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UN SYSTME DE SUIVI ET DE CERTIFICATION DES MINRAUX DE LA RGION DES GRANDS LACS, HBERG PAR LA CIRGL

Mars 2010

(Traduit de langlais)

Shawn Blore et Ian Smillie

Partenariat Afrique Canada 331, rue Cooper, bureau 600 Ottawa, Ontario, K2P 0G5, Canada

Ce rapport est un document de travail de la CIRGL la Confrence Internationale sur la Rgion des Grands Lacs. Partenariat Afrique Canada a soumis ce rapport au

Comit de la CIRGL contre lExploitation Illgale des Ressources Naturelles lors de sa runion qui sest tenue les 12 et 13 avril 2010 Bujumbura, au Burundi. Au cours de cette runion, les quatre lments principaux du Mcanisme Rgional de Certification propos, tel que dcrit dans la partie III du rapport, ont t adopts.

Avril 2010

UN SYSTME DE SUIVI ET DE CERTIFICATION DES MINRAUX DE LA RGION DES GRANDS LACS, HBERG PAR LA CIRGL Labsence de suivi des minraux Un problme rgional Dans la rgion des Grands Lacs, le commerce des minraux prouve une srie de problmes interrelis. En tte de liste vient le phnomne des minraux de la guerre : les minraux et les sites miniers servent de source de financement des groupes arms, quil sagisse de rebelles, de milices ou de forces militaires, qui chappent au contrle de ltat. Bien que ce phnomne survienne surtout dans les limites de la RDC, ses effets dltres se font sentir dans lensemble de la rgion. Les retombes politiques comprennent linflux de rfugis et les incursions temporaires ou prolonges des groupes arms dans les pays voisins. En ce qui a trait au commerce des minraux, le spectre du financement des conflits fait fuir les clients et ralentit les activits commerciales dans lensemble de la rgion. Mme en labsence de boycottages officiels par les consommateurs, le manque de scurit dans le commerce des minraux intimide les investisseurs qui pourraient sinon investir dans des projets, notamment dans des mines officielles dans des pays producteurs ainsi que dans des activits de transformation secondaire et de fusion dans des pays voisins. Un deuxime dfi connexe est le problme des flux de minraux non documents et donc exempts de taxes. Les pays producteurs de lensemble de la rgion sont ainsi privs de recettes indispensables en raison des envois de minraux qui quittent leur pays sans que les taxes exigibles aient t acquittes. Aucun pays de la rgion nchappe ce problme et bien que certains en tirent profit dans le cas de certains minraux, labsence de contrles signifie quils y perdent autant ou encore plus dans le cas dautres minraux. Il sensuit un chacun-pour-soi anarchique, o les recettes fiscales partout dans la rgion sont bien moindres quelles ne le seraient si les gouvernements se concertaient. Bien que la situation ne fasse pas encore les manchettes, les conditions sociales et environnementales problmatiques dans lesquelles les minraux sont produits attirent de plus en plus lattention des utilisateurs finaux de minraux et prendra trs prochainement la mme ampleur que lattention suscite actuellement par lachat des produits de la guerre. Suivre les minraux : Une solution rgionale Tous ces problmes ont des causes et des rpercussions rgionales. Cest donc dire que les solutions ces problmes doivent tre labores lchelle rgionale. Lachat de produits de la guerre est invitablement un phnomne rgional, les minraux extraits dans un pays tant exports, souvent clandestinement, vers un ou plusieurs pays voisins afin de dissimuler leur origine. Le flux des minraux non taxs est une question du mme ordre, bien que le problme ne soit pas leur origine, mais simplement lvasion fiscale. Souvent, le problme en est simplement un de transmission dinformations. tant donn labsence dharmonisation rgionale, un pays de transit ou de rexportation peut ne pas tre pleinement au courant des documents exigs par un pays producteur avant lexportation.

Quelle que soit la cause sous-jacente, la solution des deux problmes est la mme. Des systmes de suivi exhaustif chez les pays producteurs garantiront que les minraux proviennent de sites miniers certifis et puisque les minraux font lobjet dun suivi permettront aux gouvernements de sassurer que les minraux soient taxs avant leur exportation. Un certificat rgional normalis de la CIRGL (libell dans plusieurs des langues les plus courantes dans la rgion) permettra de signaler aux pays de transit et de rexportation quon a acquitt tous les frais de douane et les taxes exigibles pour un envoi de minraux. Les envois qui ne sont pas accompagns dun certificat de la CIRGL ne devraient pas tre accepts. Une base de donnes, hberge la CIRGL, permettra dassurer le suivi des flux de minraux dans la rgion et des exportations vers des destinations hors de lAfrique. Les flux qui entrent dans les rgions productrices, les comptoirs et les pays, et qui en sortent, seront priodiquement quilibrs et concilis, pour veiller ce que tous les flux de minraux lintrieur et en provenance de la rgion soient comptabiliss. En assurant un accs public complet ces donnes, on garantira aux gouvernements membres et lensemble des consommateurs que les flux de minraux des Grands Lacs nprouvent pas de problmes et que tous les minraux ont t suivis et comptabiliss. Il sensuivra, en fin de compte, une diminution et une ventuelle limination des minraux comme sources de conflit, un accroissement des recettes fiscales procures par les minraux lchelle de la rgion, une plus grande confiance dans le climat dinvestissement, et une consolidation de la paix et de la stabilit dans la rgion des Grands Lacs. Au sujet de cette proposition Ce document propose justement une telle solution rgionale : un systme rgional de suivi et de certification des minraux, hberg au Secrtariat de la Confrence internationale sur la rgion des Grands Lacs (CIRGL). La proposition de systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL se dcline en cinq parties. La premire partie sinspire des leons des systmes de certification existants, tels que le Systme de certification du Processus de Kimberley (SCPK ou PK) pour les diamants, dans le but de reprer les embches viter et les lments importants intgrer au systme de la CIRGL. La deuxime partie expose les principes sous-jacents qui dterminent lapproche globale du Systme de suivi et de certification de la CIRGL, et orientent llaboration de mesures pratiques proposes pour mettre en uvre le systme. La troisime partie expose les mesures pratiques auxquelles aura recours le systme pour assurer le suivi et la certification des minraux dans la rgion des Grands Lacs et provenant de cette rgion. La quatrime partie dcrit les rles et responsabilits des divers intervenants dans le Systme de suivi des minraux de la CIRGL : le rle des gouvernements nationaux, de lindustrie, de la socit civile, des gouvernements internationaux intresss et, videmment, le rle dcisif quaura jouer le Secrtariat de la CIRGL.
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La cinquime partie porte avant tout sur des questions de mise en uvre qui intressent certains pays. Dans le corps de la proposition, les exemples donns concernent avant tout la RDC et ses exportations, par lentremise du Rwanda, vers des destinations audel de lAfrique. Cest pourquoi cette section se concentre sur des questions propres au Burundi et lOuganda. Comme on peut sy attendre, la sixime partie de cette proposition sintresse aux calendriers de mise en uvre des divers lments du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL. Cette section sera ajoute une fois que la proposition aura t communique aux intervenants rgionaux et quils en auront discut.

PREMIRE PARTIE : LEONS DU PROCESSUS DE KIMBERLEY ET DAUTRES SYSTMES DE RGLEMENTATION

But Il importe dnoncer demble le but que poursuivent ltablissement des normes et le suivi de la chane dapprovisionnement : Des objectifs restreints qui visent rgler un problme immdiat tel que le conflit peuvent engendrer un systme qui sera incapable, long terme, de rgler les problmes lis la gouvernance, au dveloppement ou aux pratiques minires thiques. Il faut tout le moins tenir compte des relations entre le conflit, la gouvernance et les droits de la personne (maintenant et peut-tre lavenir). Ce qui peut sembler appropri sur le plan administratif la fin dun long et difficile processus de ngociation peut devenir insuffisant mesure que le systme prend de la maturit. Le systme doit tre suffisamment souple pour sadapter aux nouvelles conditions et ralits, mesure que des individus mal intentionnns cherchent contourner les rglements.

Considrations dordre administratif Le systme ne doit pas sen tenir des contrles internes dans les pays producteurs. Il doit englober lensemble de la chane dapprovisionnement, et suivre les minraux de la mine lutilisateur final. Les dcisions doivent se prendre de manire ouverte, inclusive et non obstructive, et ne doivent laisser place aucune ingrence politique. La transparence est importante pour assurer la crdibilit et la conformit. Le systme doit disposer de services de secrtariat la mesure des dfis quil doit relever. Des systmes administratifs faibles, notamment en ce qui a trait la collecte de donnes, la gestion et la recherche, compromettront lefficacit, tout comme des modalits administratives hirarchises et lourdes.

Considrations dordre oprationnel Il ne doit y avoir aucune activit militaire dans les rgions productrices. Cela peut paratre vident, mais mme la prsence de forces gouvernementales peut devenir problmatique si elle se prolonge.
Il est essentiel dempcher lentre de produits de base en provenance dautres rgions dans une zone de production contrle o on les recyclera pour en faire des produits propres . Une base de donnes fiable renfermant des statistiques sur la production et le commerce, et un change de donnes officiel sur le commerce des produits de base sont des lments importants dune rglementation efficace.

On peut procder une varit de contrles en ce qui a trait aux ngociants et aux exportateurs, mais ceux-ci ne pourront tre meilleurs que les contrles et la collecte des donnes dans les principales zones de production. Si les produits entrent dans le circuit commercial avant quon effectue des contrles, aucune certification en aval, aussi rigoureuse soit-elle, ne corrigera le problme; le premier niveau denregistrement doit tre situ aussi prs que possible du site minier. Cest l la principale lacune des contrles des diamants dans de nombreux pays du PK, une lacune quil faut rectifier dans tout systme de la CIRGL.

Une surveillance indpendante par une tierce partie, y compris la surveillance de la chane dapprovisionnement, est essentielle pour garantir une efficacit et une crdibilit quitables lchelle du systme. On doit complter cette surveillance par un suivi rigoureux en cas de problmes. Tout systme de certification doit prvoir des sanctions crdibles pour la nonconformit, y compris la perte de certification; si ces sanctions ne sont pas une relle possibilit, il nest pas vraiment utile dadopter ou de respecter des rgles.

