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INTRODUCTION

Par leur implication indispensable dans le dialogue social et la production de la norme conventionnelle dans le champ social, les syndicats de salaris ainsi que les organisations reprsentant les entreprises et plus gnralement les employeurs de mme que les indpendants participent, au mme titre que les partis politiques et les assembles parlementaires, au bon fonctionnement de la dmocratie. Or, chacun en convient, cette dernire a ncessairement un cot. Paradoxalement, le financement des acteurs de la vie sociale de notre pays suscite beaucoup moins lintrt et lattention que celui des participants au dbat politique. Pourtant, il revt des enjeux tout aussi importants, dans la mesure o il peut influer sur le comportement des organisations concernes, sur leurs prises de position et, partant, sur ladhsion quelles emportent auprs de leurs ressortissants. Au premier rang figure un enjeu de transparence, lheure o lon veut donner plus de rle au dialogue social, comme en attestent la loi n 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, les protocoles du Snat et de lAssemble nationale relatifs la consultation des partenaires sociaux sur les propositions de loi, adopts respectivement en dcembre 2009 et fvrier 2010, et diverses propositions formules par des think tanks de tous bords (Institut Montaigne (1), Terra nova (2), etc.). Existe galement un enjeu proprement financier, consistant apprcier dans quelle mesure les subventions et largent public allous aux organisations syndicales et professionnelles sont vitaux pour leur fonctionnement, le niveau des rserves et des actifs patrimoniaux de certaines pouvant interpeller plus dun titre. Pour ces raisons, la cration dune commission denqute charge de faire la lumire sur les mcanismes de financement des organisations syndicales demployeurs et de salaris sest avre particulirement opportune. En effet, un moment o les partenaires sociaux ngocient sur la modernisation et le fonctionnement du paritarisme, il est utile que le Parlement apporte sa contribution en dressant un tat des lieux sur les masses financires en cause ainsi que sur les circuits utiliss et en formulant des propositions susceptibles de nourrir le dialogue en cours.

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Reconstruire le dialogue social , sous la prsidence de M. Grard Adam, juin 2011. Henri Rouilleault : 2012-2017 : renforcer la ngociation collective et la dmocratie sociale , septembre 2011.

La question nest dailleurs pas nouvelle, puisque divers rapports officiels se sont essays mieux en cerner les tenants et aboutissants au cours de la dcennie passe. On rappellera cet gard ltude dadministration compare sur le financement des syndicats mene par linspection gnrale des affaires sociales, publie en octobre 2004 (1), le rapport au Premier ministre de M. Raphal Hadas-Lebel sur la reprsentativit et le financement des organisations professionnelles et syndicales, de mai 2006 (2), ou encore les rapports de diverses inspections gnrales sur les moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique, en 2009 et 2010 (3). La commission denqute sur les mcanismes de financement des organisations syndicales demployeurs et de salaris, pour sa part, sest employe mener des valuations prcises et une analyse plus complte sur le sujet. Naturellement, ses conclusions ne peuvent prtendre lexhaustivit, tant le champ des organisations syndicales et professionnelles est complexe, du fait de leur structure fdre et dcentralise ; elles nen dgagent pas moins des enseignements significatifs. Les syndicats de salaris et les organisations professionnelles avaient euxmmes intrt un tel travail, dans un contexte marqu par la forte rsonance mdiatique daffaires judiciaires retentissantes. Sagissant dun sujet aussi tabou que les ressources financires de ces structures statut particulier, seul le cadre de la commission denqute pouvait permettre aux reprsentants de la Nation daller au bout des choses. Lensemble des responsables syndicaux ou dorganisations demployeurs dont laudition a t sollicite a dpos sous serment, consentant cette occasion entrer dans le dtail de leurs comptes, afin de permettre au Parlement dtablir une vision consolide des financements mobiliss. De mme, des documents non publics ont t remis au rapporteur de la commission, sa demande, de manire claircir certains aspects. Il ressort des investigations conduites par la commission que les mcanismes de financement des organisations syndicales et professionnelles sont structurellement opaques, non par souci dlibr de cacher quoi que ce soit, mais en raison de modalits dorganisation qui leur sont propres. Sajoute cette difficult labsence de prise en considration de certains paramtres matriels importants, comme la mise disposition de personnels ou de locaux. Un tel constat est dautant plus regrettable que les sommes en jeu sont significatives.

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Rapport n 2004 160 de MM. Pierre de Saintignon, Jrme Guedj, Hilger Osterrieder et Mme Valrie Saintoyant, portant sur lAllemagne, la Belgique, la Grande-Bretagne, lItalie et la Sude. Pour un dialogue social efficace et lgitime : reprsentativit et financement des organisations professionnelles et syndicales , rapport au Premier ministre, mai 2006. Rapport sur les moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique, mars 2009 (non public), et Le bilan des moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique : analyse dtaille dans deux dpartements, le Rhne et le Loiret , juin 2010.

Depuis ladoption de la loi n 2008-789 du 20 aot 2008 portant rnovation de la dmocratie sociale et rforme du temps de travail, la transparence progresse. Les organisations syndicales et demployeurs sont dsormais tenues de publier leurs comptes et les mises disposition de salaris auprs delles ont t davantage encadres. Sur cette base, la commission denqute a pu collecter des indications chiffres tayes et procder des consolidations comptables ainsi qu des comparaisons clairantes. Le fait est, nanmoins, quelle a constat une extrme complexit dans les circuits de financements lgaux et conventionnels en vigueur, celle-ci ouvrant la voie de possibles drives. Cette situation a conduit certaines incongruits, commencer par celle dun vident dficit de reprsentativit dorganisations dont lessentiel des ressources est parfois dconnect des cotisations de leurs adhrents. Plusieurs propositions sont donc formules afin dy apporter des remdes. Ce faisant, la reprsentation nationale apportera sa pierre la ngociation collective en cours sur le devenir du paritarisme et aux grands dbats politiques venir, au printemps 2012.

I.- LA DIFFICULT DTABLIR LE BUDGET GLOBAL DE LACTION SYNDICALE ET PROFESSIONNELLE EN FRANCE


A. UNE OBLIGATION DE TRANSPARENCE COMPTABLE QUI EN EST SES DBUTS

Larticle 10 de la loi n 2008-789 du 20 aot 2008 a soumis les organisations syndicales et professionnelles une obligation dtablissement, de certification et de publication de leurs comptes. Ce dispositif est particulirement novateur : en effet, la loi du 21 mars 1884 relative la cration des syndicats professionnels dite loi Waldeck-Rousseau ne contenait que trs peu de mesures sur le financement des syndicats. Larticle 6 de cette loi prvoyait simplement que les syndicats professionnels de patrons ou douvriers () [pouvaient] employer les sommes provenant des cotisations . Ainsi, si les associations, dont le statut est tabli en application de la loi du 1 juillet 1901, ont lobligation (1), lorsquelles ont reu annuellement des subventions publiques dont le montant global dpasse le seuil de 153 000 euros, dtablir et publier des comptes annuels, les organisations syndicales, rgies par la loi Waldeck-Rousseau navaient pas t, jusquen 2008, soumis cette obligation.
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1. Lobligation dtablir et de certifier les comptes

Larticle L. 2135-1 du code du travail, issu de la loi du 20 aot 2008, prvoit que les syndicats professionnels et leurs unions ainsi que les associations de salaris ou demployeurs rgies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation, sont tenus dtablir des comptes annuels. Cette obligation sapplique compter de lexercice comptable 2009 (article 15 de la loi du 20 aot 2008). Ces comptes sont arrts par lorgane charg de la direction et approuvs par lassemble gnrale des adhrents ou par un organe collgial de contrle dsign par les statuts (article L. 2134-4 du code du travail). Larticle 44 de la loi n 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et damlioration de la qualit du droit a ensuite modifi larticle L. 2135-1 du code du travail pour prciser que les syndicats tablissent leurs comptes annuels non plus dans des conditions fixes par dcret, mais dans celles de larticle L. 123-12 du code de commerce qui est le droit commun de la tenue des comptes des entreprises. Selon cet article L. 123-12 prcit, toute personne physique ou morale ayant la qualit de commerant doit procder lenregistrement comptable des mouvements affectant le patrimoine de son entreprise. Ces mouvements sont enregistrs chronologiquement. En outre, elle doit tablir des comptes annuels la

(1) Article L. 612-4 du code de commerce.

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clture de lexercice au vu des enregistrements comptables et de linventaire. Ces comptes annuels comprennent le bilan, le compte de rsultat et une annexe, qui forment un tout indissociable. Les comptes sont tablis selon le rglement n 2009-10 du 3 dcembre 2009 du Comit de la rglementation comptable affrant aux rgles comptables des organisations syndicales. Il exige notamment que les organisations syndicales insrent, en annexe de leurs comptes, un tableau comprenant le montant des cotisations reues et des cotisations reverses et les subventions reues, afin de justifier du montant total de leurs ressources. Enfin, le rglement prcise que les mises disposition de personnes et de biens font lobjet dune information qualitative : nombre de personnes mises disposition, fonction et dure . Le respect de ces obligations est garanti par lobligation de certification par au moins un commissaire aux comptes et un supplant tablie par larticle L. 2135-6 du code du travail. La loi du 17 mai 2011 prcite prvoit aussi des modalits simplifies de prsentation des comptes pour les syndicats ayant des ressources limites : pour les syndicats ayant moins de 230 000 euros de recettes annuelles, les comptes peuvent tre tablis selon une prsentation simplifie, avec la possibilit de nenregistrer leurs crances et leurs dettes qu la clture de lexercice ; pour les syndicats ayant moins de 3 000 euros de recettes annuelles, les comptes peuvent prendre la forme dun livre enregistrant chronologiquement lensemble des mouvements affectant leur patrimoine.
2. Lentre en vigueur progressive dune obligation de publicit

Par ailleurs, les organisations syndicales et professionnelles ont lobligation dassurer la publicit de leurs comptes (article L. 2135-5 du code du travail). Le dcret du 28 dcembre 2009 (1) prvoit deux modalits de mise en uvre cette obligation : la premire consiste, pour les organisations syndicales et professionnelles dont les ressources sont gales ou suprieures 230 000 euros, dposer leurs documents comptables sur le site internet du Journal officiel (DILA) (2). la deuxime consiste, pour les organisations dont les ressources sont infrieures 230 000 euros et qui ne publieraient pas leurs comptes sur le portail

(1) Dcret n 2009-1664 du 28 dcembre 2009 relatif la certification des comptes des syndicats professionnels et associations de salaris ou d'employeurs (2) La section de ce site consacre aux organisations syndicales a t ouverte en avril 2011.

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de la DILA ou sur leur propre site internet, dposer leurs comptes auprs de la direction rgionale des entreprises, de la consommation, de la concurrence, du travail et de lemploi comptente. Le tableau suivant rappelle le calendrier de la mise en uvre de cette obligation de publicit, tel que prvu par larticle 15 de la loi du 20 aot 2008 :
Obligation de publicit des comptes
Niveau confdral et fdral des organisations syndicales et professionnelles Niveau rgional et dpartemental Autres niveaux Exercice comptable 2010 Exercice comptable 2011 Exercice comptable 2012

Aux termes des articles D. 2135-7 (1) et D. 2135-8 (2) du dcret 2009-1665 prcit, les organisations syndicales et professionnelles sont tenues de publier leurs comptes dans un dlai de trois mois compter de lapprobation des comptes par lorgane dlibrant statutaire . Le dpt des comptes des organisations de niveau confdral et national devrait donc intervenir dici la fin de cette anne, un dlai de six mois tant gnralement observ entre la fin de lexercice comptable et la date dapprobation des comptes. * Le rapporteur salue les progrs raliss en matire de transparence grce la loi du 20 aot 2008. Il regrette nanmoins quune information essentielle comme les mises disposition de personnes ne fassent lobjet que dune information qualitative. Par ailleurs, les rubriques comptables et les imputations varient selon les organisations syndicales, ce qui ne facilite pas une vue densemble des diffrentes ressources dont elles bnficient. Enfin, bien quil sagisse dune information extracomptable, le nombre de cotisants pourrait tre trs utilement indiqu en annexe de ces comptes. Si les organisations syndicales entendues par la commission denqute ont reconnu les progrs raliss en matire de transparence, elles ont aussi soulign les difficults rencontres pour mettre en uvre cette rforme notamment dans les organisations locales o les trsoriers ne sont pas ncessairement assez forms en matire de rglementation comptable. Lors de son audition par la commission le 13 octobre, Mme Lancette, trsorire de la Fdration syndicale unitaire, a ainsi reconnu que la consolidation, dans les comptes de la fdration, de ceux des units rgionales et dpartementales soulevait des difficults : les sections dpartementales FSU nayant pas la personnalit juridique, nous sommes obligs, pour satisfaire aux exigences de la loi, de globaliser les finances de la FSU

(1) Pour les organisations dont les ressources sont gales ou suprieures 230 000 euros. (2) Pour les organisations dont les ressources sont infrieures 230 000 euros.

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nationale, celles des 100 sections dpartementales et celles des 25 conseils fdraux rgionaux (CFR). Cela reprsente un gros travail. Dans un premier temps, nous avions fait appel notre cabinet dexpertise comptable. Son devis approchant de 100 000 euros, nous avons dcid de faire avec nos propres moyens. Mais cela demande beaucoup de temps et dnergie (). Il faut tre conscient que les trsoriers des 100 dpartements et des 25 CFR ne sont pas des professionnels et que nous devons les former, ce qui reprsente un gros effort. Bien souvent la comptabilit tait tenue laide dun cahier et dune plume... . Lors de son audition le 27 octobre, M. Michel Doneddu, trsorier de la CGT, a aussi partag le mme constat en regrettant que les rubriques comptables retenues soient loignes de la ralit de la vie syndicale : nous ne sommes pas parvenus faire admettre ce point lAutorit nationale de la comptabilit, qui a eu la charge de rdiger le dcret dapplication de la loi de 2008. Rsultat, les intituls de notre document ne refltent en rien ce quest une activit syndicale. Certes, la Confdration a de quoi sadapter, elle dispose dun service de comptabilit et utilise les mmes logiciels que les grandes entreprises. Ce nest pas le cas des petits syndicats, lintention desquels nous sommes contraints de dvelopper un logiciel permettant dobtenir deux prsentations partir des mmes chiffres : lofficielle et celle qui est parlante pour les syndiqus . Enfin, les organisations syndicales auditionnes ont aussi soulign le cot que reprsentaient ltablissement et la certification de leurs comptes. titre dexemple, la consolidation et la certification des comptes de la CFDT a ncessit de faire appel deux cabinets de commissaires aux comptes pour un cot total de 215 000 euros. Cette obligation de publication des comptes nen est qu ses dbuts. En effet, la direction gnrale du travail a indiqu la commission denqute que 126 comptes ont t dposs la fin du mois de septembre. ce jour, parmi les organisations syndicales et professionnelles reprsentatives au niveau national, seule Force ouvrire na pas encore publi ses comptes pour 2010. Sagissant des organisations professionnelles, lUnion nationale des professions librales (UNAPL) ne sest pas encore soumise cette obligation et certains syndicats agricoles auditionns par la commission parmi lesquels la Confdration paysanne et la Fdration nationale des syndicats dexploitants agricoles (FNSEA) ont fait remarquer quils ne se soumettraient cette obligation de publication que lanne prochaine. Par ailleurs, la question de lapplication de la loi du 20 aot 2008 aux organisations syndicales de la fonction publique sest galement pose, car les dispositions du code du travail, comme celles issues de la loi du 20 aot 2008, ne sappliquent normalement pas la fonction publique, mme sil existe des exceptions dont les articles L. 2135-1 et suivants, compte tenu de la gnralit de

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leur rdaction (1), pourraient faire partie. La question na pas t traite par la loi du 5 juillet 2010 relative la rnovation du dialogue social (2). En revanche, larticle 59 du projet de loi relatif laccs lemploi titulaire et lamlioration des conditions demploi des agents contractuels dans la fonction publique (3) confirme lapplication aux organisations syndicales de la fonction publique de lobligation prvue par le code du travail en matire de comptes, tout en prvoyant des adaptations. Lexpos des motifs du projet de loi prcise, en effet, que les dispositions relatives la certification et la publicit des comptes doivent tre adaptes, par dcret en Conseil dtat, aux spcificits des organisations syndicales de la fonction publique. En particulier, pour tenir compte de la prdominance des moyens humains accords aux organisations syndicales de fonctionnaires, des rgles spcifiques pourront tre prvues en matire de valorisation financire des moyens accords ces organisations .
B. UNE DIFFICULT INTRINSQUE, LA STRUCTURATION DECENTRALISE ET FDRATIVE PROPRE AUX ORGANISATIONS DE SALARIS COMME DEMPLOYEURS

Longtemps interdits par la loi Le Chapelier des 14-17 juin 1791, les syndicats vont progressivement renatre dans la seconde moiti du XIXe sicle. La loi Ollivier de 1864 va en effet abolir le dlit de coalition et, de fait, autoriser le droit de grve, puis la loi Waldeck-Rousseau du 21 mars 1884 va leur accorder une vritable reconnaissance, en en faisant une forme dorganisation de dfense et de promotion dintrts communs accessible tous les groupes professionnels, et non aux seuls travailleurs salaris. Figurant au sein du titre III du livre Ier de la deuxime partie du code du travail, les dispositions issues de la loi de 1884 concernent ainsi indiffremment les groupements de commerants, dindustriels, dartisans, de professionnels libraux, dofficiers ministriels, dagriculteurs, y compris en leur qualit demployeurs, et non les seuls travailleurs subordonns. En revanche, les rgles figurant aux tires II et IV du mme livre, relatives la reprsentativit syndicale et lexercice du droit syndical dans les entreprises, ne concernent explicitement, elles, que les syndicats de salaris. A compter du dbut du XXe sicle, lhistoire du syndicalisme salari en France est marque par un double mouvement : un clatement de plusieurs

(1) Le lgislateur a retenu, dessein, une rdaction trs large afin de viser lensemble des organisations syndicales : les syndicats reprsentant les intrts des salaris et des employeurs, les unions syndicales, et les associations de salaris ou demployeurs rgies par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat dassociation. (2) Loi n 2010-751 du 5 juillet 2010 relative la rnovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives la fonction publique. (3) Projet de loi relatif laccs lemploi titulaire et lamlioration des conditions demploi des agents contractuels dans la fonction publique, la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives la fonction publique.

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organisations dominantes (1), au plan national comme au niveau des branches et des entreprises, tout dabord ; un effritement continu des adhsions, ensuite, le taux de syndicalisation avoisinant dsormais les 8 % en moyenne. La reprsentation des employeurs, bien que diffrente dans son principe et ses modalits, nest elle-mme pas pargne par la dispersion de ses composantes. Dans ces conditions, il nest pas ais de dresser un tat des lieux prcis de la composition des organisations les plus reprsentatives et, plus forte raison, dvaluer de manire consolide les moyens dont elles disposent.
1. Lmiettement du paysage syndical et reprsentatif des salaris ainsi que des employeurs : une ralit prgnante

Le syndicalisme franais nobit pas une organisation centralisatrice et jacobine similaire celle qui a prsid la constitution de ltat. Il sest mme largement constitu sur la base dune philosophie radicalement oppose, donnant une large place aux structures en place dans les entreprises et au niveau territorial. Ainsi, bien peu de confdrations dites reprsentatives ont une vision prcise de la totalit de leurs composantes. Ce constat vaut galement pour les organisations demployeurs, qui sappuient elles aussi sur des structures territoriales ou professionnelles parfois trs nombreuses. a) Un hritage historique Il a suffi dune dizaine dannes seulement pour que la reconnaissance de la libert syndicale par la loi du 21 mars 1884 conduise au rassemblement des premiers syndicats et des bourses du travail au sein de la Confdration gnrale du travail (CGT), en 1895. Lunit des organisations des salaris reposait alors sur la proclamation de lindpendance de cette confdration face aux partis politiques, formalise dans la Charte dAmiens de 1906. Pourtant, la rvolution russe de 1917 va crer les premires dissensions au sein de la CGT, entre les tenants dun syndicalisme rvolutionnaire et ceux dune ligne confessionnelle imprgne par la doctrine sociale de lglise : en 1919, nat ainsi la Confdration franaise des travailleurs chrtiens (CFTC). A la suite du Congrs de Tours et de la naissance du parti communiste franais, la CGT subit une nouvelle scission avec lapparition de la CGTU (CGT unitaire), cette dernire regroupant les rvolutionnaires tandis que les rformistes demeurent la CGT. Le Front populaire conduit nanmoins une runification de la centrale syndicale. Aprs la clandestinit impose par la prohibition de Vichy, les syndicats rapparaissent la libration. Cest cette date que la Confdration gnrale des cadres (CGC) voit le jour. Quelques annes plus tard, lemprise du parti

(1) CGT et CFTC puis CGT et FO ; CFTC et CFDT ; enfin plus rcemment CFDT et SUD.

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communiste sur la CGT finit par dboucher sur une nouvelle scission : en 1948, certains syndicats se regroupent au sein de la CGT-Force ouvrire. La CFTC ne reste pas bien longtemps labri des tiraillements : en 1964, la majorit de ses adhrents dcide, lors dun congrs, de refuser toute rfrence confessionnelle et de prendre lappellation de Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT). La CFTC perdure nanmoins, en dpit de cette hmorragie. Cette vague de divisions est suivie dune priode de relative accalmie. Or, larrt du 31 mars 1966 entrine la situation en confrant une reprsentativit nationale et interprofessionnelle aux cinq organisations dominantes alors du ct des salaris (CGT, CFDT, FO, CGC, CFTC). Depuis, pourtant, lmiettement a continu. Deux nouvelles organisations importantes ont en effet vu le jour : lUnion syndicale Solidaires, dans la continuit de lunion cre en 1981 autour de dix syndicats et fdrations autonomes (G 10) ; lUnion nationale des syndicats autonomes (UNSA), cre en 1993 par le rassemblement de syndicats autonomes et dune partie de la Fdration de lducation nationale. Du ct des organisations reprsentant les employeurs, la tendance au morcellement a t sensiblement quivalente, mme si la diversit des composantes tait demble plus marque, du fait notamment des spcificits sectorielles. Avant les lois de 1884 et de 1901 (sur le contrat dassociation), les regroupements patronaux se sont raliss dans le cadre de cercles informels, de comits (comits des filateurs de Lille, en 1820, par exemple) ou de socits commerciales, dans le but de nouer des cooprations conomiques puis, au niveau interprofessionnel local, afin de porter des projets ou des demandes communes. Le mouvement a t favoris par le maillage consulaire des chambres et des tribunaux de commerce, ns sous le Ier Empire napolonien. Durant la seconde moiti du XIXe sicle, apparaissent les anctres des fdrations professionnelles actuelles : ainsi, notamment, le Comit des forges est port sur les fonds baptismaux en 1864 ; de mme, en 1901, nat lUnion des industries mtallurgiques et minires (devenue lactuelle UIMM). Des confdrations nationales finissent par simposer comme interlocuteurs des pouvoirs publics, notamment loccasion des grves de 1936. Aprs la seconde guerre mondiale, le Centre national du patronat franais (CNPF), prdcesseur de lactuel Mouvement des entreprises de France (MEDEF), succde la Confdration gnrale du patronat franais. Il sera lui aussi reconnu reprsentatif au plan national et interprofessionnel en 1966. Avec le MEDEF, deux autres organisations professionnelles ont t considres comme reprsentatives des employeurs au plan interprofessionnel : la Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises (CGPME), apparue en 1944, et lUnion professionnelle artisanale (UPA), ne en 1966. Cela ne signifie pas pour autant que la reprsentation des employeurs et des entreprises se rsume ces acteurs. En effet, ceux-ci nenglobent ni les syndicats dexploitants agricoles

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(Fdration nationale des syndicats dexploitants agricoles FNSEA, Coordination rurale, confdration paysanne notamment), ni les syndicats des professions indpendantes ou librales (regroupes au sein dune union part, lUnion nationale des professions librales UNAPL), ni certains pans de lconomie sociale (reprsents notamment par lUnion de syndicats et groupements demployeurs reprsentatifs dans lconomie sociale USGERES). La diversification croissante des acteurs de lconomie a conduit, depuis un peu plus dune vingtaine dannes, une diffrenciation des organisations en charge de leur reprsentation. Il en rsulte, l aussi, un morcellement et une complexit croissante pour lapprhension du rle et des moyens de ces organisations. b) Un phnomne peu corrig par le regroupement au niveau des branches et lchelon interprofessionnel La vitalit des organisations syndicales et professionnelles repose en grande partie sur le foisonnement des initiatives de terrain. Ce mode de fonctionnement, qui laisse une large place lautonomie des entits appartenant une union, une fdration ou mme une confdration de syndicats, nempche pas le regroupement des forces au sein de structures de tte, seules mme de peser dans le dialogue social. Pour autant, contrairement une ide reue, les grandes confdrations syndicales ou professionnelles nexercent pas sur leurs adhrents une autorit hirarchique la manire dune socit mre sur ses filiales. De ce point de vue, les rapports entre les fdrations, les unions locales ou les sections dentreprise et le sige confdral sapparentent davantage une relation de franchis dtenteur de franchise, ce qui illustre assez bien les limites du pouvoir des centrales vis--vis de leurs composantes. La structuration syndicale, des sections dentreprise jusquaux confdrations Juridiquement, un syndicat est un type de personne morale spcifique, dont les caractristiques et les conditions de formation sont prvues par les articles L. 2131-1 et suivants du code du travail. En raison de son objet de reprsentation et de dfense dintrts collectifs dordre professionnels, son statut sui generis, cre vingt ans avant la reconnaissance de la libert dassociation, est assorti de protections et de droits particuliers (libert dadhsion des membres, attributs de la personnalit civile, dlit dentrave lexercice du droit syndical, etc.). La dclinaison de la prsence syndicale dans les lieux de travail prend des ramifications nombreuses et diverses. Au sein des entreprises (voire des tablissements de celles-ci), figurent les sections syndicales, qui regroupent lensemble des adhrents un mme syndicat professionnel. Pour leur cration, la condition demploi habituel de 50 salaris a t supprime par la loi n 82-915 du 28 octobre 1982 relative au dveloppement des institutions reprsentatives du personnel, de sorte quelles peuvent voir le jour

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quelque soit la taille des entreprises. Suite lentre en vigueur de la loi n 2008-789 du 20 aot 2008, les syndicats reprsentatifs nont plus le monopole de la cration de ces structures, seuls lindpendance, le respect des valeurs rpublicaines et une exigence danciennet de deux ans tant opposables aux autres syndicats professionnels. Si elles reprsentent les intrts des membres du syndicat dappartenance, les sections syndicales nont toutefois pas la personnalit morale. Elles disposent malgr tout dun petit crdit dheures (de 10 par an, au dessus de 500 salaris, jusqu 15 par an, au-del de 1 000 (1)) et de locaux pour leur activit. De plus, leur existence conditionne la possibilit pour les syndicats de dsigner, selon les cas et sous certaines conditions, un reprsentant de la section syndicale(2) ou un dlgu syndical (3). Il arrive, assez frquemment du reste, quune section syndicale, principale entit que reconnat le code du travail, se confonde avec un syndicat dentreprise, dot de la personnalit morale et de statuts. Cela ajoute, assurment, la complexit de ldifice tout en garantissant une concordance la plus troite possible entre les salaris et leur syndicat. A lchelon suprieur, les syndicats professionnels peuvent se regrouper, sur un plan sectoriel ou gographique, au sein dunions qui jouissent des mmes droits queux. On distingue en lespce : dune part, les fdrations syndicales professionnelles, qui regroupent les syndicats de la mme profession ou de professions similaires, gnralement lchelle nationale. Ainsi, la CFDT et FO comportent des fdrations par mtiers ou fonctions, telle lUnion confdrale des cadres de la CFDT ou la Fdration des employs et cadres de FO. Toutefois, ces deux confdrations ainsi que leurs homologues comprennent galement des fdrations de branches, regroupant parfois divers secteurs dactivit (Fdration services pour la CFDT, Fdration quipement, transports et services de FO, Fdration des industries agroalimentaires de la CGT, Fdration commerce-services-force de vente pour la CFTC, par exemple). Du ct des employeurs, cette typologie est tout autant valable, comme en atteste lUIMM, qui rassemble 111 syndicats de branche ; dautre part, les unions locales ou dpartementales de syndicats, de nature interprofessionnelle. Ainsi, titre dillustration, la CGT comprend quelque 95 unions dpartementales, qui rassemblent les syndicats et sections syndicales de toutes professions dun mme dpartement, et 900 unions locales rparties sur lensemble du territoire et constitues par les syndicats et sections syndicales dune mme zone gographique (localit, bassin demploi, zones industrielles ou commerciales, etc.). Une fois encore, les organisations demployeurs procdent du
(1) Article L. 2143-16 du code du travail. (2) Article L. 2142-1-1 du code du travail. (3) Article L. 2143-3 du code du travail.

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mme maillage territorial : ainsi, lUIMM voit-elle son action relaye par quelque 78 chambres syndicales territoriales et le MEDEF par 112 MEDEF territoriaux ou quivalents. Au sommet de ces unions de syndicats, on retrouve le plus souvent des confdrations, voire des confdrations de confdrations (CGT, CFDT, FO, CFTC, CFE-CGC, UNSA, SUD, pour les syndicats de salaris, MEDEF, CGPME, UPA, UNAPL, USGERES pour les employeurs, notamment). Beaucoup de fdrations professionnelles ou dunions de syndicats sy affilient, mais pas toutes. Ainsi, comme le relvent certains juristes : pour avoir une vue un peu plus complte de la complexit du paysage syndical franais, il faut encore mentionner lexistence de syndicats dentreprises, de mtiers, de fdrations et dunions, non rattachs aux confdrations et unions interprofessionnelles susvises. Il existe de plus dautres organisations interprofessionnelles de petite, voire de trs petite taille. Et ces diffrents morceaux du mouvement syndical ne sont pas tous ngligeables, loin sen faut. Certains syndicats ont un rle majeur dans telle branche ou tel mtier sans pour autant appartenir une grande confdration (1). Au final, cet enchevtrement de regroupements heurte quelque peu lobservateur cartsien. Il reflte nanmoins deux caractristiques essentielles du mouvement syndical : la libert dorganisation des structures syndicales et la grande autonomie conserve par chacune dentre elles dans son fonctionnement. Des organisations composes dune myriade dentits : tentative de chiffrage La composition des organisations syndicales ou reprsentatives en France apparat pour le moins confuse, le dtail des entits affilies aux confdrations laissant apparatre une grande htrognit de situations, y compris du ct des employeurs. Pour ce qui concerne les syndicats de salaris, le journaliste Erwan Seznec porte, dans son ouvrage Syndicats, grands discours et petites combines , ce constat, certes critique mais assez vridique : Les confdrations CGT, CFDT, FO, CFTC ou CGC sont des organisations pouvantablement complexes et quasiment ingrables. Chacune coiffe une myriade de fdrations, de syndicats, et dunions dpartementales ou rgionales. Les relations de pouvoir qui les lient sont peu prs aussi simples rsumer que les liens de fodalit dans lEurope occidentale du XIIe sicle (2). Les auditions effectues par la commission denqute ont confort cette impression. En effet, peu de responsables des grandes confdrations

(1) (2)

Emmanuel Docks, Elsa Peskine, Cyril Wolmark : Droit du travail , Dalloz, 5e dition, 2010, p. 456. Erwan Seznec : Syndicats, grands discours et petites combines , Hachette Littrature, p 109 (chapitre VII).

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interprofessionnelles, lexception notable du prsident de la CFE-CGC, du trsorier de la CGT ou de la trsorire de la Fdration syndicale unitaire (FSU) ont t en mesure dindiquer avec exactitude combien de syndicats professionnels, dunions dpartementales ou rgionales et de fdrations leur sont affilis. A dfaut de pouvoir systmatiquement se fonder sur les chiffres des personnes auditionnes, il nest possible de se faire une ide que par recoupement dinformations rendues publiques. En rsulte, malgr tout, un tat des lieux pour le moins clairant de la mosaque de structures rassembles sous la bannire des principales confdrations syndicales dans notre pays. Compte tenu des lments fournis lors des auditions et des donnes publies, notamment par lInstitut suprieur du travail, lon est ainsi en mesure dindiquer que : la CGT regroupe 30 fdrations professionnelles, 95 units dpartementales, 20 comits rgionaux, quelque 900 units locales et prs de 16 000 syndicats, soit 25 000 30 000 entits si lon inclut les sections dentreprises ; la CFDT rassemble 13 fdrations, 21 units rgionales, 110 unions dpartementales ou interprofessionnelles de secteurs, 3 unions confdrales et quelque 1 323 syndicats professionnels ; FO comporte dpartementales ; 29 fdrations et 104 unions territoriales et

la CFE-CGC runit, selon les propres termes de M. Bernard Van Craeynest, le 4 octobre 2011, 101 structures dpartementales nous sommes prsents outre-mer, y compris Mayotte , 26 rgionales, ainsi quenviron 350 unions locales et 25 structures professionnelles ; la CFTC comprend 16 fdrations, 99 units dpartementales, 22 units rgionales et prs de 1 145 syndicats ; lUNSA fdre 8 ples dactivit dpartementales interprofessionnelles ; professionnelle et 95 units

la fdration syndicale Solidaires regroupe, selon les propos de sa trsorire liane Lancette, le 13 octobre 2011, 24 syndicats nationaux de tailles trs diverses, 100 sections dpartementales et 25 conseils fdraux rgionaux (CFR) . Cet clatement des syndicats de salaris trouve un certain cho du ct des organisations demployeurs. Ainsi, sur la foi de laudition, le 13 octobre 2011, de Mme Laurence Parisot, le MEDEF compte aujourdhui 75 fdrations adhrentes et 112 MEDEF territoriaux ou quivalents, outre-mer compris. Les fdrations ou branches professionnelles regroupent, travers 600 organisations sectorielles, des

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entreprises dune mme profession. De mme, en croire les indications de son prsident, le 12 octobre 2011, la CGPME comprend 16 confdrations reprsentant 355 syndicats de mtiers, 63 fdrations indpendantes et 91 973 adhrents directs dans les dpartements, do un total de 587 385 entreprises affilies. LUPA, pour sa part, fdre par le biais de ses trois confdrations professionnelles adhrentes quelques 50 fdrations professionnelles et 4 500 syndicats. A noter enfin que lUnion nationale des professions librales (UNAPL) runit 65 organisations professionnelles dont 2 confdrations importantes, linstar de la confdration des syndicats mdicaux franais, elle-mme constitue de 102 syndicats dpartementaux ou quivalents, 26 syndicats rgionaux et 6 syndicats nationaux, et de la confdration des syndicats dentaires, qui regroupe 100 syndicats dpartementaux ainsi que 20 associations rgionales agres des professions librales (ARAPL), tandis que lUnion de syndicats et groupements demployeurs reprsentatifs dans lconomie sociale (USGERES) rassemble 26 syndicats demployeurs issus dassociations, coopratives et mutuelles. Un tel panorama donne la mesure de lmiettement structurel des organisations syndicales et professionnelles en France. Or, ce phnomne nest pas pour faciliter une apprhension globale du mouvement reprsentatif des salaris et des employeurs. c) Une situation qui nest pas propre la France Lmiettement des organisations syndicales et professionnelles ne constitue pas une singularit franaise. De nombreux pays europens, y compris ceux o les syndicats affichent une audience plus forte, prsentent les mmes caractristiques. Ainsi, en Allemagne, les syndicats de salaris, librement constitus et devant prsenter un nombre significatif dadhrents, sont depuis les annes 1950 organiss en fdrations professionnelles (mtallurgie, services, chimie, construction, services publics) ; la majorit est regroupe au sein de la Confdration des syndicats allemands (Deutscher Gewerkschaftsbund DGB), qui revendique 80 % des syndiqus. Les associations demployeurs, elles, sunissent sur une base volontaire, l aussi par branches dactivit, et disposent dune organisation fdrale, la Fdration des associations patronales allemandes (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbnde BDA) ; cette dernire reprsente les intrts sociaux des entreprises, en collaboration avec lUnion fdrale de lindustrie allemande (Bundesverband der Deutschen Industrie BDI), charge de la dfense des intrts industriels : elle regroupe 54 syndicats patronaux, tous secteurs industrialiss confondus, organiss au niveau fdral et 14 fdrations de Land, 80 % des entreprises prives y adhrant titre volontaire. En Autriche, le morcellement est accentu par le fait quil existe deux niveaux de reprsentation : un niveau lgal et un niveau volontaire. Au niveau

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lgal, la chambre des travailleurs (Arbeiterkammer AK) compte 3,2 millions de membres, issus des secteurs priv et public, tandis que la chambre conomique fdrale (Wirtschaftskammer sterreich WK) compte 400 000 entreprises. Au niveau volontaire, figurent des organisations qui participent la ngociation collective et interviennent dans le cadre de nombreuses consultations : la confdration autrichienne des syndicats (sterreichischer Gewerkschaftsbund GB), unique confdration, regroupe 1,2 million de syndiqus, rpartis en sept syndicats de mtiers (1) ; la fdration de lindustrie autrichienne (Industrievereinigung IV), elle, dnombre quelque 3 500 membres, 2 200 entreprises employant prs de 450 000 personnes et 1 300 entits titre individuel. Au Royaume-Uni, le paysage syndical est monopolis par le congrs des syndicats britanniques (Trade Union Congress TUC). Actuellement 58 syndicats y sont affilis, ce qui reprsente 6,2 millions dadhrents. Parmi ceux-ci, deux sont dominants : UNISON (1 374 500 adhrents), qui reprsente essentiellement les agents publics du secteur de la sant et des collectivits locales, et UNITE (1 474 564 adhrents), dont les membres sont prsents dans un grand nombre de secteurs industriels du priv. Il reste que, malgr son importance politique, le TUC na pas pour fonction de participer la ngociation collective au nom de tous les syndicats qui y sont affilis. Si le dernier rapport du Certification Officer recense 177 syndicats (contre 502 en 1983), seuls 14 affichent un nombre de syndiqus suprieur 100 000, et sont ainsi significatifs. Du ct des employeurs, la Confederation of British Industry (CBI) est lorganisation miroir du TUC. Il existe toutefois une organisation spcifique pour les petites entreprises, la Federation of Small Businesses (FSB). Le dernier rapport du Certification Officer recense par ailleurs 106 associations demployeurs (contre 375 en 1983). En Italie, les trois principaux syndicats de salaris, la Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL ; 5,7 millions dadhrents), la Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori (CISL ; 4,5 millions) et lUnione Italiana del Lavoro (UIL ; 2,2 millions), comptabilisent eux seuls plus de 12 millions dadhrents ; leur structure est le plus souvent articule entre des fdrations catgorielles et un niveau territorial. Les confdrations demployeurs, elles, regroupent plusieurs fdrations et associations patronales, auxquelles les entreprises sassocient selon leur secteur dactivit, la dimension et la nature publique ou prive de leur actionnariat : la Confindustria, principale dentre elles, reprsente 146 046 entreprises manufacturires ; Confartigianato et la Confederazione Nazionale dellArtigianato e della Piccola e Media Impresa dfendent les intrts de respectivement plus de 700 000 et 670 000 entreprises artisanales ; Confcommercio et Confesercenti recensent parmi leurs adhrents plus

(1)

A savoir : GPA-DJP (secteur priv, imprimerie et mtiers de la presse ; 269 103 membres, 22,2 %), GD (secteur public ; 232 065 membres, 19,2 %) ; GMNT (industrie ; 230 015 membres, 19 %), GdG (administrations locales, culture et du sport ; 156 115 membres, 12,9 %), Vida (transport et services ; 152 460 membres, 12,6 %), GBH (construction et bois ; 117 623 membres, 9,7 %) et GPF (poste et tlcommunications ; 53 730 membres, 4,4 %).

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de 700 000 et de 350 000 entreprises du commerce, du tourisme et des services. A bien gards, la reprsentation des entreprises apparat donc fragmente. Aux Pays Bas, 90 % des salaris syndiqus sont affilis lune des trois grandes fdrations nationales, seulement 194 000 ayant prfr ladhsion un syndicat catgoriel. Parmi ces syndicats, la fdration nerlandaise du mouvement syndical (Federatie Nederlandse Vakbeweging FNV) est la plus grande fdration, avec 1,2 million de membres et 16 organisations indpendantes. Viennent ensuite la Confdration nationale des syndicats chrtiens (Christelijk Nationaal Vakverbond CNV), fdration syndicale chrtienne limage de la CFTC, avec 335 000 membres et 11 unions, ainsi que la Fdration syndicale pour les travailleurs indpendants et les cadres (Vakcentrale voor middengroepen en hoger personeel MHP), confdration des cadres moyens et suprieurs, revendiquant 167 000 membres et regroupant 5 unions dorganisations syndicales (De Unie / UOV : indpendants ; CMHF : secteur public ; VNV : pilotes ; BBV : banques et assurances ; VHKP : cadres de KLM). Sagissant des employeurs, le VNO-NCW (Verbond van Nederlandse Ondernemingen - Nederlands Christelijk Werkgeversverbond) comporte 180 associations de branches reprsentant 115 000 entreprises, dont les quatre cinquimes sont des PME, organises sur une base de fdrations rgionales ; il agit de concert avec la fdration des petites et moyennes entreprises (MKB Nederland) et les deux syndicats agricoles (Land-en Tuinbouw Organisatie Noord LTO-Noord et Land-en Tuinbouw Organisatie Zuid LTO-Zuid). Enfin, en Espagne, la Confdration espagnole des organisations patronales Confdration espagnole des petites et moyennes entreprises (Confederacin Espaola de Organizaciones Empresariales CEOE Confederacin Espaola de la Pequea y Mediania Empresa CEPYME) comprend 2 millions dentrepreneurs au sein de 220 organisations et, en Sude, trois confdrations de syndicats de salaris dominent : la Confdration syndicale de Sude (Landsorganisationen i Sverige LO), qui fdre 14 organisations implantes dans le public et le priv et rassemble ainsi 1,7 million dadhrents, la Confdration sudoise des employs professionnels (Tjnstemnnens Centralorganisation TCO), qui regroupe 16 fdrations membres reprsentant un total de 1,2 million de membres dont 60 000 tudiants et la Confdration gnrale des associations professionnelles (Sveriges Akademikers Centralorganisation SACO), qui runit 23 organisations indpendantes affichant un total de plus de 600 000 membres. En dfinitive, en dpit de spcificits propres chaque pays, la construction des mouvements syndicaux et de dfense des intrts des employeurs dans les autres pays europens a obi la mme logique dcentralise et la mme tendance la fragmentation que celles qui ont prvalu en France.

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2. Labsence de vritable vision consolide : un problme juridique et comptable

Il nexiste pas, ce jour, de prsentation globalisante des ressources et des dpenses des diffrents mouvements syndicaux existant en France. Les ttes de rseau, elles mmes, savrent le plus souvent incapables de donner des indications chiffres prcises sur les masses financires mobilises par les syndicats qui les composent. Plus encore qu lmiettement parfois extrme des structures affilies, la raison tient des considrations juridiques et comptables conduisant laisser chaque syndicat une grande autonomie. a) Lindpendance des entits affilies aux grandes fdrations ou confdrations Dots de la personnalit morale, les syndicats professionnels jouissent dune autonomie juridique complte par rapport aux unions ou groupements auxquels ils peuvent se trouver rattachs. En effet, larticle L. 2132-1 du code du travail leur confre la personnalit civile et larticle L. 2133-1 prvoit que les unions nont pour objet que de permettre la concertation des syndicats professionnels pour ltude et la dfense de leurs intrts matriels et moraux, leurs attributs tant dailleurs les mmes que ceux de ces syndicats (article L. 2133-3 du mme code). Ce faisant, la situation des syndicats professionnels est trs diffrente de celles de filiales dun groupe de socits, dans la mesure o aucun mcanisme de subordination lunion, la fdration ou mme la confdration nest prvu alors que les articles L. 233-3 et L. 233-16 du code de commerce reconnaissent les cas dans lesquelles une socit dote de la personnalit morale est contrle ou influence par une autre socit et prescrivent, en consquence, ltablissement de comptes consolids lchelle du groupe. Comme le souligne cet extrait dune tude publie par lInstitut suprieur du travail, en 2005 : depuis quelques dizaines dannes, par paresse, par ignorance aussi, on a pris lhabitude de dsigner les confdrations sous le nom de syndicat et cela jusque dans les journaux syndicaux. () Ce glissement de sens nest pas innocent. Il conduit considrer les confdrations comme des organisations trs centralises, trs homognes, dans lesquelles les syndicats ne seraient plus que les sections dune organisation centrale, leurs organes dexcution sur le plan local ou professionnel. Conception contraire lesprit du mouvement syndical lui-mme, dont lesprit original est fdraliste et qui reconnat aux syndicats proprement dits une totale autonomie, du moins sur le plan juridique. Ce ne sont pas, en droit, les confdrations qui forment les syndicats et leur confrent leur existence lgale. Ce sont les syndicats, personnes morales part entire, qui, par leur alliance volontaire, constituent la Confdration (1).

(1)

Syndicat, syndiqu, syndicaliste, syndicalisme , Institut suprieur du travail, 14 janvier 2005, p. 2 et 3.

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Cet tat du droit explique pour une large part pourquoi il est si difficile pour les confdrations interprofessionnelles davoir une vision comptable englobant lensemble des entits qui leur sont affilies. Comme la rsum le trsorier de la CGT, M. Michel Doneddu, lors de son audition le 27 octobre 2011 : le syndicalisme est fond sur le fdralisme. Les fdrations se grent elles-mmes. La CGT nest pas un groupe qui aurait des filiales syndicales dans les entreprises . Les autres responsables syndicaux auditionns par la commission denqute nont pas dit autre chose. A titre dillustration, la trsorire de la Fdration syndicale unitaire (FSU), Mme liane Lancette, a elle-mme indiqu le 13 octobre 2011 : nos 24 syndicats nationaux ont leur propre budget. Le SNES, qui a lui aussi des experts comptables, sest mis en conformit. Tous les syndicats le font, de manire autonome. En revanche, les sections dpartementales FSU nayant pas la personnalit juridique, nous sommes obligs, pour satisfaire aux exigences de la loi, de globaliser les finances de la FSU nationale, celles des 100 sections dpartementales et celles des 25 CFR. Cela reprsente un gros travail. Du ct des organisations patronales, galement, la difficult se fait sentir, ainsi que la reconnu la prsidente du MEDEF au cours de lchange suivant, loccasion de son audition, le 13 octobre 2011 : M. le prsident Richard Malli. Je mtonne que ces diffrents comptes ne soient pas agrgs. Mme Laurence Parisot. Je nai aucune objection le faire, mais il nexiste aucune base juridique pour cela. M. le prsident Richard Malli. Cest pourtant ce qui se passe pour les partis politiques, mme si le parallle vaut ce quil vaut. Mme Laurence Parisot. Un secrtaire de fdration dpartementale dpend du parti, mais le dlgu gnral dun MEDEF territorial ne dpend pas de la direction nationale : cest toute la diffrence. M. le prsident Richard Malli. Mais les MEDEF territoriaux ne peuvent faire de btises quavec une certaine bndiction du MEDEF national. Mme Laurence Parisot. Non, les MEDEF territoriaux ne sont lis au MEDEF national que par un accord de marque. Jaimerais beaucoup les intgrer, mais il nexiste aucun moyen juridique de le faire. Cette situation trouve dailleurs un cho dans le droit en vigueur, puisque larticle L. 2135-3 du code du travail se borne ouvrir la possibilit, pour les syndicats professionnels de salaris ou demployeurs, leurs unions et les associations de salaris ou demployeurs, et seulement si leurs statuts le prvoient,

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dtablir des comptes combins intgrant la comptabilit des personnes morales et entits avec lesquelles ils ont des liens dadhsion ou daffiliation. En dautres termes, en ltat actuel des choses, la prsentation des comptes agglomrs de rseaux entiers dorganisations syndicales adhrant une mme confdration professionnelle ou interprofessionnelle ne peut reposer que sur le volontarisme et laccord de chacune des entits en cause. Cest dire les limites dune telle dmarche et les lacunes de la transparence institue par la loi n 2008-789 du 20 aot 2008. b) Des modalits de consolidation comptable optionnelles, qui rendent parfois plus difficile lapprciation globale des donnes financires Au-del mme de la porte largement individuelle de la publication des comptes, qui empche toute globalisation des masses de financement lchelle de lensemble des entits composant une confdration de syndicats de salaris ou une confdration dorganisations demployeurs, force est de constater que les techniques de prsentation laisses lapprciation des organisations syndicales ou professionnelles peuvent parfois conduire un aperu incomplet ou insatisfaisant des moyens dont celles-ci disposent. En lespce, larticle L. 2135-2 du code du travail offre aux syndicats professionnels, aux unions de syndicats professionnels et aux associations de salaris ou demployeurs, qui contrlent une ou plusieurs personnes morales sans pour autant entretenir avec elles des liens dadhsion ou daffiliation formule qui exclut explicitement toute consolidation avec dautres entits syndicales confdres le choix entre deux mthodes pour tablir les comptes au niveau du groupement. La premire mthode, dite de la consolidation, consiste tablir par agrgation des comptes consolids sur le modle de ceux prvus pour les groupes de socits, sur le fondement de larticle L. 233-16 du code de commerce. Dans ce cas, en application des articles L. 823-2 et L. 823-9 du mme code, ces comptes consolids doivent tre certifis par au moins deux commissaires aux comptes. Dans un souci de simplification, une seconde mthode, dite de lagrafage, est galement ouverte aux syndicats, leurs unions et aux associations de salaris ou demployeurs. Cette mthode impose dadjoindre aux comptes du syndicat ou de lentit publicatrice ceux des entits contrles. Plus prcisment, il sagit de fournir en annexe les comptes des structures contrles ainsi quune information sur la nature du lien de contrle. In fine, si lagrafage est privilgi, les comptes des entits contrles doivent tout de mme avoir fait lobjet dun contrle lgal, cest--dire avoir t certifis par au moins un commissaire aux comptes. Du point de vue de la transparence, seule la consolidation permet de disposer dune apprciation assez objective et pertinente des moyens la disposition de lorganisation publiant ses comptes. Lors de son audition, le 24 octobre 2011, la trsorire de la CFDT, Mme Anousheh Karvar en a dailleurs convenu sans ambages : nous avons opt pour la consolidation, parce que nous estimons que cest la seule mthode qui permette une lecture synthtique de la

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ralit de lensemble des activits de la Confdration et qui donne, en neutralisant les activits entre la CFDT et celles de ses structures filles, une vision globale de notre activit. Pourtant, beaucoup de comptes publis ce jour privilgient la mthode de lagrafage la consolidation. Il en va ainsi, par exemple, de ceux de la CGT (pour la socit ddition La vie ouvrire, notamment), de ceux de la CFTC (pour les SCI Limmobilire CFTC et Maison commune, lInstitut de formation des conseillers prudhommes, le Groupement de moyens des frais communs et le Groupement de moyens du personnel), de ceux du MEDEF (pour la socit anonyme ditions et services techniques professionnels) ou encore de ceux de la CGPME (pour les SCI Bellini et Fortuny, la socit ddition SODEP PME, la socit PME communication, lassociation AGEFA PME et les instituts de formation IFP et IFS). Dautres organisations, linstar de la CFDT, de la CFECGC ou de la Fdration franaise du btiment, sen tiennent nanmoins la mthode de la consolidation intgrale, plus lisible et pertinente. Le recours lagrafage se voit le plus souvent justifi par le fait que les entits dont les comptes sont annexs ont un statut de socit ou dassociation elles possdent, ce titre, une personnalit morale et poursuivent un objet distinct frquemment, commercial ou immobilier de celui de lorganisation syndicale qui les contrle. De mme, dans de nombreux cas, ces entits ne sont pas intgralement contrles par les organisations syndicales ou professionnelles qui agrafent leurs comptes. Toutefois, ds lors quelles constituent le support juridique du patrimoine immobilier ou bien quelles servent la diffusion de publications en lien avec lactivit des organisations syndicales ou professionnelles assujetties lobligation de publier leurs comptes le cas chant, avec des revenus dabonnement ou de publicit la cl , on peut lgitimement considrer que ces entits entrent directement dans le champ des moyens de ces mmes organisations. Dans ce cas, une simple annexion de leurs comptes ne suffit pas reflter limportance quelles peuvent avoir pour le fonctionnement des organisations syndicales ou demployeurs. En dfinitive, lalternative entre consolidation et agrafage des comptes prsente deux inconvnients majeurs : en premier lieu, la libert de choix quelle implique rend malaise toute comparaison dune entit lautre, les options retenues tant variables aussi bien au sein des organisations syndicales de salaris quau sein des organisations reprsentatives des employeurs ; en deuxime lieu, en favorisant le recours la mthode de lagrafage, elle attnue quelque peu la porte informative de la publication et reporte la charge de la consolidation sur ceux qui veulent en avoir une ide, mme approximative.

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C. UNE DEMARCHE COMPLIQUEE PAR LA MULTIPLICITE DES CANAUX DE FINANCEMENT

Lvaluation des financements destination des organisations syndicales de salaris et reprsentatives des employeurs soulve la question de lidentification des sources de ces financements. Certaines transparaissent nettement la lecture des bilans comptables publis mais dautres, plus indirectes, ne font pas toujours lobjet dune valorisation en tant que telle, ce qui conduit occulter une partie des montants dont bnficient les organisations en cause. Schmatiquement, ainsi que la soulign le 20 octobre 2011 M. Henri Rouilleault, animateur de groupes de travail de la fondation Terra nova sur la dmocratie sociale : les sources du financement syndical sont au nombre de quatre : les adhrents, les employeurs, ltat et les organisations paritaires. Les syndicats sont dabord financs par les cotisations des adhrents. () Sagissant du financement par les employeurs, () ils peuvent prendre des formes multiples : heures de dlgation, soit lgales, soit par accord dentreprise cest le cas pour les dlgus syndicaux ; mise disposition de locaux, daccs intranet ou dautres moyens, souvent par voie daccord. Il faut signaler lexprimentation par Axa du chque syndical, remis par la direction aux salaris. Il sest avr que 50 % des salaris remettent ce chque une organisation syndicale ; cest certes mieux que 5 % dadhsions effectives un syndicat, mais cela montre quil y a encore une marge de progrs ; et remettre un chque pay par lemployeur ne signifie pas adhrer en versant soi-mme une cotisation. () Ltat est la troisime source de financement, et non pas seulement en tant quemployeur, via notamment le financement de permanents. La dduction fiscale de 66 % de la cotisation syndicale est la voie principale de financement de ltat. Si elle constitue indniablement un avantage pour les salaris ou les demandeurs demploi qui sont soumis limpt sur le revenu, elle nincite pas ladhsion ceux qui ne le paient pas. Autre forme de financement, les subventions publiques concernent notamment la formation syndicale. () Les organisations paritaires ou tripartites constituent la quatrime source de financement. Les partenaires sociaux participent un trs grand nombre dorganismes dont la gestion est paritaire les plus connus tant lUndic, lAGIRC, lARRCO ou tripartite par exemple, Ple emploi ou dinstances de concertation le Conseil national de lemploi, la Commission nationale de la ngociation collective, le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, etc. et dorganismes de prospective concerte le Conseil dorientation des retraites, le Conseil dorientation de lemploi, le Haut conseil de lassurance maladie, Haut conseil de la famille, etc.

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tant donn quil sagit dorganismes dintrt gnral, il est tout fait normal que la rmunration et les frais de dplacement des administrateurs soient pris en charge par ces organismes, dautant quon courrait sinon le risque dune surreprsentation des fonctionnaires et des retraits . Nonobstant la parfaite intelligibilit de cette analyse, une grille de lecture complmentaire des ressources des organisations syndicales de salaris ou demployeurs parat devoir tre envisage, de manire parvenir une vue densemble aussi exhaustive que possible. En loccurrence, il semble ncessaire dintroduire dans lapproche les notions de ressources propres, de rmunration des missions dintrt gnral ainsi que daide matrielle des collectivits publiques et des entreprises lactivit syndicale ou reprsentative ; et pour tre complet, limpasse ne peut galement tre faite sur des mcanismes la marge ou en dehors de la lgalit qui ne sont sans doute pas prpondrants mais qui ont bel et bien cours. Ainsi, comme les investigations de la commission denqute le dmontreront, les ressources propres des organisations syndicales ou demployeurs ne reposent pas uniquement sur les cotisations. Elles peuvent galement rsulter dactivits diverses (publications, publicits, vnementiel) ou des produits financiers gnrs par leur patrimoine financier parfois consquent. De mme, voquer lappui des employeurs uniquement travers les heures de dlgation ou la mise disposition de locaux serait sans doute rducteur, dans la mesure o une partie dentre eux et non des moindres contribuent aux ressources de certaines fdrations ou confdrations, par le biais dencarts de publicit dans les revues syndicales ou de subventions diverses ngocies sur une base conventionnelle. Le rle de ltat, quant lui, est effectivement majeur en ce quil accorde en sa qualit demployeur des fonctionnaires, sans trop tenir dinventaire sur la question dailleurs, un certain nombre de dcharges intgrales de service qui contribuent assez significativement au fonctionnement des confdrations et des fdrations syndicales de salaris, tout en consentant des avantages fiscaux aux contribuables cotisants. Il intervient aussi comme un pourvoyeur crucial de subventions, notamment dans le cas des syndicats dexploitants agricoles. Les financements issus du paritarisme, enfin, ne se rsument pas au dfraiement des reprsentants des organisations dans les instances dcisionnelles de la scurit sociale. Il faut inclure, notamment, les sommes reverses dans le cadre de la collecte des fonds de formation professionnelle, suspectes non sans raison dalimenter des structures de formation pouvant dpendre dorganisations syndicales ou reprsentatives. Au total, les mcanismes de financement qui irriguent le fonctionnement des organisations syndicales de salaris et demployeurs sont plus difficiles estimer quil y parat. La raison tient moins aux organisations syndicales ou

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professionnelles elles-mmes quau relatif dsintrt port par la puissance publique la question jusqu 2008. Dans un souci dintelligibilit, le schma ci-aprs tente de synthtiser et de vulgariser ces circuits de financement. Tentant de dcrire le financement des organisations de salaris, il est transposable, mutatis mutandis, celles demployeurs. Il en ressort une impression de grande complexit, qui ne peut que faire le jeu de lopacit. Toutefois, visualiser les mcaniques luvre est en soi une premire tape sur le chemin dune plus grande transparence ; une tape importante pour une valuation plus juste des moyens des organisations des employeurs, dune part, et des organisations syndicales, dautre part.

Les circuits de financement de lactivit syndicale en France

Paritarisme Confdrations
IRES

Organismes divers de protection sociale et demploi


Instituts du travail

tat
CESE (indemnits)

FONGEFOR

OPCA

Fdrations professionnelles Unions territoriales

Subventions DGT : formation syndicale, formation prudhomale, lections

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Ressources propres Syndicats de base

Cotisations

Droit syndical : dcharges de service, autorisations dabsence, moyens matriels, subventions pour la formation et le fonctionnement Rduction dimpt

Publications partenariats

Institutions reprsentatives du personnel

Sections syndicales Collectivits territoriales, CESER (indemnits)

Produits financiers Employeurs : droit syndical (dcharges horaires, subventions de fonctionnement aux CE, 0,08 de cong formation, locaux)

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II.- LES DIFFRENTES RESSOURCES DES ORGANISATIONS DEMPLOYEURS ET PROFESSIONNELLES Curieusement, le rapport au premier ministre de M. Raphal Hadas-Lebel sur la reprsentativit et le financement des organisations professionnelles et syndicales, publi en mai 2006, a fait limpasse sur les ressources des organisations demployeurs et professionnelles franaises. Le sujet est pourtant aussi important, ds lors que lon sintresse au fonctionnement du paritarisme, que celui des ressources des syndicats de salaris. En atteste notamment laffaire des prlvements en espces sur les comptes de lUIMM, pour un montant de quelque 19 millions deuros entre 2000 et 2007, qui a donn lieu louverture dune enqute judiciaire fin septembre 2007. Sans sintresser prcisment des faits sur lesquels il appartiendra la justice de se prononcer, la commission denqute ne pouvait carter de son champ dinvestigation ltude des sources et des circuits de financement des organisations des employeurs et des indpendants, ne serait-ce que pour dresser un tat des lieux de leur degr dindpendance et faire la lumire sur un aspect important de leur implication dans le dialogue social. En lespce, lanalyse ne sest pas toujours rvle aise, faute notamment de vision consolide et combine des comptes. Il reste que les informations publies par les principales organisations concernes, ainsi que les indications fournies lors des auditions, permettent dy voir plus clair.
A.- LES RESSOURCES PROPRES

Lidentification des ressources propres des organisations demployeurs et professionnelles implique de sintresser aussi bien aux moyens financiers (trsorerie, rserves, revenus divers), quaux moyens matriels qui exonrent ces organisations de dpenses parfois importantes (mise disposition de locaux, de personnel le cas chant). Majoritaires, ces ressources nen revtent pas moins une ralit trs contraste, selon les secteurs et adhrents concerns mais aussi selon la gestion privilgie par les organisations en cause.

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1. Les cotisations : ressource bien souvent principale mais pas prpondrante

Les organisations demployeurs et professionnelles bnficient, comme les syndicats de salaris, de cotisations de leurs adhrents. Celles-ci seffectuent tout dabord auprs dune organisation territoriale puis dune fdration couvrant la banche dactivit et, le cas chant par lintermdiaire de cette dernire, auprs dune structure confdrale interprofessionnelle. Ladhsion directe dune entreprise une confdration reprsentative interprofessionnelle (MEDEF, CGPME et UPA) est toujours exclue ; en revanche, par le jeu des adhsions de fdrations et de confdrations professionnelles, une mme entreprise peut se retrouver affilie plusieurs titres une mme ou plusieurs confdrations interprofessionnelles. Le volume des cotisations verses chaque anne aux organisations demployeurs et professionnelles reprsente un critre intressant du degr dindpendance financire de celles-ci et aussi, dans une certaine mesure, de leur reprsentativit. a) Une proportion variable selon le profil des organisations et de leurs adhrents Au cours des auditions conduites par la commission denqute, la plupart des responsables dorganisations demployeurs et professionnelles a insist sur limportance des ressources issues des cotisations des entreprises, Mme Laurence Parisot souhaitant mme quelles occupent une place prpondrante dans leur financement. Le fait est que si elles constituent souvent la premire source de revenus des organisations interprofessionnelles et des fdrations professionnelles franaises, une partie non ngligeable de ces dernires, lexception notable du MEDEF, de la FFSA (assureurs), de la FBF (banques), de la FFB (btiment), de la FNAIM (agents immobiliers), du PRISME (intrim, services et mtiers de lemploi) et de la fdration nationale des travaux publics, affiche un taux de cotisation infrieur 50 % de leurs moyens annuels de financement. Pire encore, certaines grandes organisations interprofessionnelles reprsentatives, telles que la CGPME ou lUPA, prsentent un niveau de cotisations nexcdant pas un gros tiers de leurs ressources.

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Part des cotisations dans les ressources de diverses organisations demployeurs et professionnelles franaises, en 2010
Organisations Nombre dentreprises ou dadhrents reprsents 700 750 000 587 385 90 300 000 100 200 000 200 000 10 000 60 000 15 000 57 000 245 430 240 11 000 600 80 000 10 000 12 000 8 000 1 250 800 Montants nets des cotisations Proportion des ressources 62,7 % 18,7 % 100,0 % 35,2 % 15,9 % 30,2 % 8,5 % 4,7 % 13,7 % 74,7 % 97,8 % 87,2 % 60,8 % 35,1 % 67,6 % 48,5 % 47,3 % 70,2 % 74,5 % 32,4 % 83,7 %

MEDEF CGPME AFEP UPA UNAPL FNSEA Confdration paysanne USGERES (conomie sociale) UIMM (mtallurgie) FFB (btiment) FFSA (assurances) FBF (banques) AFB (banques) FIM (mtallurgie) PRISME (intrim) UMIH (htellerie-restauration) SYNHORCAT (hteliers, restaurateurs, cafetiers) FNAIM (immobilier) FNTP (travaux publics) SYNTEC (ingnierie, informatique) Chambre syndicale des entreprises de dmnagement

24,0 millions deuros 1,68 million deuros 5,0 millions deuros 11,44 millions deuros 0,37 million deuros 6,16 millions deuros 300 000 euros 0,05 million deuros 8,31 millions deuros 62,74 millions deuros 15,52 millions deuros 23,68 millions deuros 2,28 millions deuros 2,7 millions deuros 2,3 millions deuros 2,09 millions deuros 0,96 million deuros 10,64 millions deuros 23,12 millions deuros 997 000 euros 765 979 euros

Dans ce panorama, le cas des organisations dexploitants agricoles est quelque peu particulier : en soi, il ny a rien doriginal ce que la FNSEA affiche un niveau de cotisations plus lev que des organisations concurrentes comme la Confdration paysanne (8,5 %) ou le MODEF (25 %). Le fait est, cependant, que ladhsion ce syndicat se trouverait encourage par la position quil occupe dans les diffrentes instances locales charges de promouvoir linstallation des agriculteurs, certains allant jusqu affirmer que des aides seraient subordonnes une souscription de cotisation. En attestent ces propos, tenus le 20 octobre 2011, loccasion de laudition des responsables de la Confdration agricole des syndicats d'exploitants familiaux (MODEF) : M. Alain Gaignerot. Dans le syndicalisme majoritaire, ladhsion parat quasi obligatoire : il est de notorit publique que, sans adhsion la

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FNSEA ou aux JA, il est difficile dobtenir des prts bien quil y ait eu une volution en la matire depuis la fin du monopole du Crdit agricole , dagrandir son exploitation, voire dobtenir des conseils juridiques : dans certaines chambres dagriculture, le conseiller juridique suggre dabord lagriculteur de prendre sa carte la fdration dpartementale, la FDSEA. Bien sr, de telles conditions ne sont jamais exposes par crit. () Mme Estelle Royet. Sachez que lorsque je me suis installe, mon installation a t qualifie de hors cadre familial : jai repris les terres de mon grand-pre son dcs, mais mes parents ntaient pas agriculteurs. Lorsque je suis revenue la terre et lorsque jai fait mon parcours dinstallation en tant que jeune agriculteur, je navais quune notion lointaine du monde syndical. Le point info installation tait gr par les Jeunes agriculteurs et lon ma demand sans que, bien sr, cela ne soit jamais crit dadhrer cette organisation pour que la commission dpartementale dorientation de lagriculture (CDOA) me soit plus favorable. Cette commission, je le rappelle, examine les dossiers dinstallation dans le cadre dune procdure qui permet dobtenir des aides, sous forme de prts bonifis europens notamment. Comme jai refus dadhrer aux JA, jai peru une dotation dinstallation aux jeunes agriculteurs (DJA) minimale. M. le rapporteur. Si vous aviez adhr, vous auriez eu un avantage plus important ? Mme Estelle Royet. Jai fait mon stage de formation chez le prsident des Jeunes agriculteurs et je vous avoue que cela ne sest pas trs bien pass... M. le rapporteur. Il vous a reproch de ne pas avoir adhr ? Mme Estelle Royet. Tout fait . De telles critiques jettent le trouble, notamment en ce quelles pointent un mcanisme contradictoire avec le principe de libre adhsion une organisation reprsentative. Les raisons de la variabilit de limportance des cotisations dans les ressources des organisations demployeurs et professionnelles tiennent plusieurs explications : en premier lieu, le niveau global du montant des cotisations perues dpend moins du nombre demployeurs adhrents ou reprsents que du poids financier de leur secteur dactivit. Ainsi, lUPA et la CGPME, qui se font les porte-voix de quelque 300 000 artisans et 590 000 PME de dimension rduite, disposent de ressources bien moindres que lAssociation franaise des banques et la Fdration franaise des socits dassurance (moins de 250 adhrents chacune), ou encore la Fdration nationale des travaux publics et celle des industries mcaniques (moins de 10 000 adhrents), qui sont de surcrot dimportants pourvoyeurs de cotisations pour le MEDEF ;

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en deuxime lieu, les barmes de cotisation ainsi que les modalits de versement varient fortement dune fdration lautre et dune confdration lautre. Cela sexplique notamment par le degr variable de lattractivit des organisations concernes, dpendant de leur influence et de leur efficacit supposes. Ainsi, quand le MEDEF impose une cotisation minimale de 30 000 euros aux fdrations qui souhaitent y adhrer, la CGPME, pour sa part, se contente dune cotisation de quelques milliers deuros seulement ; consquence, une mme organisation cotisant aux deux, en loccurrence lUIMM, verse 2,1 millions deuros au MEDEF et seulement de laveu mme de son prsident Frdric Saint-Geours, lors de son audition le 14 novembre 2011 150 000 euros (contre 193 000 euros en 2010) la CGPME. Plus clairant encore, lAssociation franaise des entreprises prives (AFEP), compose de seulement 90 socits cotes, dispose dun financement de prs de 5 millions deuros quasiexclusivement assur par les cotisations de ses membres ; en troisime lieu, certaines organisations, grce leurs autres ressources propres et au montant plus que substantiel de leurs rserves, privilgient un niveau contenu des cotisations quelles exigent de leurs membres. Cest le cas notamment de lUIMM, dont la trsorerie disponible avoisine les 321 millions deuros (en valeur dachat) ; enfin, dans le cas du syndicalisme agricole, certains mcanismes de cotisations obligatoires indirectes (1), prleves notamment par des coopratives au profit dassociations de producteurs qui en reversent le montant lorganisation bnficiaire, privilgient les adhsions aux syndicats dominants (la FNSEA et le Centre national des jeunes agriculteurs) et entretiennent ainsi la position de force de ceux-ci, tant sur le plan financier que sur celui de la reprsentativit. b) Des modalits de fixation pour le moins alatoires Au cours des travaux de la commission denqute, il est apparu assez clairement que le montant des cotisations demandes en contrepartie de ladhsion

(1) A ne pas confondre avec les cotisations volontaires obligatoires (CVO) prleves sur tout ou partie des acteurs de filires agricoles (producteurs, transformateurs, ngociants etc.) en vue de financer le fonctionnement des organisations interprofessionnelles. Ce dispositif de prlvement, cr par la loi n 75-600 du 10 juillet 1975 relative lorganisation interprofessionnelle agricole, repose le plus souvent sur des accords tendus et rendus obligatoires lensemble des membres de la filire par arrt des ministres chargs de lagriculture et des finances. Dans son rapport public annuel de 2007, la Cour des comptes estimait le montant total des cotisations volontaires obligatoires quelque 300 millions deuros et soulignait le dynamisme de ces recettes. En outre, dans son rapport public de 2002, elle avait relev le fait que le fonds daction stratgique des olagineux (FASO), gr par la socit financire des olagineux et protagineux (Sofiproteol), avait servi contribuer au financement du bureau de la FNSEA Bruxelles en 1995 et 1996. Ces faits ont donn lieu une procdure judiciaire et une rgularisation depuis. Il reste que, pour reprendre les observations formules par la Cour en 2007 : Les interprofessions financent parfois les organisations professionnelles qui les composent en leur reversant une part des CVO que celles-ci ont dcides. Le motif en est soit dindemniser leur participation au financement de lorganisme, ceci sans fondement vident, soit de rtribuer lexcution de missions que linterprofession leur dlgue. Dans cette dernire hypothse, les versements effectus mriteraient dtre prcisment contrls pour viter que les CVO ne savrent des cotisations syndicales de fait. (rapport public 2007, p. 68).

