Poltica de comercio exterior

Introduccin Este trabajo es para analizar la prctica de las polticas neoliberales en Mxico a partir de la crisis estructural del modelo de sustitucin de importaciones (1982), procurando destacar algunas de las principales caractersticas y repercusiones de la poltica comercial en el sector externo de la economa, mediante dos etapas. El anlisis de la primera etapa (1983-1987) se orienta hacia la poltica cambiaria que, con el resultado de la subvaluacin, se condicion como un mecanismo del ajuste comercial externo. En un ambiente de franca dificultad para continuar accediendo al crdito forneo, los supervit comerciales registrados por el pas coadyuvaron a asumir los compromisos financieros externos provocando, entre otros resultados, un efecto combinado de apariencia contradictoria: junto con el avance del cambio estructural interno se presentaron la alta inflacin y el estancamiento del producto. Despus del ajuste econmico los objetivos de abatir la inflacin y recuperar el crecimiento destacaron en la segunda etapa (1987-1994), identificada como de estabilizacin. A si como tambin los procesos de sobrevaluacin cambiaria y de apertura de la economa como elementos centrales de la poltica comercial, indicando que si bien auxiliaron a reducir la inflacin, tambin influyeron en la generacin de desequilibrios productivos, comerciales y financieros en el pas.

Ante los requerimientos de financiamiento externo para compensar los desequilibrios generados, el trabajo cuestiona la viabilidad de la poltica econmica seguida, y termina presentando algunas posibles opciones que, como propuestas para discusin, pudieran delinear nuevas perspectivas para la conduccin econmica en Mxico. I. Antecedentes: La subvaluacin monetaria y el ajuste comercial externo, 1983-1987 El ao de 1982 represent el final de un limitado modelo de sustitucin de importaciones, experimentado durante ms de tres dcadas en nuestro pas. En ese ao la crisis estructural del modelo se manifest por medio de los resultados adversos de la economa destacada, entre otros, por el mal desarrollo de indicadores tan importantes como el producto interno bruto (PIB), la inversin, el dficit financiero respecto al pib y la inflacin. El deterioro de estos indicadores internos de la economa, junto con el importante peso de la deuda externa y de su servicio evidenciaron, en conjunto, una problemtica macroeconmica compleja, difcil de enfrentar con el esquema de acumulacin creado (vase cuadro 1). Un sector industrial orientado principalmente hacia el mercado interno, desarticulado y muy dependiente del exterior se convirti en uno de los resultados finales del esfuerzo realizado en muchos aos cuestionando, por tanto, el esquema de industrializacin experimentado. Las consecuencias negativas referidas oficializaron, desde aquel ao, el reordenamiento de la economa del pas, teniendo como fundamento el cauce neoliberal de su implantacin. Con el propsito de orientarse al mercado externo, el proceso parcial de industrializacin fue desplazado. En su lugar, el fomento exportador (sustitucin de exportaciones) se ubic como punto central de la nueva conduccin econmica, con base en el supuesto proyectado del autofinanciamiento al que conducira el cambio estructural (modernizacin productiva), para resolver la doble problemtica de la fragilidad interna y de la vulnerabilidad externa. Desde entonces la economa del pas ha experimentado polticas de ajuste primero, y de estabilizacin despus, de acuerdo con los objetivos de controlar la inflacin y recuperar el crecimiento, como condiciones para solventar los desequilibrios macroeconmicos. La apertura econmica y la sobrevaluacin monetaria como condicionantes de la poltica comercial: 1988-1994 hasta aqu tuvo como propsito particularizar respecto a dos de los resultados de la poltica econmica en Mxico para el lapso 1983-1987. Resultados que, por cierto, presentaron una relacin aparentemente contradictoria entre ellos. El primero fue el paso del dficit al supervit comercial externo como condicin para asumir los compromisos heredados del endeudamiento forneo, en el marco de la reorientacin del Estado, la exposicin manufacturera al mercado mundial y la apertura de la economa. Y el segundo referido al nulo crecimiento del pib al lado del alza sin precedentes de la inflacin. Ambos resultados mostraron la magnitud de los ajustes realizados en