247 Javier Noya Diploma CIA Publica Espana

Una diplomacia pblica para Espaa
Javier Noya
Documento de Trabajo (DT) 11/2006 15/6/2006
rea:Imagen Exterior de Espaa y Opinin Pblica DT N 11/2006 Julio de 2006
Una diplomacia pblica para Espaa

Javier Noya
Resumen: En este documento de trabajo se hace un anlisis de las estrategias y modelos de diplomacia pblica (DP), para a continuacin lanzar algunas propuestas relativas a Espaa.
Algunas definiciones En la actualidad se estn empleando numerosas etiquetas en la gestin de la informacin y la comunicacin exterior de los pases, hasta el punto de que se produce una cacofona de conceptos e ideas: diplomacia pblica, diplomacia cultural, relaciones culturales, poder blando, cooperacin cultural, comunicacin poltica internacional, gestin de las percepciones, propaganda internacional, dilogo de culturas, dilogo de civilizaciones, relaciones pblicas internacionales, comunicacin estratgica, operaciones psicolgicas (PSYOP), operaciones militares de informacin abierta, etc. Se habla tambin de persuasin civilizada, contraponiendo la propaganda de las dictaduras en tiempo de guerra a la informacin de las democracias en tiempos de paz. Adems de la propaganda blica, que realmente es el embrin de la diplomacia pblica, el otro antecedente est en las radios internacionales. La extensin del alcance de las radios europeas en los distintos continentes a travs de las emisiones en onda corta data de la dcada de los aos 30. Las potencias europeas, con un influjo en distintas zonas del mundo a travs de sus colonias, desviaban su seal a stas o a sus zonas de influencia con dos objetivos: Mantener lazos culturales y lingsticos con sus conciudadanos en el exterior. Pero tambin controlar la informacin que llegaba a las colonias.
Dadas las condiciones de monopolio tecnolgico de los pases desarrollados, la radio en los aos 30 era un eficaz medio de informacin y entretenimiento, pero tambin de control poltico sobre las colonias. En el momento actual, una vez perdido dicho monopolio, se han convertido en servicios mundiales de informacin e influencia. El Reino Unido y la BBC, que sigue siendo la que cuenta con mayor audiencia en el mundo, fue la pionera de esta forma de diplomacia pblica. Sin embargo, el trmino diplomacia pblica habra sido acuado en los EEUU en 1965, en plena Guerra Fra, por Edmund Gullion, decano de la Fletcher School of Law and Diplomacy de la Tufts University. En los aos 70 el trmino fue adoptado formalmente por el Gobierno de los EEUU para referirse a sus programas dirigidos a influir sobre la opinin pblica exterior. El brazo ejecutor de la diplomacia pblica norteamericana hasta los aos 80 fue la United States Information Agency (USIA), desmantelada e integrada en el Departamento de Estado tras la cada de los regmenes comunistas. Pero al mismo tiempo, los EEUU no eran slo el principal emisor o agente de diplomacia pblica del mundo, sino tambin el principal objetivo. A mediados de los aos 90
Investigador Principal de Imagen Exterior de Espaa y Opinin Pblica, Real Instituto Elcano
Mannheim contabilizaba un total de 160 gobiernos que realizaban actividades de diplomacia pblica en los EEUU con el fin de influir sobre la opinin pblica norteamericana, o sobre sus lderes polticos o de opinin. Estas actividades incluan la contratacin de servicios de lobby, consultoras de relaciones pblicas, campaas mediticas, etc. (Mannheim, p. 9). En la actualidad la diplomacia pblica no es exclusiva de las grandes potencias, como los EEUU y Francia, ni de potencias medias como Noruega. Tambin ha hecho aparicin la diplomacia pblica transnacional. Organismos internacionales como la OTAN incluyen una direccin o subdireccin de diplomacia pblica: La Divisin de Diplomacia Pblica de la OTAN cubre todas las actividades que contribuyen a promover la imagen de la Alianza entre una variedad de audiencias, estableciendo redes de relaciones con crculos polticos, diplomticos, administrativos y acadmicos para formar relaciones cooperativas (Departamento de Diplomacia Pblica de la OTAN). Encontramos varias definiciones de la diplomacia pblica tradicional. Todas ellas ponen el nfasis en que es un instrumento al servicio de los intereses de la poltica exterior: La DP busca promover el inters nacional de los EEUU comprendiendo, informando e influenciando la audiencia exterior (USIA, 1997). La diplomacia pblica es la suma de todas las actividades de comunicacin exterior dirigidas a elites o lderes de opinin, pero tambin a la opinin pblica general, que a largo plazo tienen por objeto influir de manera positiva en la imagen y la percepcin de Alemania. A corto plazo la PD acompaa y posibilita la poltica interior y exterior alemana. Las relaciones pblicas y con los medios se complementan (Ministerio de Relaciones Exteriores alemn). Tambin las definiciones acadmicas subrayan el inters nacional: Las acciones del gobierno de una nacin para influir sobre la opinin pblica y de las elites de otra nacin con el propsito de que su poltica exterior sea favorable a la primera (Mannheim, 1994). Sin embargo, no hay consenso en otros puntos. As, por ejemplo, para algunos es errneo dar una imagen de un pas plural, que refleje la variedad de los intereses nacionales. Y es que puede crear confusin en la opinin pblica fornea. Para otros, como el famoso periodista Ed Murrow, protagonista de Buenas noches y buena suerte, y director de la USIA durante la Administracin Kennedy, bien al contrario es positivo mostrar el disenso, porque permite hacer ms amigos: cada receptor escoger el aspecto que ms le guste. La DP se diferencia de la diplomacia tradicional en que supone la interaccin no slo con los gobiernos sino fundamentalmente con individuos y organizaciones no gubernamentales. Adems, las actividades de DP presentan a stos los puntos de vista diferentes representados por los individuos y organizaciones norteamericanas, adems de las oficiales del gobierno (Murrow, 1963). En cualquier caso, todas las definiciones comparten el supuesto de que las opiniones, actitudes y comportamientos de los ciudadanos de otros pases importan a los gobiernos porque tienen un claro impacto en la poltica econmica y exterior y, consecuentemente, en los intereses nacionales. Cmo sea percibido un pas en el exterior tiene implicaciones sobre la capacidad de un pas para atraer inversiones y turismo. Cmo sea
percibido por el pblico exterior va a tener efectos sobre su capacidad para actuar diplomtica o militarmente (Fiske y Plumridge, p. 1). Diplomacia pblica frente a poder blando No es del todo infrecuente equiparar poder blando y diplomacia pblica. Y el mismo Nye seala que, por ejemplo, algunos pases, como Francia, pueden suplir su falta de atractivo en algunos mbitos, como el de la lengua, con polticas de diplomacia pblica. Al fin y al cabo, esta estrategia de sublimacin ha convertido a Francia en una de las potencias de la diplomacia pblica. Por lo tanto, sta puede entenderse como la gestin del poder blando de un pas. La diplomacia pblica comprende todas las actividades de los actores del Estado o del no-Estado que contribuyen a mantener o aumentar el poder blando de una nacin (Batora, p. 4). Sin embargo, esta visin es cuando menos parcial, puesto que la diplomacia pblica es simplemente una estrategia que puede estar al servicio de cualquier fin de la poltica exterior. Parece acertada la crtica de Hocking al sealar que en realidad la diplomacia pblica no tiene por qu ser nicamente expresin del poder blando. Hay una diplomacia pblica del poder blando, del poder duro y del poder viscoso, y esto nos ayuda a entender por qu a veces se frustra la aplicacin de las tcnicas de diplomacia pblica (Hocking, p. 34) En realidad hasta se puede decir que se da una inconsistencia lgica en la identificacin de diplomacia pblica con poder blando, porque si se tiene autntico poder blando, en realidad no se necesita hacer diplomacia pblica: por qu la diplomacia pblica debera ser una preocupacin para un Estado si la lgica de la atraccin funciona de verdad. Si la gente quiere hacer lo que t quieres que haga por simple afinidad cultural, para qu emplear tanta energa en la diplomacia pblica? (Hocking, p. 34) Para Hocking, la respuesta radica en que pocos Estados poseen los recursos blandos de los EEUU, y es precisamente esta carencia lo que se compensa a travs de diplomacia pblica. La DP es el poder blando de los dbiles, o la necesidad hecha virtud. Pero hay otro problema en la identificacin simplista de poder blando y diplomacia pblica. El poder y el inters descarnado en realidad generan recelos, de manera que se ocultan. Dado que desvelar los intereses genera recelo, y la exhibicin de poder duro produce resentimiento o envidia, los Estados recurren a la presentacin de valores o intereses generales, o a la demostracin de recursos blandos, como la cultura, para atraer. Y, por ello, la diplomacia pblica suele basarse en estos recursos. Y tanto ms cuanto mayor es la potencia. An as, los esfuerzos de diplomacia pblica de los EEUU han fracasado porque no resultan crebles. Una diplomacia que espera tener atractivo pblico para ganarse el favor para su pas debe basarse en el ascendiente moral, poltico e intelectual de las poblaciones a las que se dirige. A la mayor parte de las personas no se las puede ganar del todo () con la insinuacin del poder, por mucho que se oculte subliminal o indirectamente. Poder es un anatema en diplomacia. Hoy da los objetivos de poltica exterior de los pases rara vez se formulan en trminos de bsqueda de poder o de engrandecimiento (Henrikson, p. 73). Por estos dos motivos, la ecuacin entre diplomacia pblica y poder blando no es del todo cierta. Al menos en la teora puede darse la una sin la otra: Un pas con poder blando que en circunstancias normales no necesite hacer diplomacia pblica, como los EEUU. Una diplomacia pblica que comunique sin recurrir al poder blando, como la UE por el atractivo bsicamente econmico, aunque se llame normativo, que ejerce
entre los pases candidatos a pertenecer a ella. Una relacin compleja con la diplomacia convencional En un texto ya clsico, Mannheim distingue tres tipos de relaciones y contactos diplomticos: (1) Gobierno-a-gobierno (government-to-government o G-t-G), que es la tradicional: el intercambio formal de comunicaciones entre Estados. (2) Diplomtico-a-diplomtico D (diplomat-to-diplomat o D-t-D) o diplomacia personal, que analiza y regula las interacciones entre las personas que participan en los contactos diplomticos. (3) Y, despus, dos tipos de diplomacia pblica: Gente-a-gente (people-to-people o P-t-P), bajo la que Mannheim encuadra los intercambios culturales y educativos, como el Programa Fullbright. Gobierno-a-gente (government-to-people o G-t-P), lo que es diplomacia pblica propiamente dicha: el conjunto de actividades del gobierno de una nacin destinados a influir sobre la opinin pblica general o de las elites de otra nacin con el fin de facilitar los objetivos de la poltica exterior (Mannheim, p. 4).
