VIII ENCONTRO DA SOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA ECOLGICA 5 a 7 de agosto de 2009 Cuiab - Mato Grosso - Brasil

DESATIVAO DE UMA METALRGICA EM SANTO AMARO DA PURIFICAO-BA: PASSIVO AMBIENTAL E DFICIT INSTITUCIONAL

Roberto Bagattini Portella (UFBa) - roberto.portella@ufba.br

Ps-doutorando UFBa/FAPESB

Juliana Freitas de Cerqueira Guedes (UFBa) - juliguedes@yahoo.com.br

Mestranda em Engenharia Ambiental Urbana UFBa/FAPESB

Ihering Guedes Alcoforado de Carvalho (UFBA) - ihering@ufba.br

Mestre em Planejamento Urbano e Regional (UFRJ) e Professor Assistente IV FCE/UFBa,

Sandro Lemos Machado (UFBA) - smachado@ufba.br

Doutor em Geotecnia (USP) e Professor Associado I Escola Politcnica/UFBa

Roberto Bastos Guimares (UFBA) - rbg@ufba.br

Doutor em Engenharia Civil (UFRJ) e Professor Adjunto Escola Politcnica/UFBa.

DESATIVAO DE UMA METALRGICA EM SANTO AMARO DA PURIFICAO-BA: PASSIVO AMBIENTAL E DFICIT INSTITUCIONAL
Resumo A relao do homem com a natureza assume uma importncia crescente nas sociedades contemporneas, em funo no s dos efeitos das atividades humanas potencializadas pela tcnica, mas tambm pelo reconhecimento que estes efeitos, no mbito das questes ambientais, podem gerar um passivo ambiental derivado da desativao industrial, ou seja, danos causados ao meio ambiente que representam a obrigao da mesma para com a sociedade, dentro dos preceitos de desenvolvimento sustentvel. A PLUMBUM Minerao e Metalurgia Ltda, localizada no municpio de Santo Amaro da Purificao, no Recncavo Baiano, cessou suas atividades em 1993, tendo produzido em 32 anos de atividade 900 mil toneladas de chumbo. A mineradora deixou, quando desativada, um enorme passivo ambiental, que considerado um dos mais graves casos de contaminao urbana do mundo ao depositar indiscriminadamente 490.000t de escria contaminada com metais pesados. A desativao de empreendimentos industriais tem sido uma prtica muito comum e com implicaes negativas de propores incalculveis nas outras atividades econmicas, alm das consequncias diretas da contaminao do meio ambiente e do homem, relacionados aos efeitos do dano material coletivo e do dano moral ambiental coletivo. Este trabalho pretende demonstrar as decorrncias derivadas da desativao de uma mineradora em Santo Amaro da Purificao-BA, o seu passivo ambiental, os reflexos na economia e na sociedade, os efeitos na sade da populao, o descaso da empresa em reparar os danos causados, as polticas pblicas insipientes e o dficit institucional para minimizar situaes desta natureza. Palavras chaves: passivo ambiental, polticas pblicas, dano material coletivo, dano moral ambiental coletivo, dficit institucional. Abstract The mans relationship with the nature is growing importance in contemporary societies, in terms not only of the effects of human activities enhanced by technology, but also the recognition that these effects is in the context of environmental issues can create an environmental liability arising from the deactivation industrial or damage to the environment that represent the same obligation to society, within the precepts of sustainable development. PLUMBUM Minerao e Metalurgia Ltda, located in Santo Amaro da Purificao, State of Bahia, Brazil, ended its activies in 1993 and produced in 32 years of activity 900 thousand

tons of lead. The company left a huge environmental liability when disabled, which is considered one of the most severe cases of urban contamination in the world when deposited since control 490.000t of slag contaminated with heavy metals. The deactivation of industrial enterprises has been a very common practice and with negative implications of incalculable proportions in other economic activities, besides the direct consequences of the contamination of the environment and humans, related to the effects of collective property damage and environmental collective moral damage. This work intends to demonstrate the derived consequences of the deactivation of a company in Santo Amaro da Purificao-BA, its environmental liabilities, the impact on the economy and society, the effects of the population health, the neglect of the company to repair the damage, precarious public policies and institutional deficit to minimize such situations. Key words: environmental liability, public policies, collective property damage, environmental collective moral damage, institutional deficit. 1. Introduo A desativao de empreendimentos industriais, aps a amortizao do capital investido, muitas vezes deixa para trs um rastro de contaminao e degradao ambiental, prejudicando a populao local e at mesmo os futuros investidores, com reflexos na economia local devido aos impactos ambientais, aos impactos sociais e aos efeitos na sade da populao. O municpio de Santo Amaro da Purificao, no Recncavo Baiano, est distante 72 Km da capital Salvador e possui uma populao de 58.028 habitantes (BRASIL, 2007). A populao desta cidade vem sofrendo a mais de quarenta anos com as consequncias da poluio derivada de altas concentraes de metais pesados, principalmente Pb e Cd, em nveis endmicos (TAVARES, 1990; ANJOS, 2003; CARVALHO et al., 2003 e MACHADO et al., 2004). A origem desse quadro est em 1958 quando a empresa francesa Penarroya Oxide S.A., do grupo Rothschild (LPEZ-MORELL, 2003) criou, para atuar no Brasil, a subsidiria Companhia Brasileira de Chumbo COBRAC, que comeou a operar no municpio em 1960, na forma de uma usina para produzir lingotes de chumbo. No ano de 1989, a COBRAC foi vendida e incorporada empresa PLUMBUM Minerao e Metalurgia Ltda. A fbrica cessou as atividades na regio em 1993 e durante a sua vida til estima-se que faturou cerca de US$ 450 milhes, em valores atuais (MAZONI e MINAS, 2009). A desativao desse empreendimento, que uma expresso local de uma problemtica geral, deixou para trs um passivo ambiental com um rastro de contaminao e degradao sem precedentes. Ressaltamos que os passivos ambientais tm um carter emblemtico/exemplar

