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L'ANALYSE FINANCIRE D'UNE COUECTIVIT LOCALE

PAR

Michel KLOPFER
Consultant Finances et Contrle de Gestion Matre de Confrences l'ENA et l'lEP Paris

Les cas de surendettement de communes ont mis en vidence un hiatus entre d'une part la politique budgtaire suivie par certains lus qui ont financ des projets qu'ils auraient d raisonnablement diffrer, avec un recours massif l'emprunt plutt qu' des impts qu'ils n'osaient pas (ou ne pouvaient plus) voter; et d'autre part l'attitude de nombreuses banques qui avaient donn, avant 1991, la priorit une dmarche commerciale agressive plutt qu' une analyse approfondie des comptes de leurs clients que nombre de leurs responsables de rseau, insuffisamment forms la comptabilit publique auraient t de toute faon bien en peine de mener. En outre, les cas de surendettemeilt sont parfois dtects trop tardivement au stade du contrle budgtaire qu'exerce l'autorit prfectorale; ainsi un nombre non ngligeable de communes peuvent aujourd'hui se trouver dans la zone rouge, sur le plan de leur solvabilit, tout en continuant afficher sur le papier des comptes en quilibre. Une mconnaissance de ces mcanismes a amen de nombreuses collectivits se contenter, en matire d'pargne nette, du strict minimum (souvent mme ngatif) permettant l'quilibre par section (couverture de l'amortissement de la dette en capital par des recettes dfinitives qui peuvent lgalement se limiter des subventions spcifiques) ce qui est notoirement insuffisant pour garantir une autonomie financire durable. Ainsi des processus cumulatifs de dtrioration de la structure financire se sont enclenchs dans un nombre important de communes, risquant de dboucher sur une vritable banalisation du risque de surendettement.

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Ce constant des erreurs d'interprtation commises dans un pass rcent, montre l'vidence que la capacit de dtection prcoce des situations de crise est un des enjeux majeurs des annes qui viennent. Cet enjeu co~cerne les trois principales parties prenantes: les collectivits elles-mmes, l'Etat et les prteurs. Pour chacune d'entre elles, l'examen habituel des conditions de l'quilibre budgtaire (articles 8, 9 et Il de la loi de dcentralisation) doit maintenant tre systmatiquement complt par une analyse en profondeur de la marge de manuvre de la collectivit publique, savoir sa capacit faire face, sur une base pluriannuelle, ses engagements financiers.

1 - LES BIAIS DU SYSTME COMPTABLE


Mais avant de parler d'analyse financire proprement dite, il est ncessaire d'intgrer les biais du systme comptable, tel qu'il existe aujourd'hui, c'est-dire avant la prise en compte des amliorations qui seront apportes d'ici 1996 par la future nomenclature M14 : introduction des amortissements pour les biens renouvelables, rattachement des charges l'exercice qui leur a donn naissance, constitution de provisions pour risques, charges ou dprciations d'actif... l . Ce systme comptable du secteur public local, qui est en partie double pour le receveur, mais qui n'est qu'en partie simple, et qui le restera avec la future M14 au niveau de la comptabilit de l'ordonnateur, ne permet pas aujourd'hui d'apprcier pleinement la sincrit de l'quilibre budgtaire. Le rsultat financier est mesur comme tant le solde des encaissements et des dcaissements et il y a en ralit deux rsultats: - le rsultat global ou fouds de roulemeut est le solde des oprations ralises au cours d'un exercice. Il peut tre fictivement amlior par un certain nombre de pratiques qui consistent garder sous le coude les factures reues au cours du dernier trimestre, anticiper des missions de tires de recettes, diffrer des annuits d'emprunt, pratiquer un amortissement in fine, etc. - le rsultat net est la somme algbrique du rsultat global et des oprations reportes (dpenses engages non encore mandates, recettes non encore recouvres). Ces reports sont inscrits au compte administratif (solde d'excution de l'exercice prcdent) qui est vot au plus tard le 30 septembre de l'anne suivante 2 , les reports tant alors immdiatement repris sur un document que l'on appelle gnralement le budget supplmentaire. La doctrine officielle est de juger de l'quilibre sur le rsultat net (le fonds de roulement pouvant tre quant lui en lger dsquilibre dans une limite de
1. Pour plus de prcisious sur le projet pour la rforme des comptabilits locales, ou pourra se reporter au dossier publi dans le numro 585 des Notes bleues (semaine du 23 au 29 mars 1992). 2. Ce dlai de 9 mois pour l'arrt du compte administratif sera ramen 6 mois compter de la publication des comptes relatifs l'exercice 1992 qui devrout donc tre vots avant le 30 juin (article 48 de la loi du 6 fvrier 1992).

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5% ou 10% des recettes relles de fonctionnement, suivant la taille de la collectivit). Ce rsultat net est interprter lui aussi avec beaucoup de prcaution puisque les montants reporter peuvent tre apprcis de manire trs librale 3 par les collectivits et qu'en outre figurent dans les recettes d'quilibre, les emprunts non encore contracts, indpendamment du fait que la collectivit soit assure de trouver un prteur prt lui assurer ces concours. Cet aspect des choses est extrmement proccupant car, ce jour, la quasi-totalit des collectivits votent des budgets ou soldent des comptes administratifs avec des recettes d'quilibre sur lesquelles un accord de financement n'a pas encore t trouv, ou mme tout simplement recherch. Bien entendu, le contrle prfectoral ne peut pas aller jusqu' taxer d'quilibre insincre tous les budgets dont le vote n'a pas t prcd d'un contrat de ligne de crdit confirm (MF) en bonne et due forme. Mais, en revanche, il ne dispose pas de moyens juridiques pour s'opposer une politique budgtaire par trop aventureuse, mme s'il a la conviction que les prteurs ne rpondront pas aux sollicitations qui leur seront adresses. Ces biais comptables sont particulirement dvastateurs: en effet, pendant une grande partie de l'anne, les collectivits jouent sur deux budgets ouverts, le primitif et celui des restes raliser, chacun des deux comportant des investissements budgts et des emprunts contracter. Engager les premiers sans s'tre assur, auprs des prteurs, de la matrialit des seconds, revient tirer un chque sans provision.