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dune entreprise, dune union territoriale ou dune fdration professionnelle obit rarement des rgles formalises et uniformes de calcul. Ainsi que la indiqu le professeur Michel Offerl, lors de son audition le 14 septembre 2011 : la cotisation des entreprises est fixe par la fdration elle-mme. Il y a donc autant de types de cotisations que de fdrations. Si la cotisation est parfois forfaitaire, elle est le plus souvent variable, une base 300 euros la FFB, de lordre de 150 sans doute la CAPEB tant affecte de clauses la faisant varier en plus en gnral en fonction du nombre de salaris, mais aussi du chiffre daffaires ou en moins. Et le professeur Michel Offerl dajouter : je ne peux gure vous donner de prcisions sur les cotisations aux confdrations des fdrations et des unions territoriales. () Cependant, l aussi, il existe des ngociations. () Ladhsion des entreprises est donc bien un acte de gestion . Un tel constat peut se comprendre sagissant de ladhsion des structures de reprsentation diffrentes, mme sil conduit ce que les adhrents plusieurs confdrations la Fdration nationale du btiment est adhrente au MEDEF et la CGPME, par exemple paient des sommes trs diffrentes pour une affiliation cense leur procurer les mmes avantages. En effet, compte tenu de la spcialisation des organisations de dfense des intrts des entreprises par secteur dactivit et par profil dentreprises, chacune dentre elles adapte sa grille tarifaire la capacit contributive potentielle de ses adhrents : il va sans dire que le gros des adhrents aux fdrations affilies lUPA ou la CGPME ne prsente pas les mmes facilits financires que les socits adhrentes lAFEP, par exemple. La modulation des cotisations verses au sein dune mme confdration sexplique elle aussi, dans labsolu, par des considrations assez objectives. Bien souvent, entrent logiquement en ligne de compte la valeur ajoute du secteur dactivit de chaque branche ainsi que le nombre de salaris employs. Lors de leur audition, le 13 octobre 2011, la prsidente et le trsorier du MEDEF ont ainsi expliqu que la cotisation des adhrents cette organisation demployeurs tait calcule sur la base de 1,06 dix millimes de la valeur ajoute, pour ce qui concerne les fdrations professionnelles, et de 0,15 centimes deuros par salari du ressort gographique des MEDEF territoriaux ou assimils, sagissant de ces derniers. Dautres organisations se sont toutefois montres moins prcises et cartsiennes dans la fixation des rgles de cotisation quelles appliquent. Pour preuve, les propos ci-aprs tenus par le trsorier et le prsident de la CGPME, lors de leur audition le 12 octobre 2011 : M. Jean-Louis Jamet. Les formules sont diverses : ou bien le montant est dcid la tte du client ou bien il repose sur des critres objectifs, comme le nombre de permanents ou dadhrents M. Jean-Franois Roubaud. On essaye aujourdhui de rationaliser les choses. Nous y sommes parvenus au niveau des territoires, o la rgle est dsormais fixe. Le problme est plus dlicat au niveau des branches car on ne

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connat quimparfaitement leur assise. Les cotisations sont donc fixes sur la base dune estimation du poids conomique de chaque branche, pouvant conduire 20 000, 50 000 ou 100 000 euros par an . De fait, demi-mot, il a bel et bien t reconnu que les cotisations peuvent tre ngocies dans le cadre dune politique tarifaire destine attirer des adhrents. Ce choix explique aussi, dans une certaine mesure, la variation de ces ressources des organisations demployeurs et professionnelles, certaines dentre elles ne se trouvant pas en situation de demander davantage, sauf prendre le risque de perdre quelques-uns de leurs membres. Le rcent dpart de lAssociation nationale des industries alimentaires (ANIA) du MEDEF, en dcembre 2009, pour rejoindre la CGPME, en raison de considrations justement lies au montant de sa cotisation, illustre dailleurs avec force quune concurrence inavoue existe sur ce plan, au moins au niveau de la reprsentation interprofessionnelle. c) Un critre finalement pas trs pertinent de la reprsentativit Les cotisations aux organisations demployeurs et professionnelles doivent permettre de mesurer laudience relle de celles-ci. La ralit montre cependant quil nest pas possible den faire un instrument dvaluation de la reprsentativit, dans la mesure o les adhsions peuvent tre multiples et galement parce que les affiliations indirectes, par lintermdiaire dunions territoriales ou de fdrations sectorielles, seffectuent parfois linsu des principaux intresss. A la diffrence de ladhsion un syndicat de salaris, ladhsion une organisation reprsentative dentreprises ou professionnelle nest pas exclusive dune adhsion une autre organisation demployeurs. Par le jeu, notamment, de laffiliation des fdrations de branches, il nest pas rare que des secteurs entiers dactivit se trouvent dcompts parmi les adhrents lune ou lautre des organisations interprofessionnelles. Ainsi, la Fdration franaise du btiment, qui regroupe quelque 57 000 professionnels, dont 42 000 statut artisanal, est-elle tout la fois adhrente du MEDEF et de la CGPME. De mme, lUnion des mtiers et des industries de lhtellerie (UMIH) cotise la fois au MEDEF, la CGPME et lUPA. Et il ne sagit l que de quelques illustrations parmi de nombreux exemples possibles. Aussi comprhensible soit-elle, notamment au regard de la pluralit des entreprises des diffrents secteurs professionnels, cette situation nen pose pas moins quelques difficults mthodologiques dans la mesure o elle biaise ncessairement laudience dont les organisations demployeurs se revendiquent. En effet, le cumul des adhrents des diffrentes organisations reprsentatives des entreprises en France (plus de 2 millions) excde de loin le nombre officiel des entreprises employant au moins un salari. Qui plus est, le procd pose galement un problme dordre dontologique, ds lors quil apparat patent que de nombreuses entreprises se trouvent adhrentes dorganisations fdrales ou confdrales sans avoir donn

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leur consentement ni mme, parfois, sans le savoir. Dans ces conditions, il peut sembler inappropri daffirmer parler en leur nom. Comme la rsum le professeur Michel Offerl, lors de son audition le 14 septembre 2011 : ladhsion dun salari une organisation syndicale est volontaire et se matrialise en gnral par une carte. Au contraire, un chef dentreprise peut ignorer quil est adhrent du MEDEF, de lUPA ou de la CGPME : lorganisation laquelle il aura adhr, cest la fdration patronale de son secteur dactivit la Fdration franaise du btiment, par exemple voire la section locale de cette fdration . Et lintress de poursuivre : Les multi-adhsions rendent trs difficile la fourniture de chiffres dadhrents. Ainsi, lUnion des mtiers et des industries de lhtellerie (UMIH), partie prenante la fois du MEDEF, de la CGPME et de lUPA, revendique 80 000 adhrents. Mais doit-on considrer que ces adhrents le sont tous la fois de chacune de ces confdrations, ou rpartir leur effectif entre elles ? Pour moi, le nombre dadhrents du MEDEF et de la CGPME devrait tre divis de moiti par rapport aux chiffres quils annoncent ; alors que le MEDEF revendique 750 000 adhrents, le nombre de ceux-ci est sans doute plutt, au maximum, de 300 000 ; le redressement des effectifs annoncs par lUPA devrait sans doute tre moindre . La vrit se situe vraisemblablement mi-chemin entre les chiffres officiels des adhrents et ceux avancs par le professeur Michel Offerl. Une chose est certaine, cependant : tant que les adhsions multiples resteront permises, il ne sera pas possible de parvenir des statistiques plus exactes. Au regard de lenjeu que constitue la reprsentativit des organisations demployeurs et professionnelles, lon ne peut se satisfaire dune telle situation.
2. Les ressources dsaffection complmentaires, palliatifs dune relative

Les organisations demployeurs et professionnelles disposent, ct de leurs ressources annuelles issues des adhsions, de financements complmentaires, qui leur permettent dquilibrer leurs comptes. La majeure partie repose sur les revenus lis des placements ; elle saccompagne nanmoins de recettes diverses, rsultant de dmarches de communication ou de loffre de services destination des entrepreneurs. Ces financements ne constituent pas en soi un problme. Ils suscitent toutefois des interrogations lorsquils prennent lascendant sur les ressources inhrentes aux adhsions. a) Les revenus financiers et patrimoniaux Laffaire de lUIMM a mis en lumire lexistence de rserves financires assez considrables dans certaines organisations demployeurs. Les obligations lgales imposes en 2008 permettent dy voir un peu plus clair en la matire et,

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surtout, de constater que le cas le plus retentissant nest pas aussi exceptionnel que ce qui a pu tre avanc alors. En effet, certaines fdrations professionnelles importantes affichent une trsorerie disponible de plusieurs dizaines de millions deuros, couvrant ainsi plus quune seule anne de fonctionnement. Cest le cas notamment de lUIMM, bien sr (prs de 321,3 millions deuros de trsorerie), mais aussi de la Fdration franaise du btiment (144,4 millions deuros), de lAssociation franaise des banques (28,6 millions deuros), de la Fdration des industries mcaniques (63,8 millions deuros) ou encore de la Fdration nationale des travaux publics (plus de 38 millions deuros). Les montants peuvent mme tre plus importants encore, si lon y intgre les plus-values latentes la valeur nominale dachat des valeurs mobilires : peu dorganisations demployeurs ou professionnelles portent dailleurs ces informations la connaissance du public. Dans la plupart des cas, les variations portent sur quelques dizaines de milliers deuros (60 000 pour la FFSA, 30 000 pour lUMIH) ou sur quelques centaines de milliers deuros (420 000, dans le cas de la fdration des industries mcaniques). Reste le cas, hors norme, de lUIMM, dont les rserves atteignent, plus-values latentes incluses, non plus 321,3 millions deuros, mais 504,8 millions deuros. Les grandes confdrations interprofessionnelles, pour leur part, restent lcart des excs, mme si lapprciation les concernant se trouve quelque peu complique par labsence de consolidation de leurs comptes avec leurs relais locaux. A titre dillustration, lors de son audition le 12 octobre 2001, le prsident de la CGPME a reconnu quune combinaison des diffrents chelons comptables devrait permettre de parvenir un total de 25 ou 30 millions pour lensemble du territoire , alors que la confdration affiche le plus petit niveau de rserves des organisations demployeurs interprofessionnelles. Corollaire de ces situations patrimoniales assez souvent avantageuses, certaines organisations demployeurs et professionnelles tirent des revenus financiers annuels non ngligeables de leurs placements. Les cas les plus frappant sont ceux de lUIMM et de la Fdration des industries mcaniques, avec respectivement deux-tiers et un tiers de leurs ressources annuelles provenant de leur patrimoine financier. Dans de telles conditions, on comprend mieux les raisons pour lesquelles, dans ces fdrations, le poids des cotisations nest pas prpondrant (13,7 % et 35,1 % de leurs ressources). Dautres fdrations sectorielles tirent galement avantage, sur le plan financier, de leur trsorerie, limage des fdrations des banques et de lassurance (FBF, FFSA), mais aussi de celles du btiment, de lintrim (PRISME) ou des travaux publics. Pour autant, les recettes quelles en tirent sont loin de rivaliser avec celles du secteur de lindustrie mcanique.

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Revenus financiers et patrimoniaux des principales organisations demployeurs et professionnelles franaises, en 2010
Organisations Total de bilan net (1) Trsorerie disponible (1) Trsorerie en annes de fonctionnement 1,1 anne 0,5 anne 0,5 anne 0,2 anne 0,75 anne 0,8 anne 6,8 annes 1,9 anne 0,4 anne 0,4 anne 2,1 annes 8,5 annes 8,6 annes 1,0 anne 0,1 anne 0,6 anne 0,1 anne 1,4 anne 0,5 anne 0,5 anne 1,5 anne Produits financiers (1) Part des produits financiers dans les ressources 0,8 % 0,2 % 0,1 % 1,3 % 2,7 % 1,6 % 62,8 % 6,7 % 0,4 % 1,2 % 4,5 % 39,8 % 2,3 % 0,2 % 0,6 % 0,4 % 1,2 % 0,6 % 1,2 % 2,5 %

MEDEF CGPME UPA UNAPL FNSEA USGERES UIMM (consolide) FFB (consolide) FFSA FBF FCD AFB FIM PRISME UMIH SYNHORCAT FNAIM FN travaux publics SYNTEC Coordination rurale Chambre des entreprises de dmnagement FN aviation marchande FN distributeurs de films AFFLEC (fruits et lgumes, piceries, crmeries) FICAM (1) En millions deuros.

67,81 5,96 52,69 1,25 30,56 1,01 389,56 200,66 12,52 49,22 18,87 29,97 64,47 4,47 3,55 1,93 16,74 83,10 4,76 1,29 1,68

37,9 4,45 17,0 0,54 15,28 0,78 341,86 144,40 6,24 11,96 13,53 28,65 63,84 3,48 0,41 1,12 0,89 38,16 0,13 1,04 1,41

0,3 0,02 0,03 0,03 0,56 0,02 38,02 5,65 0,01 0,11 0,07 0,17 3,08 0,08 0,01 0,01 0,24 0,91 0,2 0,02 0,3

0,81 1,41 1,20

0,33 0,82 0,89

0,3 anne 1,1 anne 1,2 anne

0,3 0,001 0,003

1,0 %

0,58

0,25

0,3 anne

0,001

Au patrimoine financier, proprement parler, sajoute la plupart du temps un patrimoine immobilier trs significatif. Les auditions ont ainsi permis de mettre jour que le sige du MEDEF, proprit de celui-ci, est valoris 24 millions deuros, tandis que ceux de deux des trois fdrations adhrentes de lUPA seule la Confdration gnrale de lalimentation tant locataire et de lUPA ellemme le sont hauteur de 32 millions deuros. Quant la CGPME, son prsident

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a prcis que la socit civile immobilire (SCI) Fortuny, propritaire de 1 500 mtres carrs de bureaux La Dfense, affiche un montant de fonds propres de 1,1 million deuros, et que la SCI Bellini, historiquement propritaire de locaux annexes, prsente 201 000 euros de fonds propres, soit des valorisations assez faibles en comparaison avec les autres organisations interprofessionnelles. Les bilans comptables pour 2010 des principales fdrations professionnelles sont galement trs parlants. Lon y apprend, notamment, que la valorisation du patrimoine immobilier de lUIMM atteint 5,6 millions deuros en propre et 24,9 millions deuros sagissant de trois SCI contrles par lorganisation ; les estimations atteignent 22,9 millions deuros pour la Fdration franaise du btiment, 37,2 millions deuros pour la Fdration nationale des travaux publics, 7,2 millions deuros pour la FNAIM, 4,6 millions deuros pour la Fdration du commerce et de la distribution, 3,6 millions deuros pour la FFSA et 30 millions deuros environ pour la Fdration bancaire franaise. La Fdration des industries mcaniques se trouve, quant elle, au sommet de cette numration, grce la SCI Mca Hoche, valorise hauteur de 61,3 millions deuros. Dans certains cas, les fdrations concernes tirent de confortables revenus locatifs de leur patrimoine immobilier : cest le cas, entre autres, de la Fdration des industries mcaniques, avec un produit de 2,9 millions deuros, de la Fdration franaise du btiment, hauteur de 2,8 millions deuros, et de la Fdration nationale des travaux publics, pour un montant plus faible de 75 235 euros. Au total, il apparat assez clairement que les ressources patrimoniales et financires des organisations demployeurs et professionnelles reprsentent une part significative de leurs recettes annuelles. Hritage du pass, consquence dune gestion de pre de famille pour reprendre une expression employe devant la commission denqute , lampleur de ces ressources pose dans certains cas le problme de la lgitimit de la contribution publique, via les fonds du paritarisme, au fonctionnement dentits aux moyens plus que suffisants. b) Les publications et publicits A linstar des syndicats de salaris, les principales organisations demployeurs et professionnelles adressent leurs adhrents des publications, parfois payantes, dans lesquelles figurent galement des publicits rmunres. Ces financements ne sont pas toujours marginaux ; ils reprsentent mme, parfois, une part majeure des recettes enregistres au bilan comptable. Ainsi, dans le cas de lUPA, le secrtaire gnral de cette organisation, M. Pierre Burban, a indiqu le 13 octobre 2011 la commission denqute que les autres ressources propres figurant au bilan comptable, hauteur de prs de 6,5 millions deuros en 2010 soit tout de mme 20 % des ressources de lorganisation rsultent de publications professionnelles ou ddies aux artisans ou aux commerants de proximit, en cumulant le produit des abonnements et

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celui des publicits. Le 18 octobre suivant, le prsident de lUnion nationale des professions librales (UNAPL), M. David Gordon-Krief, a quant lui indiqu que cette dernire se livrait une activit ddition, travers la diffusion de la revue Lentreprise librale et de hors sries consacrs diverses formalits (fiscales et sociales, notamment), pour un chiffre daffaires de 1,08 million deuros, soit 46 % des ressources figurant au bilan, loin devant les cotisations (15,9 %). Le plus souvent, les activits ddition et publicitaires des organisations demployeurs et professionnelles sont dissocies de lactivit de reprsentation proprement parler. Le prsident de la CGPME a ainsi indiqu le 12 octobre 2011 que cette organisation contrle une socit de presse (la SODEP) charge dditer la revue mensuelle La Volont des PME. Et M. Jean-Franois Roubaud de prciser : Les recettes publicitaires de la SODEP, qui dite notre revue mensuelle, sont, en effet, les seules recettes publicitaires de la CGPME. Les fonds propres de la SODEP stablissent 969 000 euros, pour un produit dexploitation de 1,386 million deuros. La revue recherche naturellement tous les organismes susceptibles de lui acheter de lespace publicitaire et je prends souvent mon bton de plerin . Le MEDEF a lui aussi fait le choix de loger ses activits ditoriales au sein dune socit commerciale ad hoc : la socit anonyme ditions et services techniques professionnels (ETP), qui a nanmoins pour principal objet de porter le sponsoring de lUniversit dt de cette organisation. Les comptes 2010 de cette socit, rattachs au rapport de gestion du MEDEF, font apparatre un chiffre daffaires net de 1,9 million deuros et une perte de 24 617 euros, de sorte que lactivit ditoriale ne semble pas constituer, ce jour en tout cas, une source de gains nets. Dans les secteurs de la banque et de lassurance, en revanche, les rsultats semblent plus favorables la FBF et la FFSA, puisque leurs socits La revue bancaire et SEDDITA ont ralis en 2010 des chiffres daffaires respectifs de 3,03 millions deuros et 729 000 euros, avec la cl des excdents de 74 789 et 60 000 euros. Il est aussi vrai, nanmoins, que certaines organisations sectorielles au budget moins consquent recourent peu ce type dexpdients. Lors de son audition le 6 octobre 2011, le prsident de lUnion de syndicats et groupements demployeurs reprsentatifs dans lconomie sociale (USGERES), M. Alain Cordesse, a affirm en ces termes que lUSGERES ne bnficie daucune ressource publicitaire : nous couvrons certes des secteurs trs importants, qui reprsentent de nombreux salaris, puisque nous comptons dans nos adhrents toute la branche de laide domicile et lensemble de la mutualit franaise, ainsi que la branche du sport, lanimation, les centres sociaux, les radios libres et trois des quatre syndicats reprsentatifs dans le tourisme social Mais il ny a l aucune grande entreprise susceptible de prendre un encart publicitaire .

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De manire plus gnrale, il est assez exceptionnel que les revenus lis aux publications des organisations demployeurs ou professionnelles et aux publicits diverses qui y figurent reprsentent un complment de ressources absolument indispensable lquilibre des comptes. Ces financements nen demeurent pas moins, la plupart du temps, substantiels. c) La commercialisation de services Intrinsquement, les organisations demployeurs et professionnelles ne sont plus considres, par leurs adhrents, uniquement comme des instances de reprsentation auprs des pouvoirs publics ou interlocutrices des syndicats de salaris. Le paiement dune cotisation implique de leur part, de plus en plus, la fourniture de services identifis (conseil juridique, assistance pour certaines formalits administratives, etc.) car, ainsi que la soulev M. Herv Lambel, prsident de lassociation Crateurs demplois et de richesse de France (CERF), le 6 octobre 2011 : la premire question des entreprises est, en effet, de savoir quels services leurs cotisations ouvrent droit . Cette volution a logiquement conduit les organisations demployeurs et professionnelles progressivement diversifier et toffer leur offre de services, afin dengendrer des recettes supplmentaires. Coexistent ainsi deux niveaux de prestations : celles ventuellement incluses dans la cotisation de base et dautres optionnelles, qui impliquent une majoration de cotisation ou une rmunration lacte. Dans le cas du CERF, le prsident Herv Lambel a notamment indiqu la commission denqute que la cotisation de base est de trente euros, montant pour lequel nous ne pouvons naturellement pas fournir de services, exception faite de notre travail quotidien pour faire connatre nos positions et nos propositions. Une seconde cotisation, dun montant de 200 euros, ouvre droit un service dinformations juridiques et la garantie sociale du chef dentreprise (GSC). Cette assurance chmage volontaire rpond non seulement une difficult, mais elle permet aussi de fidliser les adhrents tous ne sont pas des militants soutenant les organisations grce auxquelles ils bnficient de la GSC. Comme notre droit proposer ce service a t contest, nous avons dvelopp un nouveau produit, aujourdhui offert sur une partie du territoire, qui permet dobtenir un quivalent pour un cot un peu rduit . Tout en confirmant ce constat dun dveloppement de loffre de services payants, le professeur Michel Offerl a toutefois laiss entendre, le 14 septembre 2011, que la porte de ces options demeure limite, ne serait-ce quen raison dune valeur ajoute discutable au regard du recours direct des adhrents des professionnels susceptibles de rpondre leurs besoins, ainsi que des questions de concurrence que cela pose vis--vis de ces mmes professionnels : Les services rendus le sont explicitement comme tels. Lessentiel de largumentaire des VRP du syndicalisme patronal auprs de entrepreneurs est

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essentiellement fond sur eux. Lidologie ne compte que pour une part modeste. Les argumentaires sont ainsi diffrencis selon les types dentreprises et les services prsents en dtail. Il sagit par exemple daides lors de ngociations avec le fisc, lURSSAF ou la banque. Le retour sur investissement attendu de la cotisation est mme parfois prcis. Des services supplmentaires sont aussi rendus contre une rmunration spcifique. Les limites de cette offre de services au regard de loffre du secteur priv, notamment des avocats et des consultants, font lobjet dun dbat majeur entre organisations patronales et entre celles-ci et chefs dentreprise. Les points de vue ne sont pas toujours conciliables. Il nen reste pas moins que, dun point de vue financier, lopration nest pas ngligeable pour les organisations demployeurs et professionnelles. Les comptes de rsultat ne sont malheureusement pas tous clairants sur ce point, mais quand linformation y figure, il apparat assez nettement que les services fournis engendrent des ressources parfois importantes. En 2010, celles-ci se sont ainsi montes 979 198 euros pour lUMIH (23,7 % des produits dexploitation), 2,6 millions deuros pour le PRISME (75,9 % des produits dexploitation), 580 379 euros pour la fdration des industries mcaniques (15,2 % des produits dexploitation), 573 324 euros pour la FNPHP horticulture (63,5 % des produits dexploitation) ou encore 32 453 euros pour la Coordination rurale (1,5 % des produits dexploitation). Au total, sil est indniable que les prestations de services des organisations demployeurs et professionnelles ne constituent pas pour elles une ressource majeure, il faut quand mme y voir un mode de financement qui se dveloppe. De ce point de vue, une plus grande transparence dans les comptes de rsultat ne serait pas inutile, de manire pouvoir valuer plus prcisment limportance prise par ce type de ressources.
3. Les moyens issus des entreprises : une ralit difficile valuer

Bien quelles sen dfendent et que cela napparaisse pas expressment dans leurs bilans comptables, les organisations demployeurs et professionnelles obtiennent des soutiens matriels divers de la part des entreprises. Sur ce point, il nexiste pas de preuves, mais un faisceau dindices assez troublants qui tendent confirmer la vracit de certaines critiques formules devant la commission denqute. Ainsi que la expliqu le professeur Michel Offerl, le 14 septembre 2011, ce point est rarement mis en avant , des entreprises peuvent apporter des financements aux organisations. Ainsi, le sige du MEDEF a-t-il t partiellement financ par des dons dentreprises, dont les noms sont inscrits ce titre dans ses couloirs. Il peut arriver aussi que des entreprises financent en partie des manifestations. Cependant, il faut surtout citer la mise disposition de personnels, dont la rmunration nest alors pas budgte dans les comptes

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syndicaux. Si, on le sait, dans le service public, voire le secteur priv, un certain nombre de syndicats de salaris vivent grce ces mises disposition, ce systme existe aussi dans les organisations professionnelles patronales. Si peu dentre elles le reconnaissent, une fdration expose dans ses comptes, que jai consults, disposer de 36 salaris dont 4 mis disposition par les entreprises de son secteur . De fait, cette contribution, financire ou plus vraisemblablement matrielle (via la fourniture, titre gracieux ou des conditions avantageuses, de locaux, de matriel informatique ou autre, de temps de travail de certains cadres) intervient surtout au niveau des structures locales ou professionnelles. En effet, les grandes confdrations interprofessionnelles ont pris soin de souligner devant la commission denqute quelles ne bnficient pas de tels avantages. Quitus peut dailleurs leur tre donn sur le point des permanents, leurs reprsentants ayant mis en avant des arguments plutt convaincants. Pour ce qui concerne le MEDEF, sa prsidente a clairement indiqu, le 13 octobre 2011, que les personnels exceptionnellement et ponctuellement mis la disposition permanente de lorganisation par une entreprise adhrente ltaient dans le cadre dune convention dfinissant, notamment, les conditions de leur rmunration : Mme Laurence Parisot. Une partie des activits de rflexion, de prparation et de ngociation du MEDEF est mene par des chefs dentreprises ou des cadres dirigeants titre totalement bnvole. Jexerce mes fonctions la tte du MEDEF dans ce cadre, de mme que Jean-Louis Schilansky et Benot Roger-Vasselin. Ce temps consacr au MEDEF ne fait pas lobjet dune valorisation. Il a pu arriver, encore trs rcemment, quun cadre dirigeant soit mis notre disposition trs ponctuellement et pour une dure trs limite : une personne par an et pendant quelques mois, tout au plus. Une convention est alors signe avec lentreprise. Sauf erreur de ma part, nous ne bnficions pas aujourdhui de mises disposition. M. Jean-Louis Schilansky. Nous avons prouv un besoin ponctuel dans un de nos domaines dactivit, mais la mise disposition qui en a rsult est aujourdhui termine. Mme Laurence Parisot. Cest trs rare. Jajoute que nous avons eu grer un cas inverse un membre du personnel du MEDEF mis la disposition dune autre entit en application dune convention. Cette situation a pris fin au dbut de lanne 2011 . De mme, sagissant de lUPA, le prsident Lardin a mis en exergue, le 13 octobre 2011, lincongruit dune mise disposition dartisans auprs des fdrations membres et de la confdration, dont les besoins portent

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essentiellement sur des personnels comptents dans les sphres juridique et administrative : M. Jean Lardin. () lUPA dispose de son propre personnel, de mme que la CAPEB, la CNAMS et la CGAD. M. le prsident Richard Malli. La question est de savoir si des entreprises adhrentes mettent votre disposition certains de leurs salaris. M. Jean Lardin. tant donn le type dentreprises qui adhrent nos confdrations, je ne vois pas comment ce serait possible. Ce nest pas de charcutiers ni de maons dont nous avons besoin lUPA, mais de personnel administratif et de juristes ! Il reste que, au niveau des antennes territoriales, notamment du MEDEF et de la CGPME, il semble en aller diffremment. M. Erwan Seznec a ainsi estim, le 4 octobre 2011, qu une partie de largent de la mdecine du travail est () dtourne travers la mise disposition de permanents censs travailler pour cette dernire alors quils sont au service du MEDEF. De mme, si la plupart des grandes organisations demployeurs ne semblent pas disposer de permanents temps plein mis leur service et rmunrs par ceux-l mmes quelles reprsentent, elles peuvent malgr tout bnficier du concours ponctuel (une demie journe ou journe, de temps en temps) de cadres spcialiss dans le droit ou les ressources humaines, afin de mener bien certaines de leurs obligations. Lors de son audition, le 27 octobre 2011, le secrtaire gnral de la CGT, M. Bernard Thibault, a voqu cet gard une situation d iniquit sur les moyens consacrs la reprsentation des salaris et des employeurs dans les multiples instances, institutions ou lieux de concertation existants, en faisant valoir que ce sont les directions des ressources humaines (DRH), voire les directeurs eux-mmes, les experts techniques, les cadres suprieurs, tous pays par lentreprise, qui assurent ce rle, comme sil tait partie intgrante du mtier pour lequel ils sont rmunrs. notre connaissance, le MEDEF, qui est la premire des organisations patronales, ne rembourse pas aux entreprises les comptences que celles-ci lui fournissent pour une mission de caractre syndical . De fait, il peut effectivement exister une implication bnvole, temps partiel, voire trs partiel, de cadres et de responsables dentreprises dans le dialogue social conduit, un chelon territorial ou professionnel, par les organisations demployeurs. Elle ne fait pas lobjet dune valorisation financire proprement parler et reste, le plus souvent, soumise aux alas de lintensit de lagenda social. Elle nen constitue pas moins une forme daide de la part des entreprises. Il est probable, au demeurant, que dautres formes de soutien ponctuel puissent intervenir de la part des entreprises adhrentes, notamment lors de mobilisations sur des enjeux sociaux importants. Cependant, l aussi, aucune

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valorisation comptable de tels avantages nest ralise. En tout tat de cause, ces aides prsentent un caractre relatif par rapport aux ressources inscrites dans le budget des organisations demployeurs concernes mais elles ne sont vraisemblablement pas ngligeables.
B. LE PARITARISME : DES RESSOURCES DYNAMIQUES POUR DES MISSIONS DINTRT GNRAL AUX CONTOURS PARFOIS FLOUS

On peut regrouper sous lappellation de financements du paritarisme un certain nombre de ressources qui ont en commun dtre partages, le plus souvent parit, entre organisations demployeurs et de salaris. Cette caractristique mme conduit ne pas les considrer comme des ressources propres de chaque organisation. Effectivement, les comptes prsents par la plupart des organisations placent les financements dits du paritarisme dans leur rubrique subventions . Cette option rend compte dune autre caractristique de ces financements : ils existent parce que la puissance publique le veut bien, certains tant la contrepartie de missions dintrt gnral confies aux organisations demployeurs et de salaris, et tous, en tout tat de cause, tant permis par des prlvements obligatoires prvus par la loi ou du moins agrs ( tendus pour tre plus prcis) par le Gouvernement. Ces ressources sont de deux natures diffrentes. Il convient de distinguer : les dfraiements et rmunrations, souvent appels prciputs , que les organisations demployeurs et de salaris reoivent au titre de leur participation la gestion dun certain nombre dorganismes, gnralement qualifis de paritaires et financs le plus souvent par des cotisations obligatoires sur les salaires ; le produit des cotisations obligatoires spcifiquement tablies, dans des branches ou des secteurs, au motif de financer le dveloppement du dialogue social ou de la ngociation collective, produit partag parit entre organisations demployeurs et de salaris.
1. La typologie des prlvements tablis au titre de la participation la gestion dorganismes paritaires, ou prciputs

Les comptes des principales organisations demployeurs, en particulier les confdrations interprofessionnelles, font apparatre de substantiels versements en provenance dorganismes chargs dune mission dintrt gnral, comme il ressort du tableau ci-aprs, o apparaissent les trois organisations reprsentatives au plan national et interprofessionnel, lesquelles sont, ce titre, les principales bnficiaires de ces versements.

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Parmi les autres organisations demployeurs auditionnes par la commission denqute, lUSGERES a fait tat, pour 2010, dun prciput de 0,717 million deuros peru au titre de la gestion de lorganisme collecteur de la formation professionnelle (OPCA) Uniformation, lUNAPL de 0,554 million deuros issus de divers financements paritaires et lUIMM dun prciput de 1,631 million deuros au titre de la gestion de lOPCA de la mtallurgie (OPCAIM).
Ressources en provenance dorganismes divers dans les comptes pour 2010 des organisations demployeurs reprsentatives au plan national et interprofessionnel (en milliers deuros)
FONGEFOR OPCA Sous-total : formation professionnelle ACOSS CNAF CNAM CNAV Sous-total : rgime gnral de sc. soc. AGIRC ARRCO Undic AGEFIPH APEC Autres Sous-total : protection sociale et emploi Logement social (UESL et ANPEEC) TOTAL GNRAL MEDEF CGPME 8 397 4 599 473 (1) 8 397 5 072 221 159 246 162 1 389 346 59 59 1 915 727 68 68 64 64 579 469 147 21 458 60 77 3 291 1 425 586 310 12 274 6 807 UPA 1 460 184 1 644 167 179 999 59 64 469 1 936 3 580

(1) Les comptes du MEDEF national ne font pas apparatre de prciput en provenance dOPCA. Toutefois, il est noter que selon un document transmis par la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle, OPCALIA a vers en 2010 un prciput hauteur de 2,2 millions deuros, dont on peut penser que la moiti, soit 1,1 million, a t verse son collge patronal, cest--dire au MEDEF. Peut-tre la gestion rgionalise dOPCALIA a-t-elle pour corollaire une attribution du prciput non au MEDEF national, mais des entits territoriales.

Les organismes lorigine de ces versements aux organisations professionnelles peuvent tre regroups selon leur champ dactivit. a) Le champ de la protection sociale Ainsi quon le constate sur le tableau ci-avant, contribuent notamment au financement des organisations demployeurs : les diffrentes branches du rgime gnral de la scurit sociale, reprsentes par lAgence centrale des organismes de scurit sociale (ACOSS), qui centralise les ressources de la scurit sociale, et les trois caisses nationales, la

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Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), la Caisse nationale de lassurance maladie des travailleurs salaris (CNAM) et la Caisse nationale dassurance vieillesse des travailleurs salaris (CNAV) ; les rgimes de retraite complmentaires obligatoires de lensemble des salaris et des cadres spcifiquement, soit respectivement lARRCO et lAGIRC. Les versements en cause sont lis lexercice de mandats dans les instances dlibratives des organismes susmentionns. Les organismes de scurit sociale Sagissant du rgime gnral de la scurit sociale, les administrateurs des organismes sont dsigns, certains ltant par les organisations demployeurs et de salaris. Le code de la scurit sociale dfinit la composition des diffrents conseils dadministration ; en particulier, ses articles R. 211-1, D. 231-2 et D. 231-3 fixent prcisment le nombre de mandats attribus chaque organisation, rcapitul dans le tableau ci-aprs.
Rpartition des mandats dans les conseils des organismes du rgime gnral de la scurit sociale
Organisations demployeurs/ travailleurs indpendants MEDEF CGPME UPA UNAPL Organisations de salaris CFDT CGT FO CFTC CFE-CGC Autres (1) (dont certains avec voix consultative) CNAF 13 CNAM 13 CNAV 13 ACOSS CAF 13 8 CRAM 8 CPAM 8 URSSAF 8

6 3 3 1 13 3 3 3 2 2 12

7 3 3 13 3 3 3 2 2 12

7 3 3 13 3 3 3 2 2 8

6 3 3 1 13 3 3 3 2 2 7

3 2 2 1 8 2 2 2 1 1 11

4 2 2 8 2 2 2 1 1 9

4 2 2 8 2 2 2 1 1 10

3 2 2 1 8 2 2 2 1 1 7

(1) Reprsentants de la Fdration nationale de la mutualit franaise, des associations familiales, du personnel, personnalits qualifies

Comme on lobserve sur le tableau ci-dessus, les conseils dadministration des organismes de scurit sociale comportent parit des reprsentants des organisations demployeurs et de salaris, mais il ne sagit pour autant pas exactement dorganismes paritaires , dans la mesure o y sigent galement des

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tiers (personnalits qualifies, reprsentants du personnel avec voix consultative, etc.). Pour ce qui est des organismes nationaux (les trois caisses nationales et lACOSS), on voit que les conseils comprennent treize reprsentants de chacun des deux collges. Sagissant du collge patronal, la rpartition de ces siges favorise le MEDEF, qui a ainsi sept siges aux conseils de la CNAM et de la CNAV, par rapport aux deux autres organisations reconnues reprsentatives au niveau national interprofessionnel, la CGPME et lUPA, qui y ont chacune trois siges. Il est galement noter que les textes relatifs la Caisse nationale des allocations familiales et lACOSS prvoient une reprsentation de lUNAPL (conjointement avec la Chambre nationale des professions librales) leur conseil dadministration, du fait de la distinction quils tablissent entre les reprsentants des employeurs et ceux des travailleurs indpendants , parmi lesquels figure ladministrateur dsign par lUNAPL. Il faut en effet rappeler que la CNAF gre lensemble des prestations familiales, qui peuvent concerner des salaris comme des indpendants. Cest donc par ce biais que lUNAPL obtient un sige au conseil dadministration de la CNAF, tandis que le MEDEF en occupe six (au lieu de sept dans les autres caisses). La situation est la mme pour lACOSS, les cotisations familiales tant galement prleves sur les revenus des indpendants, et non sur les seuls salaires. Avec moins dadministrateurs (huit par collge et non treize), on retrouve le mme type de rpartition des mandats dans les instances territoriales : un nombre plus lev dadministrateurs pour le MEDEF que pour la CGPME et lUPA ; une reprsentation de lUNAPL dans les seuls conseils des caisses dallocations familiales et des unions pour le recouvrement des cotisations de scurit sociale et dallocations familiales (URSSAF). Les administrateurs du rgime agricole et de celui des indpendants sont en revanche lus par leurs ressortissants. Le code de la scurit sociale pose le principe de la gratuit des fonctions dadministrateur de caisse : selon son article L. 231-12, les organismes de scurit sociale ne peuvent, en aucun cas, allouer un traitement leurs membres du conseil ou administrateurs . Mais il prvoit galement, au mme article, le remboursement des frais de dplacement des administrateurs, ainsi qu aux employeurs des membres du conseil ou administrateurs salaris, [celui des] salaires maintenus pour leur permettre dexercer leurs fonctions pendant le temps de travail ainsi que les avantages et les charges sociales y affrents ; de mme, les membres du conseil ou administrateurs des organismes de scurit sociale ayant la qualit de travailleur indpendant peuvent percevoir des indemnits pour perte de leurs gains, fixes par arrt ministriel . Enfin, de manire plus gnrale, larticle

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L. 121-2 du mme code dispose que les membres du conseil ou les administrateurs disposent pour lexercice de leur fonction de tous les moyens ncessaires, notamment en matire dinformation, de documentation et de secrtariat, auprs de la caisse ou de lorganisme dans le conseil ou le conseil d'administration desquels ils sigent . Sagissant du rgime gnral, cest apparemment un arrt du 13 avril 1988, qui na pas t modifi depuis, qui fixerait les rgles de prise en charge. Cet arrt prvoit notamment, son article 9, le versement aux administrateurs d une indemnit forfaitaire compensatrice de frais fixe par le conseil dadministration dans la limite de 125 francs par jour (19 euros). Il est par ailleurs prvu des remboursements de frais de dplacement et de sjour, ainsi que des pertes de gains des indpendants. Interroge sur les cots affrents en 2010, pour lensemble des rgimes de scurit sociale (rgime gnral des salaris, mais aussi rgime agricole, rgime social des indpendants et rgimes spciaux de certains salaris), la direction de la scurit sociale a transmis les lments suivants.
Extraction comptable des frais lis aux administrateurs dans les organismes de scurit sociale (en milliers deuros)
Mutualit Rgime sociale social des Rgime gnral indpendants agricole (MSA) (RSI) Assurances des administrateurs 205 5 171 Vacations 5 351 260 4 037 Pertes de salaires et de gains 3 278 532 922 Cotisations sociales 1 501 14 327 Voyages et dplacements 10 219 1 959 6 460 Frais dorganisation des lections 3 235 Autres frais 3 031 126 11 406 Formation des administrateurs 3 748 158 Secrtariat technique 2 809 Total 30 141 3 054 26 560
Source : direction de la scurit sociale.

Rgime des mines 2 48 33 20 590 3 936 282 1 914

Rgimes spciaux 11 101 390 21 1 139 359 310 7 2 338

Total 395 9 796 5 155 1 883 20 366 3 595 14 877 4 842 3 098 64 006

En % 1 15 8 3 32 6 23 8 5 100

On voit que les frais lis aux administrateurs reprsentent un total de 64 millions deuros. Lensemble de cette somme ne revient sans doute pas exclusivement des organisations de salaris et demployeurs, compte tenu de la prsence, dans les conseils dadministration, dadministrateurs non syndicaux. Cependant, cest plus des deux tiers de ce montant, soit environ 50 millions deuros, qui sont vraisemblablement attribus au titre des mandats syndicaux, avec un partage parit entre organisations demployeurs et de salaris.

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Par ailleurs, une part de ces sommes est consacre au dfraiement direct des administrateurs et une fraction seulement va, par exemple au titre des frais de secrtariat technique , alimenter les technostructures syndicales. On relve le poids, dans la masse de 64 millions deuros, des vacations , cest--dire des indemnits forfaitaires susmentionnes (prs de 10 millions deuros) et des frais de dplacement (plus de 20 millions deuros). Interrog sur ce dernier montant lors de son audition par la commission denqute, M. Dominique Libault, directeur de la scurit sociale, a reconnu que cest effectivement assez important , tout en soulignant une volution positive : la diminution du nombre de conseils et dadministrateurs entre 2008 et 2010 implique une diminution de ce poste dans les frais des caisses . On constate galement le cot trs lev, qui apparat disproportionn, des frais de paritarisme gnrs par la gestion du rgime agricole : plus de 26 millions deuros, contre 30 millions pour le rgime gnral, soit peine moins. Or la Mutualit sociale agricole (MSA) revendique (chiffre de juillet 2010) 5,6 millions de bnficiaires de ses prestations, quand le rgime gnral compte prs de 50 millions de personnes couvertes en assurance maladie et 15 millions de pensionns. Le mme cart de lordre de un dix se retrouve si lon compare les masses financires globalement mobilises par les rgimes : en 2010, lensemble des ressources du rgime gnral, rcapitules dans les annexes au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2012, a atteint plus de 287 milliards deuros, quand pour les deux rgimes agricoles (salaris et non-salaris) cumuls, on atteignait peine 28 milliards deuros. Si on les ramne aux bnficiaires, les frais de paritarisme sont de lordre de cinq euros par ressortissant du rgime agricole, contre quelques dizaines de centimes dans le rgime gnral. Le cot des lections qui restent organises dans le rgime agricole, et non dans le rgime gnral, ne suffit pas expliquer cet cart, car il ne sagit que de 3 millions deuros sur les 26 millions en cause. Les rgimes complmentaires obligatoires de retraite des salaris LARRCO (Association pour le rgime de retraite complmentaire des salaris) et lAGIRC (Association gnrale des institutions de retraite des cadres) grent les rgimes nationaux obligatoires de retraite complmentaire des salaris du secteur priv. Ces institutions ont une gouvernance paritaire. Daprs les lments transmis en rponse un questionnaire du rapporteur, la rpartition des mandats dans les instances centrales de gouvernance fait la part belle au MEDEF sagissant de la reprsentation des employeurs, comme on le voit sur le tableau ci-dessous. Cette rpartition est en revanche galitaire (dans le cas de lARRCO) ou quasi-galitaire entre les cinq centrales de salaris.

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Rpartition des mandats dans les instances de gouvernance centrale en 2010 (1)
ARRCO AGIRC MEDEF 65 MEDEF 69 CGPME 10 CGPME 9 UPA 10 CFDT 17 CFDTCadres 16 CFE-CGC 17 CFE-CGC 21 CFTC 17 UGICACFTC 14 CGT 17 UGICTCGT 14 FO 17 FOCadres 13

(1) Conseil dadministration, commission paritaire, commission paritaire largie et commission de contrle.

Les gestionnaires des rgimes ont galement indiqu que compte tenu du cumul des mandats, les mandats indiqus sur ce tableau correspondaient en 2010 un nombre plus rduit de reprsentants des organisations : 131 lARRCO pour 170 mandats et 102 lAGIRC pour 156 mandats. Par ailleurs, lARRCO et lAGIRC sont des fdrations intgrant des institutions de retraite galement gres paritairement. On dcompte 962 mandats dans le rseau ARRCO et 650 dans le rseau AGIRC. Dans les deux institutions, les statuts prvoient la gratuit des fonctions dadministrateur, mais aussi des dfraiements pour les frais de dplacement et de sjour ainsi que les pertes de salaires. En 2010, selon les rponses communiques au rapporteur, les fdrations AGIRC et ARRCO ont rembours au total 250 655 euros ce titre (113 923 euros pour lAGIRC et 136 732 euros pour lARRCO). Les deux institutions attribuent aussi leurs organisations membres, en application de dcisions prises par leurs instances dlibratives dans les annes 1970, des contributions forfaitaires de financement de conseillers techniques : en 2010, lARRCO a vers ce titre 512 203 euros, soit 64 025 euros par organisation, et lAGIRC 474 096 euros, soit 67 728 euros par organisation. Il existe galement des insertions dans les revues syndicales et des participations aux congrs des organisations membres, lesquelles, selon la note crite transmise entrent dans le plan de communication [de lAGIRC et de lARRCO] au mme titre que les participations des salons spcialiss () ou des insertions dans les mdias . En 2010, lARRCO a consacr 57 869 euros aux insertions dans les revues syndicales et vers 9 146 euros pour sa participation des congrs syndicaux ; lAGIRC mentionne un montant de 59 885 euros pour les mmes objets. Enfin lARRCO, depuis 1998, accorde aux organisations syndicales membres une subvention de 3 050 euros, destine couvrir les frais administratifs, pour une session de formation par an. En outre, un forfait de 10 671 euros est vers, sur justificatifs, aux organisations syndicales et patronales pour leur permettre dorganiser des journes dtudes une fois par an. Pour 2010, ces dispositifs ont gnr 70 946 euros de dpenses. Si lon additionne toutes ces sommes, cest au total 1,43 million deuros de frais du paritarisme que lARRCO et lAGIRC ont dbours en 2010. Par

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organisation, la rpartition des presque 1,2 million deuros verss directement des organisations syndicales (en dehors des 250 000 euros de dfraiements directs aux administrateurs) est donne par le tableau ci-aprs.
Rpartition par organisation des sommes verses par lARRCO et lAGIRC en 2010 (en euros)
MEDEF CGPME UPA CFDT (1) CFE-CGC CFTC (1) CGT (1) 71 525 64 025 89 692 90 319 91 135 83 666 ARRCO 64 025 75 228 76 818 95 369 73 228 74 294 AGIRC 67 728 185 688 164 363 157 960 Total 131 753 146 753 64 025 166 510
(1) Ou fdrations de cadres de ces confdrations sagissant de lAGIRC.

FO (1) 95 774 71 316 167 090

Total 650 161 533 981 1 184 142

La mdecine du travail Rcemment rforms par la loi n 2011-867 du 20 juillet 2011 relative lorganisation de la mdecine du travail, les services de sant au travail disposent, selon larticle L. 4622-11 du code du travail issu de cette loi, dune gouvernance paritaire, le prsident, dsign de droit par la partie patronale, ayant toutefois une voix prpondrante en cas de partage des voix. Interrog sur les services interentreprises intervenant dans ce domaine, le journaliste spcialis Erwan Seznec a, devant la commission denqute le 4 octobre dernier, port sur ces organismes un jugement svre : ils jouent un rle essentiel, quasi exclusivement au bnfice du MEDEF puisque la mdecine du travail loge les antennes locales du MEDEF, ce qui assure celui-ci dimportantes conomies de loyer . Spcialement interrog sur ce point, il a estim que le problme reste dactualit. M. Henri Rouilleault, expert des questions de dmocratie sociale qui a notamment anim des groupes de travail de la fondation Terra nova, a pour sa part appel une rforme plus importante lors de son audition le 20 octobre dernier : on devrait fusionner les services de la scurit sociale en charge de la prvention, soit les caisses dassurance retraite et de la sant au travail (CARSAT), avec la mdecine du travail dans des instituts rgionaux pluridisciplinaires de prvention des risques, grs de faon paritaire. Dans les autres pays europens, mdecins, infirmires, ergonomes, techniciens, etc., travaillent ensemble. Au lieu de siger dans plusieurs services de mdecine du travail et la CARSAT, les partenaires sociaux ne sigeraient plus que dans une commission rgionale unique . b) Le champ de lemploi Parmi les institutions qui contribuent au financement des organisations demployeurs (et de salaris), on en trouve aussi dont les missions sont dans le domaine de lemploi, savoir notamment lUndic, qui gre lassurance-chmage, lAssociation pour lemploi des cadres (APEC), ou encore lAssociation de

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gestion du fonds pour linsertion professionnelle des personnes handicapes (AGEFIPH). La rforme du service public de lemploi mise en uvre par la loi n 2008126 du 13 fvrier 2008 a vu la cration de Ple emploi par la fusion de lancienne Agence nationale pour lemploi (ANPE) et des services de gestion de lassurance chmage quassuraient les Assdic, structures territoriales. Cependant, la structure de tte quest lUndic a subsist, charge notamment dappliquer ( travers la production de textes de rglementation) la convention dassurance chmage. lchelon rgional, la loi prcite a institu des instances paritaires , charges de veiller lapplication de la convention dassurance chmage et consultes sur la programmation des interventions au niveau territorial (article L. 5312-10 du code du travail). Dans le cadre de leur mission de surveillance de lapplication des rgles de lassurance chmage, les instances paritaires rgionales peuvent saisir le directeur rgional de Ple emploi des difficults rencontres, exercer un droit dalerte et statuer sur les recours individuels qui leur sont soumis. LUndic Le conseil dadministration de lUndic comprend deux collges, salaris et employeurs , de 25 membres titulaires et 15 supplants chacun ; il dsigne parmi ses membres un bureau de dix personnes, provenant parit des deux collges. Les cinq membres du collge salaris reprsentent respectivement chacune des cinq centrales syndicales reprsentatives au plan national et interprofessionnel ; trois des cinq membres du collge employeurs proviennent du MEDEF, un de la CGPME et un de lUPA. On retrouve dailleurs le mme quilibre de gouvernance dans les instances paritaires rgionales rattaches Ple emploi. Selon les statuts de lUndic, les fonctions dadministrateur sont gratuites. Toutefois, les administrateurs ont droit au remboursement des frais de dplacement et de sjour, ainsi quventuellement des indemnits pour pertes de salaire ou de toutes primes subies loccasion de lexercice de leurs fonctions. Dans le cas o lentreprise laquelle appartiennent les intresss aurait fait lavance des indemnits pour pertes de salaire ou de toutes primes, lUndic en assurerait le remboursement (article 11). Les mmes rgles sappliquent aux diffrentes commissions techniques que peuvent crer la convention dassurance chmage et ses textes dapplication (article 20 des statuts). Dans le cadre dun de ses contrles portant sur les exercices 2001-2007, donc antrieurs la cration de Ple emploi, la Cour des comptes avait relev que les versements annuels aux organisations de salaris et demployeurs gestionnaires du rseau Undic-Assdic reprsentaient au minimum 10 millions deuros par an, dont la moiti sous la forme dune contribution forfaitaire au titre de la formation et de linformation des administrateurs qui tait dpourvue de fondement juridique. Dans un rfr dat du 4 juin 2009 et portant le n 54757, M. Philippe

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Sguin, alors Premier prsident de la Cour, relevait que les diffrentes instances de gouvernance de lassurance chmage reprsentaient, du fait de la pluralit des personnes morales (Undic et 31 Assdic), un ensemble de plus de 4 300 mandats, pour un effectif global de 14 500 agents. En examinant les comptes 2007, la Cour [avait] identifi une somme de 10,12 millions deuros verse ce titre aux diffrentes organisations professionnelles et syndicales, sous forme de remboursement de frais de dplacements, de compensation de perte de rmunration, mais aussi dune contribution forfaitaire linformation et la formation des administrateurs, verse sans fondement juridique et sans justifications particulires. Les dpenses de mme nature exposes par lANPE [taient] beaucoup plus modestes, de lordre de 0,41 million deuros en 2008, auxquelles s[tait] toutefois ajout un versement complmentaire de 0,31 million deuros, dans le cadre des ngociations en cours . Le Premier prsident ajoutait que la cration de Ple emploi sous forme dune seule personne morale devrait entraner une division par six du nombre des mandats, ce qui ne saurait manquer davoir une forte incidence sur ce type de dpenses, sous rserve de veiller ne pas reconstituer un rseau dinstances dpartementales. Dans le mme ordre dide, la rduction considrable du primtre de lassurance chmage ne pourrait rester sans consquence sur les montants verss par lUndic aux diffrentes organisations qui participent son conseil dadministration . Dans une rponse crite suite un questionnaire du rapporteur, le prsident de lUndic a apport des prcisions quant au financement actuel du paritarisme dans cette institution. Il a indiqu que le conseil dadministration du 26 juin 2009 (donc postrieur la cration de Ple emploi) avait adopt la mise en place de dotations financires de lUndic aux organisations gestionnaires de lassurance chmage , prcisant qu une convention cadre dfinit les modalits de fixation du montant de la contribution, la nature des activits finances, les modalits de versement et les justificatifs fournir . Pour 2009, selon la mme source, la dotation globale slevait 4 690 740 euros, rpartis au prorata des siges au conseil, ce qui donnait 1 407 222 euros pour le MEDEF et 469 074 euros pour la CGPME, lUPA et chacune des cinq centrales de salaris. Les dpenses relles pour cet exercice se seraient leves 3 768 604 euros. Il semble donc bien que les frais de paritarisme aient t substantiellement rduits par rapport la situation davant 2008. Pour lanne 2010, la dotation, dun mme montant global de 4,69 millions deuros, a t scinde en deux fractions, lune de deux tiers relative aux frais exposs dans le cadre de la gestion de lassurance chmage, lautre correspondant la prise en charge des travaux spcifiques lis la ngociation de la convention dassurance chmage. Il a t indiqu que les dpenses relles pour cet exercice avaient reprsent un montant total de 3 847 825 euros.

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Le montant prvisionnel global de 4,69 millions deuros a t repris pour 2011. Selon le prsident de lUndic, aucun autre moyen non financier nest mis la disposition des organisations gestionnaires de lassurance chmage. Toutefois, des remboursements de frais de dplacement des administrateurs sont oprs, hauteur de 31 714 euros en 2010. Il est enfin prcis que lUndic finance les travaux des commissions paritaires interprofessionnelles rgionales de lemploi (COPIRE, voir infra) pour le collge syndical et a rembours en 2010, ce titre, des frais de dplacement hauteur de 111 122 euros et des compensations de perte de salaires pour 12 734 euros. Les instances rgionales charges de lemploi Il est par ailleurs permis de sinterroger sur la structuration des instances spcialement charges de dlibrer des politiques de lemploi au niveau rgional. On a voqu les instances paritaires rgionales, cres en 2008 principalement pour assurer une certaine continuit avec les Assdic qui taient supprimes. La pertinence de la mission consultative de ces instances mriterait dtre analyse au regard de la multiplication des autres conseils et commissions spcialement chargs de dlibrer des politiques de lemploi au niveau rgional : comme la observ M. Henri Rouilleault devant la commission denqute, on a ainsi, outre la COPIRE dj prsente, le comit de coordination rgional de lemploi et de la formation professionnelle (CCREFP), ou encore le conseil rgional de lemploi (cr lui aussi par la loi du 13 fvrier 2008) Le mme constat a t fait notamment par Mme Anousheh Karvar, trsorire de la CFDT, lors de son audition le 24 octobre dernier. Il est vrai que la composition de ces instances peut varier : ainsi des organisations demployeurs comme la FNSEA et lUNAPL sont-elles prsentes dans les conseils rgionaux de lemploi, alors quelles sont cartes des instances rserves aux organisations interprofessionnelles . Quant au rle des instances paritaires rgionales de lUndic dans la gestion des dossiers individuels, il convient aussi de le relativiser au regard des diffrentes possibilits de recours ouvertes aux usagers de lassurance chmage, pour lesquels a notamment t mis en place un service de mdiation de Ple emploi. Il est cet gard significatif que dans une circulaire relative au mdiateur de Ple emploi, le directeur gnral de cette institution ait jug ncessaire de faire un dveloppement sur larticulation des voies de recours que lon peut citer : le mdiateur () peut intervenir avant, en parallle, voire aprs tout autre recours recours gracieux ou hirarchique, recours juridictionnel, instances paritaires rgionales, commissions tripartites, etc. () (instruction DG n 2009-170 du 12 juin 2009-BOPE n 2009-44). Les voies de recours sont donc nombreuses et

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leur multiplication nest pas ncessairement une garantie de qualit et dquit des dcisions prises par une institution LAGEFIPH LAssociation de gestion du fonds pour linsertion professionnelle des personnes handicapes (AGEFIPH) a t cre par la loi du 10 juillet 1987 en vue de recueillir la contribution obligatoire des entreprises dau moins vingt salaris qui ne sont pas en mesure de justifier de leur obligation demploi de travailleurs handicaps (1). Les fonds considrables de lordre dun demi milliard deuros par an ainsi collects doivent tre affects des mesures dinsertion professionnelle des personnes handicapes. La gouvernance de dadministration comportant : lAGEFIPH est quadripartite, son conseil

cinq membres du collge employeurs , provenant du MEDEF (trois membres), de la CGPME (un membre) et de la FNSEA (un membre) ; cinq membres du collge salaris , issus de chacune cinq centrales reprsentatives au plan national et interprofessionnel ; des

autant de reprsentants du collge form par les associations de personnes handicapes ; cinq personnalits qualifies, dont trois sont nommes par chacun des collges susmentionns et les deux autres par ltat. Dans son rapport public annuel pour 2002, la Cour des comptes avait svrement critiqu la gestion de lAGEFIPH, notamment sur deux points : la Cour avait relev que les fonctions dadministrateur taient exerces titre gratuit, mais que les organisations qui les dsignent [recevaient] une subvention de lassociation, cense correspondre aux frais engags pour lemploi dassistants recruts par elles, dont le rle serait de fournir informations et analyses aux administrateurs. [Ctaient] les administrateurs eux-mmes qui, ds 1993, [avaient] vot le principe de ces subventions (). Dans le silence des statuts, un tel versement [tait] dpourvu de base lgale. Eu gard leur justification, il n[tait], de plus, pas logique que ces subventions soient verses quelle que soit lassiduit des administrateurs. Enfin, il n[tait] pas acceptable quaucune pice justificative probante ne soit fournie par les bnficiaires, comme ce fut le cas jusquen 2000 ;

(1) En employant 6 % de ceux-ci dans leur effectif et/ou en concluant des contrats de sous-traitance, de fourniture ou de prestations de services avec des entreprises adaptes ou des tablissements et services daide par le travail, ou encore un accord collectif ad hoc.

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la Cour stait galement penche sur le financement par lAGEFIPH d actions dinformation et de sensibilisation du monde conomique (au handicap). Elle avait constat que, pour ces actions, les oprateurs [taient], pour la plupart, les structures dpartementales des organisations patronales (). Le dispositif de base [reposait] sur un charg de mission, salari de lorganisme patronal et dot dun secrtariat. LAGEFIPH [finanait] les frais de personnel correspondants ainsi que les frais de dplacement et les frais gnraux. Dans la trs grande majorit des dossiers examins, () ces organismes ne communiquaient pas la copie des contrats de travail du charg de mission et de ses ventuels collaborateurs, de sorte que lAGEFIPH [finanait] une structure sans avoir la certitude que les moyens annoncs soient rellement mobiliss () . La Cour concluait que le fait que les oprateurs et les bnficiaires dune large part des financements de lAGEFIPH soient directement reprsents au conseil dadministration n[avait], de plus, pas t de nature stimuler une rflexion de fond sur lvaluation de limpact des mesures et des modalits de leur mise en uvre . Lors de son audition par la commission denqute, M. Erwan Seznec, journaliste et auteur de Syndicats, grands discours et petites combines, a dclar que certaines pratiques reproches lAGEFIPH par la Cour des comptes perdurent sans aucun doute . Il a apport les lments suivants : jai recueilli le tmoignage de la dlgue gnrale de lAGEFIPH du Nord-Pas-de-Calais, rcemment carte de son poste pour stre leve contre des pratiques qui sapparentaient au dtournement de fonds au profit des organisations patronales de la rgion, de mme que celui dune ancienne charge de mission de lAGEFIPH dans les Yvelines qui, elle aussi, avait constat que des permanents du MEDEF taient salaris de lassociation alors quils ne travaillaient en rien linsertion des personnes handicapes, tandis que des administrateurs reprsentant des syndicats de salaris bnficiaient de dfraiements trs gnreux sans avoir prsenter le moindre justificatif . une question du rapporteur sur les mthodes utilises pour dtourner les fonds, il a rpondu quelles taient rudimentaires et ne rsisteraient pas un contrle lmentaire. Ce peut tre la surfacturation, hauteur de plusieurs dizaines de milliers deuros, dun rapport dune totale vacuit qui aura t command un cabinet de conseil anim par un responsable du MEDEF. Autre technique : un salari est cens travailler 90 % pour lAGEFIPH et 10 % pour le MEDEF local, qui devrait reverser lassociation la part du salaire correspondante mais ne le fait pas, et ledit salari travaille en fait 100 % pour le MEDEF Laudition du prsident et du directeur gnral de lAGEFIPH par la commission denqute, le 14 novembre dernier, a montr que cet organisme a mis longtemps rformer son mode de fonctionnement suite aux observations de la Cour des comptes, pourtant ritres de laveu mme des intresss en 2007 :

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pour ce qui est des subventions attribues aux organisations sigeant au conseil dadministration, dont le montant global est de 0,58 million deuros (partag entre les trois collges, ce qui conduit donc prs de 200 000 euros pour chacun des collges salaris et employeurs ), il aura fallu attendre une assemble gnrale du 14 avril 2011 pour quune base leur soit donne, sinon dans la loi, du moins dans les statuts de lassociation. Pralablement, le conseil dadministration avait dcid en 2001 que chaque organisation bnficiaire de ces subventions devrait produire un rapport dutilisation et une attestation demploi dun assistant technique et que les subventions pourraient tre proratises en cas dabsence prolonge dun administrateur ; en 2005, le bureau de lassociation avait audacieusement tir les consquences de cette premire dcision en posant le principe selon lequel, en labsence de production du rapport dactivit de la subvention par une organisation bnficiaire pour n 1 , sa subvention serait suspendue lanne suivante pour ce qui est du choix des oprateurs pour les actions de sensibilisation et daccompagnement des entreprises, ce nest qu partir de 2008-2009 quune procdure transparente de march aurait t mise en place, laquelle, daprs les dclarations du directeur gnral de lassociation, M. Pierre Blanc, na pas manqu de susciter quelques difficults avec les organisations demployeurs membres du conseil : mme si de nombreuses structures locales du MEDEF ou de la CGPME continuent tre retenues pour ces actions, dautres ont t cartes. Daprs les lments communiqus la commission denqute, sur les 8,8 millions deuros affects aux 96 titulaires du march triennal ALTHER , mis en uvre depuis 2010, 2,93 millions bnficieraient 32 organisations patronales locales. Par ailleurs, une partie des fonds destins aux interventions de sensibilisation patronale na pas t incluse dans la procdure de march, pour un budget annuel de 2 millions deuros (prvision 2012) qui reste attribu sous forme de subventions. M. Pierre Blanc na pas dissimul la commission denqute combien tait dlicate la mise en uvre de la dmarche engage dans un organisme o sigent en nombre les reprsentants des organisations demployeurs, qui ont notamment la haute main sur la nomination du directeur gnral Quant savoir si, effectivement, lAGEFIPH avait pu, dans le pass, tre utilise pour le financement de permanents patronaux locaux, il a estim que cela a pu exister , mais que ce nest plus le cas. c) Le 1 % logement Ce quil est convenu dappeler le 1 % logement , mme si la cotisation assise sur les salaires qui le finance nest que de 0,45 %, dsigne le dispositif mis en place au titre de la participation des employeurs leffort de construction (PEEC). Ce dispositif est coiff par une institution dfinie par la loi ( larticle L. 313-18 du code de la construction et de lhabitation), lUnion dconomie sociale du logement (UESL), dont les associs sont, titre obligatoire, chaque

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organisme collecteur (CIL) et chaque chambre de commerce et dindustrie qui sont agrs aux fins de collecter et dutiliser les fonds de la PEEC, ainsi qu leur demande, les organisations de salaris et demployeurs interprofessionnelles et reprsentatives au plan national. Il existe galement une Agence nationale pour la participation des employeurs leffort de construction (ANPEEC), charge de lvaluation et du contrle (article L. 313-7 du mme code). LUESL, rcemment rebaptise Action logement , est une socit directoire et conseil de surveillance. Ce dernier est compos de deux collges employeurs et salaris de cinq membres titulaires chacun : quatre reprsentants du MEDEF, un de la CGPME, un de chaque centrale de salaris reprsentative au plan national et interprofessionnel. Si, historiquement, le 1 % logement provient dinitiatives patronales ensuite gnralises par la loi en 1953, les organisations de salaris ont en effet t plus rcemment associes sa gouvernance. En revanche, sagissant du collge employeurs , lUPA en reste absente. Au cours de son audition par la commission denqute le 13 octobre dernier, M. Jean Lardin, prsident de cette organisation, a comment cet tat de fait : pour des raisons historiques, nous sommes exclus des organismes chargs de grer ce dispositif alors mme que beaucoup de nos adhrents, ayant plus de dix salaris (1), sont assujettis au 1 % logement. Nous souhaitons quil soit mis fin cette incongruit. Le prsident de lUESL, Jrme Bdier, avait esquiss une ouverture en notre direction, que le MEDEF sest empress de verrouiller double tour. Nous rflchissons donc aux modalits que pourrait prendre notre participation la construction de logements pour nos salaris rien na encore t dcid, toutefois : en effet, nos entreprises doivent tre aussi attractives que les autres ! Pour sa part, lANPEEC avait jusquen 2010 une gouvernance quadripartite (organisations de salaris et demployeurs, administration et organismes collecteurs), avant dtre reprise en main par ltat. Larticle L. 313-25 du code de la construction et de lhabitation dispose que lUESL peut prlever ses frais de fonctionnement sur la collecte de la PEEC et qu une fraction des sommes prleves peut tre reverse par lunion aux organisations interprofessionnelles demployeurs et de salaris associes, en dfraiement forfaitaire des charges que reprsente leur participation lensemble des travaux et activits de lunion et de ses associs collecteurs. Lassemble gnrale de lunion dtermine annuellement le montant du dfraiement qui est rparti par le conseil de surveillance entre les organisations interprofessionnelles demployeurs et de salaris associes sur la base dun dossier tabli par chaque organisation dcrivant la nature des dpenses envisages et rendant compte de lemploi des sommes perues au titre de lanne prcdente. Ce dfraiement est

(1) En fait, le seuil dassujettissement la PEEC est de vingt salaris.

