. Sy ajoutent galement les reversements obtenus en cours dinstruction : avertis quun rquisitoire du procureur gnral ou dun procureur financier a t pris sur leur gestion, les comptables peuvent verser eux-mmes les sommes en cause ou les faire reverser, par exemple par le bnficiaire dune dpense irrgulire, de faon viter quun dbet soit prononc. Ainsi, la Cour des comptes a pu dcharger le comptable de la Caisse nationale dallocations familiales aprs avoir constat que ce dernier avait obtenu, la suite dun rquisitoire, le reversement de plus de 34 M de dpenses indues. Le contrle des comptes est dissoci de leur certification. Il est souvent conduit en mme temps que lexamen de la gestion de lorganisme. Les difficults de gestion, voques dans les observations de la Cour lordonnateur, saccompagnent frquemment dirrgularits dans la tenue des comptes. Beaucoup trouvent alors leur sanction dans la mise en jeu de la responsabilit des comptables qui nont pas effectu lensemble des contrles qui leur incombent. Le juge des comptes nest pas le juge de la lgalit des actes administratifs et ne peut faire au comptable le reproche davoir pay au vu dune pice justificative illgale. De mme, il na pas apprcier le comportement du comptable et doit se borner se prononcer au seul vu des lments matriels du compte. Ces diverses limitations ont t affirmes par la jurisprudence du Conseil dEtat. Toutefois, la loi n 2006-1771 du 30 dcembre 2006 permet au juge financier de se fonder sur lexistence de circonstances de force majeure pour exonrer le comptable de certaines de ses obligations. En revanche, la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes se prononcent sur la rgularit de lensemble des dpenses et des recettes publiques, au regard des rgles de la comptabilit publique (au sens de la loi du 23 fvrier 196312).

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Sous la seule rserve de la prescription de cinq ans institue par la loi du 28 octobre 2008 prcite.

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C - Lexcution des dcisions juridictionnelles


Le ministre charg des comptes publics dispose de deux types de pouvoirs : fixer les obligations gnrales du comptable public et remettre, par voie rglementaire, tout ou partie des sanctions infliges par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes. Ainsi, le ministre charg des comptes publics oriente lactivit des agents qui relvent de son autorit hirarchique. Il peut galement, par le pouvoir rglementaire qui lui est reconnu, adapter les obligations des comptables. Cest ainsi que, par voie de simple instruction, le ministre a pu dispenser les comptables de la vrification du seuil de passation des marchs publics que la jurisprudence mettait jusque l leur charge. De mme, la nomenclature des pices justificatives de lEtat rsulte dune simple circulaire13 manant du seul ministre charg des comptes publics, qui peut en consquence la modifier son gr. Compte tenu de limportance des montants des dpenses et des recettes traites par les comptables publics, et donc des montants des dbets susceptibles dtre prononcs leur encontre, lexistence dun pouvoir de remise peut sembler ncessaire. La loi rserve ce pouvoir au ministre charg des comptes publics. Celui-ci peut ainsi dispenser les comptables de rgler tout ou partie des sommes dont ils ont t dclars dbiteurs et faire prendre ces sommes en charge, selon les cas, par lEtat ou par lorganisme public concern. De tels pouvoirs, assimils une justice retenue , ont t souvent critiqus. Si lexcution des dcisions de justice relve toujours des prrogatives du Gouvernement et si la mise en jeu de la responsabilit du comptable ne relve pas ncessairement de la rparation dun prjudice ni dune faute, la critique porte notamment sur le fait que lautorit charge daccorder la remise est le suprieur hirarchique de la plupart des justiciables. Le pouvoir de remise du ministre des finances na, pendant longtemps, t soumis aucune condition ni limite, et la pratique a parfois dnatur lexercice de cette prrogative, pour en faire une modalit du pouvoir hirarchique, voire disciplinaire. Dans nombre de cas, les comptables constitus en dbet par le juge des comptes ont obtenu une remise intgrale en principal et en intrts par
13

Et non dun dcret, comme la nomenclature des pices justificatives des dpenses des collectivits territoriales.

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dcision ministrielle non motive. Au milieu des annes 2000, le taux de remise reprsentait ainsi entre 99,7 % et 99,9 % du montant des dbets. La Cour des comptes comme la doctrine ont pu voir dans une telle attitude une atteinte lautorit de la chose juge. Au-del de ces considrations juridiques, loctroi systmatique dune remise des sommes dues tend affaiblir le rgime de responsabilit des comptables, son caractre dissuasif et, par l-mme, lautorit dont ceux-ci peuvent se prvaloir lgard des ordonnateurs. Des amnagements sont cependant intervenus pour encadrer le pouvoir de remise du ministre. En premier lieu, la loi du 28 octobre 2008 a supprim les remises en matire damende : dans ce domaine, le juge apprcie le comportement du comptable patent ou de fait et le ministre ne pourrait, sans mconnatre la sparation des pouvoirs, exercer sa juridiction en remettant lamende. En deuxime lieu, la Cour des comptes est appele, depuis 2009, se prononcer par voie davis sur tout projet de remise gracieuse dont le montant excde 10 000 euros. Cet avis ne lie pas le ministre, qui doit cependant motiver sa dcision sil sen carte. Les 125 avis rendus en la matire traduisent une rigueur croissante avec un laiss charge moyen suprieur 1 600 euros (contre 353 euros en moyenne sur la priode 2006-2009), soit, dans certains cas, des montants significatifs, allant jusqu 15 000 euros. Le ministre sest, ce jour, le plus souvent rang lavis de la Cour. La loi du 28 dcembre 2011 a confirm lvolution antrieure visant encadrer le pouvoir de remise du ministre des finances. Elle dispose qu compter du 1er juillet 2012, lorsque la mconnaissance des obligations du comptable naura caus aucun prjudice lorganisme public, le juge des comptes pourra le condamner au versement dune somme dont le ministre ne pourra plus faire remise. En cas de prjudice caus, le comptable sera, comme prcdemment, constitu en dbet et le ministre ne pourra plus consentir une remise gracieuse intgrale14. La remise devra se traduire par un laiss charge qui ne pourra tre infrieur un montant plancher.

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Sauf en cas de dcs ou de mise en uvre des rgles de contrle slectif des dpenses.

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II - Les principaux cas de mise en jeu de la responsabilit des comptables publics


Les textes font obligation aux comptables publics de produire chaque anne le compte de leurs oprations, appuy des pices justificatives, au greffe, selon les cas, de la Cour des comptes ou de la chambre rgionale ou territoriale. A dfaut, ils sont passibles dune amende dont le taux maximum varie selon les organismes et na pas t revaloris depuis plusieurs annes (par exemple, 200 par compte et par mois de retard pour un comptable principal de lEtat). Le juge des comptes a lobligation de vrifier lensemble des oprations dun comptable afin de len dcharger et, sil est sorti de fonction, de len dclarer quitte. En pratique, toutefois, laugmentation constante du nombre dorganismes publics et des masses financires en jeu, ainsi que le dveloppement dautres missions15, nautorisent plus, depuis longtemps, un contrle exhaustif de lensemble des recettes et des dpenses publiques. Depuis une loi du 30 dcembre 2004, les comptables sont rputs dchargs si leur responsabilit na pas t pas mise en jeu dans un certain dlai, aujourdhui de cinq ans, aprs le dpt de leur compte.

La rforme des procdures juridictionnelles


La loi n 2008-1091 du 28 octobre 2008 et le dcret n 2008-1397 du 19 dcembre 2008 ont modifi les rgles de procdures de jugement des comptes publics en vue de les mettre en conformit avec les exigences du procs quitable dfinies par la Cour europenne des droits de lhomme. Ces deux textes organisent une sparation stricte des fonctions de poursuite, dinstruction et de jugement et gnralisent les audiences publiques, qui taient jusque-l limites aux procdures de gestion de fait et aux amendes. La juridiction financire la Cour ou une chambre rgionale ou territoriale - dcide souverainement de ses contrles, qui sont confis un magistrat indpendant, le rapporteur, habilit procder, ventuellement avec le concours dassistants, toutes investigations auprs du comptable, de lorganisme public, voire de tiers, notamment des autorits de tutelle. Le rapport tabli la suite de ce contrle est communiqu au ministre public.

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Examen de la gestion des organismes publics et privs, travaux effectus la demande du Parlement, certification des comptes, valuation des politiques publiques.