En outre, la non-consolidation des comptes est un facteur de risque aggravant puisque les collectivits peuvent dbudgtiser aussi bien des dpenses que des recettes, ce qui nuit bien entendu la signification de l'examen du budget principal4 En effet, dans certains cas (Yerres, Plan de Cuques ... ) c'est la faillite d'une socit d'conomie mixte qui a fait trbucher la collectivit, laquelle avait garanti les emprunts de la SEM. Dans un autre cas, c'est la collectivit elle-mme qui, en organisant savamment les flux entre son budget principal et les comptes de ses satellites, est parvenue masquer, pendant plusieurs annes, un dficit contrevenant l'article 8 de la loi de 1982, ce qui est proccupant pour l'tat lui-mme, qui doit assurer sa mission de contrle budgtaire.
Aussi les travaux prparatoires l'analyse financire doivent tenir compte des risques gnrs par la mauvaise fiabilit du systme comptable. Prenonsen deux exemples :
3. Un moyen d'amliorer comptablement le rsnltat net consiste ne pas reporter certaines oprations l'arrt du compte administratif, tout en les rinscrivant au budget supplmentaire, au titre des oprations nouvelles. La dtection de tels artifices doit bien entendu inciter la pIns grande mfiance sur la situation financire de la collectivit. 4. L'article 13 de la loi du 6 fvrier 1992 prvoit, pour les communes de plus de 3500 habitants, de renforcer l'information des tiers en imposant, partir de 1993, la consolidation des comptes des budgets annexes et la pnblication des comptes et bilans des autres partenaires (SEM, associations ... ) de droit priv, bnficiaires de concours significatifs de la part de la collectivit.

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- l'occasion de l'examen des comptes d'une collectivit de montagne, en situation particulirement difficile, une Chambre rgionale des comptes a, pour la premire fois, recouru aux mthodes traditionnellement utilises par les Commissaires aux Comptes pour la certification des bilans des entreprises. Les factures ont t "circularises", ce qui signifie que les fournisseurs ont t invits signaler au 31 dcembre, l'encours de leurs crances sur la collectivit; - dans la conception interne d'un plan de redressement de ses comptes, un commune en difficult a elle-mme dcid, pour mieux matriser l'avenir ses besoins d'emprunt, de raisonner ds le mois de mars en "compte administratif prvisionnel". A cette occasion, l'tat des restes raliser a t expurg de l'ensemble des oprations qui ne pouvaient plus trouver de financement sain et le maire a donc fait dposer chez le comptable, un tat rectificatif des reports comportant d'importantes annulations de crdit. A rebours, cela signifie qu'une analyse financire qui ne tiendrait pas compte des restes raliser n'aurait pas une signification suffisante.

Il - LES OUTILS DE L'ANALYSE FINANCIRE


A) Apprcier la qualit de signature
L'analyse financire vise avant tout apprcier la capacit du dbiteur faire face ses engagements. Elle est pratique principalem.ent par les banques, les Chambres rgionales des comptes, des services de l'Etat, et bien entendu par les collectivits elles-mmes. On parle suivant les cas de seoring; , lorsqu'il s'agit pour un crancier d'apprcier le niveau de risque de son client, ou de rating6 dans le cas particulier o une collectivit envisage d'mettre un emprunt obligataire et o il s'agit alors de fournir un niveau de notation aux souscripteurs permettant de classer les qualits de signature, d'emprunteurs appartenant au secteur public ou au secteur priv, les unes par rapport aux autres. Bien entendu, une note, qu'elle soit donne "au poids" ou bien qu'elles rsulte d'une pondration mathmatique de ratios n'est qu'un raccourci partiellement reprsentatif, comme peut le suggrer l'chelle suivante quatre niveaux: 1) Les collectivits rellement trop endettes, et qui ont perdu toute marge de manuvre sur le plan financier et fiscal, se voient refuser purement et simplement de nouveaux concours. En effet, certains dossiers rcents ont donn lieu abandon ou report de crances : un capital restant d de 10 millions F 10% sur 10 ans rsiduels et qui fait l'objet d'une remise gracieuse d'intrts pendant 5 ans (seul le capital tant rembours pendant cette priode), cote la banque, en francs actualiss, 3,32 millions, soit un tiers de la valeur de l'encours! Si ces mmes intrts, au lieu d'tre abandonns, sont simplement gels et finalement pays avec 5 ans de dcalage, la banque laisse tout de mme 13% de l'encours
5. Scoring : valuation par score, scorage. 6. Rating : notation (arrt du 18 fvrier 1987 relatif la terminologie conomique et
financire) .

