Essai d'analyse systémique appliquée

Comment juger de la valeur d'une politique ?
– Contribution pour l'évaluation globale et multicritère de l'action publique –

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www.agoravox.fr http://democratie-directe.blogspot.com/ patriote@rock.com

France, janvier 2012

Table des matières
1 INTRODUCTION...................................................................................................1
1.0.1 1.0.2 1.0.3 1.0.4 1.0.5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 En guise de préambule...........................................................................................1 De l'observation à la généralisation......................................................................3 De la critique à l'intelligence collective.................................................................4 La raison humaniste comme motivation, démarche et objectif...............................5 Conclusion..............................................................................................................5

2 RÉFÉRENCES HISTORIQUES...........................................................................6
LES 12 TRIBUS D’ISRAËL OU L'EXPÉRIENCE INTERDITE.................................................................6 LA RÉPUBLIQUE D'ATHÈNES : LA TENTATION IMPÉRIALISTE ..........................................................8 ROME : DERNIÈRE LUEUR D'HUMANISME AVANT LA BARBARIE .......................................................9 LA NOUVELLE UTOPIE : LA RÉPUBLIQUE DES LUMIÈRES..............................................................10 « LA RÉPUBLIQUE DES NANTIS » : LA FAUSSE BONNE IDÉE DE JOHN LOCKE ..................................12 LA RÉVOLUTION FRANÇAISE ET L'ÉCOLE DE L'UTILITÉ PUBLIQUE...................................................13 LES OBJECTIFS DE POLITIQUE PUBLIQUE...................................................................................15

3 NOTIONS ET RÉFLEXIONS.............................................................................16
3.1 LE JUGEMENT...................................................................................................................16 3.1.1 Définition du concept...........................................................................................16 3.1.2 Le jugement comme procédure judiciaire.............................................................17 3.1.3 Le jugement comme débat sur l'action publique...................................................17 3.2 LA VALEUR.......................................................................................................................18 3.2.1 Définition du concept...........................................................................................18 3.2.2 Valeur partagée ...................................................................................................19 3.2.3 La valeur en politique...........................................................................................19 3.2.4 Valeur et justice....................................................................................................21 3.3 LA POLITIQUE....................................................................................................................21 3.3.1 Définition du concept...........................................................................................21 3.3.2 Service public ou conquête du pouvoir.................................................................22 3.3.3 Le débat politique.................................................................................................23 3.4 COMMENT........................................................................................................................24 3.4.1 Notion du «bon gouvernement»............................................................................24 3.4.2 L'évaluation..........................................................................................................25 3.5 NOTION DE SYSTÈME ET APPROCHE SYSTÉMIQUE.......................................................................25 3.5.1 Définition de la systémique..................................................................................25 3.5.2 Un cas d'école systémique : la réorganisation du royaume de Qin......................27 3.5.3 Organisation : structure et fonction de Système ..................................................29 3.5.4 La sûreté de fonctionnement et gestion du risque.................................................30 3.5.5 Échelle d'évaluation et notation...........................................................................31 3.6 CE QU'IL FAUT DÉMONTRER..................................................................................................33

4 CRITÈRES ET GRILLE D'ANALYSE..............................................................34
4.1 ÉVALUATION DU CADRE THÉORIQUE ET NIVEAU DE RATIONALITÉ ..................................................38 4.1.1 Rationalité et irrationalité....................................................................................38 4.1.2 Théorie et Praxis - Hypothèse et expérience........................................................40 4.1.3 Critères d’évaluation du niveau de rationalité.....................................................41 4.2 ÉVALUATION DE LA FORMATION DU CONSENSUS ET NIVEAU DE LÉGITIMITÉ......................................42

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4.2.1 Conscience collective, persuasion et calomnie.....................................................42 4.2.2 Consensus et démantèlement................................................................................43 4.2.3 Critères de consensus et de légitimité..................................................................45 4.3 ÉVALUATION DU CADRE ADMINISTRATIF ET NIVEAU D’EFFICIENCE..................................................45 4.3.1 Exigences et objectifs...........................................................................................46 4.3.2 Saine administration ou bureaucratie..................................................................47 4.3.3 Structure et fonction.............................................................................................48 4.3.4 Critères d’efficience administrative.....................................................................50 4.4 ÉVALUATION DU CADRE JURIDIQUE ET NIVEAU DE LÉGALITÉ........................................................52 4.4.1 Privilège et réforme..............................................................................................52 4.4.2 Législateur et volonté populaire...........................................................................53 4.4.3 Critères de légalité...............................................................................................54 4.5 TABLEAU D’ÉVALUATION GLOBALE.........................................................................................56 4.6 BOUCLES SYSTÉMIQUES ET CRITICITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES.................................................57 4.6.1 Définition d'une boucle de rétroaction systémique...............................................57 4.6.2 Schéma de complexité dynamique d'un projet politique.......................................59 4.6.3 Démonstration d'un effet de rétroaction systémique.............................................60 4.6.4 Tableau d'évaluation de criticité des politiques publiques...................................65

5 CONCLUSIONS....................................................................................................66 6 BIBLIOGRAPHIE................................................................................................71

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Index des illustrations
Illustration 1: Boucle systémique d'un programme politique.......................................59

Index des tables
Tableau 1: Tableau d'évaluation de la criticité............................................................32 Tableau 2: Tableau d'évaluation globale.....................................................................56 Tableau 3: Tableau d'évaluation de la criticité des politiques publiques....................65

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1. Introduction

1 Introduction
Depuis quelque temps l'idée d'évaluer l'action politique se pose. On est déjà passé par un épisode sur « la culture du résultat » sans voir ni beaucoup de culture et encore moins de résultat. Et par chaque article et discussion sur nos forums ou nos blogs 1 revient, par le biais des critiques des programmes politiques mis en place, l'idée qu'il faut bien arriver à établir une méthode d'analyse, un jugement de valeur sur l'impact et l'efficacité des politiques publiques. 1.0.1 En guise de préambule...

Nous le savons bien : la critique est aisée, l'art est difficile. N'est-il pas difficile d'établir un consensus sur tel sujet, sur telle solution à apporter ? De quelle virtuosité du langage et de quelle finesse de psychologie faut-il faire preuve pour convaincre une majorité, obtenir l'adhésion et engager tous à coopérer sur un projet (au moins persuader sinon interdire aux plus rétifs de le paralyser) ? Mais très vite il s'agit de gérer ce projet jour après jour et jusqu'à son terme, rassembler les moyens humains, matériels et financiers et les mettre en œuvre de façon coordonnée, intelligente ou pratique. Ensuite faire face aux critiques parfois gratuites ou mal intentionnées, communiquer enthousiasme et persévérance dans l'effort et voir poindre les signes précurseurs de la réussite lorsque tout le monde se décourage déjà et que le pessimisme gagne. Oui, il est plus difficile d'agir que de ne rien faire par crainte de se tromper. Mais cela dit, doit-on toujours se tromper ou bien est-il possible d'envisager un projet politique qui soit positif et plein de succès ? Sommes-nous capables d'observer les problèmes, de distinguer les besoins, les ressources disponibles et nous adapter à une situation donnée pour agir efficacement en limitant les conséquences négatives ? Sommes-nous capables de faire mieux que d'apporter une solution simpliste à des problèmes complexes, ou de nous perdre en conjectures, spéculations et faux-débats pendant que les vrais problèmes restent et grossissent naturellement à l'endroit où ils sont ?
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Xavier Malakine "Comment juger d'une bonne politique?" http://www.forumdesforums.com/modules/news/article.php?storyid=46466

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1. Introduction Cette question est celle sur l'intelligence collective et d'un processus d'apprentissage commun. Par exemple on nous rebat les oreilles pour nous dire que l'éducation doit se rapprocher de l'entreprise. Cette dernière offre des carrières et des débouchés mais ne tient pas vraiment à s'occuper en interne d'une formation professionnelle considérée comme un investissement coûteux. La société et les ministères de l'éducation et de la formation sont instamment sommés de s'adapter à cette demande... Mais à quel moment fera t-on le constat sur l'efficacité et la cohérence de cette réorientation ? Pour quel bilan global ? Serait-ce pour continuer d'alimenter le déficit commercial et budgétaire, la course vers la compétitivité et la productivité qui débouche trop souvent vers un haut niveau de chômage, l'inadaptation de la formation au regard des postes à occuper ? Et finalement concentrer sur la demande urgente de l'entreprise, des moyens, des personnels qu'elle ferait mieux de mobiliser d'elle-même, et qui affectés ailleurs auraient permis de développer un autre projet éducatif ou scientifique avec un meilleur bilan global... Autre exemple. En octobre 2010 le prix de la banque de Suède ou autrement dit « le prix Nobel d’économie » vient d’être décerné à des "chercheurs" anglo-saxons. Ces "chercheurs" ont trouvé que la durée d’indemnisation du chômage était corrélée au taux de chômage... Pourtant, corrélation n’est pas causalité. Ainsi, ce n’est pas parce que le nombre de médecins est corrélé au nombre de malades, dans un hôpital que ce sont les médecins qui causent les maladies... 2 De plus le respect des droits des travailleurs ne peut pas entrer en ligne de discussion selon les intérêts économiques de ceux qui font du chômage un moyen de chantage pour faire renoncer à un salaire convenable et une vie décente (voir le postulat d'un « taux naturel de chômage » dans la théorie monétariste). En bref l'étude conclut sur ce postulat non-dit : "Plus les gens vivent dans la misère (sans allocation de chômage), plus il est facile de les exploiter (les employer à bas coûts)". Je ne suis pas sûr que ce genre de constatation mérite 3 (trois) « prix Nobel d'économie ». Pas sûr non plus que la démonstration réciproque "Plus il est facile de les exploiter, plus les gens vivent dans la misère" obtienne les suffrages de cette noble académie...
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« Prétendu prix nobel d’économie 2010 » usenet.fr.soc.economie oct. 2010 http://groups.google.com/group/fr.soc.economie/

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1. Introduction Ignore t-on vraiment (ou est-ce seulement une feinte?) que réduire les droits politiques et sociaux c'est acculer à la misère et qu'il existe un lien étroit et direct entre droits de l'homme et du citoyen, partage des richesses (redistribution fiscale et circulation monétaire) et prospérité commune ? Tout ceci nous pousse à la conclusion qu'il nous faut de meilleurs instruments d'analyse, une nouvelle approche dans la gestion de la complexité. Il s'agit aussi de questionner notre aptitude à l'évolution culturelle, c'est à dire interroger la capacité de notre société à évoluer collectivement dans la bonne direction. 1.0.2 De l'observation à la généralisation.

Notre vie quotidienne nous met en permanence en confrontation avec des faits, des indices, une réalité parcellaire et fugace qu'il s'agit d'interpréter dans la foulée alors que nous agissons dans l'urgence. C'est la vie, ce n'est pas le paradis, ni le monde des idées pures et éternelles des philosophes. Ainsi notre esprit s'empare de quelques indices particuliers pour se faire une opinion générale ou communément admise. C'est un mouvement de généralisation hâtive qui forme un discours axiomatique commun. Or l'efficacité d'une politique est directement liée à la qualité de l'examen du réel, de sa représentation fidèle dépendront la réussite des plans d'action. C'est pour cette raison que l'on envoyait des espions géographes dans les contrées lointaines, qui avec un thermomètre et une casserole, avec une boussole et en comptant les pas, pouvaient dessiner la carte de vastes régions inconnues des États-majors. Aujourd'hui nul besoin d'arpenter des contrées sauvages. Mais une question reste actuelle : Quelle représentation nous faisons-nous de la manière dont le monde fonctionne ? Ainsi plutôt de se contenter de quelques généralités et quelques déductions axiomatique incertaine, d'un jugement commun qui nous tiendrait lieu de savoir universel ; ne faut-il pas toujours aiguiser notre sens de l'observation, renouveler notre critique d'un discours axiomatique communément admis ? C'est une telle leçon de logique qu'imposera l'affaire Dreyfus, dans une lutte farouche entre les institutions établies, incontestables : l'Armée française, la Justice républicaine, et la libre conscience de personnalités qui refuseront le mensonge des idées

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1. Introduction toutes faites et la tyrannie d'une injustice hurlante et tout cela mélangé de haine raciale. Soupe infecte de préjugés et de mauvaise foi ! 1.0.3 De la critique à l'intelligence collective.

Nous savons déjà que de la qualité de l'examen dépend la représentation du réel et l'efficacité de l'action politique. Ainsi pour avoir une représentation correcte, il est nécessaire de garder le réflexe de revenir constamment aux sources de nos informations. Mais pas seulement ! S'il se révèle qu'une généralisation est abusive, qu'une idée fausse conduise à une impasse. N'est-il pas honnête de le reconnaître, n'est-il pas utile de faire son auto-critique et redoubler de vigilance et d'esprit d'examen ? La critique est aisée, l'auto-critique est difficile. Reconnaître une erreur est une épreuve difficile pour le commun des mortels, c'est perdre la face ou faire l'aveu de sa faiblesse ce qui est mystérieusement insupportable pour la majorité d'entre nous. Et combien d'avantage encore devront supporter les conséquences des erreurs d'autrui jamais reconnues et laissées en état de nuire encore et toujours ? Beaucoup d'erreurs et de situations d'impasse sont causés par ces généralisations ou ces postulats hâtifs ou mal-dégrossis. Mais que dire de ces idées ou postulats « nondits » quelque fois volontairement passés sous silence - lorsque la politique devient art de dissimulation - afin de dégager un faux-consensus ? Ces axiomes « non-dits » conditionnent aussi bien, sinon mieux, la manière de gérer une situation que ceux qui sont explicités. Il devient à ce stade extrêmement périlleux de traiter un problème. La seule solution est de l'aborder directement, de chasser le non-dit par un dialogue ouvert, poser directement la question du « comment progresser » dans tel ou tel domaine , établir un plan d'action et finalement trouver une définition claire du problème à résoudre. 3 Il n'y a pas de solution miracle et aucun raisonnement, discours ou acte politique ne doit rester sans examen. C'est à ces conditions, d'une acuité d'observation, d'une formulation précise, d'une étude des avantages et des inconvénients, que des solutions effectives seront trouvées. Cela passe par un apprentissage en commun. C'est par l'élaboration progressive de nos propres postulats, de notre propre méthodologie d'évaluation
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Peter Senge avec Alain Gauthier La Cinquieme discipline - L'art et la manière des organisations qui apprennent - [Essai pratique d'analyse systémique, nda]. First Editions 1990

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1. Introduction que nous parviendrons à mettre en œuvre, par ce processus d'intelligence collective, une politique valable et responsable. 1.0.4 La raison humaniste comme motivation, démarche et objectif

C'est dire que nous envisageons froidement et sans crainte que toute politique publique puisse être étudiée et évaluée en vertu d'une valeur directrice : la raison. Voilà qui rend ce sujet utile et nécessaire ; la dimension logique et universelle d'une approche quasi objective et impartiale. A ce stade il sera intéressant de proposer une nouvelle grille d'analyse qui prenne en compte les différents aspects d'une politique. Ceci tant sur le plan de sa motivation morale et sa construction théorique, sur le plan du consensus public qu'elle exige, sur le plan de son pilotage administratif ou sur le plan juridique et légal. Ensuite déterminer dans chaque domaine quels objectifs doivent être atteints et quels critères doivent être validés au cours du processus d'évaluation. La cause unique que nous poursuivons et défendons : apporter aide et assistance à ceux qui subissent et souffrent de politiques injustes, inefficaces, ruineuses et honteuses. Aujourd'hui et chaque jour c'est à ceux qui implorent notre intervention humaniste et bienfaisante que nous devons penser et apporter une réponse claire à des problèmes sérieux. Cela justifie notre intervention dans le débat. 1.0.5 Conclusion

On devine que le sujet sera complexe. Mais pour éviter toute complexité superflue, toute répétition inutile et tout verbiage, n'est t-il pas utile d'ouvrir la réflexion par quelques références ? Références que nous qualifierons « d'historiques » pour faire simple et dont il s'agira de tirer quelques notions directrices. Ensuite, après avoir tentés de redéfinir ces notions directrices et d'autres plus «techniques» telle celle «d'évaluation» ou de «valeur», nous explorerons la piste d'une procédure d'évaluation globale applicable à n'importe quel projet politique, économique ou social afin d'en mesurer la pertinence, l'utilité et la valeur.

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2. Références historiques

2 Références historiques
Dans le chapitre précédent nous étions arrivés à cette conclusion - laquelle nous prendrons désormais comme notre hypothèse de travail - qu'avec l'élaboration progressive de notre propre méthodologie d'évaluation nous parviendrons à dessiner et mettre en œuvre, une politique valable et responsable. Les textes qui constituent notre héritage culturels sont nombreux. La sélection qui est faite ici est arbitraire certes, lacunaire et hors de contexte littéraire et historique, il faut le reconnaître. Mais justement cette diversité, ce dépouillement et la langue ancienne qu'ils nous parlent pourrait mettre en évidence la convergence qui semble s'imposer à travers les époques et les cultures. A toutes ces époques l'expérience et la réflexion se conjuguent ; soit pour désigner les maux qui frappent de l'intérieur nos sociétés en conséquence de choix politiques néfastes, soit pour reconnaître les bienfaits de nobles institutions. Or c'est de cela qu'il s'agit ; identifier les facteurs et les causes qui produisent les mêmes effets afin de favoriser ce qui sera utile et écarter ce qui nous éloigne du but.

2.1

Les 12 tribus d’Israël ou l'expérience interdite

Je ne peux m'empêcher ici de faire une allusion au mythe du bon sauvage, à la sociologie de peuples que nous jugeons misérables ou attardés pourtant à l'origine intacte de l'aventure humaine. La douceur de mœurs des Boshimans par exemple, où autour du feu de camp personne n'élève la voix plus haut ni ne menace, chacun participant pleinement à l'harmonie du groupe social, nous interroge en miroir sur la violence et la vulgarité de notre civilisation. Nous est-il possible de retrouver la beauté de cette vie naturelle ou bien notre destin est-il ailleurs ? Au fond d'une impasse ou à un carrefour de l'histoire ? Une référence historique qu'il serait utile d'évoquer se trouve dans l'histoire du peuple hébreu. Aux alentours de l'an -900 la nation est confronté au despotisme autocratique qui abouti à la division nationale. Organisée auparavant sous un régime démocratique souple dans lequel l'assemblée du peuple désignait ses magistrats et délibérait librement sur les décisions communes, la communauté subit l'influence d'une culture orientale où le basileus exerce une auto-

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2. Références historiques rité sans limite. Exit donc les juges élus et indépendants, les vieilles lois sacrées et les sages coutumes, voilà un nouveau système ou l'on identifie le domaine public à l'héritage royal, le bien commun au service de la maison régnante, le peuple à son prince selon le principe dynastique et autoritaire. Le Prince ayant tout pouvoir, toute liberté et toute responsabilité et son peuple toute impuissance, toute soumission, toute passivité ; subissant de plein fouet -comme des enfants incapables- (le statut juridique du commun étant sensiblement proche de celui de l'esclave en tant que sujet soumis au bon plaisir du roi) toute décision déraisonnable et inadéquate, toute action abusive et absurde. « Alors Jéroboam et tout Israël vinrent à Roboham et lui parlèrent ainsi : Ton père a rendu notre joug dur ; maintenant allège cette rude servitude et le joug pesant que nous a imposé ton père. Et nous te servirons. Il leur dit : Revenez vers moi dans trois jours. Et le peuple s'en alla. Le roi Roboham consulta les vieillards qui avaient été auprès de Salomon, son père, pendant sa vie, et il dit : Que conseillez vous de répondre à ce peuple ? Et voici ce qu'ils lui dire : Si tu es bon envers ce peuple, si tu les reçois favorablement, et si tu leur parles avec bienveillance, ils seront pour toujours tes serviteurs. Mais Roboham laissa le conseil que lui donnaient les vieillards, et il consulta les jeunes gens qui avaient grandi avec lui : Tu parleras ainsi à ce peuple qui t'a tenu ce langage : Ton père a rendu notre joug pesant, et toi allège-le nous ! Tu leur parleras ainsi : Mon petit doigt est plus gros que les reins de mon père. Maintenant, mon père vous a chargés d'un joug pesant, et moi je vous le rendrai plus pesant ; mon père vous a châtiés avec des fouets, et moi je vous châtierai avec des scorpions. [...] Jéroboam et tout le peuple vinrent à Roboam le troisième jour [...] Le roi leur répondit durement. Le roi Roboam laissa le conseil des vieillards, et leur parla ainsi d'après le conseil des jeunes gens [...]. Ainsi le roi n'écouta point le peuple ; car cela fut dirigé par Dieu, [...]. Lorsque tout Israël vit que le roi ne l'écoutait pas, le peuple répondit au roi : Quelle part avons nous avec David ? Nous n'avons point d'héritage avec le fils d'Isaï ! A tes tentes Israël ! Maintenant pourvois à ta maison David ! Et tout Israël s'en alla dans ses tentes. Les enfants d'Israël qui habitaient les villes de Juda furent les seuls sur qui régna Roboam. Alors le roi envoya Hadoram, qui était préposé sur les impôts. Mais Hadoram fut lapidé par les enfants d'Israël, et il mourut. Et le roi Roboham se hâta de monter sur un char, pour s'enfuir à Jérusalem. C'est ainsi qu' Israël s'est détaché de la maison de David jusqu'à ce jour. » 4
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Ancien Testament 2 chronique ch. 10 Louis Second 1910