Ms recientemente, Leonard aade un matiz interesante. En sintona con las ideas de la nueva diplomacia pblica, o diplomacia cultural de dilogo, el autor desinstitucionaliza el papel del P-t-P para incluir a las ONG y las comunidades transnacionales creadas por los flujos migratorios.
Cuadro 1. Relacin G-t-G (government to government) D-t-D (diplomat to diplomat) P-t-P (people to people) G-t-P (government to people) Diplomacia Diplomacia tradicional Diplomacia personal Diplomacia civil (ONG) Diplomacia de dispora (emigracin) Diplomacia pblica
Wolf/Rosen tambin caracterizan la diplomacia pblica por contraste con la diplomacia convencional. La informacin es pblica y transparente, mientras que en la diplomacia oficial es opaca, o incluso secreta, y dirigida a segmentos muy concretos, en general a las elites polticas y econmicas de otro pas. La diplomacia pblica siempre tiene por objetivo llegar a la opinin pblica general, mientras que la oficial apunta a los gobiernos de otros pases. No obstante, esto no es del todo as, puesto que la diplomacia tradicional nunca ha sido del todo indiferente a la opinin pblica. El tradicional acto de presentacin de las credenciales a la llegada al pas es la caracterstica interaccin diplomtica que se convierte en un ritual de comunicacin desde la Edad Media, en que el embajador era un smbolo del pueblo y del pas representado ante el pas de destino (Batora). Tambin contina el carcter de representacin de los edificios de las sedes diplomticas. Son smbolos de estatus que forman parte de la gestin de la imagen que se quiere causar ante el pblico. Algo que es muy actual. Pensemos en el problema de las embajadas norteamericanas en algunos pases musulmanes: para ganar seguridad se han convertido en fortalezas que recuerdan a los castillos cruzados de la Edad Media, aumentando los problemas de imagen de los EEUU en la regin.
Por lo tanto, ms que de oposicin entre la diplomacia convencional y la diplomacia pblica, habra que hablar de complementariedad. En este sentido, para unos es como un zapador. Complementa la diplomacia tradicional, pues puede preparar el terreno. Interviniendo en los debates polticos y sociales de un pas, puede generarse el clima intelectual y poltico en el que puedan prosperar determinadas polticas. La finalidad es que cuando una embajada propone determinadas polticas, la elite poltica y los gestores de la poltica piensen ya en este mismo sentido (Riordan, p. 137). Para ello es fundamental la imbricacin de la Embajada en la sociedad civil, en el tejido asociativo, y el contacto con los lderes de opinin. El objetivo es promover y coordinar. Y, en este sentido, la diplomacia pblica es una diplomacia cataltica (Hocking, citado por Riordan, p. 142). Pero para otros la diplomacia pblica tambin sirve de colchn. La diplomacia pblica garantiza la continuidad de los vnculos y cauces de comunicacin entre los pases an cuando las relaciones diplomticas formales puedan estar deterioradas o haberse roto. Precisamente, en momentos de crisis de las relaciones bilaterales es cuando ms suelen activarse las redes informales, que son las que teje la diplomacia pblica. La diplomacia pblica es un medio de la diplomacia tradicional en tanto en cuanto abre oportunidades para los contactos entre personas que pueden convertirse en vnculos oficiales, pero tambin es til cuando falla la diplomacia tradicional porque permite que sigan funcionando las relaciones entre los pases cuando las negociaciones formales estn paralizadas o se han suspendido (Brown, p. 8). Objetivos El objetivo fundamental de la diplomacia pblica siempre es influir sobre el comportamiento de un gobierno extranjero de forma indirecta, ejerciendo influencia sobre las actitudes de sus ciudadanos. Las polticas de diplomacia pblica siempre persiguen alguno de estos tres objetivos: informacin, educacin y cultura (Brown). Ahora bien, como seala el mismo Brown, estos objetivos estn envueltos en tensiones tanto internas como externas que pueden entrar en contradiccin entre s. La primera tensin se da en el objetivo de la informacin: debe proporcionarse una informacin neutral, sin intentar engaar a la audiencia, o por el contrario debe tener un objetivo propagandstico que sirva a los intereses del pas? (Brown, p. 2). Es la contradiccin entre informacin y propaganda. El director de la USIA durante la Administracin Kennedy, Ed Murrow, expres en una ocasin una visin discrepante de la hegemnica en la diplomacia pblica norteamericana, que se inclinaba por la segunda. Defenda la necesidad de informar sin manipular. Las tradiciones norteamericanas y la tica americana nos exigen que seamos sinceros, pero la razn ms importante es que la verdad es la mejor propaganda, y la mentira la peor. Para resultar convincente hay que ser creble, y para ser creble hay que ser fiable; y para ser fiable se debe decir la verdad. Es as de sencillo (Murrow, citado por Brown, p. 5). La segunda tensin que seala Brown emerge de los dos primeros objetivos: la informacin y la educacin. Esto es as sobre todo cuando la informacin se entiende como propaganda, pero tambin cuando es veraz, porque nunca puede tener el mismo alcance que la educacin en valores. Aunque con la informacin se puede aportar conocimiento, nunca puede llegar a producir el entendimiento mutuo entre sociedades
que aporta la educacin (Brown, p. 5). En este segundo caso, la diplomacia pblica trabaja a muy largo plazo para ayudar a cambiar visiones del mundo, para construir puentes de intercambio cultural. Finalmente, Brown apunta a una tercera tensin entre la educacin y la cultura, entre los defensores de los programas de intercambio educativo y los valedores de las exposiciones y dems manifestaciones culturales. Los primeros recriminan a los segundos que es muy difcil medir los rendimientos de este tipo de iniciativas en trminos de aumento de la influencia de un pas sobre otro. Brown atribuye estas crticas a la diferente mentalidad de los funcionarios y polticos, ms orientados a lo prctico y el corto plazo, y los artistas, que piensan menos en los costes y ms en el producto final. Para ilustrar esta tensin, Brown (p. 6) cita a un funcionario del Departamento de Estado norteamericano: un empleado del servicio exterior norteamericano ante todo est al servicio de los EEUU, y no es posible compatibilizar las funciones de diplomtico y de representante de la comunidad intelectual y artstica. Para Brown estas tensiones pueden generar frustracin, pero tambin pueden ser una fuente de creatividad si se tratan de una manera que armonice los distintos programas garantizando a la vez su autonoma (Brown, p. 7). A partir de estos objetivos, podemos caracterizar la diplomacia pblica por contraposicin a otras actividades de comunicacin de los Estados, como la propaganda, la marca-pas o los public affairs (Lynch). La diplomacia pblica no es simple propaganda, a muy corto plazo, y ello crea tensiones polticas, porque la agenda de los gobiernos viene marcada por la coyuntura internacional. Tampoco es public affairs o relacin con la opinin pblica del propio pas, aunque pueda tener consecuencias para sta, sobre todo en un mundo interconectado como el actual, en el que se borran las fronteras entre lo interno y lo externo. Ni tampoco es simple informacin, o marketing del pas para hacerlo ms atractivo. Precisamente esto es lo que diferencia a la diplomacia pblica de los proyectos de marca-pas. Se trata de convencer con razones e intereses, ms que de seducir con encantos. Y para ello de lo que se debe tratar ante todo es de escuchar la opinin pblica del otro pas y lograr a travs del dilogo un aumento de la comprensin mutua. La DP no debiera consistir simplemente en hablar, sino en prestar atencin a cmo los otros escuchan lo que se est diciendo (Lynch, p. 16). La diplomacia pblica no debiera ser nunca un adorno para embellecer una poltica con un mnimo esfuerzo. En este sentido, hay que evitar caer en la ley del instrumento: dale a un nio un martillo y machacar todo lo que encuentra a su paso. Los medios para la comunicacin y el destinatario deben venir determinados por la estrategia, y no al revs. Los esfuerzos de diplomacia pblica deben centrarse en los pases que son realmente importantes para los intereses de un pas, y no en aquellos que se consideran ms fciles de influir (Leonard et al., p. 42). Pero por encima de todo, la diplomacia pblica no es slo comunicacin. Tiene que basarse en polticas y acciones reales con las que debe ser coherente. Se basa en la integracin estrecha de la poltica y la comunicacin estratgica y, por lo tanto, en la consistencia. Es decir, cuando sea necesario tambin debe incluir la autocrtica (Leonard et al., p. 47). Por lo tanto, la diplomacia pblica no es maquillaje en ninguno de sus sentidos, ni