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du prt sur le tapis. Aussi, dcliuer un march qui aurait procur entre 0,50 et 1% de marge brute par an est un moindre mal pour le prteur, lorsque les ratios lui montrent que la collectivit est dans la zone rouge. 2) Pour les collectivits qui sont dans la zone orange, la banque est tente de subordonner son prt la prise de dcisions de politique publique qui permettront de renforcer la marge de manuvre, avant qu'il ne soit trop tard: limitation des investissements, accroissement de l'autofinancement, rduction des interventions en garantie d'emprunt. .. Le risque pour la collectivit est videmment de voir le banquier revendiquer une place de choix, au sein du bureau municipal, car ce genre de contrat s'apparente en fait une mise sous tutelle de la commune. 3) La grande majorit des collectivits dont les comptes sont relativement sains ont nanmoins pu constater un renchrissement des marges depuis 1990. L'exemple rcent d'une petite commune, condamne lourdement dans un procs qui l'opposait un promoteur, a montr qu'une collectivit, apparemment sans histoire, pouvait se retrouver soudainement en pril, elle-mme et ses cranciers. Dans cette situation mdiane, la banque est tente de se couvrir contre un risque non prcis et qui, ses yeux, rsulte tout simplement du fait qu'elle n'a pas toutes les informations et qu'il lui faut tenir compte de ce que la comptabilit publique est mal adapte la mise en uvre d'un diagnostic financier. 4) Progressivement des collectivits, dont les comptes sont "en plomb", commencent faire de la communication financire en diffusant spontanment des rapports de gestion. En fournissant elles-mmes des valuations de leur patrimoine priv, des donnes consolides et l'tat de leurs engagements horsbilan, elles entendent scuriser leurs prteurs dans le but, bien entendu, de ngocier les meilleures conditions de taux. Bien entendu, toute chelle de note est fausse par le fait qu'il ne s'agit que d'un raisonnement statique: certaines communes se sont fortement endettes pour amnager des zones d'activit qui leur amneront de nouvelles bases fiscales; d'autres ont des comptes aujourd'hui sains, mais elles sont en train de lancer des quipements trs gourmands en futures dpenses de fonctionnement: la simple projection des courbes les placent immanquablement dans le rouge horizon de trois ans. De tout cela l'analyse financire devra tenir compte.

B) Les documents de base


Les matriaux de base de l'analyse des comptes doivent tre les suivants : - les quatre derniers comptes administratifs et l'ensemble des documents budgtaires vots sur l'anne en cours 7 Il est souhaitable de ne pas se conten7. En eux-mmes, les budgets apportent peu d'informations, prcisment parce que ce sont des document prvisionnels et qu'ils ne tiennent pas compte des rsultats lgus par les exercices prcdents. Toutefois, on peut trouver intrt exploiter des documents budgtaires du pass, afiu de mettre en vidence d'ventuels dpassements de crdits qui n'apparaissent pas directement la lecture des CA, en raison des virements internes.

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ter de la seule balance afin de pouvoir apprcier en dtailles taux de ralisation et l'tat des reports; - les tats de compte de patrimoine (immobilisations, crances, trsorerie, etc.) et de dette, pour lesquels le compte de gestion du receveur peut constituer une premire information mais qui est loin d'tre suffisante. En outre, il est ncessaire de disposer d'informations sur l'encours de la dette (rpartition taux fixe, taux variable, devises; plan d'amortissement sur les annes futures). En ce qui concerne les actifs, il est utile de pouvoir distinguer entre patrimoine public et priv et si possible d'avoir une valuation, au moins constitue des valeurs d'assurance vtust dduite; - l'tat des emprunts garantis avec son plan d'amortissement et le taux de dispersion des organismes couverts; -les tats fiscaux 1259 et 1386 des quatre dernires annes (tats de notification des taux d'imposition et de rpartition des bases transmis par le centre des impts) ; - la prsentation du primtre d'action de la collectivit (budgets annexes, rgies autonomes, offices HLM, associations municipales, Socits d'conomie Mixte, groupements, etc.) et des engagements pris par la collectivit l'gard de son environnement immdiat. Si l'on veut pouvoir mener une vritable consolidation des comptes principaux et annexes, il faut en outre connatre les oprations croises aussi bien en flux (prestations fournies) qu'en stock (dettes et crances mutuelles) ; - diverses informations de gestion comprenant en particulier la mise disposition, le cas chant, du registre des dlibrations et de certains types de dcisions prises par le maire. Il s'agit en effet d'apprcier la vritable nature des engagements pris par la collectivit vis--vis de son environnement extrieur (lignes de trsorerie, instruments de couverture de la dette, garanties d'quilibre ou de ressources, contrats de concession, Marchs d'entreprise de travaux publics, etc.) ; - l'tat des principaux contributeurs de la taxe professionnelle, afin d'apprcier les niveaux de risque pouvant jouer sur la prennit des bases; - des informations permettant d'apprcier les tendances lourdes, horizon de trois ans et en particulier un plan d'investissement par nature d'quipements. En l'absence d'un plan d'investissement construit, l'analyse amnera au contraire dterminer la capacit pluriannuelle de la collectivit en la matire. L'analyste peut commencer par calculer les ratios classiques, malgr leurs imperfections. Mais le cur de ses travaux sera l'examen des facteurs de risque permettant de mettre en vidence les signes prmonitoires de dgradation et enfin la marge de manuvre prospective, c'est--dire les conditions de l'quilibre financier futur.