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2. Références historiques Cette extrait se situe au moment d'une confrontation ultime lorsque le peuple présente ses doléances et exige une action réparatrice, un changement de politique publique ce qui s'oppose aux intérêts et aux réflexes ataviques d'une classe étroite de privilégiés du régime. Au moment critique de cette histoire l'aveuglement, l'injustice morale et sociale et l'abus de pouvoir brisent alors le lien social, atteint le sentiment d'appartenance et divise la nation. C'est un cas extrême qui tend à démontrer qu'il existe un cadre juridique et un principe de légitimité, disons un contrat fondamental, hors duquel la vie sociale ou la prospérité commune sont impossibles. A ces conditions la communauté de destin ne fait plus partie d'un projet envisageable et réalisable. La valeur d'une politique qui en viendrait à une telle issue dramatique, a un tel éclatement du consensus public, doit être jugée comme absolument nulle. 2.2 La République d'Athènes : la tentation impérialiste

Quelques siècles plus tard (vers -440) dans une autre contrée méditerranéenne Périclès, stratège et homme d’État athénien fait l'éloge des institutions démocratiques de sa cité : « Doux et faciles dans le commerce de la vie, et craignant pardessus tout de violer les principes d'ordre public, nous obéissons à l'éternelle autorité des magistrats et aux lois dont ils sont les organes, à ces lois surtout qui protègent l'opprimé, même à celles qui, sans être écrites, appellent sur ceux qui les transgressent la vengeance de l'opinion publique. » 5

Contre le discours culturel dominant qui est le principe dynastique et monarchique, Athènes impose une nouvelle légitimité au pouvoir démocratique. Par sa nature cohérente et suscitant l'adhésion du plus grand nombre, la démocratie suscite les conditions d'une paix sociale à l'intérieur et d'une grande capacité de résistance populaire contre l'agression étrangère. Son rayonnement culturel, directement issu du droit politique de libre expression des citoyens, semble extraordinaire aujourd'hui encore, sa prospérité économique et commerciale due à l'ouverture sur le monde, peut-être surtout à un sain contrôle et usage des finances publiques, justifient la pertinence de la formule politique.
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Thucydide Discours de Périclès

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2. Références historiques Mais la force devient la faiblesse. Entraînée par ses succès, éblouie par sa lumière, enivrée par sa fortune, la république athénienne abuse de sa puissance et succombe au vertige d'une politique impérialiste. Périclès meurt ainsi de la peste dans une cité assiégée par une coalition ennemie, faute d'avoir respecté l'indépendance et la souveraineté des États voisins, pour avoir suscité une politique de guerre préventive, ruiné, opprimé et sacrifié ses alliés en poursuivant une cause hégémonique. Il ne suffit donc pas d'organiser un régime politique apte à gérer efficacement les affaires intérieures, une bonne politique peut et doit aussi être évaluée en fonction des relations de bon voisinage, de coopération sincère, de bonne volonté, d'assistance mutuelle et d'avantage réciproque avec les autres nations. 2.3 Rome : dernière lueur d'humanisme avant la barbarie

Au moment critique du basculement de la République romaine dans le régime impérial et autocratique, un auteur redoute ce sinistre avènement et semble faire un bilan philosophique et politique de l'époque antique. Cicéron, juriste et homme d’État romain tente une synthèse logique et rationnelle des connaissances. Il laisse, à une époque troublée et confuse, comme un testament pour les générations à venir. «Mais de toutes les idées qui font l'entretien des doctes, la plus importante, certes, est celle qui nous fait clairement connaître que nous sommes nés pour la justice, et que le droit a son fondement, non dans une convention, mais dans la nature. Cette vérité parait évidente si l'on considère les liens de société qui unissent les hommes entre eux. Il n'y a pas en effet d'êtres qui, comparés les uns aux autres, soient aussi semblables, aussi égaux que nous. Si l'étrangeté des coutumes, la vanité des opinions ne détournaient pas, ne pliaient pas nos faibles âmes moutonnières, nul homme ne serait aussi semblable à lui-même que tous le serait à tous. Quoi que l'on veuille poser de l'homme, ce que l'on pose s'applique à tous. C'est bien la preuve qu'il n'y a pas dans le genre humain de dissemblances, autrement la même définition ne s'étendrait pas à tous. En effet la raison qui seule nous élève au-dessus des bêtes, qui nous sert à interpréter, à raisonner, à réfuter, à discuter, à conclure est commune à tous les hommes ; la science peut être différente, le pouvoir d'apprendre est partagé également. Les sens s'appliquent à des objets qui sont les mêmes pour tous, et ce qui affecte les sens de l'un affecte les sens de tous. Ces premières connaissances confuses dont j'ai parlé sont gravées semblablement dans toutes les âmes. La 9

2. Références historiques parole est interprète de l'esprit, les mots différent, leur signification ne varie pas. Il n'y a pas d'homme, quelle que soit sa nation, qui ayant la nature pour guide ne puisse parvenir à la vertu. 6 [...] Si se conformant à la nature, les hommes jugeaient, comme le dit le poète, que "rien d'humain ne leur est étranger" tous respecteraient également le droit. Car avec la raison la nature leur a donné encore la droite raison ; donc aussi la loi qui n'est autre chose que la droite raison considérée dans ses injonctions et ses interdictions. Et si elle a donné la loi, elle a aussi donné le droit.» 7 On le comprend aisément la beauté du style et l'aisance de la pensée de Cicéron n'est pas un exercice littéraire. Il dessine le plan directeur d'une approche humaniste et idéaliste de la science politique. Ses prédécesseurs ont planté les premiers jalons, d'autres dont certains écrits ne sont pas toujours venus jusqu'à nous ont décrit cette cité démocratique, cet espace de liberté et de projet qui rend l'espoir possible d'un monde meilleur. Le principe d'intelligence collective repose sur cette idée qu'il existe un sens commun formant le socle de notre société, sur lequel elle repose et qui lui permet de prospérer. Une bonne politique serait la manifestation concrète, quotidienne de ce bon sens naturel, spontané à l'origine et utile à tous dans ses fins. C'est ici l'aboutissement de la pensée logique et de l'expérience pratique de Cicéron, une synthèse dynamique entre idéalisme des valeurs et réalisme des faits, et qu'il place comme la clé de voûte et conclusion de son œuvre : Ce qui est juste est utile, ce qui est utile est juste.

2.4

La nouvelle utopie : la République des lumières

La fin de la république romaine marque le début d'une longue période d'obscurité et de confusion de la pensée et l'action politique. Il faudra attendre le « siècle des lumières » pour qu'un regard lucide soit porté, au delà des dogmes et des superstitions, sur l'organisation sociale, les lois et principes qui la fonde et lui permette d'évoluer positivement.

Vertu qui procède elle-même de l'aspiration de l'homme au bonheur en tant qu' état de la conscience parfaitement satisfaite 7 Ciceron Des lois
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2. Références historiques "De quelque manière que se fasse cette acquisition, le droit que chaque particulier a sur son propre fond est toujours subordonné au droit que la communauté a sur tous, sans quoi il n'y aurait ni solidité dans le lien social, ni force réelle dans l'exercice de la souveraineté. Je terminerai ce chapitre et ce livre par une remarque qui doit servir de base à tout le système social ; c'est qu'au lieu de détruire l'égalité naturelle, le pacte fondamental substitue au contraire une égalité morale et légitime à ce que la nature avait pu mettre d'inégalité physique entre les hommes, et que, pouvant être inégaux en force ou en génie, ils deviennent tous égaux par convention et de droit. Sous les mauvais gouvernements cette égalité n'est qu'apparente et illusoire, elle ne sert qu'à maintenir le pauvre dans sa misère et le riche dans son usurpation. Dans le fait les lois sont toujours utiles à ceux qui possèdent et nuisibles à ceux qui n'ont rien. D'où il suit que l'état social n'est avantageux aux hommes qu'autant qu'ils ont tous quelque chose et qu'aucun d'eux n'a rien de trop." 8

On retrouve ici la même problématique décrite par les auteurs de l'antiquité. Si la société est juste, elle est aussi utile à tous. A contrario une société de privilèges, divisée et hiérarchisée sans justification raisonnable, ne peut survivre à l'exigence morale d'équité et d'égalité des droits, ni à l'exigence pratique de l'utilité publique. La loi sera juste et utile, reconnue et ratifiée par tous comme telle, ou ne sera pas. C'est le problème que cherche à élucider Rousseau et qu'il reproche à Hobbes de n'avoir pas résolu. Il part des mêmes présupposés que Hobbes, l'homme n'est pas naturellement sociable, c'est à dire apte à vivre en société civile ; il va y entrer par apprentissage et librement. Donc le fondement de l’État sera aussi bien le résultat d'une persuasion intérieure qu'un acte de libre volonté. L'origine du lien social sera différente de celle de Hobbes qui fait recours à la force et la crainte de l'autorité. En effet, ce que veut faire Rousseau, c'est trouver le fondement légitime d'une autorité politique telle qu'elle rende les individus aussi libres dans l'état social que dans l'état de nature. Toute la problématique de Rousseau est à lire en fonction du reproche fondamental qu'il fait à Hobbes : « c'est une liberté d'esclave que nous propose Hobbes : ne vit-on pas en sécurité aussi dans les cachots ?" 9
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Rousseau Du Contrat social 1762 Rousseau Du Contrat Social, I, 4

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2. Références historiques Rousseau explique ici, entre autres choses, que si l’État n'existait pas ou s'il n'était pas assez fort pour faire respecter les lois communes et l'intérêt public ; ce sont les plus forts des membres de la société qui opprimeraient les plus faibles, les privant de leurs libertés et de leurs droits par l'extension de leurs privilèges sur un modèle de système féodal. Et inversement si l’État existe c'est par un consentement commun pour le bénéfice de tous. Alors la loi, ratifiée par le peuple dans son unité et sa diversité, exprimera naturellement le désir commun de justice et la volonté de maintenir un lien social utile à tous. 2.5 « La république des nantis » : La fausse bonne idée de John Locke

Il s'est produit comme un schisme de la science politique. D'autres n'ont pas jugé nécessaire d'inscrire la loi positive comme fille d'une loi naturelle juste et utile ou comme instrument d'un projet d'équilibre social, mais comme instrument de préservation des droits acquis et des libertés particulières. On ne demande plus si la loi est conforme au droit naturel, si elle est voulue par le peuple au nom de la justice et de l'intérêt général, mais seulement si la loi est protectrice des droits naturels de chaque homme. « Les gouvernements sont établis parmi les hommes pour garantir ces droits, et leur juste pouvoir émane du consentement des gouvernés. Toutes les fois qu'une forme de gouvernement devient destructive de ce but, le peuple a le droit de la changer ou de l'abolir et d'établir un nouveau gouvernement, en le fondant sur les principes et en l'organisant en la forme qui lui paraîtront les plus propres à lui donner la sûreté et le bonheur. La prudence enseigne, à la vérité, que les gouvernements établis depuis longtemps ne doivent pas être changés pour des causes légères et passagères, et l'expérience de tous les temps a montré, en effet, que les hommes sont plus disposés à tolérer des maux supportables qu'à se faire justice à eux-mêmes en abolissant les formes auxquelles ils sont accoutumés. Mais lorsqu'une longue suite d'abus et d'usurpations, tendant invariablement au même but, marque le dessein de les soumettre au despotisme absolu, il est de leur droit, il est de leur devoir de rejeter un tel gouvernement et de pourvoir, par de nouvelles sauvegardes, à leur sécurité future. » 10

10

Déclaration d'indépendance des XIII colonies d'Amérique 1776

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2. Références historiques Outre la justification de la lutte contre l'oppression, comme une atteinte inacceptable aux libertés individuelles, on remarque qu'il n'est pas mention du terme de « loi » dans cet extrait. La raison en est que ce texte est largement inspiré des idées de John Locke, professeur de théologie, qui affirmait que tout homme est créature de Dieu et avait, à ce titre, droit naturel au respect de sa personne et de ses biens. «La raison pour laquelle les hommes entrent en société, c'est qu'ils veulent sauvegarder leur propriété ; la fin qu'ils se proposent lorsqu'ils choisissent et habilitent un pouvoir législatif, c'est de faire adopter des lois et établir des règles, qui servent de protection et de clôture à la propriété dans la société entière [...]»
11

affirme t-il. La

fondation de la société, avec ses institutions régulières et ses lois, est alors subordonnée au but de la conservation des propriétés et possessions de l'individu en établissant une sorte de prééminence de celui-ci sur l’État et la société. De telle sorte que l'oppression du riche sur le pauvre n'est plus du ressort de la loi puisque celle-ci n'est que la garantie pour le propriétaire de protéger et accroître ses biens sans arbitrer ni le partage des ressources, ni l'égalité – sinon la justification de l'inégalité par le motif d'une utilité commune - des conditions sociales. Ce qui fait que la loi demeure un privilège pour la protection du propriétaire, devient injustice pour les pauvres et se révèle inutile pour le bien public et la paix sociale. Cette formule entre en contradiction avec elle-même puisque voulant résister et échapper à l'oppression d'un souverain, on justifie désormais l'oppression de puissants propriétaires sur les citoyens faibles en attisant par là même leur sentiment naturel d'injustice et de révolte. C'est certainement pour ce vice qu'elle ne sera pas retenue dans les textes constitutionnels qui suivront.

2.6

La Révolution française et l'école de l'utilité publique

Dans la France de 1789 la sûreté des possessions n'est pas à l'ordre du jour. Le pays est en situation de banqueroute, les États-généraux sont réunis pour décider l'adoption de nouveaux impôts. C'est bien la question de la fiscalité qui est au cœur de l'actualité, mais les doléances du peuple vont plus loin : les privilèges de l'aristocratie et du clergé sont désignés comme responsables, le régime despotique en situation d'échec syno11

J. Locke, Deuxième Traité du Gouvernement civil, 1690, trad. Gilson, Vrin éd., pp. 203-206.

13

2. Références historiques nyme d'injustice et d'inefficacité dans l'opinion publique. Les députés s'entendront alors pour prendre l'initiative et fixer de nouvelles règles à l'administration, de nouvelles lois pour l’État. « Art. 1er. - Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune. [...] Art. 17. - La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. » 12

Les révolutionnaires français dans leur lutte contre les privilèges inutiles et coûteux n'hésitent pas à confisquer les biens et possessions de l'aristocratie ou du clergé13. Ils ont compris que la sûreté de possession des particuliers n'est pas un droit naturel. Les différences de conditions sociales ne coïncident nullement avec la prospérité de la nation, ni avec le bien-être du plus grand nombre de ses membres. Ils font prévaloir les notions d'utilité commune et de nécessité publique qui sont tout à fait nouvelles. Avec eux la notion d'évaluation de la politique publique devient moins abstraite et s'applique aux finances. Le principe de l'inviolabilité de la propriété ne peut faire obstacle à la mise en œuvre d'un principe plus absolu encore - celui de l'utilité commune - principe qui seul justifie, au regard de la survie et la prospérité de la nation, que des distinctions sociales, et donc des différences juridiques civiles d'ordre patrimonial, puissent exister entre les Hommes qui naissent libres et égaux en droits selon la formulation de l'article 1. La propriété privé devient une disposition juridique censée favoriser le bien-être privé mais dont le droit n'est plus naturel mais civil et se heurte à un principe d'ordre public supérieur et prévalent : celui de l'utilité commune.
12 13

Déclaration des droits de l'homme et du citoyen 1789 Les révolutionnaires français suivent ici le précédent anglais de 1538. Thomas Cromwell, ministre de Henry VIII, conduit alors l'entreprise de confiscation et de revente par lots des domaines ecclésiastiques pour renflouer les caisses de l'Etat, intéressant et ralliant par-là l'aristocratie à la cause de la réforme anglicane. Il condamne alors durablement le retour de l’Église catholique la privant de ses moyens d'influence et d'ingérence. Dissolution des monastères http://fr.wikipedia.org/wiki/Dissolution_des_monast%C3%A8res

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2. Références historiques En fait avec la Révolution française, l'irruption de la raison comme valeur universelle, l'apparition de nouveaux outils conceptuels chassant les superstitions médiévales et autres préjugés archaïques, une évaluation globale dans tous les domaines de la vie sociale, juridique, économique, financière, etc. devient possible et pertinente.

2.7

Les objectifs de politique publique

Nous pouvons supposer qu'une bonne politique est celle qui réussi à atteindre simultanément plusieurs objectifs. Sur le plan intérieur une autorité légitime et disposant de la confiance du peuple sera disposée à reconnaître la souveraineté de celui-ci, à répondre à ses doléances et devient instrument du service public. La politique extérieure est établie en vue d'un climat d'entente et de coopération loyale en écartant la tentation impérialiste et toute agression militaire. Afin de maintenir l'unité nationale et la paix civile, les lois sont conformes à la droite raison et au sentiment naturel de justice et d'équité de l'opinion publique. Elles ne justifient les différences de conditions de ses membres que par l'argument d'une utilité publique évidente afin de maintenir le lien social et d'assurer une saine gestion des finances qui serait impossible dans un régime de privilèges. Il nous reste désormais à fixer les notions et les critères qui nous permettrons d'évaluer les projets, programmes et initiatives politique en fonction de ces objectifs.