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exclusif de tous autres dfraiements, indemnisations ou rmunrations par lunion de ces organisations et de leurs reprsentants permanents [, ces dispositions ne faisant] pas obstacle au remboursement des frais de mission exposs dans le cadre de leurs fonctions par les reprsentants permanents de ces organisations . Larticle R. 313-61 du mme code prvoit quant lui un plafonnement du montant annuel de ce prlvement pour frais de fonctionnement , par arrt du ministre charg du logement. Dans une rponse adresse par le prsident du conseil de surveillance dAction logement suite un questionnaire du rapporteur, il est prcis quaprs la rpartition des fonds par cette instance entre les organisations demployeurs et de salaris associes, il est procd aux versements aprs rception dun tat justifiant des dpenses et attest par le commissaire aux comptes de chaque organisation syndicale. Ces dpenses sont scindes en deux postes, le premier relatif lanimation de leur participation et le second relatif la mise en uvre de programmes de formation spcifiques leurs reprsentants au sein dAction logement . Il est galement indiqu que le montant global maximal de dfraiement a t fix, pour 2010, en assemble gnrale, 5 140 000 euros. Le tableau ci-aprs dtaille la rpartition des fonds attribus (pour un montant infrieur cette enveloppe) selon la mme source.
Dfraiements forfaitaires verss aux organisations interprofessionnelles demployeurs et de salaris associes en 2010 (en euros)
Montant vers au titre de lanimation dAction logement 596 162 159 257 755 419 554 570 554 570 554 570 554 570 554 570 2 772 850 3 528 269 Montant vers au titre de la formation 16 920 16 920 97 081 28 327 97 081 12 460 234 949 251 869 TOTAL

MEDEF CGPME Total organisations patronales CFDT CFTC CFE-CGC CGT Force ouvrire Total organisations de salaris TOTAL GNERAL

596 162 176 177 772 339 651 651 582 897 554 570 651 651 567 030 3 007 799 3 780 138

Par ailleurs, il est indiqu que 12 107 euros de frais ont t directement rembourss aux membres du conseil de surveillance en 2010. d) Les fonds de la formation professionnelle Le systme franais de formation professionnelle des salaris est fond sur une obligation de financement : les entreprises doivent y consacrer (au minimum) une part de leur masse salariale, soit 1,6 % pour les moyennes et grandes, 1,05 %

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pour celles de dix moins de vingt salaris et 0,55 % pour les plus petites. Cette obligation se dcompose elle-mme en fractions consacres respectivement aux plans de formation des entreprises, la professionnalisation et au droit individuel la formation des salaris, enfin leurs congs individuels de formation. Pour lessentiel, lobligation de formation doit tre mutualise, en application de la loi ou de conventions collectives (la fraction dobligation concernant les plans de formation peut selon la loi tre ralise en dpenses internes pour les entreprises dau moins dix salaris, mais des conventions collectives imposent parfois sa mutualisation au moins partielle). Cette mutualisation est assure par le versement de cotisations obligatoires une petite centaine avant les regroupements en cours dorganismes paritaires collecteurs agrs (OPCA). Les entreprises ont en 2009 consacr 12,95 milliards deuros la formation professionnelle de leurs salaris (en grande partie au-del de leur obligation lgale). Les OPCA ont pour leur part collect 6,35 milliards deuros en 2010 : 0,92 milliard au titre du cong individuel de formation ; 1,94 milliard au titre de la professionnalisation ; 3,5 milliards au titre des plans de formation. Comme leur appellation lindique, les OPCA, outre le fait quils ont pour mission de collecter les cotisations des entreprises et de les affecter au financement de formations au bnfice des salaris de ces entreprises, ont pour caractristiques dtre des organismes sui generis, dfinis par la loi (le code du travail), grs paritairement par les organisations demployeurs et de salaris ils rsultent dun accord collectif constitutif et soumis un rgime dagrment ministriel. Le fait dassurer ladministration du systme de financement de la formation professionnelle des salaris travers les OPCA conduit les organisations demployeurs et de salaris accder deux sources de financement que prvoient les textes : les prciputs au titre de la gestion des OCPA et le Fonds national de gestion paritaire de la formation professionnelle continue (FONGEFOR). Le tableau ci-aprs montre, OPCA par OPCA, le montant dune part des prlvements FONGEFOR, dautre part des prciputs au titre de la gestion des organismes (colonne paritarisme sur le tableau), le tout en 2010. On voit que les prciputs ont atteint un total de prs de 37 millions deuros et le prlvement par le FONGEFOR 29 millions, ce qui fait en tout 66 millions deuros, quon peut penser partags parit entre organisations demployeurs et de salaris.

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Les prciputs au titre de la gestion des OPCA Le code du travail, aux articles R. 6332-43 et suivants, dispose que les OPCA peuvent rmunrer les missions et services qui sont effectivement accomplis, en vue dassurer la gestion paritaire des fonds de la formation professionnelle continue, par les organisations signataires des accords portant constitution de ces organismes . Il est prcis que les missions et services en cause concernent les domaines suivants : prvision des besoins en comptences et en formation ; dfinition des rgles qui permettent de dterminer les actions donnant lieu intervention des organismes et la rpartition des ressources entre ces interventions ; promotion de la formation professionnelle auprs des entreprises ; surveillance du fonctionnement des organismes collecteurs paritaires, notamment de la bonne utilisation des fonds . Toujours selon le code du travail, lemploi desdites rmunrations fait lobjet de contrles dans le cadre du dispositif de contrle de la formation professionnelle il existe un service spcialement charg de ce contrle , contrles qui doivent dboucher ventuellement sur le reversement des sommes dont lemploi na pu tre justifi ou nest pas conforme aux finalits susmentionnes. Enfin, ces prciputs ne doivent pas excder 0,75 % du montant de la collecte des organismes. Ils sont partags entre organisations de salaris et demployeurs, a priori parit. Du ct des organisations demployeurs, il est noter que ne sont naturellement concernes que celles qui sont signataires de laccord constitutif des OPCA en cause : ce peut donc tre une seule organisation. Par exemple, selon ses comptes, lUIMM a peru en 2010 un prciput de 1,63 million deuros au titre de sa gestion de lOPCA de la mtallurgie (OPCAIM). La constitution dun OPCA peut dailleurs tre loccasion de la formation dune organisation demployeurs ad hoc (regroupant des organisations prexistantes), ou du moins du dveloppement de cette organisation. La commission denqute a notamment auditionn les reprsentants de lUSGERES, laquelle forme le collge employeurs pour la gestion de lOPCA Uniformation : le prciput peru en consquence par lUSGERES, soit 0,717 million deuros en 2010, reprsente 74 % de la totalit de ses ressources ! Sagissant des OPCA dont le champ est gnraliste, dits interprofessionnels , la gestion peut aussi en tre assure par une seule organisation pour ce qui est de la partie patronale. OPCALIA est ainsi gr par le MEDEF, et AGEFOS-PME par la CGPME. Dailleurs il a fallu, dans le cadre de la loi du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation professionnelle tout au long de la vie, une disposition spciale pour maintenir la possibilit dOPCA interprofessionnels dont la partie patronale ne comporterait quune organisation : larticle L. 6332-1 du code du travail dispose explicitement

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que laccord constitutif dun OPCA interprofessionnel est valide et peut tre agr mme sil nest sign, en ce qui concerne la reprsentation des employeurs, que par une organisation syndicale : dfaut dune disposition ad hoc, lapplication de la rgle gnrale imposant que les accords collectifs soient majoritaires (1) aurait pu poser problme pour les OPCA monoorganisation , puisquil existe trois organisations demployeurs reprsentatives au plan national et interprofessionnel Les responsables de lAGEFOS-PME ont t auditionns par la commission denqute le 16 novembre 2011. Ils ont cette occasion justifi limportance du prciput de prs de 4,8 millions deuros vers (en 2010) par cet OPCA ses organisations demployeurs et de salaris constitutives en invoquant la structuration de cet organisme et le rle qui y est dvolu aux administrateurs mandats par ces organisations : tout engagement des fonds de formation ( la diffrence des dpenses de fonctionnement de lorganisme) doit obligatoirement tre dcid par une instance paritaire ; par ailleurs, afin dassurer un service de proximit aux TPE-PME qui forment lessentiel des entreprises affilies, voire un suivi individualis, et dans un souci daction territoriale, lAGEFOS-PME a une trs large implantation sur les territoires ; elle compterait en consquence plus de mille administrateurs. Apparemment, ce choix dune prsence territoriale dinstances paritaires et non de simples antennes gres par des salaris a t lobjet dune controverse avec la tutelle lors du rcent renouvellement de lagrment de lAGEFOS-PME, car la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle souhaitait remettre en cause cette organisation. Le FONGEFOR Le FONGEFOR trouve son origine dans un dcret et un accord entre les organisations interprofessionnelles nationales datant de 1996. Les dispositions des articles R. 6332-96 et suivants du code du travail disposent que ce fonds est aliment par un prlvement hauteur de 0,75 % sur les sommes collectes par les OPCA relevant du champ dapplication daccords relatifs la formation professionnelle continue conclus au niveau interprofessionnel . Cette formulation signifie que ce prlvement nest opr que sur les OPCA dits du champ interprofessionnel : ce sont les OPCA dont le champ dintervention correspond des secteurs auxquels sappliquent les accords dits nationaux interprofessionnels, savoir pour aller vite lindustrie, le commerce

(1) Depuis 2004, une majorit dorganisations reprsentatives dans le champ dun accord peuvent y faire opposition ; la rforme porte par la loi du 20 aot 2008 prvoit un passage la majorit dengagement (positive) avec, du moins pour la partie salaris , lobligation pour les organisations signataires de justifier dune audience lectorale de 30 % dans le champ de laccord cette disposition ne devant toutefois, au niveaux interprofessionnel et des branches, entrer en vigueur quaprs la fin du collationnement des rsultats des lections dentreprise permettant lapprciation nouvelle de la reprsentativit, soit en 2013.

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et les services ( lexception de quelques rares secteurs dont les organisations patronales nadhrent pas une confdration interprofessionnelle), mais lexclusion de lagriculture, des professions librales et de lconomie sociale. Le champ interprofessionnel correspond environ 77 % de la collecte des OPCA. La rpartition du produit de ce prlvement est effectue, parit, entre les organisations syndicales de salaris et les organisations interprofessionnelles demployeurs reprsentatives au niveau national . Laccord collectif prcit, conclu le 19 novembre 1996, prcise quaprs cette rpartition paritaire entre les deux collges, la ventilation entre organisations doit se faire en fonction dune clef dcide en interne par chaque collge. La ventilation en vigueur est actuellement galitaire entre les cinq organisations de salaris reprsentatives au plan national et interprofessionnel (CFDT, CFTC, CFE-CGC, CGT, FO) ; en revanche, la part patronale des fonds est attribue 57,5 % au MEDEF, 32,5 % la CGPME et 10 % lUPA. Selon le code du travail, les moyens reus du FONGEFOR sont justifis par la contribution des organisations interprofessionnelles au dveloppement de la formation professionnelle travers six rubriques dactions : llaboration et la mise en place du dispositif interprofessionnel concernant lemploi et la formation professionnelle ; les initiatives ncessaires la mise en uvre des accords ; [lvaluation des] consquences des actions interprofessionnelles sur linsertion, ladaptation et la promotion des salaris ; [lharmonisation et la cohrence] du dispositif paritaire de gestion et de promotion de la formation continue ; la concertation entre les branches professionnelles et ltat ; [la participation] aux instances interprofessionnelles de coordination . Les organisations bnficiaires doivent adresser annuellement un compterendu de gestion au FONGEFOR, qui le transmet au ministre comptent. Lemploi des fonds doit aussi tre contrl au titre du contrle de la formation professionnelle. Comme on peut le voir sur le tableau ci-dessous, les moyens globalement allous par le FONGEFOR aux organisations de salaris et demployeurs ont connu une volution dynamique depuis sa cration : ils ont plus que doubl en moins de quinze ans.

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volution du produit du FONGEFOR (en milliers deuros)


Montant rpartir 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 12 574 13 054 13 928 14 880 15 951 17 184 18 641 19 664 20 666 24 206 25 638 27 307 28 517 29 116 29 014 volution en % par rapport lanne prcdente 3,8 6,7 6,8 7,2 7,7 8,5 5,5 5,1 17,1 5,9 6,5 4,4 2,1 -0,4

Source : comptes du FONGEFOR, 2010.

En 2010, le FONGEFOR a attribu aux organisations demployeurs et de salaris les montants suivants, compte tenu de la clef de rpartition susmentionne :
Subventions 2010 du FONGEFOR (en milliers deuros)
MEDEF CGPME UPA Total organisations demployeurs CFDT CFTC CFE-CGC CGT FO Total organisations de salaris
Source : comptes du FONGEFOR, 2010.

8 344 4 716 1 451 14 511 2 902 2 902 2 902 2 902 2 902 14 511

Certes, le FONGEFOR a au moins lavantage dtre cantonn , comme la observ le 28 septembre dernier devant la commission denqute M. Bertrand Martinot, dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle (DGEFP) : au moins sait-on exactement, leuro prs, ce qui est vers aux organisations syndicales et patronales (). Il y a bien des endroits o, dans le paritarisme, cela nest pas si clair

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Cependant, les diffrentes missions dlaboration du dispositif de formation professionnelle, dvaluation, de mise en cohrence ou encore de concertation susmentionnes justifient-elles un budget annuel de prs de 30 millions deuros ? La question mrite dautant plus dtre pose que ce montant est justifi par les seules actions conduites au niveau interprofessionnel , puisque dj, au niveau de chacun des OPCA, des prciputs existent pour rmunrer les services assurs par les organisations qui les grent Dans la pratique, il semble que les organisations bnficiaires des attributions du FONGEFOR aient ou du moins aient pu avoir dans le pass quelques difficults dpenser lintgralit des fonds quelles recevaient et/ou justifier de leur utilisation. Les constats faits lors dun contrle men par la Cour des comptes qui mettaient en cause une organisation demployeurs ont ainsi conduit la DGEFP diligenter son tour un contrle des dpenses exposes par le FONGEFOR au titre de la priode 1997-2003. En rponse un questionnaire crit du rapporteur, la DGEFP a prcis les lments suivants : le contrle a pris acte que la CGPME navait pas utilis, chaque anne, les fonds reus du FONGEFOR malgr la prsentation faite de lutilisation de ces fonds dans les comptes rendus adresss la DGEFP . Il apparat donc que ces comptes-rendus taient inexacts, pour ne pas employer de qualificatif plus svre ; le contrle a galement pris acte que cette pratique rcurrente sur la priode 1997-2003 avait t confirme par la CGPME dans un courrier en date du 21 octobre 2004 adress la cinquime chambre de la Cour des comptes en rponse son instruction. Le contrle a ainsi constat quune somme de 2 496 802 euros navait pas t utilise pour assurer les missions dfinies [par le code du travail, susmentionnes] . Lenjeu financier tait donc consquent ; il a alors t envisag de demander la CGPME le reversement de cette somme, conformment la rglementation. Cependant, aux termes dun courrier dat du 10 janvier 2007 adress au prsident et au vice-prsident du FONGEFOR, le ministre dlgu lemploi, au travail et linsertion professionnelle, aprs avoir constat que la CGPME stait engage auprs du FONGEFOR raliser une campagne de promotion sur la formation et plus particulirement sur le contrat de professionnalisation, a dcid, titre exceptionnel, quil ntait pas oppos ce que cette organisation puisse dduire du versement au Trsor public la somme de 1 979 000 euros correspondant au financement de cette campagne . Le remboursement exig se trouvait donc rduit 517 802 euros, soit peine plus de 20 % du montant initial de redressement ; la direction des services fiscaux de Paris Ouest a confirm par courrier en date du 16 avril 2007 que lavis de mise en recouvrement portant sur

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un montant de 517 802 euros avait t adress au FONGEFOR ; interrogs lors de leur audition par la commission denqute, les reprsentants de la DGEFP nont pas t en mesure de confirmer lencaissement effectif de la somme, car celui-ci relevait de la seule comptence des services fiscaux. Les dirigeants de la CGPME, auditionns le 12 octobre 2011 par la commission denqute, ont parfois eu des rponses embarrasses sur cette affaire. M. Grard Orsini, prsident de la commission juridique de lorganisation, a admis que les sommes en cause avaient fait lobjet de discussions avec le Trsor public afin quune partie de celles-ci donnent lieu remboursement, mais quune autre partie soit employe financer une campagne exceptionnelle de promotion de la formation professionnelle. Car, lorsque la totalit des fonds du FONGEFOR nest pas utilise au cours dune anne, le reliquat est reportable sur lexercice suivant et remboursable au-del . M. Jean-Louis Jamet, trsorier de la CGPME, a apport un clairage complmentaire : laffaire remonte la cration du FONGEFOR, il y a une douzaine dannes. Les textes fondateurs taient sibyllins et nous avons reu les premiers versements en cours dexercice, ce qui a provoqu un dcalage dans lutilisation des fonds. Il a perdur au cours des annes suivantes. Dans un premier temps, on ne nous a pas demand de remboursement et nous avons conserv les sommes correspondantes. Puis la Cour des comptes a considr quil convenait dapurer cette situation. Il a alors t admis que lon ne pouvait reporter quun tiers des subventions perues . Sagissant des conditions dans lesquelles le redressement envisag a pu tre gracieusement rduit des 4/5mes, M. Orsini a tout dabord dclar ne plus se souvenir trs bien de ce qui stait pass, reconnaissant toutefois lexistence de discussions avec un ministre comptent celui du travail ou des finances . Le prsident de la CGPME, M. Jean-Franois Roubaud, ayant ensuite dclar : il me revient en mmoire que la discussion fut mene avec le ministre du travail , M. Orsini a confirm : il y a bien eu des discussions au ministre du travail : le prsident Roubaud a rencontr le ministre et moi-mme un des responsables de la direction gnrale du travail . M. Orsini a galement soulign que le montant des sommes en cause tait parfaitement transparent ; nous navons jamais cherch cacher quelque fonds que ce soit. Les versements inutiliss du FONGEFOR taient gels dans nos comptes, comme dans notre trsorerie . Pou en venir des faits plus rcents mme si un redressement sold en 2007 nest sans doute pas dune anciennet telle quelle justifie certains trous de mmoire, le rapporteur sest pench sur les comptes-rendus produits en 2010 par les organisations bnficiaires du FONGEFOR, conformment au code du travail, pour justifier de lutilisation de leur subvention. Ces comptes-rendus sont parfois cest surtout le cas pour les organisations de salaris trs succincts, se bornant dcomposer la dpense justifie entre les six ou sept grandes rubriques rsultant des dispositions du code du travail, aux intituls pour le moins vagues comme on la vu (laboration

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et mise en place du dispositif de formation professionnelle, harmonisation et mise en cohrence du mme, concertation, etc. voir supra). Les documents des organisations demployeurs sont un peu plus dvelopps : celui du MEDEF dcompose les dpenses imputes sur la subvention du FONGEFOR selon les clefs dune comptabilit analytique, sans que laffectation concrte des sommes des oprations apparaisse clairement ; ceux de lUPA et de la CGPME ont lavantage de prsenter les principales actions ainsi finances. La lecture de ces comptes-rendus de la CGPME et de lUPA conduit ainsi des dcouvertes surprenantes sur lutilisation des moyens en provenance du FONGEFOR sans que cela, naturellement, ne ddouane dautres organisations dont les comptes-rendus sont moins explicites. Ainsi en ressort-il que les runions des instances de lUPA ayant trait des questions de formation professionnelle continue auraient tout de mme reprsent en 2010 un cot de 546 532 euros et ceci ne comprend pas les cots pour lUPA, par ailleurs dcompts, des runions pour les ngociations paritaires (131 554 euros), de celles du Comit paritaire national pour la formation professionnelle et de ses groupes du travail (61 604 euros), de la participation aux instances professionnelles de coordination (152 577 euros), ou encore de celle la Commission nationale de la ngociation collective, au Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie et au groupe de travail sur les OPCA (159 883 euros) La concertation et la coordination ont dcidment un cot ! Quant la CGPME, en 2010, elle a notamment financ sur la subvention du FONGEFOR labonnement de ses administrateurs de lOPCA AGEFOS-PME son priodique La Volont pour un cot de 9 344 euros seulement certes, mais labonnement un priodique syndical doit-il tre financ par des fonds issus de lobligation quasi-fiscale de financement de la formation ? ou encore, pour une somme ronde de 300 000 euros, une part du volet formation professionnelle de sa manifestation Plante PME manifestation qui a tout de mme pour objet principal, comme tout vnement de ce genre, de valoriser lorganisation qui en est lorigine La rforme de la formation professionnelle en 2009 : des avances, notamment en matire de transparence et de contrle La loi n 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation professionnelle tout au long de la vie, qui transpose un accord unanime des partenaires sociaux reprsentatifs au plan national et interprofessionnel, comprend des mesures de nature amliorer la transparence et le contrle des circuits financiers de la formation professionnelle. Les mesures les plus significatives de la loi et de ses textes dapplication, cet gard, concernent les OPCA, travers notamment un renforcement des critres leur permettant dtre agrs (tous, y compris ceux qui existent dj, devront avoir

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t agrs ou r-agrs avant la fin de lanne 2011 et les premiers arrts ad hoc ont t pris le 20 septembre dernier) : ils doivent dsormais dvelopper des services de proximit au bnfice des TPE-PME, bref ne plus se contenter de financer les formations demandes, mais aussi apporter un conseil ; ils doivent se regrouper le seuil minimal de ressources collectes permettant lagrment au titre de la professionnalisation et des plans de formation passant de 15 100 millions deuros , afin, tout la fois, de matriser leurs frais de collecte et de gestion et de pouvoir dvelopper ce service de proximit ; lencadrement de leurs dpenses, notamment de gestion, est renforc (articles R. 6332-36 et suivants du code du travail) ; ils sont soumis de nouvelles obligations de transparence, que prcise le dcret n 2010-1116 du 22 septembre 2010 (article R. 6332-23 du code prcit) : ils devront avoir un site internet o seront publis la liste des priorits, des critres et des conditions de prise en charge des demandes de financement (de formations) prsentes par les employeurs, les cots des diagnostics destins aux TPE-PME, les services proposs gratuitement, la liste des organismes de formation quils auront financs, ainsi que leurs comptes annuels et le rapport du commissaire aux comptes. Il est en outre prvu (articles R. 6332-30 et R. 6332-31 du code prcit) que le commissaire aux comptes atteste de la ralit et de lexactitude des renseignements financiers communiqus par chaque organisme collecteur aux pouvoirs publics et certifie son rapport de gestion. Enfin, le plan comptable applicable aux OPCA est rvis, ce qui facilitera le contrle des comptes, y compris par les administrateurs syndicaux comme la souhait devant la commission denqute Mme Anousheh Karvar, trsorire de la CFDT. Par ailleurs, les OPCA devront conclure avec ltat une convention triennale dobjectifs et de moyens dfinissant les modalits de financement et de mise en uvre de leurs missions (article L. 6332-1-1 du mme code). Enfin, une stricte incompatibilit est tablie entre les fonctions dadministrateur ou de salari dans un tablissement de formation et dans un OPCA (article L. 6332-2-1 du mme code). En revanche, la rforme na pas modifi les rgles applicables au prciputs ni au FONGEFOR. La loi de 2009 comprend galement des mesures relatives aux organismes de formation : le rgime de dclaration pralable obligatoire dactivit pour ces organismes est renforc, les possibilits de refus denregistrement par ladministration tant explicites et la procdure de traitement des dossiers harmonise ;

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linterdiction doffrir des prestations de formation professionnelle continue pourra dsormais tre inflige comme peine complmentaire aux personnes condamnes pour certains dlits ; une liste nationale et actualise des organismes de formation devrait prochainement tre accessible sur internet. Lors de son audition, Mme Marie Morel, sous-directrice des politiques de formation et du contrle la DGEFP, a insist sur limportance de donner de la visibilit au march de la formation professionnelle ; cette visibilit, selon elle, devrait tre assure ds janvier 2012. Enfin, la rforme de 2009 cherche dvelopper les moyens matriels et juridiques du contrle de la formation professionnelle : lhabilitation pour raliser des oprations de contrle de la formation professionnelle nest plus rserve aux seuls inspecteurs et contrleurs du travail et inspecteurs de la formation professionnelle, mais peut dsormais tre accorde dautres fonctionnaires de catgorie A. Daprs le rapport dinformation sur lapplication de la loi du 24 novembre 2009 rdig par MM. Grard Cherpion et Jean-Patrick Gille (1), cela aurait permis un renforcement (limit) des moyens de la DGEFP : selon les services du Gouvernement (), au sein de la mission "organisation des contrles" de la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle, trois agents ont t affects aux missions de contrle, qui sajoutent aux quatre inspecteurs ou directeurs du travail dj affects ; une procdure dvaluation doffice en vue de redressement a t instaure pour les cas de refus de se soumettre aux contrles de la formation professionnelle. Cependant, la persistance dun vrai problme de contrle La prsidente du MEDEF, Mme Laurence Parisot, a joliment exprim devant la commission denqute, le 13 octobre dernier, la complexit du systme de formation professionnelle, qui a pour corollaire la difficult de le contrler, en estimant que la formation est un sujet si complexe que lon peut toujours envisager lexistence dun problme un embranchement . Le 24 octobre, Mme Anousheh Karvar, trsorire de la CFDT, a pour sa part salu certains lments de progrs dans la rforme engage en 2009, notamment la clarification du plan comptable des OPCA, tout en paraissant dubitative sur dautres points : pour elle, la DGEFP a mis un peu dordre, mais ce ne sera pas suffisant ; cela ncessitera une nouvelle rforme . La volont des administrations du ministre du travail de renforcer leurs contrles est claire, mais leurs moyens sont limits.

(1) Assemble nationale, XIIIme lgislature, n 3208, mars 2011.

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Le dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle, M. Bertrand Martinot, et Mme Marie Morel, sous-directrice des politiques de formation et du contrle sous son autorit, ont clairement convenu lors de leur audition le 28 septembre dernier que le contrle navait pas t la priorit ces derniers temps, car il fallait avant tout prparer et mettre en uvre la rforme de la formation professionnelle acte par la loi du 24 novembre 2009 : sur les vingtquatre derniers mois (), nous avons t particulirement occups par la rforme de la formation professionnelle. De ce fait, nous navons pas ncessairement insist sur le contrle des OPCA. Concrtement, il aurait t mal venu, du fait de la rforme substantielle quils devaient mettre en uvre, de les contrler . La mise en uvre de la rforme est au demeurant, selon la DGEFP, loccasion dune forme de contrle, avec en particulier lobligation pour les OPCA de solliciter un nouvel agrment et de conclure des conventions triennales dobjectifs et de moyens (COM). Selon Mme Marie Morel, lune des vertus des COM est de bien sassurer ce qui na pas toujours t le cas que les frais de gestion de lorganisme ne croissent pas plus vite que la collecte, laquelle augmente dj de manire substantielle . M. Bertrand Martinot a galement indiqu que lexamen en cours de la situation de tous les OPCA dans le cadre de ces procdures avait t loccasion de constater des dpassements de frais de gestion, par rapport aux plafonds rglementaires, dans quatre ou cinq OPCA, qui seraient lis au fait que la clientle de ces OPCA serait constitue principalement de petites entreprises, ce qui accrot les cots unitaires de gestion et de conseil. Cependant, ce rexamen de la situation des OPCA ne saurait satisfaire lobligation de contrle et lon en est conscient la DGEFP. Il est vrai que le rendement des contrles qui existent dj peut laisser pantois : selon Mme Morel, la ralisation, en 2010, de 4 000 contrles (moiti sur place, moiti sur pices) au titre de la formation professionnelle, sur un champ qui reprsentait plus de 200 millions deuros, aurait dbouch sur 30 millions deuros de redressements, ce qui reprsente de fait un taux trs lev dirrgularits dcouvertes. Mme Morel a donc concd que lon en arrivait nanmoins un moment o il va nous falloir renforcer les contrles . Pour ce faire, sont envisages des collaborations internes au sein de nos missions, et des collaborations lexterne, avec dautres inspections. La rduction du nombre dOPCA nous facilitera la tche. Il est raliste de penser que nous pourrons en contrler un tiers chaque anne, ce qui augmentera la pression . Elle a galement mis en lumire des obstacles mthodologiques au dveloppement de certains contrles : il apparat ainsi que la base utilise par la DGEFP, qui rpertorie les organismes de formation dclars, noffre pas de possibilit de requte portant sur les organismes de formation lis aux organisations syndicales. Sur ce point, elle a observ que ces organismes sont enregistrs au niveau des services rgionaux de contrle, puis agrs par la direction gnrale du travail et conventionns sur trois ans. Il faudrait peut-tre

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envisager un rapprochement avec nos collgues de cette direction, pour pouvoir les cibler. En effet, il nest pas utile de multiplier les contrles, mais ce qui importe, cest de frapper juste. Disposer de la liste ne suffit pas et il serait important pour nous davoir certaines informations et de disposer de certains indicateurs . Il est vrai que le contrle de ce type dorganismes de formation ne fait manifestement pas partie des priorits actuelles de la DGEFP : dans le cadre de nos campagnes, nous axons nos contrles sur les actions comportementales, qui sont dveloppes par prs de quatre organismes sur dix et sortent souvent du champ des actions qui peuvent tre finances au titre de la formation professionnelle. Les actions de formation qui, bien que finances, ne sont pas ralises effectivement constituent un autre axe de contrle. Bref, dans la mesure o nous ne savons pas cibler les organismes, nous navons pas aujourdhui de plans de contrle prcis sur ceux lis aux syndicats . La question de la difficult de la DGEFP assurer la fois la mise en uvre de la rforme de la formation professionnelle et le dveloppement ncessaire des contrles est illustre par sa gestion dun autre dossier, voque dans une rponse faite un questionnaire crit du rapporteur. Ce dossier est celui des suites donner aux constats faits par la Cour des comptes sur linsuffisance du suivi de lutilisation des moyens du FONGEFOR (cf. supra). Ce dossier a peu avanc, faute de moyens pour ce faire : au-del des observations formules par la Cour des comptes loccasion de son contrle (), la DGEFP a adress le 17 dcembre 2007 un courrier au prsident et au vice-prsident du FONGEFOR concernant les suites donner aux constats de la Cour des comptes. Dans ce courrier, la DGEFP rappelait que les comptes rendus dutilisation des fonds verss par le FONGEFOR prsentaient des dfauts auxquels il convenait de remdier tout en permettant damliorer le suivi de lutilisation des sommes perues ; une runion de travail se serait en consquence droule le 18 septembre 2008 et un certain nombre de points y auraient t acts, notamment lintroduction dune comptabilit par nature dans les comptes rendus dutilisation des fonds perus du FONGEFOR par les organisations syndicales et professionnelles (), dont le principe avait t admis par lensemble des participants, [qui] respecterait les principes gnraux fixs par la loi relative la rnovation de la dmocratie sociale [et dont] le calendrier de mise en uvre salignerait sur celui prvu par le dcret dapplication ; mais ensuite, bien quun relatif consensus ait t trouv, ces travaux ont toutefois t suspendus en raison dune part de la prparation des travaux parlementaires portant sur la rforme de la formation professionnelle () et de lattente des textes dapplication de la loi du 20 aot 2008 () relatifs ltablissement, la certification et la publicit des comptes des organisations syndicales (). Le calendrier et le plan de charge de la DGEFP, compte tenu notamment de la prparation des textes et de lencadrement des nouvelles dispositions issues de la loi du 24 novembre 2009, na pas permis de relancer le

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groupe de travail afin de permettre une modification des textes rglementaires pour introduire les lments prcits. La DGEFP envisage bien entendu de reprendre trs prochainement contact avec les partenaires sociaux lissue des oprations de renouvellement des agrments des OPCA et des signatures des conventions dobjectifs et de moyens pour achever ce dossier () .
2. Les questionnements communs aux diffrents prciputs

Lanalyse des diffrents prciputs fait ressortir plusieurs interrogations communes, qui mettent en cause la nature et la lgitimit de ce type de financements. a) Quelle rpartition ? Un premier questionnement porte sur les fondements, donc la lgitimit, de la rpartition des prciputs qui existe entre les organisations demployeurs. Cette rpartition ne rpond pas une clef pr-tablie et est variable selon les cas : sagissant du FONGEFOR, un arrangement entre organisations demployeurs, rendant compte sans doute dun rapport de force un certain moment, a attribu, comme on la dit, la plus grosse fraction au MEDEF (57,5 % de la part employeurs du fonds), puis la CGPME (32,5 % de cette part), enfin lUPA (10 %), les autres organisations, non reprsentatives au plan interprofessionnel , tant cartes ; sagissant des autres prciputs OPCA, organismes sociaux , la rpartition des financements est lie celle des mandats, variable comme on la vu. Pour ce qui est plus particulirement des OPCA, ils peuvent avoir t constitus linitiative dune seule organisation demployeurs, qui bnficie alors de lintgralit de la part employeurs du prciput, cette organisation ft-elle par ailleurs dote dautres ressources et de rserves surabondantes ; il en est ainsi de lUIMM pour sa participation la gestion de lOPCAIM. Dans le cas de lAGEFOS-PME, dont les responsables ont t auditionns par la commission denqute le 16 novembre 2011, lenveloppe de prciput attribue la partie patronale, constitue par la CGPME, a atteint 2,477 millions deuros, tandis que la part salaris est partage entre les cinq centrales reprsentatives au plan national et interprofessionnel, hauteur de 0,495 million deuros pour chacune. Interrogs le 13 octobre 2011 sur la rpartition des mandats et des prciputs, les responsables de lUPA ont tenu des propos trs explicites devant la commission denqute : le prsident de cette organisation, M. Jean Lardin, a ainsi observ que les terres les plus fertiles ont t occupes par les premiers arrivants et quelles taient dlimites par des piquets lorsque nous sommes arrivs. Derniers arrivs, nous avons eu bien du mal avoir voix au chapitre et aujourdhui nous ne sommes toujours pas traits proportion de ce que nous reprsentons . propos de la rpartition des mandats dadministrateur dans les organismes sociaux, le mme a relev que ceux-ci sont dsigns, et non pas lus,

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et quainsi le calcul est biais dentre . Quant aux autres organismes, selon le secrtaire gnral de lUPA, M. Pierre Burban, la rpartition se fait plutt au doigt mouill. Cest le cas notamment pour le FONGEFOR, o la part de lUPA est la plus rduite (). Il est vrai que cette rpartition rsulte de lhistoire () . Bref, pour M. Lardin, tant donn quil ny a aucune cl de rpartition, tout se ngocie. Mme la rpartition des postes dadministrateurs entre le MEDEF, la CGPME et lUPA ne saurait constituer une vritable cl de rpartition, puisquon ne sait pas qui la dcide ni sur quel fondement juridique . Interroge le mme jour sur la mme question, Mme Laurence Parisot a prfr, pour le MEDEF, valoriser le principe dindpendance des organisations, qui implique selon elle un financement reposant majoritairement sur les cotisations des adhrents. Elle sest dclare dubitative sur ltablissement dun lien entre financement et reprsentativit : je ne sais pas si la question du financement et celle de la reprsentativit sont lies. Au nom du principe de libert, chacun peut adhrer lorganisation de son choix et mme plusieurs organisations . Elle a galement reli les financements du paritarisme limplication des organisations : quant aux subventions des organismes paritaires, elles dpendent du travail que nous y effectuons ; celles de lUndic, par exemple, se justifient par notre participation la gestion paritaire . La surreprsentation de son organisation dans les organismes paritaires, par rapport aux autres, tiendrait aussi la reprsentation du MEDEF au niveau des branches professionnelles, notre mouvement runissant presque tous les secteurs dactivit de lconomie franaise ; de surcrot, tous les dpartements y sont reprsents au sein des MEDEF territoriaux . Mme Parisot a conclu en observant que si beaucoup sinterrogent sur la reprsentativit patronale, nul na propos de modle qui permettrait de lenvisager diffremment. Jai toujours dit que nous restions ouverts au dbat mais dfinir une autre logique me semble difficile, ne serait-ce que parce que certaines entreprises adhrent plusieurs organisations . b) Quelle nature : dfraiements ? subventions forfaitaires, fonds ddis ou

Un second questionnement porte tout la fois sur le mode de dtermination et le mode daffectation des sommes en cause (lun et lautre tant lis). Les prciputs ont-ils un montant forfaitaire ou bien dtermin en fonction de charges constates ? Sont-ils, dans le fonctionnement des organisations, effectivement affects certains types de dpenses, comme la rglementation peut limposer, ou non ? Des lments tendent tablir le caractre forfaitaire de certains au moins des prciputs. On constate, par exemple, que les financements obtenus des caisses sociales par les diffrentes organisations demployeurs au titre de la prise en charge de conseillers techniques peuvent tre identiques leuro prs, ce qui ne peut sexpliquer que par la fixation pralable dun forfait. Lanalyse des prciputs au titre de la formation professionnelle amne globalement la mme

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conclusion, lorsque lon observe notamment, sur le tableau des prciputs des OPCA prsent prcdemment, que le plus grand nombre des FONGECIF (qui grent le cong individuel de formation des salaris) sont trs proches du plafond rglementaire de prlvement de 1,5 % de la collecte (au titre du cumul FONGEFOR/prciput de gestion de lOPCA) (1). Pour ce qui concerne en particulier lAGEFOS-PME, il rsulte de laudition de ses dirigeants le 16 novembre 2011 que lenveloppe globale de prciput est dtermine annuellement en fonction de la collecte obligatoire. Sagissant enfin du 1 % logement , le principe dun dfraiement forfaitaire est pos directement par la rglementation. Le trsorier de la CGPME, M. Jean-Louis Jamet, a au demeurant reconnu devant la commission denqute, le 12 octobre dernier, que les sommes verses au titre du paritarisme rsultent de conventions prvoyant des montants globaux . Quant au principe daffectation des fonds des missions spcifiques, ce que lon a pu dire supra du suivi des attributions du FONGEFOR, et en particulier de linsuffisance des comptes-rendus adresss par les organisations et du redressement subi partiellement par lune dentre elles il y a quelques annes, en montre bien les limites. Toutefois, les organisations auditionnes par la commission denqute ont fait en gnral tat dun souci, peut-tre nouveau, de vrifier en interne laffectation effective des prciputs. Mme Laurence Parisot a ainsi dclar que le MEDEF tablit, pour sa part, une comptabilit analytique qui est contrle par un commissaire aux comptes et qui distingue trs prcisment le temps pass par tel collaborateur sur tel dossier relevant de telle institution paritaire, afin dvaluer ladquation des ressources attribues. Lorsque nous avons peru trop dargent, nous le restituons (). Lexemple le plus flagrant sest droul en octobre 2009. Nous avons alors adress le courrier suivant au directeur gnral de lUESL, organisme en charge du "1 % logement" : "sur la base des actions engages ce jour, nous estimons que le niveau des frais prvus, hauteur de 882 000 euros, indiqu dans notre tat prvisionnel 2009, ne sera pas atteint. Nous avons d en effet diffrer, jusqu prsent, une part importante des actions envisages. Par consquent, nous vous demandons de surseoir au rglement du quatrime acompte sur dfraiement 2009. Dans lattente de notre arrt de compte 2009, nous vous adressons un rglement de 280 000 euros en remboursement du trop-peru estim" . lAGEFOS-PME, de mme, un souci de rigueur apparemment assez rcent et conscutif des contrles a conduit mettre en place un versement en deux fois des enveloppes de prciput, avec un acompte, puis un solde qui nest pay que sur prsentation de justificatifs.

(1) Le constat sur le ratio prciputs/collecte est moins clair pour les autres OPCA dans la mesure o une part de leur collecte, rsultant du versement libre de certaines entreprises pour leur plan de formation, nest pas assujetti aux prciputs : en consquence, le ratio prciputs/totalit de la collecte est plus difficile analyser.

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Dautres ont fait observer, ce qui peut compenser le caractre forfaitaire de certains versements, que certaines missions dintrt gnral assez proches de celles rmunres au titre du paritarisme, telle que la participation toutes sortes dinstances consultatives, ntaient pas dfrayes. Ainsi le prsident de lUPA a-til rappel que les organisations syndicales demployeurs et de salaris sigent dans de nombreux commissions et comits, tels que la Commission nationale de la ngociation collective, le Haut conseil du dialogue social, le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, etc. Or, le cot de ces missions reste intgralement la charge des organisations syndicales concernes. Sagissant de missions dintrt gnral, lUPA considre quelles devraient faire lobjet dun financement public . c) Des drives invitables ? Un dernier champ dinterrogations concerne les drives qui peuvent rsulter de la participation des organisations demployeurs cela valant aussi pour celles de salaris la gestion des divers organismes paritaires. Mme Annick Lepage, ancienne salarie dun centre de formation li la Fdration des industries mcaniques (FIM) entre 1996 et 2001, a dcrit la commission denqute, durant son audition le 10 octobre 2011, lincroyable systme de dtournement de fonds dont elle dclare avoir t tmoin : la principale fraude [dnonce par Mme Lepage] consistait en la facturation, par le centre de formation, de formations non dispenses, [avec] dune part la facturation systmatique du nombre dheures plafond [de formation, sans vrification de lhoraire effectif de formation], dautre part la facturation de formation des apprentis fantmes . Dans ce systme, les membres de la direction de la FIM bnficiaient en contrepartie de rmunrations en tant que conseillers du centre de formation ; par ailleurs, ce centre de formation de la FIM, qui percevait donc des fonds indus, recevait lui-mme de plusieurs associations de lUIMM des factures qui ne correspondaient rien ; le "racketteur" principal tait lAssociation pour la documentation et lassistance des entreprises (ADASE) . Il nappartient pas la commission denqute de se prononcer sur ces accusations, qui portent sur des faits anciens et font lobjet de procdures judiciaires. Mais le type de situation dcrit par Mme Lepage est significatif : dans la mesure o, dune part des organisations professionnelles participent la gestion dOPCA (ou dorganismes collecteurs de la taxe dapprentissage), dont la mission est de financer des stages de formation, dautre part les mmes organisations sont souvent amenes crer dans leur mouvance des centres de formation, il se forme des situations potentielles de confusion des intrts o les mmes personnes ou des personnes appartenant aux mmes structures sont la fois charges dattribuer des financements et de grer les organismes qui en bnficient Si lon ajoute cela la faiblesse du dispositif de contrle de la formation

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professionnelle et la nature mme des prestations de formation, qui se prtent sans doute plus que dautres transactions des facturations trs difficiles vrifier, on a l un cocktail qui conduit potentiellement des drives graves chaque fois quil tombe entre des mains peu scrupuleuses ce qui, invitablement, arrive de temps en temps. Cest pour limiter ce type de risques que le lgislateur, dans le cadre de la rforme de la formation professionnelle, a en 2009 tabli une incompatibilit stricte entre les emplois ou mandats exercs dune part dans un OPCA, dautre part dans un organisme de formation. Lors de son audition devant la commission denqute le 18 octobre 2011, une organisation demployeurs au moins a dailleurs fait tat dune proccupation manifeste par rapport ce dbat : le prsident de lUNAPL, M. David GordonKrief, a insist sur labsence dinterfrence dans la gouvernance entre lunion demployeurs quil prside et des organismes tels que lOPCA des professions librales (OPCA-PL) ou le fonds interprofessionnel de formation des professions librales (FIF-PL), qui est lquivalent dun OPCA pour la formation des professionnels libraux eux-mmes. Sagissant du FIF-PL, le bureau est compos de quatre membres nomms au sein du collge de gestion et de quatre autres proposs par lUNAPL. Une fois ce bureau lu, il ny a plus aucune interfrence ni contrle ni mme de contrle des comptes de la part de lUNAPL. Lindpendance du FIFPL est telle que, par moments, nous en sommes mme arrivs nous demander sil y avait encore un dialogue politique entre nous (). Tout est tanche (). [Des organismes comme le FIF-PL et lOPCA-PL collectant] des fonds publics, nous devons veiller ne pas prter au moindre soupon de confusion dans les financements. Tout doit tre transparent. Personnellement, je ne veux pas que lon minterroge sur la prise en charge dune formation ou quelque chose de ce genre ; cela nentre pas dans mes attributions et je my refuse (). Nos discussions [avec lOPCA-PL] portent sur des questions politiques [telles que cette anne lventuel] rapprochement avec lOPCA de lhospitalisation prive, voire avec celui des activits de formation. [Dans ces discussions,] jai indiqu que, en tant que prsident de lUNAPL, je ntais pas concern par les questions financires et de gestion. Le seul lment qui mimportait tait que les dcisions qui seraient prises ne mettent pas en danger la spcificit des professions librales (). LOPCA-PL est donc venu nous prsenter les consquences politiques des rapprochements envisags. Nous avons accept sa politique, sous certaines rserves. Ensuite, il ny a plus eu dinterfrences entre lui et nous . On voit bien dans ces propos tenus par un avocat de profession que cest la crainte dun soupon de confusion dans les financements qui justifie une volont trs forte dtanchit entre les gestions de lorganisation demployeurs et des fonds de formation. Les critiques trs explicites mises en 2002 par la Cour des comptes sur la gestion de lAGEFIPH renvoient la mme problmatique que pour les fonds de

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formation : le fait quune institution la gouvernance de laquelle participent des organisations demployeurs puisse retenir, comme oprateurs locaux, des unions patronales pose en soi question.
3. Les accords de financement du dialogue social

a) Une dmarche qui est dabord partie des branches partir des annes 1980, un nombre important de conventions collectives de branche ont intgr des accords dits souvent de financement du paritarisme ou de financement de la ngociation collective . Ces accords prvoient en gnral une contribution obligatoire des entreprises de la branche, assise sur leur masse salariale, dont lobjet premier est le financement des instances paritaires cres par la convention collective les conventions collectives instituant le plus souvent des commissions paritaires diverses. Il sagit de couvrir les frais de dplacement et de sjour des membres de ces commissions pour leurs runions, de rembourser leur employeur les rmunrations des salaris y participant, dindemniser de mme les reprsentants des employeurs pour leur perte de gain, ventuellement de couvrir des frais de secrtariat, de formation la ngociation collective, etc. Gnralement, les accords en cause comprennent galement des clauses de droit syndical : autorisations dabsence et protection des membres salaris des instances paritaires de branche contre les sanctions et licenciements Ce type de stipulations est dailleurs explicitement prvu par le code du travail, dont larticle L. 2232-8 dispose que les conventions de branche et les accords professionnels comportent, en faveur des salaris dentreprises participant aux ngociations, de mme quaux runions des instances paritaires quils instituent, des dispositions relatives aux modalits dexercice du droit de sabsenter, la compensation des pertes de salaires ou au maintien de ceux-ci, ainsi qu lindemnisation des frais de dplacement , tandis que larticle L. 2232-3 comporte les mmes dispositions pour le niveau interprofessionnel. b) Une dmarche reprise par le secteur agricole Laccord national conclu le 21 janvier 1992 relatif lorganisation de la ngociation collective en agriculture marque une volution, dune part en concernant tout un secteur conomique, dautre part en instaurant un financement direct des organisations demployeurs et de salaris par le biais de cotisations conventionnelles. Dans cet accord sign par la FNSEA, divers syndicats professionnels spcialiss et les fdrations agricoles des cinq grandes centrales de salaris, il est en effet explicitement prvu : dune part un partage parit du produit de la cotisation de 0,05 % tablie sur la masse salariale entre le financement de lexercice du droit la ngociation collective des salaris et celui du droit la ngociation collective des employeurs ;

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dautre part et surtout, un partage de chacune des deux parts salaris et employeurs entre une part A destine au financement des frais exposs par les salaris et les employeurs loccasion de la ngociation collective et une part B destine au financement des frais exposs par les organisations syndicales et professionnelles signataires du prsent accord, pour lanimation et linformation des participants la ngociation collective . Si la part A a pour objet, classiquement, la couverture des frais de participation aux runions de ngociation, de prparation ou de suivi, la part B est directement rpartie entre organisations professionnelles : pour ce qui est de celles de salaris, il est prvu une rpartition uniforme entre organisations signataires de 20 % de la somme attribue, le reste tant attribu au prorata du nombre de voix obtenues lors des dernires lections aux chambres dagriculture dans le collge des salaris des exploitations agricoles ; pour ce qui est des organisations demployeurs, la rpartition doit tre effectue entre organisations signataires de laccord au prorata du montant des cotisations verses par les employeurs reprsents par chacune de ces organisations. Un autre accord sign ultrieurement dans le monde agricole prvoit galement une cotisation assise sur la masse salariale : l accord national du 18 juillet 2002 sur les saisonniers, sur diverses dispositions sur les contrats dure dtermine et sur lorganisation de la gestion prvisionnelle de lemploi en agriculture . Celui-ci institue, pour le financement de la gestion prvisionnelle , une cotisation fixe 0,20 % de la masse salariale, dont le produit nest pas rparti paritairement, mais attribu pour 75 % aux organisations professionnelles demployeurs reprsentatives au plan national et signataires de laccord, et pour 25 % celles de salaris, avec un critre de rpartition entre celles-ci qui rsulte dune moyenne entre leurs rsultats aux dernires lections aux chambres dagriculture et leur taux de participation aux runions paritaires. Lutilisation des fonds est ensuite trs libre : selon laccord, chacun des partenaires dcide de lutilisation des fonds pour remplir les objectifs dfinis dans le prsent accord et alimenter les changes au sein de PROVEA [structure ad hoc cre]. Il peut par exemple organiser ses structures internes nationales et/ou rgionales, dpartementales pour dvelopper les contacts et analyses de terrain, comme il peut confier par convention certaines missions ou tudes des organisations, organismes ou prestataires ayant des comptences particulires . Daprs les dclarations faites par les reprsentants de la FNSEA lors de leur audition par la commission denqute, le produit issu de laccord de 1992 dans leurs comptes 2010 slverait 1,118 million deuros et celui issu de laccord de 2002 2,564 millions deuros (et plus de six millions deuros pour lensemble des organisations agricoles demployeurs bnficiaires).

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c) L accord UPA et sa difficile entre en vigueur L accord du 12 dcembre 2001 relatif au dveloppement du dialogue social dans lartisanat , communment appel accord UPA , marque le passage de la problmatique du financement paritaire au niveau interprofessionnel, puisquil est sign linitiative dune organisation demployeurs reprsentative ce niveau. Il met en place une contribution de 0,15 % sur la masse salariale dans les branches de lartisanat, contribution qui a vocation se dcomposer en : une part de 0,08 % partage au niveau interprofessionnel, parit entre organisations demployeurs et de salaris la sous-rpartition entre organisations de salaris seffectuant raison de 3/13mes pour la CFDT, la CGT et FO, 2/13mes pour la CFE-CGC et la CFTC ; une part de 0,07 % partage au niveau des branches professionnelles, selon des modalits dfinir par des accords de branche. Cet accord, sign entre lUPA et les cinq centrales de salaris reprsentatives au plan national interprofessionnel, puis tendu par arrt ministriel du 25 avril 2002, a rencontr une vive opposition des autres organisations patronales. Le MEDEF et la CGPME (ainsi que la Fdration franaise du btiment et lUnion des industries et mtiers de la mtallurgie) ont form des recours contre cet accord, successivement rejets en premire instance, en appel, puis par la Cour de cassation le 4 dcembre 2007 ; de mme, le Conseil dtat a rejet le recours form contre larrt dextension de laccord. Dans le prolongement ou non certains taient antrieurs de laccord national du 12 dcembre 2001, onze accords ont t conclus sur le financement du paritarisme dans les branches professionnelles de lartisanat. Certains dentre eux nont pu tre tendus quen 2008, aprs la fin des procdures contentieuses contre laccord du 12 dcembre 2001 et suite lengagement pris par le Gouvernement lors des dbats au Parlement sur la future loi du 20 aot 2008. Dans une rponse crite au rapporteur, le ministre du travail a prcis que pralablement aux arrts dextension, ladministration vrifiait le respect des dispositions lgales (telles quinterprtes par la jurisprudence), en particulier le fait que la contribution mise en place est affecte et gre dans des conditions prcises et quelle bnficie toutes les organisations demployeurs et de salaris reprsentatives dans la branche, mme si elles ne sont pas signataires des textes conventionnels (1). En 2010, premire anne pleine de cotisation, le prlvement rsultant de l accord UPA a reprsent, selon les chiffres communiqus par cette

(1) La Cour de cassation, dans un arrt Cegelec du 29 mai 2001 (n 98-23078), a estim que le principe dgalit, de valeur constitutionnelle, ne permet pas un employeur de subventionner un syndicat reprsentatif et non un autre, selon quil a sign ou non une convention ou un accord collectif .

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organisation lors de son audition, un rendement dun peu plus de 18 millions deuros, rpartis parit entre la part employeurs et la part salaris . Les comptes de lUPA pour cet exercice font ressortir 8,15 millions deuros de ressources dialogue social . Lors de son audition le 13 octobre 2011, le prsident de lUPA, M. Jean Lardin, a indiqu que le conseil national de lorganisation avait dcid que la part qui revient lUPA financerait deux types dactions : des actions nationales en matire de dialogue social, et des actions au niveau rgional, notamment la mise en place des commissions paritaires rgionales interprofessionnelles de lartisanat, les CPRIA . d) Un dispositif qui suscite encore de vifs dbats Le choix qua fait lUPA de promouvoir laccord de 2001 ntait peut-tre pas dpourvu de considrations tactiques, dans le cadre de la concurrence entre organisations demployeurs. Cest ce qua indiqu devant la commission denqute M. Bernard Vivier, directeur de lInstitut suprieur du travail, pour qui la dmarche de lUPA peut tre qualifie d utilitaire du moment : en assurant un financement aux organisations syndicales de salaris, il sagirait de sattirer une sympathie utile pour exister face aux autres interlocuteurs dans le camp patronal. Le fait est, aussi, que le prlvement opr apporte une ressource substantielle lUPA : selon ses comptes 2010, plus de 8 millions deuros sur 32 millions de produits au total. L accord UPA reste par ailleurs vivement critiqu par certaines organisations demployeurs. Pour M. Jean-Franois Roubaud, prsident de la CGPME, auditionn le 12 octobre 2011, il ne relve pas dorganisations interprofessionnelles comme la ntre, lUPA ou le MEDEF, de demander une augmentation des charges des entreprises. Je me suis battu toute ma vie pour obtenir le contraire. Jtais donc hostile un nouveau prlvement de 0,15% de la masse salariale. Je doute, de surcrot, que celui-ci permette damliorer le dialogue social. Se montent actuellement, dans certaines rgions, des bureaux extrieurs aux entreprises. Mais je vois mal comment, par exemple, un syndicaliste de la mtallurgie pourrait dfendre un garon boucher Pour Mme Laurence Parisot, prsidente du MEDEF, auditionne le 13 octobre 2011, l accord UPA pose un problme de principe, dans la mesure o la contribution des entreprises, hauteur de 0,15 % de leur masse salariale, se fait bien souvent leur insu. Notre philosophie est celle de ladhsion volontaire et librement consentie. Or, laccord UPA noffre aucune libert de choix . On pourrait aussi observer que, de fait, ce dispositif reposant sur un prlvement obligatoire napporte aujourdhui de fonds, pour ce qui est de la partie employeurs , qu lUPA et ses confdrations et fdrations professionnelles affilies.

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Cependant, les dfenseurs de la dmarche de lUPA ont aussi des arguments solides. Tout dabord le prsident de lUPA, qui justifie cette dmarche par la petite taille de la grande majorit des entreprises artisanales : dans les secteurs composs de petites entreprises, il est () ncessaire de mutualiser les moyens consacrs au dialogue social. En effet, il est difficile dy faire vivre un dialogue social structur et irraliste dy envisager la ngociation daccords dentreprise . Quant au caractre obligatoire de la contribution, la vie conventionnelle, qui bnficie toutes les entreprises dun champ professionnel, ne doit pas tre finance par les seuls adhrents des organisations professionnelles . Sagissant des accords comparables passs dans le secteur de lagriculture (voir supra), M. Patrick Ferrre, directeur gnral de la FNSEA, a tenu lui aussi la commission denqute, le 8 novembre 2011, une argumentation sur les moyens ncessaires pour faire vivre le dialogue social dans un secteur trs dcentralis : lagriculture dnombre un peu plus de 250 conventions collectives. Les conventions collectives ne sont en effet pas nationales mais dpartementales. Dans un mme dpartement coexistent en gnral trois conventions collectives : une pour les grandes cultures, une autre pour llevage et une troisime pour les cultures spciales. Deux possibilits existent : soit mais ce nest pas la volont du rseau aujourdhui des conventions sont ngocies et signes au niveau national, et ensuite dclines au niveau dpartemental ; soit le paritarisme reste dpartemental. Mais, avec trois conventions par dpartement, il faut de solides moyens humains pour faire vivre un paritarisme dpartemental. Pour que ces conventions ne soient pas balayes par le code du travail, il faut donner ceux qui ngocient reprsentants du patronat ou des centrales ouvrires les moyens dy passer du temps. Cela vaut tout autant pour les salaris agricoles, dont les employeurs souhaitent que le salaire soit maintenu quand ceux-ci sabsentent pour ngocier . Le 4 octobre 2011, M. Erwan Seznec a ajout devant la commission denqute un argument de nature conomique pour justifier lintrt que peuvent avoir des entreprises promouvoir le dialogue social, et ce dans un cadre externalis : lUPA reprsente des secteurs qui nont pas la rputation dtre les plus avancs socialement ; pourtant, des employeurs des secteurs de la construction ou de lhtellerie se sont rendus compte que labsence totale de syndicats paralysait leur comptitivit et quils avaient besoin dinterlocuteurs afin de pouvoir, par exemple, augmenter de concert les rmunrations pour rendre leur secteur plus attractif et parvenir ainsi recruter des personnels . Largument exprim par Mme Parisot selon lequel le prlvement prvu par laccord se ferait linsu des entreprises peut aussi tre discut : ce prlvement, explicite, a certainement plus de visibilit pour les entreprises que ceux oprs, par exemple, travers les prciputs de formation professionnelle sur les cotisations verses aux OPCA.

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Pour sa part, M. David Gordon-Krief a fait tat, lors de son audition le 18 octobre dernier, de lintrt de lUNAPL pour un dispositif de type accord UPA : si le lgislateur ou lautorit rglementaire lacceptaient, nous serions preneurs. Jamais, je crois, les besoins nont t aussi forts quaujourdhui. (). Nous avons dcid de progresser aussi vite que possible en matire de financement du dialogue social, lexemple de ce qua fait lUPA. Nous avons fait voter le principe dun prlvement cette fin. Il faut dsormais en fixer le montant ; doit-il tre de 0,10 %, 0,15 % ou 0,20 % ? M. Gordon-Krief a galement clairement reli ce dbat avec celui sur les autres financements paritaires, perus comme injustement rpartis : lUNAPL, ntant pas reconnue reprsentative au plan national interprofessionnel, na pas accs au niveau paritaire national, ni au financement du paritarisme et du dialogue social, et ce alors mme quen France, 97 % des TPE relvent des secteurs de lagriculture, de lartisanat et des professions librales ! * Les financements dits du paritarisme ont t le plus souvent dfendus par les personnes auditionnes par la commission denqute, y compris par les hauts fonctionnaires et les personnes convoques en raison de leur expertise. Cest ainsi que pour le dlgu gnral lemploi et la formation professionnelle, M. Bertrand Martinot, le paritarisme est globalement une chance pour le fonctionnement du systme social franais. Il a plus davantages que dinconvnients. partir de l, cest une mission dintrt gnral, et il a un cot . Pour M. Henri Rouilleault, tant donn que les partenaires sociaux participent la gestion dorganismes dintrt gnral, il est tout fait normal que la rmunration et les frais de dplacement des administrateurs soient pris en charge par ces organismes, dautant quon courrait sinon le risque dune surreprsentation des fonctionnaires et des retraits . Force est cependant de constater que ces financements reprsentent une part trs importante des ressources de certaines organisations demployeurs, en particulier des confdrations reprsentatives au niveau national interprofessionnel : la quasi-totalit des 33 millions deuros de subventions qui apparaissent pour 2010 dans les ressources comptables du MEDEF, de la CGPME et de lUPA runis proviennent soit de prciputs, soit, dans le cas de lUPA, de la mise en uvre de laccord qui porte le nom de cette organisation. Ces sommes ont constitu en 2010 prs de 42 % des ressources cumules de ces trois confdrations, soit une part presqugale celle des cotisations (47 %). De manire plus gnrale, pour lensemble des organisations demployeurs et de leurs mandataires, les financements paritaires reprsentent annuellement prs de 80 millions deuros, comprenant notamment (sans exhaustivit) : la moiti des moyens du FONGEFOR, soit 14,5 millions deuros ; de mme, la moiti vraisemblablement des prciputs des OPCA, soit 18,5 millions deuros ;

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environ 2 millions deuros en provenance de lUndic ; peut-tre 25 millions deuros provenant des caisses de scurit sociale ; environ 0,4 million complmentaires obligatoires ; deuros provenant de celles de retraites

environ 0,2 million deuros provenant de lAGEFIPH sous forme de subventions de fonctionnement, auxquels il faut ajouter sans doute prs de 5 millions deuros provenant de subventions et de la mise en uvre dun march au titre des actions de sensibilisation et daccompagnement des entreprises en matire de handicap ; prs de 0,8 million deuros provenant du 1 % logement ; prs de 4 millions deuros provenant, pour la FNSEA, des accords signs dans le secteur agricole ; environ 9 millions deuros provenant de lapplication de l accord UPA et de ses dclinaisons il faudrait y ajouter le produit, non connu, des accords comparables passs dans des branches non artisanales Or, la position acquise de fait, dans le paysage de la reprsentation patronale, par chaque organisation professionnelle dpend en partie du niveau de ses ressources, qui lui permettent, par exemple, dorganiser des vnements mdiatiss plus ou moins prestigieux. Certes les financements du paritarisme sont en principe affects des objets spcifiques. Des exemples comme ceux que lon a tirs de lanalyse des utilisations des attributions du FONGEFOR montrent cependant quils peuvent aussi couvrir des dpenses sans rapport vident avec leur objet, mais beaucoup plus lies au fonctionnement courant et la promotion des organisations. Lexemple dune organisation, lUSGERES, dont prs des trois quarts des ressources correspondent la rmunration de la gestion dun OPCA, offre une illustration trs parlante de lincidence des financements du paritarisme dans la structuration du paysage des organisations professionnelles. Cette situation est certes aise comprendre, lUSGERES stant initialement constitue en tant que collge employeurs de lOPCA Uniformation ; mais cette organisation auraitelle pu acqurir la visibilit dont elle bnficie aujourdhui, grce notamment son rle de leader dans la prsentation de listes de lconomie sociale aux lections prudhomales, si elle navait pas dispos des moyens apports par le biais de ce prciput ? On peut donc penser que le bnfice des financements du paritarisme contribue significativement lexistence et la visibilit des organisations ; or, ce bnfice nest pas vritablement li une reprsentativit objective, mais semble principalement rsulter, dune part de lhistoire avec notamment les

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positions avantageuses que sont parvenues conserver jusqu prsent les organisations les plus anciennes dans la rpartition des divers mandats ou encore des moyens du FONGEFOR , dautre part de lhabilet avec laquelle dautres organisations ont su lgitimer linstauration de prlvements conventionnels sectoriels qui, sagissant de la partie patronale, leur profitent principalement ou exclusivement
C. TITRE PLUS MARGINAL, DES SUBVENTIONS PUBLIQUES INDIRECTES

En dehors du cadre du paritarisme, les organisations demployeurs et professionnelles bnficient de subventions, gnralement indirectes, qui contribuent leur financement et leur fonctionnement. Celles-ci rsultent le plus souvent des siges et mandats obtenus dans le cadre dinstances de rflexion (tel le Conseil conomique, social et environnemental CESE) ou de gestion (telles les chambres dagriculture ou de commerce et dindustrie). Elles peuvent galement intervenir, un titre moins lgitime, par le biais daides matrielles fournies par les institutions consulaires loccasion dvnements importants, aux enjeux financiers assez lourds.
1. Les subventions assumes mais pas encore suffisamment transparentes

Les organisations demployeurs et les syndicats dexploitants agricoles bnficient de subventions publiques multiples au titre de lengagement de leurs membres dans lanimation conomique des territoires. En soi, ces subventions ne sont pas ncessairement critiquables ; il reste quelles sont entaches dun manque de transparence prjudiciable lapprciation de leur bien-fond et lvaluation de leur utilisation. a) Les rtrocessions dindemnits de mandat Les organisations demployeurs et professionnelles participent aux travaux de diverses institutions consulaires et reprsentatives du monde du travail : au CESE, elles se rpartissent entre le groupe des entreprises, constitu de 27 membres (parmi lesquels des reprsentants du MEDEF et de la CGPME), le groupe de lartisanat, de 10 membres (parmi lesquels, des reprsentants de lUPA), et le groupe de lagriculture, qui comporte 22 personnes (dont des reprsentants de la FNSEA) ; dans les chambres de commerce et dindustrie ou, pour les syndicats dexploitants agricoles, dans les chambres dagriculture, ces organisations disposent galement de responsabilits, sur la base de leurs rsultats aux lections consulaires. A titre dillustration, lors des dernires lections aux chambres dagriculture, en 2007, la FNSEA et le Centre national des jeunes agriculteurs ont obtenu 1 507 mandats, la Coordination rurale 171, la Confdration paysanne 166 et le MODEF 24. Limplication de reprsentants des organisations demployeurs ou professionnelles dans la vie de ces diffrentes instances donne lieu une

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indemnisation, dont les institutions de versement ne se cachent nullement. Les montants globaux en cause sont dailleurs assez significatifs. Le tableau ci-aprs retrace cet gard les enveloppes consacres aux indemnisations des diffrents groupes demployeurs du CESE : le total des sommes avoisine ainsi dsormais les 2,8 millions deuros.
Montant des indemnits verses aux membres des organisations demployeurs et professionnelles sigeant au CESE depuis 2001 (1)
2001 Groupe agriculture Groupe artisanat Groupe entreprises TOTAL
(1)

2002 1,049 0,420 1,217 2,686

2003 1,057 0,423 1,226 2,656

2004 1,062 0,425 1,232 2,719

2005 1,073 0,429 1,239 2,741

2006 1,086 0,435 1,251 2,772

2007 1,096 0,438 1,261 2,795

2008 1,105 0,442 1,267 2,814

2009 1,110 0,444 1,270 2,824

2010 1,082 0,448 1,280 2,810

1,036 0,414 1,202 2,452

En millions deuros.

Lors de son audition, le 21 septembre 2011, le prsident du CESE, M. Jean-Paul Delevoye, a reconnu que les indemnits revenant aux membres du CESE sont parfois directement reverses aux organisations dont ils sont par ailleurs membres ; il a galement apport des prcisions quant aux moyens matriels, notamment humains, mis la disposition des groupes par linstitution : Chacun des 233 membres du Conseil reoit en tant que tel une indemnit, mais les syndicats et certaines organisations professionnelles que ces membres reprsentent demandent que le Conseil leur verse directement cette indemnit, les membres en question y trouvant cependant leur compte en raison du rgime de retraite avantageux du Conseil, avec un systme de double cotisation au cours du premier mandat de cinq ans et un minimum vieillesse garanti. () Par ailleurs, nous avons mis en place une rgle de prsentisme selon laquelle lindemnit reprsentative de frais que peroit chaque conseiller en sus de sa rmunration proprement dite est calcule en fonction de sa prsence. Nous avons galement limit la prise en charge des frais de dplacement des conseillers et rduit les moyens mis la disposition de chaque groupe je rappelle que chaque groupe dispose dun bureau et dun charg de mission et peut organiser des manifestations dans les locaux du palais dIna. () Chaque groupe est dot dune enveloppe forfaitaire, qui lui permet notamment de salarier un attach et qui est double pour celui des personnalits qualifies car il est trs nombreux , ainsi que du matriel informatique et bureautique ncessaire au fonctionnement du groupe. Les membres du Conseil

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peuvent disposer de salles titre gracieux sils veulent organiser une manifestation dans le palais dIna, pourvu que celle-ci ne contrevienne pas la vocation du CESE . Le reversement des indemnits des membres du CESE aux organisations dorigine semble particulirement courant pour les syndicats dexploitants agricoles, puisque M. Jean-Paul Delevoye a indiqu que la FNSEA est destinataire des dfraiements de ses reprsentants au Conseil. De mme, lors de leur audition le 20 octobre 2011, les responsables du MODEF ont galement prcis que les indemnits dues leur reprsentant au sein du Conseil dans son ancienne composition, soit 20 000 euros, taient reverses leur organisation et reprsentaient alors 6 % de ses ressources. Sagissant des indemnits perues par les lus consulaires, il convient de distinguer les indemnits de reprsentation, qui concernent essentiellement le bureau voire le seul prsident, des indemnits de temps pass, qui sadressent lensemble des membres. Leur montant individuel est le plus souvent assez faible (1) et leur reversement intervient le plus souvent sur la base de choix dcids au niveau territorial. En attestent notamment ces propos tenus par les porte-parole et trsorier de la Confdration paysanne, le 27 octobre 2011 : M. Philippe Collin. Nous navons aucune lgitimit ni aucune autorit pour agir sur la politique des fdrations dpartementales en matire dindemnits de leurs lus aux chambres dagriculture. Dans certains dpartement, je le sais, les paysans reversent au syndicat lindemnit qui leur est verse par la chambre dagriculture, celui-ci leur finanant en change des jours de remplacement pendant les sessions des chambres ; mais, comme pour les cotisations, chaque structure fixe elle-mme les rgles quelle applique. Nos seuls adhrents sont les structures dpartementales. M. Jean-Franois Bianco. Je suis moi-mme reprsentant la chambre dagriculture de mon dpartement, le Gard. Mon indemnit est de 35 euros environ par demi-journe. Pour deux sessions annuelles, elle se monte donc 70 euros. ce dfraiement sajoutent les indemnits de dplacement pour les personnes rsidant plus de 30 kilomtres de la localit o est installe la chambre. Bref, ces indemnits nenrichissent pas forcment le paysan, ni la structure dpartementale .

(1)

Peu de chambres consulaires communiquent les chiffres de ces indemnits. Le journal La Haute-Sane agricole et rurale la fait le 26 janvier 2007 pour celle de son dpartement. Dans ce document, intitul Budget chambre dagriculture : explications , lon apprend ainsi que lindemnit de reprsentation du prsident sest leve cette anne l 17 112 euros et que lenveloppe globale dindemnits de temps pass pour lensemble des membres de la chambre a atteint 37 347 euros. Sy ajoutait une enveloppe consacre aux frais de dplacement slevant 29 728 euros.