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III - LES MTHODES D'ANALYSE FINANCIRE


A) Les ratios classiques et leurs limites
La paradoxe des mthodes d'analyse financire applicables au secteur public local est qu'elles s'appuient sur des statistiques publies de longue date par la Direction gnrale des collectivits locales, mais qui n'ont pas t conues, au dpart, avec un objectif de mesure de la solvabilit et de la marge de manuvre financire. Ces analyses sont donc entaches d'un certain nombre de dfauts majeurs qui ne permettent pas de s'en contenter pour une tude approfondi. L'analyse consiste rapporter les rations de base ceux de la strate de population laquelle appartient la collectivit. Ce travail ne peut tre fait, en utilisant les documents de la DGCL, que sur les Comptes administratifs de l'anne n - 2, il est donc indispensable de recourir des statistiques plus rcentes qui permettent, elles de remonter l'anne n - 1 9 Pour ce qui concerne le tout dernier compte administratif, actuellement celui de 1991, on essaiera d'extrapoler des chiffres de rfrence en tenant compte des taux moyens de croissance des budgets locaux, lorsqu'il s'agit de ratios de niveau (rapportant un agrgat la population) qui sont sensibles l'rosion montaire. Le calcul des ratios classiques vise identifier, la louche, la classe de risque. On raisonne souvent sur des agrgats qui n'ont qu'une signification approximative mais, on considre que s'ils sont peu prs dans la norme, le risque est limit. En revanche, s'ils s'cartent sensiblement de la moyenne, on emploiera des moyens d'investigation plus sophistiqus pour avoir le cur net. Endettement/population: il n'a en fait qu'une signification limite qui le rend beaucoup plus parlant en campagne lectorale que dans une vritable analyse de la marge de manuvre financire. En effet, parler de dette par habitant est moins rigoureux que de rapporter la dette des ressources permettant de la rembourser. Calculer un agrgat per capita tmoigne d'une conception extrmement dmocratique de la vie publique, mais ce n'est pas un vritable ratio financier car les principales ressources des collectivits ne proviennent pas des personnes physiques mais des entreprises. D'ailleurs certains directeurs financiers, voyant que les banques se polarisent sur la dette par habitant, envisagent de rembourser par anticipation de vieux emprunts taux privilgi pour bnficier d'une prime actuarielle!

8. Voir sur ce point "Indicateurs d'endettement des collectivits territoriales et procdures d'alerte" dans le nO 582 des Notes bleues (semaine du 2 au 8 mars 1992). 9. Visant l'exhaustivit, les statistiques de la DCCL relatives aux soldes d'excution de l'anne n ne paraissent en effet qu' l'automne de l'anne n + 2. Il existe toutefois des rations plus rcents publis par les ditions Techniques (conception Jean Bouinot). Les rsultats provisoires de l'enqute sur les comptes administratifs 1990 sont sortis en juin 1991 et les rsultats dfinitifs en dcembre 1991.

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Toutefois, on peut continuer examiner ce ratio pour un rapide dgrossissage: avec un ratio moyen de l'ordre de 5500 F/habitant au 1er janvier 1991, il faudra simplement consacrer beaucoup plus de temps sur les comptes d'une collectivit qui est par exemple 7500 F/h que sur ceux d'une ville de mme strate qui affiche 4000FIH. Annuit/recettes relles de fonctionnement : Les lus sont trs sensibles ce ratio bien qu'il soit souvent fauss par des distorsions comptables: choix de dure d'endettement, remboursements anticips lis la gestion de trsorerie, voire au pire intrts capitaliss. En outre, ce ratio est pnalis par un trs fort effet d'inertie: ilfaut plusieurs annes de politique aventureuse pour le dgrader et ilfaut aussi de nombreuses annes de cure pour le ramener la normale... En continuant nanmoins l'tudier, les analystes supposent simplement que ces distorsions ne remettent pas sensiblement en cause une apprciation d'ensemble par rapport la moyenne nationale qui est de l'ordre de 19%. L aussi, un ratio sensiblement plus lev les incitera mener une investigation plus pousse. Autofmaucement brut rapport aux recettes relles de fonctionnement. Ce ratio peut lui aussi tre influenc par des distorsions comptables : inscription de travaux en rgie, prise en compte des reports et surtout tendance de nombreuses collectivits faire passer des charges de fonctionnement en investissement ... La moye'rme nationale est d'environ 14% mais elle traduit une forte distorsion entre les villes de plus de 10.000 habitants (ration de 11 %) et les petites communes (ratio voisin de 18%). Dans cette premire analyse comparative, on pourra examiner d'autres ratios classiques qui seront rapports une moyenne nationale ou dpartementale (si elle est significative) de la strate de population. Parmi ceux-ci: Niveau de service rendu : dpenses relles de fonctionnement/population (moyenne nationale Compte administratif 90: 3894 F). Ce ratio vise mesurer le "train de vie" de la commune. Il devra bien entendu tre relativis par la prise en compte des charges dbudgtises, c'est--dire exposes par les budgets annexes ou les satellites de droit priv. Poids du personnel: charges de personnel/dpenses relles de fonctionnement (moyenne nationale 45%) ou parfois effectif du personnel/population de la commune. L aussi le ratio n'est que partiellement significatif, car il ne tient pas compte du personnel employ par les association mais il ne s'agit, comme les ratios prcdents, que d'un simple clignotant. Cfficient de mobilisation du potentiel fiscal : produits des quatre taxes/potentiel fiscal (moyenne nationale Compte administratif 90 : l,11). Il s'agit ici d'apprcier la pression fiscale par rapport la marge de manuvre laisse par le niveau des bases d'imposition. L'analyse doit souvent tre complte par un examen du potentiel fiscal dpartemental, voire local, car les possibilits fiscales des lus doivent galement pouvoir tre apprcies par rapport au niveau des taux dans l'environnement immdiat.

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Taux d'autofmancement de l'investissement: pargne nette (aprs remboursement de l'annuit en capital)/dpenses d'quipement brut (moyenne nationale Compte administratif 90 : 19%). Ce ratio est assez parlant mais il est galement pnalis par la prise en compte de l'amortissement en capital de la dette, dont on a vu qu'elle n'tait pas toujours significative.

