Revista Ensino e Pesquisa (Unio da Vitria), v. 4, p. 33-39, 2007.

PLANEJAMENTO, GESTO E PLANO DE MANEJO EM UNIDADES DE CONSERVAO Ansio da Cunha Marques1 Joo Carlos Nucci2

Resumo: Este artigo apresenta uma descrio geral dos processos de gesto e planejamento atualmente utilizados nas unidades de conservao brasileiras com nfase na discusso dos Roteiros Metodolgicos para elaborao de Planos de Manejo propostos pelo IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis). Aponta para a necessidade de se incorporar uma metodologia capaz de integrar os diversos temas estudados de forma a facilitar os processos de planejamentos das unidades de conservao

Palavras-chave: Unidade de Conservao; Plano de Manejo; Roteiro Metodolgico.

Introduo As Unidades de Conservao (UCs) representam um importante instrumento para a conservao ambiental em todo o mundo; estima-se que cerca de 5% do planeta esteja protegida sob a forma de reas legalmente constitudas. Porm, a implementao

efetiva e a gesto de muitas destas reas deixam a desejar, no cumprindo com a sua funo conservacionista (TERBORGH e SCHIK, 2002). Esta situao tambm uma realidade das UCs brasileiras que apresentam srias dificuldades quanto ao alcance de seus objetivos. Uma das grandes limitaes para que as UCs consigam cumprir suas funes so as deficincias de planejamento e gesto destas unidades

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Engenheiro Agrnomo, Mestre em Geografia (FAFI/UFPR), Analista Ambiental do IBAMA. Bilogo, Doutor em Geografia Fsica, Professor do Departamento de Geografia da UFPR

Planejamento e Gesto De acordo com Souza (2002), o termo planejamento encontra-se bastante desgastado devido sua associao com prticas malficas e autoritrias, em seu lugar tem sido proposto o termo gesto, o qual traria uma conotao de um processo mais democrtico. Mas, por outro lado o autor considera que os termos no so intercambiveis, pois possuem distintos referenciais temporais e se referem a diferente tipos de atividades (SOUZA, 2002: 46) :
At mesmo intuitivamente, planejar remete ao futuro: Planejar significa tentar prever a evoluo de um fenmeno ou, ...tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra provveis problemas ou, inversamente, com o fito de melhor tirar partido de provveis benefcios. De sua parte, gesto remete ao presente: gerir significa administrar uma situao dentro dos marcos dos recursos presentemente disponveis e tendo em vista as necessidades imediatas. O planejamento a preparao para a gesto futura

Souza (2001), considera que em praticamente todas as atividades no se pode abdicar de algum tipo de planejamento, mas o desafio seria planejar de modo noracionalista e flexvel, de forma a evitar a lgica gerencial privada para o espao da coletividade. Todos parecem concordar com a necessidade de um bom planejamento, mas existe divergncia se os problemas e deficincias dos planejamentos existentes devem-se a causas tcnicas ou polticas. Os tecnocratas superestimam o poder da racionalidade tcnica e negligenciam o contexto social. O autor defende a necessidade de contextualizar social e historicamente os problemas e politizar o debate sobre as solues sem relegar a discusso tcnico-cientfica a um segundo plano. O grande desafio das unidades de conservao seria conseguir concretizar a nova concepo, prevista no SNUC, que recomenda a construo participativa do planejamento e gesto das UCs e a abertura para a participao da comunidade de forma a procurar vencer a inrcia e as diversas deficincias estruturais das unidades de conservao. Para Fvero (2001), cada categoria de UC, em cada pas, apresenta objetivos e metas prioritrios de conservao, expressos e operacionalizados em um plano que estabelece os princpios bsicos de funcionamento da unidade, funcionando como um

guia para orientar, controlar e recomendar os usos e a forma de administrao da UC. Este plano, que engloba princpios de planejamento e gesto, recebe no Brasil a denominao de Plano de Manejo (PMs). Observa-se que o IBAMA1, responsvel pela administrao das principais UCs brasileiras, tem procurado desenvolver processos mais democrticos de gesto e