de uma problemtica ambiental de grande relevncia, mas de pouca visibilidade tanto para o pblico leigo como para as autoridades devido ao seu dficit institucional. O objetivo desse artigo demonstrar as consequncias da desativao de uma mineradora em Santo Amaro da Purificao-BA, o seu passivo ambiental, os reflexos econmicos devido aos impactos ambientais, os efeitos na sade da populao, o descaso da empresa em reparar os danos causados e a omisso deliberada por parte dos rgos pblicos em relao s consequncias negativas geradas populao e economia local, com reflexos nas polticas pblicas, o dficit institucional e a implicao dos seguros e danos ambientais. No tema proposto ser exposto o passivo ambiental em questo, o conceito de dano moral ambiental coletivo, as pertinncias da legislao ambiental brasileira, europeia e a norteamericana, a relao entre seguros e direitos difusos e tambm a cobertura de seguros para reas j degradadas. Existe uma preocupao com a fase da desativao do empreendimento e a contaminao dos solos e das guas superficiais e subterrneas, principalmente, representa dos mais graves passivos ambientais, devido a longos perodos que podem permanecer nestes compartimentos, bem como pelos altos custos de remediao/mitigao (SNCHEZ, 2001). Neste trabalho ser mostrada as respostas governamentais para o caso. Essas respostas so denominadas polticas pblicas que visam enquadrar o problema e estabelecem instrumentos de interveno. A maior parte dos instrumentos e polticas voltada para a questo de stios contaminados de cunho predominantemente corretivo, mas alguns tambm envolvem elementos de carter preventivo. (SNCHEZ, 2001, p. 115). Na discusso ser feita uma relao entre as polticas pblicas, para casos de passivos ambientais, recorrendo-se a Snchez (2001), com as iniciativas governamentais que ocorreram no municpio, assim como a implicao dos seguros ambientais como possveis medidas pertinentes de precauo e de proao. Tambm ser discutido que os custos de transao justificam a duplicidade: dano moral ambiental coletivo e responsabilidade civil e que uma forma de reduo desses custos se d por meio da interveno do Ministrio Pblico. Na concluso ressaltamos que a problemtica em tela se enquadra no bojo dos mltiplos desafios associados construo do sistema produtivo sustentvel. Corroborando que a ideia de desenvolvimento sustentvel no s refora as necessrias relaes entre economia, tecnologia, sociedade e poltica, como chama a ateno para a necessidade de uma nova postura em relao preservao do meio ambiente, caracterizada pelo desafio de uma responsabilidade tanto entre as geraes quanto entre os integrantes da sociedade dos nossos tempos (JACOBI, 1999). Neste sentido, chamamos ateno que este trabalho busca contribuir

na construo do quadro institucional que aninhe a problemtica em tela, dando nfase ao dano material ambiental coletivo atravs da responsabilidade cvel, pois, temos uma jurisprudncia estabelecida. 2. O passivo ambiental O meio ambiente tem sido historicamente utilizado de forma inadequada como receptor de resduos resultantes de atividades antropognicas. Os stios contaminados, principalmente a contaminao dos solos, somente tiveram reconhecimento que sua qualidade pode significar um problema de sade pblica e representar riscos para os ecossistemas, aps uma sucesso de acidentes e desastres que acabou por gerar vasta e detalhada investigao da poluio das guas e do ar que teve como resultados normas e leis pormenorizadas. Nessas reas contaminadas poluentes mobilizam-se de um meio para outro (ar, gua, solo), e destes para os receptores vivos, incluindo o homem. No caso de solos contaminados, as principais caractersticas so seu carter cumulativo e a baixa mobilidade de algumas substncias ou elementos txicos, que so influenciadas por diversos parmetros fsico/qumicos. Nestes casos, o grau de risco sade ainda est diretamente ligado ao tipo de uso do solo, assim como ao tipo de poluente, seu grau de toxicidade e a forma de exposio e via de ingresso para o contaminante chegar ao organismo humano. Cabe destacar que o solo da regio objeto deste estudo formado basicamente por argila denominada localmente de massap, que tem como caracterstica peculiar a alta capacidade de adsoro de metais pesados (MACHADO, 2002). Em Santo Amaro est comprovado, em diversos trabalhos publicados, que os solos do terreno da antiga fbrica, bem como de uma vasta extenso da zona urbana esto altamente contaminados em concentraes que excedem os valores de referncia normativos que definem a qualidade de um solo (SO PAULO, 2009). Nos resultados obtidos por Anjos (1998), as concentraes de at 8.200 ppm para Pb e 117,0 ppm para Cd, representam valores muito acima das concentraes estabelecidas por diversos pases no mundo para valores de interveno para reas industriais e indicam a necessidade de algum tipo de remediao para a rea. Apesar de no caracterizar todos os contaminantes de interesse, os estudos realizados por Tavares (1990) so mais interessantes quanto caracterizao dos solos em reas urbanas, j que analisou amostras de solo em residncias localizadas a at 900m da usina. Ela reportou naquele estudo: ... a mdia geomtrica das concentraes de Pb no solo (PbS) a < 900 m, em 1980, foi de 4.415 4,4 ppm, variando entre 32 e 107.268 ppm e a mdia geomtrica de Cd foi de 122,0 3,2 ppm, com faixa de variao entre 0,4 e 335 ppm (FUNASA, 2003).