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La procdure de mise en jeu de la responsabilit du comptable est ouverte par le ministre public - le procureur gnral prs la Cour des comptes ou le procureur financier prs une chambre rgionale ou territoriale qui, au terme du contrle ou au vu des informations dont il dispose, peut prendre un rquisitoire destin faire connatre au comptable les charges susceptibles dtre retenues son encontre de faon ce quil puisse prsenter des justifications, dans un cadre contradictoire qui associe galement lorganisme public. Au terme de linstruction, le rapport du rapporteur et les conclusions du ministre public sont verss au dossier et communicables aux parties. Laffaire, dbattue en audience publique, est juge par une formation collgiale qui pourra prononcer la charge ou un non-lieu. Si, au terme du contrle, aucune irrgularit napparat, le prsident de la formation charge du contrle au sein de la Cour ou de la chambre rgionale ou territoriale pourra dcharger par ordonnance le comptable sur conclusions conformes du ministre public.

A - Les dpenses irrgulires


Est regarde comme irrgulire toute dpense paye par le comptable en mconnaissance des contrles quil est tenu dexercer16. Ces contrles portent sur la qualit de lordonnateur, la disponibilit des crdits, limputation de la dpense, la validit de la crance (justification du service fait, exactitude des calculs de liquidation, intervention des contrles rglementaires, production des pices justificatives, application des rgles de prescription) et le caractre libratoire du rglement. Il en va ainsi, en particulier, en matire de dpenses de personnel. Par exemple, la Cour avait voqu dans lun de ses rapports publics annuels les nombreuses irrgularits affectant le versement de primes par la direction gnrale de laviation civile, dont lexistence et les taux rsultaient de textes non publis au Journal officiel. Les rgularisations annonces ntant pas intervenues, la Cour a, en 2010, mis la charge des comptables du budget annexe Contrle et exploitation ariens une somme totale de plus de 260 M.

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Ces contrles sont fixs par les articles 12 et 13 du rglement gnral sur la comptabilit publique (dcret modifi n 62-1587 du 29 dcembre 1962).

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De la mme faon, le dfaut de production des justifications prvues par les textes expose les comptables des tablissements de sant devoir rpondre du versement irrgulier dindemnits de garde ou dastreinte qui reprsentent des montants significatifs et qui peuvent galement exposer les intresss des poursuites devant la Cour de discipline budgtaire et financire17. Les observations concernant la commande publique peuvent aussi donner lieu des suites juridictionnelles. Sil nappartient pas au comptable de sassurer du respect, par le pouvoir adjudicateur, des rgles de mise en concurrence, il est, en revanche, tenu de veiller la production dun contrat crit en cas de dpassement du seuil de 15 000 , depuis le dcret n 2011-1853 du 9 dcembre 2011. Il doit aussi refuser le payement de prestations ralises en excution dun march qui naurait pas t prcdemment notifi. En cours dexcution, le comptable est galement appel exercer sa vigilance sur le respect des clauses contractuelles. Dans son rapport dobservations de 2008 sur la gestion du centre hospitalier de Royan, la chambre des comptes de Poitou-Charentes a ainsi constat que navaient pas t liquides les pnalits de retard concernant le march de ramnagement de la cuisine centrale, dont le montant avait t fix un niveau lev pour tenir compte du fait que, pendant les travaux, la production des repas se faisait sur un site distant de 17 kilomtres, avec les surcots qui en rsultaient. Le comptable a t dclar dbiteur des pnalits non dcomptes, soit prs de 18 000 . Plus gnralement, beaucoup de jugements mettent en jeu la responsabilit du comptable pour ne stre pas assur du suivi, par la collectivit, de ses relations contractuelles. Des comptables voient ainsi leur responsabilit engage pour avoir pay des subventions dun montant suprieur 23 000 en labsence de la convention prvue par la loi18 et la nomenclature des pices justificatives des dpenses des collectivits territoriales. De mme, la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes veillent au respect des formalits relatives la conclusion des transactions, notamment en matire de personnel et de marchs, et prononce des dbets lorsque ces conventions sont dpourvues de caractre excutoire ou nont pas t autorises par une dlibration.

Cf. le rapport annuel de la Cour de discipline budgtaire et financire, fvrier 2007, p. 42. 18 Loi n 2000-321 du 12 avril 2000.

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La globalisation des crdits, le dveloppement des outils de suivi informatique et la simplicit des vrifications accomplir en ce domaine auraient d conduire la rarfaction des payements en dpassement de crdits. La priode rcente sest, au contraire, caractrise par la multiplication de ces irrgularits. Il en va de mme des dpenses rgles en labsence de certification par lordonnateur du service fait ou au vu dun mandat ou dun bordereau de mandats non sign. Le comptable ne peut pas davantage rgler une dpense irrgulirement impute lerreur dimputation masquant souvent un dpassement de crdit. Ce contrle demeure indispensable pour assurer le respect de la dcision de lautorit budgtaire et pour viter certaines fraudes comme limputation errone de dpenses courantes en section dinvestissement seule fin de rcuprer une dotation indue du fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Quoique trs tendue, la responsabilit du comptable en dpenses nest pas illimite comme le montre le cas des emprunts structurs ou toxiques 19 : la jurisprudence a en particulier prcis que les frais financiers acquitts en application de contrats dchange de taux nexigeaient pas la production dun contrat crit, les oprations de couverture de taux de change pouvant rsulter dun simple accord verbal confirm par une lettre de lorganisme bancaire.

B - Les recettes non recouvres


Disposant dun monopole en matire de recouvrement des recettes publiques des organismes dont ils tiennent les comptes, les comptables publics sont galement astreints effectuer diverses diligences qui revtent une importance particulire pour les services qui connaissent des difficults de trsorerie. Ils sont tout dabord tenus, selon larticle 12 du rglement gnral sur la comptabilit publique, dexercer le contrle de la mise en recouvrement des crances de lorganisme public : si les comptables ne peuvent mettre de titre de recette, ils doivent intervenir auprs de lordonnateur afin que celui-ci constate la crance sils ont connaissance de celle-ci. La responsabilit du comptable ne pourra pas tre recherche si lordonnateur refuse, malgr cette demande, dmettre un titre de recettes.

19

Cf. le rapport public annuel 2009, p. 253, le rapport public annuel 2010, deuxime partie, p. 171 et le rapport public thmatique sur la gestion de la dette publique locale, juillet 2011.

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Ils doivent, de mme, sassurer de la rgularit des annulations de titres de recettes. De telles oprations, qui tirent les consquences derreurs commises par lordonnateur sur la nature ou le montant de la crance ou sur lidentit du dbiteur, doivent tre justifies par des pices prvues par les instructions comptables. A dfaut, les comptables engagent leur responsabilit. Ces pratiques sont relativement frquentes dans les offices publics de lhabitat et surtout les tablissements publics de sant, dont la chane de facturation peut se rvler dficiente et qui, dans certains cas, utilisent lannulation de titres comme un moyen dguis daccorder des remises de dette. Pour lessentiel, cependant, laction des comptables en recettes porte sur le recouvrement des titres quils ont pris en charge. La prise en charge de la crance, cest--dire son inscription dans les critures du comptable, constitue un acte important puisquelle dtermine ltendue de la responsabilit des comptables. Ces derniers doivent en consquence y tre attentifs, comme la montr le cas, heureusement rare, de la prise en charge par le comptable de la commune de La Ciotat dun titre de recettes de lordre de 185 000 portant comme rfrence bancaire, en lieu et place des coordonnes du Trsor public, le numro du compte dun redevable impcunieux qui, aprs avoir reu cet important versement de la part du dbiteur, en a dpens une grande partie. Ces sommes, devenues irrcuprables, ont t mises la charge du comptable qui ne stait pas assur de lensemble des mentions du titre. La responsabilit des comptables est engage lorsque, du fait de leur inaction, le recouvrement se trouve manifestement ou dfinitivement compromis au cours de leur gestion. Ils doivent donc pouvoir justifier de diligences adquates, compltes et rapides en vue soit de lencaissement des recettes, soit de la conservation des droits de la collectivit. Pour dterminer le caractre suffisant des diligences, la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes procdent une apprciation qui prend en compte limportance des sommes en jeu, lobjet de la crance et la situation du dbiteur, comme le montre le jugement sur les comptes du syndicat mixte de promotion de lactivit Transmanche, dont le rapport public annuel 2009 (p. 363 et suivantes) avait soulign les difficults de gestion et la faiblesse des recettes dexploitation. Le comptable ne peut pas justifier son inertie par le seul fait que le dbiteur est domicili ltranger. Larrt prcit sur les comptes du budget annexe Contrle et exploitation ariens , aprs avoir admis que les moyens de recouvrement sont rduits dans un tel cas, a nanmoins mis en dbet, dans certains cas, le comptable public pour ne pas avoir recouru, comme ly autorisait la

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direction gnrale de la comptabilit publique, aux services dune socit spcialise dans le recouvrement de crances sur les clients implants l'tranger. En toute hypothse, il nest pas fond se dsintresser dun titre dont il a confi le recouvrement un huissier, sauf pouvoir se prvaloir dune dcision de lordonnateur refusant lengagement de poursuites20.