DEUXIME PARTIE : PRINCIPES POUR UN SYSTME DE SUIVI ET DE CERTIFICATION DES MINRAUX DE LA CIRGL Introduction la lumire des leons tires du Processus de Kimberley et dautres systmes de certification, et compte tenu des buts dun systme rgional de suivi et de certification, la CIRGL a labor un certain nombre de principes directeurs qui, son avis, devraient orienter la mise en uvre initiale et le dveloppement continu du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL. Principes 1. Transparence La transparence est essentielle pour assurer la lgitimit du systme auprs des gouvernements membres, de la socit civile, des utilisateurs finaux de lindustrie, des consommateurs et du grand public. Ce principe est appuy par les articles 2 (Objectifs), 3 (Souverainet), 7 (Coopration internationale), 10 (Mesures prventives), 11 (Certification), 14 (Protection des tmoins), 22 (Harmonisation) et 25 (Missions du Comit) du Protocole sur la Lutte contre lExploitation Illgale des Ressources Naturelles.
Mise en uvre

A. Des donnes sur les flux de minraux et les vrifications par des tierces parties seront publiquement accessibles par lentremise du site Web de la CIRGL, non seulement aux parties prenantes au systme, mais aussi la socit civile et au grand public. B. La publication des donnes permet la population et la socit civile dagir comme chiens de garde elle permet une surveillance plus efficace, sans frais supplmentaires. C. Pour protger les donnes commerciales sensibles, on peut retirer les donnes sur les prix (c.--d. que les ngociants, les comptoirs, les usines de transformation et les fonderies auraient dclarer la date dexpdition, le matriel, la concentration (si on la connat), le poids/volume, la source/destination de lexpdition, mais non le prix pay ou le prix reu). 2. Le fardeau de la preuve revient surtout aux exportateurs et seulement en second lieu aux gouvernements Dans le systme de la CIRGL, lindustrie sera responsable au premier chef dassurer une chane vrifiable de documents du lieu dextraction au point dexportation. Des peines pour non-conformit seront aussi imposes avant tout lindustrie. Ce principe est appuy par les articles 2 (Objectifs), 3 (Souverainet), 5 (Investisseurs), 8 (Droits de lhomme), 9 (Combattre limpunit), 11 (Certification), 15 (Sanctions), 17 (Responsabilit des personnes morales) et 25 (Missions du Comit) du Protocole sur la Lutte contre lExploitation Illgale des Ressources Naturelles.

Mise en uvre

A. Dans le cas du PK, la responsabilit premire en matire de certification revient aux gouvernements. Les pays producteurs mettent en place des contrles internes auxquels lindustrie se conforme souvent contrecur, si tant est quelle sy conforme. Les ONG et la socit civile adressent leurs critiques relatives la non-conformit aux gouvernements des pays producteurs, qui ne possdent que rarement les fonds et les capacits ncessaires pour apporter des amliorations. Le nouveau systme doit modifier cette dynamique. B. Les gouvernements nationaux concevront et mettront en place des procdures qui, si elles sont observes, permettront de suivre et de certifier les produits. Cest lindustrie quil incombera de respecter ces procdures et qui seront imposes les peines pour non-conformit. C. La socit civile pourra ensuite concentrer son travail de chien de garde sur la surveillance et lamlioration de la conformit des participants de lindustrie plutt que de se concentrer avant tout sur les gouvernements. 3. Vrifications obligatoires par des tierces parties Faire confiance, mais vrifier : on devrait prescrire des vrifications trimestrielles obligatoires par des tierces parties pour tous les participants de la chane des minraux. La russite de ces vrifications devrait tre obligatoire pour quune entit obtienne et conserve sa certification. Ce principe est appuy par les articles 2 (Objectifs), 3 (Souverainet), 5 (Investisseurs), 7 (Coopration internationale), 8 (Droits de lhomme), 9 (Combattre limpunit), 10 (Mesures prventives), 11 (Certification), 14 (Protection des tmoins), 15 (Sanctions), 25 (Missions du Comit) et 34 (Mthodes denqute) du Protocole sur la Lutte contre lExploitation Illgale des Ressources Naturelles.
Mise en uvre

A. Des vrificateurs indpendants sont accrdits par le Comit de vrification de la CIRGL. B. Les rapports de vrification sont accessibles publiquement sur le site Web de la CIRGL. C. Des peines significatives et automatiques sont imposes pour nonconformit. D. Un comit de vrification de la CIRGL est compos parts gales de reprsentants du gouvernement, de lindustrie et de la socit civile. E. Les vrifications sont payes par lindustrie, et commandes et administres par le Comit de vrification de la CIRGL. 4. Adapter autant que possible les systmes actuels Le statu quo, mais avec des contrles : si possible, adapter les systmes en place afin daccrotre la conformit et de rduire les cots.

Ce principe est appuy par les articles 2 (Objectifs), 3 (Souverainet) et 11 (Certification) du Protocole sur la Lutte contre lExploitation Illgale des Ressources Naturelles.
Mise en uvre

A. De nombreux ngociants et exportateurs disposent dj de bons systmes de suivi de leurs produits, du dbut la fin. Plutt que de crer de nouveaux systmes gouvernementaux, tentons dadapter les systmes en place, en intervenant le moins possible, afin de rduire les dpenses et daccrotre la conformit. 5. Conu pour sadapter Le systme devrait pouvoir laborer de nouvelles normes et les intgrer au cadre existant de suivi et de certification. Ce principe est appuy par les articles 2 (Objectifs), 3 (Souverainet), 5 (Investisseurs), 7 (Coopration internationale), 8 (Droits de lhomme), 11 (Certification) et 25 (Missions du Comit) du Protocole sur la Lutte contre lExploitation Illgale des Ressources Naturelles.
Mise en uvre

A. Au dpart, le systme se concentrera sur un nombre restreint de buts et de normes suivre les minraux de la source la destination finale en veillant ce quils ne proviennent pas de zones de conflit ou quils nenrichissent pas des groupes arms, et en sassurant que les taxes sur les minraux soient acquittes. B. court et moyen terme (deux cinq ans), les pressions habituelles du march obligeront ladoption de normes supplmentaires (travail des enfants, normes environnementales raisonnables, respect des droits de la personne, salaire-subsistance). Les intervenants devraient savoir ds le dpart que ces normes viendront et que le systme devra sadapter pour les intgrer.
C. Les normes devraient tre adoptes lchelle de la rgion. Bien que les

normes en matire de travail et denvironnement, et dautres normes dans le secteur minier, soient fixes par les gouvernements nationaux, un comit des normes de la CIRGL (compos de reprsentants des gouvernements, de lindustrie et de la socit civile) devrait laborer des normes pour les critres importants (c.--d. le travail des enfants, lincidence environnementale et le salaire-subsistance) qui pourront ensuite tre adoptes par lensemble des gouvernements de la rgion.

TROISIME PARTIE : LMENTS DU SYSTME DE CERTIFICATION DE LA CIRGL

SUIVI

ET

DE

Introduction Le Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL comprend quatre lments principaux : un suivi de la chane de possession, de la mine au point dexportation; un suivi rgional des flux de minraux par lentremise dune base de donnes de la CIRGL; des vrifications priodiques par des tierces parties; des enqutes indpendantes, au besoin, sur les problmes et les anomalies. Ces lments sont numrs ci-dessous en style tlgraphique et ensuite expliqus plus en dtail dans les sections suivantes. A. Principaux lments du systme 1. Suivi de la chane de possession de la mine au point dexportation a. Instaur par les gouvernements nationaux avant lexportation. b. Les demandes dexportation approuves reoivent un certificat rgional de la CIRGL, qui sert de preuve de conformit partout dans la rgion. 2. Suivi rgional des flux de minraux par lentremise dune base de donnes de la CIRGL a. Les donnes sur les flux de minraux rgionaux sont transmises mensuellement la CIRGL. b. Pour chaque participant de lindustrie, les donnes sont traites et analyses pour dterminer si les exportations correspondent aux importations lgales. c. Lorsque les flux de minraux ne correspondent pas, le participant de lindustrie se voit accorder une courte priode de grce pour expliquer lcart et le corriger. Si lexplication est insatisfaisante ou que le dsquilibre perdure, le participant est dclar non conforme. d. Toutes les donnes et analyses sont stockes dans une base de donnes daccs public. 3. Vrifications indpendantes priodiques par une tierce partie a. Tous les acteurs de la chane des minraux doivent prsenter des vrifications trimestrielles ralises par des vrificateurs tiers indpendants. b. Les participants de lindustrie doivent se prter une vrification pour tre jugs conformes (c.--d. que ceux qui chouent la vrification seront dclars non conformes). c. Un comit de vrification au sein de la CIRGL agre les vrificateurs, fixe leur mandat et commande les vrifications. d. Un comit de vrification est compos parts gales de reprsentants du gouvernement, de lindustrie et de la socit civile; au dpart, il pourrait y avoir trois reprsentants du gouvernement, trois de lindustrie et trois de la socit civile.

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4. Vrificateur indpendant de la chane des minraux a. Le vrificateur de la chane des minraux surveille la chane complte des minraux pour reprer les carts et les anomalies dans les donnes runies dans le systme. b. Le vrificateur de la chane des minraux a le pouvoir et les ressources ncessaires pour lancer des enqutes, son gr. c. Le mandat du vrificateur de la chane des minraux lui accorde une indpendance et une libert daction pleines et entires. B. Explication dtaille des principaux lments du systme 1. Suivi de la chane de possession, de la mine au point dexportation
But

Le premier lment cl du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL sera un systme complet de suivi des minraux, qui sera mis en place dans chaque pays qui produit des minraux ou qui en fait le commerce dans la rgion. Afin de sassurer que les minraux ne proviennent pas de zones de conflit, et quils nont pas t transfrs illgalement dun pays un autre, ces systmes nationaux de suivi des minraux doivent pouvoir suivre avec prcision chaque colis ou chargement de minraux, du lieu dextraction jusquau point dexportation.
Fonction