15

3. Notions et réflexions

3 Notions et réflexions
Qu'est ce qui fait qu'une politique donnée aurait plus ou moins de valeur qu'une autre ? Comment décrire ce sentiment naturel parfois diffus et spontané en un discours cohérent et acceptable, en une équation rationnelle ? Comment noter une action publique puisque la politique est une action coordonnée et collective - aussi bien sur l'intention initiale d'atteindre un objectif que sur la pertinence de l'objectif lui-même ? Comment apprécier la stratégie mise en œuvre et les techniques utilisées pour y parvenir et ceci tout en portant un regard sur le niveau d'acceptation du projet par un large public qui le finance et y participe dans l'espoir d'en retirer intérêt et bénéfice commun? Ne s'agit-il pas à première vue d'un problème complexe, auquel nous aurions la prétention d'apporter une réponse trop simple voir simpliste ? Avant de dessiner une méthodologie d'évaluation, il semble souhaitable d'abord de nous mettre d'accord sur quelques points évidents et de clarifier les notions élémentaires, des termes de références, qui nous serviront de base d'exploration afin d'aller du connu vers l'inconnu, en laissant bien sûr le débat ouvert et permettant une réflexion pluraliste sur ce qui nous échappe encore. Pour reprendre le thème du sujet : Comment juger de la valeur d'une politique ? Nous pouvons déjà nous interroger sur le sens de ces termes. Quelle est la nature et l'utilité d'un jugement ? Comment définir la notion de valeur, parle t-on de valeur morale ou d'une valeur technique ? Enfin quelle est la politique ou l'action publique qui serait ainsi susceptible d'être évaluée, s'agit-il d'un projet idéologique, un programme, une mesure d'opportunité, une nouvelle loi ? 3.1 3.1.1 Le jugement Définition du concept

C'est un acte de l'esprit, « une décision mentale par laquelle nous arrêtons d'une façon réfléchie le contenu d'une assertion et nous le posons à titre de vérité. » 14 Lorsqu'on parle de jugement on désigne aussi bien une activité naturelle de formation d'une opinion sur la base d'une croyance ou d'une expérience, qu'une procédure sociale, juridique, pénible à mettre en œuvre et lourde de conséquences.
14

André Lalande Vocabulaire technique et critique de la philosophie Bulletin de la Société française de Philosophie, 1902-1923

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3. Notions et réflexions C'est processus cognitif au cours duquel l'observation d'indice, l'analyse de faits rapporté, la prise en compte/discrimination de démonstrations ambivalente, permettent la reconstitution d'un tableau, de retracer un comportement probable des acteurs et d'un enchaînement cohérent de circonstances ; qui permet la vision claire d'une chaîne de causalité ayant abouti à une situation déterminé dont il faut indiquer les auteurs et le niveau différencié de responsabilité en vue d'une réparation des préjudice, d'une sanction sociale éventuelle et du renforcement des règles... 3.1.2 Le jugement comme procédure judiciaire

Dans ce cas on imagine qu'il y aura des juges désignés, une procédure régulière fixée, enquête et contre-enquête, des révélations par témoignages, preuves ou indices concordants, des piles de dossiers et de rapports à consulter, un procès contradictoire dévoilant les positions respectives des parties et attirant l'intérêt du public... Mais aussi des tentatives d'influences, des manipulations susceptibles de corrompre ou jeter le discrédit sur les différents intervenants en vue de changer l'issue des débats. Finalement un verdict, des conclusions qui s'inscrivent dans l'histoire de la société en désignant des responsables, en prononçant des condamnations, en modifiant la jurisprudence et l'interprétation des lois. En fait le jugement personnel et la procédure publique se conjuguent ici car l'objectif du jugement public est d'offrir un cadre pour permettre la formation d'une intime conviction, il s'agit de persuader l'opinion des membres du jury, des juges, du public selon des arguments susceptibles de toucher le sentiment naturel d'équité et de convaincre la raison par la raison. 3.1.3 Le jugement comme débat sur l'action publique

Dans le domaine politique s'il fallait mener à bien une telle procédure on imagine la lourdeur de la tache ! Il faudrait porter plainte a l'encontre de telle décision ou tel programme, rassembler les preuves, provoquer un long débat contradictoire, instituer une longue procédure, etc. Et quel effet aurait une décision finale à l'issue des débats alors que les responsables auraient tout fait pour y faire obstacle ou déjà quittés leurs fonctions depuis longtemps ? Dans ce cas le débat contradictoire est souvent moins formel et plus diffus, car il ne s'attache pas seulement à telle action néfaste d'un particulier et de ses complices, mais 17

3. Notions et réflexions il s'agit de dénoncer un projet global avec une multitude de responsables à divers degrés. Le procès de l'opportunité et de la responsabilité politique se joue alors au cours de campagnes de prise du pouvoir ou dans les livres d'histoire. Il se joue aussi au quotidien lorsqu'une accusation est recevable grâce à l'existence d'un cadre juridique ou légal favorable au débat politique pluraliste, lorsque la critique formulée par l'opposition se fait constructive, argumentée, etc. Alors la prise en compte de faits probants, l'intervention d'experts et de rapports scientifiques rendent possible et crédible la démonstration d'une causalité directe ou probable. Cette démonstration entraîne, persuade l'opinion de l'évidence, de la nécessité d'un changement des mentalités, de la condamnation morale d'actes politiques nuisibles, de l'existence d'alternatives réelles substituables au projet publique mis en cause. Tout ceci afin de permettre une réforme juste et utile des lois et des institutions ; de former une sorte de « jurisprudence politique » ; de garantir un meilleur avenir commun. Or dans les deux cas, dans un procès de droit commun ou dans un débat politique, le jugement final peut être faussé par des préoccupations d'opportunités, des préjugés, de mauvaises lois, l'approximation des faits, de leur causalité, par l'absence de rigueur dans l'analyse ou simplement par l'habileté et la tromperie des orateurs. C'est ici que la notion de valeur intervient pour mieux qualifier l'intention et la pertinence d'un projet, d'une action publique. 3.2 3.2.1 La valeur Définition du concept

Selon la définition commune la valeur est : « qualité estimée par un jugement », ou en philosophie « caractère de ce qui est estimé subjectivement et posé comme estimable objectivement. »15 Comment définir la notion de valeur, parle t-on de morale et donc d'une notion floue, insaisissable presque absolue ou de technique et donc d'une évaluation précise, objective, relative à une référence ?

15

Grand Robert de la langue française

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3. Notions et réflexions On voit cette notion comme le fruit d'une relation d'estime ou de désir du sujet à un objet. Cette estime ou ce désir serait élément d'une catégorie subjective ou intuitive susceptible d'être partagé par convergence ou consensus par un grand nombre de sujet. 3.2.2 Valeur partagée

Comment établir ce consensus social sur une estimation qui ne soit pas arbitraire mais raisonnable ? Ne s'agit t-il pas tout simplement d'observer l'intérêt porté par le plus grand nombre et d'essayer de rationaliser parmi les motivations individuelles le but commun à tous ? Ceci en vue d'envisager dans tel objet ou caractère digne d'estime un résultat pratique attendu par le plus grand nombre ? On comprend que l'unanimité soit difficile, que le débat soit posé sur cette notion et que l'interrogation se diffuse de couche en couche sur tout ce qu'elle touche. Un conflit sur la notion de valeur subsiste ; selon que l'on parle au sens technique ou au sens moral, selon que l'on y regarde sur le plan personnel ou collectif, selon qu'on l'envisage comme notion absolue ou relative à un but, une utilité. Mais n'y aurait-il pas un point de convergence possible entre l'estime personnelle basée sur une considération morale selon une perspective transcendantale et absolue et une convention collective basée sur une échelle technique et selon une perspective utilitaire et pratique ? Par exemple le courage est une valeur personnelle, une qualité d'engagement individuel dont la racine est mystérieuse mais reconnue par un large public, par convention peut être mais surtout au regard d'un résultat objectivement constaté et utile à un but commun. 3.2.3 La valeur en politique

Le même conflit persiste dans l'application de la notion de valeur dans le domaine politique. Parfois même on considère que le moyen d'arriver au pouvoir peut-être abject, mais que cela se justifie en raison d'un grand-œuvre, du but d'intérêt général qui est poursuivi. Par exemple de Gaulle, dont on ne discute pas la hauteur morale, aurait fermé les yeux sur la préparation de l'attentat contre Darlan par les royalistes. Ce qui lui permet de voir ensuite disparaître l'un par la mort, les autres par l'infamie de sa route vers la reconnaissance nationale. Ici certains prétexteront que la valeur morale n'a rien à faire en politique. Tels sont les tenants du « réalisme politique », partisans de Machiavel ou les géostratèges de 19

3. Notions et réflexions l'Ecole de Realpolitik de Berlin. Pour eux le secret et la raison d'Etat sont les moyens universels du pouvoir politique. Si c'était le cas il n'y aurait pas de sentiment moral dans l'opinion public, ni corruption, ni vertu, ni crime contre l'humanité, ni scandale prévisible. Aucun intérêt pratique non plus dans la transparence , dans le débat public, dans l'alternative politique et la démocratie. Pas de valeur universelle, pas de jugement moral sauf celui de la discipline et de la hiérarchie... on voit bien à quels olibrius on a à faire ! A des gens qui ne font pas de différence fondamentale, ni n'accordent de valeur supérieure entre droite raison et sentiment naturel d'équité et de justice et opportunisme politique selon l'argument paradoxal «du droit du plus fort ». Des gens qui justifient l'agression militaire selon l'argument de la continuité diplomatique et de la stricte défense de « l'espace vital des plus forts » sans souci de considération humaniste ou légaliste, d'aucun sentiment naturel... Bref il s'agit de piètres penseurs qui s'occupent plus d'intérêt particulier et de moyens directs d'y parvenir que de l'intérêt général et de consensus sur la fin et les moyens. Ils s'ingénient à légitimer la concurrence et l'élimination des faibles par les forts sans imaginer, ni soupçonner que la société prospère par la co-existence pacifique et l'avantage mutuel, que le progres n'est d'abord possible que par la symbiose et la complémentarité dans la diversité des caractères et des talents. Pour nous, les humanistes, la valeur d'une politique se distingue par une recherche du sens et d'une utilité partagée ; une aspiration a une vie plus belle, plus riche, plus noble, où la dignité humaine et le sentiment d'oppression justifient amplement la révolte contre l'abus du pouvoir et les mesures d'urgence de la tyrannie. Entre parenthèse on croit quelque part se dédouaner en adoptant la posture de la modération et du juste milieu en ne prenant pas partie entre les deux extrêmes révolte et tyrannie. Mais ce libéralisme passif laisse les forces sociales arracher tour a tour des privilèges ou avantages catégoriels, sans porter de jugement de valeur, en actant le fait accompli de corruption comme rente de spoliation. Cette politique de concession (Papon comme ministre de l'intérieur, la fin du contrôle des changes de Beregovoy) dans une sorte de consensus mou sans objectif défini et discutable, désolidarise l'opinion publique éclairée par l'information, stimulée par le débat et motivée par l'enjeu de la consultation par

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3. Notions et réflexions référendum, de l'action publique volontariste : offre la caution légaliste au loup dans la bergerie, neutralise la notion de valeur de l'acte politique. 3.2.4 Valeur et justice

Une telle réflexion sur la notion de valeur renvoie aussi à la notion de justice. On voit bien que l'appréciation d'opportunité ou de légitimité renvoie a une appréciation personnelle ou consensuelle, sur la liberté de choix entre diverses options - entre le crime et la vertu - et à la responsabilité individuelle et collective. La valeur accordée à tel ou tel choix implique liberté et responsabilité et renvoie à la notion précédente du jugement des hommes, de l'histoire ou des Dieux, a la fois objectif sur les faits et les résultats mais aussi subjectif sur la moralité des acteurs. Une nation moralement coupable sera mise avec justice et raison sous surveillance et le déshonneur ou l'infamie qui s'attache à elle sera un exemple à ne pas suivre.

3.3 3.3.1

La politique Définition du concept

La définition du concept nous fait entrer au cœur de la question. Le sujet à fait couler beaucoup d'encre et remplit de traités, d'analyses, et d'observations des bibliothèques entières. Toutes les sociétés, de la plus primitive à la plus civilisée, sont des systèmes politiques dont les principes et les techniques, plus ou moins conscients et raisonnés, permettent l'adaptation et la survie dans un environnement complexe et fluctuant. On peut dire de la politique est un ensemble de proposition, d'initiative, de techniques et procédures destiné à résoudre ou éliminer les conflits intérieurs et extérieurs, permettant l'adaptation et la survie d'une société. Cette définition plutôt « technique » aborde le système politique dans sa globalité. Le domaine pris en compte, aussi vaste que profond, exige pour être exploré et mis en valeur une réflexion systémique. Une réflexion pluraliste qui porte à la fois au niveau des principes, du dispositif légal et institutionnel, des programmes, des mesures ou actions d'ajustement, des moyens de supervision et de contrôle et sur les objectifs à atteindre.

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3. Notions et réflexions 3.3.2 Service public ou conquête du pouvoir

Ce qui veut dire qu'on se retrouve à la convergence de forces et de cycles à grande inertie dont il faut déterminer les chaînes de causalité, corrélations, règles et modèles dont il faut apprendre à jouer, à piloter par une série de dispositifs ingénieux en évitant les cascades d'erreurs et accidents, en vue d'atteindre un objectif établi, un point d'équilibre. Un équilibre (ou stabilité dynamique) bénéfique d'abord à la cité toute entière et ensuite à chacun ses membres. Cette approche technique ne nous fait pas oublier que la politique est aussi une lutte permanente pour la conquête du pouvoir ou le contrôle de l'autorité légitime d'une société, dans le but soit de défendre des intérêts particuliers, soit de servir l'intérêt général en vue de favoriser la vie commune. Cette définition ambivalente prend en compte l'approche opportuniste des sophistes qui considèrent l'enjeu politique sous l'angle de la satisfaction d'ambitions privées. Ici l'apprentissage du discours syllogistique, de la rhétorique, sont les clés pour retenir l'attention des foules par un effet de fascination afin d'abuser de la confiance des masses. Ensuite avec dissimulation des intentions et calcul intéressé, divertir l'attention, multiplier les factions, faire concurrence de classes et d'intérêts, caresser les passions irrationnelles, désigner des ennemis fictifs pour catalyser la colère du public ; tout ceci pour réussir le détournement des ressources, des droits et des honneurs publics. Le plan des sophistes est d'usurper les positions d'autorité pour finalement ruiner et détruire la cité. La motivation et la liberté des acteurs fait entrer un paramètre presque incontrôlable dans l'équation sociale. L'originalité irréductible du libre arbitre, de la motivation individuelle ou collective et la résistance au conditionnement de l'humain, etc. ne permet pas de transposer les règles du déterminisme observées dans les sciences « dures » dans le domaine des sciences «humaines». Par exemple la «science économique» n'est pas "scientifique" au sens propre du terme dans la mesure ou elle s'applique dans le cadre d'une société humaine, sur des êtres vivants complexes et libres (déterminisme imparfait) et dans la mesure où les thèses et protocoles économiques sont des opinions discutables et subjectives dont il s'agit de démontrer la pertinence par l'observation pragmatique. Supposer une société « parfaite » ou « scientifiquement correcte » c'est à dire affirmer que les réactions so-

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3. Notions et réflexions ciales puissent être déterminées à-priori (ou imposer des classifications positivistes, des catégories du comportement ex. «homo economicus» ou autre «homme socialiste») - est une négation de la liberté humaine, du béhaviorisme de bas étage, du scientisme positiviste. Il est de même façon inacceptable de poser les thèses d'économistes comme indiscutables puisque "scientifiques" (également "à-priori") sans que l'on ait à tenir compte de la critique, de l'expérience, ni de l'opinion publique. 3.3.3 Le débat politique

Le champ politique est le lieu d'un débat permanent. Et ce débat, vu comme un brassage d'idées, de projets, de jugements, de valeurs souvent présentés hors de contexte, sans hiérarchie, ni origine, ni mémoire, peut prêter à confusion et offrir un terrain propice aux bonimenteurs. Cette liberté de choix - au centre des décisions vitales de la vie sociale et politique garante de l'émancipation du déterminisme naturel, de l'adaptation aux circonstances, de l'expression du potentiel de créativité : est aussi une zone de perte de contrôle et une source de risques. C'est pourquoi la liberté humaine est placée sous le double sceau de l'éducation et de la responsabilité. Dans une société médiocre où l'éducation serait laxiste, insuffisante serait-il possible que chacun place l'intérêt général et le sens du devoir au-dessus de l'intérêt particulier et des passions personnelles ? Dans une société ou règne l'amour de soi et la haine de l'autre, ou la loi est celle de la force et de la ruse, pourrait-on y apprendre les regles de la morale civiques et le sens de l'honneur ? Les lois y seraient-elles librement déterminées et suivies ou faudra t-il des décrets arbitraires, une surveillance permanente pour y rétablir à chaque instant la sécurité, entretenir un climat de menace, de peur, d'urgence et de répression pour maintenir la discipline et la cohésion ? On voit bien qu'un État n'est libre et souverain que par la disposition naturelle et l'éducation de ses membres à la raison et au sens de la responsabilité ; il n'est un et indivisible que par l'union et le pacte de fraternité de ses citoyens. A l'inverse il décline et se détruit par la perte de l'esprit civique, la lutte des factions, la division en castes et en classes concurrentes. Les privilèges provoquent l'abus des uns, l'exclusion sociale et la colère des autres et ruine son économie et ses finances... Voilà pourquoi la politique est le domaine de l'excellence et de l'exemplarité et qu'une telle influence détermine l'essor de la cité, la souveraineté de la nation et le 23

3. Notions et réflexions rayonnement de la civilisation. Par la loi l’État est éducateur de ses citoyens, tout en reposant lui-même sur les citoyens qu'il a éduqué. C'est un processus dynamique ou sa constitution morale, politique et économique lui permet d'atteindre un objectif de stabilité : celui d'un organisme vivant dont le destin est d'exister par la santé et la coopération de ses membres. 3.4 Comment

L'adverbe « comment » pose une interrogation directe. De quelle manière, par quel moyen allons-nous pouvoir mettre en perspective ce jugement sur la qualité d'un projet politique donné ? Cela veut dire que nous avons besoin d'une méthode rationnelle, fiable, nous permettant de porter un jugement précis. Il s'agit d'un nouveau discours sur la méthode. 3.4.1 Notion du «bon gouvernement»

Jean-jacques Rousseau pose à peu prés la même question. «Quand donc on demande absolument quel est le meilleur gouvernement, on fait une question insoluble comme indéterminée; ou si l'on veut, elle a autant de bonnes solutions qu'il y a de combinaisons possibles dans les positions absolues et relatives des peuples. Mais si l'on demandait à quel signe on peut connaître qu'un peuple donné est bien ou mal gouverné, ce serait autre chose, et la question de fait pourrait se résoudre.» Il observe que la question est soit trop générale et appelle une réponse diffuse et multiple, soit ne porte que sur les moyens sans évoquer la finalité, l'objectif ou le résultat attendu. Évidement, au delà de tout préjugé, le bon gouvernement (ou bonne administration) est celui qui atteint son objectif naturel : l'objectif qui justifie sa création et qui est sa raison d'être. Mais plutôt que de juger sur des notions morales, des préjugés ou des objectifs intermédiaires : « Les sujets vantent la tranquillité publique, les citoyens la liberté des particuliers, l'un préfère la sûreté des possessions, et l'autre celle des personnes; l'un veut que le meilleur gouvernement soit le plus sévère, l'autre soutient que c'est le plus doux; celui-ci veut qu'on punisse les crimes, et celui-là qu'on les prévienne; l'un trouve beau qu'on soit craint des voisins, l'autre aime mieux qu'on en soit ignoré, l'un est content quand l'argent circule, l'autre exige que le peuple ait du pain.» Rousseau propose une finalité concrète et un indicateur précis, celui de la crois24

3. Notions et réflexions sance démographique. « Quelle est la fin de l'association politique? C'est la conservation et la prospérité de ses membres. Et quel est le signe le plus sûr qu'ils se conservent et prospèrent? C'est leur nombre et leur population. » 16 3.4.2 L'évaluation

Il ne s'agira pas d'une étude exhaustive et complète sur une politique gouvernementale qui serait trop fastidieuse voire inaccessible. Il s'agit plutôt d'une vérification basée sur des points de référence ou critères et pointant la cohérence d'une initiative politique au regard des objectifs à atteindre. Ici nous entrons dans le secteur technique du sujet et nous emprunterons la démarche méthodologique et les termes de l'évaluation courante appliquée par exemple dans l'éducation ou l'industrie pour les adapter à notre question. C'est une sorte de contrôle de qualité qui permet, s'il est bien conçu, d'évaluer aussi bien « avant expérience » qu'en cours d'application si un programme politique envisagé comme un système organisé et fonctionnel rempli les conditions opérationnelles requises. Le signe ou critère d'évaluation constitue un point de contrôle utile permettant une vérification de l'efficacité d'un système. Il vérifie et valide l'adaptation du système contrôlé par rapport à son fonctionnement interne et utilité externe. 3.5 3.5.1 Notion de système et approche systémique Définition de la systémique

Le nom féminin « systémique » désigne une méthode scientifique. En utilisant une approche toujours globale et par objectif : « la systémique permet d'aborder des sujets complexes qui étaient réfractaires à l'approche parcellaire des sciences exactes issues du cartésianisme. » 17 L'adjectif « systémique » caractérise « ce qui concerne un système ou qui agit sur un système ». Le mot « système » est issu du grec ancien « systema », signifiant « ensemble organisé ». Dans la gestion des systèmes complexes on ne peut pas se contenter d'une causalité linéaire de type cartésien ou un effet n'aurait qu'une seule cause. Au contraire il faut se
16

17

J-J. Rousseau "Le contrat social ou principes du droit politique" Chap. IX des signes d'un bon gouvernement Systémique http://fr.wikipedia.org/ 2011

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3. Notions et réflexions faire à l'idée qu'un effet peut avoir plusieurs causes cumulatives et plusieurs conséquences éventuelles. Par exemple les analyses systémiques de type BEA font toujours référence à une cascade d'erreurs qui conduisent à l'accident. Cette approche est relativement facile à gérer lorsqu'il s'agit d'une analyse a posteriori d'un événement. Mais cela devient une véritable prouesse technique lorsqu'il faut gérer une situation complexe en cours d'évolution. Ou mieux encore organiser a priori un projet en tenant compte des rapports d'accident, etc. afin d'intégrer dans un nouveau dispositif, une prévision et limitation des risques, une meilleur sûreté de fonctionnement qu'il s'agit de mettre à l'épreuve. A partir de là l'approche systémique consiste : 1. à identifier ces facteurs ou causes qui entrent en résonance avec effet de levier ; 2. les boucles de causalité ou cycles pervers qu'il faut interrompre et les cycles positifs qu'il faut favoriser. 3. A partir d'une situation stable définir une stratégie - ni figée, ni pro-active pour aller vers une autre situation stabilisée dont les paramètres correspondent ou s'approchent au plus près de l'objectif défini. Il s'agit d'une nouvelle « science humaine » de la régulation. Science quand il s'agit de définir les lois de l'environnement d'intervention, humaine quand il s'agit de définir des objectifs et limiter les risques, régulation quand il s'agit d'influer par l'observation et mesures concrètes sur des facteurs d'amplification ou de réduction des cycles selon les objectifs fixés. C'est le rôle des pilotes d'avion qui doivent adopter un processus de décision en vol avec diagnostic en cours d'activité d'un système : 1. de la détection d'un changement (le déclenchement d'une alarme, le déplacement d'une aiguille, une météo qui évolue, etc...) ; 2. d'estimer la nécessité de réagir et le temps nécessaire à la résolution du problème ; 3. de choisir le meilleur compromis (se dérouter, appliquer une procédure ou se poser en campagne, etc...) 4. d' identifier les actions à accomplir, le pilote doit déterminer la série d'actions qui permettra d'atteindre l'objectif choisi.