B) Les signes prmonitoires de dgradation L'analyse des volutions dans le temps peut tre extrmement parlante, car elle permet souvent en reprenant des comptes anciens de collectivits qui ont par la suite volu vers le surendettement, de mettre en vidence des signes prmonitoires de dgradation de la situation.
Cela signifie donc qu'une collectivit qui prsente aujourd'hui des tendances significatives de dtrioration future de ses comptes, doit tre examine trs soigneusement. L'idal est bien entendu que cette analyse soit mene, en tout premier, pour le compte des lus eux-mmes: lorsque l'on a encore deux ans devant soi pour endiguer un processus cumulatif de surendettement qui commence s'amorcer, les mesures prendre sont forcment moins douloureuses que celles qui rsulteraient d'un plan de redressement dcid sous la contrainte des partenaires financiers. Croissance relative des postes. Pour les recettes: impts, dotations, tarifications, transferts reus, etc. ; et pour les dpenses: personnel, transferts verss, frais financiers, dpenses d'quipement brut, etc. Tout dphasage du rythme de progression des dpenses par rapport celui des recettes dfinitives peut tre interprt comme une diminution de la marge de manuvre. Cette analyse doit tre conduite galement un taux de pression fiscal constant (c'est--dire hors action sur les taux d'imposition, ainsi que sur les abattements applicables la taxe d'habitation). Le constat est particulirement clairant: si une collectivit ne parvient maintenir un taux d'autofinancement constant qu' la faveur d'un tour de vis fiscal annuel, cela signifie qu'il y a dsquilibre structurel du taux de croissance des recettes et des dpenses de fonctionnement. En effet, dans un tel cas, ds que les taux d'imposition arrivent un taquet juridique ou politique, les tendances lourdes reprennent le dessus. Financement de l'quipement par l'emprunt. Pour l'apprcier, il est ncessaire de chiffrer la variation de l'encours de la dette utilise: toute diminution du fonds de roulement correspond une utilisation d'emprunts antrieurement contracts. Ainsi une dtrioration de la situation financire peut tre masque par la variation du fonds de roulement. En fait, une forte diminution du rsultat global de clture qui ne serait pas lie un dsendettement budgtaire (tel que ceux qui prludent la mise en place d'une trsorerie zro) correspond une dtrioration de la situation financire.

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Cette analyse ne doit pas donner lieu confusion : il ne s'agit pas de prner un fonds de roulement plthorique, du niveau de ceux que l'on rencontrait il y a encore trois ans dans la plupart des collectivits. Mais la distinction entre le bon grain et l'ivraie est facile faire, en ce qui concerne l'usage des lignes de trsorerie qui peuvent tre, suivant les cas, la meilleure ou la pire des choses. En fait, la diffrence rside prcisment dans ce concept de "dette utilise" : les collectivits qui font de la trsorerie zro, remboursent par anticipation d'anciens emprunts, leur encours de dette diminue et donc la dette utilise ne progresse pas, en dpit de la chute du fonds de roulement. En revanche, les collectivits qui font un usage malsain des lignes de trsorerie voient progresser, tout la fois, l'encours budgtaire et l'encours non budgtaire de la dette. Dans un premier temps, le fonds de roulement diminue alors que la collectivit a continu emprunter sur l'exercice. C'est ce point qui constitue prcisment un des signes prmonitoires de dgradation des comptes. Si la tendance n'est pas endigue, on assiste les annes suivantes l'apparition de lignes de trsorerie entirement satures : le fonds de roulement ayant t consomm, il n'y a en effet plus de matelas de scurit. Analyse des reports: Au moment de l'arrt du Compte administratif, il est essentiel de vrifier comment est assur l'quilibre des oprations reportes. En d'autres termes, si l'endettement report finit par reprsenter la quasi-totalit des recettes permettant de couvrir les oprations d'investissement qui restent raliser la clture de l'exercice, cela permet de prvoir un an l'avance une dtrioration du Compte administratif ( moins bien entendu que les chantiers en question ne soient stopps net, ce qui est toujours difficile politiquement pour une collectivit). L aussi, il ne faut pas faire de contresens sur l'analyse. Un emprunt report cote bien entendu moins cher qu'un emprunt contract. Aussi, il est tout fait normal de recenser un trs grand nombre de restes raliser d'emprunt lorsque la collectivit vient de se mettre en trsorerie zro. En effet, elle a rembours par anticipation un encours ancien, lequel a t budgtairement refinanc par une ressource en compte 16, mais qu'il n'est pas ncessaire de contracter, puisque l'amortissement anticip a permis en fait d'asscher la trsorerie. L'emprunt de refinancement est alors report, ce qui n'est pas en soi gnant dans la mesure o il se substitue un encours antrieur qui a disparu du passif. En revanche, comme dans l'analyse de la variation du fonds de roulement cidessus, il est clair qu'une collectivit qui accrot son montant d'emprunts reports, dans le mme temps o elle a aussi accru son encours de dette effectivement contracte montre, par l mme, un signe de fragilisation de sa solvabilit. Analyse des engagements consolids. Parmi les facteurs significatifs de risques qui ont t mis en avant depuis les premiers cas de surendettement de

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communes, figure en bonne place l'absence de consolidation des comptes. En effet, les diffrentes affaires qui ont dfray la chronique, en matire de risque de solvabilit du secteur public local, ont rgulirement mis en vidence la difficult d'apprcier la vritable nature des relations entre une commune et les diffrents acteurs de son environnement conomique : groupements intercommunaux, rgies et tablissements publics, associations, Socit d'conomie mixte (SEM), concessionnaires, etc.