La Figure 1 prsente un schma des flux intrieurs et rgionaux de minraux, partir de la RDC (il est question des autres pays dans les sections consacres chacun, dans la cinquime partie). Les minraux sont extraits dun puits artisanal et sont ensuite transports un centre rgional de ngoce. De l, ils sont transports un comptoir dans une plus grande ville, telle que Goma ou Bukavu. (Certains minraux sautent ltape du centre de ngoce et vont directement au comptoir.) Au comptoir, les minraux subissent un traitement sommaire avant dtre exports. Le systme de suivi des minraux doit pouvoir suivre et documenter la voie emprunte par chaque sac ou contenant de minraux chaque tape de la chane. Les autorits de la RDC sont dj en voie de crer un systme de suivi capable daccomplir ce travail. Bien que le systme soit toujours en voie dlaboration, il semble trs prometteur. La SAESSCAM, lorganisme charg de lexploitation artisanale en RDC, utilise des formulaires papier pour enregistrer et suivre les colis de minerai, de leur sortie de la mine jusqu leur arrive au centre de ngoce. Du centre de ngoce au comptoir, la Division des mines et la SAESSCAM utilisent un systme plus complet de formulaires papiers pour suivre les colis de minerai entre le centre de ngoce et le comptoir. Durant le processus dexportation, plusieurs organismes de la RDC examinent la chane de documents du comptoir pour sassurer que tout le matriel export puisse tre retrac jusqu un site minier connu et approuv. Actuellement, les autorits de la RDC signalent leur approbation de ces documents en mettant un permis dexportation et un certificat dorigine. Une fois le systme de la

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CIRGL en place, un certificat dorigine pourra tre remplac par un certificat rgional de la CIRGL. Au Rwanda, les autorits devront peut-tre largir leurs systmes de suivi afin que tous les minraux qui quittent une mine ou un lieu de creusage artisanal puissent tre suivis jusqu un centre de retraitement. Avant de permettre une exportation, les autorits rwandaises devront examiner ces documents sur la chane de possession de la production intrieure, ainsi que les certificats de la CIRGL pour le matriel import, pour sassurer que le volume de matriel import ou achet localement correspond au volume de matriel exporter (en tenant compte des pertes de traitement). Si tout est en rgle, les autorits du Rwanda mettront alors leur propre certificat rgional de la CIRGL pour lexportation. (On notera quun pays intermdiaire tel que le Rwanda nmettrait ses propres certificats rgionaux de la CIRGL que lorsquun colis a t ouvert larrive et que le matriel a t retrait ou combin soit du matriel de production intrieure ou du matriel provenant dun autre endroit. Dans le cas des envois qui ne font que transiter par le pays et qui ne sont donc jamais ouverts, le certificat du pays producteur suffira.)
Rle des certificats rgionaux de la CIRGL

Les certificats rgionaux de la CIRGL serviront de garantie, reconnue lchelle de la rgion, selon laquelle les minraux ont t extraits dans des conditions acceptables, dans des zones libres de conflit, et quils sont sortis lgalement de leur pays dorigine, toutes les contributions et taxes ayant t payes. Actuellement, les fonctionnaires dun pays de transit ou de retraitement prouvent souvent de la difficult dterminer si un envoi de minraux est sorti lgalement de son pays dorigine. Il arrive souvent que les procdures et documents dexportation utiliss dans le pays producteur ne leur sont pas familiers, sont difficiles comprendre et sont rdigs uniquement dans la langue du pays dorigine. Par consquent, des envois de minraux dont la situation est douteuse ou illgale sont parfois accepts dans les pays de transit. La Figure 2 prsente un schma de cette situation. Les flux de minraux dont la lgalit est incertaine comprennent les flux dor de la RDC lOuganda, et les flux de coltan et de cassitrite de lOuganda au Rwanda. Il en existe peut-tre beaucoup dautres. La cration du certificat rgional de la CIRGL devrait rgler ce problme. Le certificat sera imprim en anglais, en franais et en swahili, et contiendra toute linformation pertinente pour identifier lenvoi de minraux (c.--d. lexportateur, limportateur, le type de minral, le poids, la puret, etc.1). Le certificat de la CIRGL sera lunique document acceptable pour les envois de minraux intrargionaux si un envoi est accompagn dun certificat de la CIRGL, il pourra tre lgalement import, transform et, par la suite, rexport. Si un envoi de
Remarquez que les certificats dexportation actuels contiennent la valeur dclare de lenvoi. Aux fins des douanes, il se pourrait quon soit aussi tenu dinscrire la valeur de lenvoi sur les certificats rgionaux du CIRGL. Toutefois, puisquon a convenu de ne pas recueillir de donnes sur les prix pour la base de donnes rgionale, cette information pourrait tre restreinte au certificat et ne pas tre transmise la base de donnes ou y tre intgre.
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minraux nest pas accompagn dun certificat de la CIRGL, il na pas t export lgalement et ne peut donc tre lgalement transform, rexport ou autrement intgr dans le flux de minraux du pays de transit.
Rle des donateurs

Les pays qui possdent une exprience moindre des systmes de suivi des minraux lOuganda, le Burundi et le Soudan notamment auront besoin dune certaine aide pour concevoir et mettre en uvre leurs programmes. Les pays qui possdent une plus grande exprience des systmes de suivi (RDC, Rwanda) auront tout de mme probablement besoin dune aide technique ou logistique (ordinateurs portables pour les fonctionnaires des mines, formation la conception et la collecte des donnes, aide pour linfrastructure des transports (motos) et les outils de communications (radios). La conception du certificat rgional de la CIRGL profiterait aussi de laide dun pays qui possde lexprience de la conception et de limpression des certificats du Processus de Kimberley.

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Figure 1 : Flux de minraux des Grands Lacs dans la rgion du Congo


Rp. dm. du Congo
Lieu de creusage artisanal
(certifiable)

Rwanda

Extrieur

Centre de ngoce

Comptoirs

Production intrieure

Utilisateurs finaux

Inscription et suivi des sites miniers fournis par la SAESSCAM

Point de contrle Div. des mines

Centre de ngoce - Protg par la MONUC - Ngociants achtent des mineurs, gestionnaires, petits ngociants - Ngociants livrent aux comptoirs - CEEC, Div. mines, SAESSCAM tous prsentes pour enregistrer, suivre la production

Mine officielle

Centre de retraitement

TANZANIE

FONDERIE

Centre de retraitement

Non certifiable

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Figure 2 : Certificats de la CIRGL Font circuler linformation partout dans la rgion


Situation actuelle Flux de minraux non documents KENYA OUGANDA DUBA SOUDAN
Flux de minraux lgaux Or Or

Les certificats de la CIRGL documentent les flux rgionaux de minraux OUGANDA KENYA SOUDAN DUBA
Flux de minraux illgaux

Or

Or

RDC
Or

RDC
Or Or

RDC RWANDA
Coltan/cassitrite

Coltan/cassitrite

RDC RWANDA
Coltan/cassitrite Or

Coltan/cassitrite

TANZANIE

Or

BURUNDI
Or Or Or

BURUNDI
Or

RDC

RDC

Flux de minraux non documents

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Flux de minraux suivis et documents laide des certificats rgionaux

2. Suivi rgional des flux de minraux par lentremise de la base de donnes de la CIRGL
But

La base de donnes de suivi est le deuxime lment cl du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL. Llaboration et lexploitation de cette base de donnes seront lune des tches critiques du Secrtariat de la CIRGL Bujumbura. Le suivi et la conciliation des flux de minraux par lentremise de la base de donnes de la CIRGL permettront de sassurer que les flux de minraux transfrontires empruntent des voies approuves et enregistres. En conciliant les exportations et les importations ainsi que les achats et les ventes de tous les acteurs de lindustrie le long de toute la chane des minraux, la base de donnes permettra de rendre compte de tous les minraux produits et changs dans la rgion, et qui en sont exports. Cette couverture exhaustive devrait liminer la possibilit de faire entrer des minraux en contrebande dans le systme, ou den faire sortir. En rendant les donnes accessibles au public, on garantira la lgitimit du systme aux yeux des intervenants, des gouvernements, de la socit civile et de lensemble de la communaut internationale.
Fonction

La Figure 3 prsente un schma des flux de minraux dans la rgion des Grands Lacs. Le diagramme est fond sur les flux de minraux depuis la RDC, qui transitent par le Rwanda jusqu' une destination finale ltranger. (Bien que cet exemple porte sur le Congo, le principe est le mme pour tous les autres flux de minraux dans la rgion. On trouvera des exemples relatifs dautres pays de la rgion dans la cinquime partie.) La mthodologie fondamentale de la base de donnes de la CIRGL est fort simple. Les donnes concernant lensemble des ventes et des achats ainsi que toutes les exportations et importations sont transmises priodiquement la CIRGL et saisies dans sa base de donnes, accessible au public. Ces donnes servent ensuite mettre en quilibre et concilier les flux de minraux. Le volume de minraux sortant dun site minier particulier est compar au volume de minraux arrivant au centre de ngoce le plus prs. Le volume de minraux sortant des centres de ngoce est mis en quilibre avec le volume de minraux arrivant tous les comptoirs. Pour chaque comptoir, le volume de minraux achets par le comptoir est mis en quilibre avec le volume de minraux exports par celui-ci (on opre des rajustements pour le traitement). Dans le cas des centres de retraitement, le volume de matriel import et achet localement est mis en quilibre avec le volume de matriel export. Enfin, lchelle de la rgion, le volume de matriel produit dans la rgion est mis en quilibre avec le volume qui arrive aux fonderies, lintrieur ou lextrieur de lAfrique. En calculant et en publiant ces conciliations, le Systme de suivi et de certification de la CIRGL permettra tous les pays et tous les intervenants de la rgion de suivre avec prcision la voie emprunte par leurs minraux jusquau march international. Les carts dans ces quilibres devraient indiquer lemplacement des fuites dans le systme et, avec le temps, permettre aux gouvernements et lindustrie de mettre un terme la

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contrebande, aux flux de minraux non documents, et aux minraux obtenus dans des rgions ou des sites miniers inacceptables.
Rle des donateurs Aide en matire de technologie de linformation et de collecte des donnes

Bon nombre des organismes de rglementation de la chane des minraux auront besoin daide en matire de collecte des donnes. Sur le plan le plus lmentaire, cette aide pourrait prendre la forme dordinateurs portables et dimprimantes, dont manquent bon nombre des bureaux les plus loigns. Bien que presque tous les employs chargs de la rglementation connaissent lutilisation des feuilles de calcul lectroniques (la faon la plus logique de recueillir des donnes), les organismes de rglementation du gouvernement pourraient profiter dune aide relative aux mthodes de collecte des donnes, et particulirement pour la normalisation des types de donnes recueillies (il est courant dutiliser les noms propres sur les formulaires - ils sont souvent regroups dans un mme champ - au lieu dun numro didentit, plus utile). Cela aidera viter les enregistrements en double et facilitera lintgration de ces donnes la conception de la base de donnes globale.
Matriel de transport

Le personnel de rglementation en poste sur le terrain a aussi un besoin urgent dinfrastructures de transport (c.--d. de motocyclettes et dessence) et de matriel de communications.
Conception et mise en uvre de la base de donnes

La base de donnes expose dans cette proposition devrait tre conue, code et installe au sige social de la CIRGL. Bien quelle ne soit pas particulirement complexe comme base de donnes, il faudra probablement la prsence dun deuxime professionnel des TI sur le terrain, qui se rendra chez les divers fournisseurs de donnes du gouvernement et de lindustrie pour sassurer que les donnes sont recueillies comme il se doit et transmises en temps opportun.