sustantivo ni temporal. No vale el que no sepa la mano derecha lo que hace la izquierda o, en otras palabras, el t asesina, que nosotros limpiamos la sangre. Para algunos analistas, la diplomacia pblica es una forma de propaganda sofisticada: es la prctica de la propaganda en el sentido tradicional del trmino, pero ilustrada por medio siglo de investigacin sobre la motivacin y el comportamiento humano (Mannheim, 1994). Pero la DP no es propaganda u operaciones psicolgicas, que se basan en informaciones falsas o persiguen el logro de la desinformacin en el enemigo. Esto quiz fuese posible antes, cuando los ciudadanos no tenan tanta posibilidad de acceder a la informacin como en la actualidad. Ed Murrow expres en una ocasin una visin discrepante de la hegemnica en la diplomacia pblica norteamericana, que se inclinaba por la propaganda. Defenda la necesidad de informar sin manipular. En este mismo sentido, la diplomacia pblica no puede ser nunca una fase final de la poltica exterior y la diplomacia. No debe intervenir al final de la cadena diplomtica de elaboracin de polticas simplemente para informar de hechos consumados, sino que debe intervenir desde el principio, durante todo el proceso de formulacin. Como deca el mismo Ed Murrow, no debe estar slo en el aterrizaje, cuando te la puedes pegar por realizar una poltica impopular, sino desde el despegue, desde el momento en que se piensa por primera vez. Murrow alegaba varios motivos para que los responsables de diplomacia pblica participasen desde el principio en la toma de decisiones de poltica exterior: (1) Asegurarse de que los polticos son conscientes de las reacciones que pueden provocar en la opinin pblica. (2) Asesorar sobre cmo comunicar estas polticas. (3) Asegurarse de que los diplomticos estn preparados para defender estas polticas antes de que se hagan pblicas. El retorno de la diplomacia pblica En trminos globales, en todo el mundo son varios los factores que tiran de la demanda de diplomacia pblica tanto en las grandes potencias como para las potencias medias. Las grandes potencias deben cuidar su imagen porque en los grandes conflictos de la posguerra fra la opinin pblica jug un papel fundamental (Leonard, p. 5): En Kosovo algunos pases casi perdieron el apoyo de sus opiniones pblicas. En Ruanda el conflicto civil derivado de la movilizacin provocada por los medios de comunicacin fue casi de mayor magnitud que el militar. Las manifestaciones antiglobalizacin muestran un nuevo entorno diplomtico en el que los organismos multilaterales y las ONG compiten por ganarse la opinin pblica. La crisis de las vacas locas, ms que un problema sanitario lo fue de opinin pblica debido al clima de inseguridad alimentaria que provoc. Durante la guerra y la posguerra de Irak se ha librado una batalla entre la Coalicin de los EEUU y la opinin pblica global.
Tras el 11-S, y sobre todo a raz de las guerras de Afganistn e Irak, la poltica internacional importa cada vez ms a los votantes. Segn los resultados del estudio TT2005 realizado en 10 pases europeos ms Turqua y los EEUU, la poltica exterior es la tercera de las cuestiones que se tiene en cuenta a la hora de decidir el voto. Al menos uno de cada cinco ciudadanos europeos slo anteponen las polticas sociales, como educacin o sanidad (75%), y la poltica econmica (68%).
A tenor de estos resultados la importancia es mayor si cabe fuera de Europa, con porcentajes del 24% en los EEUU y del 27% en Turqua. La poltica exterior slo es desplazada al cuarto lugar por el terrorismo internacional en pases como los EEUU y Espaa, que lo han sufrido en carne propia.
Grfico 1.
Bienestar social Poltica econmica Poltica exterior Inmigracin Terrorismo 0 20 40 60 80 Europa EEUU Turqua
Y es que con el 11-S y los acontecimientos posteriores el entorno social y poltico de la diplomacia cambi. Pareca que a finales de los 90 la poltica moderna del Estado-nacin haba dado paso definitivamente a la poltica posmoderna del Estado-marca. Pero con el nuevo milenio paradjicamente volvimos al mundo pre-posmoderno. Si nos fijamos, la retrica econmica de la globalizacin cedi al lenguaje poltico y cultural del choque de civilizaciones. Fue el efecto del 11-S sobre la visin del mundo. Wieviorka seala que, en primer lugar, se produce el retorno de la poltica frente al discurso del mercado y la economa que caracterizaba la globalizacin. Beck tambin seala, en este mismo sentido, el retorno del Estado. Si con la globalizacin el discurso era el del Estado dbil, el Estado-red, despus del 11-S vuelve a la agenda el Estado fuerte. A lo que habra que aadir, sin duda, retorno de la cultura en sentido fuerte (argumentos del choque de civilizaciones, etc.), muy distinto del discurso dbil y relativista de la posmodernidad. La re-politizacin de las visiones del orden internacional trastoca tambin la comunicacin internacional. Si la marca-pas refleja el orden kantiano o post-hobbesiano de los aos 90, la nueva diplomacia pblica responde al nuevo orden hobbesiano que vivimos actualmente. O, en el lenguaje ms provocador de Robert Kagan: La marca-pas es de Venus, del intercambio comercial entre las naciones. La diplomacia pblica es de Marte, de la poltica y la estrategia, que han recobrado la importancia de la Guerra Fra.
Los problemas de los EEUU tras el 11-S y la Guerra de Irak nos recordaron que tambin las grandes potencias pueden tener que preocuparse por su imagen. Y no slo en los pases rabes, sino tambin en Europa y Amrica Latina. Despus del 11-S el Gobierno de los EEUU puso en marcha varias iniciativas. Entre ellas, como veremos, la Oficina Global de Comunicaciones y la campaa publicitaria
Shared Values, consistente en micro-documentales emitidos en pases islmicos sobre la tolerancia con los musulmanes en los EEUU. Esta ltima iniciativa result un fracaso y no se lleg a emitir en muchos pases, entre ellos Egipto. Un ao y medio despus, la dimisin de Charlotte Beers, responsable de la diplomacia pblica norteamericana, puso en evidencia los problemas de los EEUU en este aspecto. Se ha dicho que era una afamada directora de marketing y que ese enfoque no serva para vender los EEUU. Sin embargo, todo apunta a que tambin se trataba de un problema estructural y de estrategia, ms que a uno coyuntural y tctico. Hoy da ya se reconoce abiertamente la marginacin de la diplomacia pblica dentro de la poltica exterior norteamericana despus de la Guerra Fra. En realidad se produjo un desarme unilateral: de armas de comunicacin masiva. Si a lo anterior unimos la impopularidad de la Guerra de Irak en la opinin pblica mundial, el resultado fue el desplome de la imagen de los EEUU en todo el mundo.