el frente externo mediante la poltica econmica elegida. Ahora bien, los deficientes comportamientos del producto y de la inflacin implicaron que el objetivo de su estabilizacin destacara, a partir de 1988, en los propsitos de la nueva poltica econmica, sin que esto significara modificar los matices neoliberales de la conduccin. La profundizacin de los ajustes en las finanzas pblicas, de la privatizacin y de las aperturas financiera y comercial en el sector externo representaron, en conjunto, lo esencial del nuevo intento por sentar las bases del crecimiento sin inflacin. En particular, la continuidad del cambio estructural destac tambin con el argumento de que las exportaciones manufactureras conduciran al

equilibrio comercial con el exterior, en el sentido neoliberal de restructurar (modernizar) la actividad productiva interna y hacer ms efectiva (competitiva) la vocacin exportadora de la economa en el mbito internacional. A partir de 1987, la conduccin econmica fundamentada en la poltica de pactos fue la opcin elegida para abatir la inflacin y recuperar el crecimiento.7 De manera especial, y sin pretender cambiar la orientacin neoliberal de la etapa anterior, la poltica de pactos incorpor, desde su inicio, un elemento nuevo que destacara en el propsito central de poltica econmica para reducir inflacin. Es decir, una reforma monetaria con carcter restrictivo que, a diferencia de los aos anteriores, se sustentara en la poca variacin (depreciacin) del tc. En esta perspectiva, una economa abierta junto con la lenta depreciacin cambiaria fue la combinacin que sintetiz el significado de la poltica de pactos, con la estrategia principalmente dirigida a corregir el desequilibrio macroeconmico de la inflacin. Los procesos mayores de apertura y privatizacin, ms la sujecin del tc, parecan presentarse, no obstante, en condiciones poco alentadoras para la economa del pas. Despus de los ajustes de la etapa anterior las secuelas de la liberalizacin econmica y de la poltica monetaria aplicada, proyectadas en la aparente contradiccin de supervit comercial externo sin crecimiento interno, heredaron una cuestionable capacidad productiva y una falta importante de recursos para su financiamiento. Todo lo anterior como resultado de subordinar a la opcin de negociar el destino del excedente al cumplimiento de los compromisos financieros externos. La situacin lamentable del aparato productivo interno y la orientacin de la nueva poltica cambiaria expusieron a la economa a la posibilidad de presentar dficit comerciales crecientes. Para 1988-1994 las principales modalidades de la poltica comercial (liberalizacin y sobrevaluacin) reforzaron el supuesto referido. La desproteccin comercial tuvo el propsito de hacer ms competitiva a nuestra economa en el comercio mundial, con la ayuda de la inversin extranjera (ie). En este sentido el proceso de apertura, oficializado con la incorporacin de Mxico al gatt, se intensific desde 1988 al apoyarse en el mayor uso de los bajos controles cuantitativos (aranceles) y en la evidente cancelacin de los permisos a la importacin. Y as sucedi. Para fines de 1987 el nmero de tasas arancelarias se redujo de 16 a 5 niveles, que iban desde la exencin hasta la de 20% como tasa mxima, conduciendo a una disminucin de la tasa promedio ad valorem de proteccin arancelaria de 16.4 en 1982 a 11.5% para el primer semestre de 1994. Finalmente, la disminucin de las restricciones cuantitativas al comercio exterior present la prctica desaparicin de los permisos previos de importacin con menos de 2% de fracciones arancelarias sujetas a control de un total aproximado de 8 mil, concluyendo de esta manera el programa de apertura a la importacin. Efectos de la poltica comercial en los indicadores internos aparte de lo logrado en apertura econmica y en la exportacin de manufacturas que coadyuvaron a los supervit comerciales con el exterior, los problemas del crecimiento y de la inflacin mostraron la otra cara de la poltica de ajuste creada en la etapa anterior. A partir de 1988, la sobrevaluacin y el mayor uso de la apertura fueron los condicionantes principales de una poltica comercial que tena como estrategia contrarrestar esos problemas heredados de la etapa anterior. Igual que en el periodo 1982-1987, la poltica de pactos continu con una orientacin neoliberal. Apertura de la economa, privatizacin, exportacin de manufacturas y, adems, entrada en ascenso de inversin extranjera directa (ied) formaron elementos