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Figure 3 : Surveillance par la CIRGL des flux de minraux dans la rgion des Grands Lacs
Lieu de creusage artisanal (certifiable)

Rp. dm. du Congo


Comptoirs
Centre de ngoce - Protg par la MONUC - Ngociants achtent des mineurs, gestionnaires, petits ngociants - Ngociants livrent aux comptoirs - CEEC, Div. des mines, SAESSCAM tous prsentes pour enregistrer, suivre la production

Rwanda
Production intrieure

Extrieur
Utilisateurs finaux

Mine officielle

Centre de retraitement

Inscription et suivi des sites miniers fournis par la SAESSCAM

Point de contrle Div Mines

FONDERIE

Non certifiable Centre retraite ment

CIRGL Recueille les donnes sur les flux de minraux sortants et entrants auprs de tous les acteurs de la chane (creuseurs, gestionnaires, ngociants, comptoirs, retraiteurs, fonderies); rend ces donnes accessibles dans la base de donnes publique. Met en quilibre et concilie les flux de minraux tous les mois; cette information est aussi mise la disposition du public. Commande des vrifications trimestrielles par des tierces parties. Le vrificateur gnral surveille toute la chane; il a le mandat de lancer des enqutes sur les problmes ventuels.
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Flux de minraux

Collecte dinformation

Flux dinformation

Certificat rgional

3. Vrifications priodiques indpendantes par une tierce partie


But

Les vrifications indpendantes par une tierce partie sont lune des innovations cls du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL. Ralises sans lintervention des gouvernements, de lindustrie et de la socit civile, les vrifications permettront de contrler priodiquement que les procdures dapprovisionnement et la chane de possession prescrites par le systme sont respectes comme il se doit par tous les maillons de la chane des minraux. Les vrifications priodiques et la publication des rsultats de ces vrifications assoiront la lgitimit du systme de la CIRGL aux yeux des utilisateurs finaux, des consommateurs, de la socit civile et de la communaut internationale. Le systme de la CIRGL est un systme double cl . Les comptoirs et les exportateurs ne peuvent exporter sans prouver lexistence de la chane de possession et ensuite recevoir un certificat rgional de la CIRGL, mais cela ne suffit pas en soi pour tre considr comme un exportateur certifi . Les exportateurs doivent aussi se soumettre priodiquement des vrifications par une tierce partie. Ceux qui ne russissent pas seront dclars non conformes et verront leurs exportations signales titre dexportations non conformes. On prvoit que les peines imposes par le march pour la non-conformit seront considrables.
Comit de vrification Composition tripartite

Les vrifications seront commandes et gres de lintrieur de la CIRGL. Toutefois, pour que les vrifications jouissent de la confiance des intervenants dans le systme et que les utilisateurs finaux et la communaut internationale les considrent comme lgitimes, elles ne peuvent tre gres uniquement par des personnes nommes par le gouvernement. Les vrifications sont plutt gres par un comit de vrification compos parts gales de membres du gouvernement, de lindustrie et de la socit civile. Au dpart, le comit de vrification devrait tre compos de trois membres de chaque secteur, un des postes de la socit civile tant rserv la socit civile internationale. Le comit lui-mme devrait avoir le pouvoir de rajuster le nombre de ses membres au fil du temps, pour autant que le principe de reprsentation tripartite gale soit prserv. La composition, llection et les procdures de vote du comit de vrification devront tre tablies et modifies par la CIRGL (et le comit de vrification lui-mme, lorsquil sera cr) selon les circonstances. Voici ce que nous suggrons. Nous suggrons que le mandat des membres du comit soit de deux annes; les problmes quils auront grer sont complexes et il faudra une priode dapprentissage avant que les membres ne deviennent pleinement efficaces. Le remplacement des membres pourrait tre chelonn pour viter la perte dexpertise quengendrerait un changement simultan complet des membres.

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Le choix des membres est peut-tre plus problmatique. On pourrait entre autres demander chaque groupe sectoriel de choisir lui-mme les candidats qui sigeront au comit. Les membres du gouvernement proviendront probablement du comit directeur de la CIRGL, tandis que les membres de lindustrie seront probablement choisis au sein des associations rgionales (FEC), des associations internationales (c.--d. ITRI) ou des principaux intervenants de lindustrie. Les membres de la socit civile reprsenteront probablement un mlange dONG nationales possdant une exprience des questions relatives aux ressources (c.--d. CENADEP, OGP, etc.) et dONG internationales (c.-d. PAC, Global Witness, IPIS). Les procdures de vote au sein du comit sont une autre dimension importante dont il faut tenir compte. Bien que le consensus soit lidal, il comporte ses propres dangers. La dcision du Processus de Kimberley de sen remettre lunanimit a souvent paralys lorganisation face des questions controverses. Une simple majorit permettrait par contre lun ou lautre des trois groupes de sassocier un deuxime pour carter le troisime. La meilleure formule serait peut-tre un compromis entre les deux, soit une majorit largie (c.--d. sept voix sur neuf, par exemple) ou un modle de deux secteurs plus un . Avec cette formule, une mesure devrait obtenir lappui unanime de deux secteurs (p. ex. le gouvernement et lindustrie) ainsi que la voix dau moins un membre du secteur rticent. Ainsi, dans le cas dun comit de neuf membres, il faudrait quune mesure obtienne sept voix pour tre adopte. Une telle formule exigerait quand mme un consensus considrable, mais cela empcherait quun unique membre rcalcitrant puisse bloquer le processus. L encore, le comit devrait avoir le pouvoir dadapter ses procdures de vote de temps autre afin de ragir lvolution des conditions.
Mandats de vrification

Le comit de vrification dterminera le mandat des vrificateurs, y compris les acteurs de lindustrie devant faire lobjet dune vrification et les mthodologies utiliser par les vrificateurs, afin de produire une vrification acceptable. Le comit de vrification devra aussi laborer un ensemble de rgles pour faire face aux situations o lon manque dinformation ou celles o les rsultats des vrifications sont plutt ambigus. Par exemple, bien que la prsence ou labsence de groupes arms dans la chane dapprovisionnement des minraux soit un facteur cl de lvaluation de la conformit dun comptoir, il pourrait bien exister des situations o il est impossible de donner une rponse dfinitive. Le comit de vrification devrait laborer un ensemble de lignes directrices claires, et mme des rgles dfinitives, pour faire face ces situations. Par exemple, durant les premires phases du systme, il pourrait bien tre impossible de remonter jusqu la source de tout le matriel. Le comit voudra peut-tre laborer une rgle selon laquelle le matriel dun comptoir pourrait provenir dans une proportion de 10 % de sources impossibles retracer; par ailleurs, si le pourcentage tait suprieur, le comptoir deviendrait non-conforme. Dans le mme ordre dides, bien que le matriel provenant dun site minier militaris ou dun site sous lemprise dun groupe arm illgal soit nettement inadmissible, il

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pourrait bien y avoir des situations o un groupe arm ne contrle pas officiellement un site, mais arrive prlever des taxes illgales ou dautres droits qui lui permettent de profiter dun lieu de creusage ou dextraction. Le comit pourrait vouloir laborer des rgles claires pour de telles situations. Par exemple, si des taxes illgales prleves par un groupe arm ou des militaires reprsentent plus de 10 % des taxes prleves sur une unit de minraux donne (c.--d. un colis), alors ce matriel et ce site devraient tre considrs comme un lieu de conflit et, ce titre, devenir inadmissibles. De toute vidence, ces formules varieront et exigeront un examen attentif de la part du comit de vrification. Nous ne voulons pas dfinir ces rgles dans cette section, mais simplement indiquer que le comit devrait en laborer, aprs sa cration.
Porte et frquence des vrifications

Le comit de vrification dterminera la frquence des vrifications par des tierces parties. Lintervalle entre les vrifications doit tre suffisamment court pour permettre aux vrificateurs de reprer les erreurs et les anomalies, et donc de prserver lintgrit du systme, mais suffisamment long pour ne pas dborder les capacits des participants et des vrificateurs. On propose que les vrifications aient lieu tous les trois ou quatre mois. Le rle du participant de lindustrie faisant lobjet de la vrification dterminera en grande partie la porte de chacune des vrifications. Les vrifications doivent tre suffisamment compltes non seulement pour mettre en quilibre le matriel qui entre et qui sort dune maison dexportation ou dun comptoir, mais aussi pour vrifier que les minraux proviennent en ralit du site minier inscrit dans les documents. Chaque vrification devra donc se faire en partie sur le terrain. La Figure 4 ci-dessous montre la porte des vrifications proposes pour divers types de participants de lindustrie. La vrification dun comptoir (ligne rouge continue) mettra en quilibre le matriel export et le matriel achet; elle suivra en outre les documents de la chane de possession et retracera la source du matriel pour sassurer que celui-ci provient, comme on le prtend, dun site minier certifi. Une vrification dun centre de retraitement (ligne verte continue) comportera elle aussi une conciliation du matriel export et du matriel achet, et remontera jusqu la source de tout matriel produit au pays mme. Une vrification de la chane complte dune fonderie (ligne bleue pointille) suivra la chane de documents pour tablir le cheminement du matriel depuis les centres de retraitement et les comptoirs, et de ceux-ci jusqu la mine, pour sassurer que tout le matriel qui entre dans une fonderie provient dune source certifie lgitime.
Agrment des vrificateurs et passation des contrats

Le comit de vrification aura le pouvoir dagrer les vrificateurs tiers. Les vrificateurs agrs pourront ensuite rpondre aux appels doffres et raliser des vrifications. Lagrment des vrificateurs par le comit de vrification accrotra davantage la lgitimit du systme de vrification, en empchant lembauche de vrificateurs qui ne possdent pas les comptences ncessaires, ou qui ont un parti pris ou sont souponns davoir un parti pris pour ou contre lindustrie.