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b) Les subventions aux organisations dexploitants agricoles Depuis 1982, des rsultats aux lections consulaires dpend le montant annuel de subvention du ministre de lagriculture aux syndicats dexploitants agricoles. Les rgles en vigueur reposent sur larticle 124 de la loi n 2001-1275 du 28 dcembre 2001 de finances pour 2002, lequel dispose que les organisations syndicales dexploitants agricoles habilites au plan dpartemental, au sens de larticle 2 de la loi n 99-574 du 9 juillet 1999 dorientation agricole, bnficient dun financement public. Ce financement est rparti au prorata du nombre de siges et de suffrages obtenus dans lensemble des dpartements lors des dernires lections aux chambres dagriculture, rapport au total des suffrages et des siges obtenus par lensemble des organisations syndicales dexploitants agricoles, en application dune formule fixe par larticle 1er du dcret n 2002-451 du 2 avril 2002 relatif au financement des organisations syndicales dexploitants agricoles. Le lgislateur a exig que ces financements soient retracs dans une comptabilit transparente et quun tat de lutilisation de ces subventions soit communiqu au ministre de lagriculture dans le premier semestre suivant la clture de chaque exercice. Le volume financier accord sur ces bases aux organisations syndicales agricoles peut apparatre trs substantiel. La lecture des comptes de la FNSEA et de la Coordination rurale respectivement 55,2 %, avec les Jeunes agriculteurs, et 18,7 % des voix aux lections de 2007 est cet gard instructive. Lon y apprend notamment que la FNSEA a bnfici dune subvention de 4,8 millions deuros au titre du financement du syndicalisme et que la Coordination rurale a reu 530 812 euros au titre de la prise en charge directe des frais de fonctionnement de lorganisation, ainsi que 66 000 euros au titre des actions syndicales de communication. Curieusement, les reprsentants des syndicats dexploitants agricoles considrent que ces financements, parce quissus dune taxe prleve sur le chiffre daffaires ralis par les agriculteurs, ne sont pas rellement publics. Pareille interprtation, sur laquelle se rejoignent tout aussi bien le porte-parole de la Confdration paysanne que le prsident de la FNSEA, ne manque pas dinterpeller. Suscitent galement linterrogation les dotations du fonds dincitation et de communication en agriculture (FICIA), dun montant de 11,5 millions deuros en 2011. Ainsi que le laissent entendre plusieurs textes de mise en uvre de ces subventions publiques aux associations et organisations professionnelles agricoles, les dotations de ce fonds, avant tout destines promouvoir linstallation de nouveaux jeunes agriculteurs, contribuent aussi lactivit syndicale dans le monde agricole. En atteste, notamment, larticle 4 de larrt relatif au programme rgional pour linstallation des jeunes en agriculture et le dveloppement des initiatives

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locales 2010-2013 du prfet de la rgion Centre, qui expose que les aides indirectes finanables au titre du FICIA sont des actions ayant pour objectif : lanimation au profit de jeunes publics sur les dispositifs daccompagnement linstallation et la sensibilisation des agriculteurs futurs cdant en vue dorienter leur choix vers une dmarche de transmission ; la communication autour du mtier dexploitant . Dernier canal de financement public direct des organisations syndicales dexploitants agricoles : les subventions des collectivits territoriales. Celles-ci sont par dfinition variables et ne font pas lobjet dune traabilit totale, ce qui rend difficile leur valuation globale. Elles nen reprsentent pas moins des montants potentiellement importants. Ainsi, dans une revue intitule Promouvoir : priorit la qualit , le conseil gnral du Gers indiquait-il en 2007 : Le Dpartement soutient laction sur le terrain dun certain nombre de syndicats et dassociations agricoles, parmi lesquels : les syndicats agricoles (Confdration paysanne, MODEF, FDSEA, Coordination rurale, CDJA), pour un montant total de 48 000 (1). Il est probable que tous les conseils gnraux ne soutiennent pas de la sorte les organisations syndicales dexploitants agricoles. Toutefois, on peut sans peine considrer quenviron la moiti des dpartements franais, compte tenu de leur profil rural, adoptent de telles dcisions. Ds lors, les montants en cause ne deviennent pas marginaux, mme sil est incontestable quils sinscrivent dans une logique de contribution au dveloppement local et lamnagement du territoire. Les collectivits rgionales semblent elles aussi accorder un concours financier assez significatif si lon en juge les regrets qua formuls, lors de son audition le 8 novembre 2011, le prsident de la FNSEA lgard de leur diminution pour son organisation, ces dernires annes : Au passage je ne sais si je suis autoris vous livrer ce commentaire, qui sappuie sur un constat peuttre un peu subjectif mais patent , jobserve quaujourdhui le syndicalisme historique, au premier rang duquel figure la FNSEA, est relativement mal servi par les ressources complmentaires que les rgions peuvent fournir. Celles-ci sont facilement enclines privilgier de nouvelles formes dorganisation, des associations notamment. Nous en prenons acte sans vraiment savoir quelles conclusions en tirer. Une fois encore, plus que le principe de toutes ces subventions, ce sont les modalits dusage et le manque de transparence qui demeurent sujets caution.

(1)

Promouvoir : priorit la qualit , conseil gnral du Gers, p. 78, 2007.

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Une plus grande lisibilit de lemploi fait de ces aides serait cet gard de nature lever toute suspicion ventuelle.
2. De possibles subventions dguises

Nonobstant les aides financires quelles peuvent percevoir, directement ou indirectement, de personnes morales de droit public (tat, collectivits, institutions diverses), les organisations demployeurs et professionnelles semblent galement bnficier dun soutien matriel parfois significatif de la part dinstances dans la gestion desquelles elles se trouvent impliques. Cest le cas notamment des chambres de commerce et dindustrie ainsi que des chambres dagriculture. a) La probable participation des chambres de commerce et dindustrie certaines activits des organisations demployeurs Le rseau des chambres de commerce et dindustrie se dcompose en 27 chambres rgionales, dont 5 outre-mer, et 126 chambres territoriales, dont 6 outre-mer. Il est gr par quelque 5 150 lus, prsents sur des listes par les organisations demployeurs et professionnelles, assists de 30 000 collaborateurs. En 2009, le budget consolid de ce rseau avoisinait 3,9 milliards deuros ; cest dire le caractre stratgique de la position exerce par les organisations demployeurs majoritaires au sein de ses instances de direction. La plupart se dfendent de tout soutien matriel des chambres de commerce et dindustrie leur activits ou leurs manifestations mdiatiques. Tel nest pourtant pas lavis dorganisations concurrentes, comme le souligne cet extrait des propos tenus par M. Herv Lambel, prsident du CERF, le 6 octobre 2011 : Je suis trs choqu, par exemple, quun des principaux partenaires de Plante PME soit la chambre de commerce et dindustrie de Paris : la CGPME organise une manifestation publique qui a des retombes positives sur son image grce au financement dune institution la direction de laquelle elle participe, lissue dun scrutin. Il y a l, au moins, un conflit dintrts. Imaginerait-on, au plan politique, que luniversit dt de lUMP ou celle du Parti socialiste soit finance par Bercy ou par le ministre du travail ? () Il en est de mme pour le MEDEF, dont luniversit dt est accueillie par le campus dHEC, cole de la CCI de Paris, que le MEDEF dirige avec la CGPME. Accorderait-on un mme soutien au CERF sil souhaitait organiser une telle manifestation ? A la diffrence des responsables de la CGPME, qui ont dni tout sponsoring de Plante PME par la CCI de Paris, ceux du MEDEF ont admis que les infrastructures du campus HEC pouvaient lui tre accordes pour la tenue de son universit dt, tout en prcisant que cela seffectuait dans le cadre dune

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facturation et de contrats en bonne et due forme. Toute la question est cependant de savoir dans quelle mesure cette facturation concorde avec les prix du march, faute de quoi il nest pas malais de comprendre que les avantages en dcoulant sapparenteraient une subvention inavoue ; en labsence des stipulations contractuelles, difficile de se forger une opinion sur ce cas despce. Qui plus est, il a t question devant la commission denqute de financements croiss entre des associations soutenant certaines organisations demployeurs loccasion des lections consulaires et les chambres de commerce et dindustrie, qui subventionnent lesdites associations une fois leur renouvellement intervenu. Ainsi, M. Herv Lambel, prsident du CERF, a-t-il fait tat, pour la CCI de Lille, dirrgularits graves, non contestes en appel il sagissait de la cration dassociations dans lesquelles la CCI disposait de membres de droit et dont elle assurait le financement, alors quelles taient parties prenantes certaines listes, notamment celles du MEDEF et de la CGPME, et quelles les soutenaient. Et le prsident du CERF dajouter : Plus rcemment, en 2010, la liste conduite par la CGPME et le MEDEF a t lue la tte de la CCI de la Moselle avec le soutien de nombreuses associations locales. Six jours aprs la proclamation des rsultats, lassemble gnrale accordait 250 000 euros de subventions aux associations qui avaient soutenu cette liste sortante . Sur ce dernier point, il convient nanmoins de prciser que le recours en annulation intent devant la justice administrative a t rejet en premire instance par le tribunal administratif de Strasbourg, en mars 2011, et quun appel de cet arrt a t interjet devant la cour administrative dappel de Nancy, devant laquelle le rapporteur public a conclu au rejet de la requte. Il va sans dire que, lorsquelles sont avres et considres comme telles par la justice, de telles pratiques constituent un dtournement de fonds et ne peuvent qutre sanctionnes. En tout tat de cause, cependant, de tels exemples sont rarement corrobors par le juge, que cela rsulte des difficults inhrentes ladministration de la preuve ou du caractre calomnieux de certaines dnonciations ; au demeurant, ils semblent isols et renvoient des dmarches locales, non cautionnes par les confdrations demployeurs ou professionnelles. b) Lappui apport par les chambres dagriculture aux actions des principales organisations dexploitants agricoles Prsentes dans chaque dpartement et chaque rgion, les chambres dagriculture sont des tablissements publics dirigs par 4 200 lus professionnels, tous reprsentants des diverses activits du secteur agricole et forestier. Ces lus sont assists par 7 800 collaborateurs, afin de cooprer la ralisation de projets territoriaux en matire agricole et daccompagner les agriculteurs dans leur installation ou leur dveloppement. L aussi, le contrle de ces instances confre aux organisations dexploitants majoritaires une position stratgique, sur le plan

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de la reprsentativit bien sr, mais aussi pour laccs aux moyens du rseau, qui slvent quelques 500 millions deuros. De fait, la FNSEA et le Centre national des jeunes agriculteurs exercent une influence sans partage sur le rseau. Dans certaines situations, il en rsulte une certaine confusion des genres assez troublante. Dans un document de prsentation des chambres dagriculture en France paru en septembre 2001 sous lgide dAgridoc, rseau dinformation et de documentation financ par le ministre des affaires trangres, M. Denis Pesche crivait dj : les chambres fonctionnent principalement grce des financements dorigine externes (taxes foncires et subventions de ltat, des collectivits territoriales et de lUnion europenne) mais le droit de regard de la collectivit sur leurs actions est trop faible. Une part importante des moyens financiers est frquemment dtourne dans lintrt des reprsentants du syndicalisme majoritaire. Ainsi, peu de chambres ont un journal propre et, pour faire passer leurs informations techniques et conomiques, elles financent le journal FNSEA qui les publie. Beaucoup de chambres ne mettent pas en place des services dintrt gnral comme le service de remplacement ou le service juridique. Elles laissent cela aux sections dpartementales du syndicalisme majoritaire (FDSEA et CDJA). Or, ces services sont des passages obligs et ils drainent ainsi des adhrents puisquil faut adhrer la FDSEA ou au CDJA pour en bnficier. Les chambres fournissent souvent des bureaux aux agents FNSEA recruts pour raliser ces services (1). Dix ans plus tard, cet tat des choses ne semble pas avoir beaucoup volu. M. Jean Mouzat, prsident du MODEF, a ainsi soulign le 20 octobre 2011 que certaines chambres dpartementales, telle celle de la Corrze, subventionnent toujours les publications de la FDSEA : je suis le seul lu MODEF de la chambre dagriculture de la Corrze. Mis part deux reprsentants de la Confdration paysanne, tous les autres membres sont de la FDSEA. Or, tous les ans, la chambre vote une subvention dargent public au journal de cette fdration, LUnion paysanne. Le prsident argue que cette publication constitue un relais pour faire passer de linformation agricole. Javoue tre profondment sceptique face cette conception de la dmocratie et de la transparence . De mme, ladhsion au syndicat majoritaire se trouve-t-elle encore favorise par son caractre incontournable dans la gestion des diffrents dispositifs daide aux agriculteurs, ainsi que les rcents pisodes de scheresse lont montr : M. Jean Mouzat. Lors de la scheresse rcente, qui a touch trs durement certains dpartements, on a demand aux agriculteurs qui avaient

(1)

Denis Pesche : Les Chambres dagriculture en France , Agridoc, septembre 2009, p. 3.

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besoin de sapprovisionner en paille ou en dautres aliments dadhrer la FDSEA. En Corrze, le prsident du conseil gnral voulait cela nest pas encore arrt apporter une aide directe aux agriculteurs, mais les reprsentants de la FDSEA ont souhait que le dpartement verse largent au syndicat majoritaire, charge pour ce dernier dorganiser le transport et lattribution de laide. Dans notre Rpublique, on na pas le droit de se comporter de la sorte ! Cela me choque dautant plus que je suis maire dune petite commune rurale et que je sais combien largent public est prcieux. Nous qui comptons leuro prs, quand nous voyons des dmarches pareilles, cela nous dsole profondment. () Mme Estelle Royet. () Je constate seulement, comme Jean Mouzat, que la chambre dagriculture de lArdche, domine par la FNSEA, a dlgu ce syndicat la gestion de la crise de la scheresse. Les reprsentants de cette organisation ont fait leffort de minviter, bien que je ne sois pas lue la chambre dagriculture, participer aux runions. Jai demand avoir communication dune comptabilit prcise de cette gestion, dautant que le transport avait t dlgu par la FNSEA la plus grosse cooprative agricole ardchoise, NaturaPro, qui mavait indiqu quelle ne prendrait pas de marges sur cette opration mais quelle affecterait ses frais. Comptable de profession avant dtre agricultrice, je nai pas manqu de soulever ce point en runion . Au cours de son audition, le 8 novembre 2011, le prsident de la FNSEA, M. Xavier Beulin, a reconnu que quelques difficults localises avaient exist, tout en insistant nanmoins sur le fait que les fdrations dpartementales avaient, dans leur trs grande majorit, jou le jeu de la solidarit et navaient aucunement rempli un quelconque rle dintermdiaire dans lallocation des aides des collectivits : Vous avez peut-tre entendu des critiques sur la gestion, dans deux ou trois dpartements, de lopration paille, que nous avons conduite. Celle-ci a souvent t prise en charge par les FDSEA. Nous avons eu connaissance dun ou deux dossiers o il y a peut-tre eu un peu de rtention selon que lagriculteur concern tait adhrent ou non. Mais ce type de cas a t assez rare ; les FDSEA ont jou louverture envers lensemble des leveurs. Le soutien des chambres dagriculture prend aussi, parfois, une forme financire directe, ainsi que la rvl M. Philippe Collin, porte-parole de la confdration paysanne, au cours de son audition du 27 octobre 2011 : dans mon dpartement, la chambre dagriculture avait ngoci avec des socits dautoroutes des commissions pour rtribuer les comptences et les moyens des lieux de dpt temporaires, par exemple quelle avait apports pour des travaux. Mais elle a ensuite partag le montant de ces rtributions le partage tait trs lgalement inscrit au budget de la chambre , avec la fdration dpartementale des syndicats dexploitants agricoles (FDSEA) au motif que celle-ci avait contribu faire en sorte, auprs des paysans, que le projet se droule normalement ! Ces lments de fluidit sociale posent question : une chambre dagriculture est un tablissement public !

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Au total, les chambres dagriculture apportent donc bel et bien un concours matriel substantiel aux FDSEA, sans que ces subventions dguises ne se trouvent valorises dans les comptes. Il en rsulte une certaine rupture dgalit de traitement entre les organisations syndicales dexploitants agricoles, les autres ne bnficiant visiblement pas des mmes avantages du fait de leur situation minoritaire.
D. UN POIDS FINANCIER EN DEFINITIVE SUBSTANTIEL, SUPERIEUR A 500 MILLIONS DEUROS ET VRAISEMBLABLEMENT VOISIN DE 1 MILLIARD DEUROS ANNUEL

Malgr les difficults dvaluation lies la structure fdrale des organisations demployeurs et professionnelles en France, au caractre incomplet des comptes publis seuls ceux des confdrations interprofessionnelles et des grandes fdrations ltant , et labsence de valorisation de certaines ressources matrielles importantes, il est incontestable que les financements et le patrimoine de ces organisations atteignent des montants trs significatifs. Un tel constat nest pas en soi choquant ; il en va diffremment, en revanche, de certains comportements susceptibles dentacher de suspicion lusage de ces ressources.
1. Une enveloppe financire consolide plus que significative

Faute de disposer de la totalit des comptes de lensemble des fdrations professionnelles et, surtout, de lensemble des unions locales demployeurs, la commission denqute nest pas en mesure de parvenir valuer les ressources des organisations reprsentatives des employeurs, des entreprises et des professions indpendantes un montant global consolid absolument incontestable. Toutefois, grce aux informations fournies en application de la loi n 2008-789 du 20 aot 2008, il est possible didentifier un niveau plancher et, sur la base dune extrapolation raisonnable, de valoriser ces ressources un seuil dores et dj considrable. Lensemble des comptes annuels des organisations demployeurs ou professionnels parus au journal officiel pour lanne 2010 laisse paratre, pour les seules confdrations interprofessionnelles et la vingtaine de grosses fdrations professionnelles dont les comptes ont t publis un total global de bilan net quivalent 1,02 milliard deuros. Lexamen du total des produits dexploitation et financiers, quant lui, donne une image des ordres de grandeur entourant les flux de recettes annuelles : au regard de la somme obtenue pour les principales fdrations et confdrations demployeurs et dindpendants, il apparat clairement que le volume global des ressources des organisations professionnelles dpasse, chaque anne, le demi-milliard deuros et se situe, trs vraisemblablement aux alentours du double.

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Produits des principales organisations demployeurs et professionnelles franaises, en 2010


MEDEF CGPME UPA UNAPL FNSEA Coordination rurale USGERES UIMM FFB FFSA FBF FCD AFB FIM PRISME UMIH SYNHORCAT SYNTEC FNAIM FN travaux publics FN aviation marchande FN distributeurs de films AFFLEC (fruits et lgumes, piceries, crmeries) FICAM Chambre syndicale des entreprises de dmnagement TOTAL 38 272 933 euros 8 972 903 euros 32 479 667 euros 2 381 497 euros 20 971 525 euros 2 104 737 euros 970 364 euros 59 866 593 euros 78 145 133 euros 15 862 000 euros 27 159 269 euros 5 385 995 euros 3 739 112 euros 7 735 656 euros 3 429 826 euros 4 315 028 euros 2 025 474 euros 3 058 799 euros 15 141 649 euros 31 014 283 euros 400 334 euros 801 405 euros 869 007 euros 928 688 euros 1 037 873 euros 367 069 810 euros

Ce chiffre dun milliard deuros nest pas extravagant, loin sen faut, si lon en juge par certaines estimations effectues par des spcialistes des milieux reprsentatifs des employeurs en France. A cet gard, il nest pas inutile de souligner que, dans un courrier postrieur son audition, le professeur Michel Offerl a voqu un rapport interne du CNPF de novembre 1997 qui valuait (sans citer de sources) les ressources patronales ainsi : CNPF sige : 115 millions de francs ; fdrations et syndicats nationaux : 4 milliards de francs ; syndicats locaux : 450 millions de francs ; unions patronales : 320 millions de francs. Soit 4,885 milliards de francs 1997. Une simple conversion de ces montants en euros conduit la somme de 745 millions. En y appliquant, sur les annes 1997 2010, une revalorisation

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annuelle de 2 %, soit peu prs quivalente linflation et trs certainement infrieure la ralit, compte tenu de la valorisation bien plus forte des valeurs mobilires et immobilires sur la priode , lon parvient un rsultat de 940 millions deuros pour le seul rseau du MEDEF, soit un chiffre assez proche du milliard deuros voqu par le professeur Offerl devant la commission denqute le 14 septembre 2011. Replac dans un cadre europen, ce chiffre parat assez raliste. Certes, peu dlments prcis sur les masses de financement des organismes demployeurs chez nos partenaires figurent dans les rponses aux questions adresses, linitiative de la commission denqute, nos reprsentations diplomatiques (1). Trois pays, nanmoins, livrent des lments de comparaison assez parlants. En Sude, tout dabord, lorganisation Svenskt Nringsliv (Industrie sudoise) affiche un niveau de ressources de lordre de 12 milliards de couronnes, soit 1,3 milliard deuros. Ces ressources reposent essentiellement sur un fond constitu par les entreprises membres afin de pouvoir ragir en cas de conflit sur le march du travail. Depuis le dbut des annes 1990, ce fond a augment grce aux intrts des placements financiers. Au Royaume-Uni, ensuite, les quelque 106 associations demployeurs bnficient dun total des recettes de 533,3 millions de livres Sterling, soit environ 613,3 millions deuros, dont 219,4 millions (252,3 millions deuros) sont issus des cotisations. Il reste que les associations demployeurs ne rsument pas elles seules le paysage des employeurs outre-Manche : il existe en effet une confdration semblable au MEDEF (la Confederation of British Industry - CBI) et une autre similaire la CGPME (la Federation of Small Business - FSB), dont les adhrents sont des entreprises ; elles ne peuvent prtendre reprsenter les associations demployeurs et leurs financements ne se trouvent pas inclus dans les enveloppes susmentionnes. En Espagne, enfin, la confdration espagnole des organisations patronaleconfdration des petites et moyennes entreprises (CEOE-CEPYME), regroupant quelque 220 organisations caractre sectoriel et territorial, dispose de 587 millions deuros de recettes annuelles, essentiellement issues de subventions publiques du gouvernement central et des communauts autonomes (68 %), notamment au titre de la formation. Le cas du Danemark, o la confdration DA rassemble seulement 13 fdrations reprsentant 28 000 entreprises, est sans doute trop diffrent de la situation franaise pour pouvoir fournir des lments de comparaison pertinents. Il prsente toutefois lintrt de rvler leffet dmultiplicateur des cotisations aux

(1)

Le financement des syndicats : lments de comparaison avec les autres pays europens sur le financement des syndicats (Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude) , dlgation aux affaires europennes et internationales du ministre charg du travail, 5 octobre 2011.

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niveaux professionnels et locaux : en effet, selon les lments transmis la commission denqute, si le budget de DA avoisine 13 millions deuros, la consolidation des fdrations adhrentes ferait passer ce montant une somme huit neuf fois suprieure, soit plus de 105 millions deuros. En dfinitive, le chiffrage auquel la commission denqute a procd nest sans doute pas trs loign de la ralit. La publication des comptes de la plupart des fdrations professionnelles devrait permettre dy voir un peu plus clair lavenir et daffiner les valuations.
2. Des situations multiples de conflit dintrts

Le paysage du financement des organisations reprsentatives des entreprises est limage de la configuration de ces organisations : extrmement divers et variable dun acteur lautre, selon le profil des entits reprsentes, la puissance financire des secteurs affilis ou le niveau de reprsentativit. Le fait est que ces organisations demployeurs ne bnficient pas de moyens daction comparables, que ce soit en flux de recettes annuelles par exemple, si le MEDEF, la CGPME et lUPA affichent respectivement, pour 2010, des produits totaux annuels de 38 millions, 9 millions et 32,5 millions deuros, lUNAPL et lUSGERES prsentent quant elles un produit dexploitation global de 2,4 millions et moins de 1 million deuros ou en rserves la situation de lUIMM tant cet gard presque caricaturale, avec un volume de rserves de prs de 505 millions deuros si lon y intgre les plus values latentes ; en outre, elles se livrent parfois une rivalit sourde pour entretenir leur position ou, au contraire, tenter de se hisser au niveau de leurs homologues. Eu gard aux montants en cause, il nest pas trs tonnant que des conflits dintrts se fassent jour. Ainsi, de lutilisation de la position occupe au sein dinstitutions consulaires pour promouvoir limage dune organisation particulire loccasion de scrutins importants pour la conservation de responsabilits gestionnaires, telle que la souligne M. Herv Lambel, prsident du CERF, le 6 octobre 2011 : en 2010, la liste conduite par la CGPME et le MEDEF a t lue la tte de la CCI de la Moselle avec le soutien de nombreuses associations locales. () loccasion de cette () lection, un film de propagande lectorale utilis au plan national montrait le prsident de la CCI, Philippe Guillaume, participant llaboration du matriel de campagne de la CGPME en compagnie du directeur de la communication de la CCI et de son adjoint, ce qui constitue une atteinte au principe dgalit entre les candidats et au devoir de rserve je ne parle mme pas de lventuelle utilisation des moyens matriels de la CCI . Plus flagrante encore peut apparatre la concomitance de certaines campagnes de communication sur des dispositifs demeurant en gestation avec la perspective dchances consulaires cruciales, linstar de cet pisode troublant entourant la promotion de la prparation oprationnelle lemploi par la CGPME en 2010, relat avec beaucoup de dtail par M. Herv Lambel, le 6 octobre 2011 :

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En 2010 galement, la CGPME a lanc une grande campagne de communication sur la prparation oprationnelle lemploi (POE), dispositif innovant instaur la fin de lanne 2009 pour aider les salaris se former avant de prendre un poste, et ainsi rapprocher loffre et la demande demploi. Lanc trois jours avant le dbut de la campagne pour llection des CCI, ce film a cot environ deux millions deuros, vraisemblablement financs en grande partie par lAGEFOS-PME et peut-tre par Ple emploi, cest--dire par des organismes grant des fonds publics. Le seul budget daffichage la tlvision, sur internet, la radio et dans la presse papier dpassait 870 000 euros, soit 11 % du budget annuel de la CGPME. Aucune entreprise commerciale ne sengagerait de la sorte pour sa communication il ne sagissait pourtant que dune seule campagne. Comme le montrent les visuels figurant dans les documents que je vais vous remettre, la POE est trs peu mise en avant, la diffrence du logo de la CGPME, trs visible, et de ce slogan : "avec la CGPME, faites le bon choix". On peut sinterroger encore davantage quand on sait que Nadine Morano, ministre de lapprentissage et de la formation professionnelle, a sign laccord mettant en place la POE deux mois plus tard. La CGPME a donc organis une campagne de communication sur un dispositif qui ntait pas en vigueur. Dans ces conditions, jai tendance penser quil ne sagissait pas tant de soutenir la POE que de participer la campagne lectorale . Sur ce dernier point, sans contester le recours des fonds issus du paritarisme, les dirigeants de la CGPME ont ni toute arrire-pense promotionnelle pour leur organisation. Il na pas chapp la commission denqute, cependant, que certains responsables de syndicats de salaris, demimot, partagent le constat du prsident du CERF, comme en attestent ces propos, certes sibyllins mais trs clairs, de M. Franois Chrque, secrtaire gnral de la Confdration franaise dmocratique du travail (CFDT), le 24 octobre 2011 : nous sommes toujours surpris que certaines organisations patronales utilisent les fonds du paritarisme pour faire leur propre publicit, avec une confusion de sigles qui nous semble totalement anormale . Naturellement, ces conflits dintrts ne concernent pas uniquement les organisations demployeurs. Certains syndicats de salaris ne paraissent euxmmes pas irrprochables en la matire. La raison de ces constats tient au fait que les financements directs occupent trop souvent une place secondaire dans lquilibre des comptes des organisations concernes, la tentation tant alors grande de compenser la faiblesse des cotisations par des -cts parfois la marge de ce que permet la loi. Cela ne rend pas la situation acceptable pour autant, surtout aux yeux du Parlement qui, sans simmiscer dans le fonctionnement des organisations syndicales, ne peut admettre ce genre daccommodements : la solution passe non par la diversification lenvi des sources de financement, mais par un bon dosage entre cotisations, ressources tires du patrimoine propre des organisations et financements paritaires ou publics dans un cadre transparent et contrl.

III.- LES DIFFRENTES RESSOURCES DES ORGANISATIONS DE SALARIS Les organisations syndicales de salaris sont trs attaches leurs ressources propres, qui garantissent leur indpendance, et en particulier, parmi celles-ci, aux cotisations. On constate toutefois que dautres ressources financires sont importantes, notamment pour les confdrations : celles qui proviennent de subventions et ce que lon appelle le paritarisme . Surtout, il ressort quune part considrable des moyens dvolus lactivit syndicale au sens large prend la forme de moyens humains mis disposition par les employeurs publics et privs dans le cadre du droit syndical .
A. LES RESSOURCES PROPRES

Les ressources propres des organisations syndicales sont essentiellement constitues par les cotisations, les autres sources de revenus publicits, vente de prestations ne reprsentant que des recettes trs minoritaires dans le budget de ces organisations. Or, comme le rappelle M. Raphal Hadas-Lebel dans son rapport sur la reprsentativit et le financement des organisations syndicales (1), bien que les cotisations constituent la ressource naturelle des organisations professionnelles et syndicales, les informations sur leur part dans lensemble des ressources des syndicats sont restes pendant longtemps trs parcellaires (2). Lobligation de publier les comptes devrait permettre davantage de transparence sur ce sujet, mme si les informations financires actuellement disponibles concernent essentiellement le budget des confdrations.
1. Les cotisations

a) Les ressources des confdrations qui sont issues des cotisations En 2010, le montant des ressources issues des cotisations a t de 1,8 million deuros pour la CFTC (soit 14,5 % des ressources confdrales), de 14,1 millions deuros pour la CFDT (soit 40,1 % des ressources confdrales), de 5,4 millions deuros pour la CGC-CFE (soit 31,4 % des ressources confdrales), de 229 944 euros pour Solidaires (soit 34,8 % des ressources confdrales) et de 12,8 millions deuros pour la CGT (soit 34,4 % des ressources confdrales).

(1) Pour un dialogue social efficace et lgitime : reprsentativit et financement des organisations professionnelles et syndicales , rapport au premier ministre prsent par M. Raphal Hadas-Lebel (mai 2006). (2) Rapport dactivit, publicit sur ces chiffres loccasion de congrs

Sagissant des syndicats qui nont pas encore publi leurs comptes : M. Jean-Claude Mailly, secrtaire gnral de Force ouvrire, a indiqu la commission, le 15 novembre 2011, que les cotisations avaient reprsent 7,9 millions deuros en 2009, soit 31,3 % des ressources de la confdration (1). Il na malheureusement pas t en mesure de fournir des donnes financires pour lanne 2010 ; Mme Bernadette Groison, secrtaire gnrale de la FSU, a fait tat, lors de son audition le 13 octobre 2011, de 163 000 adhrents, tandis que M. JeanJacques Mornettas, trsorier adjoint, voquait pour le Syndicat national des enseignements de second degr (SNES) lun des principaux syndicats affilis la FSU , un montant moyen de cotisation de 188 euros. Lextrapolation de ce tarif lensemble des adhrents de la FSU conduit un montant global de cotisations de lordre de 30 millions deuros pour les syndicats FSU, les ressources de cotisations de la Fdration elle-mme en 2010 atteignant 2,12 millions deuros (soit 74,4 % de son budget). Le mme jour, Mme liane Lancette, trsorire de ce syndicat, a soulign que la part prpondrante des cotisations dans les ressources des syndicats tait essentielle : pour nous, il est trs important que lessentiel des ressources de la FSU provienne des cotisations des adhrents. La philosophie gnrale que nous dveloppons dans la Fdration et dans ses syndicats nationaux est la suivante : un syndicat est constitu dadhrents, dont il est lexpression, et le risque serait grand si la majeure part de nos ressources tait constitue, non par leurs contributions, mais par des subventions ; le 20 octobre, M. Luc Brille, secrtaire gnral de lUNSA, a, quant lui, prcis que les cotisations remontant lUnion reprsentaient 1,43 million deuros en 2010, soit 24,7 % de ces ressources. Lensemble de ces chiffrent montrent que les cotisations ne constituent pas une ressource majoritaire pour les organisations syndicales. Leur part dans les ressources semble stre amoindrie depuis le constat effectu par M. Raphal Hadas-Lebel dans son rapport prcit, puisque celui-ci constatait quelles reprsentaient, en 2003, 34 % des ressources de la CGT, 57 % de celles de FO, 50 % de celles de la CFDT, 20 % de celles de la CFTC et 40 % de celles de la CGC (2). Cette situation est lie la faiblesse du taux de syndicalisation en France comme la rappel M. Bernard Van Craeynest, prsident de la CFE-CGC, lors de son audition le 4 octobre : il est vident que lindpendance des organisations syndicales serait totalement assure si elles pouvaient vivre 100 % de leurs

(1) Produits dexploitation. (2) En revanche, il nest pas possible de conclure de faon certaine la baisse de la proportion des cotisations dans les recettes des organisations syndicales depuis 2003 car les donnes chiffres de 2003 taient de simples valuations compte tenu de labsence de publication des comptes.

ressources propres, cest--dire des cotisations de leurs adhrents. Mais, chacun le sait, la France est le pays de lOCDE qui connat le plus faible taux de syndicalisation, ce qui sexplique par lhistoire et par la culture . b) La globalit des cotisations dans le budget des syndicats La part confdrale des cotisations ne donne quune image partielle ce que reprsentent globalement les cotisations dans les budgets des syndicats. En effet, une grande partie de la cotisation paye par ladhrent est conserve par le syndicat de base, les unions territoriales (locale, dpartementale, rgionale le cas chant) et la fdration professionnelle. titre dexemple, sagissant de la CGT, sur un montant global de cotisations de 77 millions deuros, la Confdration ne peroit que 12,8 millions deuros. De mme, sagissant de la CFDT, comme le montre le schma suivant, seuls 28,8 % du montant des cotisations revient la Confdration.
Rpartition des cotisations au sein de la CFDT

Unions rgionales; 19,80%

Syndicat; 26,00%

Fdration; 25,40% Confdration; 28,80%

Source : site internet de la CFDT.

De plus, le systme dominant de paiement des cotisations rend plus difficile lvaluation de leur montant global : dans la plupart des organisations, la cotisation est verse au syndicat de base, puis des fractions remontent jusquau niveau confdral. Or, il peut arriver que des syndicats ou des fdrations, en minorant leur nombre dadhrents dclars, limitent ainsi les montants de cotisations qui remontent au niveau central. Ainsi, M. Bernard Van Craeynest, a-t-il reconnu devant la commission, le 4 octobre 2011, que certaines fdrations ne rajoutaient pas la cotisation fdrale la part confdrale de 49 euros, compte tenu du surcot supplmentaire important que cela reprsentait pour certains adhrents : le mcanisme ascendant de collecte, strictement dclaratif, est un souci pour nous. Il minterdit de donner autre chose quune estimation du nombre de nos adhrents aux journalistes qui

minterrogent ce sujet. Je leur rponds : entre 170 000 et 180 000. En effet, au travers de diffrents recoupements, nous avons identifi des adhrents non dclars. Par exemple, le syndicat Alliance police nationale , qui est affili notre confdration, nous dclare 4 000 adhrents nombre qui est donc pris en compte dans le fichier confdral alors que ceux-ci sont en ralit 26 000 . Par ailleurs, le montant mme de la cotisation peut varier sensiblement au sein dune mme confdration entre les fdrations ou les syndicats membres. titre dexemple, M. Jean-Claude Mailly, secrtaire gnral de Force ouvrire, a indiqu, lors de son audition le 15 novembre 2011, que lautonomie des syndicats rendait difficilement lvaluation du montant global des cotisations et du nombre dadhrents : nous respectons donc lautonomie de nos structures dans les prises de responsabilit et de dcision, toujours conformment lesprit des statuts confdraux. Linconvnient de ce dispositif est que la remonte des cotisations est imparfaite et irrgulire. Dune anne sur lautre, le montant total peut changer. Dans les annes de congrs, les rentres sont en gnral plus importantes. Je serais nanmoins incapable de vous dire ce que reprsente la masse des cotisations syndicales verses par les syndiqus FO : je ne connais que le montant des cotisations que la Confdration peroit pour son compte. De mme chaque autre niveau. Fluctuant, le montant des cotisations ne reflte pas non plus lvolution du nombre dadhrents. Je suis dans limpossibilit de vous donner un chiffre exact, je ne peux avancer quun ordre de grandeur : autour de 500 000. Nous ne connaissons que les timbres et les cartes via un systme de retour . De mme, M. Jean-Jacques Mornettas, trsorier adjoint de la FSU, a expliqu la commission le 13 octobre 2011 : chaque syndicat national fixe par ailleurs un barme de cotisation pour ses adhrents. Je suis moi-mme trsorier de lun des deux plus importants syndicats de la FSU, le Syndicat national des enseignements de second degr (SNES). Ce barme est fix et vot tous les ans par les instances du syndicat. (). La cotisation annuelle est fixe en fonction de lindice de chaque syndiqu, selon des rgles prtablies. Par exemple, celle dun certifi en milieu de carrire oscille entre 180 et 200 euros, la moyenne stablissant dans notre syndicat 188 euros . Certaines organisations bnficient cependant dun systme centralis de collecte des cotisations qui facilite aussi la remonte de linformation. Cest le cas de la CFTC et de la CFDT. Sagissant de la CFTC, jusquen 2009, les cotisations taient collectes par les syndicats, puis remontaient la Confdration par un circuit qui passait, soit par les unions gographiques, soit par les fdrations. Depuis 2010, la CFTC a mis en place un systme informatique qui permet de faire le lien entre chaque adhrent et la cotisation quil verse. Par le biais dun systme intranet, les cotisations sont saisies par les syndicats dans une base de donnes. Ces derniers font remonter la totalit de ces cotisations la Confdration qui les ventile toutes les structures intermdiaires. Cependant, le 20 octobre, le secrtaire gnral de la CFTC,

M. Philippe Louis, a reconnu devant la commission les difficults rencontres pour mettre en place un tel systme : il sagit dun systme informatique lourd, qui demande de gros moyens. Nous avions un peu prsum de nos forces et nous sommes confronts quelques difficults, au point quil existe encore aujourdhui un certain flottement sur le nombre de cotisations. Cela sexplique par le fait que certains trsoriers de nos syndicats ntant pas forms cet outil, ils nont pas rentr les donnes comme il convenait. Malgr tout, en 2010, nous avons remont un peu plus de 90 % de nos cotisations. Les 10 % qui manquent ne sont pas des cotisations perdues ; elles sont simplement restes "coinces dans les tuyaux" et ont toutes les chances de remonter . La CFDT a aussi mis en place un systme centralis de remonte des cotisations qui comprend deux dispositifs : dans le cadre du premier, appel service plus , auquel ont souscrit 45 % des syndicats, cest la Confdration qui prlve la cotisation ; dans le cadre du second dispositif, les syndicats effectuent eux-mmes les prlvements et les reversent ensuite la Confdration. c) Les valuations du rendement global des cotisations Les informations transmises par les dirigeants syndicaux auditionns par la commission permettent de faire une premire valuation de ce que pourrait tre le montant global des cotisations syndicales verses en France : au moins 250 260 millions deuros, certaines confdrations et les syndicats non confdrs ntant pas pris en compte.
Les cotisations dans les ressources des organisations syndicales
Montant moyen de la cotisation CFTC CFDT CGT FO CFE-CGC Union syndicale Solidaires UNSA FSU Total
(1) (2) (3) (4)

Part confdrale des cotisations (1) 2,2 14,1 12,8 7,9 5,4 0,23 1,43 2,12 46,18

140 euros 120 euros 180 euros 188 euros (3)

Part des ressources confdrales 18,3 % 40,1 % 34,4 % 31,3 % 31,7 % 34,8 % 24,7 % 74,4 %

valuation du montant global des cotisations (1) 11 77,6 77 35 (2) 23,4 n.c. n.c. 30 (4) 254

En millions deuros. valuation du rapport de M. Raphal Hadas-Lebel en 2003. Pour le SNES. Estimation de la commission.

Une autre mthode dvaluation prend en compte la rduction dimpt applique pour chaque cotisation un syndicat reprsentatif et donc la dpense fiscale inscrite dans le fascicule budgtaire Voie et moyens qui slve 125 millions deuros en 2010 et 2011. Compte tenu du taux de rduction dimpt

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(66 %), on peut considrer que les 1,55 million de mnages bnficiaires de cette rduction dimpt et donc imposables limpt sur le revenu versent annuellement 189 millions deuros de cotisations, soit un montant moyen de cotisation de 122 euros. Si lon multiplie ce montant unitaire par lestimation, diffuse en 2003 par lINSEE, de 1,9 million de syndiqus en France, afin de prendre aussi en compte les personnes non imposables, on obtient un montant de 232 millions deuros. Une troisime mthode dvaluation part des cotisations payes par les adhrents, telles que les rgles statutaires des principales organisations les prvoient. Les cotisations reprsentent, en principe, 1 % du salaire pour la CGT, 0,75 % du salaire net mensuel (1) pour les actifs et 0,45 % pour les retraits pour la CFDT et une heure de salaire mensuel pour Force ouvrire, soit peu prs 0,65 % du salaire sur la base dun temps plein la dure lgale du travail. Par ailleurs, lors de leurs auditions, les secrtaires gnraux de certains syndicats ont indiqu que compte tenu des adhsions et des dfections en cours danne, ils ne prenaient en compte quune moyenne de 8 ou 10 cotisations annuelles par adhrent actif dans leurs statistiques (2). Par consquent, il apparat raisonnable de tabler sur une moyenne de neuf cotisations annuelles pour les salaris actifs et de douze cotisations pour les retraits, ainsi que sur une cotisation moyenne de 0,8 % du salaire (ou de la pension). En appliquant ces paramtres aux donnes de lINSEE pour les salaires et pensions moyens (3) et pour le nombre de syndiqus (4), on parvient un montant de prs de 270 millions deuros. Le rapporteur tient rappeler quil ne sagit que de simples valuations, compte tenu du manque de donnes chiffres prcises et fiables sur ce sujet. Cependant, les trois valuations aboutissant des ordres de grandeurs similaires, il apparat trs vraisemblable que le montant total des ressources issues des cotisations pour les organisations syndicales est compris entre 230 et 280 millions deuros par an.
2. Les autres ressources propres

a) Les publicits et les ventes de publications et produits Les organisations syndicales bnficient aussi dautres ressources propres telles que les recettes publicitaires dans les revues internes distribues aux adhrents ou celles tires de la vente de publication ou de produits divers (t-shirt,
(1) Primes comprises pour les actifs. (2) M. Jean-Franois Chrque, secrtaire gnral de la CFDT, a ainsi prcis que les donnes de la CFDT sur le nombre dadhrents prenaient en compte 8 cotisations mensuelles, et M. Bernard Thibault, secrtaire gnral de la CGT, a indiqu que son organisation prenait en compte 10 cotisations mensuelles. (3) Le salaire moyen net aurait t en 2009 de 2 095 euros dans le secteur priv ; la prise en compte des donnes disponibles pour les fonctions publiques dtat 2 328 euros en 2008 et territoriale 1 744 euros en 2008 conduit retenir une base de calcul de 2 000 euros par actif. La pension moyenne brute aurait pour sa part atteint 1 196 euros en 2009. (4) 1,7 million dactifs et 0,2 million de retraits.

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drapeaux ). Ces recettes, bien que trs minoritaires, ne sont cependant pas ngligeables. Le secrtaire gnral de la CFE-CGC, M. Bernard Van Craeynest, a, par exemple, indiqu lors de son audition le 4 octobre 2011 que la vente de produits de communication (plaquettes, bande dessines...) avait rapport 62 000 euros son organisation en 2010. De mme, M. Thierry Lescant, trsorier de lUnion syndicale Solidaires, a indiqu, le 20 octobre 2011, que la vente de livres et de brochures avait reprsent 109 000 euros dans les ressources de son organisation cette mme anne. Le mme jour, M. Philippe Louis, secrtaire gnral de la CFTC, a voqu les recettes tires de partenariats avec des organismes comme la MACIF et des institutions de prvoyance : ces organismes se font connatre travers nos formations. Nous changeons avec eux pour construire leur position sur certains dossiers. Nous essayons de travailler en synergie avec eux pour aller dans le sens des salaris. Tout cela donne lieu des partenariats, qui nous rapportent environ 400 000 euros . Les recettes publicitaires sont variables selon les organisations syndicales. Celles de la CFDT ne slvent qu 150 000 euros (soit 0,4 % des ressources de la confdration) et celles de lUnion syndicale Solidaires sont mme inexistantes, celle-ci dclarant prfrer ne faire aucune publicit dans sa revue interne afin de prserver son autonomie. En revanche, la CGT et Force ouvrire ont des recettes publicitaires non ngligeables, puisquelles atteignent 1 1,7 million deuros pour la CGT et 800 000 euros pour Force ouvrire.
Les recettes publicitaires des confdrations syndicales en 2010
Montant des recettes publiciaires CFTC CFDT CGT FO CFE-CGC Union syndicale Solidaires UNSA FSU n.c + de 150 000 euros Entre 1 et 1,7 million deuros 800 000 euros 700 000 euros (1) 0 Entre 95 000 et 105 000 euros 150 000 euros Tirage du journal syndical n.c. 650 000 n.c. n.c. + de 100 000 n.c. 75 000 180 000

(1) Recettes plus importantes en 2010 en raison du congrs tenu cette anne-l.

Les recettes publicitaires ont donc globalement reprsent, pour les confdrations syndicales auditionnes par la commission, entre 2,5 millions et 3,3 millions deuros en 2010 et il est peu vraisemblable que lon trouve au niveau des fdrations professionnelles, des unions territoriales ou des syndicats de base des ressources consquentes de cette nature, quelques cas particuliers prs. Ltablissement du barme tarifaire de ces publicits fait lobjet de pratiques trs diverses. Les publicits publies dans la revue de la CFE-CGC,

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Encadrement Magazine, font lobjet de tarifs indiqus dans des catalogues imprims. La trsorire de la CFDT, Mme Anousheh Karvar, a indiqu la commission le 24 octobre 2011 quelle avait mis en place, lorsquelle tait directrice de la publication de son organisation, un circuit de validation interne : lorsque CFDT productions, service qui gre les publicits, avait des doutes sur ladquation entre une publicit et nos lecteurs, il me revenait de valider ou de ne pas valider cette publicit. Jen ai invalid beaucoup. Cela dit, ces publicits inadquates sont souvent celles qui rapportent le plus . En revanche, la procdure semble plus incertaine dans des organisations comme la CGT, comme la reconnu implicitement le trsorier de cette organisation, M. Michel Doneddu, lors de son audition le 27 octobre 2011 : nous avons une rgie publicitaire, Audience crative, qui fait partie de Comdiance. Il existe une tarification, mais, pour La Vie ouvrire surtout, la rgie ngocie souvent sans lappliquer et nous nous en plaignons. Je prcise que nous ne dirigeons pas La Vie ouvrire. Cest une socit anonyme dote dun conseil dadministration . La transparence dans la fixation des barmes des publicits est un enjeu important, car est pose la question de lindpendance de lorganisation syndicale lgard des entreprises, qui peuvent par ce biais verser des sommes non ngligeables. M. Dominique Labb, professeur des sciences politiques, a ainsi fait remarquer la commission le 31 aot 2011 qu une page de publicit dans la presse syndicale sera considre par les syndicalistes concerns comme une ressource propre, alors quil peut trs bien sagir dune subvention dguise de la part dune entreprise . Cette question peut dautant plus se poser que les lecteurs des magazines syndicaux ne semblent pas tre le public cible de certaines publicits que lon y trouve parfois. Des doutes peuvent ds lors exister. M. Erwan Seznec, auteur de louvrage Syndicats, grands discours et petites combines en 2006, a fait part de son tonnement la commission, le 4 octobre 2011, de voir figurer certaines publicits dans des magazines syndicaux : il suffit de se rendre au sige dune confdration et de feuilleter les journaux qui figurent sur les prsentoirs. Quand Thales, producteur de systmes lectroniques sophistiqus, achte des pages de publicit dans Le Mtallo de la CFTC, il y a lieu de sinterroger : ce groupe na en effet rien vendre au grand public et la remarque vaut aussi pour Veolia et Vivendi, groupes de services aux collectivits territoriales. Or La Vie ouvrire a russi vendre Vivendi une page de publicit un tarif suprieur celui qui aurait t demand par ParisMatch ; ce nest pas trs srieux . M. Jean-Luc Touly, co-auteur de louvrage Largent noir des syndicats (1), a partag le mme constat le 14 septembre 2011 : jen ai vu une premire manifestation en mars 2002, quand La nouvelle Vie ouvrire, qui titrait en
(1) Largent noir des syndicats , M. Jean-Luc Touly, M. Christophe Mongermont et M. Robert Lenglet (mai 2008).

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couverture "Les transports publics en question", a aussi publi, en quatrime de couverture, une publicit de Vivendi transport, leader europen du secteur priv Javoue avoir eu un peu de mal comprendre si Vivendi tait un client de la CGT et quel tait lintrt dune telle publicit dans un journal destin aux militants : moins que lemployeur soit assez stupide pour financer ceux qui le combattent, il devait bien y avoir une explication Il a aussi voqu le fait quune page de publicit dans La Vie ouvrire aurait t rmunre 130 000 euros par lentreprise Veolia. Le trsorier de la CGT, M. Michel Doneddu, a cependant rfut cette information lors de son audition le 27 octobre 2011. Les organisations syndicales elles-mmes reconnaissent lambigut des recettes publicitaires, comme en tmoignent les propos du secrtaire gnral de la CFDT au cours de lchange suivant, loccasion de son audition, le 24 octobre 2011 : M. Franois Chrque. Laspect thique de la publicit doit galement tre pris en compte. Nous avons une fois publi une publicit pour Total alors que venait de se produire une mare noire : nous ne lavons pas fait deux fois M. le rapporteur. Chez Total, ils doivent apprcier les syndicats car ils font de la publicit dans tous les journaux syndicaux. M. Franois Chrque. Cest aussi pour eux une manire daccorder des subventions, certainement. Toutefois, pour nous, cest une arme double tranchant vis--vis de nos adhrents . En tout tat de cause, des progrs restent faire en matire de transparence dans ce domaine. b) Les revenus financiers et patrimoniaux Alors que certaines organisations syndicales affichent une trsorerie disponible de plusieurs dizaines de millions deuros, dautres ont des rserves financires plus limites. Cependant, comme le montre le tableau suivant, les produits financiers reprsentent une ressource limite pour ces organisations.
Les revenus financiers des confdrations syndicales en 2010 (en milliers deuros)
Organisations CGT CFDT CFTC CGE-CGC Force ouvrire (2) Union syndicale Solidaires UNSA FSU Total de bilan net 55 630 347 570 20 720 10 970 23 300 654,7 7 000 2 960 Trsorerie disponible (1) 41 870 34 744 7 165 3 634 6 735 606 3,11 1 990 Produits financiers 343,03 2 228 3,55 56,09 57,25 4,94 0,7 41,5

(1) Soit les valeurs mobilires de placement et les disponibilits. (2) Seules ont t communiques les donnes comptables de lanne 2009, qui sont donc prsentes.

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Au total, les revenus financiers des confdrations syndicales ont reprsent environ 2,7 millions deuros en 2010 et il est peu vraisemblable que lon trouve en sus au niveau des fdrations professionnelles, des unions territoriales ou des syndicats de base des ressources consquentes de cette nature. Certaines organisations syndicales ont des rserves financires importantes, en raison de la constitution de caisses de grve destines indemniser une partie de la perte de salaire des salaris grvistes. Ces caisses peuvent tre abondes par une fraction de la cotisation des adhrents ou constitues ponctuellement. Ainsi plusieurs organisations ont-elles mis en place de telles caisses la suite des grves relatives la rforme des retraites en 2010 : ce titre, lUnion syndicale Solidaires a runi 92 815 euros et la CGT 368 000 euros. La CFDT se distingue, en revanche, par le montant lev de sa caisse de grve puisque les rserves de la caisse nationale daction syndicale reprsentent 138 millions deuros. La trsorire de cette organisation, Mme Anousheh Karvar, a expliqu son fonctionnement lors de son audition le 24 octobre 2011 : depuis plusieurs annes, nous avons une obligation statutaire de constituer des rserves pour permettre tout adhrent CFDT, un instant t , de se mettre en grve pendant dix jours daffile et dtre indemnis par cette caisse. Lindemnisation est de 18 euros par jour. Multiplis par le nombre de nos adhrents, sur la base de douze cotisations annuelles, cela nous donne un montant global de 100 millions deuros (1) que nous avons donc lobligation de constituer. Cette anne, nous avons russi atteindre ce montant pour pouvoir faire face une situation certes hypothtique, mais ralisable : mettre tous les adhrents CFDT en grve pendant dix jours sur une anne civile .
B. LES MOYENS LIS LEXERCICE DU DROIT SYNDICAL

Une grande partie des moyens dont disposent les organisations syndicales et qui sont plus gnralement affects lactivit de reprsentation des salaris par les syndicats est issue des moyens humains octroys par les employeurs publics et privs pour lexercice du droit syndical.
1. La fonction publique

a) Des pratiques trs htrognes Les moyens lis lexercice du droit syndical dans la fonction publique ont t dfinis par le dcret du 28 mai 1982 pour la fonction publique de ltat (2),

(1) Mme Karvar a rectifi un peu plus tard ce montant 104 millions deuros. (2) Dcret n 82-447 du 28 mai 1982 relatif lexercice du droit syndical dans la fonction publique.

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par le dcret du 3 avril 1985 pour la fonction publique territoriale (1) et par le dcret du 19 mars 1986 pour la fonction publique hospitalire (2).
Les moyens des organisations syndicales de la fonction publique : rgles statutaires 1. Les moyens humains Les autorisations spciales dabsence : les autorisations spciales dabsence pour participer aux congrs et aux organismes directeurs des syndicats nationaux, fdrations ou confdrations, ainsi quaux instances internationales (article 13 du dcret du 28 mai 1982, du dcret du 3 avril 1985 et du dcret du 19 mars 1986), font lobjet dun rgime juridique identique dans les trois fonctions publiques, soit 10 ou 20 jours dabsence annuels par reprsentant ; les autorisations spciales dabsence pour participer aux runions syndicales dun autre niveau, cest--dire pour participer aux activits courantes de la reprsentation syndicale (article 14 des trois dcrets), sont galement organises en termes comparables. Un contingent global est prvu, exprim en heures dans les fonctions publiques territoriale et hospitalire, en jours pour la fonction publique dtat. La dtermination des effectifs qui doivent servir de base de rfrence est prcise par circulaire ; les autorisations spciales dabsence pour les reprsentants syndicaux appels siger dans des instances paritaires ou statuaires (article 15 des trois dcrets) sont accordes sur simple prsentation de la convocation ces organismes et ne font lobjet daucun contingentement. Les dcharges dactivit de service Les dcharges dactivit de service font lobjet de contingents, par ministre pour ltat, par tablissement ou collectivit dans les autres cas, appliqus en fonction de barme qui sont propres chacune des fonctions publiques, leur seul point commun tant la dgressivit. 2. Les moyens matriels et financiers Les dcrets organisent peu prs de la mme faon loctroi de locaux aux organisations syndicales. Ils prvoient aussi linstallation des quipements indispensables lactivit syndicale sans les dfinir. Par ailleurs, un dcret du 11 dcembre 2000 (3) prvoit lallocation de subventions aux organisations syndicales de la fonction publique dtat au niveau national, tandis que la loi n 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et un dcret du 25 juillet 2005 (4) ont encadr loctroi de subventions de fonctionnement par les collectivits territoriales aux structures locales des organisations syndicales reprsentatives.
Source : Rapport sur lvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques (mars 2009).

(1) Dcret n 85-397 du 3 avril 1985 relatif lexercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale. (2) Dcret n 86-660 du 19 mars 1986 relatif lexercice du droit syndical dans les tablissements mentionns larticle 2 de la loi n 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique hospitalire. (3) Dcret n 2000-1215 du 11 dcembre 2000 relatif la subvention verse aux organisations syndicales reprsentatives de fonctionnaires de ltat. (4) Dcret n 2005-849 du 25 juillet 2005 relatif lattribution par des collectivits territoriales de subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales reprsentatives et modifiant le code gnral des collectivits territoriales.

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Malgr des rgles juridiques assez unifies, lexercice du droit syndical dans les fonctions publiques fait lobjet dapplications concrtes trs diverses (1). En effet, chacun des dcrets a fait lobjet dune circulaire dapplication (2), mais aussi de nombreuses circulaires propres chaque ministre, chaque collectivit et chaque tablissement. En outre, dans la fonction publique territoriale, larticle 2 du dcret du 3 avril 1985 prvoit la possibilit daccords au niveau local plus favorables que le dcret. Cest ainsi que de nombreux protocoles daccord ont t signs dans les collectivits territoriales. M. Jean-Franois Verdier, directeur gnral de ladministration et de la fonction publique (DGAFP), a reconnu devant la commission, le 31 aot 2011, la diversit des pratiques dans la fonction publique : les nombreux rapports sur les droits et moyens des syndicats font apparatre une grande htrognit des situations ainsi que dans la mise en uvre des textes. Ces derniers ntant pas toujours trs clairs, les administrations de ltat, les collectivits locales et les tablissements hospitaliers les interprtent un peu comme ils le souhaitent. On observe la mme htrognit dans le suivi des droits syndicaux, quil sagisse des fusions de droits, des critres dattribution des dcharges dactivit ou de leurs barmes . De mme, le 14 septembre 2011, Mme Corinne Deforges, inspectrice gnrale de ladministration, membre dune mission dvaluation sur les moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique dans les dpartements du Rhne et du Loiret (3), a soulign devant la commission denqute que lexercice du droit syndical sexerait parfois dans un certain flou juridique : ct de ce qui est prvu par les textes, il existe des pratiques qui aboutissent, en termes dautorisations dabsence, une consommation de moyens non ngligeable par les organisations syndicales. Sagissant des administrations dtat, par exemple, lors de la rorganisation des services territoriaux de ltat, une multitude de runions de concertation avec les organisations syndicales ont donn lieu des autorisations dabsence ad hoc et ont compt pour beaucoup dans la mobilisation des syndicats. Pour autant tout cela ntait pas pris en compte .

(1) Lvaluation des moyens consacrs lexercice du droit syndical fait apparatre des diffrences dans le primtre servant de base de calcul aux moyens humains, dans les barmes dattribution de dcharges dactivit de service, dans les comptabilisation des effectifs, dans lanne de rfrence prise en compte pour le calcul des effectifs et des pratiques varies de dcompte des congs pour les personnes dcharges temps partiel. (2) Circulaire du 18 novembre 1982 pour la fonction publique dtat, du 25 novembre 1985 pour la fonction publique territoriale et du 23 mars 1987 pour la fonction publique hospitalire. (3) Le bilan des moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique : analyse dtaille dans deux dpartements, le Rhne et le Loiret , juin 2010.

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b) Des moyens mal connus, provenant essentiellement de la mise disposition de personnels Lhtrognit des pratiques et le manque de suivi des moyens allous font que les estimations sur les moyens humains octroys aux organisations syndicales restent trs approximatives. M. Dominique Labb, professeur de sciences politiques, a indiqu la commission le 31 aot 2011 que, selon ses estimations reposant notamment sur les rapports de la Cour des comptes et sur les informations fournies par les collectivits territoriales et prenant en compte les entreprises publiques et semipubliques telles que la SNCF, la RATP, Air France, Aroports de Paris ou La Poste les droits syndicaux mis la disposition des organisations syndicales reprsenteraient entre 30 000 et 40 000 quivalents temps plein (ETP). M. Erwan Seznec, quant lui estim le 4 octobre : en additionnant les 40 000 dtachements, les salaris des confdrations, leurs militants et leurs bnvoles, ce sont plus de 50 000 personnes qui travaillent temps plein pour les syndicats franais . De mme, Mme Agns Verdier-Molini, directrice de la fondation iFRAP , a voqu, lors de son audition le 21 septembre 2011, des ordres de grandeurs similaires : le nombre dquivalents temps plein travaill (ETPT) au service des syndicats mais pays par la collectivit slve sans doute, je le dis "avec des pincettes", entre 30 000 et 50 000 personnes votre commission denqute a un rle important jouer afin de le dterminer plus prcisment .
(1)

M. Raphal Hadas-Lebel, dans son rapport prcit sur la reprsentativit et le financement des organisations professionnelles et syndicales, estimait (en 2006) que ltat attribuait environ 5 500 ETP, qui se rpartissaient entre les dcharges dactivit et les autorisations spciales dabsence. Dans la fonction publique territoriale, leur nombre se serait tabli autour de 10 000 et, dans la fonction publique hospitalire, entre 7 et 8 000. Il constatait aussi quil existait trs peu de dcharges intgrales, puisque 95 % des agents concerns taient dchargs titre partiel, le plus souvent tiers-temps. Il considrait enfin que les collectivits territoriales attribuaient en moyenne aux syndicats deux fois plus de moyens humains que ltat. Les auditions des dirigeants des organisations syndicales par la commission ont montr que les moyens humains mis la disposition des confdrations par la fonction publique sont loin dtre ngligeables, comme le montre le tableau suivant.

(1) Institut franais pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques

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Personnels mis disposition des confdrations syndicales


Personnels dtachs de la fonction publique au sein dune confdration 27 29 30 Proportion des effectifs de la confdration 52 % 50 % 19 % 11,4 %

UNSA Solidaires CGT CFDT

Pour prendre un exemple, Mme liane Lancette, trsorire de la FSU, a indiqu la commission, le 13 octobre 2011, limportance des dcharges issues de la fonction publique pour son organisation : chaque syndicat national reverse la FSU 13 % des dcharges accordes par les ministres, soit peu prs 150 ETP au total, qui sont consacrs au fonctionnement du niveau national, des sections dpartementales, des conseils fdraux rgionaux et laide que nous fournissons aux plus petits syndicats . Les accords de Bercy sur la rnovation du dialogue social signs le 2 juin 2008 par le ministre de la fonction publique et six organisations syndicales de fonctionnaires ont prvu llaboration dun bilan contradictoire des moyens de toute nature (humains financiers, matriels...) accords aux organisations syndicales et des pratiques dans les trois fonctions publiques . Une premire mission commune (1) a remis un rapport sur lvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques (2). Au vu de ce rapport, une deuxime mission, compose des mmes corps de contrles et dinspection, a t initie pour affiner et prciser les rsultats en procdant notamment un recensement chiffr, sur deux dpartements le Rhne et le Loiret des moyens allous aux syndicats et de leur consommation. Les valuations de ces deux missions ainsi quune enqute mene par la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique permettent davoir des donnes plus prcises sur les moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique. Par ailleurs, un questionnaire crit du rapporteur a permis de recueillir des lments auprs dun certain nombre de conseils rgionaux.

(1) Inspection gnrale de ladministration, inspection gnrale des affaires sociales, inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche, contrle gnral conomique et financier. (2) Rapport sur lvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques tabli par Mme Corinne Desforges, Mme Marie-Grce Lux, M. Mostefa Messaoudi, Mme Hlne Martini, M. Yvon Ceas, M. Pierre-Louis Rmy, M. Herv Leost, Mme Isabelle Roux-Trescases, Mme Sadrine Le Gall et M. Alain Tessier (mars 2009).

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Lenqute mene par la direction gnrale de ladministration et la fonction publique Le directeur gnral de ladministration et de la fonction publique, M. Jean-Franois Verdier, a indiqu la commission, le 31 aot 2011, quune enqute a t mene, par sa direction, sur lvaluation des moyens octroys aux organisations syndicales tout en prcisant : nous prouvons beaucoup de difficults obtenir des renseignements de la part des ministres. La dernire enqute que nous avons ralise na obtenu que 85 % de rponses . Au sein des 11 ministres et 2 directions ayant rpondu au questionnaire de la DGAFP (1), soit sur environ 1,8 million dagents : 40 393 agents sont investis dun mandat syndical, titulaire ou supplant, la DGAFP prcisant qu il sagit dun nombre plancher puisque, parmi ces ministres, certains nont transmis de donnes que pour les seuls comits techniques paritaires ou le seul niveau central ; 10 041 agents sont bnficiaires de dcharges dactivit de service au titre de larticle 16 (du dcret statutaire : voir supra) ; parmi ces derniers, seuls 754 agents bnficient dune dcharge totale, soit 7,5 %. L encore, il sagit dun nombre plancher, puisque certains ministres nont pas fait de distinction entre les dcharges dactivit de service partielle et les dcharges dactivit de service totale ; sur 9 287 agents bnficiant de dcharges dactivit de service partielles, seuls 38 sont absents des services en raison dun cumul entre dcharges dactivit de service partielle et autorisations spciales dabsence. Les ministres considrent toutefois navoir aucune visibilit sur la situation de ces agents au niveau local. Par ailleurs, les organisations syndicales sigeant au Conseil suprieur de la fonction publique de ltat bnficient de dcharges dactivit de service interministrielles, fixes 75,7 (2). Par consquent, la direction gnrale ladministration et de la fonction publique value, par extrapolation, environ 50 000 le nombre dagents membres dune instance de concertation dans la fonction publique de ltat, titulaires et supplants confondus, 1 000 le nombre dagents bnficiaires dune dcharge totale et 12 000 le nombre dagents bnficiaires dune dcharge partielle.

(1) Premier ministre, ministres de la dfense, des affaires trangres de lcologie, de lconomie et des finances, du travail, de lducation nationale et de lenseignement suprieur, de lagriculture, de limmigration, de la sant, de la jeunesse et des sports, de lintrieur, la direction gnrale de la police nationale, et la direction gnrale de laviation civile. (2) Depuis un arrt du 24 avril 2007 portant rpartition de dcharges de service caractre interministriel entre les fdrations syndicales de fonctionnaires reprsentes au Conseil suprieur de la fonction publique de ltat.

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Lors de son audition par la commission le 10 novembre 2011, M. Jean Marimbert, secrtaire gnral du ministre de lducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative et du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche a donn quelques lments complmentaires sur les moyens humains mis la disposition des organisations syndicales par ces ministres.
Moyens mis la disposition des organisations syndicales par le ministre de lducation nationale et celui de lenseignement suprieur et de la recherche Pour lanne scolaire 2011-2012, le volume global de dcharges est de 1 168 quivalents temps plein travaill (ETPT) pour ce qui concerne, stricto sensu, les dcharges de service. Un arrt du 16 janvier 1985, spcifique au ministre de lducation nationale, prvoit la possibilit, pour les organisations syndicales, de transformer les autorisations spciales dabsence en dispenses de service assimilables des dcharges de service, hauteur de 50 % du contingent. Cette possibilit a t porte 75 % par une dcision du 18 mai 1994. Par consquent en ajoutant le produit de la transformation dune partie des spciales dabsence en dcharges de service, le volume global des dcharges est de 1 900 ETPT. Quant la partie des spciales dabsence qui nest pas transformable en dcharges de service, elle reprsente, pour cette anne scolaire, 76 885 journes. Par ailleurs, il existe, en dehors du volume global, un trs petit nombre de dcharges surnumraires. Celles-ci ont t accordes en 1981 deux organisations syndicales, la CGT et la CFDT, en compensation de leur contribution volontaire un dispositif de suivi emploi-formation : elles quivalaient 22 ETPT pour la CGT et 18 pour la CFDT et sont en voie de rsorption progressive. Quelques dcharges, en nombre encore plus limit puisquelles ne dpassent pas, au total, 5 ETPT, ont t accordes quelques organisations dont la reprsentativit ne peut pas tre apprcie au niveau national (lorganisation PAS 38 (Pour une alternative syndicale) implante en Isre, le Syndicat des travailleurs corses (STC) et trois syndicats prsents la Runion, en Guyane et en Martinique). Enfin, les matres de lenseignement priv sous contrat bnficient de 206 quivalents temps plein de dcharge dactivit.

La mission commune sur lvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques Les conclusions de cette mission, bien que portant sur des donnes partielles, permettent davoir des lments sur les moyens mis dispositions des organisations syndicales, notamment dans les ministres : sagissant de la fonction publique de ltat, la mission estime que les autorisations spciales dabsence et les dcharges dactivit de service reprsenteraient 5 527 quivalents temps plein, sur la base de 240 jours travaills dans lensemble des ministres, soit lquivalent de 2,88 quivalents temps plein syndicaux pour 1 000 agents. Accessoirement, votre rapporteur observe que si lon prenait en compte 180 jours travaills dans lducation nationale ce qui est plus conforme la ralit , avec les mmes donnes par ailleurs, les autorisations spciales dabsence et les dcharges dactivit de service reprsenteraient

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5 907 quivalents temps plein, soit lquivalent de 3,08 quivalents temps plein syndicaux pour 1 000 agents ; sagissant de la fonction publique territoriale, les informations transmises la mission, qui concernent 23 conseils gnraux, un conseil rgional et quatre communes, font tat dune fourchette comprise entre 1,19 et 5,41 quivalents temps plein pour mille agents pour lexercice du droit syndical. Cela reprsente une moyenne de 2,67 quivalents temps plein pour mille agents. Cette estimation doit cependant tre prise avec prcaution, tant lchantillon de collectivits est limit ; enfin, lvaluation des moyens syndicaux dans 31 tablissements hospitaliers, soit un chantillon de 212 195 agents, montre que lexercice du droit syndical dans ces tablissements reprsente 2,65 quivalents temps plein pour mille agents.
Ratio des moyens syndicaux par ministre ou tablissement public
Effectifs administration ducation et ens. suprieur Finances hors EPA MEEDDAT + EPA Dfense hors EPA Agriculture et pche + EPA Intrieur Police nationale Justice + EPA Affaires trangres + OFPRA + AEFE CNRS Culture + EPA Sant +EPA Travail + EPA INRA Jeunesse et sports Premier ministre + EPA Total (ETP 240) (1) Total (ETP 240 et 180) (2) 1 139 464 195 102 105 732 86 198 45 658 37 969 147 100 31 605 30 290 26 832 23 751 21 354 10 530 8 879 6 752 2 089 1 919 305 1 919 305 ASA art. 14
(en jours)

ASA art. 14
(en ETP)

Dcharges (en ETP) 1 234 589 320,35 300 126,5 102,8 374 89 80,9 95 67,8 61 34,1 25,28 21,74 7,1 3 529 3 529

ETP ASA (art.14) et dcharges 2 373,5 954,1 320,4 398,7 172,1 140,8 521,1 120,6 111,2 121,8 91,5 82,5 47,8 34,1 29,3 7,1 5 527 5 907

ETP syndicaux pour mille agents 2,08 4,89 4,63 3,77 3,71 3,54 3,82 6,67 4,54 3,85 3,87 4,54 3,84 4,35 3,41 2,88 3,08

273 472 46 824

1 139,5 365,1

Donnes non centralises par les MEEDDAT

23 684 10 456 9 114 354304 7 585 7 269 5 789 5 700 5 169 5 869 2 024 1 826 0 437 085 437 085

98,7 45,6 38,0 147,1 31,6 30,3 26,8 23,7 21,5 13,7 8,8 7,6 0,0 1 998 2 378

(1) ETP calcules dans la plupart des ministres, notamment lducation nationale sur la base de 240 jours de travail par an. (2) ETP calcules en prenant en compte 180 jours travaills par an dans lducation nationale (calcul effectu par la commission denqute). Source : Rapport sur lvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques , mission IGA, IGAENR, IGAS et CGEFI.

