Marco para el establecimiento de la Comisión para la Investigación de los Cuerpos

Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad en Guatemala (CICIACS)

I. La viabilidad de la propuesta de Marzo de 2003 sobre la CICIACS

El Acuerdo del 13 de marzo de 2003 establece que la CICIACS tendría como objetivos
principales:
a) investigar a los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad que operan en
Guatemala;
b) elaborar un informe y remitir las conclusiones del mismo a las autoridades estatales
para la persecución de las conductas delictivas identificadas; y
c) proponer las recomendaciones que se estime pertinentes para combatir ese
fenómeno.
Sin embargo, la evolución desfavorable de los acontecimientos desde el mes de marzo del
presente año hasta la fecha, llevan a la conclusión de que tales valiosos objetivos, si bien
continúan siendo necesarios, son ya insuficientes para procurar, por sí solos, una adecuada
solución a tan grave problemática.
El problema del sistema de administración de justicia de Guatemala para enfrentar
con eficacia a estas estructuras ilegales no reside solamente en la fase procesal de la
investigación, sino que se extiende a todo el proceso penal, incluyendo, por tanto, a la
acusación; el enjuiciamiento; el sistema de recursos (apelación, casación), llegando hasta la
instancia de amparo constitucional.
El sistema de justicia de Guatemala no cuenta con las herramientas jurídico-
procesales que le permitan enfrentar con éxito el fenómeno del crimen organizado. Las
gravísimas y masivas violaciones a los derechos humanos verificadas en el país durante la
guerra y en los años previos a la misma, llevaron a generar un “blindaje” garantiza
destinado a impedir que situaciones similares se repitieran en el futuro.
En esta dirección, a partir de la ejecución de los Acuerdos de Paz y con una fuerte
cooperación técnica de la Comunidad Internacional, se procedió a la reforma del sistema de
justicia, sobre la base del sentimiento de desconfianza o sospecha por parte de la sociedad
hacia las autoridades estatales. No obstante, el carácter tan restrictivo del actual sistema de
normas sustanciales y procesales penales, pensado para reforzar la protección jurisdiccional
de las personas, ha producido el efecto adverso o no deseado: hacer poco menos que
imposible la persecución eficaz de los delitos más graves y los hechos que constituyen
violaciones graves a los derechos a la seguridad y la libertad de las personas.
En las actuales circunstancias, invertir mayores recursos técnicos y financieros por
parte de la Comunidad Internacional para reforzar la fase de investigación criminal, en las
actuales condiciones, seria insuficiente para la efectiva solución del problema. Esto es así
debido a que se entiende que, para abordar el problema de la criminalidad en Guatemala
con un mínimo de garantías de obtención de resultados positivos en el acompañamiento y
reforzamiento de su sistema de administración de justicia, la actuación de la CICIACS
debería, por lo menos, abarcar todas las fases del proceso penal.
En consecuencia, y avanzado respecto al modelo originalmente incorporado al
Acuerdo del 13 de marzo de 2003, la CICIACS no debería constituirse meramente en una
comisión deliberante, limitada a recibir y procesar información y a elaborar un informe con
recomendaciones, y, eventualmente, con la publicación de los nombres de supuestos
implicados, al final de su mandato. Dicho modelo debe necesariamente superarse, para
constituirse en una herramienta de actuación más operativa, con facultades suficientes
como para superar las carencias estructurales del actual sistema de justicia penal
guatemalteco.
El impacto de la CICIACS dependerá del cumplimiento de las siguientes
condiciones:
a) La CICIACS debe constituirse sobre una base jurídica más sólida que la propuesta
por el Gobierno y las organizaciones no gubernamentales de Guatemala. En
concreto, se estima que no es suficiente un Acuerdo Gubernativo ratificado
mediante un canje de notas entre el Gobierno de Guatemala y las Naciones Unidas,
sino que se requiere de un instrumento con el status jurídico de convenio
internacional. Este instrumento sería suscrito por Naciones Unidas en virtud de un
mandato de la Asamblea General y por el Gobierno de Guatemala, en el marco del
Art. 46. de la Constitución de la República. La ratificación del mismo por el Órgano
Legislativo (en el marco del esquema constitucional guatemalteco) debe atribuirle la
misma fuerza de ley y preeminencia sobre otras disposiciones de derecho interno.
b) La CICIACS debe ser construida como una institución internacional, creada en el
marco de las Naciones Unidas, con la estructura y capacidad operativa que se
describirán seguidamente.
c) La adecuación del ordenamiento jurídico interno guatemalteco, mediante la
incorporación o modificación de las normas penales y procesales, a fin de asegurar
la viabilidad de la CICIACS como mecanismo eficiente y válido para fortalecer la
actuación del sistema de administración de justicia en Guatemala.