Os efluentes lquidos da fbrica eram despejados no rio sem tratamento algum e a mesma utilizava tecnologias que no previam o controle seguro sobre os efluentes lquidos e gasosos (ANJOS, 2003). O material particulado emitido pela chamin que poluiu a atmosfera da regio, a contaminao das guas do rio Suba, a lixiviao das guas de drenagem da escria (subproduto das operaes metalrgicas) que contaminaram o lenol fretico da rea da fbrica e a escria, por ser um material granular e de boa capacidade de suporte para pavimentao (MACHADO et al, 2004, p. 141), foi utilizada pela prefeitura para melhoria das ruas, empregado nos jardins e ptios das escolas e pela populao como aterro de quintais das residncias. Sendo assim, o impacto ambiental da produo da fbrica deu-se no ar, na gua, no solo e nas atividades econmicas da regio, ocasionando a morte de animais e comprometimento da sade da populao (OLIVEIRA, 1977, apud ANJOS e SNCHEZ, 2001). Cabe destacar que um dos primeiros estudos realizados sobre contaminao da rea foi contratado por pecuaristas, e desenvolvido pelo Dr. Hans F. K. Dittimar. Esse estudo responsabilizou a COBRAC pela contaminao do solo, do ar e da gua e pela morte do gado, sendo ento solicitada a desativao da indstria, com base na infrao do Decreto n 50.877 de 29 de junho de 1961, referente poluio dos cursos dgua. O problema foi solucionado com a aquisio pela COBRAC de todas as terras e pela indenizao dos animais mortos (OLIVEIRA, 1977, apud ANJOS e SNCHEZ, 2001). A resoluo n 812 de 20 de julho de 1993 do Centro de Recursos Ambientais CRA (atual Instituto do Meio Ambiente IMA), que estabeleceu a licena de operao, exigiu uma quantidade significativa de medidas, entre elas: realizao de novos testes de caracterizao da escria, contemplando os parmetros Pb, Cd, Zn, As, S e Cu; apresentao de um plano de monitoramento ambiental do lenol fretico na rea de influncia de disposio da escria, com base na utilizao de poos piezomtricos; realizao do automonitoramento do rio Suba, a montante e a jusante do ponto de extravasamento do sistema de conteno de efluentes, para os parmetros Pb e Cd; realizao de estudos epidemiolgicos para avaliar o impacto industrial na sade dos trabalhadores e da populao (ANJOS e SNCHEZ, 2001). Provavelmente o aumento dos custos de operao, as exigncias por parte do rgo ambiental de medidas de conteno da poluio e a presso da sociedade tambm impulsionaram o fechamento da fbrica em 1993.

3. Polticas pblicas e reflexos econmicos, sociais e de sade Os locais abandonados pelas fbricas e que contm resduos perigosos so considerados por Snchez (2001) verdadeiras bombas-relgios, pois, estabelecem situaes de risco cujas consequncias podem ser sentidas muito tempo depois da acumulao de substncias txicas. As reas contaminadas representam ameaa sade pblica, pois, substncias txicas presentes podem entrar em contato direto com a pele ou ser ingerida por crianas ou ainda se fixar a partculas slidas e serem inaladas. Os odores e gases nocivos podem ser liberados de terrenos contaminados, as substncias txicas podem ser transferidas para as guas subterrneas e mesmo se infiltrar em redes de distribuio de gua potvel e ainda essas substncias podem ser txicas para a vegetao e influenciar negativamente o crescimento de plantas (SNCHEZ, 2001). A presena destas reas um obstculo ao desenvolvimento urbano e a sua reutilizao dificultada e limitada pela qualidade de seus solos, sendo que a remediao destes stios pode demorar vrios anos e nem sempre atingir os resultados desejados, pois, as batalhas judiciais para determinar responsabilidades podem ser ainda mais longas e custosas que os prprios trabalhos de remediao (SNCHEZ, 2001). necessrio discutir-se mais seriamente a necessidade de mecanismos que viabilizem legal e economicamente projetos de descontaminao, uma equao complexa que envolve e interessa a todas as partes, de especialistas na rea at a indstria, poder pblico e a sociedade civil (PORTELLA, 2007). Em 1960, com a COBRAC em operao na regio e as fazendas e usinas de cana-de-acar j em decadncia, a mo-de-obra oriunda do setor primrio passou a ser aproveitada pela fbrica. Inicialmente, a empresa trouxe conseqncias positivas para a cidade como empregos e pagamento de impostos, dando ao municpio uma ideia de prosperidade econmica duradoura, com consequncias positivas sociedade Santamarense. Em Santo Amaro, os reflexos negativos deste desenvolvimento no tardaram em aparecer. Em reportagem da Revista Veja de 14 de dezembro de 1977, relatado que um levantamento encomendado pelo Conselho Estadual de Proteo Ambiental Cepram, foram detectados altssimos ndices de Cd e Pb, muito superiores ao mximo permitido pelo critrio da Organizao Mundial da Sade - OMS, em 108 amostras de mexilhes, ostras, peixe, sururus e outros moluscos (MUITO, 1977). Situao crtica para uma regio que tem nos mariscos importante fonte de renda at os dias atuais. Em estudos realizados em 1980, 96% das crianas residindo a menos de 900 metros da chamin da companhia apresentaram nveis de Pb e Cd no sangue acima do limite de toxicidade. Notou-se tambm que o nvel de metais no sangue da populao crescia de

maneira quase que proporcional com a proximidade da chamin da fbrica (CARVALHO, 2003). Naquele ano algumas aes foram tomadas pelas autoridades ambientais, motivadas pelos estudos desenvolvidos na Universidade Federal da Bahia - UFBa. As aes mitigadoras recomendadas empresa foram basicamente as seguintes: a) remover a populao, residente num raio de 500 m, para outras localidades e encarregar-se do tratamento das crianas afetadas; b) construir uma chamin de 90 m de altura, para onde deviam convergir as emisses areas; c) instalar um sistema eficiente de filtrao em todas as fontes de material particulado e suspender a doao de escria e de filtros de chamin usados; d) fornecer roupas para os empregados da fbrica, de uso exclusivo no trabalho. (MACHADO, 2003) Em 1985, aps as aes referidas acima terem sido tomadas pela companhia, um novo estudo foi realizado, mostrando um decrscimo nos nveis de contaminao, apesar de valores muito altos de Pb e Cd ainda serem encontrados (89% da populao apresentaram valores de Pb e Cd acima do normal). Um estudo realizado em 1995 no rebanho bovino da cidade mostrou que 5,6% do gado apresentavam alteraes cromossomticas, valor este extremamente alto quando comparado com aqueles obtidos na rea de controle (0,3%). O nvel mdio de Pb no sangue do gado foi de 24,4 mg/dl, contra 1,74 mg/dl encontrado no grupo de controle. Em 1998, um novo estudo foi realizado em crianas com at cinco anos de idade, mostrando que 31,9% destas ainda apresentavam nveis de contaminao de Pb no sangue acima de 20 mg/dl, apesar destas terem nascido somente aps o fechamento da fbrica (MACHADO, 2002). Amostras de frutas em locais com presena de escria possuem altos valores de concentrao de Pb, conforme relatado em diversos trabalhos na literatura especfica sobre o caso. Alm disto, as crianas, pela perverso do hbito alimentar conhecido como geofagia, acabam ingerindo escria diretamente do solo ou rebocos de paredes. (MACHADO et al, 2004, p. 141). Atualmente, segundo Brasil (2007), o municpio no possui estabelecimento de sade pblica estadual ou federal, muito menos um estabelecimento pblico ou privado de sade que atenda especialmente problemas relacionados aos efeitos nocivos dos contaminantes presentes no meio, como por exemplo, o saturnismo. Tal fato revela o desconhecimento da populao do seu prprio estado de sade, de uma maneira geral, e omisso dos poderes pblicos no trato do problema. Em relao s polticas pblicas, para casos de passivos ambientais como o descrito, pode-se recorrer a Snchez (2001, p.117), em que se refere que as mesmas podem ter diferentes abordagens: negligncia, reativa, corretiva, preventiva e proativa.