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Une simple extrapolation partir de ces donnes, montre que les moyens accords lexercice du droit syndical dans la fonction publique pourraient tre compris entre 13 500 et 14 000 quivalents temps plein.
Les moyens syndicaux dans la fonction publique
quivalents temps plein pour 1000 agents Fonction publique dtat 2,88 3,08 Fonction publique territoriale 2,67 Fonction publique hospitalire 2,65 Total Total quivalents temps plein 2 279 779 1 666 565 965 902 4 912 246 Total ETP moyens syndicaux 6 566 7 021 4 450 2 560 13 575 14 031

Cependant ces estimations doivent tre prises avec prcaution car la mission dvaluation elle-mme souligne que les moyens humains des organisations syndicales sont vraisemblablement suprieurs aux chiffres indiqus ci-dessus. En effet, lenqute ne tient pas compte des autorisations spciales dabsence accordes sur demande de ladministration, cest--dire des autorisations spciales dabsence de larticle 15 des dcrets prcits. Par ailleurs, lhypothse de travail retenue a souvent t celle de 240 jours travaills, alors que, compte tenu de la rduction du temps de travail, la dure effective de travail est plus proche de 220 jours annuels. Enfin, ces chiffres sont dclaratifs et ne prennent pas en compte la consommation rellement constate de ces droits syndicaux. La mission sur lvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les dpartements du Rhne et du Loiret donne des rsultats plus prcis. La mission sur lvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques dans les dpartements du Rhne et du Loiret Compte tenu des investigations menes en 2010 dans ces deux dpartements, la mission y value les moyens syndicaux 17,8 millions deuros pour les moyens humains et 1,49 million deuros pour les moyens matriels, soit un total de 19,3 millions deuros. Cela reprsente 134 euros par agent et par an consacrs au soutien de lactivit des syndicats dans ces deux dpartements. Les moyens humains peuvent tre valus 415 quivalents temps plein.

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Les moyens humains allous aux organisations syndicales dans le Rhne et le Loiret
Art 13 Journes alloues Journes consommes Nombre dagents concerns Valorisation en euros En ETP 220 jours par agent Pour 1000 agents (1)
(1) 144 000 ETP concerns.

Art 14 25 140 15 034 2 108

Art 15 5 887 17 056 1 470

DAS 58 251 49 198 1 429

Dtachements et Formation mises disposition 1 985 2 400 482 420 982 10,91 0,08 3 940 1 994 794 378 291 9,06 0,06

Total 100 791 91 490 7 813 17 800 947 415,87 2,89

5 589 5 809 1 530

970 787 5 304 745 3 025 159 7 700 983 26,40 0,18 68,34 0,47 77,53 0,54 223,63 1,55

Cependant, comme le souligne le rapport, les insuffisances importantes dans le suivi des absences, les lacunes dans les rponses aux questionnaires, les enseignements des entretiens mens tant avec les responsables des services quavec les reprsentants syndicaux conduisent la mission considrer que le montant consacr par les employeurs publics aux syndicats dans le Rhne et le Loiret est probablement aux alentours de 250 euros par agent en 2008 . Compte tenu de lvaluation ralise dans ces deux dpartements, et compte tenu du nombre de fonctionnaires recenss au niveau national dans le jaune budgtaire fonction publique en 2011 (5,372 millions dagents), on peut estimer par extrapolation que les moyens attribus lexercice du droit syndical dans la fonction publique reprsentent entre 720 millions et 1,343 milliard deuros.
Lvaluation des moyens attribus lexercice du droit syndical dans la fonction publique
Moyens humains Dpense par agent (Hypothse 1) Dpense par agent (Hypothse 2) Dpense dans fonction publique (Hypothse 1) Dpense dans fonction publique (Hypothse 2) 123,6 euros 230,6 euros 663,98 millions deuros 1 238,78 millions deuros Moyens matriels 10,4 euros 19,4 euros 55,87 millions deuros 104,21 millions deuros Total 134 euros 250 euros 719,85 millions deuros 1 343 millions deuros

La rpartition des moyens allous dans la fonction publique en extrapolant les rsultats constats dans les deux dpartements est retrace dans le tableau suivant.

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La rpartition des moyens allous attribus lexercice du droit syndical dans la fonction publique
Art 13 Moyens allous dans les deux dpartements (millions deuros) % du total Extrapolation : hypothse 1 (millions deuros) Extrapolation : hypothse 2 (millions deuros) 0,97 Art 14 5,30 Art 15 3,03 DAS + Formation dtachements 8,12 0,38 Total 17,80

5,45 39,26 73,24

29,80 214,52 400,23

16,99 122,34 228,24

45,63 328,45 612,78

2,12 15,29 28,52

100 719,85 1 343

Lvaluation 1,3 milliard deuros des moyens syndicaux dans les fonctions publiques, qui a t reprise dans la presse lautomne 2011, na pas t dmentie par le ministre de la fonction publique, lequel a galement valu 17 000 quivalents temps plein ces moyens, ce qui ne reprsente que 0,34 % des effectifs de la fonction publique, cest--dire un effort 4 5 fois infrieur celui consacr au dialogue social dans certaines grandes entreprises prives. Le rapporteur considre que cette dernire estimation est probablement sous-value. En effet, la mission dvaluation des inspections a dnombr 91 490 journes consommes dans le cadre de lexercice du droit syndical pour 144 000 agents dans les deux dpartements : par extrapolation, au niveau national, pour 5,372 millions de fonctionnaires, les moyens accords lexercice du droit syndical reprsenteraient en consquence 3,4 millions de journes de dcharges, soit, sur une base de conversion de 220 jours de travail par an, environ 15 000 quivalents temps plein. Mais ce dnombrement par la mission est celui qui la conduite un cot par agent de 134 euros. Si on sen tient lhypothse des mmes inspecteurs selon laquelle les moyens ddis lexercice du droit syndical seraient en fait de 250 euros par agent, ces moyens, extrapols au plan national et convertis, reprsenteraient plus de 28 000 quivalents temps plein pour les trois fonctions publiques. Les lments transmis par les services des conseils rgionaux Le tableau suivant retrace les lments transmis par onze conseils rgionaux, en rponse un questionnaire du rapporteur, sur les moyens humains qui sont mis la disposition des organisations syndicales de fonctionnaires.

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Les moyens attribus lexercice du droit syndical dans les conseils rgionaux
Alsace Aquitaine Bretagne ChampagneArdenne Centre Guyane HauteNormandie Ile-de-France Limousin Midi-Pyrnes ASA (art.13) : 7 jours Formation syndicale : 6 jours ASA : 7 283 heures (1) DAS : 650 heures (1) DAS : 9393,2 heures (2) ASA : 5 779,41 heures Formation syndicale : 280 heures (3) ASA : 365 jours DAS : 450 heures ASA (art. 12 et 13) : 156 jours ASA (art.14) : 777 heures DAS : 4 114 heures Formation syndicale : 32 jours DAS : 130 heures DAS article 16 : 6 332 heures ASA article 13 : 371 jours ASA article 14 : 1 564 heures Autorisations article 57 de la loi 84-53 : 24 jours DAS : 18 036 heures ASA : 17 034 heures DAS art. 16 : 4 200 heures ASA article 14 : 360 jours ASA article 13 : 10 jours par an et par agent DAS : 650 heures par mois (2) ASA : 5 083 heures

(1) Ces moyens humains sont valoriss hauteur de 113 177 euros. (2) Moyens mis disposition. (3) Moyens consomms.

Certains conseils rgionaux (1) ont sign des protocoles daccord relatifs lapplication du droit syndical pour consigner les moyens humains mis disposition des organisations syndicales. c) Des aides financires non ngligeables Mme si elles sont relativement marginales par rapport aux mises disposition de moyens, les aides financires directes aux syndicats de fonctionnaires ne sont pas toujours ngligeables. Les subventions de formation aux syndicats de la fonction publique de ltat La loi du 11 janvier 1984 relative la fonction publique de ltat (2), complte par celle du 26 juillet 1991 (3), prvoit que les actions de formation syndicale mises en place par les organisations syndicales de fonctionnaires

(1) Les conseils rgionaux de Champagne-Ardenne, du Centre et de Midi-Pyrnes ont transmis de telles conventions au rapporteur. (2) Loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de ltat. (3) Loi n 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives la fonction publique.

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reprsentes au Conseil suprieur de la fonction publique de ltat peuvent faire lobjet dune aide financire. Cette subvention, est verse chaque anne aux organisations syndicales reprsentatives sigeant au Conseil suprieur, compte tenu du nombre de sige dont elles disposent. Larrt du 5 juillet 2007 prvoit que cette dotation est rpartie entre 8 organisations syndicales (1). En 2011, cette subvention est de 2,36 millions euros.
Subvention pour formation syndicale accorde aux organisations syndicales reprsentatives de fonctionnaires de ltat
(en euros) CFDT CGT FO FSU UNSA CGC CFTC Solidaires Total 2005 (1) 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 181 517,25 181 517,25 2 178 207 2006 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 181 517,25 181 517,25 2 178 207 2007 (2) 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 181 517,25 181 517,25 181 517,25 2 178 207 2008 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 181 517,25 181 517,25 181 517,25 2 359 724,25 2009 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 181 517,25 181 517,25 181 517,25 2 359 724,25 2010 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 181 517,25 181 517,25 181 517,25 2 359 724,25 2011 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 363 034,50 181 517,25 181 517,25 181 517,25 2 359 724,25

(1) Arrt du 27 avril 2005 fixant le montant de la subvention verse aux organisations syndicales reprsentatives de fonctionnaires de ltat. (2) Arrt du 5 juillet 2007 fixant le montant de la subvention verse aux organisations syndicales reprsentatives de fonctionnaires de ltat.

Les autres subventions de ltat Certains ministres attribuent des subventions de fonctionnement aux organisations syndicales qui y sont prsentes. La mission dvaluation prcite de 2009 sur les moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques note que le versement de ces subventions est gnralement fond sur des circulaires ministrielles ou, pour les tablissements publics, sur une dcision du conseil dadministration. Le tableau qui suit rcapitule les subventions rpertories par cette mission.

(1) Arrt du 5 juillet 2007 fixant le montant de la subvention verse aux organisations syndicales reprsentatives de fonctionnaires de ltat

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Dotations de fonctionnement dans la fonction publique dtat


Objet Ministres Dotation destine couvrir les dpenses de courrier, de tlphonie, dimpression et de matriel informatique Dotation destine couvrir les dpenses de fournitures, de courrier, de tlphonie, de mobilier et de matriel informatique Dotation cible sur lachat de fournitures de bureaux courantes Dotation destine couvrir les dpenses de fournitures de bureau, travaux dimpression, communications tlphoniques et mobilier Dotation couvrir des dpenses de fonctionnement (notamment dplacements) dans les nouvelles directions interrgionales des routes Dotation alloue aux fdrations sigeant au comit technique paritaire ministriel et celles affilies une union syndicale sigeant au Conseil suprieur de la fonction publique de l'tat Dotation de fonctionnement gnrale tablissements publics Dotation pour la prise en charge des frais de communication et de courrier concurrence de 20 % du montant de la participation aux frais de logement des syndicats Dotation pour le fonctionnement et lquipement des secrtaires nationaux des quatre syndicats Montant 300 000 330 000 16 000 58 000 283 000 (1) 337 161 (1)

Ministre de lAgriculture Ministre du Travail Ministre de la Dfense Ministre de lIntrieur


(Hors police nationale)

MEEDAT

Ministres financiers Ministre de la Justice

208 968 23 000

CNRS INRA
(1) En 2007.

13 000

Source : Rapport sur lvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques (mars 2009).

Par ailleurs, la mission dvaluation prcite a relev deux cas de versement de subventions financires (1) au niveau dun ministre : dans la police nationale, une subvention de fonctionnement, inscrite chaque anne en loi de finances (2), est verse depuis 1997 aux organisations syndicales. En 2012, selon les documents budgtaires, cette subvention slvera 1,5 million deuros ; les ministres financiers versent une subvention lie aux moyens matriels utiliss par les syndicats, dont lusage nest pas contrl.

(1) La mission rappelle que la distinction entre les dotations de fonctionnement et les subventions rside en principe dans leur libert demploi : les dotations sont flches alors que les syndicats bnficient dune plus grande libert demploi pour les subventions. En pratique, la distinction entre les deux notions est parfois tnue. (2) Cette subvention est impute sur laction 6 du programme Police nationale de la mission Scurit .

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Les subventions aux organisations syndicales dans la fonction publique territoriale Comme le montre le rapport prcit de la mission dvaluation des moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques de 2009, un grand nombre de collectivits territoriales attribuent aussi des subventions de fonctionnement aux organisations syndicales de la fonction publique : la pratique des dotations de fonctionnement est galement courante dans les collectivits territoriales analyses par la mission. Ainsi, la grande majorit des conseils rgionaux ayant rpondu au questionnaire attribue une telle dotation aux syndicats, de mme que les mairies de Rouen et du Havre. Cette dotation est parfois affecte une utilisation prcise, comme les frais de dplacement pour le conseil rgional du Limousin, ou de manire plus large, comme par le conseil rgional de Haute-Normandie : fonctionnement courant, affranchissement, accessoires informatiques, frais de dplacement . Le conseil rgional de Haute-Normandie a effectivement indiqu au rapporteur quune dotation de fonctionnement de 10 442 euros tait attribue aux cinq organisations syndicales prsentes dans les services. Cette dotation couvre laffranchissement du courrier, lachat des accessoires informatiques, les abonnements et fonds documentaires et les frais de dplacement pour reprsentations syndicale, etc . Par ailleurs, les lments transmis au rapporteur par les conseils rgionaux montrent que ces collectivits mettent frquemment la disposition des organisations syndicales des locaux, ainsi que du matriel informatique et bureautique, et prennent en charge certaines dpenses courantes. Nanmoins, comme le montrent les conclusions de la mission dvaluation prcite sur les moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique dans les dpartements du Rhne et du Loiret, ces moyens matriels ne font pas lobjet dune estimation financire. Il est donc difficile den valuer limportance financire. d) La persistance dune situation gnrale dinscurit juridique Le nombre important dagents de la fonction publique qui se trouvent tre dtachs plein temps auprs dorganisations syndicales pose la question du rgime juridique qui leur est applicable. Ainsi, un rapport de lInspection gnrale des affaires sociales sur le financement des syndicats en Allemagne, en Belgique, en Grande-Bretagne, en Italie et en Sude (1) porte un jugement svre sur la situation de ces personnels en France, au regard des exemples trangers : il est () de notorit publique que

(1) tude dadministration compare sur le financement des syndicats (Allemagne, Belgique, GrandeBretagne, Italie, Sude , M. Pierre de Saintignon, M. Jrme Guedj, M. Holger Osterrieder et Mme Valrie Saintoyen (rapport n 2004-160, octobre 2004).

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de trs nombreux permanents syndicaux sont mis disposition par ltat, les organismes de scurit sociale, et les entreprises prives ou publiques, sans aucune base juridique. Cette situation met en pril non seulement les employeurs qui financent des emplois fictifs mais aussi les reprsentants syndicaux eux-mmes alors que leur dvouement lactivit syndicale est gnralement incontestable. Dans ces conditions, la mission souhaite attirer lattention du ministre sur la ncessit imprieuse dadapter le cadre juridique trs rapidement, afin de lgaliser ces situations . De mme, lors de son audition le 31 aot 2011, M. Dominique Labb, professeur de sciences politiques, a regrett que cette situation dinscurit juridique doive tre in fine gre par les responsables locaux : jajouterai que le systme est quelque peu hypocrite, car il fait reposer sur les chefs dtablissement La Poste, dans lducation nationale, etc. une grande partie du problme : quand un enseignant ou un postier demande un cong pour participer une instance statutaire ou un congrs, cest au chef dtablissement tout seul quincombe la responsabilit de laccepter ou de le refuser, sil estime par exemple que la rptition de tels congs finit par faire de cet agent, abusivement, un permanent syndical. Mais nombre de nos interlocuteurs nous ont dclar quils prfraient accepter ces demandes, labsence quasi-permanente de lagent concern facilitant la vie du service En tout cas, linstance politique se dcharge ainsi sur lchelon administratif de la gestion dun systme complexe ce que je ne crois pas tre trs moral . Le directeur gnral du travail, M. Jean-Denis Combrexelle, lors de son audition le 31 aot 2011, a reconnu quil ny a pas eu dvolution depuis ltablissement de ce constat en 2004, tout en indiquant quil y avait des projets et quune remise plat serait dans lintrt mme des syndicalistes . * Effectivement, un projet de relev de conclusions relatif la modernisation des droits et moyens syndicaux a t act le 29 septembre 2011 suite une ngociation avec les organisations syndicales de la fonction publique. Sinscrivant dans la continuit des accords de Bercy de 2008 et de la loi n 2010-751 du 5 juillet 2010 relative la rnovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives la fonction publique, ce document propose un certain nombre de mesures de transparence et dvolutions : la production par les employeurs publics dun bilan annuel des moyens allous aux organisations syndicales et effectivement utiliss, quil sagisse de moyens techniques, humains ou financiers ; lobligation dinscrire en annexe des comptes annuels des organisations syndicales de la fonction publique les contributions quantifies de ladministration, y compris les diffrents moyens humains attribus et effectivement utiliss ;

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linstitution dun mdiateur du dialogue social commun aux trois fonctions publiques ; linstauration de subventions de fonctionnement nationales aux organisations de la fonction publique, se substituant aux actuelles subventions pour formation syndicale ; la cration dun cadre lgal reconnaissant les subventions de fonctionnement dans la fonction publique, afin de scuriser celles qui existent dj (ce type de subvention restant facultatif et subordonn un accord) ; la fusion des autorisations spciales dabsence article 14 et des dcharges dactivit de service article 16 (voire supra pour ces notions), ces contingents de crdits de temps syndical devant tre rpartis entre les organisations syndicales en fonction dune part du nombre de siges dtenus dans les instances paritaires, dautre part au prorata de leur nombre de voix aux dernires lections ; des mesures de valorisation de lexercice dun mandat syndical dans le parcours professionnel.
2. Les employeurs privs

Les entreprises contribuent financirement assez peu, sauf exceptions, au fonctionnement des syndicats de leurs salaris. Pour lessentiel, cest par le biais des dcharges horaires prvues par le code du travail, accessoirement par les autres moyens matriels quil mentionne (les locaux syndicaux par exemple), que les entreprises prennent en charge, au sens large, lactivit de reprsentation des salaris, qui est principalement (mais pas exclusivement) mise en uvre par des syndicalistes. a) La participation financire des entreprises au fonctionnement des syndicats Larticle L. 3142-7 du code du travail dispose que tout salari qui souhaite participer des stages de formation conomique et sociale ou de formation syndicale organiss, soit par des centres rattachs des organisations syndicales de salaris reconnues reprsentatives au plan national, soit par des instituts spcialiss, a droit, sur sa demande, un ou plusieurs congs. Ce cong de formation conomique, sociale et syndicale, dont la dure totale ne peut excder douze jours par an et par salari, nest en principe pas rmunr. Cependant, dans les entreprises comprenant au moins 10 salaris, lemployeur doit rmunrer ce cong dans la limite de 0,08 du montant des salaires pays pendant lanne en cours (article R. 3142-1 du code du travail). La direction gnrale du travail, se fondant sur les statistiques de lACOSS qui valuent en 2010 la masse salariale des entreprises de dix salaris et plus 391,9 milliards deuros, chiffre la dpense maximale qui aurait pu tre prise en

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charge par les entreprises au titre du 0,08 pour mille 31,3 millions deuros. Toutefois, en appliquant un abattement forfaitaire de 33 % correspondant au fait quune partie importante des entreprises de plus de dix salaris (environ un tiers) ne comprend pas dinstitutions reprsentatives du personnel ou nest pas confronte des besoins de formation, la mme source considre que le montant de la dpense effective des entreprises au titre du 0,08 pour mille peut tre estim 20,6 millions deuros en 2010. Par ailleurs, la participation financire des entreprises au fonctionnement des organisations syndicales peut prendre la forme de dispositifs plus limits mis en place dans le cadre daccords de droits syndicaux (ou unilatralement) au sein dune entreprise. Cest le cas notamment du chque syndical Axa , mis en place en 1990 : chaque anne, dans cette entreprise, est remis aux salaris un bon de financement de cinquante euros environ, charge pour eux de le reverser, ventuellement anonymement, au syndicat de leur choix, sans que cela vaille cotisation. Cest donc un financement des syndicats par lentreprise via le salari. Ce dispositif a cependant rencontr un succs relativement limit puisque prs dun salari sur deux prfre ne pas utiliser le chque syndical (les salaris ne peuvent naturellement lencaisser eux-mmes) plutt que de le remettre un syndicat. Une note de la DARES, transmise par la direction gnrale du travail, montre une augmentation du nombre daccords sur les institutions reprsentatives du personnel, le droit syndical et lexpression des salaris depuis 2008, comme le montre le tableau ci-dessous. Ces accords concernent essentiellement les grandes entreprises puisque 61,4 % dentre eux sont signs dans des entreprises de plus de 200 salaris.
volution du nombre daccords sur les institutions reprsentatives du personnel, le droit syndical et lexpression des salaris depuis 2008
Nombre daccords enregistrs sur les IRP, le droit syndical, lexpression des salaris 2 065 2 756 2 815 volution par rapport lanne (n-1) + 33,5 % + 2,1 % Proportion des accords IRP, droit syndical, expression des salaris parmi lensemble des textes signs par des dlgus syndicaux 6,3 % 6,9 % 9,1 %

2008 (1) 2009 (1) 2010 (2)

Source : Ministre du travail, de lemploi et de la sant DARES (1) Donnes dfinitives. (2) Donnes consolides par les enregistrements du premier trimestre 2011. Une partie des textes signs en 2010 seront enregistrs tout au long de lanne 2011. Le nombre daccords comptabiliss en 2010 devrait donc augmenter dici fin 2011.

Dans les lments transmis en rponse un questionnaire du rapporteur, la direction gnrale du travail souligne le dveloppement et la diversit des accords conclus : dans des entreprises comme Axa, Cofiroute, Crdit Mutuel, Safran, le Crdit Lyonnais, EADS, les Caisses dpargne, France Telecom, Alstom

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Transport, les Htels Ibis, Casino, les financements sont plus ou moins directement verss aux syndicats. Le primtre couvert par le financement est variable. Par exemple, chez Cofiroute, laide aux organisations syndicales couvre galement les frais de dplacement des dlgus syndicaux, hors runions avec lemployeur, pour tenir compte de la dispersion gographique particulire des salaris. Parmi les accords cits, ceux qui financent directement les syndicats prvoient le plus souvent une part fixe attribue toutes les organisations syndicales, tandis quune part variable est attribue ces dernires en fonction de leurs rsultats aux lections professionnelles. Dans certains cas, enfin, les aides sont partiellement ou entirement verses aux fdrations syndicales, sans passer par les syndicats tablis dans lentreprise . b) Des dcharges horaires importantes, mais rserves en principe lactivit syndicale interne lentreprise Le code du travail impose aux employeurs quil couvre daccorder des moyens significatifs pour la reprsentation des salaris et lactivit syndicale. Ces moyens prennent principalement la forme de crdits dheures affects des mandats, lesquels sont soit lectifs, soit dsignatifs. Il sagit en effet : dune part de mandats de reprsentation du personnel, comme ceux de dlgu du personnel, qui existent de droit dans les entreprises de onze salaris au moins, et de membre du comit dentreprise, lequel est de droit dans celles de cinquante salaris au moins ; dautre part de mandats syndicaux proprement parler, tels ceux de dlgu syndical, qui doivent tre reconnus dans les entreprises partir de cinquante salaris. Comme la observ M. Henri Rouilleault devant la commission denqute le 20 octobre : une spcificit franaise est la mise en place dune double reprsentation du personnel : par les reprsentants lus au comit dentreprise et par les reprsentants dsigns par les organisations syndicales. Cette double reprsentation tend sparer le droit linformation du droit la ngociation . Ces diffrents mandats donnent droit des crdits dheures, mandats et donc crdits de temps pouvant le cas chant tre cumuls. Ce quils ont en commun, cest de sexercer toujours dans le cadre de lentreprise : le code du travail na pas prvu la facult quun des mandats quil dfinit et pour lesquels il prvoit des moyens puisse tre exerc, par exemple, dans une fdration ou confdration syndicale. Les crdits dheures prvus varient selon les mandats et la taille des entreprises (cette dernire dterminant aussi le nombre de mandats). Comme on le voit sur lencadr ci-aprs, ils sont frquemment de dix vingt heures par mois.

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Les crdits dheures prvus par le code du travail Les dlgus du personnel disposent dun crdit dheures fix : dix heures par mois dans les entreprises de moins de 50 salaris ; quinze heures par mois dans les entreprises de 50 salaris et plus. Les membres titulaires du comit dentreprise disposent dun crdit dheures fix vingt heures par mois. Le temps pass en runions du comit dentreprise et des commissions obligatoires ne simpute pas sur ce crdit dheures. Dans les entreprises de 50 200 salaris ayant mis en place une dlgation unique du personnel (tenant lieu la fois de dlgation du personnel et de comit dentreprise), le crdit dheures des membres de celle-ci est galement de vingt heures. Le nombre dheures de dlgation dont disposent les dlgus syndicaux dpend du nombre de salaris dans lentreprise : dix heures dans les entreprises de 50 150 salaris ; quinze heures dans les entreprises de 151 500 salaris ; vingt heures, au-del de 500 salaris. La section syndicale dispose, en outre, dun crdit global de dix heures par an dans les entreprises de 500 salaris et plus (quinze heures dans celles de 1 000 salaris et plus) pour prparer les ngociations de conventions ou accords dentreprise. Les runions organises linitiative de lemployeur ne sont pas dcomptes sur le crdit dheures. Pour sa part, le dlgu syndical central dsign dans les entreprises dau moins 2 000 salaris dispose dun crdit de vingt heures par mois. Chaque reprsentant de section syndicale il sagit des syndicats non reprsentatifs dispose dau moins quatre heures par mois. Enfin, les membres du comit dhygine, de scurit et des conditions de travail disposent aussi de crdits dheures, de deux vingt heures mensuelles selon la taille de lentreprise.

Le ministre du travail a ralis il y a quelques annes une enqute statistique sur les heures de dlgation des reprsentants syndiqus du personnel, dsigns ou lus, appartenant la principale organisation ou la liste majoritaire. 34 % de ces reprsentants ont rpondu disposer de moins de vingt heures de dlgation par mois, 20 % de vingt heures dure qui correspond donc lhoraire mdian et 42 % dun temps plus important. 3 % taient mme dchargs temps plein. Parmi les reprsentants interrogs, plus de la moiti cumulaient un mandat de dlgu syndical avec un ou plusieurs autres mandats de reprsentant lu.

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Dcharges horaires des reprsentants syndiqus de la principale organisation ou de la liste majoritaire (tablissements de vingt salaris ou plus)
Dcharge ou crdit horaire par mois (en heures) 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Plus dun tiers temps, au plus un mi-temps Plus dun mi-temps, moins dun plein temps Un plein temps Ne sait pas ou refuse de rpondre % de reprsentants concerns 5 19 10 20 3 6 9 6 2 5 6 2 3 4

Source : enqute REPONSE 2004-2005, DARES ; champ : tablissements de 20 salaris ou plus des secteurs concurrentiels non agricoles.

Les rsultats de cette enqute confirment donc quun crdit de vingt heures par mandat est la norme ; lenqute visait cependant les seuls reprsentants des organisations syndicales dominantes, dont les niveaux de dcharge sont peut-tre un peu suprieurs ceux des autres organisations. Lenqute laisse galement penser que lutilisation effective des crdits dheures est globalement proche de leur montant : en effet, questionns sur le temps consacr effectivement leur activit reprsentative pendant le temps de travail, les sonds se rpartissaient peu de choses prs en trois tiers entre ceux qui dclaraient dpasser leur crdit horaire, ceux qui dclaraient lutiliser sans plus et ceux qui dclaraient ne pas lutiliser intgralement. Il est bien sr rappeler que les accords de droit syndical (voir plus haut) peuvent naturellement accrotre, dans les entreprises, les crdits dheures. Dans ces conditions, le rapporteur considre comme trs prudent dvaluer quinze heures par mois le temps pass en moyenne par un salari ayant un mandat lexercice de celui-ci. Si lon multiplie ce montant par douze mois, puis que lon applique une rfaction dun dixime correspondant aux congs pays (pendant lesquels il ny a pas dheures de dlgation), cela donnerait environ 162 heures annuelles par mandat. En rponse un questionnaire crit du rapporteur, le ministre du travail a transmis le tableau qui suit, lequel donne, comme on le voit, une estimation du nombre de mandats des diffrentes catgories partir dune enqute dclarative.

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On y voit aussi que tous les mandats lectifs ne sont pas dtenus par des salaris syndiqus, loin de l. Au total, on arriverait 630 000 660 000 mandats tenus par des syndiqus, une divergence existant sur le nombre de dlgus syndicaux selon que lon prend en compte les dclarations des employeurs ou celles des reprsentants du personnel eux-mmes (cette divergence significative rend compte des conflits qui existent dans les entreprises sur la reconnaissance du statut de dlgu syndical, avec les moyens et les protections qui sy attachent). On parviendrait donc une estimation moyenne denviron 645 000 mandats.
Estimation du nombre de reprsentants du personnel et dlgus syndicaux (titulaires et supplants) dans les tablissements de dix salaris et plus Dlgus du personnel (DP) lus au comit dtablissement (CE) Dont syndiqus Dlgus syndicaux Membres de la (DS) dlgation unique du personnel (DUP) Selon les Selon les Dont rep. du syndiqus employeurs personnel Non connu Non connu 158 500

Dont syndiqus tablissements 90 000 de 10 19 salaris tablissements 410 000 de 20 salaris et plus 500 000 Ensemble 36 000

240 500

378 400

209 500

53 600

18 800

124 500

276 500

378 400

209 500

53 600

18 800

124 500 629 300

158 500 663 300

Estimation du nombre total de mandats dtenus par des personnes syndiques

Sources : enqute ECMOSS (2006-2007) auprs des tablissements de 10 19 salaris, DARES-INSE ; enqute REPONSE (2004-2005) auprs des tablissements dau moins 20 salaris, DARES.

Le chiffre de 645 000 comprend la fois les titulaires et les supplants. Or, seuls les titulaires bnficient dheures de dlgation. Ce serait donc un peu plus de 320 000 mandats auxquels sont attachs des heures de dlgation quil faudrait prendre en compte. En multipliant ce nombre par les 162 heures annuelles moyennes de dlgation que lon a retenues supra, on obtient un total denviron 52 millions dheures de dlgation, qui correspondraient environ 32 000 quivalents temps plein sur la base dune dure annuelle du travail de 1 600 heures (1). En termes de cots pour les employeurs de ces temps de dlgation, si lon admet un cot horaire moyen du travail de lordre de trente euros (2), ces 52 millions dheures de dlgation quivaudraient prs de 1,6 milliard deuros.

(1) La dure lgale du travail est de 1 607 heures pour les salaris dont le temps de travail est dcompt annuellement. Quant au temps de travail annuel effectif des salaris temps plein, les enqutes le situent en gnral en France entre 1 550 et 1 700 heures. (2) Lvaluation du cot horaire moyen du travail a fait rcemment lobjet de vives polmiques, notamment pour la comparaison entre lAllemagne et la France, polmiques dans lesquelles le rapporteur ne souhaite

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Cette valuation apparat prudente, dans la mesure o : elle retient un nombre moyen dheures de dlgation infrieur ce qui apparat statistiquement tre la mdiane et ne tient pas compte de lexistence daccords de droit syndical qui accroissent les moyens dfinis par la loi dans certaines entreprises, non plus que des pratiques bien connues de certaines des plus grandes, qui vont en la matire bien au-del du minimum syndical lgal (il est rappeler que les personnels des grandes entreprises nationales, mme sils ont un statut, sont des salaris de droit priv rgis par le code du travail) ; elle ne prend pas en compte certains mandats, comme ceux des comits dhygine, de scurit et des conditions de travail (CHCST). Il convient enfin de souligner que ce cot ne correspond pas, proprement parler, au financement des syndicats , mais plus prcisment celui de lactivit de reprsentation, de dfense, de revendication mene par les syndicalistes dans les entreprises. Il est en outre observer que plus des trois quarts des mandats donc des dcharges horaires et des cots affrents dtenus par ces syndicalistes sont des mandats de reprsentants lus du personnel, et non des mandats dsignatifs accords par les syndicats. Les dirigeants syndicaux auditionns par la commission denqute ont regrett que le code du travail nimpose de crdits dheures que pour les mandats internes lentreprise, rien ntant en revanche prvu pour les fonctions de reprsentation externe dans les structures professionnelles, confdrales et interprofessionnelles. Il en rsulte diverses incertitudes quant la situation des syndicalistes issus dentreprises lorsquils exercent une activit syndicale externe. Pour prendre un premier exemple, le trsorier de la CFTC, M. Pierre Mencs, a ainsi indiqu, durant son audition le 20 octobre 2011, quil traitait actuellement le dossier dun militant qui a eu un accident alors que nous lavions dlgu pour assister une runion dans un ministre. Certes, nous assurons nos militants, mais notre assurance fait des difficults pour le prendre en charge car, ses yeux, un militant en dlgation doit se trouver dans son entreprise et non dans un ministre, du fait que les heures de dlgation syndicale ne sont prvues que pour ngocier au sein de lentreprise. Le militant doit-il alors prendre un cong sans solde ? Est-ce la CFTC de lui verser son salaire ? Sur quels fonds ? Auditionn le 4 octobre 2011, M. Bernard Van Craeynest, prsident de la CFE-CGC, aprs avoir soulign limplantation prioritaire de cette confdration dans le secteur priv, qui a pour consquence une faible prsence des fonctionnaires et agents des grandes entreprises publiques dans ses instances nationales, a notamment voqu son propre cas, qui a ncessit un montage

pas entrer. Il apparat quen tout tat de cause les chiffres affichs, contests et rectifis, restent en gnral suprieurs 30 euros pour la France.

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juridique quil qualifie lui-mme de limite et qui pose aussi la question du financement des permanents nationaux : personnellement, je suis issu de la SNECMA (). En 2005 (), mon DRH () a dcid de suspendre mon contrat de travail de peur que le directeur du groupe et moi-mme ne soyons inquits pour emploi fictif, ce qui ma laiss sans ressources (). Nous avons trouv une solution valide juridiquement, bien qu la limite de ce quautorisent nos propres statuts : je suis redevenu salari du groupe Safran, mais celui-ci refacture la confdration lintgralit de mon salaire, charges comprises. Toutefois, avec soixante salaris et un budget de 17 millions deuros dans lequel la masse salariale constitue un poste important, si elle devait supporter les salaires et les charges sociales des vingt-six lus de lexcutif confdral, la confdration naurait plus les moyens dassurer sa mission premire : dvelopper lactivit syndicale et rpondre aux attentes de ses mandants et des salaris . M. Bernard Thibault, a pour sa part voqu, lors de son audition le 27 octobre 2011, le cas dun dlgu du personnel dune entreprise, dsign par la CGT pour siger dans une commission dun conseil rgional, qui se serait vu menac de licenciement pour usage abusif de ses temps de dlgation, concluant : nous ne disposons pas des lments de droit qui nous permettraient damplifier la reprsentation issue du secteur priv . Il en rsulte une situation de surreprsentation des agents de la fonction publique dans les ngociations nationales et interprofessionnelles, que M. Thibault a galement releve. c) La mise disposition de locaux Larticle L. 2142-8 du code du travail prvoit que des locaux syndicats doivent tre fournis par lentreprise : si elle compte de 200 1 000 salaris, lemployeur a lobligation de fournir un local commun lensemble des sections ; si elle compte plus de 1 000 salaris, lemployeur met, en outre, la disposition de chaque section syndicale constitue par une organisation syndicale reprsentative dans lentreprise un local convenable, amnag et dot du matriel ncessaire son fonctionnement. Il est naturellement impossible de chiffrer ces moyens matriels mis la disposition des organisations syndicale. d) Les comits dentreprise : des moyens considrables et une transparence insuffisante La situation des comits dentreprise appelle un dveloppement particulier. Faisant partie des institutions reprsentatives du personnel (IRP), ils se distinguent des autres institutions de mme nature par le fait quils bnficient, en plus des temps de dlgation auxquels ont droit leurs membres, de moyens financiers considrables.

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Selon le code du travail, les comits dentreprises reoivent en effet de lemployeur deux subventions distinctes : une subvention de fonctionnement, verse tous les ans et gale 0,2 % de la masse salariale brute. Elle permet de prendre en charge les frais engags dans le cadre lgal de lexercice des attributions conomiques et professionnelles du comit dentreprise (conditions de travail, emploi, formation professionnelle), des honoraires dexpert (1), mais aussi les frais affrents au fonctionnement du comit dentreprise ; une contribution aux activits sociales et culturelles organises prioritairement au bnfice des salaris et de leurs familles. Aucun taux nest l impos par le code du travail ; toutefois, cette contribution ne peut tre infrieure au total le plus lev des sommes affectes aux dpenses sociales de lentreprise atteint au cours des trois dernires annes prcdant la prise en charge des activits sociales et culturelles par le comit dentreprise (2) et le rapport de cette contribution au montant global des salaires pays ne peut non plus tre infrieur au mme rapport existant pour la mme anne de rfrence (article L. 2323-86 du code du travail). Sagissant des subventions de fonctionnement, on peut sefforcer den valuer la masse au niveau national en partant des donnes de lACOSS sur la masse salariale. Celle des entreprises de plus de cinquante salaris a reprsent prs de 318 milliards deuros en 2010. Cependant, toutes ces entreprises ne sont pas dotes dun comit. Il convient donc dappliquer aux masses salariales des diffrentes classes dentreprises ranges selon leur effectif un coefficient de taux de prsence dun comit sont ici pris en compte les taux de couverture des salaris par un comit dtablissement (ou une dlgation unique du personnel) mesurs en 2004-2005 par la DARES.
La masse salariale assujettie aux subventions de fonctionnement aux comits dentreprise
Taille de lentreprise 50 99 salaris 100 499 salaris Plus de 500 salaris Total Masse salariale
(en millions deuros)

Taux de couverture des salaris par un comit dentreprise 0,75 0,93 0,95

Masse salariale dans les entreprises dotes dun CE


(en millions deuros)

37 200 94 300 186 200 317 700

27 900 87 699 176 890 292 489

(1) Les comits dentreprise peuvent faire appel un expert sur tous les lments dordre conomique, financier ou social ncessaires la comprhension des comptes et l'apprciation de la situation de lentreprise (article L. 2325-36 du code du travail). (2) l'exclusion des dpenses temporaires lorsque les besoins correspondants ont disparu.

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Si la masse salariale des entreprises dotes de comits est proche de 300 milliards deuros, lapplication du taux de 0,2 % conduit une estimation proche de 600 millions deuros de la masse des subventions lgales de fonctionnement qui sont attribues ces comits. Les employeurs peuvent aller au-del de ce minimum lgal, il convient de le rappeler : la RATP, par exemple, a port 0,3 % de la masse salariale le taux de la subvention attribue globalement son comit central et ses comits dits de dpartements . Dans lautre sens, il convient aussi dtre conscient que tous les comits dentreprise ne sont pas grs par des lus sur liste syndicale ; cest cependant le cas de ceux de toutes ou pratiquement toutes les grandes entreprises ; cest pourquoi il est raisonnable destimer au moins 500 millions deuros le flux de subventions de fonctionnement qui vont des comits dentreprise grs par des lus syndicaux. On rappellera enfin que, comme pour lvaluation des dcharges horaires, ce budget ne correspond proprement parler au financement des syndicats , mais plus prcisment celui de lactivit des lus syndicaux au sein des comits dentreprise. Sagissant des activits sociales et culturelles, il est difficile dvaluer leur montant global, le taux de contribution variant selon les entreprises. Dans celles de petite taille, ce taux est souvent trs faible. Cependant, les diffrentes auditions de secrtaires de comits dentreprises publiques menes par la commission denqute montrent que ces contributions peuvent aussi reprsenter des montants trs importants, dautant quelles sont compltes dans le budget de ces comits par les participations directes des bnficiaires des uvres sociales aux diffrentes activits.
La contribution dentreprises publiques aux activits sociales et culturelles
Contribution au financement des activits sociales et culturelles
(en millions deuros)

Mode de calcul 1,721 % de la masse salariale 2,811 % de la masse salariale 1 % des recettes de la branche 2,452 % de la masse salariale

SNCF RATP EDF Banque de France

93,5 48,92 186,5 17,2

3. Le secteur public

Les auditions de la commission denqute, compltes par les rponses reues un questionnaire crit du rapporteur, ont permis dtablir un tat des lieux assez dtaill des droits syndicaux dans plusieurs grandes entreprises publiques et rseaux chargs dune mission de service public. Les constats varient selon les cas. Plusieurs lignes de force, communes notamment aux entreprises publiques tudies, paraissent cependant pouvoir tre dgages :

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ltat du droit syndical apparat souvent complexe, car se combinent pas toujours dans des conditions de droit trs claires et sajoutent lapplication des rgles communes du droit du travail (1), parfois celle de textes statutaires base lgale ou rglementaire, enfin celle daccords collectifs ou de pratiques propres aux entits en cause ; ceci conduit en gnral un niveau global de droits syndicaux, notamment en termes de dcharges dactivit, allant bien au-del du droit commun ; en particulier, des personnels assez voire trs nombreux se trouvent souvent tre mis temps plein la disposition des syndicats, des comits dentreprise, et mme de fdrations professionnelles de branche ou de confdrations ; de mme, les moyens affects aux uvres sociales gres par les comits dentreprise (ou structures quivalentes) sont considrables ; une politique plus ou moins avance de clarification et de remise en ordre, voire de rduction des moyens affects au droit syndical, est gnralement engage par les directions, qui, cependant, ont aussi manifest devant la commission denqute leur attachement un dialogue social de qualit, ce qui exige des moyens comme elles en conviennent. a) La SNCF Les moyens octroys par la SNCF lactivit syndicale sont rgis la fois par le code du travail et par un statut de nature rglementaire. Ces moyens comprennent, en premier lieu, des heures de dcharges attribues aux dlgus syndicaux et reprsentants lus du personnel. 1,178 million heures de dcharges ont t attribues ce titre en 2011, correspondant 761 quivalents temps plein.
Heures de dcharges attribues des dlgus syndicaux ou reprsentants du personnel lus sur une liste syndicale en 2011 au sein de la SNCF
Crdits dheures lus du comit dentreprise Reprsentants du personnel lus sur une liste syndicale Dlgus syndicaux Total
Source : SNCF.

101 040 576 756 500 955 1 178 751

En quivalents temps plein 81 364 316 761

(1) Il faut le rappeler, les agents des grands tablissements publics industriels et commerciaux ou encore ceux de la scurit sociale sont des salaris rgis par le code du travail et non des fonctionnaires, mme sils bnficient ventuellement, en sus, de statuts .

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Par ailleurs, sagissant des dcharges intgrales de service, dans les lments crits transmis au rapporteur, la direction de la SNCF a indiqu que lentreprise nassure pas de statistique au niveau national des agents bnficiant dune dcharge intgrale au titre du cumul de diffrents mandats du fait dune gestion locale des instances et dune absence de consquences pour lentreprise de ce cumul sur les heures totales de dcharges . En revanche, elle a aussi prcis quil existe trois formes de dcharges intgrales de travail autre que les crdits dheures lis des mandats : les agents mis disposition ou agents en service libre (1) : auprs des organisations syndicales, sans facturation lorganisation syndicale ; les agents mis disposition contre facturation pour lexercice de fonctions syndicales (2). Ces agents continuent de percevoir leur rmunration de la SNCF et lorganisation syndicale procde ensuite au remboursement de la SNCF ; les agents mis disposition contre facturation auprs dorganismes syndicaux partiellement composs de travailleurs des chemins de fer (3). Le cot de ces mises disposition est aussi refactur lorganisation syndicale concerne. Au total, comme le montre le tableau suivant, 189 agents sont intgralement dchargs, dont 162 mis disposition des organisations syndicales sans que leurs rmunrations ne fassent lobjet dun remboursement ultrieur.
Dcharges de travail intgral
Agents en service libre Mis disposition 50 % (art. 5) Mis disposition 100 % (art. 5) Mis disposition 100 % (art. 9) Total
Source : SNCF.

CGT 50 12 7 3 72

UNSA 40 40

SUD-Rail 33 33

CFDT 31 1 1 3 36

FO 8 8

Total 162 13 8 6 189

Par ailleurs, lors de son audition par la commission le 8 novembre, le prsident de la SNCF, M. Guillaume Pepy, a voqu les importants moyens financiers octroys aux comits dentreprises du groupe : pour ce qui est des institutions reprsentatives du personnel et des activits sociales et culturelles, le calcul des droits consentis par le statut conduit la SNCF octroyer chaque anne
(1) Article 4 du chapitre 1 du statut des relations collectives entre la SNCF et son personnel. (2) Article 5 du chapitre 1 du statut des relations collectives entre la SNCF et son personnel. (3) Article 9 du chapitre 1 du statut des relations collectives entre la SNCF et son personnel.

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aux comits dentreprise et au comit central dentreprise (CCE) quelque 120 millions deuros : 90 % de cette somme sont verses en application des dispositions du code du travail, 10 % en application daccords collectifs internes la SNCF, les conventions dentreprise . Ces moyens se rpartissent de la faon suivante : 10,88 millions deuros au titre de la subvention de fonctionnement. Celle-ci est verse lensemble des comits dtablissements au prorata de leurs effectifs et ces derniers en rtrocdent 10 % au comit central dentreprise ; 93,5 millions deuros au titre du financement des activits sociales et culturelles, soit 1,721 % de la masse salariale ; 4,4 millions deuros au titre de lentretien et des travaux de nature assurer la prennit des immeubles dont la SNCF est reste propritaire lors du transfert des activits sociales vers les comits dentreprise le 1er janvier 1986. Au-del de ses obligations lgales, la SNCF octroie des moyens supplmentaires ses comits dentreprise : 3,8 millions deuros pour financer des rhabilitations compltes dinstallations sociales ; 1,957 million deuros pour faciliter les investissements et limiter les cots dentretien pour lentreprise ; 6,4 millions deuros au titre dune contribution supplmentaire annuelle au titre de la restauration. * Plusieurs affaires, dont la presse sest faite lcho, ont concern le comit central dentreprise et les comits dtablissement rgionaux de la SNCF et suscitent des interrogations sur le fonctionnement de ces instances et sur dventuels financements directs dorganisations syndicales. Ces interrogations concernent, en premier lieu, lutilisation des dotations de fonctionnement des comits dtablissement rgionaux. Une affaire est actuellement en cours devant la justice concernant le dtournement suppos dune partie de la subvention de fonctionnement du comit dtablissement rgional de Lyon (CER) au profit dorganisations syndicales. la suite de plaintes de deux salaris de ce comit (1), le procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande instance de Lyon a sollicit la mise en examen des syndicats en cause pour recel dabus de confiance. Le juge dinstruction charg du dossier a cependant conclu un non-lieu en constatant que les faits dabus de

(1) Dont celle de M. William Pasche auditionn par la commission.

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confiance ntaient pas dmontrs car ces syndicats navaient pas lintention de dtourner cet argent. Le procureur de la Rpublique a maintenu sa rquisition de renvoyer laffaire devant un tribunal correctionnel et un nouveau juge dinstruction a t charg du dossier. Daprs les lments transmis la commission, il apparat quune partie de la subvention de fonctionnement du CER a t effectivement rpartie entre les huit organisations syndicales prsentes au sein du comit dentreprise en fonction de leurs rsultats aux lections professionnelles pour un montant qui aurait reprsent 339 500 euros en 2004. M. Jean-Louis Piedecausa, secrtaire du comit dtablissement rgional de Lyon a ni lexistence dun dtournement, le 3 novembre, en ces termes : le rglement intrieur, qui rgit le fonctionnement du CER de Lyon, prvoit une limitation des dpenses au prorata de la reprsentativit des dlgations des organisations syndicales au sein du CE. Il sagit, je le rpte, non dun versement dargent mais dune limitation des dpenses. Qui plus est, les remboursements se font uniquement sur facture . Il a, par ailleurs, considr que le comit dentreprise tait comptent juridiquement pour prendre assez largement en charge les frais exposs par ses lus : le CE de Lyon, je vous lai dit, ce sont treize lus titulaires, treize lus supplants et plus de 200 lus mandats, des commissions locales mixtes et des CHSCT. Or le CE na pas 200 ordinateurs, ni 200 bureaux ou encore 200 photocopieurs. La SNCF ne met pas notre disposition un bureau par lu. Les lus utilisent ncessairement les moyens quils ont et se font rembourser en fonction de leur mission. Si un lu doit faire un compte rendu Montlimar alors quil habite Lyon, il sera rembours des frais quil aura engags sur son temps dlu. Les lus nont pas les moyens dexercer normalement leur mandat, do lexistence dun budget de fonctionnement . Sans prjuger des suites judiciaires qui seront donnes cette affaire, il est lgitime de sinterroger en lespce sur la prise en charge, par un comit dentreprise, de dpenses de voyage et de restauration effectus par les membres lus sans prsentation de justificatifs (1) ou sur le fait de rembourser des syndicats des dpenses de formation de leurs lus alors que celles-ci sont dj prises en charge directement par le comit. Plus gnralement, la rvlation de ce mcanisme de rpartition syndicale que ce soit sous la forme de versements ou de droits de tirage de la dotation de fonctionnement dun comit dentreprise et les jugements divers quelle suscite le secrtaire du comit dtablissement en cause trouvant normale la situation sont significatifs : il existe bien entre les comits dentreprise et les syndicats une forme de porosit financire que certains syndicalistes jugent lgitime.

(1) Les factures rembourses par le CER de Lyon se rapportaient des frais de formation, des achats de matriel (tlcopieur) et des factures de tlphone, de repas ou dhbergement. Des boissons alcoolises, des cartes routires et des tracts syndicaux ont aussi figur parmi ces remboursements.

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Par ailleurs, lattribution des marchs au sein des comits dentreprise de la SNCF est aussi source dinterrogations. Lors de son audition le 13 octobre 2011, M. Philippe Chabin (1) a dclar la commission que les comits dentreprises de la SNCF recouraient toujours aux mmes prestataires et que ces prestataires qualifis selon les cas de frres ou amis proches de la CGT finanaient trs probablement indirectement ce syndicat, notamment par le biais de publicits dans le journal La tribune des cheminots. Ses propos dnoncent clairement la proximit de certains prestataires des comits dentreprise avec la CGT : des runions de secrtaires de CE ont lieu tous les trois mois et, une fois par an ou tous les deux ans, une confrence des secrtaires de CE se tient Montreuil, avec un mini-salon des prestataires frres et des prestataires amis . La Tribune des cheminots, journal adress lensemble des syndiqus je vous prsente ici un numro de 2009, mais la ralit na pas chang depuis comporte des pages de publicit, par exemple pour une compagnie dassurance ou pour le groupe Secafi. Ce dernier, prestataire frre , a t cr par des dirigeants de la CGT et du Parti communiste franais et phagocyte la totalit de lexpertise comptable dans les comits dtablissement de la SNCF ainsi que, par le biais dune myriade de filiales, tous les aspects de lexpertise . Par ailleurs, M. Philippe Chabin a aussi indiqu quun commercial qui quittait la socit Gueydon prestataire du comit dentreprise pour la concurrence lavait inform quune rtrocession de 5 % 10 % du chiffre daffaires global ralis avec les 26 CE de la SNCF tait opre sous forme de publicit dans les journaux de la CGT . La commission denqute ne dispose pas des lments ncessaires pour qualifier la vracit de ces accusations, que les gestionnaires actuels de plusieurs comits de la SNCF, auditionns par elle, ont dmenties. M. Dominique Lagorio, secrtaire du comit central dentreprise, a ainsi indiqu la commission, le 3 novembre 2011, quil avait recours une procdure de devis pour les travaux quotidiens et douverture denveloppes devant le bureau pour les investissements plus importants, bien que les comits dentreprises ne soient pas lgalement soumis une procdure dappel doffres. Cependant, le rapporteur ne peut sempcher de constater que les comits dentreprises de la SNCF se tournent systmatiquement vers les mmes prestataires. Cest notamment le cas des entreprises du groupe Secafi Alpha, qui semble avoir le monopole de lexpertise comptable auprs des comits de la SNCF et qui semble aussi tre trs souvent retenu comme expert conomique auprs de ces mmes comits. Linsertion de publicits pour ce cabinet dans un journal destin des cheminots qui nont pas vocation, priori, avoir recours des prestations dexpertise ou daudit peut aussi sembler pour le moins tonnante

(1) Ancien secrtaire du CE Clientles de la SNCF.

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Cette fidlit est dautant plus surprenante que des rcentes malversations intervenues au comit central de la SNCF, et qui taient semble-t-il le fait dun individu isol (1), avaient fait lobjet pendant plusieurs annes de fausses factures, sans que ce cabinet dexperts-comptables ne le dcouvre. M. Dominique Lagorio, secrtaire de ce comit, a tent dexpliquer cette fidlit au groupe Secafi Alpha, sans pour autant rellement justifier le fait davoir conserv ce prestataire qui navait pas t en mesure de mettre au jour des malversations, comme le montre lchange suivant, loccasion de son audition le 3 novembre : M. le rapporteur. Nous sommes tout de mme tonns que ce cabinet nait jamais dcouvert les malversations que nous avons voques alors quil certifie vos comptes. Habituellement, un cabinet dexperts-comptables dcouvre immdiatement ces pratiques. Mme Marie-Christine Dalloz, prsidente. Ou il se remet en question. M. le rapporteur. En rsum, nous nous tonnons de la dure des contrats, du fait quil ny ait quun seul cabinet et que celui-ci ne signale pas les difficults rencontres. Cela parat difficile justifier sur les plans la fois thique et comptable. M. Dominique Lagorio. Il ne faut pas oublier que les malversations dont nous avons t victimes je ne suis pas un spcialiste du milieu mis en cause ont rvl un mcanisme trs bien huil, qui consistait au mieux en surfacturations et au pire en fausses factures. Le cabinet dexperts-comptables sattache lui vrifier la comptabilit analytique. Mme Marie-Christine Dalloz, prsidente. Prcisment : les fausses factures ou la surfacturation sont spontanment visibles en comptabilit analytique. Je ne comprends pas que ce cabinet soit pass ct et quil ny ait eu, ensuite, aucune remise en question de sa mission. M. le rapporteur. Cest en effet le plus tonnant ! M. Dominique Lagorio. Jentends votre tonnement. Nous navons pas les mmes mtiers. Il nen demeure pas moins que nous avons besoin aujourdhui de ces expertises pour nous aider progresser . M. Loc Hislaire, directeur des ressources humaines de la SNCF, a aussi convenu devant la commission, le 8 novembre 2011, de la fidlit du comit central dentreprise et des comits dtablissement certains prestataires : comme vous, nous sommes tonns que les prestataires choisis soient toujours les mmes. Sagissant en particulier de lexpertise en matire dhygine et de scurit, les deux mmes cabinets reviennent systmatiquement, notamment sur le march, florissant ces derniers mois, des risques psychosociaux. Nous avons

(1) Cette affaire concerne une malversation prsume, portant sur 300 000 euros environ au sein du CCE.

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contest devant la justice la floraison dtudes sur ce thme, soulignant que ces enqutes navaient pas lieu dtre puisquil ny avait pas de danger rel et immdiat et que la SNCF menant elle-mme des travaux de ce type, rien ne justifiait de faire appel des cabinets extrieurs pour raliser les mmes enqutes. Nous sommes parvenus faire annuler certaines de ces expertises, mais cest trs compliqu, et nous ne pouvons malheureusement intervenir. Enfin, le cabinet Secafi Alpha a une loge au Stade de France, ce qui lui permet dinviter certaines organisations syndicales assister aux matchs de lquipe de France . La nature des actions mises en uvre par les comits dentreprise suscite aussi des questionnements. Tout dabord, on peut relever le financement par le comit dtablissement de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur de lopration Un bateau pour Gaza . Le montant 100 euros tait symbolique mais un tel financement ne semble pas entrer dans le primtre daction dun comit dentreprise. La campagne de publicit (1) finance en fvrier 2011 par le comit central et le comit dtablissement Fret, pour un budget denviron 300 000 euros, pose aussi la question du champ de comptences du CE. La direction, qui y a vu du dnigrement portant atteinte limage du groupe, a saisi en rfr le tribunal de grande instance de Paris afin dobtenir le retrait des affiches et de la mention incrimine sur le site internet Sauvonslefret.fr . Dans une ordonnance rendue le 2 mars 2011, ce tribunal a dbout la SNCF et a dclar irrecevable sa demande, considrant que laffiche participait dun dbat lgitime et sinscrivait dans la libert dexpression dont bnficient ces instances . Selon les deux syndicats First et Force ouvrire, cette campagne a surtout servi les intrts de la CGT, quelques semaines des lections professionnelles du 24 mars (2). Les tensions au sein du personnel des comits dentreprise de la SNCF peuvent aussi apparatre comme rvlatrices de dysfonctionnements dans ces instances. M. Jean-Luc Touly, dans son ouvrage prcit Largent noir des syndicats, souligne le nombre important de licenciements intervenus ces dernires annes au sein du comit central, puisque ceux-ci ont concern, selon ses dires les deux directeurs des ressources humaines et leurs trois adjoints, les deux contrleurs de gestion, le directeur administratif et financier, les deux chefs comptables, le responsable du service travaux et matriel et son adjoint, le responsable du service vacances familiales, sans compter les agents de matrise (3). Lors de son
(1) Sur 1 900 affiches, limage dune manette de pompe essence peinte aux couleurs de la SNCF et pointe de manire figurer un pistolet tirant sur un wagon de fret tait assortie dune lgende expliquant que la SNCF, le Gouvernement, ltat, taient en train de tuer le fret ferroviaire, le slogan sur les affiches tant : tous les jours, on tue le fret ferroviaire . (2) Tract des syndicats Force ouvrire fret et First : DP fret SNCF : ils tuent le syndicalisme , wagon dinFOrmations n 24. (3) P. 82.

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audition le 14 septembre 2011, lauteur a soulign la situation difficile dans laquelle se sont trouvs certains salaris des comits dentreprise, leur employeur tant aussi leur principal interlocuteur syndical : quand tout se passait bien, cela ne posait pas de problme, mais un certain nombre dentre eux stant rebells les deux personnes que jai cites, mais aussi des femmes qui ont fait lobjet de discrimination , de 2003 2006 les choses ont dgnr. Alors un autre syndicat a t constitu, appel par ironie Tous ensemble , dont lexistence a t conteste par lemployeur donc par la CGT Mais la justice leur a donn raison et la liste quils ont prsente aux lections qui ont suivi a remport 85 % des voix, tandis que la CGT nen obtenait que 15 %. () Quant M. Pasche, bien quil demeure salari du CE de Lyon, voil trois ans quil na plus accs son bureau dont la porte a t verrouille Mme le pire des employeurs privs ne ferait pas cela ! M. Dominique Lagorio, secrtaire du comit central dentreprise interrog ce sujet le 3 novembre, na cependant pas t en mesure dinfirmer ou de confirmer si le nombre de licenciements intervenus avant son arrive au poste de secrtaire gnral tait important : pour ce qui concerne la priode antrieure ma prise de fonctions, jai eu connaissance de dossiers relatifs des licenciements prononcs sur dcision du directeur des services et qui ont fait lobjet de recours devant les prudhommes. Le directeur avait estim que les salaris en cause nassumaient pas leurs responsabilits. Le directeur des services assume toute la responsabilit de ces initiatives, mme si, sagissant des postes essentiels, comme celui de contrleur de gestion, le licenciement fait lobjet dun change avec le secrtaire et les lus du CCE. Je nai eu, personnellement, aucun licenciement prononcer en dehors de celui que jai voqu [un salari accus de harclement sexuel prcdemment mentionn] et, peut-tre demain, de celui dun directeur de village de vacances qui ne donne pas satisfaction, mais il est toutefois encore trop tt pour lvoquer . Le fait que de nombreuses archives comptables de ces comits dentreprise aient t dtruites est enfin de nature nourrir des suspicions. En effet, une partie des archives du comit central dentreprise de la SNCF ont t dtruites par un incendie. De mme, une plainte a t dpose le 11 octobre 2005 par la directrice du comit dtablissement rgional de Lyon pour le vol de pices comptables concernant les comptes des annes 2002, 2003 et 2004 (1) * Le rapporteur ne dispose pas des lments ncessaires pour trancher sur ces diffrentes affaires, dont plusieurs font lobjet de procdures judiciaires.

(1) Contrairement aux propos tenus par M. Jean-Louis Piedecausa lors de son audition par la commission le 8 novembre : lpoque je ntais pas le secrtaire du CER de Lyon. Il me semble nanmoins que la police a obtenu les pices comptables des annes 2002 2004 lorsquelle les a demandes.

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Nanmoins, il ne peut que constater le manque de transparence dans le fonctionnement des comits dentreprise, qui laisse en consquence libre cours toutes les accusations possibles, quelles soient fondes ou non. Existe-t-il une porosit entre le financement de certains comits dentreprise et celui de syndicats ? Les moyens considrables qui transitent par les grands comits dentreprise et le manque de transparence de leur gestion en entretiennent ncessairement mme si cest peut-tre injustement la suspicion. b) EDF Le droit syndical, EDF, repose sur plusieurs strates superposes, qui correspondent lapplication du code du travail, celle de dispositions statutaires et enfin celle daccords collectifs. Les temps de dlgation Lorganisation des institutions reprsentatives du personnel au sein dEDF a t profondment remanie dans le cadre de larticle 28 de la loi n 2004-803 du 9 aot 2004 relative au service public de llectricit et du gaz et aux entreprises lectriques et gazires, qui prvoyait un alignement sur les rgles du droit commun au plus tard le 31 dcembre 2007. Daprs les rponses fournies un questionnaire crit du rapporteur, on dnombre aujourdhui, EDF, 4 248 mandats lgaux dans les institutions reprsentatives du personnel en application de cette rforme. En complment de ces mandats lgaux, le statut national des entreprises lectriques et gazires institue des commissions paritaires pour lensemble des entreprises de la branche, ce qui reprsente 422 mandats pour EDF. Les crdits dheures lgaux attachs ces 4 908 mandats reprsentent 412 707 heures de dcharges, reprsentant en nombre de postes 262,8 quivalents temps plein. Sy ajoutent 484 776 heures rsultant daccords dentreprises, soit lquivalent de 308,7 postes temps plein. Ces moyens conventionnels font donc plus que doubler lenveloppe des moyens lgaux et statutaires. Valoris sur la base du niveau de rmunration moyen de lentreprise, le cot des heures de dlgations est estim par la direction dEDF 31,2 millions deuros. Les moyens financiers et matriels Le droit commun sapplique pour ce qui est de la subvention de fonctionnement aux comits dentreprise, qui slve 0,2 % de la masse salariale, soit 6,3 millions deuros pour 2010.

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Sagissant des moyens matriels, 400 locaux professionnels sont mis disposition des institutions reprsentatives du personnel et des sections syndicales. Le matriel informatique et bureautique mis disposition est valoris hauteur de 1,96 million deuros. Les moyens humains et financiers affects aux fdrations syndicales de la branche et confdrations syndicales 35 des lus syndicaux disposent galement dun mandat fdral, exerant ainsi tout ou partie de leur activit syndicale au sein de leur fdration professionnelle et 5 salaris sont dtachs au sein de leur confdration. Par ailleurs, au titre de lappui au fonctionnement des fdrations rattaches la branche des industries lectriques et gazires (IEG), lentreprise apporte une contribution financire dont le montant sest lev en 2010 1,29 million deuros, complts par la mise disposition de 47 salaris exerant des fonctions dappui administratif dont les salaires reprsentent 2,59 millions deuros , ainsi que des prts de vhicule estim 39 000 euros. Une fdration syndicale rembourse une partie des salaires et charges du personnel administratif mis sa disposition, hauteur de 221 000 euros. En valorisant lensemble de ces lments y compris les lus dtachs , les apports divers dEDF aux seules fdrations syndicales de la branche des IEG dpassent sans doute 5 millions deuros. Les activits culturelles et sociales Sagissant des activits culturelles et sociales, la Caisse centrale dactivits sociales (CCAS) est lorganisme comptent au sein des industries lectriques et gazires. En vertu de la loi n 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de llectricit et du gaz, ces activits sont finances hauteur de 1 % du chiffre daffaires (et non dun pourcentage de la masse salariale). La contribution dEDF a t, pour 2010, de 186,5 millions deuros. De plus, en vertu dune disposition rglementaire de 1983, les entreprises de la branche prennent en charge certaines charges (cotisations sociales patronales notamment) des personnels mis disposition par les entreprises auprs des institutions sociales, ces dernires prenant en charge les salaires et le reste des charges. Le montant de cette participation est de 9,9 millions deuros pour EDF. Par ailleurs, des autorisations dabsence sont octroyes des salaris de lentreprise au titre du fonctionnement des activits sociales (1). Ces autorisations dabsence sont valorises hauteur de 8,5 millions deuros en 2010. Les diffrentes auditions menes par la commission ont montr lcart entre les moyens considrables octroys la CCAS et le caractre trs limit voire

(1) Exercice de leur mandat, absences ponctuelles pour lorganisation de ftes comme larbre de Nol, convoyage denfants se rendant en colonies de vacance, etc.

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inexistant des contrles. En effet, de faon drogatoire au droit commun, le contrle de ces activits sociales est dvolu ltat, les employeurs ntant pas prsents aux instances dlibrantes des institutions sociales. Or, comme le rappelle la Cour des comptes, dans son second rapport sur les institutions sociales du personnel des industries lectriques et gazires (IEG) (1) : dans les faits, comme ltat nexerce pas ses pouvoirs de contrle sur les IEG, les organisations reprsentatives des salaris des industries lectriques et gazires disposent dune complte autonomie dans la gestion des institutions sociales du personnel et de leurs activits . Cette absence de contrle a certainement contribu llargissement, dans des proportions importantes, du champ daction de la CCAS et des choix dinvestissements jugs aujourdhui hasardeux. Cest le cas notamment du rachat de la Compagnie internationale Andr Trigano (CIAT), pour un cot de 82 millions deuros. Les interrogations qua souleves cette politique dacquisition sont clairantes : le comit central dentreprise de la CCAS a mis un avis dfavorable sur ce projet dacquisition et a critiqu la Caisse pour la conduite peu concerte de ce projet dachat et le manque dinformation dlivre sur larticulation du dveloppement de la CIAT avec celui de la CCAS (2). Le secrtaire gnral de la CFDT, M. Franois Chrque, a aussi mis des doutes devant la commission denqute, le 24 octobre 2011, sur la pertinence de cette politique dacquisition et sur le champ de comptence de la CCAS : sur cette question, il nous est difficile de donner un avis particulier car la CFDT sest constitue partie civile dans la plainte concernant la Caisse centrale dactivits sociales (CCAS) dEDF. Cette dernire sest transforme petit petit en entreprise, allant jusquau rachat de Trigano, qui ne nous parat pas justifi. Un comit dentreprise na pas se placer sur le march concurrentiel ; je pense que ce nest pas son rle mme sil peut le faire. Il doit se limiter sa vocation, qui est de grer un patrimoine au bnfice des salaris, ce qui nempche pas doffrir une partie des lits quil possde des personnes extrieures . La CCAS sest aussi lance dans une politique dacquisition de parts de socits civiles immobilires, politique juge aussi trs svrement par la Cour des comptes dans le rapport prcit : le soutien lconomie du tourisme social ne fait pas partie des missions de la CCAS telles que dfinies par le statut national du personnel des IEG. La CCAS, pour soutenir le secteur du tourisme social, objectif loign des missions que lui assignent le statut national du personnel, sest donc lance dans une ambitieuse politique dinvestissement. Ses investissements rpts dans des SCI dficitaires saccompagnent de sorties de fonds croissantes, sans garantie de remboursement, et dont seuls quelques oprateurs du tourisme social tirent bnfice, au dtriment des intrts des lectriciens et gaziers .
(1) Les institutions sociales du personnel des industries lectriques et gazires : une rforme de faade, une situation aggrave , Cour des comptes (mai 2011). (2) Le procs verbal de la sance du 24 novembre est explicite : il nest gure besoin dtre grand clerc pour comprendre combien cette nouvelle OPA de la CCAS trouble lesprit dun certain nombre de militants .