C) Les risques du groupe ville


Dans tel cas, c'est la faillite d'un satellite qui fait jouer la caution en transformant des annuits garanties en dpenses obligatoires, mettant en pril l'quilibre financier de la collectivit elle-mme dont la marge de manuvre peut se rvler insuffisante sur le plan fiscal. Ainsi des projets dmesurs d'quipement (parcs de loisirs, observatoire marin, remontes mcaniques ... ) ou tout simplement le dsquilibre financier d'un programme d'urbanisme social ou commercial, mens par une Socit d'conomie mixte rejaillissent directement sur l'quilibre financier de la collectivit. Un autre point sensible est constitu par les associations para-municipales, qui exercent des activits connexes celles de la collectivit (sociales, culturelles, etc.) directement pour le compte de cette dernire, avec une structure dcisionnelle qui n'est pas fondamentalement diffrente de celle du collge des lus majoritaires lO Rgulirement dnonces dans les rapports des Chambres rgionales des comptes, comme des dmembrements du service public, ces associations manient des fonds qui chappent aux rgles de la comptabilit publique; leurs dfenseurs considrent toutefois qu'elles sont indispensables pour drainer des financements extrieurs, en provenance par exemple des organismes sociaux. Autre cas de figure, la collectivit concde un service public (par exemple la restauration scolaire ou les transports urbains) un concessionnaire qui sera charg d'investir dans un nouvel quipement, avec comme contrepartie un contrat pluriannuel de prestations engageant la collectivit, et pouvant aller jusqu' une garantie totale de couverture de l'quilibre financier de l'entreprise prive. L'article 13 de la loi du 6 fvrier 1992 imposera aux communes de plus de 3500 habitants, aux dpartements et aux rgions, une prsentation consolide de son budget principal et de ses budgets annexes, ainsi que la fourniture des comptes de flux et de stock des entits prives (SEM, associations ... ) bnficiant de garanties d'emprunt ou de concours significatifs de la part de la collectivit.

10. Une confusion totale des centres de dcision donnerait lieu accusation de "gestion de fait".

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Cependant, il serait illusoire pour l'analyste financier de prtendre s'engager dans une consolidation totale des flux et des stocks de l'ensemble des entits concernes. En effet les htrognits de systmes comptables, ainsi que les difficults d'apprhender la valeur du patrimoine stratgique, constituent un obstacle de taille la signification d'une intgration globale, telle que peuvent en mener les groupes d'entreprises.

Enfait, une consolidation des risques est beaucoup plus parlante qu'une consolidation comptable et elle doit permettre de mettre en lumire les effets des engagements contractuels signs par la collectivit et qui peuvent gnrer des incidences financires significatives, qu'elles soient diffres ou potentielles.
Le seul budget principal peut, lui seul, gnrer des risques levs du fait des engagements hors-bilan qui y figurent: - l'tat de la dette communale peut impliquer un risque de taux et/ou de change non ngligeable. Celui-ci peut caractriser la dette taux fixe qui est gnralement prdominante dans l'encours, des emprunts en devises ou mme des contrats de swapsll ou d'autres instruments de couverture qui ont t signs par certaines collectivits; - les contrats pluriannuels de fourniture ou d'quipement signs avec les prestataires peuvent impliquer des contraintes budgtaires significatives sur les annes futures. Ainsi le crdit-bail et surtout le March d'Entreprise de Travaux Publics (METP) tendent se dvelopper en tant que sources d'endettement dguis pour des collectivits qui ne bnficient plus d'une capacit d'endettement suffisante auprs du monde bancaire: aucune annexe comparable celle du Plan Comptable 1982 des entreprises ne permet aujourd'hui d'accder ce type d'informations; - des crances figurant au compte de gestion du comptable peuvent ne pas avoir t provisionnes alors qu'elles sont irrcouvrables, il en est souvent ainsi de factures des services d'eau et d'assainissement, vieilles de plusieurs annes. La rgle d'apurement consiste, en ce qui les concerne, effectuer des admissions en non-valeur, ce qui rduite due concurrence le rsultat du compte administratif; - des risques juridiques ne sont pas provisionns, l'exemple le plus significatif tant, comme on l'a vu, celui de la commune de Verneuil (Yvelines) qui a t condamne, en dernire instance, rgler un promoteur immobilier des dommages et intrts s'levant prs du double de son budget annuel. Bien entendu, doivent figurer en bonne place dans cette consolidation des risques, les incidences financires lies l'existence des satellites: garanties d'emprunt avec examen de degr de dispersion des risques, garanties d'exploitation ou de ressources octroyes des fermiers ou des concessionnaires, risques de couverture du passif d'une SEM rsidant souvent dans des crances d'quilibre figurant l'actif de ces socits alors qu'elles ne sont pas recenses
Il. Swap: change financier (arrt du Il janvier 1990 relatif la terminologie conomique et financire).

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au compte administrat de la collectivit, risque de difficults d'exploitation d'un officie HLM12 ou d'une Caisse de crdit municipal. .. , participations verser, etc. Le point important de cette analyse est que les partenaires ne gnrent pas un risque spcifique, mais bien au contraire contribuent la dfinition d'un risque global support par l'entit publique. Lorsque des engagements significatifs ont t pris vis--vis de concessionnaires privs, il n'y a pas de distinction fondamentale faire entre ces derniers et des tablissements publics ou des SEM. Un tel raisonnement a t suivi par la Chambre rgionale des Comptes PACA qui a retenu une entreprise prive, la Socit des Eaux de Marseille, dans le primtre de consolidation de la ville, et ce en raison des liens contractuels particulirement troits assimilables une minorit de blocage de la ville sur les dcisions de l'entreprise. Une telle configuration est en effet de nature gnrer un risque oprationnel et juridique la charge de la collectivit publique. En dfinitive, il convient surtout d'apprcier l'volution des niveaux de risque internes et externes d'une anne l'autre, ainsi que le degr de probabilit d'apparition de sinistres et bien entendu l'ampleur maximale prvisible de ces sinistres.