Cuadro 2. Porcentaje de la poblacin que tiene una opinin positiva de los EEUU (%) 1999/2000 Verano de 2002 Marzo de 2003 Israel Reino Unido 83 75 48 Kuwait Canad 71 72 Nigeria 46 77 Australia Italia 76 70 34 Corea del sur 58 53 Alemania 78 61 25 Francia 62 63 31 Espaa 50 14 Rusia 37 61 28 Brasil 56 52 Marruecos 77 Lbano 35 Indonesia 75 61 Turqua 52 30 12 Pakistn 23 10 Jordania 25 Autoridad Palestina 14
Fuente: Pew Research Center for People and the Press (2003).
Junio de 2003 79 70 63 63 61 60 60 46 45 43 38 36 34 27 27 15 15 13 1 1
No obstante, hay que destacar que la mala imagen poltica no afect apenas al aspecto comercial. Excepto en algunos pases musulmanes, se siguieron consumiendo los productos Made in USA. Por lo tanto, la opinin pblica diferenci perfectamente la marca EEUU de la poltica exterior norteamericana. Lo cual nos indica que diplomacia pblica y marca-pas son tambin campos de accin distintos.
Cuadro 3. Rechazo de los productos norteamericanos. Comparacin internacional (%) Lo ha hecho Lo ha pensado Autoridad Palestina 37 50 Jordania 36 48 Turqua 32 43 Pakistn 29 41 Lbano 21 32 Corea del sur 22 29 Kuwait 18 25 EEUU (1) 14 24 Indonesia 13 24 Marruecos 17 19 Nigeria 5 16 Espaa 12 15 Rusia 8 15 Australia 6 15 Brasil 8 14 Francia 8 13 Alemania 6 12 Canad 4 12 Italia 5 10 Reino Unido 4 6 Israel 2 5
(1) Rechazo de productos de Francia. Fuente: Pew Research Center for People and the Press (2003).
Alarmados por la crisis de imagen y el fracaso de la diplomacia pblica de Bush, se sucedieron los informes y propuestas desde think-tanks independientes y asesores del Gobierno. Se han contabilizado hasta unos 30. Y el Gobierno Bush puso en marcha varias iniciativas, sobre todo en el mundo rabe, como Radio Sawa y TV al-Hurra. En definitiva, la DP vuelve a estar en la agenda Y no slo de los EEUU, sino tambin en el Reino Unido tras el 11-S y, sobre todo, a raz de la Guerra de Irak. El caso britnico es an ms sintomtico porque hasta este momento estaba llevando a cabo una poltica de marca-pas: el proyecto Rebranding Britain que se ejecutaba desde el Panel 2000. En Espaa tambin hemos vivido algo parecido tras el 11-M. La idea de una Marca Espaa, apoyada por el Gobierno Aznar, da paso a la Alianza de Civilizaciones del Gobierno de Rodrguez Zapatero. Cambios en la oferta Todos estos factores afectan a la demanda de diplomacia pblica. Pero tambin se producen cambios en la formulacin e implementacin de la poltica exterior que afectan a la actividad diplomtica, del lado de la oferta, para hacerla ms pblica. Cada vez es ms amplio el abanico de actores que intervienen. La diplomacia implica a un mayor nmero de personas y un conjunto de intereses que van ms all del gobierno que est en el poder. En mayor o menor medida, la diplomacia pblica entraa un proceso de desmonopolizacin de la representacin del Estado en el exterior (Batora). Progresivamente los diplomticos han ido perdiendo su monopolio sobre las relaciones internacionales. El verdadero desafo para los Ministerios de Asuntos Exteriores en relacin con la diplomacia pblica est en el hecho de que los diplomticos por lo general no estn acostumbrados a vrselas con los actores domsticos para realizar sus tareas diplomticas. La diplomacia pblica contempornea pone en cuestin las nociones bsicas: quin es el diplomtico y, en el fondo, qu es y qu no es diplomacia (Batora).
Pero el grado de cooperacin de la sociedad civil, empresarios o creadores, con el Estado para avanzar en una estrategia de diplomacia pblica tambin va a venir determinado por la imagen de los diplomticos. Un cuerpo diplomtico con una imagen de cuerpo cuasi-aristocrtico, cerrado y corporativista despierta recelos y es un obstculo para lograr la movilizacin de todos los sectores (Riordan). Aunque al estudiar la diplomacia pblica se suele poner ms nfasis en los efectos sobre el exterior, fuera del Estado, el prerrequisito para una diplomacia pblica con xito es el atractivo de las ideas y valores que representa el Estado dentro del propio Estado (Batora, p. 5). Si todos los niveles del Estado y la sociedad no se movilizan, las estrategias no podrn tener el alcance necesario, pues quedarn grupos de la sociedad de destino a los que no lleguen los mensajes, o lleguen distorsionados. Si el Estado no resulta atractivo dentro, tampoco puede serlo fuera. En este sentido, la diplomacia pblica puede tener un efecto catalizador y crear un crculo virtuoso. Ocurrir en la medida en que unos mensajes consensuados hacia el exterior puedan robustecer el grado de integracin entre los distintos actores internos, o fortalecer a actores no-estatales como las ONG en el momento en que asuman funciones de diplomacia pblica orgnica para la accin exterior. El corolario de lo anterior es que un pas con profundas diferencias de clase que fomenten la imagen aristocrtica del servicio exterior o profundas diferencias identitarias puede fracasar en sus intentos de democratizar la proyeccin de la imagen exterior. Y as como Noruega es un caso de xito, Canad, por el efecto del conflicto nacionalista, lo ha sido de trabas y dificultades. Noopoltica y diplomacia digital, un nuevo paradigma diplomtico? Despus de constatar el hecho de que hay cambios en la oferta y la demanda que favorecen el desarrollo de la diplomacia pblica, hay que decir tambin que hoy da se da una enorme disputa sobre las consecuencias. En qu medida la DP supone una ruptura con la diplomacia y la poltica internacional tradicional? Son numerosos los debates sobre el futuro de la diplomacia pblica y los medios internacionales tras el 11-S. Para autores como Michalski la diplomacia pblica es vino viejo en odres nuevos. Es Realpolitik con estrategias nuevas y, por lo tanto, no constituye en s misma un nuevo paradigma de la poltica internacional, que pueda sustituir los patrones anteriores (Michalski, p. 34). Para otros, por el contrario, la diplomacia pblica supone una revolucin en los asuntos diplomticos, parfrasis de la RMA (Revolution in Military Affairs), producida por las nuevas tecnologas y cambios en la doctrina y las organizaciones militares. Para Price (p. 219) nuevas tecnologas, nuevos gneros, nuevas colaboraciones cambian la diplomacia. El factor determinante sera el nuevo entorno meditico, sobre todo por los canales de noticias como CNN y al-Yazira, y por Internet. Pero han sido Arquilla y Ronfeldt quienes han apurado ms los trminos del debate hasta contraponer la noopoltica a la Realpolitik. Noopoltica es una fusin del griego noos (espritu, conocimiento) y el concepto clsico Realpolitik, del alemn. La noopoltica es una aproximacin al gobierno que, llevada a cabo tanto por el no-Estado como por el Estado, enfatiza el papel del poder blando internacional en la expresin de ideas, valores y normas mediante cualquier tipo de medio (Arquila y Ronfeldt). Estos rasgos la diferenciaran claramente de la Realpolitik que descansaba sobre los
supuestos de que: El aspecto importante del poder es el duro, lo material. Los Estados tienen que ser la unidad de anlisis.