planejamento das unidades de conservao, com uma nfase para o termo gesto, sendo que muitos defendem a substituio da denominao Plano de Manejo por Plano de Gesto. Porm, nesta dissertao utilizaremos o termo oficial, Plano de Manejo, sempre considerando que ele engloba o planejamento e gesto das UCs. A preocupao com um melhor planejamento das unidades de conservao

teve nfase a partir de 1977 quando foram realizados os primeiros planejamentos de trs Parques Nacionais brasileiros. Em 1981 o IBDF publica os planos de manejo de dez unidades de conservao (BEZERRA, 2004). No final da dcada de oitenta este instituto inicia a contratao de instituies para a elaborao de planos de manejo em vrias Flonas do sul do Pas. Porm, muitos destes planos, alm de apresentarem altos custos, eram muitas vezes um conjunto de estudos tcnicos/cientficos isolados que no contavam nem com a participao das equipes das UCs e conseqentemente nunca foram efetivados. O grande avano na elaborao de Planos de Manejo (PM) e conseqente maior preocupao com o planejamento e gesto das unidades de conservao aconteceram com a aprovao do SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao, institudo pela Lei 9.985/2000 e Decreto 4.340/2002, que estabelece e regulamenta a criao e gesto de unidades de conservao no Brasil onde alm de prever a criao de conselhos consultivos, obriga aos rgos ambientais gestores de unidades de conservao a estabelecer roteiros metodolgicos bsicos para a elaborao dos PMs e estabelece um prazo de cinco anos para que todas as unidades tenham o seu PM. Observa-se que o SNUC trs uma forte tendncia a valorizar a participao da sociedade e a funo social das unidades de conservao, em contraste com os antigos planos que eram em sua grande maioria tecnicista e isolados das comunidades.
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Em 2007 as atribuies do IBAMA foram divididas e as UCs passaram a ser administradas pelo recm-criado Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade. Neste artigo ainda faremos referncia ao IBAMA como gestor das UCs uma vez que ainda no existem documentos elaborados pelo Instituto Chico Mendes.

Plano de Manejo Os instrumentos de planejamento e gesto das UCs previstos no SNUC esto centrados na formao de um Conselho Consultivo ou Deliberativo e na elaborao do Plano de Manejo. Este conselhos tem o objetivo de construir um espao de

discusso e negociao das questes sociais, econmicas e ambientais da unidade de conservao e de sua rea de influncia, desempenhando papel importante no processo de gesto. J o Plano de Manejo (PM) definido como (SNUC, 2003: 10 ):

um documento tcnico mediante o qual, com

fundamentos nos

objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da unidade.

Apesar da exigncia do SNUC que estabeleceu um prazo de cinco anos (encerrado em julho de 2005) para que todas as UCs tivessem o seu PM, a realidade bem diferente. Segundo o Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (MMA, 2006a) existem no Brasil 709 Unidades de Conservao que perfazem a maioria ainda no

aproximadamente 11% da rea do territrio nacional, porm

possui um Plano de Manejo. Analisando o quadro 01 constata-se que apenas 141 UCs (20% do total cadastrado) possuem o seu PM e que 153 esto em fase de elaborao, porm o ritmo desta elaborao bastante variado e a existncia do PM no significa que ele esteja atualizado nos moldes previsto no SNUC. A preocupao com a carncia quanto a PM est contemplada no Plano

Nacional de reas Protegidas (PNAP) institudo em 2006 pelo Ministrio do Meio Ambiente onde se prev que at 2010 todas as UCs tenham o seu plano de manejo elaborado, revisado e em implementao (MMA PNAP, 2006, p.26). Assim, um grande nmero de PMs estaro sendo elaborados nos prximos anos

QUADRO 01 SITUAO DOS PLANOS DE MANEJO EM UNIDADES DE CONSERVAO BRASILEIRAS

Grupo/Categoria de Manejo N UCs cadastradas Nmero de UC por situao do plano de manejo Com plano de Com plano de Sem plano de No manejo manejo em manejo Informado elaborao Proteo Integral 12 13 32 25 0 3 3 0 27 25 52 31 29 10 15 8 0 0 0 0 0 15 83 Uso Sustentvel 5 0 14 0 2 1 1 4 56 16 0 24 30 0 0 2 8 112 13 0 0 6 1 10 3 15 82 5 0 25 36 0 3