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3. Notions et réflexions 5. Agir et mener à bien son projet d'action envisagé pour faire à la situation. 6. Évaluer les effets des actions, car après avoir effectué chaque action envisagée, le pilote doit vérifier si l'objectif est atteint, sinon détecter les erreurs éventuelles d'appréciation ou d'action sur les commandes. Ce qui est valable pour des pilotes est aussi utile pour des administrateurs publics. Ils ne se déplacent pas dans le ciel mais leur rôle et la méthode est comparable, leur domaine est celui de l'excellence : ils sont opérateurs en temps réel de système complexe. C'est l'axiome 6 de l'approche systémique : « Piloter le système naturel ou artificiel à l'aide de théories systémiques à caractère prédictif ».18 Le niveau de risque n'est pas le même. Le crash d'un avion causera des pertes relativement réduites et ne peut être comparé à la crise ou la ruine d'une nation dont les conséquences ont une tout autre échelle de gravité. Des situations critiques qui ne doivent pas moins faire l'objet de sérieuses enquêtes, de rapports cohérents et complets notamment sur les préconisations de réforme du système. 3.5.2 Un cas d'école systémique : la réorganisation du royaume de Qin

En Chine, vers le IVeme siècle av. JC, au temps des royaumes combattants, le pouvoir est menacé. Le pouvoir central substitue alors au conseil des grands dignitaires féodaux, des conseils formés de spécialistes et une classe de fonctionnaires.19 Les guerres de longue durée, les sièges rendent indispensable une conscription de masse. Pour ne plus dépendre des féodaux, on cherche à accroître les ressources (métallurgie, agriculture) en exploitant des zones de montagne et de marais par la main d’œuvre des soldats-paysans qui réalisent de grands travaux. Des administrateurs admirables et exemplaires sont nommés. Ils font construire des digues, des barrages, des canaux qui multiplient les surfaces cultivables, les récoltes et les chiffres de la population. « Mais Qin fut le pays chinois où les réformes s'avèrent le plus radicales. Une véritable rationalisation
18 19

Jean-Pierre Algoud « Systémique : vie et mort de la civilisation occidentale » 2002 On observe la même tendance au XV siècle en France dans la lutte du pouvoir royal contre la féodalité. Par exemple Jean Bureau d'origine roturière est nommé par Charles VII, Grand Maître de l'artillerie de France en 1439, puis Trésorier général de France en 1443. Il remporte la bataille de Castillon en juillet 1453 contre John Talbot, mettant ainsi fin à la guerre de Cent Ans. « l’artillerie, habilement conduite [donna] au pouvoir royal une force nouvelle, et lui [fourni] à la fois le moyen de repousser les ennemis de la France et de détruire les châteaux de ces seigneurs féodaux qui n’avaient point de patrie. » Louis-Napoléon Bonaparte. http://fr.wikipedia.org/wiki/Jean_Bureau

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3. Notions et réflexions du système politique et social y fut entreprise au milieu du IV siecle, sur les plans de conseillers de l'école « légiste ». Elle consista dans le découpage de tout le territoire en circonscriptions administrées par un corps de fonctionnaires, dans l'élimination définitive de l'ancienne noblesse, dans la rigueur du système pénal, dans le contrôle de la paysannerie20, la réorganisation du système agraire, la priorité absolue accordée à la guerre et à la production de céréales. »21 En choisissant cet exemple on ne veut pas dire que le meilleur gouvernement est celui qui prépare la guerre. Mais c'est plutôt celui qui parvient à mettre en place et en fonction une organisation rationnelle, un système opérationnel lui permettant de faire face à une situation d'urgence par l'utilisation optimale des compétences, du potentiel humain et des ressources de l'environnement pour atteindre des objectifs d'intérêt public. Le cas de la Chine du IV siècle avant JC illustre parfaitement cette approche globale. Les facteurs qui entrent en résonance (c.a.d. qui stimulent des effets à conséquences multiples) dans cette période sont : 1. la menace d'invasion et guerres de longe durée ; 2. l'organisation du pouvoir entre dignitaires féodaux et conseils de spécialistes; 3. reforme du système légal; 4. une conscription de masse de paysans-soldats ; 5. besoin de ressources (métallurgie et agriculture) ; 6. zones de mise en valeur potentielle ; 7. nomination d'administrateurs ; 8. Grands travaux publics 9. Niveau de production, communication et transport. A l'origine les boucles de causalité forment des cycles pervers qu'il faut interrompre. Plus vous recrutez de paysans-soldats, plus vous privez le pays de main-d’œuvre et de production. Ainsi les armées meurent de faim en plein combat, les campagnes s'appauvrissent et les seigneurs féodaux deviennent créanciers et administrateurs du royaume, renforçant ainsi la division des forces, la privatisation du domaine public et l'effondrement de l'autorité. Le cycle positif sera favorisé par la prise en compte de zones inexploitées ou vacantes (fact.6), ensuite la sélection et nomination d'administrateurs talentueux (fact.7), la mobilisation d'une partie des paysans-soldats (fact.4) pour assécher les marrais, irriguer les zones arides, construire des digues, barrages et canaux (fact.8). De nouvelles surfaces cultivables sont occupées par des villages coopératifs, responsables de leur
20 21

en groupes familiaux à responsabilité collective. Jean Chesneaux « L’Empire du Milieu, Histoire jusqu'en 1949 » Ency. Universalis

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3. Notions et réflexions production (fact.3) et permettant le développement économique et démographique (fact.5). Cette augmentation des ressources (fact.9) permet la restructuration politique (fact. 3), d'éliminer les risques intérieurs de conflits civils (fact. 2) et éloigne la menace extérieure de la conquête étrangère (fact.1). Ce cycle positif est l’œuvre d'une politique volontariste. Il a fallu mobiliser des moyens humains, matériels, culturels sur des projets ponctuels. Des projets qui forment une chaîne logique, pragmatique et selon leur efficacité contribuent tous ensemble à atteindre une série d'objectifs secondaires et primaires. L'ensemble constitue un système finalisé se caractérisant par la recherche de stabilité et d'autonomie structurelle. On voit que le rôle des administrateurs-pilotes est décisif. Une mobilisation trop importante aurait causé un déséquilibre, insuffisante elle n'aurait pas permis l'achèvement des travaux dans un délai utile. Une digue construite hâtivement aurait coûté plus cher au final entre la catastrophe d'une rupture, la reconstruction et réparation des dégâts, qu'une digue construite au bon endroit et selon les règles de l'art. Une nouvelle zone d'agriculture même prospère mais non reliée par un canal, à un marché ou un centre de stockage et distribution, serait aussi inutile que coûteuse, etc. Mais globalement c'est le degré d’organisation, la gestion novatrice et judicieuse de tous les facteurs ou les paramètres qui entrent en interaction qui compte. Car ce n'est pas tant la nature et les qualités des éléments qui influent sur le résultat global que la qualité des relations établies entre eux. Ce qui est un concept clé de la pensée systémique : « les propriétés d’une totalité dépendent moins de la nature et du nombre d’éléments qu’ils contiennent que des relations qui s’instaurent entre eux. »22 C'est une nouvelle science de la finalité, une téléologie moderne qui se découvre. « La téléologie moderne est cette finalité, dans l'approche écosystémique, à partir de laquelle s'effectuent la conception d'un construit social stable, organisé et sa mise en œuvre. »23 3.5.3 Organisation : structure et fonction de Système

L'approche systémique est inséparable de la notion de système sur le plan de sa structure et de son fonctionnement.
22 23

Approche systémique http://fr.wikipedia.org 2011 Téléologie http://fr.wikipedia.org 2011

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3. Notions et réflexions Sur le plan structurel cette approche consiste à identifier les éléments constitutifs d'un système, a préciser la limite, champ d'application et interface, à détailler les réseaux d'interrelation (transport et communication), et suivre les stocks, moyens ou ressources à partager. Sur le plan fonctionnel ou dynamique on distingue les flux en entrées/sorties, les centres de coordination et de décision, les circuits d'information sur les flux (ou boucles de rétroaction) permettant d'évaluer l’état général du système. Enfin des ajustements sont réalisés par les centres de décisions en fonction des boucles de rétroaction et de délais de réponse. Ce délai de réponse correspond au temps de traitement des informations « montantes » et au temps de latence des décisions « descendantes » pour se transformer en actions et les actions en effets. De manière générale, on s’aperçoit que la notion d’organisation est structurelle lorsqu'elle construit un système global, elle est fonctionnelle lorsqu'elle utilise sa structure pour atteindre un objectif. On peut représenter une structure par un organigramme, la fonction par un programme. 3.5.4 La sûreté de fonctionnement et gestion du risque

La sûreté de fonctionnement est selon la définition proposée : « la propriété qui permet aux utilisateurs du système de placer une confiance justifiée dans le service qu'il leur délivre ». La sûreté de fonctionnement désigne plusieurs choses : « L'aptitude d'une entité (organisation, système, produit, moyen, etc.) d'une part, à disposer de ses performances fonctionnelles (fiabilité, maintenabilité, disponibilité) et d'autre part, en terme de sécurité, à ne pas engendrer de risques majeurs (humains, environnementaux, financiers, etc.). C'est donc l'aptitude d'une entité à satisfaire à une ou plusieurs fonctions requises dans des conditions données. Elle traduit la confiance qu'on peut accorder à un système. « Au sens large, la sûreté de fonctionnement est considérée comme la science des défaillances et des pannes ».24 Le concept de tolérance aux pannes se réfère à une méthode de conception d'un système de telle façon qu'il puisse continuer à fonctionner, potentiellement de manière réduite ou en mode dégradé, au lieu de tomber complètement en panne lorsque l'un de
24

Voir Sûreté de fonctionnement et Tolérance aux pannes http://fr.wikipedia.org/

30

3. Notions et réflexions ses composants ne fonctionne plus correctement. Il est utile de vérifier l'application et l'efficacité du concept de tolérance dans la conception et l'organisation d'un programme. La gestion du risque systémique nécessite un diagnostic organisationnel 25 : au niveau de la définition de la mission et de la convergence des visions et valeurs ; au niveau du réalisme de la planification par objectifs précis et mesurables ; au niveau de l'adaptabilité des structures et programmes ; au niveau de la gestion des ressources disponibles ; l'organisation dispose-t-elle des ressources humaines, matérielles, financières, techniques adéquates pour atteindre les objectifs ? Sont-elles utilisées à bon escient ? 3.5.5 Échelle d'évaluation et notation

D’où il s'ensuit qu'une politique considérée comme gestion d'un système complexe peut être évalué a priori, a posteriori et en cours d'application. Une évaluation secteur par secteur, point par point qui peut faire l'objet d'une notation. Aujourd'hui l'évaluation d'un programme ou d'une politique porte surtout sur la gestion comptable coûts/avantages. Alors que les coûts sont fixes et facilement observables comme sortie de stock en ressources, les avantages sont souvent plus diffus. Il est piégeant de les répertorier en termes financiers ou matériels (entrées de stocks en ressources du système) alors que l'effet systémique peut se faire attendre et se matérialiser sous une autre forme ou effet causal. C'est l'essentiel de la critique que l'on peut faire sur l'évaluation actuelle basée sur une gestion comptable. On peut aussi envisager une notation globale portant sur la qualité de gestion du risque et l'objectif de sécurité maximum. Celle-ci peut viser la cohérence idéologique et scientifique d'un projet ; le niveau de consensus pour l'application de celui-ci par les différents acteurs ; le réalisme de la planification par objectifs et la qualité de réponse aux retours d'expérience ; la qualité de sélection décrite et finale des administrateurs ; le dispositif de sécurité et de tolérance aux erreurs et échecs du système (ex. autonomie des sous-systèmes, double assistance et supervision pluraliste et indépendante, etc.) ; contrôle de gestion et adaptabilité des structures y compris du dispositif légal en fonction de l'expertise dans le but d'amélioration du système et des services rendus.

25

Voir Diagnostique organisationnel http://fr.wikipedia.org/

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3. Notions et réflexions Pour établir une telle notation on peut s'inspirer de l'analyse des modes de défaillance, de leurs effets et de leur criticité (AMDEC) qui est un outil de sûreté de fonctionnement et de gestion de la qualité. « Pour garantir un résultat acceptable, la réalisation d'une AMDEC doit avant tout s'inscrire dans une démarche d'analyse du système. En effet, celle-ci aura permis d'identifier les fonctions, les contraintes d'utilisation et d'environnement, les paramètres critiques à mettre sous contrôle, ainsi qu'identifier le périmètre sur lesquels l'analyse type AMDEC doit être réalisée. Une fois ce périmètre établi, on identifie de manière systématique les modes de défaillance potentiels. On peut se baser sur l'expérience acquise ou, selon les domaines, sur des référentiels définissant les modes de défaillance « type » à prendre en compte. Ensuite, on identifie pour chaque mode de défaillance : ses) cause(s) ; son indice de fréquence (classe d'occurrence) ; ses effets ; son indice de gravité (classe de sévérité) ; les mesures mises en place pour détecter la défaillance ; son indice de détection (classe de probabilité de détection). » 26

Note F

Fréquence ou probabilité d'apparition Permanent

Note G

Gravité

Note D

Probabilité de non-détection Aucune probabilité de détection Un système de détection est en place mais n'est pas infaillible Le système de détection est infaillible

10

10

Mort d'homme

10

5

Fréquent

5

Conséquences financières et/ou matérielles

5

1

Rare

1

Pas grave

1

Tableau 1: Tableau d'évaluation de la criticité

On évalue la criticité par le produit : C = F × G × D. C'est à dire pour un risque dont la fréquence ou probabilité d'apparition est rare (F=1), dont le niveau de gravité est la mort d'homme (G=10) mais dont la probabilité de non-détection est évaluée comme moyenne (Un système de détection est en place mais n'est pas infaillible) (D=5) : la criticité correspond au produit F(1) × G(10) × D(5)

26

Analyse des modes de défaillances, de leur effets et de leur criticité AMDEC http://fr.wikipedia.org/ 2011

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3. Notions et réflexions = C(50). Ce niveau de risque systémique peut être mis en rapport avec un niveau de criticité du risque minimum C(1) et maximum C(1000). Notre évaluation des politiques publiques adoptera ce système simple et complet de notation. Le risque ou la dangerosité de certaines initiatives publiques ne doivent pas être sous estimées et justifie pleinement que nous adoptions le même tableau de notation de criticité que pour des activités industrielles notamment celles faisant peser un risque permanent de gravité majeure sur l'environnement et la société. Avec la réserve que le danger de perte de cohésion sociale et d'unité nationale est un risque qui dépasse le niveau 10 de gravité. Nous reviendrons sur ce point du risque systémique dans l'étude des critères et de l'évaluation globale des politiques publiques (Chap. 4). 3.6 Ce qu'il faut démontrer

Notre projet de mise en place d'une procédure d'évaluation globale malgré les tentatives de détournement du débat, de la confusion des passions doit être poursuivi. Il nous faut raison garder et poursuivre l'investigation, s'en tenir avec acharnement au raisonnement lucide, aux signes objectifs. C'est une cause d'utilité publique de définir des critères d'efficacité et une notation des risques. C'est une action réfléchie de prévention qui nécessite pluridisciplinarité et complémentarité des travaux. Nous garderons à l'esprit les propositions suivantes : 1. qu'une politique peut être évaluée correctement et précisément en ce qu'elle est raisonnable, la raison naturelle et la logique en détermine les principes ; 2. que son choix doit faire appel au débat public, au libre choix et consentement de tous ou à défaut à un consensus d'une large majorité des membres de la société ; 3. que sa mise en oeuvre doit être transparente et non opaque selon des techniques fiables et vérifiables, avec un savoir faire qui vise l'excellence selon une économie des moyens pour une efficacité optimale et un niveau minimum de risque ; 4. une bonne politique ne peut se départir d'un cadre juridique et légal acceptable et légitime. Nous allons dans le chapitre suivant rechercher les critères d'évaluation dans chacun de ces domaines et décrire une nouvelle grille d'analyse.

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4. Critères et grille d'analyse

4 Critères et grille d'analyse
Dans le cadre de la vie d'une nation on associe souvent un choix politique déterminant à une « voie ». Comme s'il s'agissait de tracer un itinéraire depuis une situation de départ vers une destination souhaitée. Cette association imagée provient peut-être d'un passé itinérant lorsque les groupes humains étaient volontiers nomades, en migration saisonnière vers des lieux de chasse, de pâture ou d'hivernage. Aujourd'hui les migrations sont plus rares mais on retrouve les mêmes réflexes ou processus lorsqu'il s'agit pour des voyageurs, des randonneurs de choisir un itinéraire, ou pour des alpinistes de gravir ensemble un nouveau sommet. C'est lorsque la préparation et l'estimation des difficultés ou la prise en compte des solutions alternatives sont optimales que l'objectif pourra être atteint dans les meilleurs conditions. Alors le projet commun trouve sa pleine réalisation et le résultat attendu est obtenu ; le succès salué, malgré tous les sacrifices, dans une liesse partagée. Il est permis de penser que la civilisation repose sur ce volontarisme, cet idéalisme raisonné qui pousse les groupes humains à franchir les montagnes et tracer des chemins dans les vallées vers des contrées inconnues et lointaines. Ainsi la réussite d'un projet collectif exige la combinaison d'une part d'utopie et d'une part de prudence, c'est à dire de cohérence du raisonnement et de compétence due à l'expérience, pour maintenir la cohésion du groupe et avancer dans une bonne direction. Cet équilibre entre idéalisme et réalisme détermine le succès de toute entreprise commune. Tout projet politique devrait s'inspirer de cette démarche naturelle et devient alors évaluable point par point selon des critères évidents et facilement vérifiables. Dans notre méthode d'évaluation nous proposons d'intégrer plusieurs domaines dont nous avons déjà esquissé les contenus dans le chapitre précédent. Dans ce chapitre nous allons dessiner une nouvelle grille d'analyse et déterminer les critères d'évaluation dans chacun de ces domaines ou dimensions d'un projet politique : idéologie, consensus, technique et légalité. Dans chacun de ces domaines il s'agit de trouver l'essentiel ou plutôt la question déterminante qui nous permet de découvrir le ou les critères centraux. A partir d'un critère il sera plus facile de définir un optimum ou juste milieu et de signaler un abus ou un défaut, et donc d'évaluer un cas particulier à partir d'une règle générale ou standard. Par exemple lorsqu'on prend le domaine de la légalité d'une mesure politique on peut