II. Trabajo preparatorio para la instalación de la CICIACS

La CICIACS sería una entidad con atribuciones tanto de instrucción como de

enjuiciamiento que, bajo la dirección de las Naciones Unidas, podría investigar
independientemente delitos comunes, transnacionales e internacionales aplicando las
normas penales de fondo y procesales de Guatemala.
En el caso de la CICIACS, la instrucción se ajustaría al derecho guatemalteco con el
objeto de cursar autos de acusación ante los tribunales de ese país. En cuanto la CICIACS
debe ser independiente, debe velar por que las pruebas recabadas y transmitidas al
Ministerio Público se presenten ante los tribunales.

Elementos del marco jurídico de la CICIACS

Como un órgano de derecho internacional, los instrumentos que constituirían el
marco jurídico de la CICIACS serían los siguientes:
a) una resolución de la Asamblea General que encomendaría al Secretario General
suscribir un acuerdo con el Gobierno de Guatemala con miras a la creación de la
Comisión;
b) un acuerdo entre las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala por el que se
establecería la CICIACS y se estipularían las condiciones de la cooperación de las
Naciones Unidas;
c) legislación de ejecución que haría efectivas las atribuciones de la CICIACS
dentro del ordenamiento jurídico de Guatemala.
A propósito de a) Resolución de la Asamblea General: El mandato de la Asamblea General
en relación con la creación y funcionamiento de la CICIACS debería incluir los elementos
siguientes:
• que el Secretario General suscriba un acuerdo con el Gobierno de Guatemala con miras
al establecimiento de la Comisión;
• un mandato preciso para realizar investigaciones y enjuiciamientos en el marco del
derecho guatemalteco;
• una descripción de la competencia ratione materiae y temporal de la Comisión;
• y su estructura orgánica y mecanismo de financiación, así como las modalidades de
cooperación con los organismos conexos de las Naciones Unidas.

A propósito de b) Acuerdo entre las Naciones Unidas y el Gobierno: Un acuerdo entre las
Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala constituirá el fundamento jurídico del
establecimiento de la CICIACS e incluirá los elementos siguientes:
i) La creación de la CICIACS como entidad instructora y de enjuiciamiento bajo la
dirección de las Naciones Unidas e independiente del sistema judicial de
Guatemala, aunque sujeta al derecho de ese país en sus actuaciones de instrucción y
enjuiciamiento;
ii) El mandato de la Comisión debería incluir la investigación de grupos clandestinos,
la asociación o vinculación de éstos con el Estado y su participación en los ataques
perpetrados contra los defensores de los derechos humanos. Puede asimismo incluir
la investigación de delitos transnacionales, como la delincuencia organizada o el
tráfico de drogas. De conformidad con el Acuerdo del 13 de marzo de 2003, la
competencia temporal de la CICIACS debería comenzar en la “fecha de la firma del
Acuerdo Global sobre Derechos Humanos, 29 de marzo de 1994, sin perjuicio de
examinar los antecedentes inmediatos que sean pertinentes”;
iii) La estructura orgánica de la CICIACS, estará encabezada por un Comisionado
internacional e integrada por personal nacional e internacional. El acuerdo entre el
Gobierno de Guatemala y Naciones Unidas deberá específicar la relación entre el
Comisionado internacional y el Ministerio Público de Guatemala; las atribuciones
del Comisionado internacional para iniciar actuaciones judiciales ante los tribunales
nacionales; un mecanismo que será efectivo en caso de desacuerdo entre el
Comisionado internacional y el Ministerio Público de Guatemala;
iv) La obligación jurídicamente vinculante de que el Gobierno de Guatemala coopere
con la CICIACS y la asista en sus actividades de instrucción y enjuiciamiento, en
particular un acceso pleno y sin restricciones a lugares, personas y documentos;
v) Prerrogativas e inmunidades relativas a los locales, los documentos y el personal
nacional e internacional de la CICIACS;
vi) La obligación de que el Gobierno garantice la protección y seguridad del personal
local e internacional.