A abordagem negligente o governo no fazer nada, esperar que o problema se manifeste ou que no seja descoberto. O autor aponta que constitui uma forma de abordagem muito difundida nos pases em desenvolvimento no que se refere s questes de solos contaminados e permite-se que pessoas morem e trabalhem sobre terrenos utilizados no passado para disposio de resduos perigosos. J na abordagem reativa ocorre uma ao desarticulada e uma resposta caso a caso, caracteriza-se pela inrcia at que situaes muito evidentes, usualmente acompanhadas de presso dos cidados forcem o poder pblico a tomar alguma atitude. Em geral os rgos governamentais no sabem como proceder nesses casos, uma vez que os funcionrios no foram preparados para tratar do novo problema, gerando uma srie de aes desarticuladas, s vezes contraditrias, e sempre com a perspectiva de curto prazo. No entanto, o problema reconhecido, diferentemente da abordagem anterior. Quanto abordagem corretiva a adoo, de forma planejada e sistemtica, de medidas visando remediar um problema, aps identificao e diagnstico. O autor observa que quando bem-sucedidas essas polticas tm evitado que o processo de ocupao e reutilizao desses terrenos seja feito com riscos excessivos sade humana. Esta abordagem adota uma srie de instrumentos de interveno como inventrio e cadastro de stios contaminados, responsabilizao jurdica dos agentes causadores da contaminao, auditoria e avaliao de stios, padres de qualidade do solo, regulao e controle do uso do solo, incentivos econmicos, apoio ao desenvolvimento tecnolgico, auxlio participao pblica, avaliao de impacto ambiental, anlise de risco. A abordagem corretiva planejar o fechamento de empreendimentos em atividade que possam causar contaminao do solo e a adoo de instrumentos que garantam a desativao adequada, como garantias financeiras, por exemplo. A abordagem preventiva visa eliminar os passivos ambientais quando um empreendimento industrial desativado, evitando que problemas como a contaminao dos solos e dos aqferos se repita quando do fechamento de atividades atualmente existentes. Uma poltica preventiva o corolrio da corretiva, pois, esta insuficiente para dar conta do problema se novas reas contaminadas so continuamente produzidas. J a abordagem proativa o planejamento e gesto ambiental de todas as etapas do ciclo de vida de um empreendimento industrial, buscando evitar que os passivos ambientais se acumulem durante a operao. Para o Snchez (2001), o empreendimento passa a ser encarado como uma forma temporria de uso do solo, que pode dar lugar a novos usos depois de encerrada a atividade.

4. Dano moral ambiental coletivo O meio ambiente vai muito alm dos conceitos fechados e estreitos utilizados para danos materiais e danos corporais, os quais se limitam a propriedades tangveis ou a pessoas individualizadas, transcendendo em relao ao direito patrimonial e s relaes comerciais cotidianas. Desta forma, desponta entre outros instrumentos ou mesmo dentro das fices jurdicas j existentes, o dano moral ambiental com orientao doutrinria de que ele deve ser conceituado por excluso, ou seja, se o dano puder ser mensurado, a ele puder ser atribudo um valor tratar-se- do dano material. J se for impossvel a mensurao ou se o dano for intangvel, ser caracterizado como dano moral, que normalmente representado pela dor, sofrimento, permeando o campo sentimental (POLIDO, 2005). A coletividade pode ser agredida em seus valores mais ntimos diante de um dano ambiental e o dano moral coletivo tem a possibilidade de ser arguido e efetivamente gerar a obrigao de reparao ao ofensor do meio ambiente (POLIDO, 2005). Atentamos em Polido (2005) que o dano moral ambiental ou qualquer outro interesse difuso ou coletivo -, passou a ser explicitamente consagrado pela Lei 7.347/1985 Lei da Ao Civil Pblica -, com nova redao dado ao seu art. 1, quando da promulgao da Lei 8.884/1994. A Constituio Federal de 1988 abriu margem para o entendimento do dano moral coletivo, o qual ganhou corpo por meio do Cdigo de Defesa do Consumidor e tambm com a Lei de Ao Civil Pblica. A partir da os tribunais passaram a se manifestar e o dano moral ambiental tem surgido nas mais diversas decises. A atribuio de indenizao por dano moral pessoa do ofendido algo j corriqueiro nos dias atuais no Brasil, mesmo em se tratando de dano de natureza ambiental, no entanto, a considerao do dano moral ambiental coletivo perpetrado a favor da sociedade ou de um grupo dela algo novo no cenrio nacional, mas tem a possibilidade de se multiplicar rapidamente (POLIDO, 2005). De acordo com Polido (2005), a fixao do quantum debeatur do dano extrapatrimonial deve compelir ao princpio da razoabilidade para satisfazer o abalo sofrido, sem ensejar o enriquecimento sem causa, e, ao mesmo tempo, proporcionar impacto suficiente para dissuadir (carter pedaggico) o ofensor a praticar outra leso ao direito de personalidade, devendo o juiz levar em considerao, na liquidao desses danos, fatores como a posio social ou poltica do ofendido, a intensidade do nimo de ofender, a culpa ou o dolo, o potencial econmico-social do ofensor, o risco criado, bem como a gravidade da leso, sua repercusso e as seqelas deixadas no ofendido. At porque quando um impacto ambiental de carter irreversvel a aplicao de multas no vai sanar o problema, no entanto, podem ser

