VI Seminario Internacional

Los Programas de Transferencias Condicionadas desde un enfoque de derechos humanos

29 y 30 de septiembre de 2011 Auditorio Hernn Santa Cruz Oficina Regional de la FAO para Amrica Latina y el Caribe Santiago de Chile

http://www.rlc.fao.org/es/prioridades/seguridad/ingreso6/ ASPECTOS RELEVANTES Y CONCLUSIONES

Los PTC de la regin se encuentran en una fase de consolidacin en el marco de la proteccin social. Si bien existen experiencias ms recientes que an se encuentran en una fase de desarrollo de capacidades institucionales, stas surgen en un contexto regional en donde ya existe un importante cmulo de debates y evaluaciones sobre estos programas. As, el actual momento histrico provee una gran oportunidad para la capitalizacin de los anlisis ya disponibles con el fin de fortalecer la institucionalidad de estos programas. Los PTC, considerados como un elemento adicional de un conjunto amplio de polticas sociales, pueden contribuir eficazmente al alivio del hambre y la pobreza, as como tambin al combate de las causas que las generan. En consecuencia, son mecanismos que pueden favorecer el avance de los Estados en el cumplimiento de sus compromisos y obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. En cada programa se deben garantizar los derechos de sus destinatarios en un marco de respeto a los principios de igualdad y no discriminacin, transparencia, rendicin de cuentas y participacin para el logro de una distribucin progresiva de ingresos, marcos de operacin no discriminatorios y el empoderamiento de los destinatarios. De esta forma, los PTC pueden constituir un primer paso para la realizacin de derechos sociales de los ms pobres. De esta forma, las principales lecciones y desafos son: educacin y nutricin. Sin embargo, es posible argumentar que stos programas poseen tambin un claro potencial para el fomento de la produccin agrcola de pequea escala y la actividad econmica local. Por un lado, se implementan en zonas en donde la ausencia de mercados dinmicos restringe las decisiones econmicas de los hogares, quienes no tienen acceso a crditos, liquidez, seguros e insumos de produccin; y por otro, en esas zonas los hogares pobres rurales tienden a vincularse a travs de relaciones sociales recprocas dentro de la comunidad, propiciando el intercambio econmico y el desarrollo de redes informales de proteccin. Existen cinco dimensiones mediante las cuales los PTC podran tener impactos sobre las actividades productivas y econmicas: i. La construccin de capital humano puede servir en el largo plazo para mejorar la productividad individual y las posibilidades de insercin en el mercado laboral de sus destinatarios. ii. Los PTC pueden fortalecer la inversin en actividades productivas, la acumulacin de activos y cambios de valor en las estrategias de produccin. iii. Las transferencias regulares y previsibles pueden actuar como un seguro no contributivo, lo que permitira evitar estrategias de descapitalizacin de activos y capital humano para enfrentar riesgos, desincentivar estrategias de produccin conservadoras y poco rentables (ante la incapacidad de absorber riesgos) y propiciar actividades productivas ms riesgosas y rentables (especializacin en actividades agropecuarias, diversificacin de cultivos o la migracin laboral). iv. La reduccin de la presin sobre mecanismos informales de seguro existentes en las comunidades, favoreciendo la revitalizacin y diversificacin de las actividades econmicas de sus miembros.

1. El rol de los PTC en el fomento de las actividades econmicas

Tradicionalmente, los PTC se centran en los impactos en la construccin de capital humano en salud,

Esta actividad cont con el apoyo financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Asdi)

v. El fortalecimiento de la economa local, pues la inyeccin de efectivo en las comunidades puede tener efectos multiplicadores en los mercados locales de bienes, servicios y del trabajo. Considerando lo anterior, el desafo principal en materia de evaluacin es crear una base slida de evidencia regional sobre los impactos de las transferencias en la produccin y la actividad econmica local, pues, en general, las evaluaciones de impacto llevadas a cabo no consideran estos factores. La proteccin social puede formar parte de la estrategia de desarrollo rural, y debe actuar de forma coordinada y complementaria con el conjunto de la oferta programtica sectorial de produccin y fomento agrcola, la que muchas veces se enfoca en la misma poblacin y rea geogrfica en la que intervienen los PTC.

quejas y reclamos, participacin.

rendicin

de

cuentas

Solo se lograr un enfoque de derechos en el mbito de los PTC en la medida de que se consolide la institucionalizacin de cada programa y se logren complementaciones dinmicas en el mbito de su gestin con los marcos nacionales y locales de transparencia y contralora social.

4. Condicionalidades y sanciones
El rol que juegan las condicionalidades y las sanciones en cada uno de los PTC de la regin vara en funcin del nfasis dado en la etapa de diseo sobre la transferencia de ingresos, la construccin de capital humano o la vinculacin con la red de servicios sociales.