En la nueva noopoltica los organismos internacionales, pero sobre todo las redes trasnacionales que tejen las ONG, muestran una mayor eficacia que los Estados. Aunque, como se encargan de subrayar ellos mismos (Arquila y Ronfeldt, p. 29), lo anterior no significa que la noopoltica vaya a desplazar definitivamente a la Realpolitik. Por el momento, mientras el primero est en sus albores, unas veces complementar al segundo y otras veces, por el contrario, entrarn en conflicto. Pero a largo plazo, a medida que se ample el campo de accin internacional en el que la informacin es la variable fundamental, es decir, a medida que se ensanche la noosfera, la noopoltica mostrar una utilidad mayor que la Realpolitik. El nuevo contexto preparar la revolucin en los asuntos diplomticos, equiparable a la revolucin de los asuntos militares en los aos 90 (Arquila y Ronfeldt, p. 51). Son varias las tendencias que anuncian el advenimiento de la noosfera e invitan al cambio de paradigma de la Realpolitik a la noopoltica: en primer lugar, el ascenso de la sociedad civil global, la tupida red de organizaciones no gubernamentales a travs de la cual se diseminan muy rpidamente nuevas ideas y valores; en segundo lugar, y fundamentalmente, el aumento de la interdependencia, dado: El crecimiento exponencial de los flujos de capital, trabajo y tecnologa. La aparicin de organismos multilaterales y empresas multinacionales. La simultaneidad de las transacciones entre estos actores, posibilitada por las tecnologas de la informacin y la comunicacin y, en particular, por el ciberespacio.
La noopoltica es la reaccin natural a la revolucin de la informacin. En definitiva, la clave del cambio para Arquila y Ronfeldt es la transicin a una sociedad global basada en el conocimiento. El conocimiento se est convirtiendo rpidamente en la fuente ms importante de poder y estrategia (p. 28). Pero en un mundo-red tan interconectado como la noosfera, tambin ocurre que todo se enreda, tambin aumenta la complejidad. El nuevo mundo es un lo, un proceso complicado, repleto de efectos ambivalentes, contradictorios y paradjicos. Puede llevar a nuevas pautas de cooperacin y conflicto que permeen todos los niveles sociales (local, nacional e internacional), todas las esferas de actividad (pblica o privada), en todas las direcciones (norte-sur pero tambin sur-norte) y todo al mismo tiempo. Puede debilitar a los Estados en un aspecto y al mismo tiempo fortalecerlos en otro. En ltima instancia la interconexin global debiera beneficiar a los Estados y los no-Estados, pero por el camino tambin los expondr a riesgos, hacindolos vulnerables (Arquila y Ronfeldt, p. 37). Dada esta complejidad y la consiguiente imposibilidad de encontrar una solucin completamente satisfactoria, esto hace que lo que importe no sea tanto el conocimiento por s mismo como la capacidad de generar confianza y credibilidad. Argumento este que se asemeja bastante al de Keohane y Nye sobre la sobreoferta de informacin. Sin embargo, para los autores el concepto de poder blando de Nye se queda corto, porque entienden que en l el conocimiento y las estrategias de informacin siguen siendo un componente supeditado a los intereses militares o econmicos de una nacin.
Mientras, en la noosfera esto ya no es posible, porque el fundamento del poder son las mismas estructuras de conocimiento y, por lo tanto, un actor no puede apropiarse o utilizar un poder que reside en la red en su conjunto, en un sistema de conocimientos y valores compartidos e interdependientes (Arquila y Ronfeldt, p. 41). La noopoltica es la gestin de dicha interdependencia del conocimiento. Si con Nye podramos hablar de que un Estado tiene ms poder blando que otro, para Arquila y Ronfeldt ello ya no sera posible.
Cuadro 4. Realpolitik Estados como unidad de anlisis Primaca del poder duro (recursos, etc.) Poltica del poder entendida como juego de suma cero Sistema entendido como anarqua e inherentemente conflictivo Alianzas condicionales (orientadas por las amenazas) Primaca del inters nacional Poltica entendida como bsqueda de la ventaja Ethos amoral, cuando no inmoral Comportamiento determinado por el poder y las amenazas Contrapeso entre potencias como estado de equilibrio Poder engastado en los Estados-nacin Vigilancia de los flujos de informacin Noopolitik Nodos, redes, actores no estatales Primaca del poder blando Posibilidad de juegos ganador-ganador o perdedorperdedor Armona de intereses, cooperacin Redes de aliados, vitales para la seguridad Primaca de los intereses compartidos Poltica como bsqueda de un telos Importancia de la tica Actores orientados por fines compartidos Equilibrio de responsabilidades Poder de la fbrica global Propensin a compartir informacin
Aunque el paradigma de la noopoltica sin lugar a dudas exagera la importancia de algunos factores, al menos hay que reconocer el efecto de las TIC, que cambian las tareas del diplomtico. La difusin de las nuevas tecnologas ha afectado a la diplomacia en general. Son varios los aspectos en los que ha creado tensiones en la forma convencional (Grant): La rapidez complica la forma tradicional de decisin e implementacin de las polticas. La facilidad en el acceso a la informacin reduce una de las ventajas comparativas de los expertos y asesores. El acceso aumenta las expectativas de participacin de los ciudadanos. Los actores no-estatales juegan un papel ms importante.
Internet ha jugado un papel fundamental en la democratizacin de la diplomacia (Grant). No es extrao que se hable de la diplomacia digital, o incluso se de un paso ms al postular el giro de la noopoltica a la netpolitics (Hocking). En una poca en la que los jefes de Estado conversan en persona, y las instrucciones de los gobiernos a las embajadas, as como los informes de estas a aquel, ocurren en tiempo instantneo, es cada vez ms importante el papel del embajador como diplomtico pblico (Hocking, p. 40). Tipos de diplomacia pblica Signitzer habla de la existencia de varias escuelas de diplomacia pblica segn los medios que emplea. Hay una escuela dura que se centra en la informacin poltica y la propaganda. Trabajando a corto plazo, su objetivo es diseminar noticias sobre el gobierno del pas y su accin exterior. El contenido es entonces eminentemente poltico y va acompaado de tareas de political advocacy, al servicio de los intereses del Gobierno. Supone el uso de medios de efecto rpido, como la televisin, la radio o la prensa. Suele
coordinarse desde las secciones ms polticas de los Ministerios de Asuntos Exteriores, generalmente desde el mismo gabinete del ministro o en un Oficina de Comunicacin y Prensa bajo su control. En el exterior son los agregados de prensa de las Embajadas los que asumen estas tareas, preocupndose sobre todo de las relaciones con los medios y lderes de opinin. En estas ltimas el embajador suele desempear un papel clave. Frente a sta se sita una escuela blanda que, por el contrario, se basa en la comunicacin cultural, manejando plazos ms largos. Tambin se aspira a presentar la diversidad de aspectos del pas, y no slo el Gobierno o aspectos polticos. Consecuentemente, se recurre a medios con efectividad ms lenta y ms difusa, como la enseanza de idiomas, el intercambio acadmico, la financiacin de investigaciones o estudios y las exposiciones. Los encargados son los agregados o consejeros culturales, normalmente a travs de institutos culturales que pueden tener un mayor o menor grado de autonoma respecto a la Embajada y, en algunos casos, como el British Council, financiacin privada. En este mismo sentido, tambin se suele contraponer una diplomacia pblica realista o particularista, centrada en la defensa del inters nacional particular, a una diplomacia pblica idealista o universalista, que promueve valores o instituciones universales como la democracia, los derechos humanos, el desarrollo humano, el entendimiento entre culturas, la paz, etc. Pero la distincin es difusa, cuando no falsa, porque en las relaciones internacionales, como en las interpersonales, es frecuente el altruismo interesado, es decir, la ayuda a los dems porque le beneficia a uno mismo. La creencia en la doctrina de la paz democrtica, es decir, de que las democracias son menos propensas a ir a la guerra o a atacar a sus vecinos, lleva a las democracias a fortalecer la democracia en otros pases por inters propio, para evitar ser atacados. Este parece ser uno de los argumentos empleados por los defensores de la ampliacin de la OTAN a los pases del Este. Como dijo un congresista norteamericano al hilo de los debates sobre la creacin de Radio Free Asia, una emisora del Departamento de Estado pensada para la audiencia china, la extensin de los ideales democrticos sirve a los intereses de los EEUU porque las democracias son menos propensas a embarcarse en guerras de agresin (citado por Price, p. 209). En lo que no hay duda es en las variedades de diplomacia segn el horizonte temporal (Leonard et al.). La diplomacia pblica acta en varios frentes en tres horizontes temporales: corto, medio y largo. A corto plazo, la gestin de noticias reacciona ante los acontecimientos del da a da en una manera que refuerce los objetivos a largo plazo. No se pueden anticipar los acontecimientos, pero s preparar respuestas a escenarios hipotticos para dar una respuesta coherente con la promocin de los intereses. A medio plazo, la comunicacin estratgica intenta influir activamente sobre la agenda informativa haciendo que sucedan cosas u organizando actividades en las reas estratgicas para aumentar la visibilidad y mejorar la valoracin hacia el pas. A largo plazo, la construccin de relaciones pretende crear y alimentar relaciones sociales y culturales entre el pas y otros pases que sean de inters desde el punto de vista estratgico.