mitigados; sendo tambm de suma importncia o seu carter pedaggico que ataca o bolso do ofensor fazendo com que situaes semelhantes no ocorram novamente. Infelizmente o Brasil ainda no possui uma legislao especfica de mbito federal com respeito a este tipo de passivo ambiental, sendo que somente o Estado de So Paulo, atravs da CETESB, tem previsto em suas normativas aes que devem ser aplicadas no caso de reas contaminadas, que esto baseadas em leis internacionais, sobretudo dos EUA e pases europeus (PORTELLA, 2007). A questo dos solos contaminados constitui um problema econmico sob dois pontos de vista, macro e micro. No primeiro caso trata-se do resgate de uma dvida que representa um passivo ambiental acumulado durante dcadas de atividade industrial e decorre de prticas ento consideradas legais ou toleradas (no entanto, muitas reas foram contaminadas em desrespeito legislao em vigor). No segundo caso o problema econmico se apresenta como uma conseqncia desse passivo, que a desvalorizao das propriedades. Por fim, o problema econmico, por sua vez, resulta em uma questo poltica e com o seguinte questionamento: quem deve pagar a conta? (SNCHEZ, 2001, p. 113). 4.1. A legislao brasileira Atualmente, nos pases lderes da economia mundial, quem quer que seja que tenha sofrido danos em sua pessoa ou em suas propriedades, devido poluio, pode obter uma indenizao. No entanto, na esfera dos interesses ou direitos difusos metaindividuais e coletivos de natureza indivisvel a afirmativa j no to tranqila assim, pois, apesar do avano da legislao pertinente em nvel mundial, incluindo o Brasil neste contexto, nem sempre a reparao dos danos efetivada ou mesmo acionada para este fim (POLIDO, 2005). O instituto da responsabilidade civil pode no constituir um instrumento adequado para poder lidar com a poluio de carter difuso, pois no h como relacionar efeitos ambientais de grande proporo a aes ou atividades particulares, individualizadas. Os interesses difusos provm da rea de processo civil e foram consubstanciados em direito objetivo posteriormente, especialmente por volta da promulgao da Constituio Federal de 1988, ao tratar de grandes temas como o da igualdade de todos os cidados perante a lei e do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, por constituir bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida (POLIDO, 2005). Polido (2005) cita que antes mesmo da Lei 7.347/ 1985, a Lei 6.938/1981 j consagrava conceitos importantssimos no ordenamento jurdico brasileiro, nem sequer encontrado em grande parte dos pases, pois o 1, do seu art. 14, ao obrigar o poluidor, independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a

terceiros, afetados por sua atividade, reconheceu a separao devida entre o chamado dano ambiental e o clssico dano material causado a terceiros. A tutela jurdica dos direitos difusos no Brasil exemplar e muito consistente, alm de constituir pressuposto constitucional, no entanto, a sua aplicao, ainda requer muito avano por parte das cortes brasileiras, bastante apegadas a uma srie de conceitos e fundamentos j ultrapassados, na espcie ambiental, e que deveriam ter ficado para trs, com a virada do milnio (POLIDO, 2005). Em Snchez (2001) observamos que a Poltica Nacional do Meio Ambiente estabelece a responsabilidade objetiva, ou seja, aquele que causar a contaminao do solo, independentemente da existncia de culpa, com a comprovao da ocorrncia do dano e do nexo de causalidade, tem que ser responsabilizado. 4.2. A legislao europeia Atentamos em Polido (2005) que os Estados-membros da Unio Europeia devero incluir nos seus respectivos ordenamentos internos os princpios da Diretiva de 2004/35/CE. Esta Diretiva no de responsabilidade civil e os objetivos principais podem ser resumidos em dois: a preveno do dano ambiental e o alcance do causador do dano ambiental, pelo princpio do poluidor pagador, ou seja, quem polui paga para a preveno e a reparao dos danos ambientais. O princpio condutor da nova Diretiva no contempla os danos materiais e corporais tradicionais, os quais devem continuar sendo regulados pelos princpios da Responsabilidade Civil e da legislao ordinria tradicional de cada Estado-membro, abraando de vez e exclusivamente os direitos ambientais difusos que possam ser quantificveis (POLIDO, 2005). Polido (2005) constata que a responsabilidade pelos danos canalizada para o operador e as autoridades competentes tm poderes para exigir a reparao dos danos causados. O operador definido pela Diretiva como sendo qualquer pessoa fsica ou jurdica, privada ou pblica, que desempenha ou controla uma atividade profissional ou, quando assim dispuser a legislao nacional, que ostenta, por delegao, o poder econmico determinante sobre o funcionamento tcnico dessa atividade, incluindo o titular de uma permisso ou autorizao para a mesma, ou a pessoa que registra ou notifica tal atividade. (POLIDO, 2005). Toda vez que as leis dos Estados-membros forem mais rgidas em relao proteo e reparao do meio ambiente, as regras indicadas na Diretiva serviro apenas como subsdio, pois as normas mais restritivas devem prevalecer. Com esta Diretiva aprovada em 21/04/2004 e promulgada em 30/04/2004, os pases da Unio Europeia tiveram trs anos para transformla em direito ambiental nacional e o seguro ambiental, no obrigatrio pela Diretiva, ser