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4. Critères et grille d'analyse se poser plusieurs questions : La mesure est elle-juste? Est-elle équitable, légale ou simplement opportune ? Nous découvrons, grâce a ces questions simples, trois critères : le critère d'équité, celui de légalité et celui d'opportunité. On voit bien que par rapport à la question centrale de la « justice » que le critère d'équité vient en premier : car lorsqu'une mesure est considérée comme « juste » c'est qu'elle est conforme en premier lieu aux principes de la morale et du droit naturel, que le sentiment de l'équité ou de l'égalité de traitement des parties sont respectés. Ensuite on voit que la mesure doit être considérée comme « légale » c'est à dire comme conforme au droit, aux règles communes en vigueur, à la tradition ou à la jurisprudence. Enfin on voit que la mesure est susceptible de n'être qu'opportune c'est a dire soumise aux circonstances ou aux pressions de quelques particuliers bien placés et influents qui défendent leurs intérêts sans considérer la loi générale qui devrait aussi s'appliquer à eux mais dont ils prétendent se jouer par ruse ou par force. Si doit être évaluée par ces critères au hasard - l'autorisation de travailler le dimanche - on ne peut dire qu'il s'agisse ni d'équité, ni d'un droit traditionnel mais une simple mesure d'opportunité dont la valeur sur le plan de la légalité est faible. Si on doit la noter on ne peut pas lui donner la meilleure note mais peut-être la note « médiocre » si elle est imposée par les circonstances économiques, voir « nulle » si la mesure n'est qu'un privilège pour quelques particuliers et un abus pour ceux qui doivent en supporter les conséquences. Et de fait elle divise l'opinion plutôt que de rassembler et apaiser les différents. Mais c'est une autre question puisqu'on s'intéresse alors ici au niveau de consensus. L'intérêt d'une telle évaluation est pluriel. Il sera plus simple d'analyser un projet politique ou une mesure gouvernementale dans ces différentes dimensions en superposant une grille d'analyse stable et un protocole d'évaluation fiable et facile d'accès. Avec le bémol que l'évaluation d'une politique doit rester une approche « non-simpliste » de la complexité. Définir quatre grands domaines d'expertise peut paraître arbitraire et définitif. Le danger est de cloisonner ces sujets qui dans la réalité restent profondément imbriqués. Cette distinction n'est pas une volonté d'établir une classification abstraite ou de cloisonner mais de déjouer la confusion et « distinguer ce qui est distinguable » selon la formule d'Aristote.27
27

Aristote, Éthique à Nicomaque

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4. Critères et grille d'analyse L'intuition sur cette "division du travail" d'analyse politique a été quelque peu inspirée par l'analyse de Colin Powell 28 qui retrouvait comme constantes dans les unités militaires : « le chef visionnaire » charismatique mais lointain, « son adjoint technicien » intraitable et pointilleux et « l'aumônier » celui qui console avec bonhomie en accordant attention aux doutes et souffrances de chacun. L'image du chef visionnaire fait penser à la fonction sociale du théoricien qui vit d'abstractions et de discours théoriques. Le technicien fait penser à la fonction administrative de mise en œuvre concrète de plans abstraits, de coordonner les hommes et les moyens matériels et financiers en vue d'un objectif réaliste selon des circonstances et un agenda précis. L'aumônier fait penser à la fonction démocratique de création du consensus, à la fois le discours de propagande dont le rôle est de rassembler, de persuader les esprits, mais aussi le cadre du pluralisme et de la liberté d'expression afin de créer un climat d'écoute, de négociation pluraliste. A ces trois fonctions sociales “de base” on peut ajouter « le juriste » ; l'autorité qui vérifie la cohérence légale, rappelle le respect des règles, des conventions et des droits applicables. Toutefois le but d'une évaluation n'est pas tout entier dans la division en domaines d'expertise ou en catégories tels que Théorie - Praxis - Consensus - Légalité. Il est surtout de permettre, par le filtre des critères d'analyse, la mise à plat, le décodage, la clarification des intentions, des stratégies, des buts et des moyens afin de faire ressortir dans chaque domaine, à chaque étape les rapports Cout/Bénéfice, Avantage/Inconvénient, Efficacité/Risque sans lesquels il n'y a pas de véritable évaluation. L'intérêt est pour chaque domaine d'envisager : si le niveau de risque pris n'est pas supérieur à l'avantage attendu ; si les prévisions ne s'écartent pas des résultats réels ; si l'expérience sociale envisagée suit un protocole d'application sérieux et fiable basé sur la raison et la bonne foi et non sur la fantaisie et la bêtise. Et ceci autant « a-priori » avant expérience -, au cours de l'application d'un projet, qu'à l'issue « a-posteriori » pour définir un bilan global et tirer toutes les leçons positives ou négatives utiles pour l'avenir. De plus une évaluation repose implicitement sur un modèle idéal de société dont il s'agit d'atteindre la nature et le rayonnement. Un modèle qui reste toujours à définir mais que l'on peut entrevoir comme une société à la fois harmonieuse mais dynamique, valorisante pour les membres qui la compose, à la fois prospère mais généreuse pour
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Un enfant du Bronx, de Colin Powell et Joseph E Persico, éd. Odile Jacob, septembre 1995

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4. Critères et grille d'analyse ceux qui ont besoin d'aide et d'assistance, une société réglée et policée mais libre et ouverte, à la fois respectueuse de ces membres mais aussi intégrée dans la communauté internationale et soucieuse de son impact sur son environnement naturel. Mais loin d'un idéalisme échevelé, la concrétisation d'un projet suppose l'appréciation correcte des contraintes, l'adaptation aux lois naturelles, sociales, économiques... qui forment une réalité qu'il faut prendre en compte avant d'en découvrir les cycles pervers ou vertueux, les moyens d'en modifier les paramètres selon un phénomène complexe d'interactions, les points d'appuis, les effets de leviers, etc. Et c'est le rôle d’un projet politique de valeur de définir une stratégie, de porter une méthodologie sur la base d'un diagnostic systémique cohérent, de permettre d'amorcer des processus, de mobiliser des ressources en vue de l'adaptation de la société et de remporter ce défi des contraintes. Réfléchir sur un projet politique c'est aussi bien, comme on le disait plus haut, fixer des objectifs à atteindre que de prendre en compte la complexité du réel et offrir des solutions adaptées à celle-ci. Partant de là évaluer la pertinence d'un projet politique c'est mesurer sa validité tant au niveau des objectifs proposés, son degré de réalisme dans prise en compte de la complexité et de la cohérence des solutions avancées, et enfin estimer dans un bilan prévisionnel si les ressources, selon les méthodes et stratégies mises en œuvre, correspondent aux résultats attendus ou non. L'enjeu d'une telle approche d'évaluation est important. On comprend bien que sur le plan de la théorie : la démonstration d'une hypothèse, la validation d'une doctrine s'appuie sur la logique et le bon sens commun. Sur le plan de l'application pratique et administrative : les organigrammes, la structure organisationnelle, les objectifs, les processus engagés, les programmes et les mesures adoptés, les rapports et les résultats chiffrés doivent être accessibles à tous. Cela fait partie des Droits de l'homme et du citoyen. Sur le plan du consensus le choix d'une politique doit rester clair, accessible, cohérent et approuvé par la majorité des citoyens. Enfin dans le domaine légal et juridique la loi est et restera l'expression de la volonté générale. Elle doit être approuvée par le peuple par référendum. Dans l'organisation du système judiciaire il est également important que les responsables soient soumis à la surveillance du public, que celui ci puisse désigner les magistrats, les assister et les soutenir dans leur mission. A tous ces niveaux un système d'évaluation simple et précis doit être disponible.

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4. Critères et grille d'analyse Pour compléter ce propos liminaire soulignons qu'il est surprenant de constater la pauvreté et le caractère lacunaire des études sur le sujet de l'évaluation des politiques publiques. Au milieu de cette friche intellectuelle il sera d'autant plus utile de faire référence au séminaire 2009-2010 « méthodes d’évaluation des politiques publiques »
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qui fournit de nombreuses analyses et perspectives et donne cette définition : « L’évaluation constitue une aide à la décision stratégique et opérationnelle, dans un processus d’apprentissage collectif qui donne du sens à l’action et favorise le changement, en vue d’une amélioration continue de l’action publique. » Cette étude, comme tant d'autres, garde pourtant un angle mort : la question de la cohérence théorique du projet politique. Or c'est justement par ce point aveugle du discours idéologique sous-jacent que nous aborderons notre sujet avant de nous intéresser à une méthode d'évaluation des autres domaines et de tenter de synthétiser cette approche par un tableau. Tout ceci pour tenter de répondre à notre question principale : comment juger de la valeur d'une politique ?

4.1 4.1.1

Évaluation du cadre théorique et niveau de rationalité Rationalité et irrationalité

Tout projet politique, et même chacune de ses composantes, se base sur une théorie, sur un discours qui lui donne sa substance et sa justification. Il existe ainsi une théorie du droit, de l'économie, de la société, une doctrine dominante ou officielle qui oriente, met en perspective et éclaire le sens de l'action publique. Même l'art de la guerre repose sur une doctrine militaire, des principes dont il faut en permanence vérifier la validité et c'est le génie de certains d'en adapter ou renouveler les formules. La grande réforme de la pensée occidentale (qui fait suite à la Réforme religieuse dans le mouvement de Renaissance dès la découverte du Nouveau Monde, le retour humaniste aux textes antiques, la remise en cause de l’institution pontificale) est réalisée dans cette mue hors de la doctrine scolastique vers la rationalité et le pragmatisme. Pour illustrer cette métamorphose on peut reprendre l’exemple de la Royal Society britannique dans son effort d'évolution culturelle : dans “sa volonté d'établir la vérité dans le domaine scientifique sans recourir à l'autorité et en se fondant exclusivement
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« méthodes d’évaluation des politiques publiques » actes du séminaire 2009-2010. (publication 6 mai 2011) http://www.sante.gouv.fr/IMG/pdf/method_eval_polit_publiq.pdf

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4. Critères et grille d'analyse sur l’expérience. Bien que cette intention paraisse de nos jours évidente, ces fondements philosophiques s'écartent radicalement de ceux que l’on observait par exemple dans la scolastique, où la vérité scientifique était fondée sur la logique déductive en accord avec la divine providence et avec l'argument des autorités anciennes, comme Aristote.”30 A partir de ce moment la recherche de la vérité devient le centre de gravité, l’objet du discours scientifique. Ainsi tout discours mérite d'être méthodiquement analysé - et remis en cause par une controverse dès qu’un paradoxe ou un argument d’autorité apparaît - pour en vérifier la validité dans tel domaine d’application. “L’étude d’une controverse scientifique permet d’ouvrir la « boîte noire » que tend à devenir tout contenu scientifique une fois construit et accepté.”31 Or à notre époque on croit devoir réagir aussi vite que l'information est donnée dans les médias, sans véritablement étudier les problèmes et sans considération de leur complexité. C'est comme cela que l'on alimente en fonds publics les banques privées d'un système en faillite sans réserve, ni condition, ni objectif, ni coordination ; que l'on fait dix lois sécuritaires pour chaque chien écrasé ; que l’on discute de la bonne mine et des manières avenantes de tel responsable au lieu de détailler ses propositions ou son bilan, etc. Le problème - le vrai cette fois ci - c'est qu'en ignorant la complexité et en zappant le temps de l'analyse et du débat contradictoire on aboutit à des réponses immédiates inadaptées voir disproportionnées qui sont en fait un vrai danger dans des systèmes lourds a forte inertie. D'autant plus que l'on endort la vigilance, on court-circuite par “le fait accompli” les cycles longs d'analyse et de réaction et que l'on oublie les rapports les plus sérieux au fond des tiroirs sous le faux prétexte et l'illusion dramatique que "le problème est déjà réglé" ! Et lorsque sous le coup d'une nouvelle urgence on ira chercher ces rapports, on s'empressera d'appliquer les solutions qu'ils préconisent alors que les causes, les contextes ou le niveau d'intervention pertinent ne seront plus les mêmes... L’abus médiatique de la vulgarisation des théories scientifiques en sciences humaines notamment (économie, droit, histoire, éducation, etc.) conduit à un véritable simplisme anti-scientifique qui devient, par effet de répétition et de propagande, dis30 31

http://fr.wikipedia.org/wiki/Royal_Society http://fr.wikipedia.org/wiki/Controverse

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4. Critères et grille d'analyse cours dominant et doctrine officielle. L’application institutionnelle de ces principes tronqués et déformés, avec l'étrange complicité des élites 32, ne peut que dégrader une situation déjà précaire et critique. 4.1.2 Théorie et Praxis - Hypothèse et expérience

Le discours logique hérité des philosophes grecs est d'abord un dialogue, un débat libre et argumenté entre interlocuteurs. Il fait appel à des propositions dont il s’agit de démontrer la pertinence par un raisonnement appuyé sur des arguments et des exemples. La conclusion la plus cohérente est mise en valeur et peut servir de base à d’autres propositions, d’autres hypothèses qui viennent relancer et enrichir le débat. Une proposition est considéré comme valable à deux conditions :

la non-contradiction interne (si A est égal à B et B égal à C, dire que A n'est pas égal à C est une contradiction logique interne) ; et la non-contradiction externe lorsque votre démonstration entre en conflit avec l'observation de la réalité. On peut donner ici l'exemple de la réfutation antique des thèses de Zenon d'Elée, - par la marche - en attendant la réfutation conceptuelle moderne par les séries infinies.

Ensuite lorsque - grâce au dialogue - une thèse à été placée face à ses contradictions internes ou externes par une ou plusieurs démonstrations... à moins de prétendre ne pas pouvoir suivre ces démonstrations, il n’est plus possible de soutenir cette thèse comme valide et faire comme si de rien n’était. A ce moment l’orateur soumis à ses contradictions n'est plus considéré comme un interlocuteur sérieux mais tout juste un propagandiste mal intentionné, un sophiste. Le dialogue est une belle chose mais ne saurait être une fin en soi. Il engage aussi la remise en cause dramatique des préjugés et fausses certitudes que les interlocuteurs colportent. Dans le discours théorique, inscrit dans tout projet politique, il convient de rechercher ces propositions principales et secondaires, d’étudier la chaîne du raisonnement, de détailler les arguments et les exemples proposés, pour vérifier qu’il ne contredit pas la logique ou les faits vérifiables. Dans ce cas il faut le dénoncer comme absurde et dangereux s’il venait à être mis en œuvre.
La stricte soumission des élites à l’incompétence et aux conventions hiérarchiques abusives est en cause. L’obligation de réserve devrait se doubler d’un droit d'exprimer des réserves et opinions divergentes dans cette situation aussi bien à l'académie que dans les cabinets. Ici un cadre pluraliste et interdisciplinaire est nécessaire.
32

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4. Critères et grille d'analyse Si les propositions sont acceptées et le projet expérimenté : il faut poursuivre cet effort d’analyse. Observer si les mesures prises sont réellement celles qui ont été évoquées, si le protocole mis en place ne comporte pas de biais de telle façon que le résultat attendu corresponde en fait à d’autres causes que celles prétendues, si l’effet obtenu par les mesures mises en place n’ait pas un impact imprévu, à plus long terme contraire à l’effet désiré ou aboutissant à une situation pire que celle qu’on prétendait corriger. Ce qui rendrait inutile, nuisible et condamnable tout le projet. 4.1.3 Critères d’évaluation du niveau de rationalité

Ce que l’on attend d’un discours politique c’est qu’il soit cohérent et qu’il offre des solutions pratiques, utiles à un problème, adaptées à une situation de crise donnée. L’objectif étant de maintenir ou d’améliorer le cycle global des ressources du système social. Mais avant que cet objectif pratique ne soit atteint il est nécessaire que le projet d’y parvenir soit en lui-même cohérent et réaliste et qu’il ait ainsi la moindre chance de succès, ou du moins de donner un espoir d’y parvenir même à travers des difficultés et quelques échecs éventuels qui serviront de leçons. La difficulté qui persiste c’est que les postulats théoriques sont souvent camouflés, non-dits ou implicites dans un projet politique. Le discours rationnel est alors escamoté et la démarche logique inscrite en filigrane ou tronquée. Dans ce cas on ne sait plus quels sont les postulats, les paradigmes de référence sur lesquels repose le projet. La démarche scientifique ainsi escamotée rend impossible le débat et l’analyse théorique directe et il faut deviner quelle est la thèse prise en compte, la démonstration dont on tient à démontrer la validité, selon quel protocole clair l’expérience sociale sera conduite. Partant de là comment savoir quels résultats sont réellement attendus, dans quel délai pourra t-on les vérifier et dresser un bilan établissant les conditions de validité de l’hypothèse initiale ? En fait dans les tentatives de tracer le contour de l’évaluation des politiques publiques ce chapitre sur le débat théorique et la validité des postulats initiaux est occulté et une impasse critique est faite sur ce sujet fondamental. A ce stade nous pouvons établir une synthèse sur la question des critères et des indicateurs de rationalité.

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4. Critères et grille d'analyse Il y a au moins trois séries de questions pertinentes a poser pour évaluer la qualité du discours politique : 1. Le discours est-il cohérent et rationnel sur le plan théorique ? 1.1 la théorie de référence est-elle implicite ou explicite ? 1.2 les théoriciens ou l’école de référence sont-ils désignés ? 1.3 la démonstration est-elle logique ou paradoxale ? 1.4 les arguments donnés sont-ils acceptables ? 1.5 la qualité d’analyse est-elle simpliste ou complexe et systémique ? 1.6 la controverse sur le sujet est-elle ouverte, pluraliste, interdisciplinaire ? 1.7 les conclusions sont-elles reconnues ou contestables ? 1.8 les critiques sont-elles prises en compte et réfutables ? 2. le discours est-il réaliste ? 2.1 Entre t-il en contradiction externe avec des faits ? 2.2 prend t-il en compte des faits concrets, les dynamiques et circonstances de l’environnement ? 2.3 fait il référence à des expériences antérieures ? 2.4 envisage t-on l’effet de synergie entre les différents programmes et mesures envisagés ? 2.5 offre t-il une description des effets attendus et des conditions de validité a priori ? 2.6 existe t-il un bilan prévisionnel coûts/résultats ? 2.7 a t-on conduit une analyse d’impact à court, moyen, long terme sur l'équilibre et les ressources du système et son environnement ? 3. le discours est-il méthodique dans le sens d’une méthodologie sérieuse et vérifiable ? 3.1 Est-ce qu’il existe un protocole d’application de référence ? 3.2 Met-il en œuvre un processus expérimental a petite échelle avant d'être généralisé ? 3.3 Les observations faites a petite échelles sont-elles de bonne foi, publiées et vérifiables ? 3.4 offre t-on un agenda et des bilans d’étape pour surveiller l’évolution des indicateurs, paramètres et opérer des corrections en cours d’application du programme ? 3.5 les conditions de validité définies à priori sont-elles réunies a posteriori ? 3.6 A t-on désigné une commission de supervision interdisciplinaire dont l’indépendance est garantie ?