III - Les autres suites juridictionnelles


Les manquements aux rgles de la comptabilit publique et, plus gnralement, les infractions releves par la Cour et les chambres rgionales et territoriales loccasion de leurs contrles peuvent donner lieu dautres sanctions que la mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables publics. Cest le cas pour les irrgularits commises par les ordonnateurs et les autres gestionnaires publics. Nayant pas en principe comptence pour juger les ordonnateurs, la Cour et les chambres peuvent informer les autorits comptentes pour rprimer les manquements commis par ces derniers. Elles peuvent aussi, par exception, les juger dans le cadre de la procdure de la gestion de fait.

A - Les gestions de fait


La Cour ou une chambre rgionale ou territoriale des comptes doit sassurer de lemploi rgulier des deniers publics, que ceux-ci aient t manis par des personnes rgulirement habilites, les comptables publics dits patents , ou quils laient t par des personnes dpourvues de titre lgal, les gestionnaires de fait . Si le comptable public est responsable du payement des dpenses et de lencaissement des recettes de lorganisme, ainsi que de la tenue de sa comptabilit, il ne rpond pas des agissements des personnes qui, sans agir sous son autorit ou pour son compte, ont mani des deniers publics. La situation de ces personnes est rgle dans le cadre de la procdure dite de gestion de fait . La gestion de fait peut porter sur lencaissement de recettes publiques ou sur le dcaissement irrgulier de deniers publics.

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Lyce agricole de Valdoie, chambre rgionale des comptes de Franche-Comt, 31 janvier 2008.

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En pareil cas, le droulement de la procdure juridictionnelle comporte deux phases : avant de juger les recettes et les dpenses, il convient den obtenir le compte et de le faire tablir par des personnes qui ne sont pas les justiciables ordinaires de la Cour ou des chambres et qui nont en gnral pas conduit leurs oprations avec le souci den rendre compte avec les justifications appropries. La Cour ou la chambre rgionale ou territoriale des comptes doit alors tablir sa comptence dans le cadre dune instance prliminaire, dite de dclaration de gestion de fait, qui lui permet de dsigner les oprations distraites de la caisse du comptable public et les auteurs des irrgularits, soit quils aient mani eux-mmes ces sommes, soit quils aient organis les irrgularits ou quils les aient connues et tolres. Au terme du jugement du compte, qui peut comporter des dbets, la juridiction peut galement infliger une amende aux gestionnaires de fait, pour sanctionner leur immixtion dans les fonctions de comptable public. La loi du 28 octobre 2008, qui a supprim la rgle antrieure dite du double arrt, a simplifi le droulement en trois temps de la procdure : dclaration, jugement du compte, amende. Cette construction originale permet la rpression dirrgularits qui prsentent une relle gravit allant de la mise en place dassociations para-administratives, seule fin de contourner les rgles de rmunration de la fonction publique, jusquau dtournement de fonds publics, en passant par la constitution de caisses noires ou la prise en charge demplois fictifs. Si le nombre des instances ouvertes ce titre par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes tend se rduire, la priode rcente a t marque par diverses affaires mises au jour par la Cour ou les chambres rgionales et territoriales dans le cadre de leurs contrles ou la suite dun signalement par les autorits comptentes22.

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Les articles R. 112-8, III, et R. 112-19, IV, du code des juridictions financires habilitent les ministres, les prfets, les procureurs de la Rpublique et les comptables principaux informer respectivement le procureur gnral prs la Cour des comptes et le procureur financier prs la chambre rgionale ou territoriale des comptes dirrgularits constitutives de gestion de fait. Le ministre public, qui peut galement agir de sa propre initiative, est juge de lopportunit des poursuites.

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Le rapport public annuel 2007 faisait ainsi tat23 des effectifs plthoriques du cabinet du prsident de la Polynsie franaise, chappant au contrle de lgalit comme celui de lassemble dlibrante et recruts pour exercer des missions sortant de la comptence de la collectivit. La chambre territoriale des comptes a dclar gestionnaires de fait divers lus locaux et permanents syndicaux, recruts sur un emploi de cabinet et mis immdiatement la disposition de la commune ou du syndicat dans lequel ils exeraient en fait leur activit, ainsi que le prsident du territoire et les maires ou prsidents de syndicat qui avaient bnfici de la mise disposition. Dans son rapport dobservations tabli au terme de lexamen de la gestion de la commune dHnin-Beaumont, la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais relevait notamment la mauvaise gestion des deniers communaux, les dfaillances du contrle interne et les doutes pouvant entourer lintrt communal de certaines oprations. Sur rquisitoire du ministre public et au vu de pices qui lui avaient t transmises par le procureur de la Rpublique de Bthune, elle a dclar diverses personnes comptables de fait raison du payement de dplacements en avions-taxis au vu de certifications fausses ou incompltes. Ce jugement a t confirm en appel par la Cour des comptes. La gestion de fait peut servir de support des agissements dolosifs. Ce fut le cas pour lacquisition fictive, par un fonctionnaire du dpartement de lEure, de cartes postales anciennes censes tre destines au fonds documentaire des archives dpartementales, dont une partie du produit des achats est alle lagent avec la complicit du vendeur . Ce dernier a t dclar comptable de fait des sommes irrgulirement extraites de la caisse du dpartement, ainsi quune personne sur les comptes bancaires de laquelle transitaient ces fonds avant leur reversement lagent. Toutefois, les gestions de fait en recettes ne relvent pas ncessairement dune logique de captation de recettes publiques. Il suffit quune personne se soit ingre sans titre rgulier dans ce recouvrement, mme si elle en fait un usage conforme lintention de la collectivit. Il rsulte en particulier de la jurisprudence rcente du Conseil dEtat quune personne publique ne peut, sauf disposition particulire, confier lencaissement de ses recettes une autre personne que le comptable public. Une premire application de cette jurisprudence a conduit regarder comme constitutive de gestion de fait la convention de mandat
23

p. 599.

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LACTIVITE JURIDICTIONNELLE

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par laquelle le muse national du sport avait confi une socit prive le soin dencaisser certaines recettes de valorisation des actions du muse, notamment au titre de la location dexpositions itinrantes des collectivits territoriales et des associations, dans des conditions que, sur un plan administratif, la Cour avait critiques dans son rapport public annuel 201124.

B - Les poursuites devant le juge pnal et la Cour de discipline budgtaire et financire


Si, loccasion de ses contrles, la Cour des comptes dcouvre des faits de nature motiver louverture dune action pnale, le procureur gnral prs la Cour en saisit le garde des sceaux et en informe le ministre intress et le ministre charg des finances. Il en va de mme pour les chambres rgionales et territoriales, le procureur financier prs la chambre transmettant alors ces faits au procureur de la Rpublique. Ces signalements peuvent mettre en cause les ordonnateurs, les comptables, les agents de ladministration ou des tiers. De lordre dune trentaine par an, ils portent principalement sur des faits susceptibles dtre qualifis de prise illgale dintrt, dinfraction au code des marchs publics, dont les dlits dit de favoritisme, dabus de confiance, dabus de biens sociaux ou de corruption25. Les autorits judiciaires apprcient lopportunit des poursuites. De mme, la Cour des comptes ou une chambre rgionale ou territoriale des comptes peut dfrer au procureur gnral prs la Cour des comptes les irrgularits de nature financire qui relvent de la comptence de la Cour de discipline budgtaire et financire. Le procureur gnral exerce, en effet, simultanment le ministre public auprs de cette juridiction. Sil prend un rquisitoire, linstruction est conduite par un magistrat rapporteur et peut dboucher sur un renvoi des auteurs des irrgularits devant cette Cour. Celle-ci, qui juge les affaires revtant un certain degr de gravit ou dexemplarit26, peut prononcer des amendes dun montant pouvant aller, selon les infractions, jusqu deux fois le salaire ou le traitement annuel de lagent. Elle peut dcider la publication de ses dcisions au Journal officiel. Au cours des dernires annes, la Cour des comptes et les chambres rgionales et territoriales ont saisi les juridictions rpressives ou
24 25

p. 688. Cf. le rapport public 2002, 1re partie, p. 69 72. 26 Cf. le rapport annuel de la Cour de discipline budgtaire et financire, annex au rapport public annuel de la Cour des comptes.