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Le comit de vrification encadrera les appels doffres et loctroi des contrats de vrification. On propose que le comit labore le mandat de chaque type de vrification et publie ensuite les appels doffres pour trouver des vrificateurs. (Dans le cas dune ville comme Goma, o il existe quelque 20 comptoirs, chaque contrat devrait porter sur un certain nombre de comptoirs disons 3 ou 4 afin de limiter les cots indirects des appels doffres et de rduire les frais de vrification grce des conomies dchelle. On devrait prendre des mesures pour sassurer que les mmes vrificateurs ne se voient pas confier les mmes audits chaque anne, afin dviter lapparence de parti pris qui pourrait entacher une relation plus long terme.) Les vrificateurs qui remporteront lappel doffres se verront accorder des contrats de vrification et raliseront des vrifications. Le comit de vrification sera aussi charg de recevoir les vrifications, den valuer la qualit et de veiller ce quelles soient rendues accessibles au public sur le site Web de la CIRGL.
Administration du systme de vrification

Le Secrtariat de la CIRGL aura besoin de personnel et de ressources supplmentaires, la fois pour administrer la base de donnes et les rapports connexes, et pour administrer, contrler et publier les rsultats des vrifications. La formation du nouveau personnel ainsi que du personnel en place sera aussi ncessaire pour tablir le systme et en assurer le bon fonctionnement. Il ne faudra pas un grand nombre de personnes pour administrer les vrifications et les bases de donnes, mais il devra sagir de professionnels instruits et motivs. Les pays donateurs voudront peut-tre affecter des fonds pour appuyer cet effort.
Payer les vrifications

Conformment au principe voulant que lindustrie doive tre la premire tre tenue de garantir la possibilit de retracer et de certifier ses produits, celle-ci devrait financer et payer les vrifications par des tierces parties. Toutefois, afin de garantir lindpendance des vrificateurs, le paiement ne saurait tre vers directement aux vrificateurs par la socit faisant lobjet dune vrification. Les vrifications seront plutt commandes par la CIRGL, qui deviendra alors le client et le payeur. Le financement devrait tre achemin par les acteurs de lindustrie dans un fonds de vrification hberg par la CIRGL. Une formule fonde sur les quantits de matriel export garantira que chaque participant de lindustrie contribue proportionnellement sa part du march. Les premiers calculs ont indiqu que les vrifications pourraient tre amplement finances grce un niveau de contribution de 30 $ la tonne, ce qui est semblable ce que les membres de lindustrie versent dj pour le mcanisme de traabilit qutudie lITRI. Pour viter lutilisation abusive des fonds, les contributions devraient tre places dans un fonds de rserve ou en fidicommis, qui stipulera que largent ne peut tre retir que pour payer les vrificateurs tiers. Il sera explicitement interdit aux administrateurs du compte la CIRGL dutiliser cet argent quelque fin interne de la CIRGL que ce soit, mme relie au systme de vrification.

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Peines pour non-conformit

Un systme de vrification ne fonctionne que lorsquil existe des peines relles et immdiates pour non-conformit. Il faut rappeler que le Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL est un systme double cl. Les participants ont besoin la fois dun certificat rgional de la CIRGL (mis pour chaque exportation) et dune note de passage lors des vrifications priodiques pour tre jugs conformes. Les acteurs de lindustrie qui ne sont pas conformes subiront de relles sanctions sur le march. Le comit de vrification sera charg de dterminer les rgles en vertu desquelles un exportateur sera dclar non conforme. Une des possibilits sera dadopter la progression carton jaune-carton rouge utilise au soccer. La premire fois quun joueur de lindustrie chouera une vrification, il recevra un avertissement et recevra un carton jaune. Sil choue la vrification suivante (ou toute autre vrification au cours de la mme anne civile ou dune priode de 12 mois), il recevra un carton rouge, cest--dire quil sera dclar non conforme. Le comit de vrification sera charg de dterminer les rgles dapplication des autres sanctions aux participants non conformes, selon les circonstances.
Rle des donateurs

Les pays donateurs devraient envisager dappuyer les activits du Secrtariat de la CIRGL, par lentremise soit de la formation ou dun soutien direct. Les pays de lextrieur de la rgion devraient aussi utiliser leur influence pour encourager les socits qui relvent de leur juridiction respecter les exigences du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL et sy conformer.

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Figure 4 : Porte des vrifications


Rp. dm. Congo
Lieu de artisanal
(certifiable)

du

Rwanda

Extrieur
Production intrieure
Mine officielle

creusage Centre de ngoce


Centre de ngoce - Protg par la MONUC - Ngociants achtent des mineurs, gestionnaires, petits ngociants - Ngociants livrent aux comptoirs CEEC, Div. mines, SAESSCAM tous prsents pour enregistrer, suivre la production

Comptoirs

Utilisateurs finaux

Centre de retraitement

Fonderie

Point de contrle Div. des mines

Vrification du centre de retraitement Vrification de la fonderie (chane complte) Vrification du comptoir

Non certifiable

4. Vrificateur indpendant de la chane des minraux


But

Le vrificateur indpendant de la chane des minraux est le quatrime et dernier lment cl du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL. Le vrificateur a pour fonction danalyser les donnes qui entrent la CIRGL et de reprer les anomalies et les problmes pour ensuite dclencher une enqute plus pousse, sil y a lieu. Le vrificateur a le pouvoir deffectuer ces enqutes, de publier des rapports et de proposer la fois des sanctions et des solutions. Si le rapport du vrificateur rvle un grave cas de non-conformit de la part dun participant de lindustrie, le vrificateur a le pouvoir de dclarer ce participant non conforme. Pour prserver son indpendance et sa libert daction, le vrificateur de la chane de minraux ne relve pas des comits de la vrification ou des normes, mais directement du chef de la CIRGL.
Fonction

Le vrificateur est tenu denquter sur les situations susceptibles de survenir et qui ne seront pas assujetties la srie de contrles en place. La meilleure faon dillustrer le rle du vrificateur de la chane des minraux est peut-tre de donner deux exemples.
Production dor fantme

Avec ltablissement dun systme de suivi de lor de la RDC par la CIRGL, ceux qui exportent de lor de la RDC seront tenus de payer des taxes et de produire des documents de suivi remontant jusqu la mine. Certains exportateurs dor se conformeront. Dautres chercheront des solutions de rechange moins coteuses, la plus simple tant de continuer dexporter lor de la RDC vers lOuganda, tout en prtendant quil vient dun autre pays. Au dpart, ces exportateurs pourraient tenter de choisir le Sud-Soudan comme point dorigine nominal de leur or. En thorie, puisque le Soudan fait partie de la CIRGL, cet or serait assujetti aux mmes exigences de suivi que celui de la RDC. Toutefois, il est probable que le Soudan prendra plus de temps que la RDC mettre en place les mcanismes de suivi et que, durant un certain temps peut-tre des annes il sera possible de blanchir lor de la RDC par lentremise du Soudan. terme, les mcanismes de suivi et les vrifications par des tierces parties au Soudan pourraient bien reprer ce problme. Toutefois, un vrificateur indpendant autoris par la CIRGL reprerait ce type dcart beaucoup plus rapidement. Dans le mme ordre dides, il est tout fait possible quune fois quon aura ferm lchappatoire du Soudan, des ngociants dor malhonntes tentent de prtendre quun pays non membre de la CIRGL est la source avoue de lor de la RDC quils dsirent exporter par lentremise de lOuganda. Dans un tel cas, ni les mcanismes de suivi ni les vrifications narriveraient reprer et fermer cette chappatoire. Toutefois, une enqute par un vrificateur de la CIRGL permettrait de divulguer ce qui se passe et ainsi dexercer des pressions sur les exportateurs afin quils mettent un terme cette pratique.

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Toujours dans le cas de lor, il pourrait survenir une situation o les ngociants dor cessent de dclarer compltement leur or et lexportent directement vers Duba sans obtenir les permis dexportation exigs. Des mcanismes de suivi ou une analyse des bases de donnes ou mme des vrifications priodiques ne pourraient mettre au jour ce type dirrgularit. Toutefois, un vrificateur de la chane des minraux pourrait se rendre Duba, communiquer avec les responsables sur place et, grce une recension et une analyse des dclarations de douane de ce pays, reprer ce type de contrebande.
Trafic par lentremise des pays voisins

Le blanchiment de minraux de la CIRGL par des pays voisins non membres de la CIRGL pourrait facilement devenir un problme dans le cas de divers minraux, de lor la wolframite, en passant par ltain et le coltan. Les minraux extraits de rgions qui ne satisfont pas aux exigences ncessaires et qui ne peuvent le faire pourraient tre expdis vers un pays voisin aux frontires poreuses, mais possdant de bonnes installations de transport cest--dire, entre autres, lAfrique du Sud. Ce pays extrieur dclarerait ensuite les minraux comme ayant t produits chez lui et les vendrait sur le march mondial sans quil lui soit ncessaire de produire un certificat. Ni le suivi des minraux, ni la conciliation des bases de donnes, ni des vrifications par des tierces parties ne permettraient de reprer cette chappatoire. Toutefois, les carts dans les donnes sur la production pourraient bien dboucher sur une enqute par le vrificateur de la chane des minraux, qui pourrait dcouvrir et fermer une telle chappatoire.
Rsum

Le vrificateur de la chane des minraux devrait tre considr comme le joueur de rserve, la dernire ligne de dfense, en mesure de ragir des situations imprvues et de fermer des chappatoires quon navait ni vues ni imagines au moment de la cration du systme. Le vrificateur de la chane de minraux est donc un lment crucial du systme parce que bien quil soit impossible danticiper la forme que prendront lavenir les escroqueries, les esquives et les chappatoires, on peut tre tout fait certain quelles verront le jour et quelles devront donc tre corriges.