reavaliado aps seis anos de vigncia do novo ordenamento jurdico, com vistas na evoluo do segmento no mercado de seguros europeus (POLIDO, 2005). Cabe citar particularmente que o Parlamento francs aprovou no dia 22 de Julho de 2007, a Diretiva 2004/35/CE como direito ambiental nacional, com o objetivo de prevenir e reparar os danos causados ao meio ambiente. Vale lembrar que a empresa responsvel por deixar este at ento irreparvel passivo ambiental em Santo Amaro, a PLUMBUM Minerao e Metalurgia Ltda (inicialmente denominada de COBRAC Companhia Brasileira de Chumbo), era de capital francs quando iniciou suas atividades em 1960. 4.3. A posio norte-americana Os Estados Unidos dispem a mais de 25 anos de normas que regulam a responsabilidade ambiental, includa a responsabilidade pelos custos com saneamento e recuperao de locais atingidos pela poluio, e isso favoreceu, e muito, o aparecimento de seguros para este tipo de cobertura e segmento. O Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA) conhecido tambm como Superfund, programa ambiental dos EUA, inspirou vrias legislaes protecionistas ambientais pelo mundo afora (POLIDO, 2005). Snchez (2001) aponta que a responsabilidade pelo dano ambiental nos Estados Unidos solidria, isto , se uma empresa de um grupo que atua junto com outras causar um prejuzo ao meio ambiente e no se responsabilizar pelo mesmo, as demais devem responder pela deteriorao em igual intensidade como se causadoras fossem. 4.4. Seguros e direitos difusos O sinistro, dano causado ao meio ambiente, pode ser atribudo a uma determinada pessoa, ou seja, o real causador do dano. Havendo tal identificao que pode se dar ou no por meio dos mecanismos pertinentes ao instituto da responsabilidade civil -, haver sempre a possibilidade de o seguro garantir as conseqncias desastrosas do sinistro ou pelo menos parte delas. O fato de constituir um direito difuso, a priori, no impede que o seguro ambiental possa acolh-lo na sua cobertura, pois o segurado objetivamente identificado poder causar um dano dessa natureza, afetando bens pertencentes coletividade, tal como a contaminao de um rio que serve a vrios municpios ao longo de suas margens, ou mesmo do lenol fretico de determinada regio (POLIDO, 2005). Em tais situaes de sinistros, o ofensor poder ser identificado, os danos podero ser quantificados e a recuperao dos locais poder ser processada e o seguro para riscos ambientais pode e deve garantir as indenizaes devidas e seria incuo ou mesmo incompleto se no pudesse atingir tambm a indenizao referente aos interesses ou direitos difusos atingidos, desde que quantificados ou devidamente arbitrados. No entanto, a valorao dos

direitos difusos matria complexa e nem sempre de fcil soluo, mesmo porque o conhecimento cientfico disponvel pode no preencher todas as lacunas que seriam necessrias para se alcanar a perfeita valorao (POLIDO, 2005). Polido (2005) constata que os danos que atingem tambm ou exclusivamente direitos difusos podem e devem ser cobertos e abrangidos por aplices de seguros que se propem a cobrir o risco ambiental e as aplices que se limitarem aos tradicionais danos patrimoniais individuais ou aos danos corporais a determinadas pessoas constituiro no futuro bem prximo produtos de pouca importncia ou quase sem nenhum interesse mercadolgico, pois, a cobertura estar situada em patamar essencialmente restritivo ou quase incuo. 4.5. Cobertura para rea j degradada A rea degradada pode representar uma poluio irreversvel, ou seja, aquela que sequer pode ser reparada. H valores de referncia de qualidade dos solos e das guas subterrneas, utilizados mundialmente e tambm no Brasil, em que so estabelecidos valores de alerta e interveno os quais podem evitar que o solo em estudo torne-se uma rea contaminada, servindo como instrumento para preveno e controle da contaminao e gerenciamento de reas sob investigao (SO PAULO, 2009). Diretamente ligado ao tema est a questo relativa possvel cobertura securitria ou no para aqueles eventos j acontecidos de poluio ou degradao de reas considerando-se as bases tericas e jurdicas de um contrato de seguro, seja ele de responsabilidade civil ou no. Basicamente, o contrato de seguro no mais se filia ideia de risco futuro, nos exatos termos do art. 757 do Cdigo Civil, mas sim ao risco predeterminado. Dentro dessa viso contempornea do Cdigo Civil de 2002 admite-se a converso do risco pretrito e do risco em curso em sinistros cobertos pelo contrato, na condio de que eles sejam desconhecidos das partes, no momento da concluso do contrato de seguro (POLIDO, 2005). A doutrina brasileira escassa e extremamente nova nesse sentido, sendo que a jurisprudncia ainda no se apresentou de maneira absoluta e devido ao pouco tempo decorrido a partir da vigncia do novo Cdigo Civil. O citado ordenamento traduz tambm a ideia de coletividade para o seguro e no mais aqueles riscos individualizados, tal como o Cdigo Civil de 1916 focava (POLIDO, 2005). A condio de que o sinistro seja desconhecido das partes pode ser interpretado de maneira mitigada ao alcance do veto da lei, pois, a degradao constatada (conhecida) pode se situar em nveis aqum das normas de exigncias dos rgos de controles. Nesta circunstncia tudo indica que no haveria impedimento legal para que a seguradora pudesse aceitar riscos ambientais em curso e ela deveria determinar que o segurado providenciasse monitoramento

efetivo sobre a rea coberta pelo seguro, de modo que o nvel j constatado no se elevasse; ocorrendo a elevao, apesar do monitoramento exercido e tambm controlado pela seguradora, poderia ento ficar caracterizado o sinistro. Da mesma forma, a seguradora poderia determinar a recuperao prvia da rea degradada, antes mesmo de aceitar o seguro ou determinar tempo limitado para a execuo de tal operao, a partir do aceite do seguro (POLIDO, 2005). 5. Discusso As abordagens levantadas por Snchez (2001) refletem-se em Santo Amaro de forma a levar uma compreenso da problemtica local, derivada da desativao de um empreendimento industrial que por um determinado perodo norteou a economia do municpio, criando uma expectativa de pujana duradoura em toda uma sociedade. No entanto, esse vigor econmico no s foi frustrado como tambm deixou para trs uma herana que por muitos anos ser sentida pela populao local: o passivo ambiental. Partindo deste ponto de vista, a definio de Polido (2005) para dano moral ambiental coletivo aplica-se perfeitamente ao caso de Santo Amaro da Purificao, pois, toda uma cidade foi afetada, causando perdas irreparveis. O primeiro aspecto que podemos abordar justamente a falta de interesse por parte dos rgos pblicos e da prpria administrao da empresa durante seu funcionamento, em que fica patente que nada se fez por parte dos responsveis para minimizar o problema, sendo negligenciada totalmente. Sob uma poltica que no reconhece o problema, permitiu-se nos anos 70, que escria de chumbo fosse utilizada para pavimentao de ruas da cidade e pelos moradores para aterrar seus quintais, sendo que at o presente momento permanecem nestes locais de forma irresponsvel, alm das 490 mil toneladas de escria na rea da fabrica estocadas de forma incorreta. A indstria era alvo de reclamaes da comunidade j na dcada de 1970, acusada de causar a morte de gado e poluio das guas. (SNCHEZ 2001, p. 119). Numa abordagem reativa, verifica-se que ocorreu quando presses por parte de alguns meios, sobretudo acadmicos e sociais, evidenciaram que efeitos altamente nocivos s pessoas estavam ocorrendo, como altos ndices de contaminao por Pb em trabalhadores e residentes. A presso dos cidados: Associao das Vtimas da Contaminao de Chumbo, Cdmio, Mercrio e outros Elementos Qumicos AVICCA; Associao de Pescadores; Poder Pblico; aes existentes do Ministrio Pblico contra a empresa; aes trabalhistas e outras; falta de aes de governo municipal, federal e estadual, se constituram aes desarticuladas com o reconhecimento do problema pelo Governo Federal (FUNASA, 2003).