4.2 4.2.1

Évaluation de la formation du consensus et niveau de légitimité Conscience collective, persuasion et calomnie

Pour avoir une chance de voir le jour et d'être mis en œuvre tout projet politique doit obtenir l’approbation tacite ou explicite de la part active et consciente d’une popula-

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4. Critères et grille d'analyse tion concernée. Il ne suffit pas de présenter un programme flambant neuf et tiré à quatre épingles pour susciter une adhésion enthousiaste. Il demeure nécessaire de bénéficier de relais dans l’opinion et persuader un grand nombre de personne avant qu’un projet participe aux représentations collectives : qu’il soit identifié comme une alternative crédible, responsable et positive et qu’il devienne une opinion majoritaire. Des scientifiques du Social Cognitive NetWork Academic Research Center (SCNARC) se sont penchés sur la propagation des idées politiques et arrivent à quelques pistes intéressantes : “Si une idée est partagée par moins de 10 % des individus d'une société, il n'y aura pas de progrès visible de cette opinion à travers les 90% restants ou alors dans un temps infiniment long. Une fois que l'idée atteint le seuil des 10 % nous avons alors "une ex plosion" de l'idée au sein de la société.”33 C’est dans ce but, afin de contrôler les informations et censurer ou interrompre les discours jugés dangereux que tout pouvoir économique ou politique cherche à s’assurer la maîtrise des réseaux de communication et placer des “leaders d’opinion” dans les conférences, les tables rondes ou maisons d’édition. Ces agents journalistes, politiciens ou autres ont pour fonction d’occuper le terrain par un discours formalisé et convenu dont les éléments de langage ont été décrits et balisés par avance. Accessoirement ils auraient pour tache d’interrompre les démonstrations alternatives par des interventions intempestives, des critiques virulentes ou des calomnies afin de jeter le discrédit. J. B. Rousseau en a fait cette poésie : « Messieurs, disait un fameux délateur / Aux courtisans de Philippe, son maître : / Quelque grossier qu’un mensonge puisse être, / Ne craignez rien, calomniez toujours. / Quand l’accusé confondrait vos discours, / La plaie est faite ; et, quoiqu’il en guérisse, / On en verra du moins la cicatrice. »34 4.2.2 Consensus et démantèlement

Le fameux “consensus de Washington” peut servir de “cas d'école” tant il cristallise les paradoxes de notre époque où les médias et les États-nations se retrouvent placés sous

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“Convaincre 10 % des gens suffit à faire basculer la majorité” Pierre Jean Duvivier Agoravox.fr 28 juillet 2011 http://www.agoravox.fr/culture-loisirs/etonnant/article/convaincre-10-des-gens-suffit-a98148 34 Épître I Œuvres diverses de Mr Rousseau, Jean-Baptiste Rousseau, éd. François Changuion, 1729

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4. Critères et grille d'analyse le contrôle d’une poignée d’agents manipulateurs au service d’intérêt financiers et politiques. La théorie de John Williamson 35 qui s’inspire des thèses monétaristes de l’Ecole de Chicago se base sur l’idée que les Etats subissent une crise économique et un déficit budgétaire du fait de dépenses non maîtrisées et met en cause l’incompétence générale des administrateurs, la redistribution fiscale, une administration pléthorique et corrompue, le poids des entreprises nationales et des services publics, etc. Ce qui le dérange en particulier c’est l'interventionnisme économique par la maîtrise des droits de douane, du contrôle des changes, la fixation des prix et du taux légal d’intérêt. C’est ce qui bloque selon lui tout l’avantage qu’il peut être retiré de la liberté commerciale, de la libre circulation des capitaux, de la fluctuation des taux d’intérêt et de la privatisation du domaine public. Les avantages économiques et fiscaux qu’il envisage et laisse miroiter de ces réformes audacieuses sont tels que la Banque mondiale et le FMI ne jurent plus que par ce programme. Ces institutions soumettent désormais leur soutien financier et technique aux pays en difficultés à la condition prépondérante de l’application préalable et aveugle de ces mesures. C’est le point de départ du mouvement de “mondialisation”. Ces institutions, pendant 20 ans sourdes aux controverses théoriques notamment celle de Cambridge démontrant le hiatus entre micro-économie et macro-économie, celles des John et James Galbraith, de Joseph Stiglitz ou des altermondialistes, se réveilleront peu à peu sous les coups de boutoir de la réalité. Celle d’une crise d’ampleur internationale causée par la déréglementation commerciale et financière et la paralysie des Etats liés par des traités absurdes. De toute urgence on appelle les Etats à intervenir pour restaurer “la confiance des marchés” et combler les pertes des agences financières privées. Agences qui, rappelons-le, étaient sensées assurer les fonctions d’auto-régulation ou “d’allocation optimale des ressources”. Celles-ci, ne pouvant plus espérer pouvoir honorer leurs créances pour le compte de richissimes clients du fait du ralentissement de l’économie réelle et de la proportion croissante de leurs débiteurs insolvables : elles s’approchent d’une banqueroute accélérée par une cascade en chaîne de leurs associées et par l’insolvabilité chronique et aggravée des Etats occidentaux.
35

John Williamson, « What Washington Means by Policy Reform » Peterson Institute for International Economics Chapter 2 from « Latin American Adjustment: How Much Has Happened? ». Published April 1990. et « What Should the Bank Think about the Washington Consensus? », Peterson Institue, 1999

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4. Critères et grille d'analyse 4.2.3 Critères de consensus et de légitimité

Il y a dans ce cas du “consensus de Washington” tout ce qu’il faut éviter. Ce qu’il y a de moins consensuel, de moins légitime et de plus dangereux. Il s’agit de ce moment lorsqu’une clique de bureaucrates, aux ordres d’une oligarchie, usurpe du pouvoir donc abuse de contrainte institutionnelle ; quelques auteurs ou officines de propagande dont on applique sans débat et sans réserve les propositions ; des critiques et des controverses qu’on élude et qu’on écarte sans ouvrir de débat ; des directeurs d’institutions internationales à qui on laisse toute la liberté d’imposer leur conditions ; des Etats dont on exige une mise en “conformité” de leurs affaires intérieures sans condition, ni recours comme si une guerre était déclarée. In fine des populations qu’on laisse dans l’ignorance et devant le fait accompli car ni informées, ni consultées. A contrario dans une société démocratique un consensus se construit par l'adhésion du plus grand nombre. Les critères de légitimité sont inscrits dans la doctrine de la souveraineté nationale et de la démocratie réelle : 1. un accès à l’information 1.1 liberté de presse, information indépendante et 1.2 système médiatique pluraliste offrant une information complète au public ; 2. un débat public, pluraliste et équilibré et mise en valeur des avantages et inconvénients de telle ou telle proposition ; 3. une décision libre 3.1 le respect du droit international, notamment du droit des peuples a disposer d'eux-mêmes, de choisir sans ingérence et librement leur système politique et économique, et les principes de réciprocité et de coopération loyale dans leurs relations mutuelles. 3.2 la soumission du ou des projets à un vote du pouvoir législatif et éventuellement référendaire ; 3.3 le droit de pétition et d’initiative référendaire pour un projet ou une réforme jugée nécessaire par l’opinion ; 3.4. la ratification des traités et des lois par le peuple.

4.3

Évaluation du cadre administratif et niveau d’efficience

Après la phase de réflexion et l'émergence d’un consensus autour d’un choix politique vient le moment de la mise en œuvre. Il s’agit toujours de “construire le référentiel de l’évaluation, en définissant les questions qui se posent et en retrouvant ou explicitant 45

4. Critères et grille d'analyse les objectifs initiaux”. Plus que jamais l’évaluation politique doit pouvoir s’appliquer au cadre administratif pour “offrir une aide à la décision stratégique et opérationnelle en vue d’une amélioration continue de l’action publique.”36 L’action politique orientée selon des objectifs spécifiques se trouve confrontée à plusieurs contraintes. Autour de ces objectifs ou missions publiques se mettent en place des organes chargées de gérer une stratégie propre en mobilisant des ressources afin créer une synergie permettant atteindre certains résultats attendus. 4.3.1 Exigences et objectifs

L’opinion publique émet un certain nombre d’exigences : à charge pour l’autorité publique d’y répondre selon ses compétences et ses moyens. Cependant l’initiative politique ne doit pas être ambitieuse au point de négliger les autres injonctions et objectifs simultanés d’une bonne administration. L’exigence d’amélioration continue de l’action publique pose une question : comment évaluer une politique qui poserait en principe la réduction de compétence et du budget public ? On ne pourrait parler ici d’amélioration que si les services qui voient se réduire leurs ressources et leurs capacité d’intervention soient compensés par d’autres dispositifs non publics en mesure de répondre aux mêmes exigences. La concurrence entre services publics et non-publics met alors en cause la mission d’utilité publique et rend impossible de répondre à l’exigence commune ou d'amélioration de l’action politique. On peut dégager deux questionnements de base : 1. l’action ou la mesure politique correspond t-elle à l’exigence d’utilité commune ou est elle contraire à ce principe pour favoriser des intérêts particuliers ? 2. l’action ou la mesure prise réalise t-elle une amélioration continue de l’action publique ou serait-il plutôt préférable de maintenir le dispositif antérieur ? L’objectif principal de l’administration est de prendre en compte l’exigence du public, de s’informer sur les besoins et les ressources et de réduire par la mise en œuvre des ressources disponibles l’écart constaté entre la situation critique et la situation de sécurité ou d’équilibre optimal projeté. L’évaluation de la stratégie administrative doit passer par l’analyse de l'efficacité à chaque étape de la réalisation de ces missions.
36

« méthodes d’évaluation des politiques publiques » actes du séminaire 2009-2010

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4. Critères et grille d'analyse 4.3.2 Saine administration ou bureaucratie

Sur le plan de l’organisation administrative il est possible d’établir un ordre de priorité entre les missions publiques. Il est aussi possible de les différencier selon une classification fonctionnelle : comme les missions de service public primordiales telles la santé publique, la sécurité alimentaire, le logement, l’éducation, etc. ; les missions de ressources concernant l’organisation économique par la mise en valeur du potentiel de développement, la fiscalité qui dépend directement de cette valorisation de l’activité humaine, technique, commerciale, financière, etc. ; les missions institutionnelles de sécurité concernant la défense nationale, la sécurité intérieure, la protection civile et maîtrise des risques, etc. ; les missions de relations internationales diplomatie et commerce extérieur selon le principe de réciprocité et de coopération ; et enfin une fonction essentielle mais souvent peu développée de coordination. Chaque action ou programme mis en œuvre se doit d’intégrer le dispositif administratif sans causer d’interférence dans les autres programmes actifs mais au contraire de favoriser un effet de synergie qui démultiplie l’effet global de l’action publique. Un dispositif de veille doit également assurer une lutte permanente et rigoureuse contre les abus et la corruption. Pour gérer cette complexité il est utile d’utiliser les outils de l’analyse systémique : constater que l’action publique consiste premièrement à contrôler, identifier, puis ensuite réguler les flux en entrée et sortie du système et sous-systèmes en stimulant par effet de levier les dynamismes favorables propres à chaque ensemble. Il ne faut cependant pas négliger la question de l’équilibre optimal de l’organisation administrative. Un dispositif laxiste serait inutilement coûteux et sévèrement contesté pour son inéfficience mais une administration tatillonne et formaliste étoufferait les meilleures initiatives et amènerait une paralysie progressive et un rejet populaire d’un système jugé oppressif. La troisième dynastie d’Ur (-2100 av JC) donne semble t-il l’exemple d’une bureaucratie tatillonne qui s'écroule sous le poids de sa propre gravité. De même la question de la réactivité et de la diligence de l’organisation reste pertinente. Et pour l’application exécutive, des mesures les plus simples aux programmes ou plans les plus complexes, la question du temps de réponse à la fois de la monté des informations, de l’élaboration d’une réponse, de l’application de celle-ci et de l’évaluation de l’impact spécifique laisse entrevoir un progrès potentiel infini.

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4. Critères et grille d'analyse 4.3.3 Structure et fonction

Pour mesurer la valeur d’une bonne politique au niveau de l’administration il faut peut être soulever une ambiguïté : est-on en train d’évaluer un programme spécifique ou l’organisation administrative en elle-même ? C’est une question essentielle : entre structure et fonction laquelle vient en premier ? L’administration en tant qu’organe permet de générer des processus et d’assurer une mission. Donc il est évident que l’amplitude et la pertinence de son action dépend de son organisation, de la qualité, formation initiale ou continue et recrutement des administrateurs, de sa compétence comme aptitude mais aussi cadre juridique et plus loin image et légitimité sociale. Mais de sa fonction dépend aussi sa structure organisationnelle puisqu’elle est aussi le fruit, la résultante d’une adaptation historique et sociologique qu’on ne peut pas négliger ou ignorer : une structure traditionnelle, des règlements ou des procédures fossilisés rendront d’autant plus difficile la mise en oeuvre d’un programme novateur. C’est a ce titre qu’il est aussi intéressant de mesurer la capacité de l’administration de s’adapter à sa fonction et d’améliorer sa capacité d’intervention. La diversité des objectifs et fonctions de l’administration exige une analyse étroite, une évaluation poussée de sa capacité d’intervention, du dispositif organisationnel. Par ce biais on peut évaluer non plus seulement l’écart entre l’injonction politique qui fixe un objectif et les résultats atteints mais aussi la pertinence du dispositif au regard de sa capacité structurelle à remplir sa mission. Il ne suffit pas de demander au charpentier de réparer le toit et de se fier à sa bonne volonté pour achever les travaux dans les délais mais de contrôler qu’il dispose bien de la compétence technique spécifique, d’un contrat descriptif et chiffré, d’une garantie de recours responsable, d’un plan, d’un agenda, des outils et des moyens matériels concrets pour parvenir à ce résultat attendu. Le premier point de contrôle organisationnel est celui du modèle conceptuel de l’organisation. L’organe administratif est t-il construit en forme de pyramide-forteresse ou de réseau-modulaire ? C’est à dire quels sont les éléments déterminants qui permettent de décrire son mode d’intervention le plus usuel. C’est décrire d’une façon factuelle les liens juridiques de subordination par rapport aux autres pouvoirs et autorités. Quel est le rapport d’une autorité administrative à une autre, au pouvoir législatif, au pou-

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4. Critères et grille d'analyse voir judiciaire, aux exigences de la population ? Sera-t-elle un instrument fiable d’application du projet politique, d’une loi votée qu’elle doit synthétiser en ordonnance, décret d’application, circulaires, mesures d’ajustement et normes techniques, etc. ? Saura-t-elle conduire ses missions ordinaires de maintien de l’ordre et de la sécurité publique dans le respect des droits politiques et civils, des autonomies régionales ou locales, des injonctions des autorités de tutelle, des contrôleurs de légalité et des juges en cas de recours ? Nous venons de soulever plusieurs questions. La première serait l’évaluation du pouvoir d’ordonnance lui-même qui est le noyau dur de l’administration. On sait que le régime d’ordonnance est la base des systèmes dictatoriaux : il est une puissance arbitraire, d’oppression potentielle extrêmement vive qui mérite d’être sévèrement limitée et soumis au contrôle impératif des autres pouvoirs sous peine de n’être qu’une source de tyrannie. Cette capacité d’action publique ne devrait servir qu’aux fins d’utilité publique et ne servir qu’en cas de situation critique, comme mesure d’interdiction ou de garde-fou contre un danger imminent et réel ou manœuvre d’évitement de situation critique en tant que disposition normative. Deuxièmement ce pouvoir d’ordonnance et de réglementation doit pouvoir être motivé sur la base d’une expertise du risque. C’est à dire qu’une décision administrative doit se baser et trouver une motivation dans un rapport d’expertise technique comportant une analyse à la fois des besoins réels de la population, du résultat à atteindre et les circonstances factuelles afin d’adaptation des mesures réglementaires et coercitives avec ce résultat optimal en minimisant toujours d’avantage les dommages collatéraux et les atteintes aux droits. Troisièmement, l’action publique doit réaliser pour atteindre ses objectifs une mobilisation optimale des ressources. Elle dispose de ses ressources propres, d’une capacité de mobilisation générale des ressources humaines et matérielles ainsi qu’une capacité de réquisition fiscale à la fois sur les ressources et les patrimoines des ressortissants ou par le biais de l’expropriation d’utilité publique indemnisée ou confiscatoire lorsque les circonstances l’imposent. Enfin l’administration pour assurer la permanence de l’Etat, la prévalence du principe d’utilité publique et la continuité de son action doit pouvoir adopter une structure modulaire à tous les niveaux de son domaine d’intervention, du national au régional et local. Cette structure en réseau n’est pas contradictoire avec les conditions d’une autonomie régionale et locale lorsque les liens de l’utilité publique,

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4. Critères et grille d'analyse des missions et objectifs et la coopération des autorités régionales et locale sont requis par la loi. Ainsi le simple contrôle de légalité permet l’association des pouvoirs autonomes et la coordinations des moyens disponibles quand leur adhésion au projet politique mis en œuvre est assurée en amont par leur participation aux dispositifs législatifs, ainsi que ceux de péréquation fiscale et de coordination administrative au niveau supérieur. Il s’agit maintenant de transcrire ces notions et problématiques en critères d’évaluation et en indicateurs fiables et directement observables contribuants à l’excellence de l’action administrative. 4.3.4 Critères d’efficience administrative

L’évaluation de l’action publique est aussi une évaluation de la capacité de l’administration publique à répondre aux injonctions de l’opinion et à résoudre à terme les crises. Elle est par là autant une analyse de la capacité du dispositif administratif à réaliser ses missions d’ordre et de service public tant par ses compétences, son organisation et ses procédures qu’une analyse des programmes mis en oeuvre selon une optique pragmatique et selon son aptitude au contrôle et à la mobilisation optimum des ressources selon le critère prévalent d’utilité publique. Comme nous le soulignions plus haut cette mise en œuvre doit être transparente et non opaque selon des techniques fiables et vérifiables, avec un savoir faire qui vise l'excellence selon une économie des moyens pour une efficacité optimale et un niveau minimum de risque. La gestion du risque systémique nécessite un diagnostic organisationnel au niveau de la définition de la mission et de la convergence des visions et valeurs ; au niveau du réalisme de la planification par objectifs précis et mesurables ; au niveau de l'adaptabilité des structures et programmes ; au niveau de la gestion des ressources disponibles. L'organisation dispose-t-elle des ressources humaines, matérielles, financières, techniques adéquates pour atteindre les objectifs? Sont-elles utilisées à bon escient? Nous tenterons de dégager ces critères d’efficience de l'administration publique selon quatre axes : 1. La conception juridique de l’Etat est-elle adaptée à sa mission de service public ? 1.1 Les principes d’utilité commune et d’institution du domaine public sont50

4. Critères et grille d'analyse ils clairement définis et respectés ? 1.2 La réglementation sur les prérogatives de puissance publique est elle déficiente du fait de la prédominance d’intérêts et privilèges particuliers ou abusive par faiblesse des moyens de recours disponible ? 2. La capacité d’organisation interne de l’administration et externe de la société est elle suffisante ? 2.1 La mobilisation des ressources est-elle planifiée, actualisée par des scénarios d’exercice, réaliste et reconnue ? 2.2 Le recrutement et la formation des administrateurs publics sont t-ils satisfaisants et permettent t-ils la stimulation de l’éducation publique de haut niveau en science humaine et scientifique ? 2.3 La fiscalité permet-elle de mobiliser les ressources financières utilement ? 3. Les programmes publics sont t-ils efficaces ? 3.1 l’administration permet elle à la fois la prise en compte des exigences de l’opinion et l’identification des problématiques ? 3.2 Les missions courantes de l’administration (sécurité, défense, fiscalité, etc.) sont elles assumées ? 3.3 Les programmes de services publics sont t-ils suffisamment développés et améliorés en fonction des besoins reconnus et des objectifs fixés ? 3.4 L’intervention dans les processus économiques et sociaux est telle satisfaisante ? 4. La fonction de supervision est elle active ? 4.1 La coordination des missions et des programmes permet-elle la synergie des moyens ? 4.2 La régulation des flux par le contrôle des ressources, l’arbitrage des priorités, la vérification des processus, la durée de latence entre prise en compte, expertise et réponse est elle optimale ? 4.3 Un programme de lutte contre la corruption et la mise en responsabilité des administrateurs sont-ils rigoureux et dissuasifs ? 4.4 La délégation des compétences est elle efficace, la participation des autorités subordonnées et des ayants-droits est t-elle satisfaisante, un contrôle de légalité est-il appliqué ? 4.5 La sûreté de fonctionnement (marge de sécurité et redondance du dispositif) ou la gestion du risque (évaluation globale) est-elle prise en compte et active ? 4.6 L’indépendance des enquêtes publiques et des organismes d’évaluation est-elle respectée ? 4.7 Un dialogue de bonne foi avec les institutions et le public et le libre accès aux rapports d’expertise et aux documents publics sont-ils garantis ?