A propósito de c) Ley de ejecución: El Congreso de Guatemala deberá promulgar una ley

de ejecución con objeto de hacer efectivas las atribuciones de investigación y
enjuiciamiento de la CICICACS en el régimen jurídico nacional y reconocer como
admisibles en juicio las pruebas que hubiera recabado.
 La ley de ejecución constituiría asimismo el medio por el cual la CICIACS sería
investida de atribuciones adicionales en materia de investigación, que en la actualidad la
legislación de Guatemala no prevé, a fin de permitir una investigación eficaz y efectiva. La
ley de ejecución deberá figurar como anexo al Acuerdo como parte integrante de él.

III. Estructura de la CICIACS

La CICIACS debe ser constituida como un organismo de defensa y protección de los

derechos humanos, de carácter internacional, con facultades expresas para realizar
investigaciones, y en su caso presentar acusaciones ante los Tribunales Penales nacionales
y dar seguimiento a las actuaciones correspondientes. La CICIACS ejercerá sus funciones
de manera independiente, con estricto sometimiento al Derecho Internacional y a la
Constitución de la República de Guatemala.
La CICIACS funcionará bajo la autoridad de un solo Comisionado, designado por el
Secretario General de la Naciones Unidas, a quien rendirá informes periódicos sobre el
desarrollo de su mandato. Este funcionario deberá ser un jurista (fiscal, juez o abogado),
con acreditados conocimientos y experiencia profesional en las áreas en derechos humanos,
derecho penal y derecho penal internacional, y en la investigación y persecución de casos
de delincuencia organizada.
El Comisionado tendrá facultades para la selección del personal técnico
internacional que contratará Naciones Unidas. Este personal integrará los equipos de
trabajo que el Comisionado considere necesarios. Los equipos estarán compuestos por
fiscales; abogados especializados en derechos humanos y derecho penal; investigadores;
policías; militares; aduaneros; expertos en investigación y análisis financiero; médicos
forenses; y expertos informáticos, entre otros. El número de técnicos a contratar será el que
el Comisionado estime necesario para asegurarse la capacidad, operatividad y eficacia de la
CICICAC. A los efectos de la integración de los equipos de trabajo, podrá tener en cuenta
la posibilidad de incorporar funcionarios cedidos temporalmente en comisión de servicios
por Estados miembros de las Naciones Unidas de conformidad con el artículo 29 (b) de la
Convención de Palermo contra la Delincuencia Organizada Transnacional.
La CICIACS contará también con un Secretario, que tendrá a su cargo el personal
administrativo necesario (internacional y, eventualmente, nacional), así como la
organización y funcionamiento interno de la oficina y su gestión económica. La ley que
ratifique el acuerdo de creación de la CICIACS deberá reconocer a este funcionario plena
capacidad de certificación para documentar todas las actuaciones de los integrantes de la
CICIACS a los efectos de que, entre otros efectos, los elementos de prueba obtenidos por la
misma tengan plena validez jurídica según la normativa interna guatemalteca.
La CICIACS deberá tener las facultades legales necesarias que le permitan suscribir
acuerdos de cooperación con instituciones públicas guatemaltecas para coordinación de
acciones y la ejecución de su mandato, en especial con el Ministerio Público; el Organismo
Judicial; el Procurador de los Derechos Humanos y la policía Nacional Civil. También
podrá celebrar acuerdos y convenios operativos con MINUGUA, agencias del Sistema de
Naciones Unidas y de Estados miembros de la Organización, así como con organizaciones
regionales (por ejemplo, la Unión Europea).