de la estrategia elaborada. Lo que ahora se presenta se orienta hacia algunas partes del fenmeno. Como la principal variante en la conduccin de la poltica econmica fue la desaceleracin del deslizamiento del tc, entre 1988 y noviembre de 1994 la depreciacin del peso ante el dlar fue de 48.9%. Esto es, una devaluacin promedio anual de 7% que se mantuvo por debajo de la brecha inflacionaria entre Mxico y Estados Unidos. A diferencia del periodo anterior, el carcter de la poltica cambiaria posibilit la reduccin de las tasas de inters internas. Entre 1988 y 1994 su reduccin promedio anual fue de 23% (cuadro 5). Importa destacar, no obstante, que lo anterior no significa afirmar, como ms adelante se detalla, que la disminucin de la tasa de inters haya reactivado la produccin interna para evitar la recesin de la economa. Por su parte, la poltica fiscal tambin fue influida por las nuevas modalidades monetarias y crediticias. La prctica fijacin del tc y el descenso de las tasas de inters auxiliaron al gobierno para cumplir con el saneamiento fiscal anunciado.9 El dficit financiero con respecto al pib cay de 16% en 1987 hasta convertirse en supervit entre 1991 y 1994, unindose al supervit primario en relacin con el pib, logrado desde 1983.10 Fue as como la mejora pblica en materia fiscal se difundi como uno ms de los objetivos perseguidos y alcanzados por la poltica de pactos. Ambas restricciones, monetaria y fiscal, influyeron, a su vez, en el comportamiento de otros indicadores de la economa. Conforme a los objetivos del trabajo, cabe hacer su presentacin mediante dos subperiodos: de 1988 a 1990 y de 1991 a 1994. Con niveles inferiores de devaluacin, tasas de inters y dficit pblico, la inflacin se contrajo de manera importante: de su nivel histrico de 159.2% en 1987, sta lleg a slo 7.1% en 1994, difundindose tambin como otro de los objetivos logrados mediante la poltica de pactos. No obstante, la orientacin de dicha poltica de pactos incidi adversamente en otros indicadores. Por una parte, la inversin cay tambin desde 1991 hasta tener un movimiento negativo en 1993. Los movimientos de la inversin y del producto fueron de la mano. En particular, si bien es cierto que el crecimiento del pib se convirti en otro de los logros difundidos, al pasar de 1.2 a 4.4% entre 1988 y 1990; sin embargo, y coincidiendo tambin con la sobrevaluacin desde 1991, sus ritmos de crecimiento se desaceleraron mostrando su etapa recesiva, que lleg hasta 1993, cuando registr una variacin de slo 0.4%. Por varias razones, el ao de 1994 tuvo una diversidad de interpretaciones en cuanto al aparente reinicio en la dinmica de la inversin y del producto sin que se manifestara obviamente en el mejoramiento de la actividad productiva interna. La cada espectacular del pib en 1995 (casi del 7%) es slo una muestra, aunque importante desde luego, de lo sealado. En condiciones de gran especulacin monetaria, a pesar del descenso de las tasas de inters, stas no llegaron al nivel que motivara a la inversin orientada a la produccin. Por lo contrario, con altas tasas de inters, las actividades productivas del pas se desarrollaron en un ambiente deprimido durante los ltimos aos del periodo presionando, adicionalmente, sobre la eficiencia y la competitividad de la economa. En trminos ms sencillos, el abatimiento de la inflacin se gest al lado de los movimientos inciertos del producto y de la inversin, manifestando los obstculos que la poltica comercial proyect al aparato productivo y al bienestar social. En este contexto, la combinacin de inflacin a la baja con recesin productiva se ubic como

otro de los resultados de la lgica incorporada a la poltica de pactos. Resultado que, por cierto y a diferencia de los anteriormente sealados, fue poco difundido. La poltica comercial y el sector externo Con los antecedentes de la crisis de 1982 y del ajuste productivo de 1983-1987, la poltica comercial, definida principalmente por la apertura y la sobrevaluacin, repercuti en la actividad productiva interna hasta proyectarse en las esferas comercial y financiera de Mxico con el exterior. El aparato productivo interno estuvo lejos de mostrarse competitivo en el mercado externo. Con la aplicacin del programa de estabilizacin, que prolong los costos econmico y social de la crisis, se logr reducir la inflacin