D) La marge de manuvre prospective


Dans la mesure o un prt reprsente un engagement long terme pour la banque, il est ncessaire de dterminer les conditions de l'quilibre futur. A ce niveau trois points peuvent tre analyss : - le levier fiscal: l'analyse consiste simuler la capacit de la collectivit mobiliser davantage son potentiel fiscal. Pour cela, il faut tenir compte de toutes les contraintes qui empchent une commune de jouer librement sur les taux: par exemple, la progression de la taxe professionnelle est la fois limite dans l'absolu (par un plafond 2 fois la moyenne nationale) et en relatif (par un taux de croissance qui ne peut excder celui de la taxe d'habitation ou de la moyenne pondre des trois taxes sur les mnages). Dans la marge de manuvre fiscale, il convient galement d'apprcier le degr de vulnrabilit des entreprises locales pourvoyeuses de taxe professionnelle ou au contraire les augmentations acquises de la base imposable qui rsultera d'une politique foncire ou de dveloppement conomique; -la couverture par l'actif: elle revient apprcier la valeur du patrimoine non stratgique (rserves foncires, patrimoine priv ... ) que la collectivit est en mesure d'aliner (ou la rigueur de louer) pour financer ses projets ou
12. Beaucoup d'offices HLM sont actuellement mis en difficult financire par l'arrive, en fin de priode d'exonration de la taxe foncire, d'une part importante de leur parc de logements sociaux. Le dsquilibre structurel qui en rsulte ncessite alors l'intervention parts gales de l'tat et de la ville pour apurer le dficit.

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tout simplement pour se dsendetter. Bien entendu, le patrimoine est connu partir du compte de gestion, mais il est ncessaire de substituer la valeur comptable historique, une valeur vnale du patrimoine priv alinable correspondant un prix de march. Ce point est trs important pour les collectivits dj fortement endettes car si la ralisation d'un investissement est gnralement neutre sur le patrimoine d'une entreprise, il n'en est pas toujours de mme pour une collectivit dont de nombreux investissements dbouchent sur des actifs non cessibles, voire sur aucun actif (s'il s'agit par exemple d'une participation de la commune dpense d'quipement d'un tiers) ; - la capacit dynamique de dsendettement : comme en analyse financire d'entreprise, il faut galement privilgier un indicateur dynamique, tel que le ratio autofinancement/dette qui prsente l'avantage d'apporter un clairage sur trois domaines la fois : les ressources de fonctionnement, les dpenses de fonctionnement et la politique d'endettement. On pourrait songer, la rigueur, rapporter l'encours de la dette aux recettes fiscales, ce qui est dj plus intelligent que de le diviser par l'effectif de la population, mais ne prend pas en compte la dimension de matrise des charges de fonctionnement.

Pour une collectivit comme pour une entreprise, l'autofinancement est la seule manire, la fois saine et rcurrente de rembourser ses emprunts. Sensibiliser les lus sur cet indicateur signifie qu'il s'agira pour eux de caler leur politique financire sur la progression de leur marge de manuvre en matire de fonctionnement. Ainsi, l'emprunt ne sera plus considr comme une ressource anodine, celle qui semble permettre de tenir ses engagement~ lectoraux sans pour autant indisposer ses contribuables.
Mais il convient de bien prciser ce que l'on doit mettre derrire cet indicateur autofinancement/dette: - il doit s'agir de l'autofinancement brut et non net, car ce dernier est trop facilement manipulable en jouant sur le rythme d'amortissement des emprunts. - les ventuels diffrs d'intrt doivent tre limins par l'introduction de comptes de charges payer. Ceux-ci pourraient tre trs simplement valus de manire extra-comptable, avant mme la mise en place de la comptabilit rnove M 14. - le rsultat antrieur de fonctionnement ne doit pas tre pris en compte dans l'autofinancement, car il serait erron d'ajouter un stock un flux pour apprcier la capacit dynamique de dsendettement. - les rgles lgales de rpartition entre le fonctionnement et l'investissement doivent tre respectes : trop de collectivits annoncent des chiffres "politiques" d'autofinancement (par exemple en ajoutant des travaux en rgie ou en faisant passer des charges de fonctionnement en investissement). - en ce qui concerne les lignes de trsorerie extrabudgtaire, l'encours moyen appel (qui peut tre apprci l'aide de l'annexe au budget prvu par la circulaire de fvrier 1989) doit tre ajout celui de la dette budgtaire. En effet, toutes les lignes de crdit ne servent pas faire de la trsorerie zro et

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nombre de collectivits financent de fait l'investissement par des lignes non budgtaires qui sont satures en permanence. -le mme ratio doit tre calcul en consolid, c'est--dire en tenant compte de l'endettement global du primtre conomique de la collectivit. Cette mesure peut tre faite simplement sans ncessiter une consolidation de l'actif du bilan qui est inapplicable dans l'immdiat. En calculant ce ratio consolid encours total de dette/capacit d'autofinancement, il s'agit de vrifier si l'existence de satellites de droit public ou de droit priv ne constitue pas un boulet, au regard des objectifs de solvabilit de la collectivit. Ces principes tant poss, il est clair que le ratio autofinancement/dette ne saurait tre le mme que celui qui s'applique aux socits. En effet, une collectivit s'endette sur une priode plus longue qu'une entreprise (15 20 ans au lieu de 7), ce qui signifie qu'elle peut s'accommoder raisonnablement d'un ratio dette/autofinancement de l'ordre de 10 ans. En revanche, il est clair qu'une collectivit qui vote ou solde un compte prsentant un ratio dette/autofinancement de 15 ans, ou plus, alors qu'elle s'endette sur une dure infrieure, ne sera pas en mesure de rembourser ses emprunts de manire saine, moins de prsenter des garanties tangibles sur les indicateurs fiscaux et patrimoniaux cits ci-dessus.