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la Cour de discipline budgtaire et financire de diverses affaires intressant tant la gestion de collectivits locales (collectivit de la Polynsie franaise, commune de Pont-Saint-Esprit, commune dHninBeaumont, entre autres) que de services de lEtat, dtablissements publics ou dentreprises publiques (tablissement du campus de Jussieu, inspection de lacadmie de Paris, notamment) . La Cour de discipline budgtaire et financire nest pas comptente lgard des ministres et, sauf exception, des lus locaux, ce qui rend malaise la poursuite des infractions commises par les ordonnateurs principaux ou avec leur accord. Un projet de loi, adopt en septembre 2009 et amend par la commission des lois de lAssemble nationale, prvoit de mettre un terme cette immunit. ______________________ CONCLUSION _____________________ La rgularit de lexcution des gestions publiques constitue un lment essentiel de leur qualit. Les pouvoirs tendus reconnus aux ordonnateurs et aux comptables justifient, a fortiori dans un contexte de raret des ressources publiques, un examen attentif de leurs actes et une sanction approprie de leurs ventuels manquements. De ce point de vue, la priode rcente a t marque par des progrs pour rnover le rgime de responsabilit des comptables publics, permettant de garantir davantage leffectivit des dcisions du juge tout en limitant le mcanisme du dbet aux cas dans lesquels le manquement de lagent a affect les finances publiques. En revanche, les textes encadrant la responsabilit des gestionnaires publics, et notamment celle des lus locaux, nont pas progress. Lacunaires et peu adapts aux volutions de la gestion publique, ils appellent une rforme ambitieuse. Le renforcement des pouvoirs des gestionnaires publics, notamment la faveur de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, lallgement des contrles a priori et limportance des montants des oprations en jeu, dans un contexte de forte tension budgtaire, justifient quils rendent compte de leur gestion dans un cadre juridictionnel adapt, tout en mnageant leur indispensable marge de manuvre. Cette ncessaire refonte des infractions et du rgime de responsabilit devra permettre de sanctionner leurs irrgularits pour un meilleur respect de ltat de droit.

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Chapitre III Les premires valuations de politique publique


La Cour a ralis en 2011 ses premires valuations de politique publique depuis que la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ajout lvaluation des politiques publiques aux domaines au titre desquels la Cour assiste le Parlement et le Gouvernement27. Les premires dispositions dapplication lgislative de cet ajout larticle 47-2 de la Constitution relatif la Cour ont t introduites dans le code des juridictions financires par la loi du 3 fvrier 2011 tendant renforcer les moyens du Parlement en matire de contrle de laction du Gouvernement et dvaluation des politiques publiques : le nouvel article L. 111-3-1 du code nonce la contribution lvaluation des politiques publiques parmi les missions assignes la Cour ; larticle L. 132-5, galement nouveau, dfinit les conditions dans lesquelles, dune part, les prsidents de lAssemble nationale et du Snat demandent la Cour deffectuer des travaux dvaluation et, dautre part, la Cour remet son rapport

27 Les autres domaines tant le contrle de lexcution des lois de finances et lapplication des lois de financement de la scurit sociale, et, en ce qui concerne lassistance au Parlement, le contrle de laction du Gouvernement (article 47-2 de la Constitution).

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dvaluation, dans un dlai de douze mois au plus, lassemble parlementaire qui en a fait la demande. Six valuations ont t engages en 2011 : - deux la demande du Parlement, plus prcisment sur la saisine du prsident de lAssemble nationale, pour le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC), respectivement sur la mdecine scolaire et sur la politique publique dhbergement des personnes sans domicile. Ces deux rapports ont t publis en 2011 ; - quatre ralises linitiative de la Cour elle-mme, dont deux ont fait lobjet dune publication en janvier 2012 sous la forme de rapports publics thmatiques, lun sur la politique daide aux biocarburants, lautre sur la politique en faveur de lassurance-vie. Les deux autres valuations ralises linitiative de la Cour seront acheves au premier semestre 2012 ; elles portent sur la politique des relations de ladministration fiscale (la direction gnrale des finances publiques) avec les entreprises et les particuliers et sur la politique de scurit des navires. Les approches valuatives ne sont pas une nouveaut pour la Cour. Depuis la loi organique sur les finances publiques, lapprciation des rsultats des politiques publiques et lanalyse des causes de ces rsultats occupent une place importante dans les contrles et les enqutes. Pour autant, la Cour sattache distinguer valuation et contrle, quand bien mme les contrles peuvent comporter des volets dapprciation de lefficacit les rsultats obtenus au regard des objectifs poursuivis et de lefficience les rsultats obtenus rapports aux moyens mis en uvre dune action publique. Les particularits de lvaluation sont de plusieurs ordres : un objet spcifique : lvaluation porte sur une politique publique, et non sur un organisme ou sur des procdures ; un analyse par les effets : elle est centre sur rsultats de la politique et leur rapprochement entre, dune part, des objectifs viss et, dautre part, des moyens mis en uvre ; une approche pluridisciplinaire : la politique est envisage la fois dans sa globalit (composantes conomique, sociale, culturelle, etc.) et dans sa diversit, ce qui implique, le plus

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LES EVALUATIONS DE POLITIQUE PUBLIQUE

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souvent, des approches multidisciplinaires et le recours des expertises externes ; une intgration de la pluralit des points de vue : les principales parties prenantes la politique value sont systmatiquement prises en compte, et, dans toute la mesure du possible, associes lvaluation, notamment de faon largir les informations disponibles et garantir la pertinence oprationnelle des recommandations ; un approfondissement des problmatiques sous-jacentes : leur analyse est au cur de lvaluation notamment, pour dterminer si les hypothses sur lesquelles la politique value est fonde sont vrifies dans la pratique - en ayant le souci constant de pouvoir avant tout identifier des voies pratiques de progrs. Sur ces bases, la Cour a choisi dexprimenter avec pragmatisme, en retenant, pour lanne 2011, un programme dune demi-douzaine dvaluations, conduites avec le souci de tester des mthodes diffrentes, mais en restant strictement fidle aux principes fondamentaux qui rgissent les travaux de la Cour, notamment la collgialit et la contradiction. Une fois cette premire srie dvaluations acheve, au dbut de 2012, un bilan doit en tre tir, qui permettra de prciser les bonnes pratiques promouvoir, les procdures formaliser et, le cas chant, les nouveaux textes, lgislatifs ou rglementaires, prendre. Lanne 2011 a t mise profit pour ouvrir la Cour a des collaborations externes, par exemple par lorganisation avec la Socit franaise dvaluation (SFE) et le Club de la rforme de lEtat (CRE) dun cycle annuel de confrences sur des expriences dvaluations ralises en France et ltranger, ou par une session de formation commune aux magistrats de la Cour et aux administrateurs de lAssemble nationale et du Snat. Lvaluation des politiques publiques est, pour la Cour, et audel galement pour les chambres rgionales et territoriales des comptes, une nouvelle opportunit de mieux remplir leur mission fondamentale de vrification du bon emploi des deniers publics. Les progrs recherchs ne sont pas seulement mthodologiques, mme si des amliorations peuvent tre bnfiques dans ce domaine. Lexamen du fond des politiques y gagne en profondeur et en tendue,

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conformment lvolution promue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et lattente des citoyens. Rciproquement, les contributions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes lvaluation des politiques, notamment la demande du Parlement, devraient apporter des valeurs ajoutes apprciables, particulirement du fait de lindpendance de leurs regards, de leurs visions rsolument transversales, ainsi que de la rigueur de leurs approches.