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Par ailleurs, le rapporteur sinterroge sur le financement dactions qui semblent davantage relever de lactivit syndicale que des uvres sociales proprement dites. Le financement hauteur de 300 000 euros dune campagne de publicit contre le projet de loi sur la nouvelle organisation du march de llectricit, dite loi NOME , semble ainsi assez loign des comptences dun comit dentreprise, a fortiori de celles dune institution charge spcifiquement de la gestion des activits culturelles et sociales mais lexclusion des comptences dinformation-consultation des comits dentreprise de droit commun. Les dirigeants de la CCAS semblent dailleurs avoir une conception large de leur champ dintervention, y compris dans le domaine de laction syndicale revendicative , comme en tmoignent les propos de M. Christian Fereol, trsorier de la CCAS, le 8 novembre 2011 devant la commission denqute : la CCAS norganise pas de manifestations sur les questions lies aux activits sociales cest le rle des fdrations et des organisations syndicales. Mais sagissant de la "loi NOME", notre conseil dadministration estime lgitime de sexprimer et dappeler ses bnficiaires, en tant que tels et non en tant que syndiqus, participer leur manire ; ce nest pas forcment en manifestant, cela peut aussi prendre la forme de ptitions, par exemple. La Cour des comptes a effectivement point la participation de bnficiaires certaines manifestations ; on nous a demand de rembourser les 2 000 euros engags pour un bus ; mais nous avons maintenu notre position selon laquelle le conseil dadministration a le droit dappeler ses bnficiaires se mobiliser pour dfendre leurs activits sociales . c) La RATP Selon les informations transmises par sa direction, la RATP octroie 246 660 heures de dcharges annuelles pour les dlgus syndicaux et pour les mandats de reprsentants du personnel, soit lquivalent de 195,7 postes temps plein. Valorises financirement, ces heures de dcharges reprsentent 7,26 millions deuros. Les deux tableaux suivants dtaillent la rpartition de ces heures de dcharges.
Heures de dcharges annuelles des dlgus syndicaux (1)
Dlgus syndicaux centraux Dlgus syndicaux dtablissement droit syndical Dlgus syndicaux dencadrement Dlgus syndicaux centraux adjoints Dlgus Dlgus syndicaux dpartementaux syndicaux conventionnels Dlgus syndicaux conventionnels dtablissement de droit syndical Total annuel en heures Total annuel en ETP Valorisation financire (en millions deuros) Dlgus syndicaux lgaux
(1) Nombre thorique. Source : RATP.

1 440 85 560 2 400 7 200 32 640 0 129 240 82,48 3,06

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Heures de dcharges annuelles des mandats de reprsentants du personnel (1)


Dlgus du personnel (titulaires) hors sance DP dure variable Elus CDEP (titulaires et reprsentants syndicaux) hors sances dure variable lus CRE (titulaires, supplants et reprsentants syndicaux) crdits dheure + sance Commission obligatoire (conomique, formation ) Membres CHSCT Total annuel en heures Total annuel en ETP Valorisation financire
(2) Nombre thorique. Source : RATP.

108 900 27 180 9 360 8 040 23 940 117 420 113,22 4,2 millions deuros

Par ailleurs, 22 agents sont dtachs titre gracieux auprs dorganisations syndicales et 6 agents sont dtachs, sous rserve dun remboursement par lorganisation syndicale bnficiaire. La RATP octroie aussi des subventions au comit rgie dentreprise (CRE) qui joue le rle dun comit central et aux onze comits dpartementaux conomiques et professionnels (CDEP) lquivalent de comits dtablissement dont les montants reprsentent : 0,1 % de la masse salariale brute au CRE et 0,2 % de la masse salariale brute aux CDEP au titre de la subvention de fonctionnement, soit 3,4 millions deuros en 2011 ; 2,811 % de la masse salariale brute au titre des activits sociales et culturelles, soit 48,92 millions deuros en 2011. Lors de son audition par la commission le 8 novembre 2011, M. Pierre Mongin, prsident de la RATP, a fait remarquer que le cot total des moyens lgaux et conventionnels consacrs lexercice du droit syndical est () de 16 millions deuros par an, soit deux fois le droit commun. Les moyens conventionnels allous au-del du droit commun reprsentent, en tout, quelque 7 millions deuros . linitiative de la direction, un audit interne a t men en fvrier 2010 afin de mesurer le montant du financement global de la reprsentation du personnel et du personnel syndical au sein de la RATP. Celui-ci a mis en vidence des anomalies : la subvention de fonctionnement, de 113 euros par agent, tait dun montant lev par rapport dautres entreprises de mme taille (1) ;

(1) Cette subvention de fonctionnement slve 59 euros par agent la SNCF, 101 euros Areva et 204 euros La Poste.

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la RATP comptait un nombre lev dagents dtachs auprs dorganisations syndicales ; le mcanisme du chque-relve (permettant de justifier les temps de dlgation) ntait pas assez encadr et faisait lobjet dusages abusifs : les chques demi-journes ntaient pas toujours utiliss par leur bnficiaire initial et ils taient stocks et utiliss pendant plusieurs annes. Il en rsultait une surconsommation dheures par rapport lenveloppe lgale. Par consquent, plusieurs protocoles ont t conclus avec les organisations syndicales afin de rformer les moyens octroys aux organisations syndicales : le mcanisme du chque-relve a t modifi : ces chques ont dsormais une validit annuelle et non plus illimite , ils ne peuvent bnficier qu des personnes accrdites et pour des objets dfinis ; les moyens attribus aux organisations syndicales ont t recalibrs sur la base des droits acquis dans le cadre du protocole prcdent, sans allouer aux organisations reprsentatives issues des lections les moyens de celles qui ne ltaient plus. Les moyens octroys aux organisations syndicales ont donc t rduits de 20 %. Sagissant des personnels dtachs, une clarification de leur statut a t engage, ainsi quun plan de diminution de leur effectif leur nombre devant tre rduit de 22 19. Comme la soulign M. Pierre Mongin devant la commission, la RATP est une des seules entreprises publiques avoir sign un protocole dans ce domaine : le dispositif de dtachement permanent de salaris sous statut de la RATP auprs des organisations syndicales nationales a galement t clarifi. Ce dispositif existait de longue date mais, en application du nouvel article L. 8241-1 du code du travail issu de la loi de 2008, des protocoles sont dsormais signs avec les organisations syndicales concernes par ces dtachements ; nous avons sign le 31 aot dernier un protocole de mthode avec les syndicats. Nous avons rduit, et nous rduirons encore, le nombre de ces dtachements, qui doit tre strictement ncessaire lactivit syndicale en rapport avec lentreprise. 19 agents sont dsormais dtachs ce titre, contre 23 avant la signature du protocole. La RATP est ma connaissance la seule entreprise publique ayant sign avec les organisations syndicales un protocole ce sujet . d) La scurit sociale En 2008, un protocole relatif au financement du droit syndical a permis de recenser prcisment les moyens attribus au sein de la scurit sociale. Ceux-ci reprsentent prs de 39 millions deuros, soit 500 quivalents temps plein qui se rpartissent de la faon suivante : la premire partie du protocole concerne les salaris dtachs au titre de missions nationales : il sagit de 312 quivalents temps plein qui consacrent une

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majorit de leur temps la reprsentation syndicale au niveau fdral ou confdral ; la seconde partie du protocole concerne les crdits dheures au niveau local : il prvoit des dlgations hauteur de 188 quivalents temps plein, raison de 4 heures de dcharges maximum par salari. Le cot annuel de ces temps de dlgation est valu 28,5 millions deuros, auxquels sajoutent 9,8 millions pour les frais de fonctionnement des instances de reprsentation du personnel. Lors de son audition le 12 octobre, M. Philippe Renard, directeur de lUnion des caisses nationales de scurit sociale (UCANSS), a tenu souligner lavance que reprsente laccord conclu en 2008 : le premier objectif de laccord sur lexercice du droit syndical que nous avons ngoci avec les partenaires sociaux tait dassurer la transparence et le suivi des mises disposition de personnel aux syndicats. () Cet accord a aussi permis dassurer la scurit juridique de ces mises disposition et de rattraper un certain nombre de drapages antrieurs. Enfin, il comporte tout un volet sur la non discrimination ainsi que sur le retour lactivit professionnelle une fois le mandat syndical accompli. () Ltat des lieux a finalement t tabli, dans une relation de confiance avec les organisations syndicales. Ensuite, nous avons fix un objectif de volume : en partant de cet tat des lieux, selon lequel les mises disposition reprsentaient 0,22 % en ETP de leffectif de la scurit sociale, nous avons tabli une cible intermdiaire 0,19 % et une dfinitive 0,16 %. Et je rappelle que ces taux sappliquent des effectifs de la scurit sociale qui sont eux-mmes en diminution ! Nous avons donc maintenant une grande matrise de la situation . La mission dvaluation prcite sur les moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique dans les dpartements du Rhne et du Loiret a aussi not les progrs que reprsente ce protocole : cest un vecteur dharmonisation des droits et des pratiques dans tout le rseau des organismes de scurit sociale et la dmarche permet un ajustement progressif des moyens compte tenu de la restructuration des rseaux. La mission conclut que, dans les organismes de scurit sociale, les moyens allous aux syndicats font lobjet dune gestion administrative consquente et dun suivi attentif sinsrant dans une vritable culture de la ngociation soucieuse doptimiser le dialogue social, ce qui marque une autre notable diffrence avec la fonction publique . e) La Banque de France En 2010, 206,3 quivalents agents temps plein (EATP) ont t mis disposition des comits dtablissement et du comit central dentreprise (CCE) de la Banque de France et des associations fonctionnant sous leur gide pour un cot

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valu 14,35 millions deuros (1). Ce nombre a t ramen 195,5 EATP en 2011, soit 1,5 % des effectifs. Par ailleurs, en vertu de laccord dentreprise sur le dialogue social du 30 septembre 1997, les organisations syndicales bnficient de 43 permanents rpartis entre les syndicats en fonction de leur audience, ce qui reprsente un cot de 3 millions deuros en 2010. En outre, 148 752 heures de dcharges sont attribues des dlgus syndicaux ou reprsentants du personnel lus sur une liste syndicale.
Heures de dcharges attribues des dlgus syndicaux ou reprsentants du personnel lus sur une liste syndicale au sein de la Banque de France
Nature du mandat Nombre Total annuel des heures de dlgation aux termes du code du travail 59 940 27 600 46 800 14 412 148 752

Dlgus du personnel lus du CE lus du CCE Dlgus syndicaux lus des CHSCT Total
Source : Banque de France.

667 281 40 316 115 1 419

ces heures de dlgations lgales sajoutent les heures attribues pour le mandat de conseiller gnral reprsentant le personnel (2) et son cabinet, soit 3,3 EATP, pour un cot valu 231 00 euros. Ces dcharges dactivit reprsentent 94 EATP, soit un cot global de 6,6 millions deuros (3). Par ailleurs, la Banque de France verse diffrentes subventions son comit central dentreprise et ses comits dtablissements rgionaux ou locaux : 960 000 euros au titre de la subvention de fonctionnement en 2011 ; 17,2 millions deuros au titre des activits sociales et culturelles en 2010, soit 2,452 % de la masse salariale. Cette subvention est verse aux comits dtablissement qui reversent une quote-part au CCE. En outre, la Banque verse directement au CCE deux subventions destines couvrir respectivement lassurance responsabilit civile souscrite par celui-ci et les comits dtablissement (49 000 euros en 2010) et une partie des prestations sociales dont bnficient certains agents retraits (133 000 euros en 2010) ;

(1) Charges patronales comprises. (2) Llection de ce conseiller est prvue par larticle R. 142-6 du code montaire et financier. (3) Charges patronales comprises.

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12,6 millions deuros en 2010 de subventions complmentaires pour permettre le financement des restaurants dentreprise qui sont en gestion directe par les comits dentreprise ; 1,35 million deuros en 2010 (1) de subventions salariales verses au titre du personnel dans les centres de vacances.
C. LE PARITARISME

Les financements dits du paritarisme ont pour caractristique pour dfinition, mme de bnficier symtriquement et parit (sauf exceptions) aux organisations demployeurs et de salaris. Le rapporteur ne reviendra donc pas longuement, sagissant des organisations de salaris, sur les dispositifs quil a prsents dans la partie consacre aux organisations demployeurs. Les lments recueillis notamment lors des auditions permettent cependant dapporter quelques clairages spcifiques sur le paritarisme tel quil est vcu du ct des organisations de salaris.
1. Les prlvements au titre de la gestion dorganismes paritaires

Dans les conditions qui ont t dveloppes dans la partie du prsent rapport relative aux financements paritaires des organisations demployeurs, la participation dadministrateurs issus de celles-ci, mais aussi de celles de salaris, la gouvernance de trs nombreux organismes du champ social (caisses de scurit sociale, assurance chmage, 1 % logement , etc.) et plus encore du champ de la formation professionnelle (OPCA) donne lieu des versements divers, ou prciputs : compensation de pertes des salaires, indemnits forfaitaires, frais de dplacement, frais de formation, prise en charge de frais de secrtariat technique , etc. Par ailleurs, au niveau interprofessionnel, un prlvement est effectu sur la collecte de lensemble des fonds de la formation professionnelle des salaris au bnfice des confdrations nationales interprofessionnelles ; il transite par une structure appele FONGEFOR. a) Des ressources significatives pour les confdrations Les montants que reprsentent ces financements paritaires sont consquents. Ainsi, les organisations de salaris ont-elles notamment bnfici en 2010, pour plus de soixante millions deuros et sans que cette liste soit exhaustive : de la moiti des moyens transitant par le FONGEFOR, soit 14,5 millions deuros ;

(1) 900 000 euros en 2011.

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vraisemblablement de la moiti des prciputs verss au titre de la gestion des OPCA, ce qui donnerait 18,5 millions deuros ; dune part significative sans doute plus de 25 millions deuros des 64 millions deuros globalement recenss au titre des frais des conseils dadministration des organismes de scurit sociale ; de prs dun million deuros de la part des rgimes de retraites complmentaires AGIRC et ARRCO ; de mme, de la moiti des versements au titre de la gouvernance de lassurance chmage, soit environ 2 millions deuros ; de 0,2 million deuros peu prs de subventions de fonctionnement en provenance de lAGEFIPH, auxquelles sajoute le financement dactions de sensibilisation et de formation des reprsentants du personnel (les sommes verses ce titre en 2010 ne sont pas connues, mais on peut signaler que le budget prvu pour 2012 est de 1,9 million deuros) ; de 3 millions deuros de dfraiement forfaitaire en provenance du 1% logement . Ces sommes ne se retrouvent pas intgralement dans les comptes des confdrations de salaris, une partie tant attribue dautres entits : par exemple, les OPCA sectoriels sont grs non par les confdrations, mais par des fdrations sectorielles ; de plus, certains frais rembourss au titre de lexercice des divers mandats le sont directement aux personnes qui en sont titulaires. Par ailleurs, dans ces comptes confdraux, les financements du paritarisme sont en gnral noys dans une rubrique subventions/contributions qui ne permet pas de les identifier clairement. Quelques lments peuvent toutefois tre signals : il ressort de laudition du secrtaire gnral et du trsorier de la CFTC que cette confdration percevrait environ 5 millions deuros de financements de cette nature ; les comptes publis par la CGT pour 2010 font apparatre une ligne indemnisations-contributions , distincte de celle consacre aux subventions publiques , qui slve 13,293 millions deuros et dans laquelle sont distingus 3,58 millions deuros de ressources formation professionnelle , 2,643 millions de remboursements de stages et 0,974 million de ressources dialogue social artisanat (qui renvoient manifestement l accord UPA ) ; en annexe des comptes 2010 de la CFDT, les participation et actions effectues dans le cadre dorganismes paritaires sont chiffres 6,801 millions deuros. Lors de son audition par la commission denqute le 24 octobre 2011, Mme Anousheh Karvar, trsorire de la CFDT, a prcis les ressources tires par

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son organisation de sa participation la gestion de la formation professionnelle, soit globalement 3,753 millions deuros. Une partie provient du FONGEFOR 2 964 564 euros avant ventilation lautre des OPCA interprofessionnels : lOPCA Uniformation pour 103 000 euros, lAGEFOS-PME, pour 495 000 euros, lOPCAMS, destin aux salaris de lartisanat, du commerce et des services, pour 19 000 euros, OPCALIA, pour 100 000 euros, et lOPCA-PL, au service des professions librales, pour 71 000 euros . Elle a ajout que des fdrations professionnelles de la CFDT percevaient des prciputs de la part dOPCA professionnels. Les financements du paritarisme recouvrent notamment celui de conseillers techniques chargs dassister les administrateurs des organismes paritaires. Selon un document transmis par la CFE-CGC, cette pratique concernerait de nombreux organismes : la CNAM ; la CNAF ; la CNAV ; lACOSS ; lAGIRC ; lARRCO ; lAGRR ; lAGEFIPH Seraient couverts les frais lis la rmunration des personnes affectes ces missions, mais aussi les dpenses de gestion courante et dinvestissement lies M. Philippe Louis, secrtaire gnral de la CFTC a pour sa part reconnu le 20 octobre dernier que les 95 salaris [de la confdration] sont lis, pour la plupart, des organismes paritaires avec lesquels nous passons une convention. Certains de ces organismes nous donnent des moyens pour embaucher un conseiller technique celui-ci paule ladministrateur, lequel sige gnralement la caisse nationale et pour former nos administrateurs . Par ailleurs, il ne saurait tre exclu que la participation la gestion des organismes paritaires puisse donner lieu quelques drives. Parmi les critiques svres que la Cour des comptes avait en 2002 exprim quant au jeu du paritarisme dans la gestion de lAGEFIPH (rapport public annuel pour 2002), figurait ainsi une mise en cause mesure des organisations de salaris : si les organismes patronaux [taient] les principaux bnficiaires des financements de lAGEFIPH pour les actions dinformation et de sensibilisation du monde conomique, les grandes confdrations syndicales [avaient] galement, dans ce cadre, sign une convention avec lAGEFIPH. Des conventions examines par la Cour, il [ressortait] que laction entreprise [tait], pour lessentiel, constitue par des sessions de formation de cadres et de militants syndicaux aux problmes rencontrs par les handicaps dans leur insertion professionnelle, sessions le plus souvent ralises "en interne" avec, l encore, comme justificatifs, des lments seulement dclaratifs... . Laudition du prsident et du directeur gnral de lAGEFIPH par la commission denqute, le 14 novembre 2011, a montr que cet organisme avait mis longtemps ragir aux observations de la Cour. Selon les lments transmis cette occasion, lAGEFIPH envisage pour 2012 un budget de 1,9 million deuros pour son activit de mobilisation et de formation des reprsentants du personnel.

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b) Une rpartition assez galitaire des mandats et des financements entre les confdrations reprsentatives au plan national et interprofessionnel Les financements du paritarisme sont presquexclusivement rservs aux cinq centrales syndicales qui bnficient de la reprsentativit au plan national et interprofessionnel. Ce ssame acquis, la rpartition des mandats et des financements apparat assez galitaire ce qui au demeurant peut tre discut au regard des diffrences de nombre dadhrents et daudience lectorale entre ces organisations : les moyens du FONGEFOR sont rpartis galit 2,9 millions deuros pour chacune des cinq confdrations en 2010 ; le nombre de mandats dadministrateur est galement le mme dans nombre dorganismes : lARRCO, lUndic, lAGEFIPH, le 1 % logement , lOPCA AGEFOS-PME avec en consquence des dfraiements sensiblement gaux pour les diffrentes organisations dans dautres organismes, on discrimine (modrment) trois grands syndicats, la CFDT, la CGT et FO, et deux petits , la CFE-CGC et la CFTC. Ainsi, dans la gouvernance des caisses nationales de scurit sociale, les premiers disposent-ils chacun de trois siges contre deux seulement pour les autres ; dans les caisses rgionales et locales, on a deux siges pour chaque grand syndicat et un pour chaque petit . Cette rpartition galitaire est dailleurs critique par certains syndicalistes. Lors de son audition devant la commission denqute le 24 octobre dernier, le secrtaire gnral de la CFDT, M. Franois Chrque, a ainsi voqu le cas de lassurance chmage : lUndic, dont la CFDT assume par alternance la prsidence, les subventions verses aux organisations syndicales sont les mmes quels que soient la reprsentativit de chacune dentre elles et le rle quelles jouent dans linstance. Certes, nous avons un conseiller technique, mais cette responsabilit nous occupe plein temps et cote notre organisation, qui lassume pratiquement seule du moins avec les seules organisations appartenant aux "majorits de gestion". Sans la dnigrer, une organisation comme la CGT, qui na jamais sign un accord depuis la cration de lUndic, bnficie des mmes moyens que la ntre pour une responsabilit de gestion quelle nassume pas. Cela nous interpelle forcment . Plus gnralement, du point de vue de M. Chrque, il convient de mieux tenir compte de la reprsentativit dans la rpartition des mandats dadministrateur et des moyens (). Le fonctionnement des prudhommes est un bon exemple en la matire, puisque cest le nombre dlus qui dtermine le montant des subventions. Mais dans dautres cas, toutes les organisations ont les mmes moyens, ou bien lon distingue seulement trois "grands" syndicats la CFDT, la CGT et FO et deux "petits" .

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Le secrtaire gnral de la CFDT a justifi son point de vue, dont il est bien conscient quil privilgie les plus grosses organisations, cest--dire la CGT et la sienne propre, en observant que la France est le seul pays dEurope qui compte huit organisations syndicales, ce qui entrane un affaiblissement du syndicalisme par rapport sa responsabilit sociale (). La capacit dengagement des organisations syndicales est inversement proportionnelle leur parpillement. Il faut donc les regrouper, sans aller jusqu une organisation monolithique. LEspagne et lItalie nont que deux ou trois organisations syndicales : leur capacit dengagement est beaucoup plus forte que dans un pays comme la France. Il y va de lefficacit de la dmocratie sociale . Auditionn le 27 octobre 2011, M. Bernard Thibault, secrtaire gnral de la CGT, sans tre aussi prcis que M. Chrque, a souhait lui aussi que la rpartition des moyens de financement des missions dintrt gnral des syndicats soit fonde sur les mcanismes de la dmocratie reprsentative , ajoutant que souvrait alors un dbat, que lui-mme ne tranchait pas, entre la prise en compte du nombre de voix aux lections professionnelles ou celle du nombre dlus syndicaux. c) Des ressources justifies, selon les organisations auditionnes Les dirigeants syndicaux auditionns par la commission denqute ont voqus plusieurs types darguments quant la justification des frais du paritarisme. Certains mettent dabord en exergue, tout simplement, la lgitimit des compensations de frais obtenues et le bon usage des fonds. Pour la CFTC, M. Philippe Louis a ainsi justifi lexistence de conseillers techniques financs par divers organismes : les administrateurs, qui sont environ 3 000 [ la CFTC], ont par ailleurs besoin dinformations. Quand nous arrtons une position, par exemple au sein de la Caisse nationale des allocations familiales, il faut la rpercuter dans toutes les caisses dallocations familiales, ce qui demande un certain travail de synthse et de secrtariat. Ainsi les salaris [notamment les conseillers techniques] travaillent-ils peu prs tous former et informer les administrateurs (). Quel est lavantage dun tel mode de fonctionnement ? Vous vous doutez bien que chacune des ngociations que nous avons suivre en tant que "politiques" demande tre prpare. Le travail effectu par les techniciens auprs des administrateurs est "rcupr" pour aller vers la ngociation : par exemple, lorsque lon ngocie une convention Undic, autant savoir tout ce qui sest pass au sein de lUndic au cours des deux ou trois dernires annes pour pouvoir btir des positions de ngociation crdibles et faire avancer le systme . Il a de mme justifi le dispositif FONGEFOR pour lequel les comptesrendus dutilisation des fonds produits (pour lexercice 2010) par les organisations restent pourtant trs sommaires, tenant parfois en un tableau dcomposant en

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six rubriques rglementaires la subvention : le FONGEFOR a pour objectif la promotion de la formation professionnelle dans les entreprises, ce qui implique de nous y rendre. cette fin, nous devons former et informer nos dlgus. Les sommes que nous recevons de ce fonds couvrent donc en grande partie des frais de personnels. Nous nous efforons de diffuser dans les entreprises un nombre maximal doutils : nous avons ainsi cr en 2006 un passeport formation, que nous distribuons dans les entreprises le lgislateur sen est du reste inspir en 2010 et qui sert de document de base aux salaris qui veulent, notamment, obtenir une validation des acquis de lexprience. Les crdits du FONGEFOR nous servant essentiellement former nos dlgus, ils sont rpartis entre tous les postes . Le mme a enfin dclar que son organisation remboursait systmatiquement les fonds paritaires ddis non utiliss, citant en exemple une sous-consommation hauteur de 125 000 euros de la subvention du 1 % logement en 2010, qui sera dfalque de la subvention pour 2011. Une autre argumentation dveloppe de manire assez systmatique, ce qui lui donne une certaine crdibilit, voque la multiplication des instances de consultation ou de concertation ont par exemple t cits le Grenelle de lenvironnement et les tats gnraux de lindustrie, lesquels seront suivis par la Confrence nationale de lindustrie auxquelles les syndicats sont convis sans quaucun dfraiement ne leur soit propos. Le secrtaire gnral de la CGT a ainsi remis la commission la copie dun impressionnant Dictionnaire des instances dexercice des mandats (1) o sont rpertoris environ 400 types dinstances ou organismes o les partenaires sociaux sont censs siger. Il a indiqu lors de son audition que son organisation devait parfois renoncer participer certaines instances faute de moyens , ou du moins ne se trouvait pas en mesure dy envoyer les reprsentants qui seraient les plus qualifis. Le secrtaire gnral de la CFDT a, pour sa part, voqu devant la commission denqute les nombreuses instances auxquelles les organisations syndicales sont convies au niveau rgional, alors mme quune indemnisation nest prvue que dans un seul cas, celui des conseils conomiques, sociaux et environnementaux rgionaux. Bref, la majorit des institutions veillant lintrt gnral (ou supposes y veiller) auxquelles les syndicats participent ne donneraient lieu aucune contrepartie, ce qui ferait plus que compenser les critiques que certains financements gnreux du paritarisme peuvent susciter. Allant plus loin, Mme Anousheh Karvar, trsorire de la CFDT, a souhait que lon prvoie de manire gnrale un dfraiement des organisations

(1) Produit par Ralits du dialogue social.

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convoques pour toutes sortes dinstances temporaires. Elle a insist sur un aspect terminologique : il convient bien de parler, sagissant du paritarisme, de la rmunration dune mission dintrt gnral confie aux organisations syndicales , non de subventions ou de financements publics. Pour autant, le journaliste et auteur Erwan Seznec, interrog sur ce point lors de son audition par la commission denqute, na pas paru convaincu par cette argumentation syndicale : Cet argument, que les syndicalistes utilisent souvent, tait recevable voil une quinzaine dannes, mais si les syndicats avaient voulu faire savoir qu"on" leur demandait de siger dans trop dinstances comits "Thodule" ou non , ils lauraient pu. Tel na pas t le cas : ils ne disent jamais non ! Plus gnralement, lexistence de financements publics ou parapublics des syndicats est frquemment justifie par le fait que ces derniers remplissent des missions dintrt gnral, et ce au profit de lensemble des salaris et non de leurs seuls cotisants le secrtaire gnral de lUNSA, M. Luc Brille, a ainsi rappel que, selon le code du travail, les syndicats professionnels ont exclusivement pour objet ltude et la dfense des droits ainsi que les intrts matriels et moraux [] des personnes vises par leurs statuts ; il en a conclu : pour ce qui nous concerne, cest donc lensemble des salaris que nous dfendons . Par ailleurs, on doit prendre en compte le fait que, dans notre pays, les accords collectifs signs par les syndicats sappliquent tous les salaris de leur champ, indpendamment de leur affiliation ou plus souvent non-affiliation syndicale. M. Bernard Thibault, secrtaire gnral de la CGT, la soulign : les syndicats, en France, ngocient pour lensemble des salaris. Il a galement voqu, au nombre des missions dintrt gnral remplies par son syndicat au bnfice de lensemble des salaris, les 850 000 consultations juridiques donnes par les conseillers prudhomaux CGT lors de leurs permanences locales, qui bnficient en particulier des salaris dentreprises dpourvues de prsence syndicale. Il a enfin tabli un lien clair entre les difficults du financement des syndicats en France et leur rle au bnfice de lensemble des salaris : leurs moyens dpendent, pour lessentiel, des syndiqus eux-mmes, alors que la loi leur reconnat un rle de reprsentation de lensemble des salaris, quils soient syndiqus ou non .
2. Les accords de financement du dialogue social

On pense tout dabord l, naturellement, l accord UPA l accord du 12 dcembre 2001 relatif au dveloppement du dialogue social dans lartisanat , prsent supra dans le II du prsent rapport et ses accords de dclinaison. La fraction de financement affecte en application de cet accord aux organisations de salaris est partage raison de 3/13mes pour la CFDT, la CGT et FO et 2/13mes pour la CFE-CGC et la CFTC. Si lon en croit les donnes produites par lUPA lors de son audition devant la commission denqute, cette fraction aurait reprsent environ 9 millions deuros en 2010.

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Il convient aussi de rappeler lexistence dautres accords de mme nature dune part dans des branches spcifiques, avec un champ plus limit, dautre part dans le secteur agricole, o leur rendement reprsente sans doute pour les organisations de salaris quelques millions deuros. L accord UPA a t qualifi de bonne chose par M. Philippe Louis, pour la CFTC, en raison de lexistence de grosses lacunes dans le financement des organisations syndicales : si au niveau des entreprises, les "lois Auroux" ont rgl la question de la ngociation collective et de la reprsentation syndicale en donnant des moyens aux organisations syndicales, aux lus et aux comits dentreprise (), en revanche, le lgislateur na rien prvu pour la ngociation de branche, qui nest, aprs tout, quune ngociation mutualise entre plusieurs entreprises . Il a galement mis en avant lexigence de comptence des ngociateurs : trop souvent, que ce soit au plan rgional ou au plan national, on peut voir des cheminots ngocier une convention collective relative la boulangerie ! Ce sont les fdrations qui ngocient et elles envoient les permanents quelles ont sous la main (). En fait, cest rarement le bon ngociateur qui est autour de la table, ce qui nuit au dialogue social. Il faut donner celui-ci les moyens ncessaires (). Laccord UPA na pas pour objet le financement des organisations syndicales : son esprit est de permettre des professionnels du srail de se retrouver autour de la table des ngociations . M. Bernard Thibault, secrtaire gnral de la CGT, a dfendu la dmarche de l accord UPA dans des termes assez proches, en la reliant aussi aux lacunes du code du travail, lequel ne prvoit pas de droit syndical exerable hors de lentreprise et est donc inadapt, notamment pour les plus petites entreprises. De manire plus gnrale, pour M. Thibault, une mise contribution des employeurs pour financer le dialogue social est lgitime compte tenu de lingalit fondamentale quil voit dans le financement actuel dune part des organisations de salaris, dautre part de celles demployeurs : les organisations de salaris sont essentiellement finances par les cotisations volontaires de leurs adhrents (). Les organisations patronales, elles, sont finances par une cotisation impute sur les frais gnraux de lentreprise : on trouve lgitime quune part de la richesse cre dans lentreprise finance la reprsentation des employeurs sans que les salaris disposent de lquivalent. Il rsulte de ce mcanisme une grave ingalit de traitement . De plus, alors que le droit du travail ne prvoit rien, actuellement, pour la reprsentation des salaris ds lors que lon dpasse le niveau de lentreprise, pour ce qui est de la partie patronale, ce sont les directions des ressources humaines, voire les directeurs eux-mmes, les experts techniques, les cadres suprieurs, tous pays par lentreprise, qui assurent [le rle de reprsentation des intrts patronaux], comme sil tait partie intgrante du mtier pour lequel ils sont rmunrs. notre connaissance, le MEDEF, qui est la premire des organisations patronales, ne rembourse pas aux entreprises les comptences que celles-ci lui fournissent pour une mission de caractre syndical. Il y a, l aussi, deux poids deux mesures .

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Toutefois, observe M. Thibault, cette capacit dutiliser les moyens des entreprises pour la reprsentation des intrts patronaux est propre aux grandes entreprises et nexiste pas dans lartisanat, ce qui concourt expliquer l accord UPA et lgitime le fait que cet accord prvoie aussi le financement de la partie employeurs : ce financement [de laccord UPA] concerne aussi, bien entendu, la reprsentation des employeurs : il est trs compliqu, pour un boucher ou un boulanger, de sabsenter une journe pour participer une discussion avec des syndicats, alors que les grands groupes nont aucun problme pour dgager du personnel assurant la reprsentation patronale sans quil y ait jamais, du reste, imputation comptable de ces absences .
D. LES SUBVENTIONS PUBLIQUES, PLUS OU MOINS DIRECTES ET PLUS OU MOINS IDENTIFIABLES

Plusieurs dispositifs de ltat ont pour objet direct le financement de certains aspects de la vie syndicale, notamment la formation, ou lencouragement ladhsion aux syndicats. Ils prennent la forme de lignes budgtaires gres par le ministre du travail et dune dpense fiscale. Sy ajoutent des financements plus indirects, en ce sens quils bnficient des syndicalistes en tant quils remplissent certains mandats : on pense par exemple au financement du Conseil conomique, social et environnemental ou encore celui de linstitution prudhomale. Les concours des collectivits territoriales restent, pour leur part, mal connus.
1. Un montant relativement limit daides publiques nationales explicitement destines aux syndicats

a) La dduction partielle des cotisations syndicales du montant de limpt sur le revenu Les salaris versant une cotisation un syndicat reprsentatif peuvent en dduire 66 % du montant de leur impt sur le revenu (1). Il sagit dune rduction et non dun crdit dimpt : seules les personnes imposables sont concernes, la rduction ne pouvant pas dpasser le montant de limpt d. En 2010, 1,54 million de mnages ont bnfici de cette rduction, pour une dpense fiscale estime 125 millions deuros.

(1) Toutefois, ce total ne peut pas dpasser 1 % du revenu brut imposable relevant de la catgorie des traitements, salaires, pensions et rentes viagres titre gratuit.

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b) Les aides la formation En vertu de larticle L. 2145-1 du code du travail, les salaris appels exercer des fonctions syndicales bnficient du cong de formation conomique, sociale et syndicale. Cette formation peut tre assure soit par les organisations syndicales (1) elles-mmes, soit par des instituts du travail (2) agrs par le ministre du travail (3). Dans les lments crits transmis au rapporteur, la direction gnrale du travail a indiqu que la rengociation des conventions triennales pour la priode 2011-2013 stait droule dans un contexte budgtaire contraint avec une baisse de 12,73 % par rapport aux montants accords dans le cadre des conventions 2008-2010. Au titre de la priode couverte par les conventions triennales 20112013, la direction versera une somme globale de 69,62 millions deuros aux signataires de ces conventions, savoir six organisations syndicales (65,54 millions deuros) et douze instituts du travail (4,08 millions deuros). Il est prvu le versement de 23,7 millions deuros pour 2011, 23,1 millions deuros pour lanne 2012 et 22,8 millions deuros au titre de lanne 2013. La direction gnrale du travail souligne que cette baisse a durement t ressentie par les organisations syndicales qui font valoir que la place de la ngociation collective tait constamment renforce et que les dernires volutions lgislatives et rglementaires entranaient des besoins supplmentaires en termes de formation des salaris appels exercer des responsabilits syndicales (transparence financire et nouvelles obligations comptables, audience syndicale, etc.). Par courrier du 22 novembre 2010, les confdrations CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT et CGT-FO ont alert le ministre du travail sur le contenu de la future convention triennale 2011-2013 relative laide financire apporte par ltat aux organisations syndicales dans le cadre des activits de formation conomique, sociale et syndicale (FESS), contestant la diminution des moyens budgtaires accords pour la formation syndicale des salaris ainsi que les contraintes limitant les possibilits de les utiliser au regard de linligibilit des fonctionnaires ces subventions .

(1) CGT, CFDT, CGT-FO, CFTC, CFE-CGC et UNSA. (2) Au nombre de 12. (3) Le ministre du travail conclut des conventions triennales avec ces organismes qui fixent les obligations des bnficiaires de la subvention, ainsi que les modalits et conditions de versement de cette dernire.

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volution des crdits consacrs la formation syndicale


(en millions deuros) 1res conventions triennales 2005 Organisations syndicales 24,29 CGT 5,56 CFDT 5,48 CGT-FO 5,48 CFTC 2,67 CFE-CGC 2,9 UNSA 2,22 Instituts du travail et associations Nombre de bnficiaires 12 Cumul instituts du travail 1,5 TOTAL GNRAL 25,79
Source : direction gnrale du travail.

2006 24,09 5,56 5,37 5,37 2,67 2,9 2,22 12 1,5 25,59

2007 24,09 5,56 5,37 5,37 2,67 2,9 2,22 12 1,5 25,59

2mes conventions triennales 2008 2009 2010 25,03 25,03 25,03 5,77 5,77 5,77 5,58 5,58 5,58 5,58 5,58 5,58 2,77 2,77 2,77 3,01 3,01 3,01 2,3 2,3 2,30 12 1,56 26,59 12 1,56 26,59 12 1,56 26,59

3mes conventions triennales 2011 2012 2013 22,35 21,74 21,45 5,15 5,01 4,95 4,99 4,85 4,78 4,99 4,85 4,78 2,48 2,41 2,37 2,69 2,62 2,58 2,06 2 1,97 12 1,39 23,75 12 1,35 23,09 12 1,33 22,79

Les subventions sont attribues aux organisations syndicales actuellement reprsentatives au niveau national et interprofessionnel (CGT, CFDT, CGT-FO, CFTC et CFE-CGC) ainsi qu lUNSA (1) et se rpartissent de la faon suivante :
Subvention pour formation syndicale accorde aux organisations syndicales sur la priode 2010-2013
(en millions deuros) CGT CFDT CGT-FO CFTC CFE-CGC UNSA 15,12 14,62 14,62 7,26 7,89 6,04

la suite de deux contrles de la Cour des comptes, laction de contrle du ministre sur ces subventions sest considrablement renforce. Dans son rapport public 2008, la Cour a pris acte des volutions mises en uvre par le ministre, tout en formulant des observations complmentaires portant notamment sur : labsence de fondement juridique de remboursements de pertes de salaires ; la subvention verse aux instituts rgionaux du travail ;

(1) En vertu de dcisions du Premier ministre, datant respectivement daot 1976 et de juillet 1994.

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lexistence de retards non sanctionns dans la transmission des documents contractuellement obligatoires ; la faiblesse numrique des contrles ; le fait que les subventions verses par le ministre du travail ne doivent pas financer des formations pour des agents publics. Le ministre sest, par consquent, engag un triplement des contrles. Mme Annelore Coury, sous-directrice des relations individuelles et collectives du travail a ainsi indiqu, lors de son audition le 31 aot 2011, que depuis le rapport de la Cour des comptes, 180 contrles ont t raliss et que 40 % des stages raliss dans le cadre des instituts du travail ont t contrls. La formation des conseils de prudhommes fait lobjet, quant elle, de conventions triennales pour mieux contrler lutilisation des crdits et la qualit de la formation. Le mme jour, M. Jean-Denis Combrexelle, directeur gnral du travail a cependant soulign les difficults intrinsques souleves par ces contrles : nous avons un souci politique, cest le degr du contrle exercer sur la qualit des formations : il nappartient pas ltat de dire quel doit tre leur contenu ; cela tant, largent public doit aller des formations de qualit, surtout aprs ce que je vous ai dit sur limportance de la qualit des ngociateurs. Un groupe de travail a donc t constitu entre la DGT et les organisations syndicales pour valuer les formations, mais le sujet est sensible (). Chaque fois que la DGT a voulu aller plus loin dans le contrle, quil sagisse de la formation conomique et sociale ou de celle des prudhommes, les staffs des organisations syndicales sont monts au crneau pour dnoncer lingrence inadmissible de ltat. Les objectifs dautonomie politique des syndicats et de bonne utilisation des fonds publics sont parfois difficiles concilier .
2. Les aides indirectes

a) Le financement des lections prudhomales Lorganisation du scrutin des lections prudhomales de dcembre 2008 a ncessit un budget de 91,6 millions deuros (1). Les principaux postes de dpenses ont concern la constitution de la liste lectorale (27,6 millions deuros), lacheminement des documents lectoraux (un peu plus de 27 millions deuros) et les dpenses de communication (plus de 11,2 millions deuros) (2).

(1) Il convient dajouter ces montants ceux des cots non comptabiliss, composs essentiellement des cots de personnel supports non seulement par les diffrents services de lEtat et des communes mais aussi par les entreprises, au titre, par exemple, du paiement du temps de travail des salaris consacr au vote. (2) Dont une part significative (5 millions deuros) sous la forme de subventions verses pour leur campagne de communication aux organisations syndicales et professionnelles ayant obtenu ou approch 5 % des voix lors de la prcdente lection organise en 2002.

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Dans les lments crits transmis au rapporteur, la direction gnrale du travail note qu au cours des derniers scrutins, les cots lis lorganisation des lections prudhomales ont rgulirement augment, passant de 62 millions deuros en 1987 86,6 millions deuros en euros constants pour 2008 (1). b) La formation des conseillers prudhommes Les subventions verses aux associations cres par les organisations syndicales et professionnelles pour la formation des conseillers prudhomaux se sont leves 8,7 millions deuros en 2010. En 2012, le projet annuel de performance de la mission Travail et emploi indique que ces subventions devraient reprsenter 7,9 millions deuros en autorisations dengagement et 8,1 millions deuros en crdits de paiement. Ce doucment prcise que ces crdits permettront de financer environ 37 000 jours de formation. c) Les cots administratifs de la nouvelle mesure de laudience des syndicats En application de larticle 11 de la loi du 20 aot 2008 portant rnovation de la dmocratie sociale et rforme du temps de travail, le ministre du Travail conduit un projet de mise en place dun outil de mesure de laudience lectorale au niveau des branches et au niveau national interprofessionnel. Cette audience sera connue en 2013, partir du collationnement des rsultats des lections aux comits dentreprises (ou, dfaut, des dlgus du personnel). Cette opration, dont le cot est valu 11 millions deuros, repose essentiellement sur la construction et lexploitation dun systme dinformation. Paralllement ce dispositif, une mesure de laudience des organisations syndicales va tre organise, fin 2012, dans les entreprises de moins de onze salaris, en application de la loi n 2010-1215 du 15 octobre 2010. Le cot du systme dinformation nest cependant pas encore chiffr. d) Les aides budgtaires au dveloppement de la ngociation collective En 2011, 2,9 millions deuros dautorisations dengagement sont inscrites au budget pour financer diverses actions permettant damliorer le dialogue social au niveau des branches et des entreprises (financement dtudes et de formations, indemnisations des prsidents des commissions mixtes paritaires, etc.).

(1) La principale cause de cette augmentation a t lamlioration de la qualit de la liste lectorale et de la quantit dlecteurs inscrits, passe de 13 millions en 1987 17 millions en 2002 et plus de 19 millions en 2008.

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e) Les financements implicites attribus travers le Conseil conomique, social et environnemental, lInstitut de recherche conomique et sociale et les conseils conomiques, sociaux et environnementaux rgionaux Les services du Premier ministre accordent deux types de financements qui bnficient indirectement aux syndicats : la dotation lInstitut de recherche conomique et sociale (IRES), chaque confdration syndicale bnficiant dun droit de tirage sur cet organisme pour son programme de recherches. Comme le montre le tableau suivant, 3,33 millions deuros ont t verss lIRES en 2011 ;
Montant de la subvention verse lInstitut de recherche conomique et sociale
(en millions deuros) 2001 3,2 2002 3,36 2003 3,0 2004 2,92 2005 3,34 2006 3,24 2007 3,43 2008 3,41 2009 3,41 2010 3,51 2011 3,33

Source : direction gnrale du travail.

la dotation du Conseil conomique, social et environnemental (CESE), les syndicalistes qui y sigent reversant gnralement leurs indemnits leurs organisations syndicales respectives. M. Jean-Paul Delevoye a soulign devant la commission le 21 septembre 2011 que la somme des indemnits reverses reprsentait plus de 3 millions deuros en 2010 : les membres du CESE reversent lorganisation qui les a dsigns au Conseil des sommes non ngligeables (). Ce procd, quon peut analyser comme un soutien indirect aux associations professionnelles, na rien de choquant en soi, dans la mesure o ces sommes figurent dans les comptes de ces organisations .
Montant des indemnits verses aux reprsentants des syndicats de salaris sigeant au Conseil conomique, social et environnemental
(en millions deuros) 2001 2,86 2002 2,89 2003 2,92 2004 2,93 2005 2,96 2006 3 2007 3,02 2008 3,05 2009 3,06 2010 3,10

Source : Conseil conomique, social et environnemental.

De mme, les indemnits verses aux membres des conseils conomiques et sociaux rgionaux peuvent tre reverses aux organisations syndicales par leurs reprsentants (1).

(1) Le Conseil rgional du Limousin a vers des indemnits hauteur de 140 756,93 euros aux lus du CESER en 2010.

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3. Les aides des collectivits territoriales

a) La fourniture de moyens matriels Les aides en nature octroyes aux organisations syndicales au niveau local sont loin dtre ngligeables. Ainsi, la plupart des grandes villes mettent-elles des locaux, tels que des bourses du travail ou des maisons des syndicats, disposition des organisations syndicales, allant parfois jusqu la prise en charge, en totalit ou en partie, de lentretien, du chauffage, de lclairage, etc., ce qui rend trs difficile le chiffrage de laide ainsi fournie. Le secrtaire gnral de la CGT, M. Bernard Thibault, a voqu lors de son audition, le 27 octobre 2011, limportance des bourses du travail, tout en regrettant que la mise disposition de celles-ci titre gratuit soit remise en cause par certaines collectivits territoriales : pour ce qui est de nos relations avec les collectivits locales, les choses sont trs variables. Plusieurs conflits sont en cours au sujet du bien fond de la prise en charge de certains tablissements historiques, notamment les bourses dpartementales du travail. Alors que beaucoup de ces lieux dentraide et ples emploi de lpoque ftent leur centenaire, les collectivits locales, en raison de problmes de gestion qui leur sont propres, remettent parfois en cause ce qui tait considr comme normal pendant des dcennies. On peut comprendre que des municipalits contestent davoir la charge exclusive dun tablissement vocation dpartementale, mais il appartient aux lus municipaux et dpartementaux de trouver un terrain dentente, plutt que de demander aux syndicats de dmnager. Ces bourses font partie des moyens qui contribuent la prsence syndicale dans les localits . b) La possibilit de subventions de fonctionnement La loi n 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a autoris loctroi de subventions de fonctionnement par les collectivits territoriales aux structures locales des organisations syndicales reprsentatives. Un dcret en Conseil dtat devait en prciser les conditions. Faute de dcret pris avant 2005, le juge administratif a dfini le cadre juridique de loctroi de ces subventions. Dans une dcision du 4 avril 2005 (1), le Conseil dtat considre que de telles subventions sont possibles si elles prsentent un intrt public local, rpondent aux besoins de la population et si elles respectent les principes dgalit et de neutralit. Un dcret du 25 juillet 2005 (2) a repris ces critres jurisprudentiels. Les collectivits territoriales peuvent donc verser des subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales reprsentatives qui sont dotes
(1) Conseil dtat, Commune dArgentan, 4 avril 2005 (n 264596). (2) Dcret n 2005-849 du 25 juillet 2005 relatif l'attribution par des collectivits territoriales de subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales reprsentatives et modifiant le code gnral des collectivits territoriales.

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de la personnalit morale et qui remplissent des missions dintrt gnral sur le territoire de la collectivit concerne. Les syndicats ne peuvent pas reverser ces subventions dautres personnes morales et doivent rendre compte de leur utilisation. La mission dvaluation prcite de 2009 sur les moyens allous aux organisations syndicales dans les trois fonctions publiques note que ces subventions ont permis de scuriser les subventions de fonctionnement que certaines collectivits locales versaient dj aux syndicats. Compte tenu de la dfinition juridique de lintrt local, ces subventions sont rserves en pratique aux unions de syndicats et ne sappliquent donc pas spcifiquement aux organisations syndicales de la fonction publique. Dans lchantillon de collectivits analys par la mission, ces subventions, quand elles existent, sont rparties sur la base des rsultats aux lections prudhomales ou de la reprsentation des syndicats au conseil conomique et social rgional. En rponse un questionnaire crit envoy par le rapporteur, onze rgions ont communiqu le montant des aides octroyes aux syndicats : il apparat que la grande majorit des rgions ayant communiqu des lments leur versent des subventions. Comme le montre le tableau suivant, ces subventions sont dun montant trs variable puisquelles vont de 54 165 euros pour le conseil rgional du Limousin 1,01 million deuros pour le celui dIle-de-France.
Subventions octroyes aux organisations syndicales par les conseils rgionaux
Aquitaine BasseNormandie Bretagne ChampagneArdenne Centre Guyane Ile-de-France Limousin Midi-Pyrnes 523 677 euros (1) Subventions aux organisations syndicales : 93 396 euros Comit intersyndical pour le dveloppement rgional conomique : 10 000 euros Subvention de fonctionnement : 16 433 euros (2) Subvention : 200 000 euros Subvention dquipement : 42 000 euros, 1 an sur 2 Subvention de fonctionnement : 134 918 euros Subvention : 128 000 euros Indemnisation forfaitaire par journe de prsence pour les runions organises par la rgion : 35 000 euros Aucune 1,01 million deuros 54 165 euros Subvention de fonctionnement : 200 000 euros

(1) Ces subventions concernent la fois les syndicats de salaris et les syndicats demployeurs. (2) Moyens consomms.

Compte tenu des montants indiqus dans le tableau ci-dessus, qui font ressortir de lordre de deux millions deuros attribus par une dizaine de conseils rgionaux, le rapporteur considre que les subventions rgionales aux organisations syndicales pourraient reprsenter globalement environ cinq millions deuros. Mme Agns Verdier-Molini, directrice de la fondation iFRAP, a pour sa part estim, lors de son audition le 21 septembre 2011, que le montant des subventions des collectivits territoriales dans leur ensemble ces organisations

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pourrait atteindre dix millions deuros : si la situation est relativement claire sagissant des subventions de ltat, nous avons, en revanche, rencontr des difficults pour raliser une valuation au niveau des rgions. Quoi quil en soit, selon une projection ralise partir de dix rgions qui auraient attribu aux seuls syndicats de salaris 3,7 millions deuros en 2010, les subventions accordes par les rgions pourraient slever 4 millions deuros sans pouvoir bien entendu estimer ce quil en est des mises disposition de locaux. En incluant les autres collectivits locales, les sommes alloues devraient slever environ 10 millions annuels, lessentiel du financement concernant les personnels, puis les prts de locaux .
E. CONCLUSION : UNE ACTIVIT SYNDICALE QUI NEST QUE TRS PARTIELLEMENT LA CHARGE EFFECTIVE DES ADHRENTS

Le tableau ci-aprs sefforce de totaliser les flux des moyens qui permettent lactivit des syndicats de salaris de se dployer, du niveau des entreprises au niveau confdral. Cest au sens le plus large que lactivit syndicale est considre, en couvrant lensemble des moyens grce auxquels les dtenteurs de mandats syndicaux (lectifs ou dsignatifs) peuvent les exercer les uvres sociales des comits dentreprise ne sont toutefois pas prises en compte, dans la mesure o elles ne relvent en rien (en principe) de lactivit syndicale, bien que gres par des lus syndicaux. Les montants indiqus sont naturellement approximatifs et certains flux, impossibles valoriser (par exemple les mises disposition de locaux au titre du droit syndical dans toutes les collectivits de travail), ne sont pas valus. On le voit, cest presque 4 milliards deuros qui sont vraisemblablement consacrs annuellement lactivit syndicale en France. Lessentiel de ces moyens (90 %) semble provenir de lexercice du droit syndical dans les entreprises et la fonction publique, tandis que les contributions directes des syndiqus sous forme de cotisations nen reprsenteraient, aprs dduction de laide fiscale, que 3 % 4 % ; mais il est vrai que le temps consacr bnvolement au militantisme par les syndiqus, au-del des dcharges dont ils peuvent bnficier, nest pas non plus estim

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Le financement annuel de lactivit syndicale en France


I. Ressources propres Cotisations nettes de lavantage fiscal Pour mmoire : cotisations brutes Recettes publicitaires Produits financiers II. Moyens provenant des employeurs Dcharges horaires issues du code du travail Subventions de fonctionnement aux comits dentreprise grs par des lus sur liste syndicale 0,08 pour mille (cong de formation) Fonctions publiques, sur la base de 250 euros par agent (cf. rapports dinspection) III. Paritarisme Formation professionnelle (OPCA et FONGEFOR) Autres organismes paritaires Accords de type accord UPA IV. Subventions publiques (hors droit syndical) tat : dont formation syndicale dont formation prudhomale dont CESE dont IRES dont rduction dimpt Collectivits territoriales TOTAL Montants (euros) 110-160 millions 105-155 millions 230-280 millions 3 millions 3 millions 3,5 milliards 1,6 milliard 0,5 milliard 20,6 millions 1,34 milliard Au moins 80 millions 33 millions 35 millions 15 millions Au moins 175 millions 170 millions 27 millions 9 millions 3,1 millions 3,5 millions 125 millions 5-10 millions 3,8 3,9 milliards En % du total 34 34 0,1 0,1 Prs de 90 40 13 0,5 35 2 1 1 0,4 45 45 0,7 0,2 0,1 0,1 3 0,1 0,2 100

F. UNE EXCEPTION FRANAISE EN EUROPE

Le financement des organisations syndicales en France prsente des particularits qui en font une exception en Europe. En premier lieu, contrairement la situation franaise, les cotisations constituent la principale source des organisations syndicales en Europe. Comme la soulign Mme Valrie Saintoyant, co-auteur de ltude dadministration compare, prcite, qua ralise lInspection gnrale des affaires sociales en 2004, devant la commission le 14 septembre 2011, les cotisations occupent une part primordiale dans les ressources des syndicats, soit plus de 80 % de lensemble. Elles reprsentent environ 1 milliard deuros dans chacun de ces pays [Allemagne, Belgique, Grande-Bretagne, Italie et Sude], lexception de la Belgique o ce montant est moindre compte tenu de la population plus faible. Si lon prend en compte dautres ressources propres, tires notamment du placement dactifs, cette proportion dpasse 90 %. Nos interlocuteurs ont estim que cet tat de fait fondait la lgitimit des organisations syndicales et leur autonomie

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financire vis--vis des pouvoirs publics, do la volont de celles-ci de fidliser et renouveler leurs adhrents .
Les ressources issues des cotisations pour des organisations syndicales en Europe
Nombre de personnes syndiques 3,2 millions 8,9 millions 7,3 millions 11,3 millions 3,9 millions Ordre de grandeur de la somme des cotisations 400 millions deuros 1 300 millions deuros 1 000 millions deuros 1 100 millions deuros 900 millions deuros

Belgique Allemagne Grande-Bretagne Italie Sude

Source : Inspection gnrale des affaires sociales.

Cette situation sexplique par les taux de syndicalisation constats dans ces pays, levs ou du moins apprciables mme sils sont parfois en baisse depuis quelques annes (notamment en Allemagne).
Taux de syndicalisation des salaris
Suisse Allemagne Danemark Espagne Royaume-Uni Sude Belgique Italie
(1) Actifs/retraits.

45 % 17 % 70 % 16 % 26,6 % 83 % 65 % 25/50 % (1)

Deuxime caractristique des organisations syndicales en Europe, les employeurs fournissent uniquement des moyens ncessaires la reprsentation des salaris dans lentreprise. La mise disposition de fonctionnaires auprs des syndicats, si commune en France, existe aussi en Italie (1), mais pas dans les autres pays tudis. Troisime caractristique : les organisations syndicales des pays europens exercent en gnral des missions d intrt gnral , alors quen France, les syndicats peuvent tre associs la gestion dorganismes dintrt gnral (le paritarisme ), mais ne fournissent pas directement, concrtement, des services de cette nature. En Belgique et en Sude, les syndicats assurent ainsi la gestion et le paiement des allocations de chmage, en Allemagne, la formation de demandeurs demploi, en Italie, laide la constitution de dossiers de demande de prestations sociales. Lors de son audition le 14 septembre, Mme Valrie Saintoyant a ainsi prcis : ces missions sont reconnues par ltat et font lobjet
(1) Elle concerne environ 3 000 personnes et fait lobjet dune convention publique.

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dun financement public, mais les fonds doivent tre verss des entits juridiques distinctes et les pouvoirs publics en contrlent lutilisation. Les syndicats ne tirent donc pas de ces activits de bnfice financier direct, mais un bnfice indirect, le fait doffrir ces services aux salaris leur permettant de les fidliser. Si dans la plupart des cas, adhrer un syndicat nest pas obligatoire pour disposer de ces services, en pratique le lien entre les deux est quasiment automatique. En Sude, par exemple, un salari souhaitant sinscrire la caisse dallocations chmage se voit proposer en mme temps ladhsion au syndicat . Les autres subventions publiques recenses, notamment pour la formation, accordes aux syndicats sont marginales au regard de leurs ressources globales. En revanche, on notera, pour ce qui est du contrle et de la publicit des comptes, des situations plus diverses. En gnral, si les pouvoirs publics contrlent gnralement eux-mmes les fonds accords aux syndicats pour les missions dintrt gnral, ils ne vrifient pas leurs comptes. Dans la plupart des pays, les syndicats sont des associations de fait nayant pas de personnalit juridique. Ces comptes font lobjet dun systme de contrle interne ou dune certification. En Sude, ces comptes sont toutefois certifis par des commissaires aux comptes et au Royaume-Uni, outre cette formalit, il existe une autorit de certification ayant pour mission de recenser toutes les organisations syndicales, de recueillir leurs comptes annuels, den contrler ventuellement la ralit et de les publier sur un site internet ce qui est finalement assez proche de loption franaise de publication obligatoire des comptes sous lgide des pouvoirs publics.

IV.- DE QUELQUES PARADOXES VUS SOUS LANGLE DES MODES DE FINANCEMENT En 2008, la direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques (DARES) du ministre du travail a consacr un numro de sa revue hebdomadaire au paradoxe du syndicalisme franais : un faible nombre dadhrents, mais des syndicats bien implants (1). Le rapporteur estime que le ou plutt les paradoxes qui caractrisent les reprsentations salariale et patronale en France peuvent notamment tre clairs par lanalyse des circuits de financement et des masses financires.
A. LE PARADOXE DUN SYNDICALISME AVEC PEU DADHRENTS ET CEPENDANT PRESENT COMME PUISSANT ET ACTIF

1. Le maintien dune ngociation collective dynamique malgr la dsyndicalisation

Le paradoxe qua souhait mettre en lumire la DARES en 2008 est particulirement bien illustr par un graphique, concernant lensemble des pays de lUnion europenne, quelle avait alors publi. Ce graphique, reproduit ci-aprs, faisait apparatre la fois le taux de syndicalisation et le taux de salaris pour lesquels un syndicat est implant dans leur collectivit de travail (entreprise ou administration). On y observe clairement, ce qui intuitivement ne peut quapparatre naturel, une corrlation dans la plupart des pays entre syndicalisation et implantation des syndicats sur les lieux de travail : cest ainsi que les pays scandinaves occupent les trois premires places en termes de syndicalisation (plus de 70 % de salaris syndiqus), mais aussi trois des quatre premires places en termes de salaris pour lesquels un syndicat est implant ; loppos, des pays tels que les pays baltes (Estonie, Lettonie et Lituanie) et, dans une moindre mesure, le Portugal, lEspagne, la Hongrie et la Pologne sont dans le bas du classement tout autant pour le taux de syndicalisation que pour la prsence syndicale sur les lieux de travail. On nobserve en fait que quelques situations atypiques, telle celle de Malte (forte syndicalisation, mais trs faible implantation syndicale), et surtout celle de la France : le plus faible taux de syndicalisation, et pourtant une prsence des syndicats sur les lieux de travail suprieure la moyenne communautaire !

(1) Premires synthses , n 16.1, avril 2008, DARES.

Syndicalisation et prsence syndicale dans lUnion europenne


UE 25 Danemark Sude Finlande Malte Chypre Belgique Luxembourg Slovnie Irlande Italie Autriche Slovaquie Grande-Bretagne Pays-Bas Rp. Tchque Allemagne Grce Pologne Hongrie Portugal Espagne Lettonie Lituanie Estonie France 0% 20% 40% 60% 80% 100%

UE 25 Sude Finlande Slovnie Danemark Pays-Bas Italie Belgique Autriche Luxembourg France Irlande Allemagne Slovaquie Chypre Grande-Bretagne Rp. Tchque Grce Espagne Pologne Hongrie Portugal Lettonie Estonie Lituanie Malte 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Pourcentage de salaris syndiqus

Pourcentage de salaris pour lesquels un syndicat est prsent dans l'entreprise ou l'administration

Champs : Salaris des secteurs public et priv (en 2002-2003). Source : Industrial relations in Europe 2006 , European Commission, Directorate-general for employment, social affairs and equal opportunities, Premires synthses , DARES, n 16.1, avril 2008.

Lanalyse du taux de couverture conventionnelle, cest--dire du taux de salaris qui sont couverts par les stipulations dun accord collectif et pas seulement par les rgles lgales et les clauses de leur contrat individuel , fait ressortir le mme type de distorsion quant la situation de la France. Ainsi, sur le graphique qui suit, extrait dun rapport de lOCDE et donc couvrant lensemble des membres de cette organisation, on voit bien une corrlation relative entre taux de syndicalisation et taux de couverture conventionnelle : un ensemble de pays situs en dehors de lEurope occidentale continentale se caractrisent la fois par une faible syndicalisation et une faible couverture conventionnelle (Core du Sud, tats-Unis, Japon, Rpublique tchque, Hongrie, Pologne, Royaume-Uni) ; les autres pays europens prsentent tous une meilleure couverture conventionnelle, mais l encore la France est atypique en associant un taux de couverture conventionnelle parmi les plus

levs (plus de 90 %) avec le plus faible taux de syndicalisation des pays dvelopps. Le fait que les donnes soient un peu anciennes (2000) ne change rien cette ralit, les volutions tant lentes dans le domaine des relations sociales.
Taux de couverture conventionnelle et de syndicalisation dans lOCDE (2000)

Source : OCDE, 2004, Perspectives de lemploi de lOCDE .

De surcrot, les statistiques plus rcentes mme si elles ne sont pas trs rcentes montrent que, dans notre pays, la tendance au renforcement de la prsence syndicale dans les entreprises comme de la couverture conventionnelle ne se dment pas, malgr les niveaux dj levs atteints : de 1998-1999 2004-2005, le taux de salaris qui voluent dans un tablissement dot dune forme de reprsentation du personnel, lective (dlgus du personnel, comit dentreprise) ou dsignative (dlgu syndicaux), est pass sur lensemble des salaris des tablissements dau moins vingt salaris de 88 % 90 % ; ce taux est pass de 60 % 65 % si lon prend en compte la seule prsence de dlgus syndicaux ; la couverture conventionnelle a de mme continu augmenter : de 1997 2004, le taux de couverture est pass de 93,7 % 97,7 % des salaris (dans le secteur concurrentiel non agricole) ; seuls dsormais 2,3 % des salaris, soit un peu plus de 350 000 personnes, ntaient toujours pas couverts par un texte conventionnel ou statutaire en 2004 (1). Quant aux fonctionnaires, ils ne sont par dfinition pas concerns par la notion de couverture conventionnelle, mais bnficient de statuts.

(1) Premires synthses , n 46.2, novembre 2006, DARES.

Ce niveau de couverture est atteint grce une activit soutenue de ngociation collective : daprs le bilan de La ngociation collective en 2010 le ministre du travail produit annuellement ce document on a dnombr lan dernier, en France, 25 accords interprofessionnels, 1 136 accords de branche et prs de 34 000 accords au niveau des entreprises. Ce dynamisme de la ngociation collective est au demeurant entretenu par la multiplication, depuis maintenant une bonne quinzaine dannes, des textes lgislatifs qui renvoient les modalits de mise en uvre des diverses rformes (par exemple la rduction du temps de travail) et politiques (par exemple la promotion de lemploi des seniors) la ngociation collective. Cependant, le dcalage croissant que lon constate entre ce dynamisme de la ngociation et la faiblesse des effectifs de syndiqus finit par susciter quelques interrogations. Ce, tout dabord, parce quune ngociation coupe des proccupations des salaris de la base est la fois illgitime et inefficace. Devant la commission denqute, M. Jean-Pierre Basilien (co-auteur du rapport Reconstruire le dialogue social pour lInstitut Montaigne en juin 2011) a observ le 21 septembre 2011 que les salaris qui participent aux travaux de leur organisation syndicale pour dterminer les positions qui seront prises en leur nom auprs des directions, ou pour se dterminer par rapport dautres partenaires sociaux, sont trs peu nombreux. La diminution progressive des adhsions finit par vider de leur substance les sections syndicales des entreprises. On peut alors sinterroger sur la lgitimit des dcisions ou des options qui sont prises et sur la lgitimit des positions adoptes au cours des dbats et dans les ngociations internes lentreprise (). De plus en plus souvent, le foss se creuse entre les positions prises au niveau de la reprsentation syndicale centrale de lentreprise, au niveau de la reprsentation syndicale des diffrentes composantes de la mme entreprise et au niveau des sections locales . Un deuxime type dobservations critiques porte sur le degr dindpendance dorganisations dont les ressources propres sont faibles. M. Dominique Labb, observateur trs svre du syndicalisme franais, sest ainsi interrog lors de son audition par la commission denqute le 31 aot 2011 : dans les entreprises ou dans les trois fonctions publiques, les syndicalistes qui nont plus dadhrents sont ainsi devenus totalement dpendants de leurs employeurs : comment pourraient-ils ngocier dgal gal avec ces derniers alors que ceux-ci leur fournissent leur propre salaire, mais aussi pratiquement toutes les ressources dont ils ont besoin pour fonctionner ? Comment, dans ces conditions, parler encore de syndicalisme libre et indpendant ? Dans louvrage quil a cosign avec M. Dominique Andolfatto, Toujours moins ! Dclin du syndicalisme la franaise, cette argumentation est complte : au niveau des entreprises, laugmentation continue du nombre daccords comportant une clause relative aux droits syndicaux est le premier symptme de la dpendance des syndicalistes : mise disposition de personnels, fourniture de moyens matriels et financiers aux syndicats, voire aux fdrations syndicales, dfraiement des

syndicalistes, augmentation du nombre dheures de dlgation, prolongation des mandats (1) Pour les mmes auteurs, le faible nombre dadhrents nuit la capacit de ngocier des syndicats non seulement du fait de leur dpendance financire rsultant de la faiblesse des cotisations encaisses, mais aussi de labsence corrlative de troupes syndiques prtes suivre les mots dordre pour tablir un rapport de force : en France, seule une minorit suit les mots dordre de grve et le mouvement se termine souvent dans la confusion (2). La faiblesse des ressources de cotisations des syndicats et celle du suivi des mots dordre de grve (3) se rencontrent dailleurs dans la question des caisses de grve , frquentes ltranger mais rares en France, ce qui rend difficiles les mouvements longs. lexception de la CFDT, les syndicats franais nont en effet pas de caisses de grve structures ; leurs dirigeants auditionns par la commission denqute ont gnralement indiqu que cela ne faisait pas partie de leurs pratiques traditionnelles et que si des caisses de solidarit taient parfois constitues, ctait plus souvent au coup par coup (pour un mouvement social dtermin) et parfois suite aux demandes de la base plutt qu linitiative des dirigeants. Dans ce contexte, M. Dominique Labb a port devant la commission un jugement sans appel sur la ngociation collective en France : la ngociation collective, spcialement dans le secteur priv, est totalement dsquilibre. tous les niveaux, elle se droule toujours au sige de lemployeur, lequel fixe lagenda et les thmes de ngociation, assure le secrtariat, rdige les conclusions et diffuse les accords. Peut-on encore parler de ngociation ? Pour conforter ce jugement, il sest rfr au taux lev de signature des accords par les organisations syndicales, notamment au niveau des entreprises, concluant : peuton croire srieusement quun tel taux de "russite" manifeste un quilibre dans la ngociation ? Le tableau ci-aprs compare, daprs les statistiques officielles, les comportements des organisations de salaris quant la signature des accords collectifs. Il fait apparatre, de fait, une situation diffrente selon les niveaux de ngociation. Au niveau suprieur, les comportements de signature des accords de branche correspondent limage communment attache chaque syndicat, avec un comportement trs diffrent des syndicats rformistes mens par la CFDT dune part la CFDT signant plus des trois quarts des accords , de la CGT dautre part qui nen signe que 30 %. Mais au niveau infrieur, tous les

(1) ditions Gallimard, le dbat , p. 72. (2) Mme source, p. 93. (3) La conflictualit peut apparatre leve en France mais est en fait concentre dans quelques secteurs. En 2009, selon le bilan de La ngociation collective en 2010, les entreprises de plus de dix salaris ont en moyenne dclar 136 jours de grve pour mille salaris, mais cette moyenne recouvre dnormes disparits sectorielles : 11 jours de grve en moyenne dans la construction, 13 dans le commerce, mais 597 dans le secteur transports et entreposage (qui inclut notamment La Poste, la SNCF et la RATP) !

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syndicats, mme ceux affilis la CGT, apposent leur signature sur 80 % 90 % des accords ngocis dans les entreprises o ils sont prsents.
Taux de signature des accords collectifs en 2010 (en %)
Taux de signature des accords de branche Propension signer les accords dentreprise CFDT 76,6 93 CFE-CGC 68,7 91 CFTC 70,8 88 CGT 30,4 85 FO 69,8 89

Note : le taux de signature des accords de branche rapporte le nombre daccords de branche signs par chaque organisation au total des textes signs. Au niveau des entreprises, tous les syndicats ne sont pas toujours prsents dans les entreprises ; afin de comparer la propension signer de ceux qui sont prsents, on rapporte le nombre daccords signs par les affilis de chaque organisation au nombre daccords signs suite des ngociations o cette organisation tait prsente. Source : bilan de La ngociation collective en 2010 (publi par le ministre du travail).