Cuadro 5. Gestin de noticias Reaccin ante los acontecimientos de una manera que reafirme los objetivos estratgicos A corto plazo (horas o das)
Comunicacin estratgica Conformar de manera activa la agenda de noticias mediante actividades y eventos diseados para reforzar mensajes y afectar a las percepciones A medio plazo (semanas o meses)
Construccin de relaciones Construir relaciones y vnculos duraderos con la sociedad civil de otras sociedades para que se reconozcan nuestros valores y se pueda aprender de los suyos A largo plazo (aos)
Fuente: elaboracin propia a partir de Leonard/Stead/Smewing, p. 73.
Los objetivos y horizontes temporales con los que se trabaja en las tres formas de diplomacia pblica tambin condicionan el tipo de habilidades y culturas organizativas necesarias para el desempeo de las tareas. La gestin de noticias debe realizarse en un entorno muy flexible, con profesionales de la comunicacin empotrados en gabinetes del Ministerio de Asuntos Exteriores o del mismo Gobierno de la nacin. La clave est en la capacidad de reaccin, en la agilidad y en el manejo de relaciones pblicas y con los medios, sobre todo cuando, como suele ser el caso, hay que responder a situaciones de crisis o campaas de desprestigio desde otros gobiernos. La comunicacin estratgica requiere una planificacin a medio plazo, pero al mismo tiempo una alta imaginacin para disear y desarrollar actividades que puedan competir por la atencin de la opinin pblica en el exterior. Al mismo tiempo, debe conformarse una red de intermediarios que colaboren sin que por ello se identifiquen como participantes en estos planes de comunicacin. Finalmente, la construccin de relaciones debe desarrollarla un organismo o institucin alejada del ncleo poltico para aumentan la confianza que puede generar. Requiere de la participacin de profesionales que tengan experiencia en la sociedad civil: del mundo del marketing, para la vertiente empresarial; o del mundo de las ONG, para el trato con stas, o con partidos y sindicatos.
Tomemos el ejemplo del Reino Unido. Concretamente, en 2003 el Foreign Policy Centre identificaba tres planos en la estrategia de la diplomacia pblica britnica hacia Oriente Prximo y, en general, el mundo musulmn.
Cuadro 6. Gestin de noticias A corto plazo Diferenciar al Reino Unido, distancindose de los EEUU Comunicacin estratgica A medio plazo Cuestionar el choque de civilizaciones Construccin de relaciones A largo plazo Dilogo y cooperacin para la reforma de las sociedades rabes
El documento del Foreign Policy Centre tambin pona mucho nfasis en la necesidad de establecer una divisin del trabajo entre el Foreign Office y el British Council.
Cuadro 7. Gestin de noticias A corto plazo Foreign Office Comunicacin estratgica A medio plazo Foreign Office British Council Construccin de relaciones A largo plazo British Council
Sobre todo es vital mantener al British Council al margen de la dinmica de la poltica exterior y, por lo tanto, situar sus objetivos en el segundo y tercer nivel: la poltica de comunicacin debe ser responsabilidad exclusiva del Foreign Office, sin participacin del British Council dado el enorme dao que puede causar a ste en su trabajo con el largo
plazo (Leonard y Smewing, p. 54). Para concluir este anlisis temporal, es importante subrayar que las relaciones con los medios, que son una parte fundamental de la DP, deben gestionarse tambin en contactos permanentes, y no solo en momentos de crisis. Es tambin una labor a medio y largo plazo. Para ello se puede recurrir a: Conferencias de prensa. Entrevistas de personalidades con periodistas o con grupos de periodistas. Recopilacin y difusin entre la prensa de noticias sobre el pas. Dossiers no slo de poltica exterior sino tambin de soft issues (literatura, moda, etc.). Conferencias o actos con motivo de acontecimientos o celebraciones. Ocasionalmente, tambin, financiacin de publicidad o encartes en prensa de gran difusin.
Modelos institucionales Tambin podemos hablar de varios modelos de gestin. En el modelo francs, la diplomacia pblica est centralizada. El departamento de cultura del Ministerio de Asuntos Exteriores planifica y controla las acciones culturales en el exterior. En cada pas las secciones culturales de las embajadas actan como delegaciones del Ministerio, y de ellas dependen los institutos culturales de los distintos pases. Lo anterior quiere decir que el agregado o consejero cultural forma parte del personal de la embajada, pero tambin que los centros e institutos culturales actan tambin como una especie de redes o antenas de las embajadas, a travs de las cules stas toman el pulso de la realidad poltica y cultural de cada pas. Por el contrario, en el modelo britnico la diplomacia cultural est separada formalmente de Exteriores. Pero, adems, en el caso del British Council, el 70% de la financiacin es externa. Adems, el modelo ingls ha dado otra vuelta de tuerca en el sentido de la descentralizacin bajo el Gobierno Blair. El Departamento de Poltica de Diplomacia Pblica, siguiendo las recomendaciones del Public Diplomacy Strategy Board, ha creado un cuasi-mercado en el cual cada embajada o consulado debe competir con los otros por los fondos destinados a la diplomacia pblica. Esto hace el reparto muy sensible a las necesidades locales. Cada destino tiene su propio Comit de Diplomacia Pblica, responsable de su propia estrategia y programa de acciones. La ventaja del modelo britnico es la independencia poltica, pero tambin la eficacia y profesionalizacin. Los diplomticos en general no saben hablarles a los artistas o gerentes culturales, sealaba Jeanne Wikler, directora general de Asuntos Culturales en el Consulado General de Holanda en los EEUU. Un reciente informe de un organismo consultivo del Departamento de Estado norteamericano (RACCD) recomendaba este modelo de independencia estructural. Tambin podemos contraponer dos modelos, el de Francia y Alemania, en otra dimensin, no referida a la organizacin, sino a los objetivos: La grandeur, el rayonnement y el orgullo nacional, con nfasis en la lengua, en el modelo francs. Un modelo ms instrumental, en el que por motivos histricos la identidad cultural es menos importante, como en el caso de Alemania.
Los procesos histricos de construccin de los Estados-nacin tienen su reflejo en la poltica cultural exterior, y dan lugar a dos modelos distintos de diplomacia pblica: ms expresivo y ambicioso, en el caso de Francia; ms instrumental y modesto, en el caso de Alemania. A estas trayectorias histricas distintas hay que sumar el efecto ms reciente del sistema internacional de lenguas, en el cual el francs intenta, sin mucho xito, mantener la competencia con el ingls en el segmento de las lenguas mundiales, mientras por el contrario el alemn sigue una estrategia de nicho, sobre todo en Europa Central. Estrategias de diplomacia pblica y tamao: superpotencias frente a potencias medias y pases pequeos Se suele asociar diplomacia pblica a grandes potencias. El modelo de la Guerra Fra hace que cuando se escucha la palabra se piensa en los EEUU o la Unin Sovitica. Pero esto es falso. De hecho, la diplomacia pblica siempre es ms necesaria para las potencia medias que para las superpotencia, pues necesitan ms la opinin pblica, ya que, para conservar su independencia nacional y aumentar su influencia dependen de la buena voluntad de los otros pases ms que de sus propias capacidades (Henrikson, p. 69). Lo que s encontramos son diferencias entre los pases pequeos y los pases grandes a la hora de hacer diplomacia pblica. Y no slo en un aspecto, sino en todas las facetas. En primer lugar, los problemas de las superpotencias econmicas y/o militares y/o culturales son muy distintos de los de las potencias medias o de los pases pequeos. Las potencias siempre son conocidas y siempre van a suscitar controversia, mientras que el problema de las potencias medias y pases pequeos es la invisibilidad, que no se conozcan o pasen desapercibidos ante la accin de las grandes potencias (Leonard y Small). Por ello, las estrategias son distintas: Las primeras siguen polticas de re-branding o reposicionamiento de marca para sustituir imgenes viejas por imgenes nuevas, ms atractivas. Las segundas deben dar a conocer su imagen para contrarrestar el desconocimiento o la invisibilidad.