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Chapitre IV Les donnes chiffres sur lactivit


I - Lactivit des juridictions financires
A - La Cour des comptes
La Cour des comptes intervient dans plusieurs domaines : le contrle de la gestion des organismes publics, le jugement des comptes, la certification des comptes, le contrle des finances publiques et lvaluation des politiques publiques. Les contrles, enqutes et valuations raliss par la Cour, quelle quen soit la nature, sont confis un rapporteur ou une quipe de rapporteurs, dans certains cas, appuys par des experts issus de la profession de laudit (pour la certification) et des assistants. Un conseiller matre assure les fonctions de contre-rapporteur. Le rapporteur ou lquipe de rapporteurs prsente ses travaux, dans un rapport, une formation collgiale, gnralement une chambre, qui en dbat et dcide des conclusions retenir et des suites donner, aprs avoir entendu galement le contre-rapporteur et, le cas chant, lavis du procureur gnral. Les procdures de contrle, denqute et dvaluation tant systmatiquement contradictoires, un rapport est soumis la formation collgiale chaque stade, avec, dabord, un rapport dinstruction, puis un rapport intgrant les rponses des administrations ou organismes

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contrls, et, aprs le contrle, lenqute, ou lvaluation des rapports de suivi dans lesquels la Cour vrifie la mise en uvre de ses observations.

Tableau n 1 - Rapports dposs


Nombre de rapports dposs

2008
Contrle de la gestion, audit et valuation Contrle juridictionnel (toutes phases) Certification des comptes de l'Etat et de la scurit sociale TOTAL GENERAL 704

2009
850

2010
833

2011
797

315

289

252

210

182

114

123

112

1 201

1 253

1 208

1 119

Les travaux de la Cour donnent lieu diffrents types de communications dites administratives : des rfrs adresss par le Premier prsident au Premier ministre ou un ministre pour lui faire part des observations et recommandations de la Cour ; des communications du procureur gnral adresses aux responsables des administrations et des organismes contrls pour leur signaler des irrgularits ; des lettres du prsident adresses une autorit sous la signature dun prsident de chambre pour lui faire part des observations et recommandations de la Cour ; des rapports particuliers adresss par le Premier prsident aux autorits concernes dans lesquels la Cour expose ses observations et recommandations sur les comptes, lactivit, la gestion et les rsultats dune entreprise publique. A loccasion de ses contrles, enqutes et valuations, la Cour peut tre amene transmettre lautorit judiciaire des faits susceptibles de constituer une infraction pnale.

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DONNEES CHIFFREES SUR LACTIVITE

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Tableau n 2 - Communications administratives de la Cour des comptes


Nature de la communication Rfrs Communications du procureur gnral Lettres du prsident Rapports particuliers SOUS-TOTAL Transmissions lautorit judiciaire de prsomptions dinfraction pnale TOTAL GENERAL Nombre de communications adresses

2008
42 38 246 27

2009
44 27 278 25

2010
26 31 220 30

2011
34 40 258 21

353
2

374
4

307
2

353
4

355

378

309

357

a) Le contrle de la gestion des organismes publics


La Cour contrle la gestion des services de lEtat, de la scurit sociale, ainsi que des tablissements, des entreprises et des autres organismes publics qui en relvent. La Cour vrifie galement le suivi par les organismes contrls des observations contenues dans ses rapports.

b) Le jugement des comptes28


Lorsque la vrification des comptes d'un organisme public relevant de la comptence de la Cour des comptes (phase 1) ne fait apparatre aucun motif de mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public (tel que le paiement irrgulier d'une dpense ou une ngligence dans le recouvrement d'une recette), le comptable est dcharg de sa gestion par une ordonnance de la Cour (dcision juridictionnelle prise par le prsident de la formation dlibrante ou son dlgu). Dans le cas contraire, le procureur gnral enclenche, par un rquisitoire, la procdure de mise en jeu de la responsabilit du comptable public (phase 2). Il peut en rsulter un dbet, son encontre, d'un montant gal la dpense irrgulirement paye ou la recette non recouvre du fait de sa ngligence. Ce dbet est prononc, l'issue de

28

Cf. chapitre II

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l'instruction et dune phase contradictoire, par un arrt, dlibr par une formation collgiale aprs audience publique. Ce dispositif juridictionnel modernis (ordonnance et rquisitoire) rsulte de la loi du 28 octobre 2008. La Cour peut prononcer galement une amende, notamment pour sanctionner les comptables publics qui tardent produire leurs comptes. Elle peut aussi dclarer comptable de fait toute personne ayant mani des deniers publics sans y avoir t habilite, et juger son compte.
Tableau n 3 Jugement des comptes
Nombre d'ordonnances Nombre d'arrts29 - dont arrts nouvelle procdure . arrts damende pour retard (hors appel) . arrts de dbet (hors appel) . arrts de gestion de fait (hors appel) . arrts dappel . arrts de rvision

2008 391 101 1 39 16 43 2

2009 96 149 62 0 20 9 31 2

2010 106 140 113 1 53 5 53 1

2011
74 148 116 1 51 1 61 2

La baisse du nombre darrts partir de 2009 est la consquence des changements de procdure introduits par la rforme doctobre 2008. Le passage aux nouvelles procdures a t progressif, ce qui explique quen 2011, tous les arrts rendus naient pas encore t des arrts prononcs dans le cadre des nouvelles procdures.

c) La certification des comptes


Larticle 58-5 de la LOLF et larticle L. 132-2-1 du code des juridictions financires noncent que la Cour des comptes doit certifier la rgularit, la sincrit, la fidlit des comptes de lEtat et des comptes de la scurit sociale.

29

La diffrence entre le nombre d'arrts et le nombre d'arrts nouvelle procdure est constitu de 27 arrts de non-lieu, 4 arrts provisoires (ancienne procdure) et un arrt relatif une question prioritaire de constitutionnalit.

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DONNEES CHIFFREES SUR LACTIVITE

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Les magistrats de la Cour sont assists, dans leurs travaux de certification, par des experts. Ces derniers ne prennent pas part aux dlibrations.
Tableau n 4 - Rapports dposs sur la certification des comptes
Nombre de rapports dposs

2008
Certification des comptes de l'tat Certification des comptes du rgime gnral de la Scurit sociale TOTAL GENERAL 166

2009
98

2010
108

2011
96

16 182

16 114

15 123

16 112

En ce qui concerne la certification des comptes de lEtat, la baisse du nombre de rapports dposs entre 2008 et 2011 nest pas significative. Elle tient une modification de lorganisation des travaux prparatoires la certification. Le tableau n 5 ci-aprs prsente les corrections comptabilises dans les comptes de lEtat loccasion des travaux de certification conduits par la Cour.

Tableau n 5 Incidence des corrections comptabilises la demande de la Cour dans les comptes de lEtat
Incidence nette* En Md Solde des oprations de lexercice Situation nette (hors solde des oprations de lexercice) Inscriptions en hors-bilan Reclassements au compte de rsultat Reclassements au bilan sur les comptes de 2010 -9,6 sur les comptes de 2009 -2,1 sur les comptes de 2008 -5,5

32,2

15,4

20,8

-0,4 0,9 7,6

16,0 2,6 0,2

33,3 1,1 6,5

* Lincidence nette mesure le solde des corrections positives et ngatives apportes la demande de la Cour.

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d) Le contrle des finances publiques


La Cour veille la situation et aux perspectives des finances de lEtat, des finances sociales ou des finances locales. Elle leur consacre au moins trois rapports chaque anne : lun sur la situation et les perspectives des finances publiques, le deuxime sur lexcution des lois de finances, le troisime sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale. Sil y a lieu, sy ajoutent un ou plusieurs rapports sur les ouvertures de crdit, dans le budget de lEtat, par dcret davance. En outre, lappui de son rapport sur lexcution des lois de finances, la Cour communique aux commissions des finances du Parlement une note sur lexcution du budget de chacune des missions qui composent le budget de lEtat (32 missions en 2011). En 2011, onze de ces notes dexcution budgtaire ont t mises en ligne sur le site Internet de la Cour, ainsi que les synthses des vingt-etune autres notes. A partir de 2012, le texte intgral de toutes les notes dexcution budgtaire sera mis en ligne. A partir de 2013, la Cour consacrera galement un rapport la situation et aux perspectives des finances publiques locales.