E) Le pilotage pluriannuel de la solvabilit


C'est principalement au moment d'une simulation pluriannuelle que le calcul prvisionnel du rapport dette/autofinancement brut revt tout son intrt. Supposons une collectivit qui engage un gros investissement (par exemple une mdiathque, ou une piscine) lequel vient s'ajouter un programme habituel d'quipement (voirie, gros entretien du patrimoine) qui n'est pas rduit pour autant. Une analyse conomique de l'investissement fait par exemple ressortir que cet investissement quivaut une destruction de capital de X millions de francs par an. Ce cbiffre est obtenu en actualisant le montant de l'investissement et le cot annuel de fonctionnement sur toute la dure de vie du projet 13 , puis en cbiffrant la charge annuelle l'aide de la formule identique celle qui permet de chiffrer l'annuit constante d'un emprunt. Cette approche conomique tant mene, on connat alors l'quivalent en points de pression fiscale (principale ressource pilotable par la collectivit) du projet d'quipement.
13. La dure de vie d'un quipement public peut tre value en valuant le temps de rpit ncessaire avant d'avoir entreprendre de gros travaux de rnovation. On peut gnralement considrer qu'une dure de 12 15 ans est une approche raisonnable pour un grand nombre de projets non marchands. En revanche, s'il s'agit d'un investissement commercial (par exemple un quipement de remontes mcaniques), il faudra prendre une dure sensiblement plus courte, en raison des alas importants sur le volume des recettes.

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A titre d'exemple, si l'investissement reprsente 40 millions F d'investissement nets de subventions l'anne n, 30 millions d'investissement l'anne n + 1 et 10 millions de cot de fonctionnement (avec prise en compte d'une inflation 3% pour les annes suivantes) partir de n + 2 jusqu'en n + 15 (chance de la dure de vie conomique). L'ensemble du dossier conomique, en prenant en compte les retours de FCTVA pour 6 millions en n + 2 et 4,5 millions en n + 3, reprsente un cot net actualis ( un taux de 10%) de 137 millions F, valeur de l'anne n. Cette valeur correspond une annuit constante de destruction de capital de 17,5 millions F sur 16 ans (de n n + 15). Si le total du produit fiscal de la collectivit est de 200 millions F, cette destruction de capital consomme l'quivalent d'une hausse de 8,75% des taux qui serait effectue l'anne n 14

Cela signifie qu'une hausse quivalente de produit fiscal est mme d'annihiler l'effet ngatif de cet investissement sur les comptes: l'encours de dette augmentera bien mais l'autofinancement progressera dans les mmes proportions: la situation restera saine.
Bien entendu, et c'est ce qui fait tout l'intrt de la prospective mene par les lus, la fiscalit n'est pas la seule variable possible. Une baisse rcurrente, l'anne n, des charges de fonctionnement du mme montant (17,5MF) ou toute combinaison entre la hausse des recettes et la baisse des dpenses produit le mme effet. De mme une rduction du montant des investissements courants et/ou l'obtention de recettes d'alination peuvent elles aussi contribuer un maintien du fameux ration encours/autofinancement brut qui est l'instrument de pilotage pluriannuel de la solvabilit privilgier.

En revanche il est clair que si la collectivit ne joue sur aucun des quatre ples (fiscalit, charges de fonctionnement, rduction des investissements courants, cessions d'actifs), son encours de dette drape par rapport au niveau de l'autofinancement et un processus cumulatif de surendettement s'instaure.
Ainsi, il arrive qu'une situation de surendettement futur soit dj inscrite dans les dcisions d'aujourd'hui, alors mme que le dernier compte administratif connu fait apparatre une structure financire extrmement saine. A titre d'exemple, une commune de 15000 habitants qui avait au 31 dcembre 1991 un ration encours/autofinancement brut de 5,8 (ce qui tmoigne pour une commune d'une situation trs saine) tait engage dbut 1992 dans un trs gros investissement culturel gnrant par la suite des charges leves de fonctionnement. L'analyse prospective prsente devant le bureau municipal a montr que si ce projet tait men son terme, sans aucune mesure de compensation sur l'un quelconque des quatre ples cits plus haut, alors ds 1994, la commune enfreignait les rgles du contrle budgtaire, mme en l'absence
14. Dans ce raisonnement simplifi, on nglige par prudence la revalorisation des hases d'imposition pour les annes suivantes.

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de tout drapage financier sur le cot des travaux ou de sinistre sur l'un quelconque des autres postes du budget. Ce type de situation taye bien entendu les craintes de prteurs, qui pour justifier ce que les collectivits appellent parfois une certaine frilosit, s'inquitent d'alimenter sur 15 ans des lus qui sont soumis rlection chance beaucoup plus courte. Les analyses de cas rels de surendettement montrent effectivement que l'on peut passer, en l'espace de trois ans, d'une situation florissante une situation de crise. L'inverse n'est malheureusement pas vrai, car il faut bien plus de temps pour redresser une situation lourdement compromise. Ces considrations illustrent l'imprieuse ncessit pour les lus de procder, en amont des dcisions de politique publique, une tude financire prospective, permettant d'intgrer l'effet des dcisions prendre (ainsi que des facteurs de risques qui peuvent tre apprcis l'aide d'une analyse de sensibilit) sur les comptes. Il est toujours plus facile de prvenir que de gurir.