gracias, principalmente, al control del tc y a la contencin de factores inerciales de inflacin. Pero, por otra parte, los proclamados xitos de la poltica econmica en inflacin y en manejo fiscal, terminaron por no tener su rplica correspondiente en trminos del crecimiento econmico. En este sentido, los dficit externos provocados por la aplicacin de la poltica monetaria restrictiva resaltaron la vieja caracterstica estructural de la produccin interna: el ascenso de las importaciones con mayor tendencia a los ritmos de la produccin y de la exportacin del pas.11 As, los supervit comerciales de la etapa anterior se convirtieron en dficit crecientes. La mayor apertura pretendi la modernizacin y la competitividad de la economa para fomentar la exportacin y resolver las necesidades de importacin, con fuentes propias de financiamiento. La continuidad del cambio estructural, encabezado por la produccin manufacturera para exportacin, sera, en esta perspectiva, un elemento clave en la bsqueda de un aparato productivo autofinanciable en sus relaciones comerciales con el exterior. Sin embargo, los resultados y tendencias que mostr la economa nacional no llegaron a los propsitos planteados. Aun aceptando que una poltica comercial basada en la apertura supone incrementar importaciones en sus primeras etapas, para posteriormente obtener ritmos mayores de crecimiento respaldados por una poltica industrial integradora, en el caso de Mxico; con fuertes carencias estructurales y sin una poltica industrial definida; la necesidad de importacin fue de tal magnitud que sus consecuencias se reflejaron en los altos dficit comerciales externos. Entre 1988 y 1994 las importaciones tuvieron un crecimiento que las exportaciones no pudieron compensar. A pesar de lo anterior, la continuidad del cambio estructural se difundi como otro xito; de las relaciones comerciales de Mxico con el exterior. Iniciado en el periodo anterior, el cambio estructural se present mediante el predominio creciente de las manufacturas dentro de la estructura de las exportaciones totales del pas. No obstante, alguna aclaracin cabe destacar en este aspecto. El crecimiento de las exportaciones fue menor al de las importaciones. Entre 1988 y 1994 las primeras crecieron 68% (de 20 565 a 34 613 millones de dlares) con una tasa promedio anual de 9.2%, mientras que las segundas lo hicieron en 212% (de 18 898 a 58 900 millones de dlares) con una tasa promedio anual de 21.3%. Resultado lgico de lo anterior fue el regreso a los dficit en las relaciones comerciales con el exterior. Interesa subrayar que no slo los dficit aparecieron pronto en el periodo (1989), sino que stos se profundizaron desde 1991 y hasta el final del periodo como otro resultado de la sobrevaluacin. De un dficit de 4 140 millones de dlares en 1990, su valor lleg a 11 330 en 1991, y a 24 287 millones de dlares en 1994. Slo entre 1992 y 1994 el desequilibrio en la balanza comercial promedi ms de 21 mil millones de dlares anuales. Un poco ms detenidamente: ante el comportamiento errtico del valor de las ventas petroleras al mercado externo, las manufacturas presentaron una tasa

promedio anual de crecimiento de 12.7%, convirtindose no slo en el rengln principal sino tambin en el ms dinmico de las exportaciones nacionales. Su dinamismo, empero, fue superado por el correspondiente a las importaciones (21.3%), y por cada uno de sus renglones; es decir, el de bienes de consumo (32.9%), el de bienes intermedios (19%) y el de bienes de capital (23%). Resumen La crisis de la economa mexicana de 1982 represent, entre otros elementos, la reorientacin de la poltica comercial interna mediante dos etapas claramente diferenciadas. En la primera (1982-1987), la decisin de asumir los compromisos financieros externos ubic a la poltica de la subvaluacin monetaria como un mecanismo de ajuste en el sector externo. Sin embargo, los supervit comerciales registrados y el avance de las manufacturas en las exportaciones del pas se combinaron con los resultados de la alta inflacin y el estancamiento productivo. En la segunda etapa (1988-1994), la creciente exposicin de la economa mediante la apertura y la reforma monetaria de la sobrevaluacin fueron puntos centrales de la desproteccin a la vulnerable estructura productiva interna. El aparente control de la inflacin se present junto con la reaparicin acelerada del dficit comercial y la