Se trata de una primera diferencia que se refiere a los objetivos o la misin de la DP: en trminos de marketing, reposicionamiento de los grandes frente a posicionamiento de los medios o pequeos. Por lo tanto, para los pequeos el problema siempre va a estar en buscar los huecos que dejan los grandes al moverse. La segunda diferencia est en las caractersticas de los recursos que pueden movilizar los grandes y los pequeos. Los primeros, por definicin, van a disponer de recursos econmicos y militares, pero los segundos disponen en muchos casos de un mayor capital simblico o legitimacin internacional obtenida en misiones de paz o ayuda al desarrollo, que reflejan los valores posmaterialistas en alza en el mundo contemporneo. Las superpotencias clsicas son potencias modernas; los pases pequeos en muchos casos son potencias posmodernas. El analista canadiense Michel Ignatieff, comparando a su pas con los EEUU tras la crisis de la guerra de Irak, comentaba: nosotros (los canadienses) tenemos algo que ellos (los norteamericanos) codician: a ellos les falta legitimacin. De hecho, las acciones de ayuda humanitaria de los grandes siempre despiertan la sospecha de que disfrazan intereses ocultos, mientras que ello no suele ocurrirles a los pequeos.
La tercera diferencia suele estar en la ambicin y amplitud de los mensajes. Las potencias tienen recursos militares, econmicos y culturales suficientes para vestir una campaa de imagen, mostrando una gran variedad de imgenes y smbolos en todos los campos. Tambin tienen recursos que les permiten utilizar medios de comunicacin de masas para llegar al conjunto de la poblacin del pas o pases destinatarios del mensaje. Suelen recurrir a grandes campaas mediticas en muchos pases a la vez. Por el contrario, las potencias medias y pases pequeos normalmente hacen diplomacia pblica de nicho, es decir, se ven obligadas a dirigir un mensaje concentrado en uno de sus recursos y dirigido a captar la atencin de un segmento de un pas o varios pases. Esto refleja la tendencia general en la poltica exterior de los Estados pequeos a hacer una diplomacia de nicho, concentrando sus menores recursos en unas pocas reas temticas y geogrficas para explotar sus ventajas comparativas en ellas (Cooper). La diplomacia de nicho es una etiqueta acuada por el australiano Gareth Evans a principios de los aos 90 cuando era Ministro de Asuntos Exteriores. En el lenguaje de la empresa y el marketing implica: Especializacin o concentracin de los recursos diplomticos en reas especficas, en lugar de intentar serlo todo y para todo el mundo. Seleccin cuidadosa de mensajes y acciones.
No es slo de pequeos pases, sino tambin de las llamadas potencias medias, pases que tienen suficiente tamao y capacidad para jugar un papel notable en la escena internacional pero no son lo suficientemente grandes para imponer sus posiciones o soluciones (Henrikson, p. 67). La diplomacia pblica de nicho ha sido, por ejemplo, la estrategia que con mucho xito han seguido Canad al convertirse en referente de la lucha contra las minas antipersona (el proceso de Ottawa y Noruega como potencia mediadora en conflictos, o broker de la paz (el proceso de Oslo). La especializacin en reas funcionales o regiones geogrficas concretas permite a la diplomacia pblica de nicho un contacto ms directo con la opinin pblica, que pases como Canad y Noruega han conseguido normalmente a travs de redes entretejidas con asociaciones locales o ONG. Tanto en el caso canadiense como en el noruego, el xito diplomtico ha sido posible por la colaboracin estrecha con ONG y por el compromiso directo con la sociedad civil (Henrikson, p. 70). Pero este tipo de diplomacia pblica basada en relaciones sociales tiene un inconveniente: requiere mucho ms tiempo que la que recurre a los medios de comunicacin de masas. Consecuentemente, el precio de la especializacin es que no se pueden esperar resultados rpidos. La diplomacia de nicho funciona a largo plazo. Siempre se suele poner como ejemplo paradigmtico el caso noruego. Tras la Guerra Fra, Noruega dej de interesar por su carcter de frontera entre los pases de la OTAN y el eje de la Unin Sovitica. A principios del ao 2000, el Gobierno noruego emprendi acciones para recobrar el inters que se haba perdido por el pas. Como analizaron Leonard y Small, el gran problema noruego era la invisibilidad, porque era un pas pequeo, sin una lengua fuerte y con pocos smbolos a nivel internacional. La estrategia que propuso el Foreign Policy Centre para la diplomacia pblica noruega pasaba por hacer operativos cuatro grandes mensajes que diferenciaran al pas de otros:
Superpotencia humanitaria y peacemaker. Una sociedad que conviva armnicamente con la naturaleza. Con unas altas cotas de igualdad. Un pas internacionalista.
El mensaje nuclear en la estrategia de comunicacin noruega deba ser el primero, argumentado en la tradicional participacin de Noruega en acuerdos de Paz, como los de Oslo de 1993 entre Israel y Palestina, o en el proceso de pacificacin de la guerrilla en Guatemala algunos aos ms tarde. En 2004 se cre la empresa pblica Innovation Norway con oficinas en 19 pases, pero tambin en los 19 condados noruegos para concienciarlos de la necesidad de potenciar la imagen de Noruega en el exterior (Innovanor.no). En el mismo ao, la Agencia Noruega de Cooperacin al Desarrollo (NORAD) pas a integrarse totalmente en el Ministerio de Asuntos Exteriores, con lo cual su vasta red de ONG y universidades pudo ponerse al servicio de la diplomacia pblica. La nueva diplomacia pblica (NDP) Se ha hablado del nacimiento de un nuevo entorno diplomtico que requiere una nueva diplomacia pblica que ponga ms nfasis en la cultura. Hay cinco rasgos que definiran a este nuevo entorno (Leonard et al.): Extensin de la democracia en el mundo, pero tambin de los movimientos populistas en los pases menos desarrollados, y la consiguiente necesidad de los gobiernos de garantizar su continuidad con el apoyo de la opinin pblica. Las consecuencias de una globalizacin econmica que obliga a los pases a competir con otros para exportar sus productos o atraer inversiones y turistas a su territorio. Pero, tambin, en el plano negativo, el carcter global de los problemas y la pujanza del multilateralismo y, por tanto, la necesidad de convencer a otros pases de la validez de la poltica exterior que se pretende implementar. La revolucin en la tecnologa de los medios de informacin y comunicacin, que tambin contribuyen a un fenmeno novedoso. El despuntar de una opinin pblica global, ya que se diluye la frontera entre la poltica domstica y la poltica exterior, en tanto en cuanto la interdependencia hace que los debates en un pas se trasladen inmediatamente a los otros.
Como consecuencia de los dos ltimos puntos, la proliferacin de la informacin y la opinin pblica global, los gobiernos ya no pueden controlar tan fcilmente la informacin como en la Guerra Fra. Y, por lo tanto, la diplomacia pblica debe basarse en la coherencia entre la imagen que se trata de dar y las polticas que se llevan a la prctica. En este nuevo entorno diplomtico la nica estrategia vlida es construir y alimentar relaciones de confianza mutua y reciprocidad. Pero esto supone una revolucin en los asuntos diplomticos (Leonard et al., p. 8). En esto consiste lo que se ha dado en llamar nueva diplomacia pblica (NDP). El nuevo orden internacional despus de la Guerra Fra ha cambiado la definicin de diplomacia pblica. Como seala Leonard, paradjicamente con el final de la Guerra Fra descendi el inters por la diplomacia pblica justo cuando precisamente la cada del teln de acero hizo posible la extensin de la democracia, la explosin de los medios de comunicacin de masas y el auge de una opinin pblica global en la que las ONG asumieron un protagonismo inslito hasta el momento.