Estao Ecolgica Monumento Natural Parque Estadual Parque Nacional Parque Natural Municipal Refgio de Vida Silvestre Reserva Biolgica Total Parcial Floresta Estadual Floresta Municipal Floresta Nacional Reserva Extrativista Reserva Particular do Patrimnio Natural Reserva de Desenvolvimento Sustentvel Reserva de Fauna rea de Proteo Ambiental rea de Relevante Interesse Ecolgico Total Parcial Total Geral Fonte:MMA (2006b)

82 6 135 62 0 6 42 333 39 0 63 72 3 14

0 160 25 376 709

0 34 2 58 141

0 26 1 97 153

0 71 6 107 219

0 29 16 114 196

Os Roteiros Metodolgicos do IBAMA Para definir a sistemtica da elaborao dos PMs o SNUC estabeleceu em seu artigo 14, um prazo de 180 dias para que os rgos responsveis pela

manuteno das UCs definissem roteiros metodolgicos que orientassem esta elaborao. O IBAMA o rgo que administra o maior nmero de UCs no Brasil e definiu em 2001 o Roteiro Metodolgico para Gesto de rea de Proteo Ambiental (ARRUDA et. al., 2001.); em 2002 o Roteiro Metodolgico de Planejamento: Parque

Nacional, Reserva Biolgica e Estao Ecolgica (GALANTE et. al., 2002); em 2003 o Roteiro Metodolgico para Elaborao de Plano de Manejo para Florestas Nacionais (CHAGAS et. al., 2003); em 2004 o Roteiro Metodolgico para

Elaborao de Plano de Manejo para Reservas Particulares do Patrimnio Natural (FERREIRA et. al., 2004) e o Roteiro de Manejo de Uso Mltiplo das Reservas Extrativistas Federais (RODRIGUES et. al., 2004). Cada roteiro apresenta suas particularidades, mas a essncia praticamente a mesma. Para a construo do PM esto previstas duas etapas, a do diagnstico e a do planejamento da unidade e do seu entorno. A partir do diagnstico inicia a fase de planejamento propriamente dita, onde ser estabelecido o zoneamento e os programas da unidade. A seguir vamos analisar o roteiro metodolgico de uma das categorias de UCs, que ser o das Floresta Nacionais (Flonas), UC enquadrada no grupo de Unidades de Uso Sustentvel que tem como objetivo bsico compatibilizar a conservao da

natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais (SNUC, 2004). O Roteiro Metodolgico das Flonas fruto de discusses envolvendo tcnicos destas unidades e prev um processo de elaborao participativo que possibilite aes contnuas e uma implantao gradativa, permitindo que os conhecimentos sobre os recursos naturais e culturais e a explorao sustentvel dos mesmos possam evoluir de forma progressiva e integrada possibilitando aes de manejo de maior alcance. A opo por uma elaborao e implementao participativa explicada pela concepo de que a responsabilidade pela conservao do patrimnio ambiental de todos os atores envolvidos e que, portanto, as deliberaes devem ser compartilhadas. Tambm destacado que busca-se o comprometimento da instituio e da sociedade em geral com a promoo de mudanas na situao existente (CHAGAS et. al., 2003. p. 15). Esta clara referncia a mudana na situao existente, deve-se ao fato de que a maioria da Flonas atualmente no cumpre o seu papel e esto isoladas das comunidades. Para a construo do PM esto previstas duas etapas, a do diagnstico e a do planejamento da unidade e do seu entorno. A partir do diagnstico inicia a fase de planejamento propriamente dita, onde ser estabelecido o zoneamento e os programas da unidade. O zoneamento a organizao espacial da unidade de conservao em parcelas, denominadas zonas, que demandam distintos graus de uso e proteo. Os

programas so destinados execuo de atividades de gesto da Flona com vista a cumprir com seus objetivos, devem conter objetivos especficos, resultados esperados, indicadores e atividades. A figura 01 procura ilustrar este esquema de elaborao.
Estudos preliminares - inventrio