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QUATRIME PARTIE : RLE DES GOUVERNEMENTS NATIONAUX, DE LINDUSTRIE, DE LA SOCIT CIVILE ET DE LA CIRGL 1. Rle des gouvernements nationaux A. Mettre en place des systmes de suivi et de certification des minraux dans chaque pays : a. le systme doit pouvoir suivre la production nationale, de la mine ou du puits jusquau point dexportation; b. le systme doit pouvoir suivre les minraux imports et ensuite rexports (souvent aprs un retraitement); c. avant de permettre lexportation dun envoi de minraux, examiner les documents relatifs la chane de possession pour sassurer que les minraux puissent tre retracs de la mine au comptoir exportateur (pays producteurs) ou du poste frontire au comptoir exportateur (pays de transit ou de retraitement); d. mettre un certificat rgional de la CIRGL pour les exportations de minraux qui sont accompagnes de tous les documents ncessaires relatifs la chane de possession; e. dans le cas des pays de transit et de retraitement, naccepter quun certificat rgional de la CIRGL comme preuve quun envoi de minraux a t export lgalement partir dun pays producteur. B. Adopter des normes pour la production minrale artisanale et officielle : a. les normes doivent couvrir la prsence de groupes arms et le financement des conflits; b. les normes doivent porter sur lenvironnement, le travail des enfants, le travail forc, les droits de la personne et les conditions de travail; c. en fixant les normes, les gouvernements devraient solliciter lorientation du comit des normes de la CIRGL. C. Les donnes sont transmises priodiquement par les systmes de suivi nationaux la CIRGL, selon les exigences de la CIRGL. D. Cooprer pleinement, notamment en leur donnant accs tous les dossiers et documents, avec les vrificateurs lemploi de la CIRGL ou dont elle a retenu les services. E. Cooprer pleinement, notamment en permettant un accs tous les dossiers et documents, avec les enqutes menes ou commandes par la CIRGL. 2. Rle de la CIRGL A. Secrtariat rgional : a. assurer le bon fonctionnement du systme;

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b. convoquer des runions, ladministration gnrale;

publier

des

rapports,

assurer

c. tablir une norme pour un certificat rgional de la CIRGL, pour accompagner les flux lgaux de minraux (exportations, importations, transits), la fois dans la rgion et vers des destinations trangres. B. Bureau central dinformation : a. tenir jour des bases de donnes sur les flux rgionaux de minraux, accessibles au public; b. tenir jour une bibliothque des vrifications par des tierces parties, accessible au public; c. tenir jour une liste dexportateurs certifis et non certifis, accessible au public. C. Faire le suivi et la conciliation des flux rgionaux de minraux : a. Stocker, dans une base de donnes accessible au public, les donnes transmises la base de donnes de la CIRGL par les participants de lindustrie et les gouvernements nationaux; b. analyser, concilier et mettre en correspondance, mensuellement, les flux de minraux, en signalant tout cart ou erreur; c. dclarer les ngociants/exportateurs conformes ou non conformes, la lumire des rsultats de lanalyse des flux de minraux. D. Servir dagence par lentremise de laquelle on commande et on publie des vrifications ralises par des tierces parties : a. un comit de vrification tripartite agre les vrificateurs, dtermine le mandat des vrifications et retient les services de vrificateurs; b. la CIRGL publie les rsultats des vrifications sur des sites Web accessibles au public; c. la CIRGL dclare les exportateurs certifis ou non certifis en fonction des rsultats des vrifications. E. Organisme de rglementation rgionale : a. la CIRGL est charge de dclarer non conformes les ngociants ou les exportateurs ou dautres participants de lindustrie qui nont pas quilibr comme il se doit leurs flux de minraux ou qui nont pas respect les normes de vrification indpendantes fixes par le comit de vrification; b. la CIRGL est charge dimposer des peines aux participants de lindustrie non conformes (peines tablir par le comit de vrification, mais qui pourraient comprendre la rvocation du droit dexportation ou la rvocation de dclarer les exportations certifies);

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c. la CIRGL est charge de dterminer, pour les participants non conformes de lindustrie, les mesures prendre pour recouvrer leur statut de conformit. F. Responsabilit de fixer des normes : a. un comit tripartite des normes fixe les normes rgionales pour tous les lments ayant trait au suivi et la certification, y compris : i. les normes et les techniques de suivi des minraux; ii. les normes acceptables pour le financement des conflits et la militarisation des sites miniers; iii. les normes relatives au travail des enfants, aux conditions de travail et aux incidences environnementales. G. Lance des enqutes par lentremise dun vrificateur indpendant de la chane des minraux : a. le vrificateur de la chane des minraux peut lancer des enqutes, sil y a lieu, sur les anomalies du systme ou les situations proccupantes; b. le vrificateur de la chane des minraux peut publier des rapports, recommander des sanctions imposer aux participants non conformes et recommander des mesures prendre pour corriger les situations problmatiques. 3. Rle de lindustrie A. Documenter suffisamment la chane de possession des minraux : a. lindustrie doit obtenir et tenir des registres suffisants pour montrer la chane de possession partir de la mine ou du puits pour tous les minraux quelle souhaite exporter; b. lindustrie doit prsenter ces registres aux gouvernements nationaux afin dobtenir un permis dexportation et un certificat de la CIRGL. B. Transmettre priodiquement les donnes la CIRGL, selon les exigences de la CIRGL : a. lindustrie transmet tous les mois la CIRGL des donnes sur les achats et les exportations ainsi que des copies des documents originaux, tel quexig. C. Cooprer la gestion du systme par lentremise du comit de vrification et du comit des normes : a. le tiers des importants comits de vrification et des normes est rserv lindustrie; b. une participation intelligente et engage est essentielle la russite du systme.

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D. Cooprer avec les vrifications et les enqutes : a. accorder aux vrificateurs dune tierce partie le plein accs aux dossiers et aux donnes; b. fournir aux enquteurs de la CIRGL le plein accs aux dossiers et aux donnes. E. Financer les vrifications par des tierces parties : a. les paiements sont verss dans un compte rserv cette fin (en fidicommis) qui sert uniquement payer les vrificateurs. F. Autosurveillance de lindustrie : a. informer la CIRGL des acteurs qui sont dlibrment non conformes. 4. Rle de la socit civile nationale et internationale A. Cooprer la gestion du systme par lentremise des comits de vrification et du comit des normes : a. le tiers des importants comits de vrification et des normes est rserv la socit civile; b. une participation intelligente et engage est essentielle la russite du systme. B. Exercer des pressions commerciales sur les acteurs non conformes. C. Poursuivre son rle de chien de garde : a. enqutes indpendantes; b. analyse des donnes publiques. 5. Rle de la communaut internationaux internationale et des donateurs

A. Appuyer llaboration du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL grce une assistance technique et financire. B. Appuyer llaboration par les gouvernements nationaux de leurs systmes internes de suivi des minraux. C. Maintenir lengagement auprs des gouvernements rgionaux et de lindustrie du commerce des minraux afin quon continue sur la lance en faveur du dveloppement dun systme de suivi et de certification. D. Assurer la reconnaissance du systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL, ainsi quun soutien politique son gard. E. Exiger la certification de la CIRGL sur leurs marchs intrieurs.

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CINQUIME PARTIE : QUESTIONS DE MISE EN UVRE PROPRES CHAQUE PAYS Lexemple des chanes de minraux donn dans les sections prcdentes tait ax sur les exportations de la RDC, par lentremise du Rwanda, vers des fonderies ltranger. Toutefois, il existe des problmes et des chanes de minraux tout aussi importants faisant intervenir des pays voisins, y compris le Burundi et lOuganda. Cette section porte avant tout sur la situation dans ces pays. 1. Burundi
Dfis

Le secteur de lor reprsente le principal dfi qua relever le Burundi, et particulirement les allgations voulant que lor extrait en RDC soit import clandestinement Bujumbura et ensuite export comme sil sagissait dune production locale. Les responsables burundais estiment que ces affirmations sont exagres et quelles ne tiennent pas compte de lampleur de la production dor du Burundi. Bien quil soit vrai que le Burundi produit des quantits importantes dor, les systmes de surveillance de la production actuellement en place narrivent pas suivre cette production intrieure partir de sa source. Il est donc impossible de dterminer efficacement la proportion de lor export partir du Burundi qui provient vraiment de ce pays. Les personnes charges de mettre en place le systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL au Burundi ont comme tche de mettre niveau le systme de suivi de la production intrieure dor au Burundi.
Systme actuel

La Figure 5 illustre lactuel systme de circulation de lor au Burundi. Dans les rgions aurifres, des creuseurs artisans produisent lor, souvent sur un site de creusage contrl par un fournisseur ou un bailleur de fonds. Parfois, les creuseurs partagent leur production avec le propritaire de la mine, et parfaois ce dernier prend lensemble de lor et verse aux mineurs une somme en espces quivalente leur part de la production. Les mineurs artisans qui conservent leur part sous forme dor vendent surtout aux acheteurs sur plac, dans leur rgion. Les propritaires de mines vendent aussi parfois des acheteurs rgionaux ayant une prsence locale. Ces acheteurs rgionaux transportent leur tour leur or jusqu la capitale, Bujumbura, et le vendent au seul grand exportateur dor du Burundi. (En thorie, il ny a rien dans le systme burundais qui empche lexistence de nombreux exportateurs dor et historiquement, il y en a souvent eu plus dun. lheure actuelle toutefois, bien plus de 90 % des exportations du Burundi transitent par une mme personne.) Dans les rgions mieux organises, les propritaires de mines se sont regroups en associations rgionales de producteurs, qui tiennent certaines statistiques rudimentaires sur la production. Le ministre des Mines du Burundi effectue aussi des visites sur le terrain plusieurs fois par anne, dont il ressort des estimations grossires du nombre de mineurs et de puits, et de la production globale. Toutefois, la collecte des donnes est loin dtre exhaustive, et il est donc impossible de comparer les exportations et la production domestique, ou de rfuter ou de confirmer les allgations voulant que des

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minraux de contrebande en provenance de la RDC se fraient un chemin jusque dans le systme.