Tableau n 6 - Rapports publis sur le contrle des finances publiques


Nombre de rapports publis 2008 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Rapports sur l'excution des lois de finances et sur les dcrets davance Rapport sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale 1 2 1 2009 1 2 1 2010 1 2 1 2011 1 2 1

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DONNEES CHIFFREES SUR LACTIVITE

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e) Lvaluation des politiques publiques30


Depuis la rvision constitutionnelle de 2008, la Cour des comptes est investie dune mission dvaluation des politiques publiques (article 47-2 de la Constitution). Elle ralise des valuations de politiques publiques la demande du Parlement (article L. 132-5 du code des juridictions financires) ou de sa propre initiative. En 2011, un programme de six valuations a t engag, dont deux la demande du Parlement. Quatre de ces valuations ont t acheves en 2011, dont deux ont t publies en 2011 et les deux autres en janvier 2012. Les deux dernires valuations seront acheves et publies au premier semestre 2012.
Tableau n 7 - Rapports raliss sur lvaluation des politiques publiques
Nombre de rapports raliss 2008 Evaluation des politiques publiques 2009 2010 2011 4

f) Lassistance aux pouvoirs publics


Larticle 47-2 de la Constitution nonce que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de l'excution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la scurit sociale, ainsi que dans lvaluation des politiques publiques () . La Cour communique ainsi au Parlement, au titre de larticle 58-2 de la LOLF, des enqutes sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrle . La Cour peut galement tre saisie par les commissions parlementaires charges des affaires sociales, au titre de larticle 132-3-1 du code des juridictions financires, de toute question relative lapplication des lois de financement de la scurit sociale.

30

Cf. chapitre III.

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COUR DES COMPTES

Les prsidents des assembles, au titre de larticle L. 132-5 du code des juridictions financires, peuvent saisir la Cour des comptes dune demande dvaluation dune politique publique. Sur les 4 valuations ralises en 2011, deux lont t la demande du Parlement. Par ailleurs, la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011 a introduit larticle L. 132-5-1 du code des juridictions financires qui permet au Premier ministre de demander la Cour des comptes de mener toute enqute relative lexcution des lois de finances, lapplication des lois de financement de la scurit sociale ainsi que de toute enqute sur la gestion des services ou organismes soumis son contrle .

Tableau n 8 Communications au Parlement (en nombre de rapport transmis) 2008


Communications au Parlement au titre de larticle 58-2 de la LOLF, L132-5, L. 132-4 et L. 132-3-1 du code des juridictions financires 16

2009
11

2010
16

2011
18

g) Le contrle de lemploi des dons effectus par appel la gnrosit publique ou ouvrant droit un avantage fiscal
Au titre de larticle L. 111-8 du code des juridictions financires, la Cour des comptes peut procder au contrle des organismes bnficiant de dons effectus par appel la gnrosit publique ou ouvrant droit un avantage fiscal.
Tableau n 9 Rapports publis sur lemploi des dons sollicits par appel la gnrosit publique
2008
Rapports sur les organismes bnficiant de dons sollicits par appel la gnrosit publique ou ouvrant droit un avantage fiscal

2009

2010

2011

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DONNEES CHIFFREES SUR LACTIVITE

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h) Linformation des citoyens


Larticle 47-2 de la Constitution prvoit que, par ses rapports publics, [la Cour des comptes] contribue l'information des citoyens . Outre le rapport public annuel, la Cour des comptes publie chaque anne des rapports publics thmatiques, ainsi que des rapports et actes de certifications prsents lappui des projets de loi finances et de loi de financement de la scurit sociale. Les rapports demands par le Parlement sont publis la dcision des assembles parlementaires concernes. Lensemble de ces publications est disponible sur le site Internet de la Cour des comptes (www.ccomptes.fr). Depuis 2012, larticle L.143-1 du code des juridictions financires, introduit par la loi du 13 dcembre 2011, permet la Cour, sans autre rserve que le respect des secrets protgs par la loi, de rendre publiques toutes ses observations et ses recommandations. Pour la premire fois, le 11 janvier 2012, un rfr du Premier prsident a t rendu public.
Tableau n 10 Rapports rendus publics
2008
Rapports publics annuels (nombres d'insertions tome I + tome II) (1) Rapports publics thmatiques (1) 1 (27+38)

2009
1 (28+32)

2010
1 (25+21)

2011
1 (25+20)

14

(1) Les rapports publics de la Cour sappuient non seulement sur les travaux de la Cour, mais galement sur ceux des chambres rgionales et territoriales des comptes ou sur ceux raliss conjointement par la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes.

i) Les dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire


La Cour des comptes peut saisir la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF) lorsquelle constate quun responsable ou un gestionnaire dadministration ou dorganisme public a commis une irrgularit financire ou de gestion. La Cour de discipline budgtaire et financire est une juridiction financire distincte de la Cour des comptes, charge de sanctionner les irrgularits commises par toute personne intervenant dans la gestion publique.

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Institue par la loi n 48-1484 du 25 septembre 1948 modifie, la Cour de discipline budgtaire et financire peut tre saisie, par plusieurs autres autorits publiques que la Cour des comptes et les chambres rgionales et territoriales des comptes. Elle sanctionne les irrgularits commises par des amendes. Ses arrts, le cas chant publis au Journal officiel, peuvent faire lobjet dun recours en cassation devant le Conseil dEtat. Le rapport 2012 de la Cour de discipline budgtaire et financire est annex au prsent rapport.
Tableau n 11 - Dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF)
Origine de la transmission Cour des comptes Nombre de dfrs CDBF 2008 7 2009 6 2010 5 2011 9

B - Les chambres rgionales et territoriales des comptes


Les chambres rgionales et territoriales des comptes assurent trois types de contrle sur les collectivits et les autres organismes relevant de leur comptence : le contrle des actes budgtaires; le jugement des comptes des comptables publics, lexamen de la gestion. Par ailleurs, la Cour des comptes leur dlgue sa comptence pour exercer certains contrles, notamment sur les comptes et la gestion des tablissements publics de sant. Outre les communications quelles adressent directement aux collectivits et aux autres organismes contrls, les chambres rgionales et territoriales des comptes contribuent galement aux rapports publics, annuels et thmatiques, de la Cour des comptes (leurs contributions sont notamment intgres dans le tableau n 10 ci-dessus). Pour lanne 2011, elles ont contribu 7 rapports publics thmatiques et ralis dix des quarante-cinq textes composant le prsent rapport public annuel. Les chambres rgionales et territoriales des comptes adressent galement des communications administratives dautres autorits que les responsables des collectivits et des organismes contrls. Elles peuvent saisir lautorit judiciaire de faits susceptibles de constituer une infraction pnale, ainsi que la Cour de discipline budgtaire et financire lorsquelles constatent des irrgularits financires ou de gestion.

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a) Le contrle des actes budgtaires


Le prfet peut saisir la chambre rgionale des comptes du contrle des actes budgtaires et de lexcution des budgets des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics. Cette saisine peut tre motive, par exemple, par labsence dquilibre rel du budget ou par la non-inscription au budget dune dpense obligatoire.
Tableau n 12 - Contrle des actes budgtaires
Nombre de saisines par type de procdure (selon les articles du code gnral des collectivits territoriales [CGCT]) Saisine en cas de budget non vot dans le dlai lgal (art. L. 1612-2 du CGCT) Saisine en cas de budget vot en dsquilibre rel (art. L. 1612-5 du CGCT) Saisine en cas de rejet ou non transmission des comptes administratifs (rejet : art. L. 1612-12 du CGCT ; et non-transmission : art. L. 1612-13 du CGCT) Saisine en cas de dficit important du compte administratif (art. L. 1612-14 du CGCT) Saisine pour insuffisance des crdits pour dpenses obligatoires (art. L. 1612-15 du CGCT) Saisine en cas de contrle des dlgations de service public (art. L. 1411 du CGCT) Autres saisines

2008

2009

2010

2011

49 146

108 116

129 170

147 120

33

43

72

74

148 175 6 12

112 180 7 11

116 160 3 7

129 196 5 14

Total des saisines

569

577

677

685

Total des avis (1er et 2me stades*) 660 640 795 732 * Lavis de 1er stade est communiqu au prfet lorigine de la saisine et la collectivit concerne. Cette dernire doit le porter la connaissance de lassemble dlibrante. A la suite de la dlibration de la collectivit sur ce premier avis, la chambre rgionale ou territoriale sassure du suivi de ses propositions. Cette analyse est notifie la collectivit et au prfet dans lavis dit de 2me stade.

b) Le jugement des comptes


Lorsque la vrification des comptes d'un organisme public relevant de la comptence dune chambre rgionale ou territoriale des comptes ou dun organisme quelle contrle par dlgation de la Cour des comptes - ne fait apparatre aucun motif de mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public (tel que le paiement irrgulier d'une dpense ou une ngligence dans le recouvrement d'une recette), le comptable est dcharg de sa gestion par une ordonnance

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54

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de la chambre (dcision juridictionnelle prise par le prsident de la formation dlibrante ou son dlgu). Dans le cas contraire, le procureur financier enclenche, par un rquisitoire, la procdure de mise en jeu de la responsabilit du comptable : il peut en rsulter un dbet son encontre d'un montant gal la dpense irrgulirement paye ou la recette non recouvre du fait de sa ngligence. Ce dbet est prononc, l'issue de l'instruction, par un jugement, dlibr aprs audience publique (dcision juridictionnelle ncessairement prise collgialement). Ce dispositif juridictionnel modernis (ordonnance et rquisitoire) rsulte, comme pour la Cour des comptes, de la loi du 28 octobre 2008. Les chambres rgionales et territoriales des comptes prononcent galement des amendes, notamment pour sanctionner les comptables publics qui tardent produire leurs comptes. Elles peuvent aussi dclarer comptable de fait, dune collectivit ou dun tablissement public relevant de leur comptence, toute personne ayant mani des deniers publics sans y avoir t habilite.