2. Utilizacin de las capacidades de gestin e Desde un enfoque de derechos, las condicionalidades no deben implicar un deterioro en el bienestar de los informacin
Los procesos llevados a cabo en el marco de los PTC requieren del desarrollo de altas capacidades para la gestin pblica al interior de sus unidades administrativas. Los equipos de los PTC han jugado un rol importante en la modernizacin de los registros de destinatarios y los sistemas de informacin con una visin ms tcnica y menos clientelar de la poltica social. La creacin de capacidades de gestin e informacin en las unidades administrativas de los PTC puede as presentar externalidades positivas para la erradicacin de la pobreza y el hambre, compartiendo la informacin del proceso de focalizacin y seleccin de destinatarios con otros niveles y sectores de gobierno, realizando pagos no condicionados a otros tipo de destinatarios, e identificando brechas de cobertura de los servicios de educacin y salud.

destinatarios. Sobre todo al considerar las brechas de cobertura y calidad de servicios sociales existentes en gran parte de los pases de la regin, las condicionalidades y sanciones deben implementarse en consideracin del espacio socio-econmico de cada comunidad, concibiendo estos mecanismos como una oportunidad para identificar brechas en la oferta de servicios sociales e incentivar el acceso de los destinatarios, evitando acciones que priven a los individuos de su derecho a la proteccin social. Desde esta perspectiva, las condicionalidades no deben ser estticas y se deben modificar en la medida en que varan las condiciones sociales de los destinatarios. Cuando los programas progresan en su institucionalizacin, las condicionalidades van siendo asumidas por los destinatarios y se logra la universalizacin efectiva de los servicios de salud y educacin a nivel nacional, cabe evaluar la pertinencia de nuevos esquemas de condicionalidades basados en el fortalecimiento del capital humano. Un ejemplo de ello lo constituye el programa Familias en Accin de Colombia, el cual se ha propuesto modificar las condicionalidades que ya han sido asumidas por la poblacin, previendo la inclusin de mayores de 18 aos que an estudian y la implementacin de componentes de capacitacin y dinmica familiar. Por otro lado, tambin se han planteado posturas avalando la eliminacin de las condicionalidades. En el caso del Bono de Desarrollo Humano del Ecuador se ha comenzado a discutir un nuevo esquema poltico conceptual de las transferencias de ingresos, cuyo

3. Marcos jurdicos e institucionales

La poltica social en su conjunto debe tener un adecuado respaldo jurdico e institucional para garantizar un enfoque de derechos. Progresivamente, los PTC y el conjunto de la proteccin social han ido sumando marcos jurdicos e institucionales adecuados para asegurar su sostenibilidad y transparencia. Sin embargo, an queda pendiente el desafo de consolidar estos procesos en la totalidad de los pases de la regin e implementar y/o perfeccionar sistemas nacionales de blindaje electoral, informacin pblica,

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nfasis no ser solo la construccin de capital humano el cual se continuara fortaleciendo a travs de polticas sectoriales-, sino el aseguramiento de un piso mnimo de proteccin social para la totalidad de la poblacin en situacin de pobreza y extrema pobreza.

5. La problemtica de la igualdad y discriminacin en el marco de los PTC y la poltica social

La igualdad y no discriminacin, como principios articuladores del combate a la pobreza, afrontan tres desafos fundamentales en el marco de los PTC y la poltica social. En primer lugar, la promocin de la igualdad formal, entendida como el conjunto de acciones y garantas para evitar exclusiones arbitrarias, errores en la seleccin de destinatarios y discrecionalidades por parte de los actores pblicos involucrados. En segundo lugar, se debe considerar que an cuando los programas sean neutros en su diseo, su implementacin prctica puede generar impactos discriminatorios no previstos sobre grupos y colectivos vulnerables, lo que demanda grandes esfuerzos de evaluacin y seguimiento. Por ltimo, en trminos conceptuales y operacionales, el principio de igualdad debe comenzar a entenderse ya no como la promocin del trato idntico, sino como la garanta de un trato diferenciado para la obtencin de la igualdad de resultados. Los PTC, y el conjunto de la oferta social, deben adaptarse a las situaciones particulares que generan los contextos socioeconmicos locales, las brechas de acceso y, por sobre todo, las brechas de gnero y etnia persistentes en la mayor parte de la regin.