Systme propos en vertu du Systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL Bureaux rgionaux des mines

Les modifications proposes exigeraient dapporter des changements mineurs lactuel systme burundais relatif lor. La principale adaptation serait la cration de petits bureaux rgionaux des mines dans les zones de production de lor. Au Burundi, il faudrait probablement ouvrir trois bureaux de ce genre. Chaque bureau compterait deux agents des mines, dont un pour raliser les inspections sur le terrain et effectuer du travail de sensibilisation et de vulgarisation auprs des creuseurs artisans locaux. Lautre agent excuterait le travail principal du bureau peser et enregistrer lor. La Figure 6 ci-dessous illustre ce nouveau systme de suivi. Le bureau rgional des mines tant situ proximit des zones de production, les acheteurs dor rgionaux et les propritaires de mines artisanales ainsi que tous les autres qui transportaient habituellement leur or directement vers la capitale devront dsormais faire un court arrt au bureau des mines. (Il ne sera plus permis de transporter lor dune rgion minire la capitale sans passer par un bureau rgional des mines.) Au bureau rgional, lagent des mines psera lor et consignera les principales donnes concernant son propritaire et son origine. Ces donnes comprendront la date, le poids de lor, le numro didentit et le nom du propritaire ainsi que la zone et le puits o lor a t produit. Ces donnes seront inscrites dans un registre papier, sur une feuille de calcul lectronique et sur un formulaire dorigine de lor numrot. Toutes les semaines, linformation inscrite sur la feuille de calcul lectronique sera transmise au ministre, dans la capitale.
Formulaires dorigine

Une copie du formulaire dorigine demeurera au bureau rgional, une copie sera remise au propritaire de lor, pour quil la verse dans ses dossiers, et une copie accompagnera lor et sera remise lexportateur ou quiconque sera le prochain acheteur de lor. De plus, lor sera plac dans un sac scell inviolable, portant un sceau unique numrot. On prendra note quil ny aura aucuns frais dbourser pour ce service denregistrement et aucune tentative de taxer lor cette tape. Le bureau rgional des mines offrira un service denregistrement gratuit, qui sera en outre situ dans un lieu sr et discret afin que les mineurs et les ngociants puissent sy rendre sans veiller une attention indue. Les mineurs et les propritaires de mines consults dans le cadre de cette recherche ont indiqu quils nauraient aucune objection enregistrer leur production dor dans un tel bureau pour autant quil ny ait pas de frais et que leur or leur soit immdiatement rendu aprs lenregistrement. Le mineur ou le ngociant transportera ensuite son or la capitale de manire habituelle et le vendra un exportateur bujumburais. Le sceau numrot et une copie du formulaire dorigine seront remis lexportateur lorsquil achtera lor.
Processus dexportation

Lorsque viendra le temps de lexportation, lexportateur devra pouvoir produire les formulaires dorigine et les sceaux numrots correspondant au poids de lor quil
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souhaite exporter. (Remarquez que rien nexige quon continue de conserver chaque colis sparment; il faut simplement rendre compte de lorigine de la masse totale de lor.) Lagent des mines qui traite lexportation devra contrler tous les formulaires dorigine inclus dans lenvoi destin lexportation, ainsi que les sceaux, et ensuite procder une vrification croise avec les donnes consignes sur les feuilles de calcul au bureau rgional des mines. Sil ny a aucune divergence, lexportateur dor obtiendra un permis et recevra un certificat rgional de la CIRGL. En cas de divergences, lor devrait tre retenu par le ministre des Mines pendant quon procde une enqute. Si lon constate que les divergences reprsentaient une tentative dlibre de tromper les fonctionnaires de ltat, une partie ou lensemble de lenvoi dor devrait tre saisi. Le Tableau 1 montre un exemple simplifi dune telle demande dexportation. Dans la premire partie du tableau, lexportateur dclare son or et, sur les lignes en dessous, indique sa provenance, y compris le nom, la date, le formulaire ainsi que le numro de sceau et le poids de chaque colis dor achet. La deuxime partie renferme les donnes du bureau rgional des mines. Remarquez que bien que le poids total soit le mme, il existe en fait deux points de divergence dans cette exportation. Le mineur Michael Buble, inscrit sur la dclaration de lexportateur comme ayant vendu 95 grammes dor, est compltement absent des donnes du bureau rgional des mines. Le mineur Bryan Adams, inscrit comme ayant vendu 110 grammes sur la dclaration de lexportateur, naurait apport que 15 grammes au bureau rgional des mines. Cette exportation en est donc une qui devrait tre retenue tant quon naura pas fait enqute.
Suivi de la CIRGL

Tous les mois, les bureaux rgionaux des mines devraient transmettre la CIRGL leurs donnes sur la production dor dans leur rgion. Le ministre des Mines recueille actuellement de bonnes donnes sur les exportations dor partir du Burundi. Ces donnes devraient aussi tre retransmises tous les mois la CIRGL. La base de donnes rgionale de la CIRGL peut ensuite procder une analyse dquilibrage, en comparant les volumes dor produits dans les trois rgions du Burundi o se pratique lextraction de lor au volume export partir de la capitale. Toute divergence entre ces chiffres devrait dclencher une vrification et, peut-tre une enqute par la suite. chappatoires Remarquez que si lor tait import illgalement de la RDC, il pourrait nanmoins tre possible de tromper ce systme, mais seulement en prenant des mesures peu commodes qui consisteraient transporter physiquement lor jusque dans une rgion productrice, en le prsentant un bureau rgional des mines et en le faisant passer pour de lor produit localement. Toutefois, quiconque souhaiterait procder de la sorte devrait trouver un alli chez un ngociant local qui accepterait de faire passer lor pour le sien et ensuite prendre le risque que cette personne ne prenne pas tout simplement la fuite avec lor. Et puisque le bureau rgional recueille aussi des donnes sur la zone et le puits qui ont produit lor et comme les agents des mines vrifient effectivement les lieux de creusage et estiment leur production potentielle la fraude finirait par devenir apparente la lumire des chiffres anormalement levs sur la production dclare pour certains puits.

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terme, donc, le rsultat net de ces petites modifications au systme denregistrement de lor du Burundi devrait accrotre de beaucoup la certitude relative aux origines des exportations dor du Burundi.

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Figure 5 : Flux dor actuels au Burundi RDC


Creuseurs/mineurs

Burundi

Duba

Propritaire de mine artisanale

Acheteur dor rgional


Acheteurs dor Acheteurs dor

Association des producteurs rgionaux

Mineurs
Prop. de mine artisanale

Exportateur

Acheteurs dor

Contrebande ventuelle dor de la RDC

Acheteurs dor Ministre des Mines


- Reoit le volume des exportations, les chiffres sur la valeur et le nom de lacheteur tranger durant le processus dexportation. - Calcule des estimations grossires du nombre de creuseurs et des volumes de production par lentremise de visites intermittentes sur le terrain. - Labsence dune collecte de donnes complte rend impossible la conciliation des exportations et de la production intrieure; on ne peut ni infirmer ni prouver les allgations de contrebande dor de la RDC. Flux dinformation non essentielle

Collecte de donnes intermittente

Flux dor

Flux dor clandestin

Collecte dinformation
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Flux dinformation

Figure 6 : Flux dor du Burundi avec le suivi des minraux et la collecte des donnes de la CIRGL RDC
Mineurs
Propritaire de mine artisanale

Burundi Acheteur rgional


- Doit tenir un registre de lor achet et vendu. - Doit conserver une copie du formulaire du bureau des mines pour chaque lot dor enregistr et vendu. Bureau rgional des mines - Lagent des mines pse lor. - Inscrit le nom et le numro didentit du propritaire, la date, le poids de lor. - Aucuns frais pour le service - Le bureau est discret, sr. -Scelle lor dans un sac inviolable avec un sceau numrot; le sceau accompagne lor jusqu lexportateur. - Le poids de lor, le numro du sceau, le numro didentit du vendeur sont inscrits sur un formulaire qui accompagne lor.

Duba

Acheteurs dor Acheteurs dor

Association des producteurs rgionaux

Mineurs
Prop. de mine artisanale

Toute la production achemine par lentremise du bureau provincial des mines

Exportateur
Doit montrer le sceau et les formulaires correspondant au poids de lor export.

Acheteurs dor

Contrebande possible dor de la RDC Min. des Mines - Concilie les achats de lexportateur (sceaux, formulaires) avec les exportations avant dmettre le certificat de la CIRGL.

Acheteurs dor

CIRGL - Recueille les donnes sur les flux de minraux sortant et entrant auprs de tous les acteurs de la chane (creuseurs, gestionnaires, ngociants, comptoirs, retraiteurs, fonderies); rend ces donnes accessibles dans la base de donnes publique. - Met en quilibre et concilie les flux de minraux tous les mois; cette information est aussi mise la disposition du public. - Commande des vrifications trimestrielles par des tierces parties. - Le vrificateur de la chane des minraux surveille toute la chane; il a le mandat de lancer des enqutes sur les problmes ventuels.
Flux dor Flux dor clandestin Collecte dinformation
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Flux dinformation critique

Flux dinformation secondaire

Certificat rgional

Tableau 1 : Exemple dexportation dor du Burundi avec tablissement des correspondances

Dclaration de lexportateur No dexportation 102 Date 28/02/2010 Donnes sur lexportateur Nom de lexportateur No didentit John Smith 20 Donnes sur le prop. Nom du prop. No didentit Mick Jagger 111200 Keith Richards 111201 Bob Marley 232436 Keith Moon 222341 Joan Jett 234321 Bob Seger 543234 Michael Buble 443562 Bryan Adams 332521 Mark Knopfler 2345222 Caractristiques de lor Masse Apparence 500 lingot Caractristiques de lor Masse Apparence 25 grains 75 sable 45 ppites 50 sable 75 sable 75 ppites 95 grains 15 trs fin 45 trs fin 500 g Donnes sur le traitement Agent des mines Bureau des mines Ulysses Timbaya Bujumbura Donnes sur le suivi No du formulaire No du sceau 1001 456 1002 457 1003 458 1004 459 1005 460 1006 461 1007 462 1008 463 1009 464

No de lexportateur 102 102 102 102 102 102 102 102 102 Total or

Date 12/02/2010 12/02/2010 13/02/2010 14/02/2010 15/02/2010 16/02/2010 17/02/2010 18/02/2010 19/02/2010

Donnes du bureau rgional des mines Donnes sur le prop. Date Nom du prop. No didentit 12/02/2010 Mick Jagger 111200 12/02/2010 Keith Richards 111201 13/02/2010 Bob Marley 232436 14/02/2010 Keith Moon 222341 15/02/2010 Joan Jett 234321 16/02/2010 Bob Seger 543234 18/02/2010 Bryan Adams 332521 19/02/2010 Mark Knopfler 2345222 Total or

Caractristiques de lor Masse Apparence 25 grains 75 sable 45 ppites 50 sable 75 sable 75 ppites 110 trs fin 45 trs fin 500 g
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Donnes de suivi No du formulaire No du sceau 1001 456 1002 457 1003 458 1004 459 1005 460 1006 461 1008 462 1009 463