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4. Critères et grille d'analyse

4.4 4.4.1

Évaluation du cadre juridique et niveau de légalité Privilège et réforme

Il est fréquent de sous-estimer le domaine juridique. Il est vrai qu'à notre époque l'inflation législative et des procédures judiciaires ne peut qu'apporter la confusion et une mauvaise image du droit. Depuis longtemps on appelle les juristes « les suppôts de la chicane » et la réputation de mythomanes et de bavards inconséquents des avocats affairistes ou politiciens les précède de loin. Toutefois il n'y a pas de bon chef d'Etat sans bon législateur. Toute société dispose d'un corpus juridique, de lois et de traditions qui exprime un système de représentation et de pratiques. Ces hommes soucieux du bien public disposent souvent d'une solide culture juridique qui leur donne le moyen technique de réaliser leurs projets. Mais ce qui est plus intéressant c'est qu'il n'y a pas de renouvellement de la société sans renouvellement du droit. C'est par exemple le Code Hammourabi des Mésopotamiens du 3ieme millénaire av. J-C. On l'a vu dans l'empire de Qin c'est la nouvelle école de juristes qui impose une réorganisation drastique de la société au cours du Vieme siècle av. JC. L’Occident médiéval dispose du Code Justinien et du droit canon qui justifie l'accumulation patrimoniale héréditaire des féodaux et l'intolérance religieuse. Après la révolution française c'est le nouveau code civil et la théorie des obligations qui instaurent une société marchande et industrielle basée sur le crédit et la rente en opposition au système des chartes, corporations, compagnies, manufactures et autres privilèges de l’Ancien Régime. Ce qui est contestable c'est que le droit soit l'outil de domination d'une minorité d'accapareurs. Un moyen qui leur permette de garantir et de perpétuer une organisation sociale qui favorise leurs intérêts. Ceux d'une classe d'érudits, de notables qui excellent dans l'utilisation des procédures et des discours plus ou moins spécieux dans la langue sibylline des tribunaux pour justifier la spoliation et la discrimination sociale. Rousseau le dénonce car une telle distorsion annule tout l'intérêt du contrat social : «au lieu de détruire l'égalité naturelle, le pacte fondamental substitue au contraire une égalité morale et légitime à ce que la nature avait pu mettre d'inégalité physique entre les hommes, et que, pouvant être inégaux en force ou en génie, ils deviennent tous égaux

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4. Critères et grille d'analyse par convention et de droit. Sous les mauvais gouvernements cette égalité n'est qu'apparente et illusoire, elle ne sert qu'à maintenir le pauvre dans sa misère et le riche dans son usurpation. Dans le fait les lois sont toujours utiles à ceux qui possèdent et nuisibles à ceux qui n'ont rien. »37 A contrario dire que le Droit est pour les riches, c'est faire un mauvais procès car en vérité le Droit n'est qu'un instrument ; le support neutre de représentations, un outil de formulation d'un statu quo particulier. Il convient de relativiser la notion de droit puisque dans certaines sociétés, en Chine par exemple, « des règles existent mais le droit est considéré comme un anomalie. Les conflits devant être réglés par le calme et la collaboration plutôt que par la dispute.»38 Ceci dit si le droit doit être vu comme un outil neutre fixant les règles du jeu social, il faut aller plus loin. Qui fixe ces règles ? Qui sont les notables chargés de leur application et quel rapport entretiennent-ils avec les abus de spoliation et d'usurpation. Ces règles sont-elles simples, « clair comme de l'eau de roche » comme le disait Justinien, « justes et utiles » selon la formule de Cicéron ou sinon peuvent-elles être réévaluées, réformées et améliorées ? 4.4.2 Législateur et volonté populaire

Plusieurs doctrines s'affrontent pour désigner le législateur. Pour les royalistes ou les théoriciens du droit divin il s'agit d'attendre la venue d'un homme providentiel, pour les partisans de l'oligarchie la doctrine de la représentation permet aux députés et autres sénateurs de faire la loi « au nom du Peuple ». Pour Rousseau et les démocrates c'est le peuple qui doit choisir directement sa loi par le moyen des droits politiques arrachés au despotisme ou à la barbarie (liberté d'expression et de pétition, initiative populaire, référendum, etc.). Ce qui n’est ratifié ou amendé par le peuple en personne n'aura pas force de loi. Une histoire amusante et certainement vraie, permet d' illustrer ce propos. Un jeune instituteur était attendu dans une localité isolée de l'ouest des États-unis. Les mauvais garçons de l'école s'étaient promis de rendre la vie impossible au « blanc-bec », de lui coller une bonne correction avant de le faire fuir le comté. Le premier jour de classe rendit ce projet impossible. Aux premières provocations, le professeur se retourne et
37 38

Rousseau Du Contrat social 1762 Histoire du droit Wikipédia 2011

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4. Critères et grille d'analyse pose une question : Voulez-vous donnez un règlement à cette classe ? Voulez vous donner la liste des choses qui y seront interdites et les punitions pour chacune ? Monsieur! Arriver en retard, Six coups de bâton ! Faire du bruit et déranger ses camarades, Huit coups de bâton ! Voler le déjeuner d'un camarade, Douze coups de bâton ! Etc. Il se met en place instantanément et spontanément un code de vie en commun, un code pénal démocratique dont les plus rebelles se font aussitôt les plus extrêmes et farouches défenseurs. Qui sont ici les vrais législateurs ? Le jeune professeur qui se contente de poser la question décisive et de noter au tableau ce qu'il entend ? Les élèves qui en imposent le plus et qui parlent le plus fort ? Ou l'ensemble de la communauté scolaire, même la partie discrète qui se contente d'écouter et d'approuver en silence les règles, de voter à la main levée le nouveau règlement ? Le rôle de ces législateurs - au niveau de l’institution législative, des relais politiques, syndicaux, associatifs ou de l’expression populaire par pétition et référendum est de catalyser, de révéler des polarités naturelles, de clarifier ces notions diffuses de justice et d'utilité sociale. Il s'agit d'une création collective qui permette éventuellement de concilier à la fois l'autonomie et la responsabilité, l'ordre social, sous le signe du devoir, recherché par les conservateurs et la reconnaissance des droits individuels réclamés par les libéraux. 4.4.3 Critères de légalité

Le projet politique doit s’insérer dans le cadre juridique et légal existant. Pour parfaire cette intégration il n’est pas superflu de s’interroger sur la philosophie et l’histoire du droit, sur la nature de la norme légale, sur le dispositif juridique et l’organisation des services de justice sociale, civile, administrative ou pénale. Chaque réforme politique devrait contribuer à une amélioration de la perception et de l’application des principes fondamentaux de la légalité. Au niveau de chaque projet ou programme politique une évaluation du rapport à la légalité et à la justice doit être opérée. Il ne s’agit pas simplement de renforcer l’effet coercitif d’une disposition nouvelle, d’une mesure légale afin d’en assurer le respect et l’efficacité, mais avant tout d’en estimer le rapport de cohérence avec tout un ensemble de valeurs sociales et une hiérarchie légitime des droits politiques. Ceci dans le but de

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4. Critères et grille d'analyse réaliser à la fois l’autonomie et la liberté humaine mais aussi de garantir la pérennité de l’organisation sociale selon le principe prévalent d’utilité publique. De façon classique on présente le droit en partant des notions les plus morales aux plus pratiques. De la théorie du droit naturel à la jurisprudence ordinaire, de la souveraineté nationale aux droits de l’individu on a établit une classification didactique des normes. Est-il possible d’en analyser les principes juridiques pour mettre en perspective les points clés et les critères déterminants en vue de l’évaluation directe d’un dispositif ? En introduction nous avions pris l’exemple de l’évaluation sur le plan de la légalité d’une mesure quelconque - c’est à dire la traduction en terme juridique d’un projet, programme politique - pour illustrer notre démarche. Reprenons-le pour fixer une première série de critères et voyons ensuite s’il n’est pas possible de poursuivre en affinant l’analyse. 1. La mesure est elle juste? 1.1 Est-elle équitable, conforme aux principes de la morale et du droit naturel, le sentiment de l'équité ou l'égalité de traitement des parties sont respectés. 1.2 légale, conforme au droit, aux règles communes en vigueur, à la tradition ou à la jurisprudence 1.3 simplement opportune, soumise aux circonstances 1.4 crée un privilège, une dérogation au droit commun applicable et répond à l’exigence une catégorie d’intérêt. 2. La mesure est elle acceptable ? 2.1 conforme au principe de la souveraineté nationale dans le cadre du droit des peuple à l’ indépendance et à la liberté de l’organisation politique 2.2 intégré aux principes juridiques internationaux de non-ingérence dans les affaires étrangères, réciprocité et coopération loyale 2.3 conforme au principe de l’utilité publique 2.4 respecte les droits politiques démocratiques 2.5 découle du fonctionnement régulier des institutions 2.6 ne crée pas d’interférence avec une autre institution ou disposition légale ou sinon assorti d’un dispositif de résolution des conflits de compétence et droit de recours ou d’arbitrage 2.8 prise en compte en temps utile par les institutions judiciaires, les magistrats et les administrateurs 2.9 assortie d’une sanction proportionnée en cas d’infraction 2.10 reconnue par sa clarté, sa facilité d’accès et acceptée par la société 2.11 ne cause pas de trouble grave à l’ordre public 2.12 contribue utilement au progrès des moeurs, des sciences et des arts. 2.13 la me-

55

4. Critères et grille d'analyse sure prévoit un financement adapté pour sa mise en place et assure un fond de garantie en cas d’ouverture justifiée d’un droit d’indemnisation.

4.5

Tableau d’évaluation globale

A ce stade de notre réflexion nous pouvons déjà dessiner notre nouvelle grille d’analyse. Ce tableau d’évaluation présente les quatre domaines principaux que nous venons de détailler.

Domaine

rationalité*

consensus

efficience

légalité

cohérence *

R1*

information

C1

conception

E1

équité

L1

réalisme Critère méthodologie

R2

débat

C2

organisation

E2

acceptabilité

L2

R3

validation

C3

programmation

E3

supervision

E4

Notation

R

C

E

L

Tableau 2: Tableau d'évaluation globale

Par souci de concision et de présentation ; chaque terme correspondent aux différents points que nous avons étudié. Ainsi le critère cohérence désigne - dans le domaine Évaluation du cadre théorique et niveau de rationalité - la première série de questions que nous avons posé. A savoir : 1. Le discours est-il cohérent et rationnel sur le plan théorique ? 1.1 la théorie de référence est-elle implicite ou explicite ? 1.2 les théoriciens ou l’école de référence sont-ils désignés ? 1.3 la démonstration est-elle logique ou paradoxale ? 1.4 les arguments donnés sont-ils acceptables ? 1.5 la qualité d’analyse est-elle simpliste ou complexe et systémique ? 1.6 la controverse sur le sujet estelle ouverte, pluraliste, interdisciplinaire ? 1.7 les conclusions sont-elles reconnues ou contestables ? 1.8 les critiques sont t-elles prises en compte et réfutables ? Il est pratique de noter ces questions de 1 à 5 selon la possibilité d'identifier un optimum que l'on qualifiera comme « excellent », une moyenne comme « moyen », un ni56

4. Critères et grille d'analyse veau zéro comme « nul » et deux niveau intermédiaires comme « bon » et « médiocre ». La note moyenne a cette série de question sera désignée comme la note du critère de cohérence R1. La note globale du niveau de rationalité d’un programme ou mesure politique sera désignée par R. La notation globale selon cette méthode sera inscrite sous la forme R/C/E/L. Soit pour une évaluation quelconque par la notation 2/2/2/1. Nous disposons ainsi d’une échelle d’évaluation qui ne demande qu’à être améliorée. A nous de tester cette méthode, analyser et noter les projets ou programmes politiques qui se présentent à notre connaissance pour vérifier qu’ils atteignent ou non la note requise d’un minimum de crédibilité et de pertinence.

4.6

Boucles systémiques et criticité des politiques publiques

La notation 2/2/2/1 d'un programme politique indique : un niveau « médiocre » dans le domaine de la rationalité théorique , dans le domaine de formation du consensus, dans le domaine de l'efficience de la mise en œuvre administrative, et un niveau « nul » dans la légalité des mesures. Si dans l'étude d'un programme politique notre évaluation globale RCEL - basée sur l'étude de dysfonctionnement au regard d'un critère optimum - abouti à une note telle que 2/2/2/1 : on peut déduire - de la médiocrité de cette note - de graves conséquences et des effets présentant un niveau de risque élevé. Ce niveau de risque se répercute aussi bien au niveau interne tant sur la viabilité du système lui-même que sur la prospérité de la société qui l'entretient et subit ses injonctions et défaillances, qu'au niveau externe de son environnement naturel ou dans ses relations avec la communauté internationale selon un effet de rétroaction systémique. 4.6.1 Définition d'une boucle de rétroaction systémique

Une boucle de rétroaction est un dispositif qui lie l'effet à sa propre cause, avec ou sans délai. « Le concept de boucle de rétroaction est simple, mais il remet en cause des idées profondément ancrées, notamment celle concernant la causalité. […] En fait, dans les langues occidentales modernes, toutes les expression de la causalité sont suspectes. La plupart sont marquées par une conception trop linéaire. Au mieux , elles sont partielles, limitées à la description d'une partie du phénomène.

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4. Critères et grille d'analyse Avec l'approche systémique, le facteur humain est un élément du système de rétroaction, et non un élément extérieur. Cela signifie un changement profond dans l'analyse. Cette conception nous permet de voir comment nous sommes influencés par elle. […] Quand on maîtrise le raisonnement systémique, on renonce à faire d'une personne ou d'un seul facteur le responsable d'une situation donnée. Dans la perspective de rétroaction, tous les membres d'un système sont co-responsables des problèmes qui surviennent. » 39 « Trouver les leviers les plus efficaces dans une situation donnée consiste à comprendre sa complexité dynamique, pas sa complexité de détail. Malheureusement, la plupart des « analyses de systèmes » s'attachent à la complexité de détail. Les simulations tenant compte de milliers de variables et d'un assemblage compliqués de détails nous empêchent souvent d'observer les schémas et les relations essentielles. […] Le meilleur moyen de voir la réalité sous sa forme systémique est d'y percevoir des cercles d'influence plutôt que des droites. Toute boucle raconte une histoire. En décrivant les relation d'influence, vous pouvez percevoir les schémas qui vont continuellement se répéter, améliorant ou détériorant sans cesse la situation. D'une variable quelconque d'une situation, vous pouvez tracer une flèche qui représente son influence sur une autre variable.» Il existe deux modèles de boucle de rétroaction : 1. celui dont l'effet est amplificateur qui renforce et accélère cycle après cycle un processus que celui-ci soit positif ou négatif, c'est à dire favorable ou défavorable à la situation par ses conséquences ; 2. celui dont l'effet est régulateur lorsque l'objectif à atteindre est déterminé et où les éléments du système ont des comportements variables d'accélération ou de freinage selon des directives explicites du programme mis en œuvre ou implicites au regard des conséquences dans l'évolution du processus et de la situation. L'effet régulateur est aussi une situation de stabilité correspondant ou non à l'objectif selon qu'il existe des causes de résistances au processus ou des mécanismes équilibrants actifs mais peut-être non encore identifiés ou reconnus dans le système. 3. A ceux-ci on peut rajouter l'effet-retard. Nous avons déjà évoqué, à propos de l'efficience de l'administration, la question du temps de latence ou de réponse
39

Peter Senge, Alain Gauthier Le langage de la pensée systémique. La cinquième discipline

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4. Critères et grille d'analyse entre la montée des informations, l’élaboration d’une réponse, l’application de celle-ci et l’observation-évaluation de l’impact spécifique. Mais rappelons ici que l'impact réel d'une action prend un certain temps avant de se manifester. Ce temps de latence peut être source d'erreur lorsque l'action est poursuivie alors que la réponse tarde à se manifester. Un effet-retard non pris en compte peut créer à terme une situation de saturation, provoquer l'instabilité, voir la faillite d'un système à forte inertie. 4.6.2 Schéma de complexité dynamique d'un projet politique

Le concept de boucle de rétroaction nous permet de tracer un schéma de complexité dynamique. Nous évitons ainsi de tomber dans le piège de la complexité d'une analyse des détails pour nous focaliser sur les facteurs déterminant du système et ainsi trouver les leviers d'action les plus efficaces. Dans cette boucle de rétroaction, les flèches indiquent les relations d'influence d'un élément à l'autre. Selon la qualité du processus, des effets amplificateurs, auto-régulateurs ou des temps de latence, chaque élément du système subit une contrainte et apporte une réponse qui affecte le déroulement du cycle qui agit sur le système lui-même et son environnement.

Illustration 1: Boucle systémique d'un programme politique

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4. Critères et grille d'analyse On retrouve les quatre agents intervenants dans ce cycle : le Gouvernement comme initiateur du projet politique ; La Société civile comme lieu du débat et cible d'une certaine propagande visant l'acceptation du projet et la coopération ; l'Administration comme opérateur et rapporteur et le Système légal qui valide le dispositif juridique concernant le projet et assure son intégration au système légal et coercitif. A l'étape 1 le Gouvernement communique un projet politique à la Société civile, présentant avantages et inconvénients, les mesures spécifiques envisagées selon l'effet et le résultat à atteindre en vue de son acceptation. A l'étape 2 le projet est communiqué à l'Administration en vue de sa mise en œuvre selon les exigences reconnues en précisant les missions et les rôles des administrateurs selon un agenda et des contraintes budgétaires. A l'étape 3 l'Administration soumet ses décisions motivées et les actes administratifs pris (décrets, ordonnances, etc.) au contrôle de légalité et de responsabilité, ainsi que ses proposition de lois après expertise et retour d'expérience. A l'étape 4 le Système légal (Parlement, Justice, médiateurs, etc.) sanctionne le dispositif et fait évoluer les lois, la jurisprudence selon l’impulsion initiale et les règles légales en vigueur. On peut se poser la question de la relation d'influence d'un élément sur l'autre, quelle est sa nature, son effet, peut-on vraiment dire qu'il existe un processus réel et quel serait son amplitude et l'impact global de celui-ci sur son environnement social, économique ou naturel ? 4.6.3 Démonstration d'un effet de rétroaction systémique

Pour ce qui concerne une action publique orientée selon un dispositif ou un programme particulier on peut vérifier que chaque domaine, selon son niveau d'efficacité ou d'exposition au risque, répercute un effet de rétroaction systémique. Nous sommes parti avec l'hypothèse que chaque domaine d'un programme politique (rationalité, consensus, efficience et légalité) était susceptible de recevoir une note selon qu'il satisfait certains critères déterminants. Il reste à démontrer que cette notation permet de déterminer un effet de rétroaction systémique qui affectera chacun des autres domaines et à terme provoquera le succès ou l'échec de l'initiative politique.

Cycle politique négatif

Lorsque le gouvernement élabore un projet politique dont la qualité est faible, on comprend qu'il prêtera facilement le flanc à la critique et risque d'être rejeté par l'opi60

4. Critères et grille d'analyse nion. Plutôt que d'affronter sereinement le débat contradictoire et la polémique on choisira de court-circuiter l'étape de l'élaboration correcte du consensus (1). C'est une sorte de « consensus mou » et un débat en trompe l’œil qui sera privilégié selon les règles des spécialistes de la communication politique. Les propositions seront présentées par amalgame et selon des lieux communs difficiles à contredire. Les promesses sont multipliées, les informations tronquées, les besoins, les coûts, les résultats probables mal estimés. Le débat faussé par des considérations annexes, un langage sibyllin, les sophismes, la mauvaise foi des intervenants, ne donnera suite à aucune consultation ni aucun référendum à fin de validation par l'expression démocratique. Ceci aura un impact sur la société civil en créant un climat d'incompréhension, de division et de factions dans l'opinion publique, une défiance accrue envers le projet et un faible niveau d’adhésion. La faible note dans le domaine du consensus va impacter directement le projet transmis à l'administration (2). Celui-ci ne prendra pas pleinement en compte les exigences de la population mais quasi uniquement les injonctions gouvernementales et souffrira durablement d'un faible niveau d'information, d'implication et de mobilisation du public. A ce stade une administration dont le niveau est faible tant sur le plan humain que sur le plan de la saine gestion ne pourra faire preuve que d'inefficience. C'est ce qui apparaît lorsque les responsables sont issus soit d'une école qui cultive l’ambiguïté et les sophismes (ENA), soit techniciens spécialisés mais ne disposant que d'une culture lacunaire et qui sont tous soumis à une stricte discipline et une notation permanente selon une évaluation biaisée. De plus si la valorisation du potentiel ne fait pas appel au bon sens, à l'initiative et la responsabilité ou que la gestion des ressources est irrationnelle, décrétée par exemple à l'échelon national sans prise en compte des nécessités de l'échelon local : on cultive alors l'esprit du moindre effort et de routine, le découragement et la corruption gagnent du terrain. Les régimes de faveur ou de passedroit permettent à certains administrés de se soustraire aux règles communes (ex. administration fiscale), les détournements de fonds et les gaspillages empêchent alors l'équilibre entrée/sortie des ressources du système. Les rapports et comptes rendus seront biaisés ou incomplets, ceci paralysant le dispositif interne de veille et d'alerte, tout en restants largement inaccessibles au public.