Com relao a uma perspectiva corretiva, ocorreu em Santo Amaro, aps diagnosticar que severos efeitos negativos estavam sendo sentidos pela populao ento foram tomadas medidas que corrigissem algumas prticas realizadas pela empresa, como relatado na seo 3, em 1980. Os efeitos positivos destas medidas puderam ser sentidos num curto prazo de tempo, sendo que os ndices de contaminao por Pb diminuram consideravelmente num prazo de cinco anos. Outras exigncias do Centro de Recursos Ambientais CRA, atual Instituto do Meio Ambiente IMA, levou ao fechamento da fbrica em 1993. Constatou-se tambm que posteriormente ao fechamento da fbrica, ainda foram tomadas medidas corretivas, mesmo que insipientes, em que foram realizadas aes na rea da fbrica, como encapsulamento da escria, entretanto, nada foi feito na rea urbana onde ao resduo tambm est espalhado. Nenhuma medida preventiva foi tomada posteriormente ao fechamento da fbrica pelo empreendedor para sanar no todo ou em parte o passivo ambiental gerado. A indstria simplesmente encerrou suas atividades em 1993, sem responsabilizar-se por absolutamente nada. Sendo assim, destacamos que os seguros para riscos ambientais podem ser uma boa opo de medida preventiva, ressaltando-se que no se trata de um instrumento de poltica pblica, em que haver a possibilidade de o seguro garantir as conseqncias desastrosas do dano ambiental ou pelo menos parte deles. Como j vimos em Polido (2005), o fato de constituir um direito difuso, a priori, no impede que o seguro ambiental possa acolh-lo na sua cobertura, pois, o ofensor poder ser identificado e a recuperao dos locais poder ser processada desde que quantificados ou devidamente arbitrados. Se no ocorreram medidas preventivas em Santo Amaro, muito menos abordagens proativas estiveram presentes. Ou seja, no houve um planejamento e gesto ambiental de todas as etapas do ciclo de vida do empreendimento e o mesmo no foi encarado como podendo dar lugar a novas finalidades depois de encerrada a atividade. A abordagem proativa pode se relacionar com o seguro para reas j degradadas, visto que Snchez (2001) concebe um empreendimento industrial como um ciclo de vida com incio, meio e fim que depois pode dar lugar a outros tipos de empreendimentos ou finalidades. A partir do momento em que o dano pode ser segurado caso as partes desconheam o mesmo, como tambm h a possibilidade de que possam ser cobertos danos aqum das normas dos rgos de controle, o seguro para reas j degradadas tambm podem ser vistos dessa maneira, j que so segurados terrenos que vo dar lugar a novos fins. Ronald Coase demonstrou a importncia do Direito para a anlise econmica em um mundo com custos de transao positivos, que dizem respeito em descobrir com quem se deseja

transacionar; em informar aos agentes que se deseja intercambiar e, em que termos, conduzir as negociaes que levem a um convnio; em redigir o contrato; em levar a cabo a inspeo necessria para se assegurar de que os termos do contrato sero observados na determinao das condies necessrias para a operao eficiente do sistema econmico. Essa anlise econmica do direito abrange os direitos de propriedade, contratos, responsabilidade civil, concorrncia (MENEZES, 2008). A abordagem da economia Neoinstitucionalista usa a concepo da mo visvel, pois, entende que o equilbrio ou a ordem no so fatos espontneos, uma vez que h mercados incompletos em funo de um ambiente institucional inadequado (MENEZES, 2008). Sendo assim, os custos de transao justificam a duplicidade: dano moral ambiental coletivo e responsabilidade civil. Como j foi dito anteriormente, a coletividade pode ser agredida em seus valores mais ntimos diante de um dano ambiental, o que representa o dano moral ambiental coletivo e a sua difcil mensurao. Quanto responsabilidade civil, a indenizao pessoa fsica por dano moral, mesmo em se tratando de danos ambientais, algo que ocorre habitualmente no Brasil. Em relao responsabilidade objetiva, ou seja, a responsabilidade sem a necessria culpa com exigncia da comprovao da ocorrncia do dano e do nexo de causalidade entre o comportamento ou a atividade desenvolvida pelo agente e esse dano, pode ser utilizado a responsabilidade civil, como mecanismo de ressarcimento, por exemplo. O dano material associado a uma reduo do patrimnio material e, portanto, quantificvel. Enquanto que no dano moral h uma reduo no patrimnio simblico que, no entanto, no material e muito difcil de ser quantificado. No caso do passivo ambiental, h uma parte do dano que pode ser quantificado e valorado como, por exemplo, o valor de uso (agrcola, residencial ou industrial) de um determinado terreno em funo dos nveis de concentraes de contaminantes em seus solos e, outra parte do dano que no possvel valorar, a exemplo dos efeitos psicossomticos gerados na populao exposta a estes contaminantes, de maneira que nada impede que se utilize para as partes no quantificveis a responsabilidade cvel. Do ponto de vista econmico, a escolha da poltica para minimizar os efeitos do passivo ambiental depender dos custos de transao que no podem, de forma alguma, serem superiores aos benefcios da ao. Uma forma de reduo dos custos de transao se d por meio da interveno do Ministrio Pblico, j que sua ao focada, em princpio, no ressarcimento dos danos aos direitos difusos, tanto morais quanto materiais. De acordo com a Lei 7.347/85 no Art. 5 tambm tm legitimidade para propor ao principal e ao cautelar a Defensoria Pblica; a Unio, os