Un enfoque de derechos exige el establecimiento de estrategias de graduacin que garanticen la sostenibilidad de los resultados obtenidos por cada programa y la proteccin social de cada ciudadano en situacin de pobreza mediante instrumentos pertinentes. La graduacin de las familias no puede ser definida solo por la perspectiva fiscal, sino que debe buscar la inclusin social y econmica de las familias de forma definitiva y sostenible sin deteriorar sus condiciones de existencia en el corto plazo. Para ello, los pases de la regin ya han comenzado a demostrar avances e innovaciones. En el caso de Oportunidades, el nuevo esquema de recertificacin permite considerar como referencia la Lnea de Bienestar Mnimo (LBM) y la Lnea de Bienestar Econmico (LBE) para determinar si las familias deben permanecer en el programa con apoyos completos (cuando su ingreso estimado es menor a la LBM), o ser integrados al Esquema Diferenciado de Apoyo (EDA) en el caso que superen la LBM, pero su ingreso estimado sea inferior a la lnea de Verificacin Permanente de Condiciones Socioeconmicas (VPCS). As, egresan del programa todas aquellas familias que al recertificarse estn por arriba de la lnea VPCS. Por su parte, el programa Juntos del Per que opera exclusivamente en zonas rurales- ha establecido una estrategia de graduacin vinculada al emprendimiento productivo, clasificando a los hogares destinatarios en condiciones de egreso segn su potencial productivo y capacidades humanas para vincularlos a estrategias de egreso educativas, productivas o emprendedoras. Por ltimo, el Bono de Desarrollo Humano de Ecuador ha comenzado a implementar una estrategia de graduacin sobre el grupo de destinatarios ms cercano a la cspide de ingresos, privilegiando a familias con mayores de 18 aos. En este esquema, el 100% de cobertura del programa sobre la poblacin pobre se considera como un piso de proteccin social que permite emprender acciones alternativas de proteccin para la poblacin inserta en el esquema de egreso, tales como la utilizacin de la red de enfermedades catastrficas, seguros de vida, el bono de emergencia, el seguro agrcola y el sistema de pensiones. Es necesario tambin sealar que en todos los pases de la regin queda pendiente el desafo de desarrollar sistemas integrales de proteccin social con cobertura universal y financiamiento solidario. Los PTC pueden ser considerados como una puerta de entrada a la proteccin social por parte de las familias pobres e indigentes (principalmente las que tienen hijos en

6. Sobre la temporalidad, la graduacin y la entrada permanente al sistema de proteccin social

El foco de los PTC sobre las familias con nias y nios en primera infancia y edad escolar en situacin de pobreza y extrema pobreza les permite definir una poblacin objetivo amplia, dadas las caractersticas socioeconmicas y demogrficas de los pases de la regin. No obstante, an persiste un importante debate no resuelto sobre la temporalidad y permanencia de los destinatarios en los programas, las estrategias de graduacin de las familias y la trayectoria de las mismas en el sistema de proteccin social.

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primera infancia y edad escolar), pero no como un mecanismo que reemplaza la implementacin de un sistema de proteccin social integral en sus componentes contributivo, no contributivo y la regulacin del mercado del trabajo.

7. Cultura de derechos
Los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales no constituyen una opcin de polticas para el Estado, sino que son obligaciones contradas en el marco del sistema internacional. No obstante su realizacin precisa de una institucionalidad pblica capaz de reflejar la adopcin de una cultura de derechos por parte de toda la sociedad. Si no se aplican los principios y recomendaciones desde un enfoque de derechos en el mbito de toda la poltica social, es muy difcil que los destinatarios de programas especficos vean a la asistencia social como un derecho, y es ms probable que lo vean como una oferta asistencialista o clientelista. A nivel mundial, existe un dficit de la cultura de derechos y la regin requiere de una mayor capacitacin de polticos, administradores y destinatarios de forma complementaria a un conjunto de planes de largo plazo para la construccin de empoderamiento ciudadano.

fiscales, el vnculo de las intervenciones programticas en el nivel domstico con las estrategias macroeconmicas nacionales y las capacidades institucionales para la gestin social poseen un fuerte componente poltico. Por ello, la poltica social debe ser econmicamente sostenible, socialmente inclusiva y democrticamente anclada, permitiendo el fortalecimiento del crecimiento econmico, mayor cohesin social y legitimacin poltica. En Amrica Latina y el Caribe, la poltica social enfrenta el desafo de implementarse en sociedades duales, histricamente excluyentes y fragmentadas. En el mbito de la proteccin social, las caractersticas de la estructura productiva implican que la seguridad social contributiva tiende a ser bastante baja y el pilar solidario (o no contributivo) debe por lo tanto hacerse cargo de amplios sectores poblacionales. El enfoque de derechos humanos tiene una idea de transversalidad transformadora en el esquema de polticas pblicas. Promover la transversalidad y articulacin que propone este enfoque implica no perder de vista la perspectiva y las interrelaciones entre los sistemas contributivos y no contributivos de proteccin social, resguardando que la cantidad cada vez mayor de mbitos que han ido abarcando los programas de transferencia de ingresos no transformen a la poltica social en residual.

8. Hacia la construccin de nuevos pactos sociales para la realizacin de derechos

Los niveles de cohesin en una sociedad determinan el alcance y caractersticas de las polticas pblicas y las estrategias generales de desarrollo. Las coaliciones sociales y polticas de la regin han favorecido la implementacin exitosa de los PTC para garantizar un estndar mnimo de vida para las familias ms pobres con un bajo costo fiscal. En el largo plazo, conformarse solo con este xito puede dificultar la construccin de pactos sociales ms amplios para la generacin de una coalicin social de derechos ms efectiva, en donde los mnimos sociales constituyen un punto de partida y no de llegada. Por ello, es acuciante la generacin de alianzas estratgicas e instancias de dilogo social para la construccin de consensos nacionales comprometidos con el desarrollo inclusivo, la erradicacin del hambre y su sostenibilidad en el tiempo, consolidando el trnsito desde las coaliciones socio-polticas de los pisos mnimos hacia la construccin de pisos de bienestar. La pobreza y la inseguridad alimentaria trascienden el mbito meramente tcnico. La conformacin de pactos
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