El mandato de la CICIACS TENDRÁ UNA DURACIÓN DE DOS AÑOS

PRORROGABLES POR UNO MÁS. Al final de ese período, la CICIACS deberá hacer
público un informe con el resultado de sus investigaciones y de los procedimientos
iniciados o tramitados.
La justificación de la constitución de la CICICACS se encuentra en la necesidad de
conformar un organismo internacional que preste auxilio, acompañe y fortalezca al as
instituciones nacionales en sus funciones de investigación, desarticulación persecución
penal y condena de los responsables de la constitución y funcionamiento de “cuerpos
ilegales y aparatos clandestinos de seguridad” (grupos delictivos organizados). Para el logro
de este objetivo, la CICIACS deberá contar con las facultades legales necesarias para,
eventualmente, asumir en forma subsidiaria el ejercicio de la acción pública con todas sus
consecuencias y en todas las instancias.
En este ámbito, para que el resultado de las actividades de investigación y
procesamiento de la CICIACS tengan validez en el ordenamiento jurídico constitucional de
Guatemala, deben de darse las siguientes condiciones:
I. El ordenamiento jurídico guatemalteco confiere al Ministerio Público y a su jefe, el
Fiscal General, la función de velar por estricto cumplimiento de las leyes y de
ejercer la acción penal pública. Por lo tanto según la Constitución y las leyes de
Guatemala, el Fiscal General, como Titular del Ministerio Público, tiene el
monopolio de la acción penal pública (Art. 251 de la Constitución; Art. 8,24 y 46
del Código Procesal Penal; Art. 1ro. De la Ley Orgánica del Ministerio Público). En
ese sentido, se estima que el primer objetivo de la CICIACS debe ser intentar
reforzar los medios y las capacidades del Ministerio Público a los efectos de
cooperar con el mismo en el cumplimiento de su misión.
II. Conforme el marco jurídico vigente en Guatemala el acuerdo que eventualmente se
materialice entre Naciones Unidas y el Gobierno guatemalteco debe establecer con
claridad el compromiso del Fiscal General de nombrar un Fiscal Especial encargado
de validar los medios de prueba y de dar trámite a la acción penal pública. De
acuerdo al Art. 11.8 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, este Fiscal Especial
puede ser cualquier abogado guatemalteco colegiado, lo que permite que dicho
nombramiento recaiga en un profesional de reconocido compromiso con la temática
objeto de trabajo de la CICIACS; y que goce de la confianza de los grupos
organizados de la sociedad civil guatemalteca. De acuerdo al Art. 44 de la misma
Ley Orgánica del Ministerio Público, el marco legal que determina la actuación de
este Fiscal Especial será el que establece “la Constitución Política de la República,
los Tratados y Convenios Internacionales y demás leyes del país”.
III. Como segundo paso para asegurar la eficacia en procedimientos penales del trabajo
investigativo de la CICIACS, el acuerdo que suscribirían la Naciones Unidas y el
Gobierno de Guatemala debe reconocer expresamente a esta Comisión la personería
jurídica necesaria (según el ordenamiento jurídico guatemalteco) como para que
dicha Comisión pueda constituirse en querellante adhesivo en aquellos casos en que,
eventualmente, el Fiscal Especial, por su propia decisión o por instrucciones del
Fiscal General, decida no iniciar accione penales en contra de la opinión del
Comisionado de la CICIACS, así como en el caso que las mismas sean iniciadas,
decida no continuarlas y/o no interponer los recursos procesales que la CICIACS
pueda entender pertinentes (Artículos 116 y siguientes del Código Procesal Penal de
Guatemala). Este mecanismo puede complementarse a partir de la suscripción de un
convenio específico entre la CICIACS y el Procurador de los Derechos Humanos,
desde que el mismo en virtud del Art. 275 de la Constitución de la República tiene
 facultades para “promover acciones o recursos judiciales o administrativos, en los
casos en que sea procedente”, entre los que, sin dudas, se encuentra, por razones
materiales, cualquier caso referido a violaciones a los derechos humanos.