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Tableau n 13 - Jugement des comptes


Nombre de jugements dlibrs Nombre de dbets Nombre dordonnances signes Nombre de rquisitoires

2010
ALSACE AQUITAINE AUVERGNE BOURGOGNE BRETAGNE CENTRE CHAMPAGNE-ARDENNE CORSE FRANCHE-COMTE ILE-DE-FRANCE (*) LANGUEDOCROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINE MIDI-PYRENEES NORD-PAS DE CALAIS BASSE-NORMANDIE HAUTE-NORMANDIE PAYS DE LA LOIRE PICARDIE POITOU-CHARENTES PROVENCE-ALPES-COTE DAZUR RHONE-ALPES GUADELOUPE, GUYANE, MARTINIQUE, SAINTBARTHELEMY, SAINTMARTIN LA REUNION MAYOTTE NOUVELLE-CALEDONIE POLYNESIE FRANCAISE 29 11 21 21 27 15 13 20 7 86 18 4 15 11 23 12 17 17 13 6 59 39

2011
7 21 8 7 24 8 16 8 6 88 8 5 14 16 23 16 15 18 17 11 68 49

2010
32 8 16 8 22 13 14 21 3 73 13 2 17 13 35 11 15 50 34 3 48 21

2011
8 25 10 5 45 11 11 6 5 96 6 3 19 13 31 12 13 97 27 12 56 22

2010
124 280 113 136 323 223 131 22 78 160 88 47 79 386 160 55 174 116 114 201 315 118

2011
64 152 131 121 213 109 146 17 50 204 77 30 67 204 67 33 146 105 107 125 302 101

2010
32 16 15 18 25 17 18 16 6 55 7 2 19 11 31 15 10 16 13 3 23 11

2011
6 15 10 18 26 13 7 10 7 63 11 3 15 8 23 11 21 13 17 15 36 20

19 5 2 1

22 8 3 6

15 9 2 0

35 6 6 10

21 7 27 15

30 13 17 23

13 4 3 2

19 5 2 3

TOTAL

511

492

498

590

3513

2654

401

397

(*) Y compris pour Saint-Pierre-et-Miquelon dont la chambre territoriale des comptes est regroupe avec la chambre rgionale dIle-de-France.

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c) Lexamen de la gestion

Les chambres rgionales et territoriales des comptes examinent la gestion des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, ainsi que des organismes qui en dpendent. Elles contrlent galement la gestion dautres organismes par dlgation de la Cour des comptes. Au terme de lexamen de la gestion, les chambres rgionales et territoriales des comptes arrtent leurs observations dfinitives sous la forme dun rapport dobservations. La diminution du nombre de rapports dobservations dfinitives en 2011 (639 contre 697 en 2010, 655 en 2009 et 683 en 2008) est largement lie laugmentation de la contribution des chambres rgionales et territoriales aux travaux mens en commun avec la Cour. Cette contribution accrue sest notamment traduite par laccroissement du nombre de rapports publics thmatiques pass de six en 2010 quatorze en 2011, dont sept ont t raliss majoritairement ou conjointement partir des travaux des chambres.
Tableau n 14 Examen de la gestion
2008
Organismes soumis aux rgles de la comptabilit publique Collectivits territoriales - Rapports dobservations dfinitives tablissements publics locaux - Rapports dobservations dfinitives tablissements publics spcialiss - Rapports dobservations dfinitives Organismes non soumis aux rgles de la comptabilit publique Socits dconomie mixte - Rapports dobservations dfinitives Associations subventionnes et autres organismes recevant un concours financier - Rapports dobservations dfinitives Total rapports dobservations dfinitives 34 28 35 21

2009

2010

2011

274

278

359

320

175

205

189

165

143

101

86

95

57 683

43 655

28 697

38 639

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d) Les autres communications administratives


Les autres interventions administratives sont adresses, sur dcision de la chambre rgionale ou territoriale, par le prsident de la chambre ou par le procureur financier prs la chambre, aux comptables des collectivits et tablissements publics contrls, au reprsentant de l'Etat dans le dpartement ou la rgion et, le cas chant, aux chefs des services dconcentrs de l'Etat. Les communications du procureur gnral portent sur des observations arrtes par les chambres rgionales et territoriales des comptes qui concernent les administrations, les services et les organismes centraux de l'Etat. Elles sont transmises au procureur gnral pour tre communiques aux autorits intresses.
Tableau n 15 - Les communications administratives des chambres rgionales et territoriales des comptes
Nature de la communication concernant les collectivits territoriales concernant les tablissements publics locaux concernant les tablissements publics spcialiss concernant les SEM concernant les associations communications du procureur gnral demandes par les chambres rgionales et territoriales des comptes transmissions par les chambres rgionales et territoriales des comptes de prsomptions dinfraction pnale Nombre de communications adresses

2008
89 74 65 5 21 21

2009
127 76 61 10 22 12

2010
117 84 57 10 7 8

2011
96 71 56 6 7 6

21

21

33

24

e) Les dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire


Tableau n 16 - Dfrs en Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF)
Origine de la transmission Chambres rgionales et territoriales des comptes 2008 8 Nombre de dfrs CDBF 2009 2010 7 2 2011 4

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f) La rpartition des activits non juridictionnelles par chambre rgionale ou territoriale


Tableau n 17 -Activit de chacune des chambres rgionales et territoriales des comptes en 2008, 2009 et 2010
Avis mis en contrle des actes budgtaires ALSACE AQUITAINE AUVERGNE BOURGOGNE BRETAGNE CENTRE CHAMPAGNEARDENNE CORSE FRANCHE-COMTE ILE-DE-FRANCE (*) LANGUEDOCROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINE MIDI-PYRENEES NORD-PAS-DE-CALAIS BASSE-NORMANDIE HAUTE-NORMANDIE PAYS-DE-LA-LOIRE PICARDIE POITOU-CHARENTES PROVENCE-ALPESCOTE -DAZUR RHONE-ALPES GUADELOUPE, GUYANE, MARTINIQUE, SAINTBARTHELEMY, SAINTMARTIN LA REUNION MAYOTTE NOUVELLECALEDONIE POLYNESIE FRANCAISE Total 2009 2 35 12 24 20 20 10 25 12 41 36 7 19 46 25 8 23 7 10 27 33 36 2010 3 146 25 17 20 25 20 15 23 53 31 6 26 44 31 11 28 9 20 26 39 52 2011 6 39 54 34 19 33 37 17 21 44 45 20 20 43 36 11 14 10 7 13 35 33 Rapports dobservations dfinitives 2009 21 48 4 6 39 25 16 9 15 71 22 15 44 26 27 12 28 43 17 18 39 73 2010 29 54 17 13 53 20 15 12 11 58 24 10 39 31 44 16 20 44 22 13 31 83 2011 20 56 8 19 48 25 16 9 11 49 14 10 32 36 31 19 21 44 19 19 27 57

117 37 5 3 640

74 32 7 12 795

86 42 5 8 732

7 16 9 5 655

12 11 10 5 697

12 13 11 13 639

(*)Y compris pour Saint-Pierre-et-Miquelon, dont la chambre territoriale des comptes est regroupe avec la chambre rgionale dIle-de-France