Si cette analyse diffrentielle des comportements selon les niveaux de la ngociation est intressante, il nen reste pas moins que le jugement qualitatif port par MM. Labb et Andolfatto sur les accords collectifs en France est subjectif et donc sujet discussion. Ce qui lui donne une certaine crdibilit, cest le souci ressenti plus gnralement, chez les personnes entendues par la commission denqute, quant la qualit de la ngociation collective et des ngociateurs. Ce point a notamment t voqu par le directeur gnral du travail, M. Jean-Denis Combrexelle, auditionn le 31 aot 2011, ou encore par M. Grard Adam, coauteur du rapport Reconstruire le dialogue social qui a t auditionn le 21 septembre 2011, pour qui nous manquons, en France, dun systme daide et dappui la ngociation collective. Certains accords, notamment dans des petites branches, parce quils sont juridiquement mal construits, crent davantage de problmes quils nen rsolvent .
2. Le paradoxe dun syndicalisme peru comme puissant dans lentreprise et cependant comme loign du terrain

Un autre constat de MM. Andolfatto et Labb peut sembler paradoxal. Dans leur ouvrage prcit Toujours moins ! Dclin du syndicalisme la franaise, ces auteurs tablissent un parallle entre les syndicalismes franais et tats-unien, en relevant que dans les deux pays, dune part le syndicat est centr sur lentreprise, et les structures fdratives et confdrales ont peu de pouvoir sur leurs affilis , dautre part lopinion voit les syndicats plutt comme des bureaucraties diriges par des boss que comme des organisations au service de leurs adhrents (1). Il est premire vue surprenant quun syndicalisme dcentralis, centr sur lentreprise (ou la structure administrative), puisse en mme temps tre peru comme bureaucratique et loign des adhrents.

(1) P. 26.

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Mais ce constat peut tre rapproch des observations que lon a pu faire sur la concentration des moyens en crdits dheures et dans une moindre mesure en subventions quentrane lapplication du code du travail au bnfice des dtenteurs de mandats syndicaux dans les entreprises, notamment les plus grandes, et des comits dentreprise. Comme la observ M. Basilien lors de son audition, lessentiel des ressources des organisations tant apportes par le droit syndical crdits dheures, moyens affects, les sections ne sont pas incites dvelopper les adhsions dans les tablissements ou dans les entreprises . Dans le secteur priv (et les grandes entreprises publiques), le syndicalisme est bien un syndicalisme dentreprise, le code du travail limpose, mais cest un syndicalisme auquel des moyens significatifs sont garantis, de sorte quil nest pas toujours contraint de rechercher et de mobiliser des adhrents et peut donc, parfois, tre peru comme bureaucratique et coup des salaris. Parfois mme cette situation se double de soupons de collusion avec lemployeur, voire de corruption. Une telle volution peut notamment arriver dans les cas de figure o la direction des entreprises en cause la favorise, en cherchant servir ses propres intrts. M. Christophe Mongermont, coauteur avec MM. JeanLuc Touly et Roger Lenglet de Largent noir des syndicats, a ainsi dcrit le 14 septembre 2011 la commission denqute le systme qui aurait t mis en place Vivendi (devenu ensuite Veolia) il y a une dizaine dannes : Jean-Marie Messier a eu lintelligence de remettre en cause le fonctionnement des syndicats par un accord collectif pass avec certaines organisations syndicales, qui permettait, en donnant tous pouvoirs aux secrtaires gnraux des syndicats, de contourner lindpendance que la loi garantit aux syndicats de base vis--vis des unions dpartementales et rgionales comme de la fdration nationale. Ainsi, le secrtaire gnral de groupe pouvait-il bnficier de subsides de lentreprise, dsigner les dlgus syndicaux et attribuer les crdits dheures fixs par cet accord. De la sorte, lemployeur navait quun seul interlocuteur, avec les risques de corruption que cela emporte. Cest bien ce qui sest pass au sein de Veolia, o les responsables syndicaux nationaux se voyaient subitement octroyer, au jour de leur nomination, trente ans danciennet, avec la rmunration allant avec. Qui plus est, des milliers dheures supplmentaires fictives taient payes et des pages de publicit dans des journaux taient achetes. Toutes les organisations qui bnficiaient de telles faveurs avaient des positions syndicales que je qualifierai de trs "consensuelles"
B. DES ORGANISATIONS PATRONALES QUI ASSUMENT DIFFICILEMENT LEUR SITUATION DE CONCURRENCE

De son ct, le comportement des confdrations demployeurs nest pas dpourvu de contradictions. Il leur arrive de saffronter durement, lors de certaines lections professionnelles par exemple aux chambres de mtiers , ou encore devant la justice et en sefforant de peser sur les dcisions du Gouvernement et du

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lgislateur que lon pense par exemple aux litiges et pressions sur l accord UPA , son extension, puis dans la foule sur la cration ventuelle de commissions paritaires territoriales pour les TPE (1). Mais, outre que ces organisations sigent ensemble dans de nombreux organismes, o souvent elles prennent les mmes positions, il est galement frquent quelles vitent laffrontement quand pourtant le systme y invite, notamment en prsentant des listes dunion pour certaines lections professionnelles : il en est ainsi pour les lections des conseillers prudhommes employeurs, pour lesquelles seuls les reprsentants de lconomie sociale ont dcid de faire cavalier seul. Derrire ces comportements qui hsitent entre la coopration et la concurrence se profile bien sr le dbat sur la reprsentativit patronale. Par rapport ce dbat, le MEDEF assume ses rticences en soulignant limportance de maintenir lunit de la reprsentation des employeurs face celle des salaris, comme la indiqu la commission denqute M. Benot RogerVasselin le 13 octobre dernier : en 2008, dans le cadre de la position commune, les syndicats ont fait le choix courageux de regrouper leurs forces afin de donner plus de poids au dialogue social ; dans ces conditions, morceler la reprsentation patronale serait particulirement inopportun. Tout le problme est dintgrer lensemble des organisations sans affaiblir la reprsentation patronale . Dautres, comme M. Jean Lardin, prsident de lUPA, entendu le mme jour, se sont dclars prts la comptition : nous ne sommes pas inquiets quon envisage de mesurer la reprsentativit des organisations patronales. Au contraire : nous nous entranons pour le match ! Mais quel est lenjeu des revendications sur la reprsentativit patronale ? Sagit-il de refonder la lgitimit des organisations demployeurs ? Ou plus prosaquement dobtenir laccs tel ou tel financement, notamment du paritarisme , rserv aux organisations reprsentatives au plan national et interprofessionnel ou de rquilibrer ces financements entre celles qui bnficient dj de ce statut ? Le financement des organisations demployeurs repose actuellement sur diverses ressources qui ne sont pas illicites, mais dont la lgitimit manque de force puisque souvent elles ne rsultent que de positions de fait acquises dans lhistoire : telle organisation trs ancienne a accumul dnormes rserves qui lui permettent de vivre de ses rentes de produits patrimoniaux ; telle autre a su obtenir une certaine poque une clef de partage favorable dans la rpartition des mandats et des prciputs des organismes paritaires De mme, ces ressources ne
(1) Avec les dbats passionns suscits par la loi n 2010-1215 du 15 octobre 2010 compltant les dispositions relatives la dmocratie sociale issues de la loi n 2008-789 du 20 aot 2008, dont la porte pratique et juridique relle raffirmer dans le code du travail la possibilit de crer des commissions paritaires territoriales pour les TPE, ce que ce code permettait dj ne justifiait pourtant pas une telle virulence.

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sont pas occultes, mais restent opaques et mconnues : elles nont jusqu prsent jamais t lobjet dune grande publicit et la structuration des organisations ne facilite pas la lisibilit, avec le systme des adhsions indirectes et la possibilit daffiliations multiples, notamment des fdrations professionnelles une ou plusieurs des trois confdrations interprofessionnelles. Dans ces conditions, combien de chefs dentreprise qui adhrent une fdration professionnelle locale savent que par ce biais, ils sont adhrents indirects du MEDEF, de la CGPME, de lUPA, ou de deux ou trois de ces organisations en mme temps ? Quant savoir la part de leur cotisation locale qui reviendra ces confdrations, il ny a aucune chance lorsque lon voit que les cotisations des fdrations professionnelles aux confdrations restent parfois fixes au gr gr Cette situation a sans doute sa part de responsabilit dans ce qui apparat comme lattitude dominante dans le monde des organisations demployeurs : une situation de concurrence, certes, mais aussi dimbrication des affiliations et des intrts o lon semble souvent prfrer les arrangements discrets laffrontement public quimpliqueraient la prsentation systmatique de listes opposes lors des lections qui concernent dj les chefs dentreprise (lections prudhomales et consulaires) et, a fortiori, une gnralisation du recours aux mcanismes lectoraux pour fonder la lgitimit des organisations.
C.- LA RESPONSABILIT DES ACTEURS POLITIQUES

Les formes de la reprsentation professionnelle dans chaque pays rsultent naturellement pour une grande part de la manire dont, la base, des salaris dun ct, des employeurs de lautre, se sont regroups pour faire valoir leurs intrts : le fait que le syndicalisme repose sur la libre association est trs gnralement admis dans le monde dmocratique. Pour autant, le modle labor dans chaque pays est aussi dtermin par les options quont prises au fil des ans les gouvernements et les majorits parlementaires. Le paysage syndical franais, en particulier, est lourdement dtermin par un certain nombre de choix politiques et juridiques. Dans le domaine qui nous intresse, celui du financement, le premier de ces choix est exprim par la loi Waldeck-Rousseau fondatrice du 21 mars 1884 : le syndicalisme ne sinscrit pas, juridiquement, dans le droit commun des associations et aucune obligation de transparence ne lui sera donc impose jusqu la loi du 20 aot 2008.
1. Une option franaise : un syndicalisme politique plutt quun syndicalisme de services

Mais le poids des dterminations politiques va bien au-del du seul sujet de la transparence financire. De manire gnrale, comme lobserve la DARES dans sa publication de 2008 prcite, la configuration du modle franais (peu dadhrents dans les syndicats de salaris et cependant une bonne reprsentation

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dans les entreprises et les administrations) est indissociable de la faon dont le syndicalisme sest historiquement structur dans ce pays : depuis la fin du XIXeme sicle, le mouvement syndical sest progressivement institutionnalis aux cts, dune part, dun tat qui, tout au long de la priode, est rest un acteur central de la rgulation sociale au travail, et, dautre part, de mouvements mutualistes qui se sont largement dvelopps indpendamment des organisations syndicales, contrairement dautres pays . Comme lont rappel des experts entendus par la commission denqute, la France a fait prcocement le double choix dun syndicalisme souvent li aux partis politiques et refusant le syndicalisme de services qui sattache ses adhrents par loffre de services individuels. Auditionn le 20 octobre 2011, M. Henri Rouilleault a ainsi observ que la France a tard reconnatre les partenaires sociaux, puisque ce nest quen 1884 quelle a reconnu les organisations patronales et les organisations syndicales, soit bien aprs linstauration du suffrage universel, alors que la chronologie a t inverse en Grande-Bretagne ou en Allemagne, o la reconnaissance du syndicalisme a prcd le suffrage universel masculin. La ngociation de branche na pas t reconnue avant 1919, et la ngociation interprofessionnelle et dentreprise ne la t quaprs 1968 . La reconnaissance du syndicalisme en France apparat donc moins comme une conqute autonome que comme une consquence de la dmocratie politique. Pour M. Rouilleault, cette histoire explique la faiblesse du taux dadhsion dans notre pays, tant aux organisations reprsentatives des salaris quaux organisations patronales. En outre, ladhsion y est plus idologique que lie aux services rendus, la diffrence de ce qui se passe au nord de lEurope et de ce point de vue, le nord de lEurope commence ds la Belgique (). La proximit idologique de certains syndicats avec des partis politiques pose galement question . M. Bernard Vivier est quant lui revenu, durant son audition le 31 aot 2011, sur le moment o la notion de syndicalisme de services a t rejete au profit dune vision trs politique : originellement, le syndicalisme de salaris rendait des services. En 1895, lors de sa cration, la CGT a dvelopp un syndicalisme " bases multiples" trs proche du mutualisme. Un viaticum tait ainsi vers aux salaris qui changeaient de ville, des formations taient dispenses et les bourses du travail constituaient les prmisses de nos antennes de Ple emploi. Les anarcho-syndicalistes dnonaient alors le "millerandisme" qui, en donnant de largent aux organisations syndicales, voulait se les attacher quand eux tenaient beaucoup ce que des services soient rendus aux salaris en contrepartie de leurs cotisations. Cest la conception rvolutionnaire guesdiste qui a entran la transformation des organisations syndicales en appareils lis aux partis politiques . Cette sorte de dpendance du mouvement social par rapport au champ du politique est sans doute particulirement illustre par les vnements du Front populaire en 1936 : le plus important mouvement de grve de lhistoire nationale est alors dclench par un fait purement politique, la victoire lectorale du Front

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populaire ; la sortie de crise est ensuite orchestre sous lgide directe du chef du Gouvernement, avec les accords de Matignon . Dans le mme temps, le retrait des syndicats franais par rapport loffre de services dans le domaine social conduisait au dveloppement dun certain nombre dinstitutions autonomes par rapport aux syndicats (mutuelles, scurit sociale, assurance chmage, etc.), mme si, dans le cadre du paritarisme , organisations de salaris et demployeurs peuvent jouer un rle plus ou moins grand dans leur gestion.
2. La construction dun cadre juridique longtemps fig qui nincitait pas les syndicats la qute dadhrents

La construction du cadre lgislatif de la reprsentation syndicale et de la ngociation collective a galement concouru maintenir ltat au centre de la rgulation sociale, plutt que les adhrents des syndicats. Un peu tardivement, mais partir de 1919 tout de mme, le droit franais a reconnu et encadr la ngociation collective. Les syndicats ont aussi obtenu progressivement la reconnaissance lgale de leur rle dans les entreprises et les administrations. Un ensemble de rgles de droit ont alors t construites qui convergeaient sans que cela nait jamais t leur objectif pour rendre largement facultative la qute dadhrents par les syndicats et, symtriquement, pour ne pas inciter les salaris saffilier. a) La notion de reprsentativit : la protection du pluralisme syndical au prix dune forme de dpendance vis--vis du pouvoir politique Ds aprs que la loi, en 1919, a reconnu la ngociation collective, sest pose la question de qui tait lgitime signer des accords collectifs. Cest ainsi quen 1923, il fut prvu que les arrts prfectoraux dapplication dune loi sur le repos hebdomadaire obligatoire devaient recueillir un accord intersyndical ; le Conseil dtat dfinit alors un accord syndical comme celui dorganisations syndicales reprsentant le plus grand nombre des intresss (1). On voit l apparatre un concept que le lgislateur va ensuite dfinir, celui de reprsentativit en tant que pralable la facult de signer des accords collectifs. M. Raphal Hadas-Lebel le rappelle dans son rapport de 2006 (2), la notion de syndicat reprsentatif est insparable de la prsence dune pluralit dorganisations syndicales. Ce nest pas un hasard si la question se pose en termes diffrents dans le droit du travail anglais ou allemand, du fait de lexistence dans ces deux pays dune organisation de type confdral largement

(1) Conseil dtat, 27 mars 1925, Syndicat des grandes pharmacies de France et des colonies et autres . (2) Pour un dialogue social efficace et lgitime : reprsentativit et financement des organisations professionnelles et syndicales , rapport au Premier ministre, mai 2006, p. 20.

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majoritaire . En effet, dans les pays dots dune tradition de syndicalisme de masse et unitaire, la question ne se pose gure : les acteurs syndicaux lgitimes sont vidents et reconnus sans que lon ait besoin de les dfinir par la loi. Par ailleurs, le pluralisme syndical en tant que valeur positive ne va pas de soi. La tradition syndicale des pays nord-amricains (Etats-Unis et Canada) valorise ainsi laccrditation majoritaire : dans une entreprise donne, il ne peut y avoir de syndicat que sil est accrdit par ladhsion ou le vote de la majorit des salaris ; cette accrditation donne au syndicat un mandat exclusif de ngocier pour une certaine dure lensemble des conditions de travail et de salaire de tous les salaris avec lemployeur. Un tel systme exclut le pluralisme syndical au niveau de lentreprise, privilgiant lintrt (pour les salaris) du rapport de force puissant quun syndicat unique et hgmonique peut tablir face lemployeur. La reprsentativit en tant que concept juridique dfini par la loi ou la jurisprudence et fondant la lgitimit syndicale nest donc pas inhrente tout systme de droit syndical ; elle nexiste pleinement que dans quelques pays tels que lEspagne, lItalie, la Belgique et bien sr la France. Elle permet de garantir le pluralisme syndical, mais en contrepartie dun pouvoir de lgitimation des syndicats qui est largement laiss lautorit politique. En France, cest au lendemain de la Seconde guerre mondiale que le dispositif sest fix, pour plus dun demi-sicle, dans un contexte politique bien particulier, celui de la Guerre froide : compte tenu de lorientation politique du principal syndicat, qui leur tait violemment hostile, les gouvernants ont eu le souci de susciter et de protger un pluralisme syndical. Lordonnance n 45-280 du 22 fvrier 1945 a ainsi li les prrogatives des syndicats pour llection des membres du comit dentreprise leur reprsentativit ; il en a t de mme en 1946 pour les dlgus du personnel ou la ngociation des conventions collectives, tandis quune circulaire dite Parodi du 28 mai 1945 fixait des critres de reprsentativit que la loi n 50-205 du 11 fvrier 1950 relative aux conventions collectives devait reprendre et stabiliser. La reprsentativit ainsi dfinie qui permet tout syndicat de signer des accords collectifs valides reposait sur des critres qualitatifs (1), donc sujets interprtation, et le Gouvernement sattribuait mme le droit de dterminer par arrt la liste des organisations reprsentatives au plan national et interprofessionnel, liste comportant cinq confdrations depuis un arrt du 31 mars 1966. Le systme a ensuite t pouss lextrme, loccasion deslois Auroux de 1982, avec le principe de prsomption irrfragable descendante de reprsentativit : tout syndicat affili lune de ces cinq confdrations tait en consquence rput reprsentatif des salaris quil prtendait reprsenter sans avoir dmontrer son implantation dans le champ considr et sans que sa reprsentativit puisse tre conteste. On ne pouvait faire mieux pour garantir la

(1) Effectifs, indpendance, cotisations, exprience et anciennet, enfin attitude patriotique pendant lOccupation .

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prsence syndicale et le pluralisme partout, tout en dispensant les syndicats davoir compter leurs troupes . Paralllement, dautres instruments juridiques, notamment la loi du 24 juin 1936 sur les conventions collectives, actaient la capacit de contrle du pouvoir politique sur la ngociation collective, en imposant dans les conventions de branche des clauses obligatoires et en les soumettant un rgime dextension par arrt ministriel, donc un contrle administratif. Par ailleurs, il est intressant de rappeler que le contexte de la Guerre froide et la volont de prserver le pluralisme syndical ont servi de justification originelle non seulement des rgles de droit, mais aussi au dveloppement de pratiques de financement occultes. La violence des conflits sociaux de cette poque et peut-tre plus encore des annes postrieures mai 1968, marques par la pousse de lultra-gauche et les suspicions de financement par ltranger qui sattachaient certaines organisations syndicales ont pu alors justifier des drives, notamment linitiative des employeurs ou de leurs organisations. Selon la formule de M. Bernard Vivier devant la commission denqute, les entreprises taient en guerre () ! Parce que les lieux de travail taient un espace de guerre civile, les entreprises devaient plus que jamais assurer leur production. Alors que les uns recevaient de largent de trs loin, les autres en recevaient de trs prs . b) La transposition partielle de la notion de reprsentativit au cas des organisations demployeurs Comme on la vu plus haut, la notion de reprsentativit a t conue et dveloppe pour qualifier la lgitimit des syndicats de salaris. Le droit positif est en revanche rest (et reste encore ce jour) succinct et ambigu sur la reprsentativit patronale . Il est vrai que celle-ci na videmment pas denjeu au niveau des entreprises (lemployeur signe les accords pour lui-mme) ; aux niveaux des branches ou interprofessionnel, la reprsentativit des organisations demployeurs signataires daccords na de mme pas lieu dtre vrifie, dans la mesure o ces accords nengagent que les entreprises membres de ces organisations. La reprsentativit na donc t prescrite la partie patronale signataire que si lextension de laccord est demande (article L. 2261-19 du code du travail). Dans la pratique, la question de la reprsentativit dune organisation demployeurs se pose donc au ministre du travail quand il doit statuer sur lextension (ou non) dune convention collective ; est alors diligente une enqute de reprsentativit, qui conduit une dcision administrative soumise au contrle du juge administratif. La reprsentativit peut aussi tre une condition de la participation certaines lections professionnelles ; ainsi, en 2005, aprs que le Gouvernement eut publi une liste officielle dorganisations reprsentatives de lartisanat autorises se prsenter aux lections aux chambres des mtiers et de lartisanat,

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lUPA a-t-elle contest avec succs, devant le Conseil dtat, la prsence de la CGPME sur cette liste. Pour trancher de la reprsentativit patronale, ladministration et la justice ont pris lhabitude de se rfrer, en les adaptant, aux critres qualitatifs dfinis par la loi de 1950 pour les organisations de salaris, sattachant, par exemple, valuer les effectifs des organisations en cause, mais en se contentant souvent de prendre en compte les dclarations des intresss (faute dautres donnes). Comme le montre lexemple susmentionn de la contestation du droit dune organisation prsenter des listes lors dlections professionnelles, la transposition aux organisations demployeurs du systme de la reprsentativit a eu un peu le mme effet que pour celles de salaris, en leur permettant loccasion de prfrer le combat juridique au combat lectoral et d exister sans avoir, pas plus que les syndicats de salaris, justifier trop prcisment de leur assise parmi leurs mandants. c) Des dispositions protectrices qui garantissent des prrogatives et des moyens aux syndicats Un autre mouvement progressif a vu ldiction de rgles de plus en plus labores pour garantir lexistence de lactivit syndicale sur les lieux de travail. Ces dispositions sinscrivent dans plusieurs axes : la reconnaissance dans lentreprise dinstances lectives, comme le comit dentreprise, ou directement syndicales, comme la section syndicale, pour assurer la reprsentation collective du personnel avec diverses prrogatives ; lobligation pour les employeurs daccorder des moyens (sous forme de crdits dheures principalement) pour cette reprsentation du personnel ; la protection des salaris qui en assurent les mandats contre les licenciements et les sanctions ; plus gnralement la protection des salaris syndiqus contre toute discrimination pour ce motif. Ce type de rgles est prsent des degrs divers dans lensemble des dmocraties et est videmment lgitime. Il ny a donc pas lieu de sy attacher longuement, sauf pour observer quen garantissant des moyens, des prrogatives et des protections aux syndicalistes, elles rendent moins urgente la recherche dadhrents un grand nombre dadhrents tant, a contrario, dans les rgimes de droit moins favorables, le principal moyen pour un syndicat davoir des ressources et de protger, grce au rapport de forces ainsi tabli, ses dirigeants. Paralllement, les organisations de salaris comme celles demployeurs se sont trouves en France associes la gestion dun grand nombre dorganismes dintrt gnral caisses de scurit sociale, assurance chmage, 1 % logement , organismes collecteurs de la formation professionnelle, etc. , ce qui leur a galement apport des moyens. Enfin, des mcanismes de subventions ont t mis en place. Cest une organisation reprsentant les exploitants agricoles organisation qui, comme ses concurrentes dans le secteur, est principalement finance par des

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fonds provenant directement des budgets publics ou du moins de prlvements obligatoires qui a sans doute le mieux exprim devant la commission denqute quel point la mise en place de ressources institutionnelles garanties peut avoir pour effet de supprimer lincitation rechercher des adhrents : aprs avoir fait tat du nombre limit (environ 10 000) des adhrents de son organisation et du montant limit de cotisations qui en rsulte (ces cotisations reprsentant moins du dixime de son budget), M. Philippe Collin, porte-parole de la Confdration paysanne, a observ le 27 octobre dernier que si le nombre des adhsions comme le produit des cotisations sont insuffisants, pour recruter des adhrents, il faut aussi un peu de moyens ! Or, les moyens militants sont aujourdhui consacrs pour lessentiel assurer le fonctionnement institutionnel correspondant notre place reconnue . M. Collin a certes voqu par ailleurs dautres facteurs explicatifs de la difficult susciter des adhsions chez les agriculteurs et du faible produit des cotisations : la dispersion gographique des agriculteurs, qui accrot les cots de dmarchage dventuels adhrents ; les difficults conomiques de la profession, qui ne permettent pas de demander des cotisations leves. Il nempche que lon ne saurait mieux exprimer comment une organisation sociale laquelle le systme politique a reconnu un rle institutionnel et offert les financements affrents peut se trouver de fait dans une situation o la recherche dadhrents nest tout simplement pas rentable d) Des dispositions lgales qui nincitent pas les salaris adhrer un syndicat Symtriquement, si lon se place dsormais du point de vue des salaris eux-mmes et non de celui des syndicats, dautres rgles de droit ont eu pour effet de rduire lincitation laffiliation syndicale, dune part en restreignant les avantages personnels directs quelle pouvait apporter, dautre part en supprimant le risque quil pourrait y avoir ne pas sinvestir dans lactivit syndicale. Ces rgles sont dailleurs le corollaire de lexistence de la notion de reprsentativit : si celle-ci a d tre dfinie pour dterminer les syndicats habilits engager les salaris par la voie daccords collectifs, cest bien sr parce que le contexte de pluralisme syndical posait la question de savoir qui tait lgitime, mais cest aussi et dabord cause de la nature des accords collectifs, qui sappliquent en France lensemble des salaris et pas seulement ceux qui sont affilis aux organisations signataires. Si les accords collectifs nengageaient comme cest le cas dans de nombreux pays que les adhrents des syndicats, la question de leur lgitimit les signer ne se poserait tout simplement pas. Ce principe de validit erga omnes des accords collectifs est li par le code du travail un autre principe, le principe de faveur , selon lequel, entre les dispositions de la loi, des accords collectifs et du contrat de travail, ce sont toujours les plus favorables aux salaris qui doivent sappliquer. Larticle L. 2254-1 de ce code dispose donc que lorsquun employeur est li par les clauses dune convention ou dun accord, ces clauses sappliquent aux contrats de travail conclus avec lui, sauf stipulations plus favorables .

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Dans ces conditions, les salaris ne sont pas incits se syndiquer, les avantages obtenus par les syndicats tant applicables tous. Du strict point de vue matriel, mieux vaut tre un passager clandestin qui bnficie des conqutes syndicales sans les risques et les cots (en temps, en cotisations) de laction syndicale. Et, dans lautre sens, ds lors que les salaris ne peuvent qutre gagnants lexistence dun accord collectif (et quest prserve leur libert dobtenir encore plus en ngociant individuellement), il ny aucun risque ne pas se syndiquer pour peser dans les choix collectifs : ce que peut signer un syndicat ne peut pas porter prjudice aux salaris.
3. Des volutions lgislatives rcentes qui revalorisent la loi du nombre

a) Des facults de droger au principe de faveur, mais sous rserve de tenir compte des rsultats lectoraux des syndicats partir des annes 1980, le droit du travail a t amen remettre en cause le principe de faveur, dans un contexte marqu par la complexification de lobjet des accords collectifs. En effet, sil est ais et lgitime, dans une matire telle que les salaires, de se rfrer ce principe le salari a droit au plus lev des montants que sont le minimum lgal, cest--dire le SMIC, le minimum conventionnel de sa grille de branche et le salaire indiqu sur son contrat de travail , il devient vite moins vident de savoir ce qui est ou non favorable aux salaris quand lon passe des accords relatifs par exemple lorganisation et au temps de travail : il nest gure ais de dire si tel ou tel rgime dhoraires de travail, accompagn de telle ou telle compensation en argent ou en congs, est plus ou moins favorable , cela dpendant des contraintes et des prfrences de chacun. Le lgislateur a donc institu, tout particulirement dans le domaine du temps de travail, des cas o il autorisait les entreprises droger, par accord collectif, au droit commun fix par le code du travail. Sest alors pose immdiatement la question de la lgitimit des syndicats qui signeraient les accords en cause, pas ncessairement favorables aux salaris. Faute sans doute de pouvoir se rfrer au nombre de leurs adhrents, il a t dcid de prendre en compte leurs rsultats lectoraux. Cest ainsi que lordonnance n 82-41 du 16 janvier 1982 relative la dure du travail et aux congs pays, prvoyant la possibilit daccords dentreprise ou dtablissement drogatoires, a conditionn lentre en vigueur de ces accords labsence dopposition dune (des) organisation(s) syndicale(s) non signataire(s) ayant obtenu plus de 50 % des voix des inscrits aux dernires lections professionnelles (au comit dentreprise ou, dfaut, pour les dlgus du personnel). La notion de droit dopposition majoritaire apparaissait ainsi, la

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seule reprsentativit des syndicats signataires ne suffisant plus du point de vue du lgislateur. Ce type de dispositifs a ensuite t utilis dans diffrents cas de figure, notamment pour la rduction du temps de travail hebdomadaire 35 heures, pour laquelle les accords de mise en uvre dans les entreprises devaient (pour donner droit des allgements de charges) tre signs par une ou des organisations syndicales ayant recueilli la majorit des suffrages exprims lors des dernires lections professionnelles, ou bien tre ratifis directement par un rfrendum dentreprise. Enfin, ce type de dmarche a connu une premire gnralisation. Suite une position commune signe le 16 juillet 2001 par certains des partenaires sociaux nationaux, la loi n 2004-391 du 4 mai 2004 relative la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social a, la fois et dans la mme logique : autoris de manire gnrale ( lexception de certaines matires ou dune interdiction expresse dans un accord de rang suprieur) les accords collectifs droger ceux de rang suprieur, par exemple ceux dentreprise droger aux accords de branche, sans que lon ait se poser la question de lapplication du principe de faveur ; gnralis le principe majoritaire en retenant, pour lensemble des accords collectifs, le principe du droit dopposition majoritaire (exerc, au plan interprofessionnel ou des branches, par une majorit arithmtique des organisations syndicales reprsentatives, au niveau des entreprises et des tablissements, par le ou les syndicats majoritaires au premier tour des dernires lections professionnelles). b) Les lois du 20 aot 2008 et du 5 juillet 2010 : les rsultats lectoraux clef de la lgitimit syndicale La loi n 2008-789 du 20 aot 2008, transposant la position commune conclue le 9 avril 2008 par la CFDT, la CGT, la CGPME et le MEDEF, outre quelle impose pour la premire fois, comme on la vu, des obligations de transparence financire aux organisations syndicales, marque une tape supplmentaire dans la valorisation des rsultats lectoraux comme fondement de la lgitimit syndicale. Cette loi reprend et amnage les critres traditionnels de la reprsentativit : lattitude patriotique pendant lOccupation cde la place au respect des valeurs rpublicaines ; lanciennet est prcise (deux ans sont exigs) ; l audience , l influence , pralablement dgages par la jurisprudence, et la transparence financire , critre vraiment nouveau, sont inscrites dans le code du travail.

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Mais surtout, la loi donne une dfinition chiffre de laudience, qui est en fait laudience lectorale : il convient dsormais de justifier de 10 % des suffrages exprims au premier tour des dernires lections professionnelles dans les entreprises, de 8 % de ces suffrages au niveau des branches et au niveau national interprofessionnel. ces deux niveaux, ce seuil ne pourra tre apprci que suite un collationnement des rsultats aux lections des comits dentreprise ou des dlgus du personnel de toutes les entreprises, auquel on ajoutera le rsultat du scrutin de reprsentativit organis pour les salaris des trs petites entreprises en application de la loi n 2010-1215 du 15 octobre 2010 ; ce collationnement devant tre effectu sur un cycle complet dlections professionnelles, soit quatre ans, le rsultat nen sera connu quen 2013 et ce nest qu partir de cette chance que les nouvelles rgles de reprsentativit sappliqueront aux branches et au niveau national interprofessionnel. La loi de 2008 comprend plusieurs mesures complmentaires de cette rforme fondamentale de la reprsentativit : la prsomption irrfragable de reprsentativit disparat, la reprsentativit devant donc dsormais tre tablie tous les niveaux o elle est invoque ; la validit des accords collectifs sera dsormais subordonne leur signature par une ou des organisations de salaris justifiant, dans leur champ, de 30 % daudience lectorale, et labsence dopposition dune ou dorganisations majoritaires dans les mmes conditions ; afin de mettre fin aux sections syndicales hors-sol , il devient obligatoire pour une section syndicale davoir plusieurs adhrents et les dlgus syndicaux doivent tre choisis parmi les salaris qui, ayant figur sur une liste aux dernires lections professionnelles, ont recueilli sur leur nom 10 % au moins des suffrages exprims. En revanche, le lgislateur sest gard en 2008 de traiter de la reprsentativit des organisations demployeurs, question il est vrai carte de la position commune pralable des partenaires sociaux. On se doit toujours de constater que le code du travail, tout en continuant de parler de reprsentativit patronale certaines occasions (notamment pour lextension des accords collectifs), napplique formellement les nouvelles rgles de reprsentativit quaux seules organisations de salaris (le jeu des articles dfinissant le champ dapplication des diffrentes mesures ne permettant pas de savoir clairement si elles sappliquent aussi aux organisations demployeurs). La loi n 2010-751 du 5 juillet 2010 relative la rnovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives la fonction publique prvoit, pour ltat, les collectivits territoriales et les hpitaux publics, des mesures dont linspiration gnrale est la mme que celle de la loi du 20 aot 2008. Comme cette dernire, elle fait suite des accords signs avec les partenaires sociaux, le

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2 juin 2008, dits accords de Bercy . Comme la loi de 2008, celle de 2010 valorise les lections professionnelles comme fondement de la lgitimit syndicale : rpartition des siges dans les diffrentes instances consultatives de la fonction publique en fonction des seuls rsultats obtenus aux lections ; gnralisation de llection des membres des comits techniques ; passage l accord majoritaire (les accords collectifs de la fonction publique devront tre signs par une ou plusieurs organisations syndicales ayant recueilli au moins 50 % des voix lors des dernires lections professionnelles, aprs une phase transitoire o ce seuil est fix 20 % avec absence dopposition des organisations majoritaires). Les dispositions de la loi du 20 aot 2008 ne rencontrent naturellement pas lapprobation unanime des organisations syndicales de salaris. Outre le regret sur labsence de rforme de la reprsentativit des organisations demployeurs, celles qui y sont opposes mettent en avant deux types darguments : une critique de fond porte sur le choix qui est clairement act de fonder principalement la lgitimit syndicale sur les rsultats lectoraux et non sur lengagement militant (adhrents, cotisations). cet gard, le secrtaire gnral de Force ouvrire, M. Jean-Claude Mailly, a justifi devant la commission denqute, le 15 novembre dernier, lhostilit de son organisation cette option en relevant que la remise en cause de la libert de choix des dlgus syndicaux par les seuls membres de la section syndicale (puisque leur choix est maintenant restreint aux seuls salaris qui se sont prsents aux dernires lections professionnelles et y ont obtenu 10 % des voix) pose un problme de libert syndicale . Il a ajout que cette survalorisation de llection plaait les syndicats en situation de campagne lectorale permanente et nuisait au dialogue social, la conclusion daccords collectifs dans les priodes prlectorales devenant selon lui impossible ; une critique plus circonstancie met en avant le risque daffaiblir encore plus les syndicats dans les conditions actuelles, alors que lobjectif est de les pousser regrouper leurs forces. Le prsident de la CFE-CGC, M. Bernard Van Craeynest, a ainsi dclar devant la commission denqute, le 4 octobre 2011, qu aujourdhui, trois ans aprs ladoption de la loi, ce que nous imaginions au dpart est en train de se raliser : un affaiblissement supplmentaire des syndicats. Certes, parmi les raisons de celui-ci, figure un lment structurel : les syndicalistes vieillissent et il est difficile dintresser les plus jeunes gnrations en nombre suffisant pour assurer le renouvellement. Mais la loi a aussi sa part de responsabilit : le seuil de 10 % de rsultat lectoral pour tre reprsentatif dans les entreprises limine des syndicalistes . De fait, auditionn par la commission denqute le 8 novembre 2011, le prsident de la RATP a not que la premire application de la rgle-couperet des 10 % dans son entreprise, loccasion des lections professionnelles de 2010, avait rduit de huit six le nombre des syndicats qui y sont reconnus reprsentatifs et conduit, en consquence, une diminution de 20 % des moyens attribuer aux organisations syndicales, principalement en dcharges horaires diverses (les moyens anciennement affects

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celles qui ont cess alors dtre reprsentatives nayant pas tre redistribus aux autres) ; de mme, le DRH de la SNCF a estim, galement le 8 novembre, que lapplication dans son cas de la mme rgle avait conduit une diminution denviron 15 % des moyens au titre du droit syndical ; le mme type de constat vaut aussi pour EDF (cf. audition du 10 novembre 2011). Dans lautre sens, une confdration qui a tout gagner cette loi, ntant aujourdhui pas reconnue reprsentative au plan national et interprofessionnel, lUNSA, a salu la fin de la discrimination son encontre quentranait le principe de prsomption irrfragable : comme les syndicats affilis lUNSA nen bnficiaient pas, les attaques des employeurs (voire des syndicats concurrents ?) se concentraient apparemment sur eux. Le secrtaire gnral de lUNSA, M. Luc Brille, a ainsi observ devant la commission denqute, le 20 octobre 2011, qu avant la loi de 2008, [limplantation progressive de lUNSA] dans le secteur priv sest traduite par une longue srie de procs quelques 1 500 au total , au cours desquels on lui demandait de prouver sa reprsentativit par le nombre de ses adhrents, son activit ou son indpendance. Depuis la loi du 20 aot 2008, quelque 1 600 sections syndicales de lUNSA ont t cres dans le secteur priv . M. Jacques Bory, trsorier de lorganisation a ajout que les frais dhonoraires davocats sont passs denviron 160 000 euros 38 000 euros en 2010. Lors de ces procs, nous tions obligs de fournir la liste de nos adhrents, laquelle tait donc communique la partie adverse, en dautres termes aux employeurs. Quelques-uns de nos adhrents nont ainsi eu dautre solution que de rejoindre Ple emploi Les lois de 2008 et 2010 ont permis de mettre un terme cette discrimination . * Les volutions marques par les lois de 2008 et 2010, prcdes daccords nationaux, montrent une relle prise de conscience partage des organisations syndicales et des acteurs politiques quant la ncessit de refonder la lgitimit des acteurs du dialogue social. Dans le mme temps, le vote puis lapplication de la loi n 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social ( loi Larcher ), suivis de ladoption en 2009-2010 de protocoles tendant ses prescriptions, en les adaptant, aux initiatives des snateurs et des dputs, reconnat aux organisations demployeurs et de salaris reprsentatives au plan national et interprofessionnel un rle politique compltement nouveau, puisque les grandes rformes en matire de travail, demploi et de formation professionnelle doivent dsormais systmatiquement tre lobjet dune concertation pralable avec ces organisations, auxquelles un temps de ngociation paritaire potentielle doit mme tre laiss si elles le souhaitent. Cependant, ces volutions rcentes et par certains cts incompltes ne suffisent pas remettre en cause lensemble dun systme qui, avec une responsabilit des acteurs politiques et du lgislateur en particulier, favorise de fait

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la dsyndicalisation sans que cela ait jamais t lobjectif : bien au contraire, les lois successives votes ont toujours eu pour ambition de favoriser limplantation syndicale et/ou de valoriser le dialogue social... Il appartient aujourdhui aux acteurs politiques, le rapporteur en est convaincu, dagir pour inverser cette tendance, car une reprsentation syndicale forte des salaris comme des employeurs est ncessaire ; or, une telle reprsentation ne peut tre forte, indpendante et lgitime que si elle peut impliquer des militants nombreux et disposer en consquence de ressources de cotisations significatives.

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V.- DES PROPOSITIONS POUR UN SYNDICALISME PLUS TRANSPARENT, PLUS MILITANT ET PLUS REPRESENTATIF Les constats dresss par la commission denqute montrent lutilit de ses investigations et de sa mise en place. Mme sil est indniable que des efforts ont t entrepris par les organisations syndicales et demployeurs en matire de transparence et aussi de gestion, la situation nest pas encore satisfaisante. Il est de lintrt de tous, quil sagisse des organisations concernes, des salaris, des entreprises ou des pouvoirs publics, de remdier aux dysfonctionnements et aux carences qui persistent. Des mesures nouvelles sont ncessaires pour, tout la fois, renforcer la lgitimit des syndicats et des organisations professionnelles laquelle exige une certaine indpendance financire et une assise militante, ou du moins lective, srieuse , amliorer la transparence des moyens dont ils disposent, rquilibrer les mcanismes de financement public en vigueur et dynamiser le dialogue social. Tel est en tout cas le sens des propositions formules par la commission denqute. Naturellement, toute rforme dans de tels domaines ne peut se conduire que dans la concertation et le dialogue. Au demeurant, larticle L.1 du code du travail, issu de la loi de modernisation du dialogue social du 31 janvier 2007 et complt par les protocoles adopts au Snat et lAssemble nationale (1) en 2009 et 2010, garantit les prrogatives des partenaires sociaux en la matire : les rformes concernant, notamment, le champ des relations collectives du travail doivent tre prcdes dune concertation avec les partenaires sociaux, voire, sils le souhaitent, dune ngociation dans les formes. Les propositions ici formules devraient donc ncessairement, pour la plupart, tre discutes avec les partenaires sociaux, voire entre eux, avant dtre mises en uvre.
A. POUR UNE SYNDICALISME PLUS TRANSPARENT

Au cours des auditions de la commission denqute, lensemble des responsables des organisations de salaris et demployeurs, ainsi que les lus du personnel en charge de la gestion des actions sociales et conomiques des comits dentreprise, se sont montrs ouverts davantage de transparence comptable et financire. Il faut dire que les rgles en vigueur, pour le moins perfectibles, nont pas empch la persistance de plusieurs zones dombre prjudiciables limage des syndicats de salaris et des organisations demployeurs. Approfondir la transparence est donc de leur intrt et de celui de leurs lus.
(1) Protocole organisant, titre exprimental, la concertation avec les partenaires sociaux pralablement lexamen, par le Snat, des propositions de loi relatives aux relations individuelles et collectives du travail, lemploi et la formation professionnelle , adopt par le Bureau du Snat le 16 dcembre 2009, et Protocole relatif la consultation des partenaires sociaux sur les propositions de lois caractre social relevant du champ de la ngociation nationale et interprofessionnelle , adopt par la Confrence des prsidents de lAssemble nationale le 16 fvrier 2010.

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1. Poursuivre la dmarche engage par les lois n 2008-789 du 20 aot 2008 et n 2009-1437 du 24 novembre 2009

Si, indniablement, la loi n 2008-789 du 20 aot 2008 a reprsent une avance notable en faveur de la transparence sur les comptes des organisations de salaris et demployeurs, sa mise en application montre quelle ne constitue quune tape en la matire. De mme, la rforme de la formation professionnelle en 2009 a laiss de ct bien des aspects, particulirement pour ce qui concerne lusage des fonds collects. Il importe donc de parachever le processus dj initi par le lgislateur, la lumire des enseignements de lexprience. a) Privilgier la consolidation des comptes Lalternative entre publication de comptes consolids et agrafage cest-dire lannexion des comptes des entits distinctes des organisations mais lies celles-ci , retenue en 2008, sexplique par la volont de ne pas subitement placer les organisations syndicales ou reprsentatives des employeurs, quelle que soit leur importance, devant une obligation trop lourde et complexe. Il est vrai que, dans beaucoup de syndicats, dunions locales ou de fdrations, les trsoriers sont rarement comptables de formation et doivent se plier dores et dj, pour satisfaire aux exigences de transparence nouvelles, des procdures bien plus formelles quauparavant. Il nen demeure pas moins, comme cela a t soulign prcdemment, que si la mthode de lagrafage prsente le mrite de la simplicit, elle attnue sensiblement la porte de la transparence voulue par le lgislateur, en ce quelle induit une forme de squenage de linformation pertinente. La consolidation, quant elle, reflte de manire plus sincre les moyens dont dispose lorganisation dite tte de primtre . Selon le rglement n 2009-10 du 3 dcembre 2009 du comit de la rglementation comptable, affrent aux rgles comptables des organisations syndicales, ltablissement de comptes consolids rpond des critres prcis ; en effet : la consolidation des comptes des personnes morales sous contrle exclusif de lorganisation syndicale est faite selon la mthode de lintgration globale (addition des patrimoines), dfinie lalina 2 de larticle R. 233-3 du code de commerce ; celle des comptes des personnes morales sous contrle conjoint de lorganisation syndicale est ralise selon la mthode de lintgration proportionnelle (adjonction dune fraction reprsentative des intrts de lorganisation syndicale au patrimoine de celle-ci), prvue lalina 3 de larticle R. 233-3 du code de commerce ; enfin, celle des comptes des personnes morales sous influence notable de lorganisation syndicale est effectue selon la mthode de la mise en quivalence

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(valuation par quivalence), pose lalina 4 de larticle R. 233-3 du code de commerce. Il est vident que les rgles prvues par larticle L. 2135-2 du code du travail, dont lapplication effective a commenc cette anne seulement pour laisser aux organisations syndicales et reprsentatives le temps de se prparer, ne sauraient tre bouleverses du jour au lendemain. Il nen parat pas moins justifi, sur la base du constat du caractre insatisfaisant de lalternative en vigueur, de fixer une perspective dvolution vers un rgime unique de consolidation des comptes, dici quelques annes seulement. Proposition n 1 : une chance assez brve, de quelques annes seulement, modifier larticle L. 2135-2 du code du travail, pour ne retenir que la mthode de consolidation des comptes des organisations de salaris et demployeurs. Au-del de luniformisation du primtre comptable devant tre retenu par toutes les organisations syndicales ou demployeurs assujetties la publication de leur bilan, se pose galement la question dune globalisation des comptes des entits appartenant une mme confdration ou fdration syndicale, via la technique de la combinaison comptable. La combinaison des comptes sapplique ds lors quun ensemble de personnes morales ou de structures souhaite donner une information financire portant sur lensemble des entits qui le composent ; si celles-ci ne sont pas lies entre elles par un lien de participation, elles doivent en revanche bnficier de relations suffisamment proches (affectio familiae) ou dun accord ou dune direction commune pour en induire un comportement social, commercial, technique ou financier commun. Particulirement utilise par les mutuelles et les associations, cette technique a t rcemment largie aux organisations syndicales et professionnelles par ladoption du rglement n 2009-10 du comit de la rglementation comptable. Il sagit l, cependant, dune possibilit quasiment inutilise, alors mme quelle offre une vision plus juste et pertinente des financements mobiliss au sein dune obdience syndicale ou professionnelle. A tout le moins, la combinaison des comptes ne devrait plus tre facultative pour les confdrations reconnues reprsentatives au plan interprofessionnel avec les unions territoriales et les fdrations professionnelles se revendiquant de leur label , un horizon temporel assez proche. Une telle volution de la rglementation en vigueur pourrait intervenir concomitamment la gnralisation de la consolidation des comptes, de manire laisser un pravis suffisant aux organisations plus particulirement concernes pour sy prparer. En tout tat de cause, nanmoins, il sagirait l dun saut qualitatif certain en matire de transparence et de possibilit de contrle du financement des organisations syndicales et demployeurs en France.

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Proposition n 2 : corrlativement la gnralisation des comptes consolids larticle L. 2135-2 du code du travail, imposer la combinaison des comptes des confdrations reconnues reprsentatives au plan interprofessionnel avec leurs unions territoriales et les fdrations professionnelles se revendiquant de leur label . b) Clarifier les rubriques comptables Lintrt des indications communiques dans les documents comptables rendus publics dpend ncessairement du degr de prcision et de la nature des informations divulgues. Or, la lecture des diffrents bilans publis et certifis des organisations syndicales ou demployeurs rvle, cet gard, une trs grande htrognit des rubriques comptables retenues. On aurait pu imaginer, de ce point de vue, que le rglement n 2009-10 du comit de la rglementation comptable procde une certaine harmonisation des nomenclatures, de manire favoriser les comparaisons et lexploitation des donnes. Il nen est malheureusement rien, mme si ce texte impose un cadre commun minimum. De fait, lintelligibilit des bilans publis apparat trs variable dune organisation syndicale ou professionnelle lautre. Ainsi, les comptes de lUIMM, de la fdration franaise du btiment ou de la CFTC sont prcis et explicites quand, dans le mme temps, ceux du SYNTEC, de lUnion syndicale Solidaires ou de la chambre syndicale du transport arien, notamment, se rvlent insuffisamment dtaills voire, parfois, indigents. Illustration significative des incohrences dune telle situation, certains bilans dorganisations syndicales ou professionnelles ne comportent pas de ligne expressment consacre aux recettes tires des cotisations dans leurs produits dexploitation. Si tel nest pas le cas de la CFDT, de la CGT, de la CFTC, du MEDEF, de la CGPME ou de la fdration des travaux publics, par exemple, il nen va pas de mme de lUnion syndicale Solidaires, de la CFE-CGC, de la Fdration des industries mcaniques, de la FNAIM ou de la Coordination rurale, pour ne citer que quelques cas relevs. Or, cette information est pourtant capitale pour mesurer le degr dautonomie financire des organisations concernes. Pour toutes ces raisons, la commission denqute suggre que le rglement n 2009-10 du comit de la rglementation comptable soit modifi afin de dtailler expressment une nomenclature comptable spcifique et commune toutes les organisations syndicales, de manire rendre les indications publies et certifies plus lisibles et favoriser, le cas chant les comparaisons.

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Proposition n 3 : dfinir, dans le rglement n 2009-10 du 3 dcembre 2009 du comit de la rglementation comptable, une nomenclature commune et dtaille qui permette une meilleure comprhension de lorigine des ressources des organisations syndicales et de leur affectation tout en favorisant les comparaisons. Ce travail duniformisation de linformation comptable donne par les organisations syndicales et reprsentatives des employeurs pourrait utilement conduire ce que soient prcises certaines lignes dont la dnomination est actuellement vague ou trop gnrale et donne lieu, de ce fait, un manque de clart manifeste. Le cas des prestations de services et des ventes de marchandises est cet gard parlant, dans la mesure o ces intituls recouvrent des ralits aux contours peu dfinis. Il apparat en outre que certaines ressources, en raison de leur nature particulire, devraient faire lobjet dune mention spcifique : tel est le cas, notamment, des recettes publicitaires lies la parution des magazines ou revues des organisations syndicales et professionnelles. Dans le cas despce, pour viter les abus et garantir la transparence la plus efficace, il serait sans doute pertinent dindividualiser ces recettes dans les produits dexploitation et dannexer par ailleurs lensemble des contrats publicitaires passs avec les annonceurs sur lexercice publi (du moins, ceux dpassant un certain seuil). Proposition n 4 : prciser les rubriques du compte de rsultat, notamment celle relative aux prestations de services et ventes de biens, et individualiser les recettes publicitaires des organisations syndicales ou professionnelles tout en annexant au bilan la liste et le montant de chaque contrat pass avec des annonceurs au cours de lexercice. c) valuer en quivalents temps plein et valoriser les mises en dispositions Si la loi du 20 aot 2008 constitue une indniable avance en matire de transparence, les comptes publis par les organisations syndicales et professionnelles ne permettent pas davoir une vision complte de leurs ressources. En effet, comme il a t montr prcdemment, le rglement n 200910 du 3 dcembre 2009 du Comit de la rglementation comptable affrent aux rgles comptables des organisations syndicales prvoit que les mises disposition de personnes et de biens ne font lobjet que dune information qualitative . Ils ne sont donc pas valus financirement. Or, rappelons que les moyens mis disposition, essentiellement sous forme de dcharges de travail, par les employeurs publics et privs pourraient reprsenter les trois quarts de la masse des moyens dvolus lactivit syndicale et de reprsentation des salaris (et des fonctionnaires). M. Dominique Andolfatto a insist, lors de son audition le 31 aot, sur la ncessit de valoriser les moyens humains et matriels dans les comptes des

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organisations syndicales : la transparence devrait sappliquer aux avantages en nature spcialement les mises disposition qui sont exclus des publications comptables et qui devraient tre dtaills nominativement car chacun devrait savoir que tel collgue est pour telle raison dcharg de son poste de travail . Linformation sur les moyens humains mis disposition des organisations syndicale est dautant plus limite que la majorit des comptes publis par les confdrations ne mentionnent mme pas cette donne. Parmi les organisations syndicales auditionnes par la commission, seule la CFDT a publi cette information. Ses comptes font tat de 29 personnes mises disposition en 2010 issues essentiellement des entreprises et fonction publiques (1). De mme, certains comptes de fdrations publis au Journal officiel indiquent le nombrer de personnes mises leur disposition. titre dexemple, les comptes de la fdration CFDT chimie mentionnent 26 personnes mises disposition, ceux de la fdration CFDT bois une personne et le bilan financier de la fdration UNSA cheminots fait tat de 40 personnes mises disposition par la SNCF (2). Par consquent, la commission suggre que le rglement du 3 dcembre 2009 prcit soit modifi afin de prvoir expressment que les mises dispositions de personnels font lobjet dune valuation quantitative en quivalents temps plein travaill (ETPT) et dune valorisation financire dans les comptes des organisations syndicales et professionnelles. Larticle 59 du projet de loi relatif laccs lemploi titulaire et lamlioration des conditions demploi des agents contractuels dans la fonction publique (3) semble dailleurs anticiper la mise en uvre dune telle mesure pour les organisations syndicales de la fonction publique car lexpos des motifs de ce projet de loi prcise que lobligation de publication des comptes est applicable ces organisations tout en prcisant quun dcret en Conseil dtat tiendra compte de la prdominance des moyens humains accords aux organisations syndicales de fonctionnaires et que des rgles spcifiques pourront tre prvues en matire de valorisation financire des moyens accords ces organisations . Proposition n 5 : prvoir que les organisations syndicales et professionnelles font figurer dans leurs comptes, dune part une valuation en ETPT des moyens humains mis leur disposition, dautre part une valorisation financire de ces moyens, ainsi que de tous autres moyens en nature dont ils disposeraient.

(1) Ces personnels font, en outre, lobjet dune valorisation financire. (2) Cette donne est trs importante pour bien apprhender les finances de cette fdration dans la mesure o elle nemploie, par ailleurs, aucun salari. (3) Projet de loi relatif laccs lemploi titulaire et lamlioration des conditions demploi des agents contractuels dans la fonction publique, la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives la fonction publique.

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d) Renforcer le contrle de la formation professionnelle La loi n 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative lorientation et la formation professionnelle tout au long de la vie comprend, on la vu, un ensemble substantiel de mesures pour tout la fois renforcer la transparence des circuits de financement de la formation professionnelle et mieux en matriser les cots. Ainsi les cots de gestion des organismes collecteurs (les OPCA) seront-ils mieux encadrs et contractualiss avec ltat, dans le cadre de conventions triennales dobjectifs et de moyens ; ces organismes doivent se regrouper ; leur plan comptable est rvis ; internet sera mobilis pour une meilleure transparence, tant des OPCA que des prestataires de formation ; une stricte incompatibilit est tablie entre lexercice de fonctions (salaries ou dadministration) dans un OPCA et dans un organisme de formation Pour ce qui est des moyens de contrle proprement parler, la loi prvoit une ouverture juridique : lhabilitation pour raliser des oprations de contrle de la formation professionnelle nest plus rserve aux seuls inspecteurs et contrleurs du travail et inspecteurs de la formation professionnelle, mais peut tre accorde dautres fonctionnaires de catgorie A. Cet largissement du vivier potentiel dinspecteurs na semble-t-il pas eu jusqu prsent dincidence pratique significative. Les cadres dirigeants de la dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP) nont pas cach devant la commission denqute que le contrle navait pas t, dans le contexte de la mise en place de la rforme de 2009, leur priorit des deux dernires annes ; ils sont conscients que les contrles doivent tre accrus, ce qui semble incontestable au regard du rendement lev de ceux qui sont dj pratiqus environ 15 % de redressements en masse par rapport aux montants de fonds soumis contrle. Dans le contexte budgtaire trs contraint qui est le ntre, le rapporteur appelle une revue des diffrents moyens dont dispose ltat travers ses multiples corps de contrle, afin que ces moyens soient autant que possible mutualiss et redploys vers les secteurs sous-dots et sur les types de contrle les plus rentables . Les moyens de contrle de la formation professionnelle devraient assurment, dans cette optique, tre renforcs. Proposition n 6 : renforcer les moyens des services de contrle de la formation professionnelle en redployant les moyens de contrle de ltat.
2. Ouvrir de nouveaux champs de transparence

a) Approfondir les obligations comptables et procdurales des comits dentreprise Malgr des budgets qui peuvent se compter en dizaines, voire en centaines de millions deuros, les obligations comptables des comits dentreprise sont peu dveloppes. Larticle R. 2323-37 du code du travail prvoit, en effet, que chaque anne le comit dentreprise fait un compte rendu dtaill de sa gestion financire,

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qui est port la connaissance des salaris par voie daffichage sur les tableaux rservs aux communications syndicales. Seule une reddition des comptes est impose. Aucune procdure nest prvue quand leur prsentation. Il sagit donc dune simple comptabilit indiquant, dune part, le montant des ressources dont le comit a dispos pendant lanne civile coule et, dautre part, le montant des dpenses assumes, soit pour son propre fonctionnement, soit pour les activits sociales et culturelles. Chacune de ces activits doit, en effet, faire lobjet dun budget qui lui est propre. Les pratiques comptables des comits dentreprise varient selon leur taille. Ceux des grandes entreprises, du fait de limportance des ressources qui leur sont attribues, ont une vritable organisation comptable, souvent mise en place sous limpulsion dexperts-comptables. Les comits dentreprise de moyenne et de petite taille ont gnralement recours une comptabilit dite de trsorerie , qui consiste enregistrer les recettes et les dpenses ; il convient en effet de garder lesprit que les ressources de certains comits dentreprise peuvent ne pas excder 1 600 euros par an (1). Par ailleurs, larticle R. 2323-37 du code du travail prvoit que le bilan tabli par le comit dentreprise est approuv par un commissaire aux comptes, qui se trouve tre (du fait du jeu des renvois de rfrence) celui de lentreprise. loccasion de la recodification du code du travail, larticle R. 43214 devenu larticle R. 2323-37 a subi une modification rdactionnelle, puisquil tait prcis auparavant que ce bilan tait ventuellement approuv par le commissaire au compte. loccasion de la recodification, ladverbe a donc t supprim. Cependant, cette suppression ne semble pas pour autant rendre cette disposition immdiatement oprationnelle et obligatoire en ltat, celle-ci soulevant trois difficults : la premire est quelle voque une approbation du commissaire au compte alors quun commissaire aux comptes certifie des comptes ; la seconde est que le contenu du bilan approuver nest pas dfini ; la troisime est que le recours au commissaire aux comptes de lentreprise peut tre vu comme portant atteinte lautonomie du comit. Pour permettre la mise en uvre de cette obligation rglementaire, la direction gnrale du travail a mis en place un groupe de travail sur les obligations comptables des comits dentreprise. Les organisations syndicales, consultes cette occasion, ont inform le ministre quelles taient favorables une volution dans ce domaine et une certification des comptes des comits dentreprises. Ce constat est aussi apparu unanimement partag lors des auditions menes par la commission. Ainsi, lors de son audition le 24 octobre, le secrtaire gnral de la CFDT, M. Franois Chrque, a soulign que la seule faon davoir une transparence sur la gestion des comits dentreprise serait de leur

(1) Cas du comit dune entreprise de cinquante salaris (seuil infrieur de lobligation davoir un CE) qui seraient pays au SMIC et o, en labsence duvres sociales, les ressources se rduiraient la subvention lgale de 0,2 % de la masse salariale.

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appliquer les rgles de certification et de validation [applicables] aux organisations syndicales . De mme, le secrtaire gnral de la CFTC, M. Philippe Louis, a aussi approuv une telle volution, le 20 octobre, en affirmant : les rgles de transparence qui sont appliques aux organisations syndicales, notamment la certification des comptes, devraient tre galement imposes aux comits dentreprise, ce qui permettrait de clarifier leur situation. Enfin, M. Michel Doneddu, trsorier de la CGT, a rappel, lors de son audition le 27 octobre, que la CGT tait favorable la certification des comptes des comits dentreprise au-dessus dun certain seuil , tout en prcisant : nous ne voulons pas quelle soit effectue par le mme commissaire aux comptes que celui de lentreprise. Le comit dentreprise doit tre indpendant de lemployeur tant pour la gestion des activits sociales que pour celle du budget de fonctionnement . M. Pierre Mongin, prsident de la RATP, sest aussi clairement montr favorable une telle volution, lors de son audition le 8 novembre, en considrant que la rgle de lautonomie absolue des comits dentreprise par rapport la direction qui na aucun droit dingrence ni mme de connaissance du dtail de la gestion devrait tre attnue. Je suggre que les comptes des comits dentreprise des entreprises publiques soient certifis par au moins deux commissaires aux comptes. Aujourdhui, ce nest pas une obligation lgale. Ce serait pourtant la moindre des choses pour un comit dentreprise qui reoit chaque anne prs de 50 millions deuros de lentreprise . Il est vrai que, dans toute institution ou organisme ce nest pas une question de gestion syndicale ou non , la concomitance de moyens considrables et dune faible transparence conduit invitablement des cas au moins ponctuels de drives et, de plus en plus souvent, au dveloppement dune suspicion gnralise. Chacun en semble aujourdhui conscient. Si, certaines entreprises, comme Peugot Citron SA, se sont engages dans une dmarche de plus grande transparence des comptes des comits dentreprise, ces dmarches restent ponctuelles et une volution gnrale apparat aujourdhui ncessaire dans ce domaine.
La labellisation de la gestion des comits dtablissement dans lentreprise Peugeot Citron Automobile SA Certains comits dentreprise se sont dj engags dans une dmarche de transparence. Cest le cas notamment chez Peugeot Citron Automobile SA, qui par un accord dentreprise sign le 8 juillet 2011, met en place pour les vingt-quatre comits dentreprise du groupe une procdure de labellisation de leur gestion. Laccord propose aux comits dentreprise un mode dvaluation de leur activit leur permettant de bnficier dun label gestion responsable qui est triennal. Une commission paritaire et un rfrentiel de labellisation ont t crs, le rfrentiel prenant en compte notamment la rigueur comptable, les rgles thiques, les rapports avec les fournisseurs, le respect de lenvironnement La grille de labellisation comprend notamment des questions relatives lexistence dun contrat pour chaque salari du comit dentreprise et lexistence

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dun contrat de mise disposition pour chaque salari dtach. La labellisation est mise en uvre linitiative des comits dentreprise et prend la forme dun contrle ralis par un auditeur qualifi, voire un commissaire aux comptes. En complment, une commission financire runissant PSA et les syndicats de ltablissement se tiendra tous les ans pour analyser les comptes du comit dentreprise.

Il conviendra videmment de tenir compte de la surface financire des instances concernes. Il ne sagit pas dimposer une certification de leurs comptes des comits dentreprise qui ont un budget de quelques milliers deuros. Pour ces comits qui grent des sommes minimes, les obligations minimales et informelles actuellement en vigueur apparaissent suffisantes. De mme, se pose la question de la publicit donner ces comptes : le code du travail prvoit actuellement que ces comptes ne sont ports qu la connaissance des seuls salaris de lentreprise. Ces comptes nont effectivement pas forcment vocation tre publis en dehors dentreprises qui, elles-mmes, ne sont pas toujours tenues de publier ou dposer leurs comptes (selon leur forme juridique, leur taille, le fait quelles sont ou non cotes). Par ailleurs, la problmatique de la transparence pose aussi la question des contrles exercs sur les actions mises en uvre par les comits dentreprise au titre des activits sociales et culturelles. En effet, comme lont montr les auditions menes par la commission denqute, la frontire entre le financement dactions en faveur des salaris et le financement dactions syndicales revendicatives est parfois tnue. Entendus par la commission le 8 novembre, le prsident et le trsorier gnral de la Caisse centrale dactivits sociales des industries lectriques et gazires ont ouvertement revendiqu le droit de cette institution financer des actions de nature revendicative une campagne de publicit contre une rforme vote par le Parlement, voire la location dun bus pour participer une manifestation au motif quil sagirait de dfendre les uvres sociales quelle gre. Lintrusion de cette institution il est vrai hors-normes dans des activits gnralement rserves aux entreprises concurrentielles, avec le rachat de lentreprise Trigano ou encore loffre de prestations en matire dassurances (statutairement autorise, le fait est), nest pas non plus sans susciter quelques interrogations Le code du travail ne dresse pas de liste exhaustive des activits sociales et culturelles. Larticle L. 2323-83 du code du travail prvoit que le comit dentreprise assure, contrle ou participe la gestion de toutes les activits sociales et culturelles tablies dans lentreprise prioritairement au bnfice des salaris, de leur famille et des stagiaires, quel quen soit le mode de financement et larticle L. 2323-85 du mme code prcise que le comit dentreprise assure ou contrle la gestion des activits physiques ou sportives et peut dcider de participer leur financement . Larticle R. 2323-20 du code du travail se contente dvoquer certaines activits mises en place ce titre (les cantines, les jardins familiaux, les crches, les colonies de vacances, les bibliothques, etc.).

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Seule disposition prcise sur lutilisation possible de ces fonds, larticle L. 232387 du mme code prvoit quen cas de reliquat budgtaire et dans la limite de 1 % du budget des uvres sociales et culturelles, les membres du comit dentreprise peuvent dcider de verser des fonds une association humanitaire reconnue dutilit publique afin de favoriser les actions locales ou rgionales de lutte contre lexclusion ou des actions de rinsertion sociale. La Cour de cassation a, quant elle, prcis dans sa jurisprudence que les activits sociales et culturelles devaient rpondre trois critres : tre bnvoles, ne pas tre discriminatoires et amliorer la vie du personnel de lentreprise. Les contrles oprs sur ces activits sont peu importants. En effet, lemployeur ne participe pas au vote sur une rsolution portant sur la gestion des activits sociales et culturelles (1). M. Guillaume Pepy, prsident de la SCNF, a ainsi soulign, devant la commission le 8 novembre, les possibilits limites dagir dont il disposait en tant quemployeur : je rappelle quen dehors du cas particulier dun comit dtablissement qui, en grande difficult financire, affiche un dficit, ce qui nous permet de faire nommer un expert par voie judiciaire, la direction de la SNCF na aucun rel pouvoir dinvestigation et de contrle. Cest conforme au droit qui tablit lindpendance du comit dtablissement lgard de lentreprise et une jurisprudence du 25 janvier 1995 selon laquelle le prsident du comit dentreprise ne peut mme pas voter sur une question concernant la gestion des activits sociales et culturelles. Nos seuls moyens daction sont les courriers dalerte adresss par les prsidents de comits dtablissement pour exiger le rtablissement de lquilibre financier, un rappel des textes ou de la jurisprudence . Le Prsident peut aussi faire un recours devant le juge lorsquil considre que le comit dentreprise a outrepass son champ de comptence, mais comme le montre lordonnance rendue le 2 mars 2011 par le tribunal de grande instance de Paris propos de la publicit sur le fret finance par le comit central dentreprise de la SCNF, ce genre dinitiative nest pas toujours couronne de succs. Dailleurs, les informations dlivres au sein des comits dentreprise et auxquelles a accs lemployeur restent trs succinctes. M. Pierre Mongin, prsident de la RATP, a fait savoir la commission, lors de son audition le 8 novembre, quil avait dcouvert, loccasion dun contrle de la Cour des comptes, que le comit dentreprise stait vu adresser une mise en demeure de linspection du travail concernant les risques psychosociaux encourus par son propre personnel . Et le prsident de la RATP dajouter que les comptes rendus des sances du comit dentreprise montrent que cette mise en demeure na jamais t voque en sance . Il a expliqu cette situation par le fait que les comptes rendus annuels en comits dentreprise sont trs peu dtaills : la loi prvoit certes un compte rendu annuel en comit dentreprise, mais celui-ci est trs succinct et il nexiste aucune obligation lgale de donner des informations. Ce compte rendu, quand bien mme le CRE gre un budget de 50 millions deuros,

(1) Cass. soc., 25 janv. 1995, n 92-16.778.