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4. Critères et grille d'analyse Dans l'étape suivante (3) – afin de limiter les abus de pouvoir, mettre en cause sa responsabilité ou motiver ses décisions - l'Administration soumet ses actes (circulaires, décrets, ordonnances, décisions, rapports, etc.) au contrôle du Système légal. Elle se permet aussi, toujours dans le cadre du projet politique gouvernemental, de faire des propositions de lois pour réformer ou légaliser son dispositif. Le projet gouvernemental après ses premières tares au niveau de sa conception, du débat public et du prisme déformant d'une administration déficiente va prendre une nouvelle forme institutionnelle, celle d'une légalité douteuse. Ce projet politique dont le bon sens ou l'utilité publique n'ont jamais été démontré, ni reconnu doit passer le cap de la validation et de la légalisation. Cela ne sera pas possible si les magistrats qui sont chargés de l'examiner, les députés qui doivent le voter et les notables qui seront chargés de le faire respecter n'étaient pas unis par un cercle de connivence et d’intérêts réciproques. C'est ce niveau de dégradation du domaine de la légalité que reflète une mauvaise note de l'évaluation systémique. Elle révèle tout simplement le niveau de corruption de la magistrature, la perte d'esprit civique de ses membres et leur connivence à renverser le principe du bien commun et de la loi naturelle au profit d'un droit décadent qui permet un régime de privilèges et une garantie des spoliations du bien public ou privé. Ces lois iniques et contraires au bien commun scandalisent un peu plus l'opinion et l'abondance et la complexité des textes ne parvient jamais a renverser ce sentiment de tromperie et de trahison organisée. Un sentiment agravé par l'ingérence du pouvoir contre l’indépendance du pouvoir législatif et judiciaire. Ce qui, en revenant par effetboomerang (4) en direction du gouvernement qui en est à l'origine : cristallise dans le texte l'absurdité d'une politique40 ; contribue à fragiliser le régime dans l'opinion du fait de la dégradation accélérée de la situation qu'elle provoque dans l'environnement international, social, économique ou naturel. Selon cette inaptitude caractérisée a répondre à une crise donnée et servir le bien commun il devient alors évident que le pays mal gouverné s'enfonce chaque jour davantage dans la ruine et la division. La boucle de rétro-activité a bien fonctionné : elle vient de lier - avec un certain délai - l'effet avec sa propre cause selon un phénomène d'accélération non contrôlée typique d'un cycle négatif.
40

chaque loi devenant marqueur d'une nouvelle injustice, chaque condamnation l'occasion d'un scandale

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4. Critères et grille d'analyse

Cycle politique positif

Un cycle positif non spontané découle d'une approche réfléchie de la téléologie moderne. C'est un objectif « à partir duquel s'effectue la conception d'un construit social stable organisé et sa mise en œuvre ». Quel est notre objectif ? C'est celui d'un contrat social garantissant paix et prospérité publiques. Un objectif donc de stabilité optimale sur le plan de l'environnement social, économique, international ou naturel dont la réalisation n'est pas spontanée mais conceptualisée, organisée et mise en œuvre selon une initiative coordonnée, collective et volontariste. A partir de cet objectif nous allons décrire une boucle de rétro-action positive favorable cycle après cycle à sa réalisation sachant que l'impact réel d'une action prend un certain temps avant de se manifester. Tout au long de ce processus nous devons veiller que l'effet régulateur spontané des acteurs du cycle tendent aussi vers cette situation de stabilité qui correspond à notre objectif global. Nous avons déjà reconnu que l'effet de rétro-action est régulateur lorsque l'objectif à atteindre est déterminé et où les éléments du système ont des comportements variables d'accélération ou de freinage selon des directives explicites du programme mis en œuvre ou implicites au regard des conséquences dans l'évolution du processus et de la situation. L'application de ces principes donnerai une nouvelle formule politique. Tous les agents intègrent alors des objectifs d'excellence et transmettent une impulsion régulatrice a chaque niveau de la boucle de rétro-action : Le Gouvernement prépare donc un programme conforme aux critères de rationalité, de réalisme et selon une méthodologie correcte. Il peut dès lors soumettre au débat public et rechercher un niveau de consensus optimal (1). La Société civile prend en compte le programme politique proposé et selon ses propres critères et exigences peut corriger le projet ou proposer un ou plusieurs contreprojets qui sont soumis au débat et à l'adoption démocratique. Selon cette influence régulatrice le cycle se poursuit (2) et l'Administration responsable de l'action publique recevra non seulement des directives cohérentes, précises mais bénéficie de plus d'un soutien populaire. Selon ses objectifs propres cet agent intervient dans le processus et transmet sa propre action régulatrice selon ses objectifs. 63

4. Critères et grille d'analyse Ainsi une mobilisation active qui lui permettra, par la planification et l'échelle de priorité, une meilleure valorisation des ressources humaines et matérielles. En interne ; une meilleure organisation (désignation correcte des administrateurs, lutte contre la corruption et le gaspillage, etc.) et une expertise correcte permettront d’accroître sa capacité d'intervention selon un apprentissage pragmatique. Tout ceci faisant l'objet de rapports complets, sincères et consultables. A l’étape suivante (3) l'Administration transmet au Système légal ses exigences propres : celle de l'utilité publique et la sanction positive ou négative selon l'implication de la responsabilité sociale. L’Administration propose ainsi, en raison de sa propre capacité d'expertise, de nouvelles normes ou règles applicables en vu d'atteindre un certain niveau d'équilibre de l’environnement social, économique, etc. Ainsi dans la Confédération helvétique l'administration dispose d'une année pour faire valider décrets et ordonnances par le pouvoir législatif. Passé ce délai les actes exécutifs non validés sont déclarés illégaux. De même dans le domaine des libertés publiques et de la procédure pénale l'habeas corpus impose la comparution devant le juge des personnes détenues par la police dans un bref délai et la soumission des mandats et autres commissions rogatoires au contrôle du pouvoir judiciaire. Il y a là interaction régulatrice entre ces deux puissances qui permet d'éviter l'abus de pouvoir et le désordre. Le Système Légal - que nous désignons ici dans sa fonction législative et judiciaire - doit lui-même satisfaire à certains critères internes et objectifs régulateurs pour contribuer utilement à la dynamique du projet politique. Un droit non-laxiste et empreint d'équité traduit une lutte permanente contre les privilèges, la spoliation, la corruption, les injustices qui détériorent et ruinent le lien social. Il est aussi un moyen de lutte contre les interactions nocives entre Gouvernement et Légalité : à ce moment où la tyrannie prétexte la raison d’État contre l'utilité publique pour écarter les magistrats trop zélés ou menacer de dissolution les Chambres législatives trop indépendantes. Il apparaît ainsi que chaque agent sur la boucle de rétro-activité dispose d'une capacité d'alerte et de régulation en rapport à un objectif soit de rationalité, soit de consensus, d'efficience, d'équité, etc. Ce sont lorsque ces mécanismes sont inactifs ou étouffés qu'un effet nocif risque d’apparaître et entraîner un risque systémique dans l'ensemble du processus politique.

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4. Critères et grille d'analyse 4.6.4 Tableau d'évaluation de criticité des politiques publiques

Nous avons vu que la gestion du risque systémique nécessite un diagnostic organisationnel41 : au niveau de la définition de la mission et de la convergence des visions et valeurs ; au niveau du réalisme de la planification par objectifs précis et mesurables ; au niveau de l'adaptabilité des structures et programmes ; au niveau de la gestion des ressources disponibles. Pour compléter notre démarche d'analyse du système politique ; dont l’identification du périmètre, des fonctions, des contraintes d'activité et d'environnement, des paramètres critiques à mettre sous contrôle, mérite d'être poursuivie et développée : nous pouvons d'ors et déjà esquisser un tableau d'évaluation de criticité selon la méthode AMDEC42. Celui-ci permet de répertorier de manière systématique les modes de défaillance potentiels. Notre expérience et nos références nous permettent de décrire des modes de défaillance « type » à prendre en compte. Il reste à définir « pour chaque mode de défaillance : ses) cause(s) ; son indice de fréquence (classe d'occurrence) ; ses effets ; son indice de gravité (classe de sévérité) ; les mesures mises en place pour détecter la défaillance ; son indice de détection (classe de probabilité de détection). »

Note F

Fréquence ou probabilité d'apparition Permanent

Note G

Gravité

Note D

Probabilité de non-détection Aucune probabilité de détection – Veille et Expertise défaillantes Un système de détection est en place mais n'est pas infaillible – Autorégulation défaillante Le système de détection est infaillible – Autorégulation veille active des agents

10

100

Perte de souveraineté – Divi10 sion nationale & guerre civile Déficit budgétaire et commercial – Distorsion des 5 conditions sociales et misère Renouvellement des généra1 tions – Prospérité commune

5

Fréquent

50

1

Rare

10

Tableau 3: Tableau d'évaluation de la criticité des politiques publiques

Pour différencier ce tableau d’évaluation du précédent (tableau 1) nous avons relevé l'échelle de notation de 1 à 10. Chaque jour une Nation connaît le deuil d'une mort
41 42

Voir Diagnostique organisationnel http://fr.wikipedia.org/ Analyse des modes de défaillances, de leur effets et de leur criticité AMDEC http://fr.wikipedia.org/ 2011

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4. Critères et grille d'analyse d'homme, mais aussi la joie et l'espoir d'une naissance ; l'important ici - lorsque la cause n'est ni criminelle, ni provoquée par négligence - c'est d'atteindre l'équilibre par le renouvellement des générations qui est le niveau de risque minimum. Soulignons que ce tableau est non exhaustif et mérite d’être complété. Les cas de défaillances et leurs causes doivent être détaillées selon une analyse systémique ainsi que les moyens de détection et les mesures de sécurité à mettre en place. Un système politique ayant atteint un certain seuil d'instabilité ne fonctionnera qu'en mode dégradé et ce mode devient d'autant plus critique que les corrections ou les réformes nécessaires ne sont ni reconnues, ni appliquées soit par confusion, ignorance, négligence ou par effet d'accoutumance.

5 Conclusions
Notre projet était de vérifier la possibilité de mise en place d'une procédure d'évaluation globale des politiques publiques. Par le biais de l'analyse systémique nous entrevoyons qu'un système politique puisse être compris comme un système complexe tant sur le plan de l'organisation que du fonctionnement. Nous pouvons alors adopter, dans cette perspective, les mêmes raisonnements et procédures que pour l’évaluation des modes de défaillances d'une machine ou d'une entreprise industrielle. L'usage de cet outil conceptuel - par l'intermédiaire d'une nouvelle grille d'analyse et de critères de notation - peut éventuellement contribuer a lancer un pont entre la critique spontanée d'une politique et l'élaboration d'un programme alternatif. Ainsi la désignation explicite des points de frictions et le repérage des cycles négatifs à interrompre et inverser permet une valorisation des ressources de la droite raison et de l'intelligence collective. Cette méthode systémique n'entre pas en contradiction ni avec la vision idéaliste et religieuse, ni l'approche rationnelle ou la science moderne, ni le principe d'organisation démocratique de la société. Nous tenons cette vision idéaliste de deux sources prédominantes grecques et judéo-chrétiennes qui sont alimentées par une multitude de témoignages antiques.

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5. Conclusions Ainsi la spiritualité égyptienne place la Justice comme grand principe divin auquel même le Pharaon est soumis ici bas et dans l'au-delà. De même pour la civilisation mésopotamienne qui émerge avec les très anciennes cités Sumer et Akkad et pose les premiers jalons du droit positif avec le code Hammourabi dédié au souvenir du sens de la justice et de l'équité du grand prince : «En ce jour là, Anu et Enlil dirent mon nom m’appelèrent Hammurabi grand Prince, craignant mon Dieu, moi, pour faire luire le droit dans le pays, pour perdre le méchant et le pervers, pour empêcher le puissant de ruiner le faible[...] » 43 Saint Augustin démontre que la philosophie antique et le christianisme peuvent se conjuguer et permettre une compréhension d'un ordre suprême, universel et divin qui, se laissant entrevoir par la foi, demeure intelligible par la raison. Ceci dans le but d'enrichir la cité des hommes par l'influence d'une vision spirituelle de la cité de Dieu et placer, au cœur d'un combat contre l'ignorance, la barbarie et la fatalité , un nouvel ordre de sagesse, de justice et de paix. L'approche rationnelle de la science moderne par l'observation, l’expérience, la démonstration logique, la pluridisciplinarité et complémentarité des travaux justifie la validité et la pertinence de l'approche systémique. Toutefois celle-ci n'est pas une dialectique de philosophes scolastiques, de technocrates rond de cuir ou de scientistes prétentieux : c'est avant tout une méthode d'apprentissage et de compréhension du réel qui exige une réflexion pluridisciplinaire, tout en restant accessible au bon sens et à l'intelligence collective. C'est un outil d'évaluation de l'action publique et de formulation d'une loi commune qui convient parfaitement aux impératifs du débat public et de la démocratie réelle. Elle en justifie la nécessité, en renforce les procédures et en précise les objectifs dans le respect de la dignité humaine. Il existe pourtant des obstacles au développement pratique de cette approche globale, rationnelle et démocratique de l'action publique. Il y a des constantes en particulier dans le système juridique qui font que les mêmes causes produisent les mêmes effets. Une mauvaise conception de l'organisation sociale provoque des abus qui conduisent régulièrement à une situation critique.

43

Code d'Hammurabi Traduction et commentaires de P. Cruveilhier (1938) http://curieux.morenon.fr/pdf/CH_Trad_de_P_Cruveilhier.pdf

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5. Conclusions Ainsi l’accumulation d’un capital privé repose sur la justification du droit de propriété et notamment sur la doctrine patrimoniale qui date de la république romaine. A l’origine ce droit est familial et repose sur l'administration du Pater familias comme gestionnaire. Mais ce droit à la propriété familiale va vite glisser vers le droit à la propriété individuelle du fait de la monté en puissance d’une société de gros commerçants et d’une aristocratie militaire dont l’intérêt est de garantir durablement leurs gains donc de racheter les terres familiales. Pour se faire il s'agit de n’avoir qu’un seul interlocuteur dans la vente. Cette réforme permet de se débarrasser de la tutelle du conseil familial et d'éclater les grandes familles en offrant la liberté au couple mais surtout à l'individu. En conséquence le propriétaire dispose de droits étendus sur son patrimoine, finalement celui d’en faire a peut-près tout ce qu’il veut. C’est de la que vient la locution latine "Usus Fructus Abusus", soit les termes Utiliser, Fructifier et Disposer, c'est a dire abandonner par la vente le bien immobilier qui était jadis en indivision familiale. Ce nouveau droit du patrimoine est celui de l'abus : il conduit à l'accumulation d'immenses domaines de plusieurs milliers d'hectares - loin d'un droit patrimonial de sens commun inscrit dans le droit de disposer des moyens nécessaires au besoin familial.C'est un droit extraordinaire, féodal, qui conduit à une société de privilèges, tels que ceux de l’aristocratie de l’Ancien régime sans qu'il soit démontré qu'il contribue effectivement au bien commun sur le plan économique, social ou écologique. Ceci pendant que le reste de la société tombe dans la misère et un régime d'exclusion et de servitude. Ce droit du patrimoine abusif est bien sûr un moyen de conquête du pouvoir politique et de l'immunité par la corruption ou la violence. A cette distorsion du droit par l'accumulation immobilière il faut en dénoncer une autre qui est antérieure et presque originelle. Il s'agit du problème de l'accumulation mobilière et du prêt à intérêt qui permet de faire fructifier des réserves financières et stimuler la circulation monétaire par le crédit. Or la politique monétaire est trop longtemps resté le point aveugle du débat démocratique. On peut convenir que la monnaie est un instrument essentiel de la vie économique et sociale mais on néglige trop souvent son rôle dans l'apparition des crises économiques et des désordres.

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5. Conclusions Quelques économistes tels que John Keynes ont entrevu l'effet pervers des « trappes à liquidités » où se cumule inutilement la monnaie et on s’interroge aujourd'hui de plus en plus sur le rôle néfaste du concept d'Argent/Dette et son corollaire de Capital/Rente. Car l'intérêt n'est pas compté dans la masse monétaire en circulation. Il faudrait plutôt - au lieu de la croissance que préconise certains et qui n'aurait aucun effet quantitatif dans la circulation monétaire - un excédent commercial en devise. Or l'endettement crée une charge d'intérêt annuelle et que cette "charge de la dette" soustrait de la masse monétaire en circulation une part de celle-ci qui sera transférée ailleurs 44. Or si on diminue cette masse M1 à moins d'augmenter la vitesse de rotation de la monnaie, on diminue aussi le volume global des transactions sur la période. Ce qui est contraire à la croissance et donc aux capacités de remboursement futurs. Si le paiement d'intérêt se fait c'est par la ponction de la masse monétaire et devises en circulation. Celle-ci se réduisant cycle après cycle, réduit aussi le potentiel de croissance d'une économie (selon la formule T=M1.V ou T est le volume de transaction de la période, M1 la masse monétaire circulante et V la vitesse de rotation de la monnaie.). Faire de la monnaie "un moyen d'acquisition du patrimoine" laisse toute la place à la compétition libérale entre familles fortunées ruinant systématiquement les bases d'une prospérité économique commune. Ce qui nous renvoi loin de cette gestion utile et juste des finances dont est redevable l'autorité devant le public. Ce qui signifie que le principe du patrimoine selon le code antique est incompatible avec la survie de l'institution sociale. C'est ce qui explique le désordre économique et la ruine des finances publiques des sociétés qui se sont accrochées à cette fausse évidence. C'est pour cette raison et lutter contre la force de l'argent lorsqu'il est "accumulé" dans des patrimoines privés et qu'il n'est plus redistribué fiscalement ou ne circule plus librement aux alentours que les républicains de 1789 trouvent nécessaire d'inscrire en bonne place la formule : (Article premier de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen) "Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune." Car si accumulation et si patrimoine il y a, ce phénomène de différenciation sociale ne saurait se retrouver sous-

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La liberté de circulation des capitaux est l'un des piliers de la théorie monétariste. Mesure censée permettre la valorisation de l'épargne et autorisée par la fin du contrôle des changes (Bérégovoy 1/01/1990) : elle a surtout contribué à l’évasion fiscale et au déséquilibre du financement du pays.

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5. Conclusions trait à la règle d'airain de l'utilité publique qui fonde la république et en assure la permanence. Ceci dit il est intéressant de noter que sur la stèle du code d'Hammurabi exposée au musée du Louvre une quarantaine d’articles ont été effacés à partir du § 65. Selon l'hypothèse d'un chercheur : « Les articles effacés fixaient, pour la plupart, les conditions des prêts à intérêt, avec des taux limités mais autorisés et gravés dans la pierre, allant de 14 à plus de 30%. Cela provoquait des dégâts économiques et des désordres sociaux considérables, au point que Hammourabi et ses successeurs ont dû plusieurs fois prononcer des décrets qui annulaient toutes dettes sur tout ou partie du royaume. Par la suite, on sait que les textes bibliques inspirés du Code proscrivent l'usure. Est-il irréaliste de penser qu'entre temps les rois avaient fini par considérer que ces articles étaient néfastes à la bonne marche du royaume, et les auraient fait effacer ? Si tel était le cas, ce serait la première réaction, dans l'histoire de l'humanité, contre les dégâts d'une trop grande financiarisation de l'économie. »45 Les légistes de la révolution française n'ont cependant pas compris que leur réforme du droit des obligations, en permettant le prêt à intérêt, était contraire - à terme et en l'absence d'un dispositif de dévaluation monétaire ou d'annulation des dettes – au bien commun. C'est pourquoi la rénovation du droit français est nécessaire. Une nouvelle école de juristes doit voir le jour notamment pour lutter contre les abus légitimés par le droit positif actuel, reformer le droit des personnes morales en imposant la responsabilité solidaire partout ou la responsabilité reste limitée, inscrire la reconnaissance pleine et entière des droits politiques (droit de pétition, d'initiative législative et référendum, service militaire, etc.), garantir l'institution du domaine public et du droit public en restaurant le principe de l'utilité publique.46

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Jean-pierre Morenon, Le code d’Hammourabi Traductions comparées de J-V SCHEIL, L.W.KING et A. FINET p.2 http://morenon.fr/curieux/pdf/CH_Trad_Comp.pdf notamment son caractère d'imprescriptibilité détourné par Cesare Beccaria dans son « Des délits et des peines ». La formule « Pas de crime, pas de punition sans loi » aujourd’hui qualifié de principe de légalité exige une loi non-rétroactive pour appliquer une peine ce qui rend l'action publique incapable de réclamer réparation pour des crimes notoires d'ordre public antérieurs à celle-ci.

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6. Bibliographie

6 Bibliographie
Ancien Testament Louis Second 1910 Peter Senge avec Alain Gauthier La Cinquieme discipline - L'art et la manière des organisations qui apprennent - First Editions 1990 Thucydide Discours de Périclès Jean-jacques Rousseau Du Contrat Social ou principes du droit politique" 1762 J. Locke, Deuxième Traité du Gouvernement civil, 1690, trad. Gilson, Vrin éd. Aristote, Éthique à Nicomaque Ciceron Des lois Code d'Hammurabi Traduction et commentaires de P. Cruveilhier (1938) http://curieux.morenon.fr/pdf/CH_Trad_de_P_Cruveilhier.pdf

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