En este escenario, la ley deberá otorgar a la CICIACS plena capacidad

investigadora, lo que implica que la misma podrá dirigirse por si misma a cualquier órgano
o institución, judicial o gubernativa, nacionales, extranjeras o internacionales, quienes
deberán prestarles su cooperación en los términos que dispone el Art. 157 del Código
Procesal Penal de la República de Guatemala con relación al Ministerio público. Respecto a
informaciones que algunas instituciones guatemaltecas pueden considerar “secreto de
Estado”, la CICIACS deberá ser investida de las facultades necesarias para acudir
directamente ante el juez o Tribunal competente para que se ordene la entrega de dicha
información bajo apercibimiento (Art. 244 del Código Procesal Penal).
El acuerdo entre Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala deberá establecer,
expresamente, un mecanismo subsidiario para que la CICIACS pueda operar, si resultara
necesario, como una Fiscalía Internacional. En este caso, la ley que ratifique el mencionado
acuerdo reconocería las facultades de la CICIACS de investigar por sí misma y ejercer con
plena independencia la acción penal en los casos que estén afectados bienes jurídicos
internacionales. Este mecanismo subsidiario seria automáticamente operativo en los casos
en que el Ministerio Público, en ejercicio de su autonomía, haya decidido no proceder por
no compartir el criterio técnico del Comisionado a cargo de la CICIACS, o porque
directamente en casos donde están afectados los interese de los grupos clandestinos de
poder, la presión de estos mediante la corrupción, la amenaza y la violencia directa, afectan
irreversiblemente el libre accionar de los operadores de justicia nacionales.
La CICIACS tenga legitimación para el ejercicio de la acción penal en los asuntos
que según su mandato, integran su competencia, ante los juzgados y tribunales de
Guatemala, incluidas la Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad, en
todas las instancias, en todos aquellos casos que afecten derechos e intereses de la
comunidad internacional. El fundamento jurídico de lo expresado anteriormente se
encuentra en que, así como la ley guatemalteca, en particular el Código Penal, protege una
serie de bienes jurídicos que pueden considerarse estrictamente internos, protege también
otros bienes jurídicos que interesan a la comunidad internacional, que por considerarlos
supranacionales les ha dotado de protección mediante la ratificación de tratados o
convenios, en especial, los que tienen que ver con los derechos humanos y el derecho penal
internacional.

IV. Reformas legales

La legislación penal y procesal penal de Guatemala es notoriamente insuficiente para

asegurar la protección o tutela judicial a los habitantes de su territorio y para permitir a sus
instituciones desarrollar sus cometidos constitucionales y legales. En consecuencia, se
considera imprescindible la incorporación de algunos ajustes a la mencionada legislación
como requisito sine qua non para la propia instalación de la CICIACS y para el adecuado
funcionamiento del sistema de investigación y persecución penal en Guatemala. Estos
ajustes deben incluir normas de derecho penal sustantivo y de derecho procesal penal que
permitan hacer frente a la impunidad, de forma tal que el ordenamiento jurídico
guatemalteco se coloque a nivel de los estándares internacionales. De esta forma, se
contribuirá a superar las insuficiencias del marco legal.
Considerando la complejidad del proceso de reforma constitucional en Guatemala, y
en el marco de la necesidad de comenzar el trabajo de la CICIACS dentro de un plazo
razonable, debe trabajarse, en esta etapa, exclusivamente en dirección de la reforma de las
normas de jerarquía legal.
Estas normas deberán ser adecuadamente precisadas en el marco del acuerdo a
celebrarse entre el Gobierno de Guatemala y Naciones Unidas, y la aprobación
parlamentaria de las mismas incorporarse en dicho acuerdo en las cláusulas donde se
definan los compromisos gubernamentales asumidos.
El proceso de adecuación del marco jurídico podría desarrollarse durante la fase
preparatoria de la CICIACS, o inmediatamente instalada la misma. Las agencias
especializadas del sistema de Naciones Unidas en esta materia deben desarrollar un papel
fundamental en el mencionado proceso. La Convención de Palermo podría ser usada como
un punto de partida para la ejecución de las reformas en el área de procedimientos penales,
en lo que respecta a la ampliación de las capacidades investigativas y de persecución.