Diagnstico

Reunies tcnicas e Oficinas de planejamento

Planejamento

Zoneamento
Exemplos: Zona Intangvel; Zona de Conservao Zona de Manejo

Programas
Exemplos: Programa de Uso Pblico; Programa de Ed. Ambiental; Programa de Pesquisa

Fonte: elaborao do autor com base em Chagas et. al. (2003) FIGURA 01 ESQUEMA DE ELABORAO DO PLANO DE MANEJO DE FLORESTAS NACIONAIS Apesar da legislao no exigir, o roteiro deixa clara a necessidade do PM ser aprovado pelo Conselho Consultivo para posteriormente ser aprovado pelo presidente do IBAMA atravs de uma portaria. Outro aspecto que no est expresso claramente no roteiro, mas que a atual postura do IBAMA, a orientao de que as equipes das Flonas devem estar totalmente inseridas no processo de construo do PM , no devendo ficar ao encargo isolado de instituies contratadas para este fim e, ainda, que a preferncia da elaborao estaria centrada nas prprias equipes do IBAMA (IBAMA, 2004a).

A integrao dos estudos e o zoneamento de UCs Observa-se que os roteiros metodolgicos para a construo de PMs, que

segundo o prprio IBAMA esto em constante aperfeioamento e aberto a sugestes, apresentam uma deficincia quanto a falta de uma metodologia integradora para os

diversos temas estudados. Os roteiros prevem, resumidamente, os seguintes estudos: clima, geologia, relevo/geomorfologia, solos, hidrografia/hidrologia/limnologia,

vegetao, fauna, fatores scio-econmicos/culturais e atividades desenvolvidas. A partir destes estudos, aps reunies tcnicas e oficinas de planejamento, passa-se

diretamente para a fase de zoneamento, onde se procura associar a situao atual com possveis usos futuros. Porm, no existe uma anlise integradora da situao atual que possa melhor subsidiar a fase de zoneamento e planejamento, ou seja da situao futura. O roteiro prev como instncia integradora apenas a realizao de reunies tcnicas e oficinas de planejamento, mas sem especificar ou sugerir uma metodologia para esta integrao. Assim, no existem instrumentos claros que relacionem, por exemplo, a vegetao, com o tipo de solo, relevo ou uso atual.
Sendo o zoneamento uma fase de grande importncia para o planejamento e

gesto da unidade, para a sua construo no bastam excelentes estudos temticos isolados, pois os componentes no esto ou funcionam isoladamente e existem complexas relaes entre eles que necessitam serem estudadas de forma integrada. Estes aspectos so confirmados por Santos (2004), que afirma que apesar da maioria dos planejamentos ambientais se basearem teoricamente em propostas integradoras com um alto grau de interdisciplinaridade, na prtica o resultado tem sido uma soma de estudos segmentados, sem uma interao de fato, no apresentando uma escala integradora de tomada de deciso.

Consideraes finais Apesar do importante avano nos processos de planejamento e gesto das UCs advindos da implementao do SNUC e da elaborao de avanados Roteiros Metodolgicos para elaborao dos Planos de Manejo se observa a falta de uma metodologia integradora paras os diversos temas estudados. Para Santos (2004) um caminho para representar a integrao por meio da discretizao, segmentao e estratificao do espao em unidades territoriais homogneas, o que significaria realizar uma anlise de todos os temas envolvidos em cada ponto do territrio, agrupar os pontos que tm caractersticas e funes comuns, segmentar os agrupamentos em setores e denominar cada setor segundos suas

caractersticas ou critrios preestabelecidos. Para a autora existem diversos mtodos que buscam construir esta integrao, sendo que os que mais se aproximam desta viso integradora seriam aqueles planejadores que se utilizam da concepo da Ecologia e Planejamento da Paisagem. Desta forma o desenvolvimento de estudos que envolvam uma maior integrao entre os diversos temas previstos na elaborao de Planos de Manejo poderia contribuir para um melhor planejamento e gesto das UCs brasileiras.

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