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C - Les activits internationales de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes
En 2011, la Cour des comptes a exerc huit mandats de commissaire aux comptes : pour l'UNESCO, l'Organisation de l'aviation civile internationale (l'OACI), l'Organisation internationale de la francophonie (OIF), l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Organisation europenne pour l'exploitation des satellites mtorologiques (EUMESAT), l'Organisation de coopration et de dveloppement conomique (OCDE), la Commission prparatoire de l'organisation du trait d'interdiction complte des essais nuclaires (OTICE) et le Conseil de l'Europe. La forte diminution, en 2011, du nombre de rapports produits (40 contre 90 en 2010) tient, en premier lieu, ce que ce ne fut pas une anne de certification des comptes de l'ONU, certification qui nintervient que tous les deux ans. Par ailleurs, la fin des mandats exercs par la Cour pour les comptes de l'ONU, dInterpol et de l'Organisation mondiale du tourisme (OMT) avait entran la mise au point finale d'un grand nombre de rapports en 2010. Les magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes participent aux missions effectues dans le cadre de ces mandats de commissariat aux comptes dorganismes internationaux. Par ailleurs, galement avec le concours des chambres rgionales et territoriales, la Cour a poursuivi, en 2011, ses activits dans les organisations professionnelles qui runissent les institutions suprieures de contrle (ISC), aux niveaux mondial, au sein dINTOSAI (International organization of supreme audit institutions), et europen, au sein dEUROSAI (European organization of supreme audit institutions), ainsi que dans le cadre de lUnion europenne, en particulier au sein du Comit de contact, o elle sige avec ses homologues des vingt-six autres Etats membres et la Cour des comptes europenne, et de la francophonie, au sein de lAssociation des institutions de contrle ayant en commun lusage du franais (AISCUF). La coopration avec les institutions francophones la mobilise, avec les chambres rgionales et territoriales, pour de nombreuses sessions daccueil, stages, formations et missions dexpertise.

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Tableau n 18 Commissariats aux comptes dorganismes internationaux


Nombre de rapports produits 2008 Commissariat aux comptes d'organisations internationales 38 2009 50 2010 90 2011 40

II - Le personnel des juridictions financires


A - La Cour des comptes
Tableau n 19 - volution des effectifs en activit la Cour des comptes (au 31 dcembre 2011)
Tableau n 19-1 2007 Premier prsident procureur gnral Prsidents de chambre Secrtaire gnral et secrtaires gnraux adjoints Avocats gnraux
1 1 8 3 4

2008
1 1 8 4 4

2009
1 1 8 4 5

2010
1 1 8 4 5

2011
1 1 8 3 4

Tableau n 19-2 Les personnels de contrle 2007 Conseillers matres (*) Conseillers rfrendaires Auditeurs Rapporteurs temps plein Assistants Experts et inspecteurs de certification Total agents Rapporteurs temps partiel Total personnels de contrle
123 76 15 65 66 37 382 23 405

2008
127 73 16 65 64 40 385 18 403

2009
145 62 16 66 66 43 398 19 417

2010
141 66 16 71 67 40 401 26 427

2011
143 62 16 85 68 41 415 24 439

(*) Y compris avant 2011, les prsidents de chambre maintenus en activit, les conseillers matres en service extraordinaire, les magistrats dlgus dans les fonctions d'avocat gnral et de secrtaire genral et ceux mis disposition hors de la Cour, et partir de 2011, les prsidents de chambre maintenus en activit et les conseillers matres en service extraordinaire.

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DONNEES CHIFFREES SUR LACTIVITE

61

Tableau n 19-3 Les personnels administratifs 2007 Personnels administratifs


266

2008
262

2009
281

2010
273

2011
278

Tableau n 19-4 Total personnel Cour des comptes Total Cour des comptes
2007 681 2008 675 2009 708 2010 710 2011 734

Tableau n 20 - Position administrative des magistrats de la Cour des comptes (au 31 dcembre 2011)
Effectifs En service la Cour des comptes (*) Dtachs dans les fonctions de Prsident et de vice-prsident de chambre rgionale ou territoriale des comptes En service dans les juridictions financires Mis disposition auprs dune administration Dtachs dans une administration ou un organisme public En disponibilit Hors cadre Cong parental TOTAL 2010
230 27 257 3 103 33 5 0

2011
227 27 254 5 106 31 5 1

401 402 (*)Y compris le Premier prsident, le procureur gnral, les prsidents de chambre et hors conseillers matres en service extraordinaire.

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B - Les chambres rgionales et territoriales des comptes


Tableau n 21 - volution des effectifs en activit dans les chambres rgionales et territoriales des comptes
2007 Prsidents et vice-prsident Magistrats Rapporteurs Assistants de vrification Total personnels de contrle Personnels administratifs TOTAL CRTC
27 324 4 345 673 439 1112

2008
27 331 4 332 667 455 1122

2009
27 320 2 326 648 451 1099

2010
27 308 1 329 638 434 1072

2011
27 316(*) 0 334 650 427 1077

Personnels de contrle

(*) Dont 245 magistrats du corps des chambres rgionales des comptes - un tant non affect - et 71 fonctionnaires dtachs dans ce corps.

Tableau n 22 - Rpartition des magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes
2010 Prsidents de section Premiers conseillers Conseillers TOTAL
53 310 26 389

2011
56 321 21 398

Tableau n 23 - Position administrative des magistrats des chambres rgionales et territoriales des comptes
2010 En service dans les chambres rgionales et territoriales des comptes Dtachs dans le corps des magistrats de chambres rgionales des comptes (Art L. 212-5 du code des juridictions financires) Mis disposition de la Cour des comptes Dtachs dans une administration ou un organisme public En disponibilit Hors cadre Non affect TOTAL
250

2011
244

57 1 72 5 3 1 389

71 0 74 5 3 1 398

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DONNEES CHIFFREES SUR LACTIVITE

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Tableau n 24 - Rpartition des effectifs par chambres rgionales et territoriales des comptes au 31 dcembre 2011 (hors prsidents de chambre rgionale ou territoriale des comptes)
Effectif de magistrats et rapporteurs non magistrats ALSACE AQUITAINE AUVERGNE BOURGOGNE BRETAGNE CENTRE CHAMPAGNEARDENNE CORSE FRANCHE-COMTE ILE-DE-FRANCE LANGUEDOCROUSSILLON LIMOUSIN LORRAINE MIDI-PYRENEES NORD-PAS-DECALAIS BASSENORMANDIE HAUTENORMANDIE PAYSDELA LOIRE PICARDIE POITOUCHARENTES PROVENCE-ALPESCOTE-D'AZUR RHONE-ALPES GUADELOUPE, GUYANE, MARTINIQUE LA REUNION NOUVELLE CALEDONIE POLYNESIEFRANCAISE TOTAL
9 19 6 8 17 10 9 4 6 45 13 4 10 14 22 7 9 18 7 9 23 28

Assistants de vrification
9 18 11 10 18 13 8 6 7 46 15 4 12 14 17 9 9 18 10 10 23 27

Agents administratifs
14 21 14 16 18 18 13 12 11 38 16 13 20 21 23 12 15 20 13 11 25 29

Total
32 58 31 34 53 41 30 22 24 129 44 21 42 49 62 28 33 56 30 30 71 84

6 5 3 4 315

7 6 3 4 334

14 12 5 3 427

27 23 11 11 1076

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III - Les moyens financiers des juridictions financires


Tableau n 25 - volution des dpenses des juridictions financires

Crdits de paiements en M

2008 (chiffres dfinitifs)


154,60 69,10 38,12 47,38 27,82 2,96 24,86 8,89 0,02

2009 (chiffres dfinitifs)


161,86 70,70 40,05 51,11 26,48 2,92 23,56 10,88 0,02

2010 (chiffres dfinitifs)*


165,31 70,83 41,19 53,29 27,30 2,62 24,68 2,26 0,02

2011 (chiffres Variation provisoires au (2010-2011) 30/12/2011)


171,54 72,27 42,72 56,55 25,43 2,74 22,69 2,47 0,04 3,8 % 2,0 % 3,7 % 6,1 % -6,8 % 4,6 % -8,1 % 9,3 % 100,0 % -5,5 % 2,4 %

Dpenses de personnel (Titre 2) - dont rmunrations nettes - dont indemnits - dont cotisations et prestations sociales Dpenses de fonctionnement (titre 3) - dont informatique - dont matriel et fonctionnement Dpenses dinvestissement (titre 5) Dpenses dintervention (titre 6)

Total hors titre 2 36,73 37,38 29,58 27,94 TOTAL DEPENSES (titre 2 et hors titre 2) 191,33 199,24 194,89 199,48 * Par rapport au prcdent rapport public annuel (chiffres provisoires), l'excution du titre 5 a t rduite de 0,16M et la somme rimpute en rectification sur le titre 3 par le comptable assignataire aprs la clture de l'exercice. Le total des crdits n'est pas modifi.

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