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na donc rien voir avec, par exemple, le rapport dactivit et de dveloppement durable que nous devons fournir au march obligataire . Certaines organisations syndicales ne semblent pas hostiles une plus grande implication de lemployeur dans le contrle de lutilisation des fonds ddis aux activits sociales et culturelles. Lors de son audition le 20 octobre, M. Philippe Louis, secrtaire gnral de la CFTC, sest clairement montr favorable une telle volution : les prsidents des comits dentreprise devraient prendre leurs responsabilits. Autant ils doivent laisser les dlgus et les membres des CE faire leur travail sans les influencer, autant ils doivent exercer leur mission de contrle. Souvent, ils sinterdisent dy regarder de trop prs ! Allant plus loin, M. Franois Chrque a fait part, lors de son audition, de son souhait de voir la lgislation voluer dans ce domaine : il peut arriver que des quipes commettent des malversations, mais ces drives amnent se poser la question du rle de lemployeur, qui est tout de mme le prsident de la structure. Ainsi, le dficit abyssal du comit dentreprise dAir France, que la CFDT sest retrouve grer, tait forcment le fruit dun consensus entre lensemble des membres de ce comit, puisque lemployeur a un droit de regard. Nous considrons que labsence de validation des comptes est lune des insuffisances de la loi. Nous aimerions la voir voluer sur ce point, ne serait-ce que pour protger les militants, qui ne sont pas infaillibles . En revanche, les prsidents dentreprises publiques auditionnes par la commission ne semblent pas demandeurs de nouveaux pouvoirs de contrles au sein des comits dentreprise. M. Guillaume Ppy a ainsi considr quil ne serait pas pertinent de confier au chef dentreprise ou son reprsentant le soin de procder des contrles sur pices ou sur place dans les comits dentreprise ou dtablissement non plus qu la direction de laudit, qui est place sous sa responsabilit . Lors de son audition le 10 novembre, M. Henri Proglio a partag le mme point de vue : je ne suis pas la recherche de responsabilits sur des entreprises dont la loi prvoit quelles sont externalises. La loi indique quel est le responsable du contrle et je nai aucune apptence pour le remplacer. vrai dire, si je devais le faire, je le ferais sur bien dautres sujets, me transformant par l mme en auto-contrleur de systmes censs nous contrler... Bref, je prfre men tenir aux frontires de mes responsabilits . Une volution lgislative envisageable serait de mettre en place une coresponsabilit de lemployeur et des membres du comit dentreprise en son sein. Nanmoins une telle rforme, mettant fondamentalement en cause lquilibre actuel de la gestion des comits dentreprise, doit sans doute plutt tre vue comme un dernier recours si des mesures de transparence devaient ne pas suffire. Il est donc plutt propos de renforcer les obligations comptables pesant sur les comits dentreprise en imposant, au-del dun certain seuil de ressources,

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la certification de leurs comptes. Ltablissement de comptes dtaills et transparents serait, en outre, de nature favoriser limplication et la responsabilisation du chef dentreprise, tout en garantissant lindpendance du comit dentreprise lgard de la direction. Outre lintervention du (ou des) commissaire(s) aux comptes dans les limites de son (leur) office, il pourrait tre utile de prvoir celle dun autre tiers de confiance dans les situations o soit lemployeur, soit des salaris, soit plus vraisemblablement les organisations syndicales de lentreprise qui sont minoritaires dans la gestion du comit, voudraient accder telle ou telle pice, alors quactuellement les employeurs, notamment, semblent souvent avoir de grandes difficults obtenir des informations sur des faits qui sont pourtant susceptibles dengager leur responsabilit (en tant quils assurent la prsidence du comit). Linspection du travail pourrait constituer ce tiers de confiance. Enfin, les comptes certifis pourraient comporter en annexe, dans une optique de transparence des achats, la liste des engagements et des paiements dont la somme annuelle par cocontractant dpasserait un seuil dtermin. Proposition n 7 : tendre aux comits dentreprise, au-del de seuils de ressources dterminer, les obligations de transparence lgitimes pour toute entit grant des flux financiers importants en : les soumettant lobligation de faire certifier leurs comptes (selon les rgles de droit commun) ; prvoyant une transparence spcifique (annexion aux comptes) des achats faits un mme cocontractant excdant certains seuils ; habilitant un tiers de confiance qui pourrait tre constitu par les services dconcentrs du ministre du travail exiger des gestionnaires la production de documents comptables ou justificatifs la demande de salaris, dorganisations syndicales de lentreprise (minoritaires) ou de lemployeur. Paralllement, afin de mettre fin certaines drives, telles que celles regrettes par le prsident de la SNCF, peut-tre serait-il utile dinscrire explicitement dans la loi que les ressources affectes aux missions des comits dentreprise doivent leur tre exclusivement consacres. Proposition n 8 : inscrire dans le code du travail un principe daffectation exclusive des moyens des comits dentreprise aux missions qui leur sont dvolues. Par ailleurs, lors de son audition, le prsident de la RATP, M. Pierre Mongin, a regrett que les comits dentreprises ne soient pas tenus de respecter une procdure de march, compte tenu des montants importants qui sont en cause.

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Il a ainsi rappel que la RATP tait tenue, en tant quentreprise publique et entit adjudicatrice europenne, dappliquer un quasi code des marchs publics qui a fait lobjet dun dcret comportant des rgles spcifiques strictes et que lentreprise stait par consquent dote dune commission des marchs prside par un conseiller-matre la Cour des comptes. Il a constat que dans le mme temps, le comit dentreprise, qui gre un budget de 50 millions deuros, nest soumis aucune des rgles rgissant les achats publics avant de conclure : il me semblerait normal que la loi impose aux comits dentreprise des entreprises publiques qui sont entits adjudicatrices au sens europen les rgles de transparence et de contrle qui valent pour ces entreprises . Le rapporteur considre quil est essentiel de soumettre les grands comits dentreprise des procdures dachats formalise, compte tenu des montants trs importants en jeu. En particulier, les comits des entreprises publiques considres comme entits adjudicatrices devraient respecter les mmes rgles que celles-ci pour la passation de marchs. Proposition n 9 : soumettre, partir de seuils dterminer, les comits dentreprise des procdures formalises dachats ; en particulier, tendre ceux des entreprises publiques considres comme des entits adjudicatrices au sens de la directive 2004/17/CE du 31 mars 2004 les rgles imposes par ce statut. Enfin, sagissant du cas particulier de la Caisse centrale dactivit sociale des industries lectriques et gazires, il apparat ncessaire, afin de clarifier pleinement les responsabilits des diffrentes directions des IEG et de la CCAS en matire de gestion du personnel de mettre fin au systme de dtachement dans le cadre du tableau hirarchique . La Cour des comptes, dans son second rapport sur les institutions sociales du personnel des industries lectriques et gazires (1) note que le retour lquilibre financier de la CCAS implique une meilleure matrise de la masse salariale, laquelle impose que la caisse devienne lunique employeur de ces personnels : un vritable pilotage interne de la masse salariale de celle-ci est indispensable, alors que les effectifs affichs au tableau hirarchique continuent crotre. Si tous les emplois inscrits au tableau hirarchique taient pourvus, les autorisations plafonds accordes par la tutelle seraient dpasses de plusieurs centaines dagents. Le rattachement de la totalit des personnels aux organismes qui grent les activits sociales irait dans le sens dune plus grande responsabilisation des gestionnaires des activits sociales . Ce constat a t partag par Mme Marianne Laigneau, directrice des ressources humaines du groupe EDF lors de son audition le 8 novembre qui a

(1) Les institutions sociales du personnel des industries lectriques et gazires : une rforme de faade, une situation aggrave , Cour des comptes (mai 2011).

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indiqu que la direction dEDF discutait avec les dirigeants de la CCAS et les pouvoirs publics dune volution qui ferait de cette caisse lemployeur unique de son personnel. Proposition n 10 : clarifier les modalits de fonctionnement de la Caisse centrale dactivits sociales des industries lectriques et gazires en mettant fin au systme de dtachement de personnel dit du tableau hirarchique . b) tablir pour chaque contributeur priv ou public, un document de prsentation des financements et concours matriels consentis Le rapporteur a pu constater, lors des diffrentes auditions menes par la commission, que le suivi des moyens humains mis disposition des organisations syndicales tait trs dficient dans la fonction publique, que ce soit au niveau national ou local. Le ministre de la fonction publique ne semble pas en mesure de fournir un dcompte prcis des dcharges dactivit, quil sagisse de les comptabiliser en ETPT ou de connatre le nombre dagents concerns, en particulier le nombre de ceux qui se trouvent mis disposition temps plein dune organisation syndicale, les permanents syndicaux. Lors de son audition le 14 septembre, M. Alain Tessier, coauteur du rapport sur lvaluation des moyens octroys aux organisations syndicales dans la fonction publique dans le Rhne et le Loiret (1) a eu un jugement svre sur le suivi des moyens octroys par les organisations : conformment aux textes, les administrations centrales octroient aux organisations syndicales les moyens auxquels elles ont droit, mais il y a ensuite une espce de "trou noir" puisquelles ignorent comment ces moyens sont effectivement grs . M. Bernard Vivier, directeur de lInstitut suprieur du travail, a galement fait part de son tonnement sur le manque de suivi de ces moyens dans la fonction publique : nous ne disposons pas dun relev clair et suffisamment complet nous permettant de rpondre aux questions : "qui donne, qui reoit et combien ?". La loi de 2008, diffrents niveaux de la vie sociale, nest, de ce point de vue, pas satisfaisante. Sagissant des personnels de ltat, des entreprises publiques et des collectivits territoriales, nous navons aucune indication sur les mises disposition des personnels alors mme quil ny a rien cacher ! En la matire, les estimations varient : selon MM. Andolfatto et Labb, entre 20 000 et 40 000 quivalents temps plein (ETP) ; pour dautres, au-del de 50 000. Paul Camous, qui fut directeur de cabinet du ministre de lducation nationale Christian Beullac, me disait jadis quil navait jamais russi estimer les ETP des fonctionnaires mis disposition de la FEN .

(1) Le bilan des moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique : analyse dtaille dans deux dpartements, le Rhne et le Loiret , juin 2010.

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Or, le manque de transparence sur ces chiffres contribue ce que les informations les plus diverses circulent sur les mises dispositions et les dcharges dactivit au sein de la fonction publique. Ainsi, lors de son audition le 10 novembre 2010, M. Jean Marimbert, secrtaire gnral du ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur, et de la recherche, a tenu prciser que lorsqutait voqu le fait que 30 000 personnes taient concernes par des dcharges syndicales au sein de lducation nationale, il sagissait en ralit dune confusion car ce chiffre totalisait lensemble des motifs de dcharge (1), les dcharges pour activit syndicale ne reprsentant, selon les estimations du ministre, que 1 900 quivalents temps plein. De mme, le 31 aot, M. Jean-Franois Verdier, directeur gnral de ladministration et de la fonction publique (DGAFP), a fait remarquer la commission que les permanents ne reprsentaient que 1 000 agents, chiffre bien moindre que les estimations gnralement faites sur ce sujet. La publication de donnes transparentes sur le sujet sera donc de nature faire toute la lumire sur ce sujet. Il est de lintrt de tous et en premier lieu des syndicalistes de la fonction publique de tordre le cou certaines ides reues. Encore faut-il sen donner les moyens. Par consquent, le rapporteur considre quil serait pertinent quau moment de voter le budget de la fonction publique, les parlementaires puissent avoir une connaissance prcise des moyens mis la disposition des organisations syndicales, ces moyens tant, comme nous lavons vu prcdemment loin, dtre ngligeables. Cette information pourrait figurer dans le jaune budgtaire relatif la fonction publique. Elle concernerait notamment, pour chaque ministre, les droits syndicaux accords et effectivement consomms mesurs en quivalents temps plein travaill (ETPT), le nombre dagents qui se trouvent intgralement dchargs dactivit de service et qui bnficient dune convention individuelle de mise disposition (2) et le nombre dagents qui ont une dcharge dactivit suprieure un tiers de leur temps de travail. Proposition n 11 : prvoir que le jaune budgtaire relatif la fonction publique rcapitule les moyens financiers, matriels et humains mis disposition des organisations syndicales et de lactivit syndicale par ltat. De mme, les mmes donnes pourraient figurer dans les bilans sociaux des collectivits territoriales et des tablissements hospitaliers : sagissant des collectivits territoriales, la loi du 27 dcembre 1994 relative la fonction publique territoriale (3), leur impose de prsenter tous les
(1) Dcharges pour participation aux activits de sport scolaire, dcharges de premire chaire pour les agrgs, dcharges pour les directeurs dcole de 1er degr (2) Voir infra. (3) Loi n 94-1134 du 27 dcembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives la fonction publique territoriale.

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deux ans, devant leur comit technique paritaire, un rapport sur ltat de la collectivit indiquant notamment les moyens en personnel, le bilan des recrutements, des avancements, des actions de formation et des demandes de travail temps partiel. Ce bilan pourrait donc tre utilement complt par des informations dtaillant les moyens matriels et humains mis disposition des organisations syndicales ; sagissant des tablissements hospitaliers, larticle L. 6143-7 du code de sant publique prvoit quaprs concertation avec le directoire, le directeur arrte le bilan social de ltablissement Ce bilan pourrait donc galement comprendre les informations relatives aux moyens matriels et humains mis disposition des organisations syndicales. Proposition n 12 : imposer que les bilans sociaux des collectivits territoriales et des hpitaux retracent les moyens financiers, matriels et humains mis la disposition des organisations syndicales. Sagissant du secteur priv, larticle L. 2323-68 du code du travail dispose que, dans les entreprises dont leffectif comprend au moins 300 salaris, lemployeur tablit et soumet annuellement au comit dentreprise un bilan social, dont larticle L. 2323-70 dfinit ensuite les grandes lignes du contenu. Ce document comprend dj des informations sur lactivit syndicale puisque larticle R. 2323-17 du mme code prvoit que le bilan social dtaille notamment la composition des comits dentreprise ou dtablissement avec indication, sil y a lieu, de lappartenance syndicale, la participation aux lections par catgories de reprsentants du personnel, le volume global des crdits dheures utilises pendant lanne, le nombre de runions avec les reprsentants du personnel et les dlgus syndicaux, la date et lobjet des accords conclus dans lentreprise. Par consquent, larticle L. 2323-70 et/ou larticle R. 2323-71 pourraient tre complts afin que le bilan social comprenne aussi le montant dventuelles subventions directes aux organisations syndicales et la valorisation financire des moyens matriels et humains dvolus. Proposition n 13 : modifier le code du travail afin que le bilan social, prsent tous les ans par lemployeur au comit dentreprise, comprenne des informations relatives au montant dventuelles subventions directes verses aux organisations syndicales et la valorisation financire des moyens matriels et humains dvolus.
B. POUR UN SYNDICALISME PLUS MILITANT

Pour que le dialogue social conserve tout son sens, que les accords ngocis par les partenaires sociaux recueillent une relle lgitimit auprs de tous les salaris, il importe que les syndicats aient une reprsentativit forte. Une adhsion plus grande du monde du travail, ne serait-ce que dans des proportions

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voisines celles des principaux tats limitrophes de la France, prsenterait en outre lavantage de leur garantir un meilleur niveau de ressources propres et, de ce fait, une indpendance financire plus grande. Ainsi, les pratiques parfois contestables ne trouveraient plus aucune justification matrielle. Si les leviers la disposition de ltat, des organisations syndicales et des employeurs pour dynamiser les adhsions de salaris sont assez limits, il nest pas certain quils soient utiliss plein ou, tout le moins, de manire optimale. Quelques amliorations semblent donc possibles.
1. Rendre ladhsion plus attractive : transformer la rduction fiscale en vigueur en crdit dimpt, cot budgtaire constant

Les pouvoirs publics ont conscience de la ncessit dinciter les salaris adhrer aux organisations syndicales. A cet effet, ils ont consenti, depuis de nombreuses annes maintenant, un effort budgtaire consquent en permettant aux salaris et aux retraits de dduire du montant de leur impt sur le revenu une fraction des cotisations dont ils sacquittent. Cest larticle 199 quater C du code gnral des impts qui accorde aux salaris et aux retraits cette rduction dimpt sur le revenu, sous rserve que les cotisations soient verses des organisations syndicales reprsentatives de salaris ou de fonctionnaires au sens de larticle L. 2121-1 du code du travail. Fixe 33 % du montant de la cotisation, jusquen 2001, la rduction fiscale a t porte 50 % en 2002 puis 66 %, compter du 1er janvier 2005 (1), dans la limite de 1 % du montant du revenu brut. En outre, les salaris qui ont opt pour la dduction du montant rel de leurs frais professionnels peuvent dduire de leur rmunration imposable, pour leur montant intgral, les cotisations quils versent ce titre auprs de syndicats professionnels. Ces avantages constituent une incitation publique assez notable en faveur de ladhsion mais ils ne sappliquent, par construction, que pour autant quils peuvent simputer sur limpt d. Autrement dit, seuls les cotisants assujettis limpt sur le revenu peuvent en bnficier, ce qui revient ne faire porter leffort que sur une partie seulement des adhrents (en loccurrence, ceux aux revenus les plus consquents). Une telle situation apparat au mieux, inquitable, au pire, inefficace. En effet, elle induit une charge financire diffrente selon que les adhrents ont des ressources suffisamment importantes pour tre redevables de limpt sur le revenu, ou non. En outre, elle cre un effet incitatif lgard des salaris pour qui largument financier est moins primordial que les autres, conduisant de ce fait les travailleurs la condition plus modeste se dtourner de ladhsion un syndicat.

(1) Article 35 de la loi n 2004-1485 du 30 dcembre 2004 de finances rectificative pour 2004.

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Au regard de son cot (120 millions deuros pour 1,5 million de bnficiaires en 2010, contre 76 millions deuros en 2002, 44 millions en 2000 et 15 millions deuros en 1990 (1)) et de son faible impact sur le taux de syndicalisation leffritement constat nayant pas t invers depuis 2002 et 2005 , le dispositif apparat donc ou trop coteux du fait de ses rsultats, ou mal calibr dans son champ dapplication. A cet gard, linstitution dun crdit dimpt mrite de retenir lattention : impliquant un reversement par ltat aux cotisants non imposables dune fraction de leur cotisation lorganisation syndicale de leur choix, elle rtablirait lquit avec les cotisants imposables et serait de nature dynamiser les adhsions. Naturellement, dans le contexte actuel de la crise de la dette des tats membres de lUnion europenne et de la ncessit dune matrise absolue des dpenses publiques, une telle volution, dont le rapport de M. Raphal HadasLebel estimait la charge budgtaire un doublement de lenveloppe prvue pour la rduction dimpt lie aux cotisations (2), ne saurait tre envisage sans mesures dconomies compensatoires dun montant quivalent. Pour cette raison, une telle mesure devrait sinscrire dans une discussion au champ beaucoup plus large avec les partenaires sociaux, qui prendrait en compte lensemble des financements publics et moyens mis leur disposition : les subventions accordes par ailleurs aux syndicats par ltat, notamment pour la formation, les mises disposition dagents publics, voire le rgime actuellement prfrentiel de TVA pour les publications de presse des organisations syndicales, par exemple. En outre, le nouveau mcanisme de crdit dimpt pourrait voir son taux abaiss en contrepartie de llargissement du champ des bnficiaires. Proposition n 14 : instituer, aprs ngociation avec les partenaires sociaux dconomies compensatoires dun montant quivalent sur les financements et moyens publics existants, un crdit dimpt sur les cotisations aux organisations syndicales reprsentatives de salaris ou de fonctionnaires.
2. Le syndicalisme de services : une piste ne pas ngliger, mme sil ne faut pas en attendre trop

Ainsi que la soulign ltude dadministration compare sur le financement des syndicats en Allemagne, en Belgique, en Grande-Bretagne, en Italie et en Sude, labore sous lgide de lIGAS en 2004 : les aides la cotisation ne suffisent pas dynamiser le recrutement de nouveaux membres. () Dans les pays tudis, la stratgie essentielle de recrutement consiste en le dveloppement dune large gamme de services correspondant aux besoins des
(1) Sources : Programme n 111 de la mission Travail et emploi , Cour des comptes. (2) Pour un dialogue social efficace et lgitime : reprsentativit et financement des organisations professionnelles et syndicales , rapport au Premier ministre, mai 2006, p. 75.

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salaris. Loffre de services des syndicats comprend communment linformation et le conseil sur les relations professionnelles collectives (contenu des conventions collectives) et individuelles (mutation, augmentation salariale) ; la protection juridique en cas de litige avec lemployeur ; des assurances diverses des tarifs prfrentiels (habitation, voyage) ; la compensation de la perte de revenus en cas de grve approuve par le syndicat (1). Le fait est surtout que laudience des syndicats dans ces pays est garantie par leur implication directe dans la ralisation de missions dintrt gnral, telles lassurance chmage en Sude et en Belgique ou la constitution des dossiers de prestations sociales en Italie. Dans de telles conditions, lintrt objectif des salaris laffiliation est ncessairement trs grand. En France, il ne saurait tre question de remettre en cause les acquis du mouvement mutualiste ainsi que lorganisation paritaire du systme dassurance chmage et de la scurit sociale, qui bnficient lensemble des salaris indpendamment de leur adhsion ou non un syndicat. Comme la rsum M. Jacques Bory, trsorier de lUNSA, lors de son audition le 20 octobre 2011 : les syndicats doivent rendre des services, mais je crois surtout au principe de ralit : que deviendraient les mutuelles existantes ? Il ne sert rien de se battre contre des murs. Le syndicalisme de services ne peut donc tre conu dans notre pays la manire des formules succs quil a rencontres en Sude, en Belgique et en Italie. Cela ne signifie pas pour autant quil ny ait aucune place pour lui dans le paysage national des organisations de salaris et demployeurs. Dores et dj, une multitude de prestations sont proposes aux adhrents, directement ou en supplment de la cotisation : cela va des conseils juridiques linformation sur certains aspects du droulement de la carrire, en passant par la compensation partielle des pertes de rmunration lies des jours de grve ; du ct des organisations demployeurs, ces services prennent le plus souvent la forme de conseils ou dinformations de nature juridique et dune garantie sociale en cas de cessation dactivit. Toutes ces prestations jouent dj un rle non ngligeable dans le choix des cotisants renouveler leur adhsion. Il convient, pour les organisations syndicales ou demployeurs, de les toffer, de les diversifier et de mieux les valoriser afin dattirer de nouveaux cotisants. Lexemple de la CFE-CGC est cet gard instructif : depuis plus de six ans, cette confdration propose, en collaboration avec la socit Psya, une prestation qui permet chacun de ses adhrents de bnficier dun soutien psychologique distance ; de mme, en liaison avec le groupe Humanis, elle offre le service Plus sant qui permet

(1) Rapport n 2004 160 de MM. Pierre de Saintignon, Jrme Guedj, Hilger Osterrieder et Mme Valrie Saintoyant, portant sur lAllemagne, la Belgique, la Grande-Bretagne, lItalie et la Sude, octobre 2004, p. 4 et 5.

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ses adhrents retraits (12 % des cotisants de la confdration) de conserver les avantages dun contrat de groupe en matire de prvoyance collective, sans augmentation de frais. Faut-il y voir un lien de cause effet, toujours est-il que le nombre dadhrents la CFE-CGC a augment de plus de 22 000 ces dernires annes. En tout tat de cause, il est probable qu lavenir les services offerts en contrepartie de ladhsion prennent une place de plus en plus grande dans lapprciation, par les cotisants, de lintrt de leur affiliation. Il appartient donc aux organisations syndicales et demployeurs de sy prparer pour prserver leur audience et, pourquoi pas, laccrotre dans une certaine mesure. Proposition n 15 : encourager les organisations syndicales toffer et diversifier leur offre de services vis--vis de leurs adhrents, afin de les fidliser et de promouvoir de nouvelles adhsions.
3. Laction syndicale : ni une carrire, ni une voie de garage

Un syndicalisme militant, cest un syndicalisme qui a des adhrents, mais cest aussi un syndicalisme o ces adhrents peuvent prendre des responsabilits, jouer un rle, tout en continuant exercer leurs activits professionnelles et sans craindre dtre mis lcart. a) Clarifier la situation des permanents mis disposition des syndicats par leur employeur Des incertitudes juridiques psent sur le rgime juridique des permanents mis disposition dorganisations syndicales, que ce soit dans le secteur public ou le secteur priv. Certes, le droit syndical dans la fonction publique est plus favorable aux organisations syndicales que dans le secteur priv car il leur permet de bnficier dagents dchargs 100 % qui peuvent occuper des responsabilits fdrales ou confdrales. En revanche, le nombre et le statut juridique des personnes concernes mriteraient dtre clarifis. On ne peut cet gard que regretter que la mise en garde exprime en 2004 par des membres de lInspection gnrale des affaires sociales (1) nait pas entran de vritable remise en ordre jusqu prsent : il est () de notorit publique que de trs nombreux permanents syndicaux sont mis disposition par ltat, les organismes de scurit sociale et les entreprises prives ou publiques sans aucune base juridique. Cette situation met en pril non seulement les employeurs, qui financent des emplois fictifs, mais aussi les reprsentants syndicaux eux-mmes, alors que leur dvouement lactivit syndicale est gnralement incontestable. Dans ces conditions, la mission de

(1) Dans le cadre dun rapport intitul tude dadministration compare sur le financement des syndicats (Allemagne, Belgique, Grande Bretagne, Italie, Sude) , par MM. Pierre de Saintignon, Jrme Guedj et Holger Osterrieder, et Mme Valrie Saintoyant, n 2004-160, octobre 2004.

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lIGAS souhaite attirer lattention du ministre sur la ncessit imprieuse dadapter le cadre juridique trs rapidement afin de lgaliser ces situations puis, moyen terme, de rflchir lopportunit de diminuer voire supprimer cette pratique [qui] nest pas satisfaisante en terme dautonomie financire, et donc de lgitimit, des organisations syndicales . Les seuls mcanismes de mises disposition clairement identifis sont ceux inscrits dans certains accords dentreprise ou qui rsultent des rgles statutaires de certaines entreprises publiques, par exemple la SNCF. Par contre, les rgles statutaires de la fonction publique, telle que la loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique de ltat en son article 42, ne prvoient pas le cas de la mise disposition dun fonctionnaire au bnfice dun syndicat. Sagissant des salaris de droit priv, larticle 10 de la loi du 20 aot 2008 a insr deux nouveaux articles dans le code du travail afin de clarifier le rgime juridique des personnes mises disposition dune organisation syndicale ou professionnelle. Larticle L. 2135-7 du code du travail dispose ainsi qu un salari peut tre mis disposition dune organisation syndicale ou dune association demployeurs . Deux conditions sont poses. Dune part, laccord exprs du salari est requis. Dautre part, en vertu de larticle L. 2135-8 du mme code, un accord collectif de branche ou dentreprise doit dterminer les conditions dans lesquelles il peut tre procd la mise disposition des salaris auprs dorganisations syndicales ou dassociations demployeurs. Cet accord constitue donc un pralable indispensable toute mise disposition. Des garanties sont par ailleurs prvues : larticle L. 2135-7 prcit prvoit que les obligations de lemployeur lgard du salari sont maintenues pendant toute la dure de la mise disposition. En outre, le salari bnficie de la garantie selon laquelle, lexpiration de sa mise disposition, il retrouvera son prcdent emploi ou un emploi similaire assorti dune rmunration au moins quivalente. Afin de scuriser le rgime juridique des personnes mises disposition, ces dispositions devraient tre compltes en prvoyant la signature dune convention individuelle pour chaque salari mis disposition cette disposition devant aussi, naturellement, sappliquer aux agents publics. Ce dispositif pourrait sinspirer de celui prvu dans le cas du prt de mainduvre but non lucratif conclu entre entreprises, dont la loi du 28 juillet 2011 pour le dveloppement de lalternance et la scurisation des parcours professionnels a prcis le rgime juridique.

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Le prt de main-duvre but non lucratif conclu entre entreprises Larticle 40 de la loi n 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le dveloppement de lalternance et la scurisation des parcours professionnels a encadr le dispositif de prt de main-duvre but non lucratif conclu entre entreprises, en reprenant des dispositions conventionnelles des partenaires sociaux. En consquence, larticle L. 8241-2 du code du travail prvoit notamment quest conclue une convention de mise disposition entre lentreprise prteuse et lentreprise utilisatrice, ainsi quun avenant au contrat de travail du salari, avec diverses clauses obligatoires. Des garanties sont donnes au salari en matire de rintgration au terme de la mise disposition, daccs aux installations et moyens de transports collectifs de lentreprise daccueil, de conservation du bnfice des dispositions conventionnelles de lentreprise dorigine, etc.

Cette convention pourrait en outre comprendre des clauses de prparation la rintgration du bnficiaire de la mise disposition, limage du dispositif mis en place au sein dEDF et dcrit par M. Bernard Lassus, directeur des ressources humaines pour la France dEDF : quand un salari est dtach pour trois ou quatre ans, nous prvoyons un entretien au bout de six mois afin de voir comment il vit cette situation, puis, six mois avant la fin du dtachement, nous construisons un parcours de rintgration afin de permettre la personne daborder sa nouvelle fonction de la manire la plus efficace . Proposition n 16 : inscrire obligatoirement toute mise disposition titre gratuit par leur employeur des permanents syndicaux dans un cadre conventionnel tripartite prcisment dfini par la loi en sinspirant des dispositions prvues larticle L. 8241-2 du code du travail et en y incluant des clauses de prparation la rintgration. En revanche, le rapporteur tient souligner que cette scurisation juridique doit saccompagner dune limitation dans le temps des mises disposition car les personnes mises disposition ne doivent pas conserver ce statut de faon permanente, au risque de devenir des professionnels du syndicalisme, dtachs du monde du travail. Ce souci du maintien dun lien fort des responsables syndicaux avec leur milieu professionnel est non seulement revenu de manire assez constante dans les auditions des personnes reprsentant les employeurs quil sagisse des prsidents de grandes entreprises publiques ou de directeurs dadministration centrale , mais semble galement partag par les dirigeants syndicaux eux-mmes. Par exemple, M. Bernard Thibault a, lors de son audition, attir lattention de la commission sur les risques dune telle volution : en effet, il existe aujourdhui une tendance la professionnalisation de la reprsentation syndicale, y compris dans les entreprises prives. Plutt que dexercer un droit syndical aussi dmocratique et large que possible, il nous est propos davoir des professionnels de la reprsentation syndicale. Ce nest pas du tout notre conception du rle du syndicat. Disposer de permanents voire plus quauparavant auxquels on confie un mandat de

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reprsentation est une chose, permettre un nombre suprieur de salaris davoir voix au chapitre en est une autre . Cest pourquoi, il convient de limiter la dure des mises disposition, du moins tant quelles sont finances par lemployeur dorigine. Les organisations syndicales auraient donc faire le choix, si elles considrent que tel ou tel responsable doit poursuivre une carrire syndicale au-del dune certaine dure, dau moins assumer sa rmunration. Proposition n 17 : introduire une limitation gnrale imprative de la dure pour laquelle des permanents syndicaux peuvent tre mis disposition par leur employeur titre gratuit (sans que lorganisation syndicale rembourse leur salaire). b) Faciliter laccession des militants issus du secteur priv aux responsabilits syndicales nationales La scurisation du rgime juridique des personnes mises disposition dorganisations syndicales implique de rsoudre aussi, pour les salaris de droit priv, la question de lactivit syndicale en dehors de lentreprise. En effet, comme il a t voqu prcdemment, en droit, les diffrents mandats syndicaux sexercent toujours dans le cadre de lentreprise : tous les mandats que dfinit le code du travail et pour lesquels il garantit des protections et des moyens sont ainsi conus. Les employeurs privs nont aucune obligation dautoriser leurs salaris exercer des activits syndicales au niveau fdral ou confdral, la loi du 20 aot 2008 stant borne donner une base juridique ce type de dtachements, mais ne les imposant en aucun cas. Il en rsulte diverses incertitudes quant la situation des syndicalistes issus dentreprises lorsquils exercent une activit syndicale externe. Pour prendre un premier exemple, le trsorier de la CFTC, M. Pierre Mencs, a ainsi indiqu, durant son audition le 20 octobre dernier, quil traitait actuellement le dossier dun militant qui a eu un accident alors que nous lavions dlgu pour assister une runion dans un ministre. Certes, nous assurons nos militants, mais notre assurance fait des difficults pour le prendre en charge car, ses yeux, un militant en dlgation doit se trouver dans son entreprise et non dans un ministre, du fait que les heures de dlgation syndicale ne sont prvues que pour ngocier au sein de lentreprise. Le militant doit-il alors prendre un cong sans solde ? Est-ce la CFTC de lui verser son salaire ? Sur quels fonds ? Auditionn le 4 octobre, M. Bernard Van Craeynest, prsident de la CFECGC, aprs avoir soulign limplantation prioritaire de cette confdration dans le secteur priv, qui a pour consquence une faible prsence des fonctionnaires et agents des grandes entreprises publiques dans ses instances nationales, a notamment voqu son propre cas, qui a ncessit un montage juridique quil qualifie lui-mme de limite et qui pose aussi la question du financement des permanents nationaux : personnellement, je suis issu de la SNECMA (). En

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2005 (), mon DRH () a dcid de suspendre mon contrat de travail de peur que le directeur du groupe et moi-mme ne soyons inquits pour emploi fictif, ce qui ma laiss sans ressources (). Nous avons trouv une solution valide juridiquement, bien qu la limite de ce quautorisent nos propres statuts : je suis redevenu salari du groupe Safran, mais celui-ci refacture la confdration lintgralit de mon salaire, charges comprises. Toutefois, avec soixante salaris et un budget de 17 millions deuros dans lequel la masse salariale constitue un poste important, si elle devait supporter les salaires et les charges sociales des vingt-six lus de lexcutif confdral, la confdration naurait plus les moyens dassurer sa mission premire : dvelopper lactivit syndicale et rpondre aux attentes de ses mandants et des salaris . M. Bernard Thibault, a pour sa part voqu, lors de son audition le 27 octobre, le cas dun dlgu du personnel dune entreprise, dsign par la CGT pour siger dans une commission dun conseil rgional, qui se serait vu menac de licenciement pour usage abusif de ses temps de dlgation, concluant : nous ne disposons pas des lments de droit qui nous permettraient damplifier la reprsentation issue du secteur priv . Il en rsulte une situation de sur-reprsentation des agents de la fonction publique dans les ngociations nationales et interprofessionnelles comme la soulign le mme intervenant : aujourdhui, lactivit des organisations interprofessionnelles la ntre comme les autres repose pour partie sur lutilisation du droit syndical existant dans la fonction publique. Ce qui nest pas normal, cest ltroitesse du droit syndical dans le secteur priv. Nous nous appuyons par exemple sur le droit syndical du public pour assurer des permanences juridiques dans nos unions locales. () Cette aide, nous lapportons en partie par lexercice dun droit syndical du secteur public, qui nous reconnat aujourdhui une mission de reprsentation des salaris un niveau interprofessionnel. Comme je lai dit M. Sauvadet, lanomalie est que le droit syndical public se substitue au droit syndical priv, qui ne permet pas de remplir cette mission. Je prfrerais que nos permanences juridiques destines aux salaris du secteur priv soient assures par des militants bnficiant de droits syndicaux manant du mme secteur . Cest pourquoi, au-del des accords passs dans quelques grandes entreprises ou des arrangements qui peuvent exister, il serait souhaitable quun cadre gnral, naturellement ngocier entre partenaires sociaux, permette un peu de flexibilit en garantissant quune fraction des droits syndicaux rsultant en entreprise de lapplication du code du travail puisse tre affecte lexercice de mandats bien dfinis (mandats de ngociation, de participation des instances ou de direction des organisations) hors de lentreprise. Cette fraction serait limite, de sorte quen pratique ne seraient concernes que les entreprises dune certaine taille : la prise en charge de la ngociation dans les secteurs et branches o prdominent les TPE ou les PME parat plutt devoir relever daccords de financement paritaire au niveau de ces secteurs ou branches (voir infra).

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Proposition n 18 : envisager, dans un cadre ngocier sans doute au niveau national interprofessionnel, quune fraction des crdits dheures rsultant de lapplication du droit syndical prvu par le code du travail puisse tre, de droit, affecte lexercice de mandats hors du cadre de lentreprise. c) Inviter les partenaires sociaux dlibrer sur le cumul et le renouvellement des mandats syndicaux La rflexion sur les moyens humains mis disposition des organisations syndicales et professionnelles pose aussi la question du cumul des mandats syndicaux. Certes, comme lont rappel de nombreux interlocuteurs devant la commission denqute, ces cumuls sont parfois imposs par le lgislateur. MM. Bernard Van Craeynest, prsident de la Confdration franaise de lencadrement-Confdration gnrale des cadres (CFE-CGC) a ainsi fait remarquer que pour siger au comit central dune entreprise ou son comit de groupe, il faut dtenir un mandat de premier niveau. Il a aussi soulign que les cumuls de mandats sont parfois une faon de pallier linsuffisance de ressources humaines : il faut travailler viter ces cumuls. Ce sera dautant plus facile quon disposera de la ressource humaine pour occuper ces mandats, car le cumul est bien souvent leffet dun manque de moyens humains : il permet de faire face la multiplication des siges offerts, quitte ce que les prsences effectives en sance diminuent . Cest aussi le constat dress par Mme Anousheh Karvar, trsorire de la CFDT, le 24 octobre : je reviens sur le cumul des mandats. On nous reproche souvent, dans les conseils rgionaux, de toujours voir les mmes ttes pour reprsenter la CFDT. Cela sexplique puisquune seule personne, membre du conseil conomique et social rgional (CESR), peroit une indemnit pour cela. Elle partage donc son temps entre le CESR, la commission paritaire interprofessionnelle rgionale pour lemploi (COPIRE), le comit de coordination rgional de lemploi et de la formation professionnelle (CCREFP), le conseil rgional de lemploi (CRE), et jen passe. Cela ne contribue pas la diversit . M. Jean-Luc Touly, auteur de louvrage Largent noir des syndicats , lors de son audition de le 14 septembre, sest montr plus svre sur ce sujet : il convient galement de sintresser au cumul des mandats de reprsentation du personnel : il est frquent quune mme personne soit dlgu syndical, dlgu du personnel, membre du CE, membre du CHSCT, membre du CCE, membre du comit de groupe... On trouve ainsi, chez Veolia et dans dautres grandes entreprises, des gens qui nont jamais travaill, qui sont compltement endormis, qui ne contrlent plus rien parce quils sont perptuellement en voyage ou en runion avec les dirigeants lentreprise je suis dailleurs persuad quils croient vraiment tre au mme niveau que le chef dentreprise et les relations sen trouvent fausses .

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Certaines organisations syndicales ont mis en place des rgles de noncumul. Cest le cas notamment de la CFTC qui a institu des rgles statutaires sur ce sujet. Ainsi un syndicaliste de cette organisation ne peut-il pas obtenir plus de trois mandats de direction de trois ans, cest--dire rester plus de neuf ans prsident, trsorier ou secrtaire gnral, quel que soit le niveau de la structure union dpartementale, rgionale ou confdration , ni exercer en mme temps plus de trois mandats de direction dans trois organisations diffrentes. De plus, les trois principaux mandats de la Confdration prsident, secrtaire gnral et trsorier sont exclusifs de tout autre mandat, et les adjoints de ces personnes nont droit qu un seul autre mandat. Le rapporteur estime que la limitation du cumul (simultan ou dans le temps) des mandats syndicaux favoriserait laccroissement du nombre de personnes investies dun tel mandat et les nouvelles adhsions ; elle limiterait galement les situations, que lon voit actuellement, o le cumul de plusieurs crdits horaires attachs diffrents mandats conduit de fait des plein-temps syndicaux au bnfice de permanents . Ce type dvolution, qui touche la vie interne des organisations, ne peut toutefois relever que de la ngociation laquelle le Gouvernement peut inviter les partenaires sociaux dans le cadre de la procdure de lagenda social. Proposition n 19 : inviter les partenaires sociaux engager une dlibration, ventuellement une ngociation, sur les conditions de cumul et de renouvellement des mandats syndicaux, ainsi que sur la pertinence des plein-temps syndicaux. d) Valoriser les comptences acquises par les responsables syndicaux Limplication des salaris ou des professionnels dans lengagement syndical conditionne pour une large part lefficacit de la dmocratie sociale : il va en effet de lintrt mutuel des entreprises et des salaris que les reprsentants de chaque partie soient au fait des problmes qui peuvent se poser au sein dun tablissement, dune branche dactivit ou dune administration publique. Or, tant dans le secteur priv que phnomne plus rcent dans le secteur public, le militantisme syndical subit un dsintrt de plus en plus marqu. Sil est indniable quaient pu jouer limage mme dorganisations syndicales souvent plus arc-boutes sur la contestation des rformes que sur la ngociation pour en amliorer le contenu, de mme que certains comportements pour le moins contestables, pour ne pas dire rprhensibles, il apparat tout aussi clairement que laction militante a sans doute trop longtemps pes sur le droulement de nombreuses carrires. En a rsult une situation dans laquelle beaucoup de militants syndicaux se sont professionnaliss et se sont ainsi, ne serait-ce que partiellement, coups de la base.

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Ainsi que cela a t soulign devant la commission denqute, les prdispositions des salaris, fonctionnaires et professionnels daujourdhui laction militante ne sont plus les mmes que celles de leurs ans. Bien souvent, ils ne sont pas hostiles la perspective duvrer, pendant une dure limite et dtermine, en faveur du dialogue social et de la dfense des intrts de leurs homologues, mais la condition que leur carrire ne sen trouve pas freine pour autant, ce qui est parfaitement comprhensible. Dores et dj, certaines entreprises et collectivits locales se sont saisies de ce problme afin dy apporter des rponses leur niveau. Du ct des entreprises, la socit Axa a en effet mis en place des entretiens tripartites (reprsentant syndical, direction des ressources humaines et hirarchie directe de lintress) au dbut et la fin des mandats des reprsentants syndicaux, afin de dialoguer avec eux et de prendre en compte leurs souhaits dvolution de carrire. De mme, la BRED, un suivi similaire intervient dsormais pour les reprsentants du personnel dont le cumul des mandats lgaux ou conventionnels entrane une absence de plus de 75 % du temps de travail. Enfin, depuis son changement en socit anonyme, EDF a conclu des accords conventionnels permettant notamment de combiner parcours syndical et droulement de carrire : ainsi, deux entretiens ont lieu avec la direction des ressources humaines, six mois aprs le dbut dun mandat dinstitution reprsentative du personnel et six mois avant son terme, de manire valuer lexprience et ramorcer le retour une carrire plus classique. Comme lont soulign les responsables de la direction des ressources humaines de cette grande entreprise publique, lors de leur audition le 10 novembre 2011, il sagit dune exprience vcue positivement par lensemble des protagonistes : M. Bernard Lassus. Concernant les dtachs, nous avons sign un accord sur les parcours syndicaux destin valoriser la carrire syndicale et viter une discrimination dans les parcours professionnels. Cest un lment important pour avoir des dlgus de qualit. Gnralement, nous passons des conventions tripartites associant lorganisation syndicale, lentreprise et le salari. Nous nous efforons de supprimer les lments hrits du pass et de promouvoir une vision plus dynamique. Les dlgus syndicaux ne le sont plus vie, ce sont plutt des personnes qui sintressent ce parcours, se mobilisent pendant trois ou quatre ans et reviennent ensuite dans lentreprise. Ils sont, de ce fait, plus proches du monde industriel et des enjeux auxquels nous faisons face. La qualit du dialogue sen trouve amliore, le dispositif est plus dynamique et valorise le fait syndical. Lorsque des personnes restent vie dans le syndicat, une sclrose sinstalle. M. le rapporteur. Les organisations ont-elles une approche positive de cette volution ?

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M. Bernard Lassus. Oui. Il y a quelques annes, il tait difficile daborder le sujet mais aujourdhui la mise en uvre est assez facile. Les salaris eux-mmes sont demandeurs. () Mme Marianne Laigneau. La direction gnrale du travail encourage cette volution dont nous nous considrons comme les prcurseurs. Pour ce qui concerne les collectivits locales, la municipalit de Suresnes, quant elle, propose en vertu dun protocole sign en 2009 avec plusieurs organisations syndicales des formations qualifiantes de haut niveau aux reprsentants du personnel qui exercent un mandat au sein du comit technique paritaire (CTP) et des commissions administratives paritaires (CAP), ainsi qu ceux de ses personnels qui sont dchargs dactivit pour raison syndicale hauteur de 50 % de leur temps de travail. Dans son rapport publi en juin 2010, la mission charge de dresser un bilan des moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique avait suggr une extension de lexprience de Suresnes aux trois fonctions publiques (1). Sur le fond, lon ne peut que partager ce souci de mieux prendre en compte la valorisation des acquis de lexprience des reprsentants syndicaux ; il reste cependant que la dmarche doit aussi concerner le secteur priv et faire lobjet dune mise en uvre flexible. De ce point de vue, il semble ncessaire de privilgier une ngociation sur le sujet entre les organisations syndicales et les organisations demployeurs ou, pour la fonction publique, le ministre comptent. Proposition n 20 : engager, au niveau interprofessionnel ou celui des branches, une ngociation sur la valorisation des acquis de lexprience des reprsentants syndicaux dans les entreprises et les services des collectivits publiques ainsi que des institutions en charge de missions dintrt gnral. Lexemple devant venir den haut, il apparat en outre souhaitable que ltat confre une place particulire dans ses corps et services de contrle (Cour des comptes, inspections gnrales des affaires sociales ou de ladministration, par exemple), en leur qualit de personnalits qualifies dans le champ du social, aux anciens responsables des organisations syndicales ou professionnelles reprsentatives. Au-del de sa dimension symbolique, une telle possibilit enrichirait le regard port par ces instances sur la conduite des politiques publiques. Elle permettrait galement de disposer de vritables experts de la gestion paritaire, sur laquelle les contrles font justement lobjet de lacunes.

(1) Rapport sur les moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique, mars 2009 (non public), et Le bilan des moyens allous aux organisations syndicales dans la fonction publique : analyse dtaille dans deux dpartements, le Rhne et le Loiret , juin 2010, p. 26 et 27.

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Proposition n 21 : permettre des responsables syndicaux de grandes confdrations ou fdrations reprsentatives de mettre leur exprience du dialogue social et de la gestion paritaire au service de ltat, en leur rservant par exemple un nombre limit de postes la discrtion du Gouvernement dans les corps dinspection ou de contrle.
C. POUR UN SYNDICALISME PLUS REPRSENTATIF

Le terme paritarisme sapplique un ensemble de dispositifs dans lesquels les reprsentants des organisations de salaris et demployeurs sont en nombre gal, psent le mme poids et, corrlativement, bnficient des mmes financements. La rpartition des mandats et des financements paritaires pose trs vite la question de la reprsentativit.
1. Favoriser les accords de financement paritaire du dialogue social

Depuis deux dcennies, des branches, puis des secteurs entiers de lconomie lagriculture, lartisanat ont mis en place par accord collectif des dispositifs de financement paritaire du dialogue social fonds sur des cotisations assises sur la masse salariale des entreprises, cotisations dont le produit est ensuite partag paritairement entre la partie employeurs et la partie salaris . Cette volution a concern des secteurs o prdominent les trs petites entreprises (TPE), cette situation expliquant que sy soit dvelopp ce type de dispositifs : les responsables des organisations professionnelles de ces secteurs se sont souvent rendus compte quils se heurtaient des problmes de recrutement lis en partie aux conditions sociales quils offraient, moins favorables que dans les grandes entreprises, mais ils taient galement conscients que dans un climat de forte concurrence, lamlioration des conditions sociales ne peut se faire que si elle simpose toutes les entreprises dun secteur ; par ailleurs, un dialogue social riche et construit ntant gure possible en interne dans les TPE (non seulement le code du travail ny prvoit pas de reprsentation du personnel, mais plus fondamentalement le temps et les comptences ncessaires ont peu de chances dy tre prsents), une formule d externalisation devait tre trouve ; enfin, la passation des accords en cause a t facilite par le fait que, dans une TPE, le problme du financement du dialogue social et dabord, pragmatiquement, celui de la compensation financire du temps de ngociation se pose peu prs dans les mmes termes pour les deux parties, salaris et employeurs ; pour un artisan ou un exploitant agricole, une journe passe en ngociation, cest autant de chiffre daffaires perdu et/ou de difficults de remplacement. Les accords de financement paritaire du dialogue social constituent aussi une rponse un enjeu signal par plusieurs des experts auditionns par la

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commission denqute, celui de la qualit de la ngociation collective, qui implique des ngociateurs rellement issus des milieux professionnels quils reprsentent, forms, comptents, ventuellement soutenus par des personnes expertes, tout cela demandant des moyens. cet gard, et mme sans invoquer les contraintes qui psent sur les finances publiques, les accords de financement paritaire paraissent mieux mme de financer un dialogue social de qualit au niveau des secteurs, des branches, des professions, que ne le serait un ventuel financement public, car il serait trs difficile, voire impossible, de dfinir une rpartition quitable de celui-ci au regard de ce quest le paysage actuel de la ngociation collective en France, marqu par un nombre trs lev de branches dont la taille et lactivit conventionnelles sont trs ingales. Du point de vue des organisations syndicales de salaris, les accords de financement paritaire sont aussi une rponse linquit que certaines ont souligne entre le financement des organisations de salaris et demployeurs : les cotisations verses par les adhrents des premires sont prleves sur leur salaire, donc leur revenu propre, quand celles verses par les entreprises aux secondes sont la charge des entreprises et non des chefs dentreprise eux-mmes ; de plus, les employeurs et leurs organisations font souvent appel, pour les ngociations sociales, aux experts dont ils disposent parmi leurs salaris (des DRH par exemple), sans que ce recours soit valoris, alors que les syndicats de salaris, sils veulent bnficier dexperts qualifis, doivent naturellement les rmunrer. Certaines organisations demployeurs restent certes vivement hostiles aux accords de ce type, en particulier l accord UPA du 12 dcembre 2001, quelles ont contest en vain devant la justice. Leurs arguments doivent cependant tre relativiss : sil est vrai que ces accords instaurent un prlvement obligatoire supplmentaire sur les entreprises, les taux choisis restent modrs. Et ces accords ont au moins le mrite de la transparence le motif de la nouvelle cotisation institue est explicite par rapport dautres financements indirects des structures syndicales : combien de chefs dentreprise savent que sur les cotisations quils versent des organismes collecteurs au titre de la formation professionnelle, une petite fraction sert rmunrer, sous forme de prciput , le organisations de salaris et demployeurs pour leur mission de gestion de la formation professionnelle ? Le rapporteur considre donc que les accords de financement paritaire du dialogue social au niveau des secteurs et des branches mritent dtre promus, sous rserve naturellement quils respectent un certain nombre de principes : un taux modr, laffectation claire des fonds, la transparence de leur utilisation financer la ngociation, pas les structures syndicales , la rpartition quitable des moyens entre toutes les organisations reprsentatives dans les champs concerns. Le long contentieux autour de l accord UPA a dmontr que les accords de ce type sont licites ; cependant, certains secteurs semblent encore hsiter sy engager, par exemple dans les professions librales. Cest pourquoi un

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engagement gouvernemental explicite dtendre rapidement et systmatiquement les nouveaux accords (respectant les principes susmentionns) pourrait tre utile. La promotion, court terme, des accords de financement paritaire nexclut pas, plus long terme, de rflchir, comme y invite le rapport remis au Premier ministre par M. Jean-Frdric Poisson en 2009 (1), une forme dinstitutionnalisation des branches o celles-ci mettraient en place des instances paritaires de gouvernance de leur ngociation collective : ds lors, naturellement, le financement commun de la ngociation collective ne devrait plus tre rparti entre organisations, mais gr dans un cadre commun au sein de la branche. Proposition n 22 : afficher un soutien politique fort en faveur des accords de financement paritaire du dialogue social, passant par un engagement dextension rapide et systmatique de ces accords, sous rserve du contrle de lgalit.
2. Un panorama dinstances et de pratiques revisiter

Le paritarisme , cest aussi, on la vu, tout un ensemble dorganismes quadministrent les partenaires sociaux, seuls ou avec des administrateurs dautres origines, notamment nomms par ltat. Ce sont aussi de trs nombreuses instances de consultation et de concertation auxquels ils sont convis. Ce vaste ensemble doit certainement tre revisit et rationalis. Au-del de cette position de principe, quelques pistes concrtes peuvent sans doute tre dgages. a) Le champ de la formation professionnelle La rforme de la formation professionnelle acte par la loi du 24 novembre 2009, si elle comporte des mesures importantes sur les organismes collecteurs (OPCA), na en revanche rien chang aux prciputs , cest--dire, on le rappelle : au prlvement de 0,75 % du montant de la collecte des OPCA dits du champ interprofessionnel au bnfice du fonds national de gestion paritaire de la formation professionnelle continue (FONGEFOR) ; la facult pour les organisations demployeurs et de salaris de se rmunrer de la gestion des OPCA quelles assurent par un autre prlvement, dans la limite galement de 0,75 % des sommes collectes. Globalement, ces prciputs ont reprsent 66 millions deuros en 2010 (29 millions pour le FONGEFOR et 37 millions pour les prciputs dOPCA).

(1) Rapport sur la ngociation collective et les branches professionnelles , 28 avril 2009, dit par La Documentation franaise.

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Or, ces dispositifs sont bien des gards discutables. Sagissant du FONGEFOR, on relve ainsi : des moyens attribuer consquents et en forte croissance on est pass de 12,5 millions deuros en 1996 prs de 30 millions moins de quinze ans plus tard ; une rpartition de ces moyens, entre les organisations, dont les fondements sont incertains (une rpartition galitaire entre les cinq centrales de salaris reprsentatives au plan national et interprofessionnel, malgr leurs poids trs ingaux en termes dadhrents et de voix aux lections professionnelles ; une rpartition entre organisations demployeurs qui favorise trs fortement le MEDEF et la CGPME aux dpens de lUPA, suite ce qui apparat comme un rapport de forces ngoci un certain moment) ; un objet officiel plutt faible des financements dlivrs par le dispositif, puisquil sagit dlaborer et de mettre en place le dispositif interprofessionnel concernant lemploi et la formation professionnelle, de lvaluer, de lharmoniser, de le mettre en cohrence, de se concerter, de participer des instances de coordination tout cela mrite-t-il un budget annuel de prs de 30 millions deuros, et ce au seul niveau interprofessionnel , puisque, par ailleurs, au niveau de chacun des OPCA, des prciputs existent pour rmunrer les services assurs par les organisations qui les grent ? de fait, des compte rendus dutilisation des fonds qui soit sont trs succincts, soit justifient des dpenses considrables en arguant de moult instances et runions (conformment, il faut bien le dire, aux dispositions des textes qui justifient ainsi lexistence du FONGEFOR), soit font apparatre des dpenses plus ou moins en dcalage avec lobjet du fonds (par exemple le financement de labonnement de titulaires de mandats au journal syndical de leur confdration) ; dans la pratique, des organisations bnficiaires qui ont parfois du mal utiliser conformment leur objet les fonds qui leur sont remis, comme le montre le redressement subi pour cette raison par lune dentre elles il y a quelques annes. Dans le mme temps, le rapporteur se doit dobserver que si 29 millions deuros se trouvaient redploys dans les OPCA et utiliss ce qui est lobjet premier des fonds de la formation professionnelle, cest--dire la prise en charge de frais de formation, ce sont par exemple plus de 5 000 contrats de professionnalisation supplmentaires qui pourraient tre financs sur un an, afin de faire accder autant de jeunes (ou de demandeurs demploi) une qualification reconnue, grce une formation longue (660 heures en moyenne en 2009) Faut-il supprimer le FONGEFOR ? Le dbat peut tre ouvert. Il convient cependant dtre conscient que ce dispositif reprsente sans doute une source de

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financement trs importante pour certaines des organisations bnficiaires. dfaut de suppression, le rapporteur pense quil est lgitime de sengager dans une dmarche de diminution des moyens, manifestement surdimensionns par rapport aux objets du fonds. De plus, afin den amliorer le contrle, il est impratif de passer dun systme dattribution de subventions globales aux organisations demployeurs et de salaris un systme de paiements a posteriori, sur justificatifs. Enfin, la rpartition de ces droits de tirage devrait comme pour lensemble des financements paritaires, voir infra tre fonde, au moins en partie, sur leur audience lectorale. Proposition n 23 : dfaut de le supprimer, rformer profondment le dispositif FONGEFOR : en rduisant son montant ; en tenant mieux compte de laudience bnficiaires pour la rpartition des moyens ; des organisations

en effectuant les versements a posteriori, sur production de justificatifs, les moyens affects chaque organisation devenant une sorte de droit de tirage . Pour ce qui est des prciputs verss au titre de la participation la gestion des diffrents OPCA, on observe que les taux de prlvements quils reprsentent sur la collecte sont variables, mme si de nombreux organismes sapprochent du plafond de 0,75 %. Lun des apports de la rforme de la formation professionnelle est linstitution dun dialogue de gestion obligatoire entre ltat et les OPCA loccasion de la signature des conventions dobjectifs et de moyens : la premire gnration de ces conventions est en cours dlaboration et lexercice devra tre rpt tous les trois ans. Le rapporteur considre qu loccasion de cet exercice du moins lors de sa premire rptition dans trois ans ladministration devrait veiller ce que les OPCA prennent des engagements de modration des prciputs, engagements qui pourraient tre fonds sur la diffusion des meilleures pratiques constates dans les OPCA les plus vertueux en la matire. Proposition n 24 : engager, dans le cadre des conventions dobjectifs et de moyens et en sinspirant des meilleures pratiques des OPCA, une diminution des taux maxima de prciputs autoriss. b) Le champ des organismes sociaux Dans le champ social, de multiples organismes et instances ont une composition paritaire, ou du moins qui laisse une large place aux reprsentants des organisations de salaris et demployeurs. Ces reprsentants ou ces organisations bnficient parfois pas toujours de dfraiements ce titre, voire daides

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diverses des organismes en cause, par exemple pour la formation des administrateurs ou pour lassistance technique leur apporter. Les auditions et les lments recueillis par la commission denqute ont montr quil y avait certainement des marges de rationalisation dans ce champ des organismes sociaux, o le paritarisme reprsente des cots importants, quils soient pris en charge par les organismes paritaires ou restent de fait la charge des organisations syndicales faute de dfraiement ad hoc. Pour ce qui concerne les organismes de scurit sociale, les donnes transmises par la direction de la scurit sociale montrent ainsi, on la dit, un niveau lev de frais lis aux administrateurs dans le rgime agricole : par an, plus de 26 millions deuros pour ce seul rgime, contre 30 millions pour le rgime gnral, soit peine plus, alors que le rapport des masses financires gres respectivement par ces rgimes, de mme que celui de leur nombres respectifs de ressortissants, sont de lordre de un dix. Naturellement, un rgime social peut avoir des frais de gestion fixes qui apparaissent dautant plus lourds ramens au nombre de ressortissants que ce dernier est faible. Pour autant, il nest pas normal que le paritarisme cote par ressortissant prs de dix fois plus dans un rgime que dans un autre. Dans le contexte actuel des finances sociales, une dmarche de rduction des carts constats et de plafonnement objectif des frais du paritarisme par ressortissant ou par rapport des lments bilanciels serait lgitime. Proposition n 25 : envisager, pour lensemble des rgimes de scurit sociale, un plafonnement commun des frais lis aux conseils dadministration (par rapport aux ressources ou charges globales ou en fonction du nombre de ressortissants). Pour ce qui est de la sant au travail, M. Henri Rouilleault, expert des questions de dmocratie sociale qui a notamment anim des groupes de travail de la fondation Terra nova, se plaant dailleurs dans une logique de qualit du service et non dans une logique de cots, a estim devant la commission denqute, le 20 octobre 2011, quil serait opportun de fusionner les services de la scurit sociale en charge de la prvention, qui se trouvent dans les caisses dassurance retraite et de la sant au travail (CARSAT), avec la mdecine du travail (les services interentreprises de sant au travail) dans des instituts rgionaux pluridisciplinaires de prvention des risques, grs de faon paritaire. On peut observer quun tel fonctionnement existe dj dans de nombreux pays trangers, mais aussi, en France, dans le monde agricole. Proposition n 26 : simplifier la structuration des services chargs de la sant au travail en fusionnant les services de mdecine du travail avec ceux des caisses de scurit sociale qui sont chargs de la prvention.

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Dans le champ des politiques de lemploi, plusieurs personnes auditionnes par la commission denqute ont relev la multiplicit des instances qui, au niveau rgional, ont des comptences consultatives en la matire : commission paritaire interprofessionnelle rgionale de lemploi (COPIRE), comit de coordination rgional de lemploi et de la formation professionnelle (CCREFP), conseil rgional de lemploi, instance paritaire rgionale de Ple emploi, sans compter, avec des missions plus larges, le conseil conomique, social et environnemental rgional Une simplification de ces structures concurrentes sur des champs trs proches est certainement possible. Il convient sans doute de sinterroger en particulier sur les instances paritaires rgionales de Ple emploi. Manifestement mises en place, lors de la cration en 2008 de Ple emploi, pour assurer une certaine continuit des anciennes Assdic, ces instances ont une utilit incertaine, compte tenu de lexistence de moult autres instances dlibratives rgionales charges de lemploi, ainsi que puisquelles ont aussi une comptence dintervention dans les dossiers individuels des demandeurs demploi de plusieurs autres systmes de recours pour les usagers de Ple emploi, lesquels, outre les recours hirarchiques et contentieux classiques, peuvent galement saisir les services du mdiateur de cette institution. Plus gnralement, on pourrait aller vers un regroupement de lensemble des instances rgionales de lemploi, quitte ce que la nouvelle instance qui serait cre comporte des commissions permettant de siger dans des configurations diffrentes. Proposition n 27 : regrouper les instances charges de lemploi au niveau rgional.
3. Rpartir les mandats (et donc les financements) selon laudience lectorale des organisations

De manire gnrale, les personnes auditionnes par la commission denqute ont justifi les prciputs et dfraiements verss par les organismes et instances paritaires par la nature des missions exerces par les syndicalistes quand ils administrent ces organismes ou participent leurs dlibrations : il sagit de missions dintrt gnral, exerces au nom de lensemble des entreprises pour les organisations demployeurs ou de lensemble des salaris pour les syndicats de salaris et galement au bnfice de ces derniers. Il est donc lgitime que ces missions ne soient pas finances par les ressources propres des organisations, qui proviennent des seules cotisations des employeurs ou des salaris qui y adhrent, mais bnficient dun financement spcifique. Soit. Mais il convient alors de tirer toutes les consquences de ce raisonnement : sil sagit dexercer des mandats et de bnficier de financements au nom de lensemble des salaris ou des entreprises, il est clair que la rpartition de ces mandats et de ces financements doit reflter les prfrences exprimes par ces salaris et ces entreprises, et ce mme quand ils nadhrent pas une

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organisation syndicale. Llection est naturellement le meilleur dispositif pour exprimer ainsi des prfrences. Sagissant des organisations de salaris, la rpartition actuelle des mandats et des financements est, entre les cinq qui sont reprsentatives au plan national et interprofessionnel, soit galitaire (par exemple pour les subventions du FONGEFOR ou pour la composition des organes dlibrants de lassurance chmage), soit faiblement ingalitaire, avec par exemple une distinction entre trois grandes organisations et deux petites (dans le cas de la composition des conseils dadministration des caisses du rgime gnral de la scurit sociale). En tout tat de cause, cette rpartition ne rend pas compte des carts trs importants que lon constate entre ces organisations lors des lections o elles prsentent des listes : aux dernires lections prudhomales (2008), les rsultats nationaux cumuls des cinq centrales en cause stageaient de 8 % 34 % des suffrages exprims ; daprs les dernires statistiques cumulant les rsultats des lections aux comits dentreprise, le poids lectoral lors de ces scrutins internes aux entreprises variait en 2005, pour ces organisations, entre moins de 7 % et plus de 22 %. Laudience fonde sur les rsultats lectoraux devenant, avec la loi n 2008-789 du 20 aot 2008, un des critres essentiels de la reprsentativit tous les niveaux, un systme national, dit MARS, de recueil de tous les rsultats des lections aux comits dentreprise ou dlgations uniques du personnel, dfaut des lections des dlgus du personnel, a t mis en place. La priodicit de ces lections tant de quatre ans, avec des dates et des millsimes diffrents selon les entreprises, lensemble de ces rsultats recueillis dans toutes les entreprises postrieurement lentre en vigueur de la loi ne sera connu et consolid quen 2013 ; il conviendra galement dy ajouter le rsultat du scrutin organis, en application de la loi n 2010-1215 du 15 octobre 2010, pour les salaris des entreprises de moins de onze salaris (dpourvues ce titre de reprsentation du personnel), dans le cadre duquel ceux-ci auront choisi lorganisation quils prfrent. En 2013, donc, le poids lectoral relatif de chacune des organisations de salaris sera connu et attest au niveau national interprofessionnel (ainsi que dans chaque branche), ce qui pourrait dailleurs entraner une modification de la liste et du nombre de celles qui seront reconnues reprsentatives ce niveau. Ds lors, lattribution des mandats et financements paritaires devra naturellement tenir compte de cette volution, en les rservant aux organisations restes reprsentatives et en les rpartissant en tenant compte du poids lectoral de cellesci (ce qui nexclut pas la prise en compte ventuelle dautres critres). Proposition n 28 : rpartir les mandats et les financements dvolus aux organisations de salaris en tenant compte de laudience lectorale nationale telle que mesure par le systme MARS partir de 2013.

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Sagissant des organisations demployeurs, comme on a pu le voir, trois seulement MEDEF, CGPME et UPA , bnficiant de la reprsentativit nationale interprofessionnelle, sigent (presque) systmatiquement dans les organismes nationaux et se partagent les subventions du FONGEFOR. La rpartition entre elles des mandats et financements est fortement ingalitaire, faisant la part belle au MEDEF, qui se voit ainsi attribuer 57,5 % de la part patronale des moyens du FONGEFOR, trois siges sur cinq siges patronaux dans la gouvernance de lUndic et de lAGEFIPH, quatre siges sur cinq dans celle du 1 % logement , six ou sept siges (selon les cas) sur treize dans celle des caisses nationales du rgime gnral de la scurit sociale Interroge sur cette situation le 13 octobre 2011, Mme Laurence Parisot a invoqu la reprsentation du MEDEF au niveau des branches professionnelles, notre mouvement runissant presque tous les secteurs dactivit de lconomie franaise , ainsi que la couverture territoriale assure (prsence de MEDEF territoriaux dans tous les dpartements). En pratique, la rpartition en vigueur parat surtout tre le fruit de lhistoire et des rapports de force divers moments. Il convient dtre conscient que la rforme de la reprsentativit mene dans le cadre de la loi du 20 aot 2008, mme si elle ne concerne explicitement que les organisations de salaris, va confronter rapidement celles demployeurs une situation juridique fragile. En effet, comme on la dit, mme si la reprsentativit a toujours t dfinie, dans le droit positif, pour les organisations de salaris, ladministration et la jurisprudence avaient transpos les critres remontant la loi du 11 fvrier 1950 au cas des organisations demployeurs, pour lesquelles la reprsentativit est aussi un enjeu dans plusieurs cas de figure (pour obtenir lextension de conventions collectives quelles ont signes, pour siger dans divers organismes et instances, pour prsenter des listes certaines lections). Or, les critres de reprsentativit issus de la loi du 20 aot 2008 ne sont plus transposables en ltat aux organisations demployeurs, parce quils renvoient une exigence daudience lectorale chiffre (un poids lectoral de 8 % ou 10 % selon les cas) que lon na tout simplement aujourdhui aucun moyen de mesurer dans le monde patronal ; de plus, la loi du 20 aot 2008 a clairement affirm le caractre cumulatif des sept critres de reprsentativit, ce qui ne permet plus dcarter la prise en compte de ceux qui ne seraient pas applicables aux organisations demployeurs. Que les organisations demployeurs aient ou non le dsir de discuter et reformuler leurs rgles de reprsentativit, elles y seront donc contraintes lorsquen 2013 la loi du 20 aot 2008 sappliquera au niveau des branches et au niveau interprofessionnel. Pour mesurer laudience lectorale des organisations demployeurs, il nest pas possible, la diffrence du choix fait en ce qui concerne celles de salaris, de se rfrer principalement des scrutins dj existants. En effet, sil existe dj des lections o les chefs dentreprise sont convis choisir entre des listes syndicales les lections prudhomales, les lections consulaires , il arrive frquemment que les confdrations demployeurs prsentent des listes dunion ces lections ; dans dautres cas, concourent des listes qui se prsentent sous des tiquettes locales ou professionnelles (celles de fdrations) et non confdrales.

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Dans ces conditions, un scrutin spcifique sera sans doute ncessaire. On pourrait imaginer que soit transpos celui invent par la loi n 2010-1215 du 15 octobre 2010 pour les salaris des TPE : un scrutin sur sigle on ne vote pas pour une liste, mais pour une organisation , effectu autant que possible avec des moyens matriels souples (vote lectronique et vote par correspondance), ventuellement coupl avec dautres lections, telles que celles aux chambres consulaires. Au-del des enjeux techniques portant sur les modalits de vote, la mise en uvre de cette option exigerait toutefois plusieurs dcisions pralables aux incidences trs lourdes, qui ncessiteraient donc une large concertation, puis vraisemblablement une ngociation des partenaires sociaux : le corps lectoral devrait-il comprendre tous les employeurs (y compris ventuellement les particuliers employeurs) et/ou tous les entrepreneurs (mme en labsence de salaris) ? appliquerait-on le principe dmocratique une entreprise, une voix , ou le poids des votes de chaque entreprise serait-il corrl son nombre de salaris (puisque la reprsentativit sert ngocier avec les salaris et grer des organismes sociaux en leur faveur), ou choisirait-on un systme mixte ? la liste des organisations autorises concourir lors de ce scrutin (tablie par ladministration selon des critres ncessairement dfinis par la loi) devrait-elle ne comprendre que les organisations vocation interprofessionnelle, ou pourrait-elle comporter aussi des organisations vocation sectorielle, voire des fdrations professionnelles (de branche), dans lesquelles beaucoup de chefs dentreprise se reconnaissent peut-tre plus facilement ? moins que lon ninstitue un double vote, distinguant une reprsentativit interprofessionnelle et une reprsentativit professionnelle (1) ? Proposition n 29 : rpartir les mandats et les financements dvolus aux organisations demployeurs sur une base comparable daudience lectorale, qui pourrait rsulter dun scrutin sur sigle coupl aux lections aux chambres consulaires, dans des conditions ncessairement dfinies suite une large ngociation sociale.

(1) Sur ce point, le rapport prcit remis en 2009 par M. Jean-Frdric Poisson envisage, au niveau des branches, un fondement de la reprsentativit patronale alternatif au fondement lectoral : une reprsentativit patronale institutionnelle, dordre statutaire , qui serait acte par la convention de reconnaissance rciproque que passeraient les partenaires sociaux des deux bords pour instituer une branche et lorganiser. Cette option, qui peut tre sduisante au niveau des branches, parat plus dlicate transposer au niveau interprofessionnel, en particulier quand il sagit de rpartir des mandats et des financements, ce qui implique une cl arithmtique quil est logique de rechercher soit dans un dcompte daffilis, soit dans une lection.