2. Ouganda
Dfis

En Ouganda, le dfi porte aussi en grande partie sur lor, bien que la situation y soit quelque peu diffrente de celle du Burundi. LOuganda exporte de trs grandes quantits dor, dont on reconnat quune bonne partie provient de lextrieur du pays. Bien quil existe une production intrieure en Ouganda, elle est insuffisante pour correspondre au volume dexportations du pays. Les voisins de lOuganda prtendent quune grande part de cet or na jamais t dclare ni assujettie des taxes dans son pays dorigine. Bien que cette allgation soit essentiellement vraie, les responsables ougandais font remarquer quen raison de la complexit des processus dexportation dans les pays voisins que sont la RDC et le Soudan, et de la mconnaissance quont les responsables ougandais des formulaires dexportation de ces pays, ces derniers se voient souvent incapables de vrifier la situation des envois dor accompagns de formulaires appartenant des pays trangers. Les responsables ougandais sen remettent en grande partie aux formulaires du service des douanes de leur propre pays comme preuve que les minraux ont t imports lgalement. Bien que cette faon de faire satisfasse aux exigences lgales de lOuganda, elle ne rgle pas le problme de taxation dans le pays dorigine. En Ouganda, le problme est donc le flux insuffisant de renseignements correspondant au flux de lor.
Systme actuel

La Figure 7 montre un diagramme des flux actuels de lor entrant et sortant de lOuganda. Comme nous lavons mentionn, lor qui entre en Ouganda possde souvent un statut juridique incertain. Il est dclar aux douanes ougandaises, mais a la plupart du temps quitt son pays dorigine sans documentation et sans avoir fait lobjet de taxes. De plus, bien que les ngociants dor soient tenus de dclarer lor import aux douanes ougandaises, on leur a en pratique accord une exonration qui leur permet de reporter la dclaration de leur or jusqu ce quil arrive Kampala, en raison des questions de scurit associes la dclaration de lor dans un poste-frontire isol. En pratique donc, les petits ngociants dor arrivent au bureau dun exportateur dor Kampala avec de lor qui, jusqu ce moment, na t ni dclar ni enregistr. Ils vendent lor lexportateur et dclarent verbalement ce moment lorigine de lor. Lexportateur consigne leur dclaration et soccupe ensuite du reste des formalits pour lgaliser lor. Cest donc dire quil ny a que peu ou pas de suivi de lor export par lentremise de lOuganda. Il en va de mme de lor produit au pays.
Systme propos en vertu du systme de suivi et de certification des minraux de la CIRGL Certificats rgionaux de la CIRGL

La solution au dfi pos par les exportations dor de lOuganda est ladoption, lchelle de la rgion, des certificats rgionaux de la CIRGL comme seule preuve

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lgitime du statut lgal dexportation dun envoi de minraux. La Figure 8 prsente un diagramme du systme propos. Les ngociants dor entrant devront prsenter et remettre un certificat rgional de la CIRGL correspondant au volume dor quils dsirent vendre. Au moment de lexportation, lexportateur devra prsenter un certificat rgional de la CIRGL correspondant au volume dor exporter. Ce nest que lorsquon aura prsent tous les certificats ncessaires que les responsables ougandais pourront approuver lexportation dun envoi. De toute vidence, ce systme ne fonctionnera que si les responsables en RDC et au Soudan mettent en place des systmes de suivi et de certification pour lor produit dans leur pays. La RDC a accompli certains progrs en ce sens, surtout en abaissant le cot des permis des comptoirs dor. Il reste laborer des systmes de suivi. Toutefois, la RDC a t entrave par le fait que les ngociants qui exportent sans documentation jouissent dun avantage financier par rapport ceux qui tentent dexporter lgalement. Les ngociants de la RDC ont donc t peu incits sorienter vers lofficialisation. Les responsables des deux pays se trouvent donc, en quelque sorte, face un dilemme cornlien. Les responsables ougandais ne peuvent exiger des certificats de la RDC si la RDC ne dispose pas de systmes pour les produire. Mais les ngociants de la RDC ne commenceront pas tenter dobtenir des certificats si les responsables ougandais ne commencent pas leur en demander. La solution : que les responsables des deux pays collaborent entre eux ainsi quavec les ngociants dor et la CIRGL pour commencer mettre en uvre simultanment un systme de suivi et de certification, dans le cadre dune approche par tapes soigneusement planifie. Les responsables ougandais, en coopration avec la CIRGL, devraient commencer renseigner leurs exportateurs dor sur le besoin dobtenir des certificats. On pourrait appliquer progressivement, disons sur une priode dun an, lexigence voulant que les exportations dor soient accompagnes dun certificat. Paralllement, les responsables de la RDC pourraient lancer une campagne pour lgaliser la situation des ngociants et exportateurs du pays. Aprs une date limite convenue au pralable, les certificats deviendraient une exigence incontournable. Sur le plan intrieur, lOuganda aura laborer un systme de suivi interne pour suivre lor, de la mine lexportation. Ce systme devrait tre trs semblable celui propos pour le Burundi, compos de bureaux rgionaux des mines, de formulaires dorigine, de sceaux numrots, et de partage des donnes avec le ministre des Mines et la CIRGL. Des gouvernements trangers voudront peut-tre aider le gouvernement de lOuganda cet gard. Dans des pays comme Duba, les importateurs seraient renseigns sur lobligation, pour les envois dor en provenance de pays de la CIRGL, dtre accompagns de certificats rgionaux de la CIRGL. On encouragerait les importateurs de Duba partager avec la CIRGL les donnes sur les importations dor de la rgion. Ces efforts de sensibilisation sous-entendraient que limpossibilit dobtenir une conformit volontaire engendrerait des campagnes sur le march et des pressions des ONG.

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Btir lacceptation en Ouganda

Il faudra probablement un certain temps avant que le systme ne soit pleinement fonctionnel. Bien que les milieux officiels de lOuganda semblent faire preuve de bonne volont, on comprend toutefois mal lurgence du problme dans loptique des pays producteurs, en partie parce qu ce jour, le statu quo a apparemment profit lOuganda. Toutefois, bien quil soit vrai que le statu quo a procur certains avantages lOuganda, les inconvnients dun commerce incontrl de lor commencent apparatre, et ne feront que saccentuer au fil du temps. Des rapports de lONU ont dj commenc critiquer ce commerce. Dautres enqutes dONG suivront invitablement. Si lon en croit les campagnes antrieures concernant les diamants, les acheteurs de pays comme Duba feront sans tarder l'objet d'une enqute tandis que les exportateurs en Ouganda feront lobjet dune censure internationale. Les torts causs la rputation des exportateurs, des acheteurs, du commerce de lor et de lOuganda lui-mme pourraient facilement prendre des proportions considrables. Plutt que demprunter cette voie, il serait dans lintrt de toutes les parties danticiper lopinion mondiale en adoptant ds maintenant un systme de suivi de certification comme celui expos ici. En ralit, lOuganda na pas grand-chose perdre. Mme avec une documentation complte des flux de minraux imports, lexportation de lor continuera probablement de se faire partir de lOuganda. Lexpertise et les relations daffaires des citoyens ougandais, le climat daffaires stable du pays, son infrastructure avance et ses liens ariens directs avec Duba se conjuguent pour confrer lOuganda un avantage concurrentiel naturel. Il ny a donc aucune raison valable de craindre quune documentation pleine et entire des flux de lor nengendre des dsavantages commerciaux pour lOuganda. Bien au contraire, elle aidera assurer laccs de lOuganda au march, en garantissant aux acheteurs que les exportations dor en provenance de lOuganda ont t certifies comme libres de conflits et ont procur les avantages requis leurs pays dorigine. Outre ces considrations, lacceptation du Systme de certificat de la CIRGL lchelle de la rgion procurera des avantages financiers lOuganda dans des secteurs minraux connexes. Bien que lOuganda ait profit des flux dor en provenance des pays voisins, les responsables ougandais croient quils ont t dsavantags par les flux de minraux non documents sortant de leurs rgions du sud-ouest pour entrer au Rwanda voisin. Puisque cette rgion est prs de la frontire, il est tout fait possible que de tels flux de minraux existent, du moins jusqu un certain point. Une fois que tous les pays de la rgion auront reconnu le besoin de certificats de la CIRGL comme preuve de la lgalit de lexportation, on devrait voir cesser rapidement la pratique protectionniste consistant accepter des flux de minraux non documents. Avec llimination de ce nivellement par le bas, les nations de la rgion pourront se concerter pour accrotre graduellement les redevances minires lchelle de la rgion, tout en permettant aux minraux demprunter les routes commerciales dictes par les forces commerciales naturelles.

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Figure 7 : Flux dor actuels en Ouganda

SOUDAN

OUGANDA

DUBA

Exportateur dor

Acheteurs dor

Exportateur dor

Acheteurs dor

Exportateur dor Directeur de mine artisanale

Acheteurs dor

RDC

Acheteur rgional sur le terrain


- Les dclarations en douane ougandaises sont acceptes comme preuves dimportation lgale dor (aucun document tranger exig); la dclaration en douane peut tre faite Kampala (non la frontire). - On permet largement aux exportateurs de dclarer euxmmes do provient leur or (peu de vrifications indpendantes). - La production intrieure est suivie par lentremise dune dclaration verbale non vrifie lorsque lor arrive chez un ngociant dor Kampala. Flux dor Collecte dinformation
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Mineurs

Ministre des Mines

Flux dinformation

Figure 8 : Flux dor ougandais avec un systme de suivi des minraux et de collecte des donnes de la CIRGL
SOUDAN OUGANDA Exportateur dor DUBA Acheteurs dor

Exportateur dor

Acheteurs dor

RDC
Lagent des mines pse lor. Inscrit le nom et le numro didentit du propritaire, la date, le poids de lor. Aucuns frais pour le service; le bureau est discret, sr. Scelle lor dans un sac inviolable avec un sceau numrot, le sceau accompagne lor jusqu lexportateur. Info aussi consigne sur le formulaire, qui accompagne lor; des copies sont conserves par le vendeur et le bureau rgional.

Bureau rgional des mines

Exportateur dor

Directeur de mine artisanale

Acheteurs dor

Acheteur rgional sur le terrain

Min. des Mines

Mineurs

CIRGL - Recueille les donnes sur les flux de minraux sortants et entrants auprs de tous les acteurs de la chane (creuseurs, gestionnaires, ngociants, comptoirs, retraiteurs, fonderies); rend ces donnes accessibles dans la base de donnes publique. - Met en quilibre et concilie les flux de minraux tous les mois; cette information est aussi mise la disposition du public. - Commande des vrifications trimestrielles par des tierces parties. - Le vrificateur gnral surveille toute la chane; il a le mandat de lancer des enqutes sur les problmes ventuels.

Flux dor

Collecte dinformations
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Flux dinformation

Mars 2010 Shawn Blore et Ian Smillie Partenariat Afrique Canada 331, rue Cooper Bureau 600 Ottawa (Ontario) K2P 0G5 Canada info@pacweb.org

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