Estados, o Distrito Federal e os Municpios; a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista; a associao, com algumas restries (BRASIL, 1985). 6. Concluso medida que, infelizmente, ainda no existem mtodos simplificados de avaliao dos danos ambientais, em particular os danos irreversveis j causados em seres humanos, por exposio ao Cd e ao Pb, principalmente, o efeito reparador de uma ao de responsabilidade civil ambiental fica sempre aqum do desejvel, pois, a tcnica, quando aplicada, no ter condies de atingir plenamente os responsveis pela contaminao ou, at mesmo, por sua persistncia, inexistindo qualquer garantia de que eventual indenizao seja, realmente, equivalente ao dano causado. Apesar do caso de contaminao por metais pesados em Santo Amaro est sendo a mais de trs dcadas objeto de estudo de diversos especialistas, nas mais variadas reas da sade, engenharia, psicologia, sociologia, geologia, medicina, estes questionamentos devem ser levantados para que se d um fechamento s investigaes at ento realizadas e que outras aes positivas se concretizem, principalmente sobre as populaes continuamente afetadas, mesmo que numa velocidade muito aqum da desejada para uma rpida, e talvez definitiva, soluo. Em Santo Amaro inexistem polticas de ocupao urbana, no h responsabilizao jurdica da empresa causadora do dano ambiental e tampouco existe um apoio tecnolgico efetivo para avaliao do Impacto Ambiental gerado, sendo que as diversas avaliaes

cientifico/acadmicas realizadas e os nveis de concentrao de contaminantes nos solos, que parece ser atualmente principal fonte de contaminao, so desconsiderados pelos responsveis pelas polticas pblicas que se relacionam sade da populao. Os fatores socioeconmicos tambm podem influenciar negativamente sade devido aos riscos associados exposio da populao aos compartimentos ambientais impactados, que possuem uma forte relao com a posio geogrfica das pessoas atingidas, a faixa etria, a ocupao do solo, entre outros fatores. Quanto principal fonte poluidora, a escria, ela est depositada na rea da antiga fbrica e espalhada pela cidade, agravando consideravelmente o problema. A contaminao em Santo Amaro negligenciada pelos rgos pblicos que quase nada tem feito para reparar os danos, muito menos buscar uma soluo plausvel de acordo com a dimenso do problema e tampouco cobrar dos responsveis pela contaminao a reparao dos danos causados.

Inexistem programas de educao ambiental inter-relacionados com um conjunto de elementos sociais, econmicos, culturais e ambientais que permitam a compreenso da questo por parte da populao civil para que os impactos psicossomticos, que acontecem em Santo Amaro, sejam amenizados sendo, portanto, necessrias polticas pblicas de importncia tanto preventivas como proativas, para que os danos no se repitam em outros locais. Consideramos os dois danos em separado, dando nfase ao dano material ambiental coletivo atravs da responsabilidade cvel, no o desconsiderando, a priori, em benefcio exclusivo do dano moral ambiental coletivo para o qual no temos uma doutrina e uma jurisprudncia estabelecida. Ponderamos o caso de Santo Amaro, em razo da dimenso da problemtica existente, com razes suficientes para sugerir novos rumos legislao ambiental vigente no Brasil. Com relao legislao ambiental brasileira, o dano moral ambiental coletivo precisa estar mais explcito na mesma e no s presente nas brechas que a Lei sugere, at porque tambm pode dar margem interpretao inversa, visto que ainda hoje no Brasil no h muitos ganhos de causa relacionados a esse tipo de dano moral coletivo. necessria uma mudana de postura para que os passivos ambientais possam ser sanados total ou parcialmente e para que casos semelhantes no ocorram novamente. Adotando esse raciocnio, a Diretiva Europeia de 2004 um grande exemplo a ser seguido, visto que coloca muito claramente o dano moral ambiental coletivo e a possibilidade de ser sanado. A legislao ambiental norte-americana tambm um exemplo, j que muito avanada em termos de seguros ambientais, o que induz a uma preocupao maior em relao aos danos decorrentes de contaminao. A possibilidade de reas j degradadas tambm poder ser segurada muito importante, pois, abre caminhos para que danos que esto aqum dos limites de referncia serem monitorados. Relacionando com Santo Amaro, se houvesse naquele ento uma preocupao com esse contexto atual certamente haveria uma conscincia maior por parte do causador da contaminao, bem como recursos econmicos para reparar os danos derivados da mesma. Em funo da nossa tradio civilista j ter desenvolvido toda a doutrina e a jurisprudncia que estabelece uma relao entre responsabilidade objetiva e seguro obrigatrio, a exemplo do que acontece com os automveis, aludimos deslocar o seguro obrigatrio para o mbito tanto da responsabilidade civil objetiva, como do dano moral ambiental coletivo e, que esse seguro fosse desenhado de forma a funcionar como um mecanismo de incentivo de reduo da gerao do passivo e, no um mero mecanismo de transferncia de responsabilidade sobre o

passivo a ser gerado, quando se revolve o problema da empresa, mas no do ambiente e da populao afetada. Diante do exposto, partimos do princpio que para alcanarmos o desenvolvimento sustentvel sero necessrias mudanas fundamentais na forma de se pensar, no modo de vida, na forma de atuao dos legisladores, assim como a forma de gesto das polticas pblicas. O desenvolvimento sustentvel, alm das questes ambientais, tecnolgicas e econmicas, tem uma dimenso cultural e poltica que vai exigir a participao de todos na tomada de decises para as mudanas necessrias. 7. Referncias ANJOS, J. A. S. A. dos. Avaliao da eficincia de uma zona alagadia (wetland) no controle da poluio por metais pesados: o caso da Plumbum em Santo Amaro da Purificao - BA. 2003. 227 f. Tese. Doutorado em Engenharia Mineral - Universidade de So Paulo, Escola Politcnica, So Paulo, 2003. ANJOS, J.A.S. A dos. e SNCHEZ, L.E. Plano de gesto ambiental para stios contaminados por resduos industriais o caso da Plumbum em Santo Amaro da Purificao/BA. Bahia Anlise & Dados, Salvador, v.10, n.4, p.306-309, 2001. BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Cidades. 2007. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1>. Acesso em: 23 abr. 2009. BRASIL. Lei 7.347/85. Disponvel em: <

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