especulacin, mostrando la ausencia de una poltica industrial, la parcialidad del cambio estructural pretendido y, por lo tanto, los desafos de la modernizacin productiva. La crisis de 1982 marc la reorientacin de la conduccin econmica en Mxico, con el objetivo productivo del cambio estructural sustentado en la competitividad de la economa nacional en la internacional. En trminos de anlisis, el objetivo anterior lo podramos visualizar por medio de tres etapas. En la primera, la condicionalidad de cumplir con las obligaciones financieras externas ubic la poltica cambiaria de subvaluacin como elemento significativo de la conduccin para acceder a los excedentes comerciales externos; pero, por otra parte, repercutiendo adversamente en el comportamiento de indicadores tan importantes como la inversin y el producto. Aun cuando el avance en el cambio estructural pretendido se manifest en el mayor peso de las manufacturas en la estructura de las exportaciones del pas, la especulacin generada junto a la carencia de recursos para la produccin agravaron la problemtica estructural interna y, con ella, sus posibilidades competitivas en el comercio mundial. Entre 1988 y 1994 la conduccin econmica se bas en la llamada poltica de pactos. Dentro de ella, la continuidad del cambio estructural (modernidad productiva) destac al aumentar la presencia de las manufacturas en las exportaciones del pas. No obstante, una economa cada vez ms expuesta al exterior se combin con la reforma monetaria del periodo, que pas de la subvaluacin a la sobrevaluacin de nuestra moneda, traducindose en un elemento de desproteccin para la frgil estructura productiva interna. La apertura y la sobrevaluacin se convirtieron en actores destacados de la poltica comercial de aquellos aos, afectando el comportamiento de otros indicadores relevantes y conduciendo, en gran medida, tanto a las deficiencias productivas y a la debilidad competitiva, como al dficit comercial y financieros extrafronteras. En particular, la sobrevaluacin, aunque contribuy a bajar la inflacin, se convirti tambin en un costo adicional para la competencia de la produccin interna. Al no modificarse la poltica comercial de apertura y sobrevaluacin los desequilibrios comerciales externos evidenciaron, claramente desde 1991, la falta de una poltica industrial que motivara la competitividad y el cambio tecnolgico. Apertura y sobrevaluacin propiciaron, adems, los rompimientos de algunos procesos

(cadenas) de la produccin interna y llevaron, precisamente, a la necesidad creciente de importaciones. El crecimiento de las exportaciones se rezag con respecto al de las importaciones. Los dficit externos mostraron la parcialidad del cambio estructural inducido, y la compensacin a estos desequilibrios comerciales lleg, nuevamente, del exterior va ie. Sin embargo, con la poltica de pactos, la ie se desvi de lo productivo a lo especulativo, obstaculizando la pretendida modernizacin productiva interna apoyada en ie. El manejo monetario coadyuv a abatir la inflacin, pero fren la dinmica del crecimiento, afectando la balanza comercial y su financiamiento. Por supuesto, el problema referido no era sencillo como para suponer que, en una economa como la mexicana, se resolvera con el mecanismo aislado de la devaluacin tarda. ste, aunque importante, debera formar parte de una opcin ms completa orientada a la correccin de los desequilibrios productivos, comerciales y financieros. Los desequilibrios sealados muestran las causas estructurales de la nueva crisis de nuestra economa, agravada por la poltica econmica vigente que ha obstaculizado retomar el crecimiento, y con l la mejora en las relaciones comerciales y financieras con el exterior. Los magros resultados de periodos anteriores plantean, una vez ms, los desafos de la modernizacin efectiva y de la insercin favorable al comercio internacional. En esta perspectiva suponemos que la sola devaluacin no podr implicar el regreso al crecimiento interno. La economa del pas ha registrado muchos aos de carencias productivas que han resultado en una importacin en ascenso y en graves lmites financieros. En este sentido, la conduccin econmica debera ser ms complementaria. El nuevo financiamiento (endeudamiento) de la economa proveniente del exterior, debera relacionarse (comprometerse) con el aparato productivo interno, en complemento con una verdadera poltica industrial del pas.