Y con los nuevos medios de comunicacin la poblacin de todo el mundo estar cada vez ms educada o, al menos, debido a la globalizacin es ms sofisticada en sus gustos dado que puede acceder a una mayor diversidad de bienes y servicios. Esto hace que el objetivo de la vieja DP, el influir directamente y sin competencia de otros pases, sea poco viable. A la informacin creciente, hay que aadir otra diferencia en el mundo actual que es consecuencia de la globalizacin y cambia por completo el escenario en el que se mova la diplomacia tradicional. Como se ha subrayado hasta la saciedad, en el mundo posmoderno y globalizado, dada la magnitud de los flujos de personas, capitales y smbolos, se rompe la divisin entre lo que se puede considerar poltica interior y exterior. A los efectos de la globalizacin y las nuevas tecnologas, hay que aadir el cambio de paradigma en las relaciones internacionales que supusieron los ataques del 11-S en los EEUU y su respuesta en forma de Guerra contra el Terror. Los problemas de la diplomacia pblica norteamericana en los pases musulmanes a raz de la Guerra de Irak han hecho reflexionar sobre el concepto, buscando un nuevo paradigma: la nueva diplomacia pblica. Para los tericos de la NDP, el terrorismo internacional es la cara oscura de la sociedadred de la globalizacin y las nuevas tecnologas, pues al-Qaeda no es sino una red global que se sirve de Internet para coordinar y movilizar a sus adeptos. La nica forma de combatir a un enemigo as es desmantelar dicha red, eliminando la fuente de la que se nutre, que son unos valores y actitudes antioccidentales reavivados por la estrategia de los EEUU hacia Oriente Medio. Los malentendidos culturales son una causa fundamental de la situacin actual de terrorismo internacional y guerra contra el terror y, por lo tanto, la nica solucin a largo plazo consiste en fomentar las relaciones slidas basadas en la vida cotidiana y la confianza. Por lo tanto, la NPD no es slo importante en las relaciones entre los Estados avanzados o posmodernos, sino tambin entre stos y los Estados premodernos y modernos (Riordan, p. 141). Pero para ello los pases occidentales deben comenzar por aceptar que se trata de un dilogo entre iguales, pero a partir de diferencias legtimas de valores, sobre la base de la especificidad y la inconmensurabilidad del islam y la prdida del monopolio de la verdad de Occidente. Habr valores comunes, como la democracia y el respeto por algunos derechos humanos, pero tambin valores que nunca lo sern. Donde no puede haber entendimiento cultural, debe buscarse la confianza como resultado de un intercambio sincero y recproco. Ser sobre la base de estas experiencias y procedimientos compartidos, como la democracia, sobre la que se pueda avanzar conjuntamente. El nuevo entorno genera tensin en los presupuestos sobre los que descansan los enfoques tradicionales de la diplomacia pblica, exigiendo unas estrategias de diplomacia pblica con un enfoque de redes. (a) Mega-redes En unos casos se est pensando en macro-redes polticas, como las que intervienen en las decisiones de poltica medioambiental de la UE o comercial de la OMC. La red es ms o menos densa dependiendo del mbito funcional del que hablemos: medioambiente, defensa, comercio, etc. La red est formada por lo que el analista W. Reinecke ha llamado la otra worldwide web, o Held la infraestructura organizativa del gobierno global: una amplia gama de cuerpos supranacionales formales, en la que la ONU es el centro, pero tambin de redes
de polticas transnacionales en las que intervienen representantes de los gobiernos, tecncratas, representantes corporativos, grupos de presin y ONG. Es un nuevo entorno internacional en el que proliferan los actores no gubernamentales que forman redes de polticas pblicas globales en las que intervienen Estados, empresas y ONG. Estas redes son las instituciones fundamentales del gobierno global y exigen un nuevo modelo de diplomacia pblica. (b) Micro-redes En la mayor parte de los casos se entienden las redes en sentido micro, como capital social o relacional, es decir, como asociaciones o pautas permanentes de interaccin social que puede gestionar la diplomacia pblica en un pas desde la Embajada o el instituto cultural en el exterior. Para lograr construir confianza superando las barreras culturales, los tericos de la NDP preconizan cuatro principios (Leonard et al., p. 50): Mutualidad, reciprocidad y bidireccionalidad de la comunicacin. Contacto intenso con colectivos no formales, no gubernamentales. No ocultar las relaciones de poder, sino ser autocrtico. Construir la confianza no sobre palabras o discursos, sino en la prctica, colaborando en proyectos y acciones concretas, del tipo que sean.
En este sentido no hay unos programas especficos de nueva diplomacia pblica. No se trata de que haya unos campos o acciones predilectos, distintos de los de la diplomacia pblica tradicional. La clave est ms que en el qu se haga, en cmo se hace. Las relaciones en las que se entre para lograr la confianza pueden ser sobre casi cualquier cosa, siempre y cuando sean coherentes y se basen en la reciprocidad. Deben buscar beneficios mutuos para las dos partes, deben garantizar el respecto de todos los participantes, reconocer las asimetras de poder y recursos, pero buscando la mutualidad. Y este tipo de de relacin puede ser sobre cualquier cosa, desde escuelas de enfermera y poltica fiscal a poesa, o desde el rap a la educacin universitaria (Leonard et al., p. 54). Con todo, la nueva diplomacia pblica tiene un campo abonado en las actividades culturales (educacin, arte, ciencia y tecnologa), dado que trabajan a largo plazo y al margen de los intereses concretos de los gobiernos. La NDP implica una mayor y ms clara articulacin entre los objetivos de la diplomacia pblica y los de la cooperacin cultural (Leonard et al., p. 40). En cualquier caso, sea a travs de los medios de la diplomacia cultural o de otros programas, la confianza slo puede ganarse a travs de la colaboracin estrecha en el da a da. No es una confianza abstracta, sino concreta. Pero tampoco es una confianza especfica o puntual, sino genrica y difusa, que va a durar en el largo plazo. No es una confianza transaccional, sino genrica (Leonard et al., p. 52). Por esto mismo, la diplomacia pblica no debe explicitar abiertamente que el objetivo es lograr la confianza de los colectivos con los que trabaja, porque al hacerlo slo lograra la desconfianza. La confianza que se pretende lograr a travs de la diplomacia pblica, como la confianza que todas las personas aspiramos a tener, no puede buscarse intencionadamente. Es siempre un subproducto, o una consecuencia no buscada, de las acciones que vamos desarrollando da a da. La diplomacia pblica trata de cmo construir relaciones; comprender las necesidades de otros pases, culturas y gentes; comunicar nuestros puntos de vista; buscar reas en
las que se puedan encontrar causas comunes (Leonard, p. 8-9). Este es el enfoque basado en el dilogo que caracteriza a la nueva DP. El objetivo que se persigue es lograr la confianza a travs de relaciones duraderas. Esto implica que en la nueva DP es ms importante escuchar que hablar (Rose). El British Council tambin caracteriza la nueva estrategia como una diplomacia pblica basada en la mutualidad. La diplomacia pblica del siglo XXI debe concebirse y practicarse sobre la base de la reciprocidad (Leonard et al., p. 47). Y para lograr este tipo de relacin duradera y basada en la confianza, probablemente ni los polticos ni los diplomticos sean los agentes ms adecuados: ni se caracterizan por la paciencia, ni despiertan excesiva confianza. Por ello, para llevar a cabo sus acciones, la DP debe confiar en sectores como las ONG, las Universidades, etc (Leonard et al., p. 48): Las ONG gozan de la autoridad moral de la que carecen los gobiernos y, en el caso de la diplomacia pblica, un rasgo que las convierte en un recurso clave: la independencia formal de los gobiernos. Adems, tienen un conocimiento prctico, a pie de obra, de las realidades de los pases en los que operan, y mediante el trabajo da a da en dichos entornos se han granjeado la confianza de sus gentes. Otro colectivo con el que debe trabajar estrechamente la diplomacia pblica son las disporas, es decir, las comunidades de emigrantes, bien las del propio pas en el extranjero, bien las de extranjeros en el propio pas. Ambas van a aportar siempre una visin inmediata de los problemas, que nunca se puede obtener mediante estudios, encuestas, etc. Pero la diplomacia pblica tambin puede recurrir a los partidos polticos como asociaciones que son, sobre todo para poner en relacin los de unos pases con otros y fomentar as el dilogo poltico entre pases. Se crean as canales de comunicacin por debajo de la diplomacia formal que pueden influir muy positivamente en sta. La nueva diplomacia pblica no es idealista o antisistema. Tampoco excluye incorporar a sus acciones a las empresas, a la sociedad civil entendida como mercado. Porque muchas de ellas a travs de sus marcas han logrado generar identificaciones muy fuertes con sus productos, sobre todo entre los jvenes.
Al basar su accin en la cooperacin con estos colectivos sociales, la nueva diplomacia pblica es decir, la diplomacia basada en el dilogo supone un cambio de paradigma en toda la poltica exterior. Porque para lograr el dilogo hay que empezar por vencer la desconfianza que suscitan los gobiernos y diplomticos. Una caracterstica compartida por las ciudadanas de todos los pases del mundo, sean premodernos, modernos o posmodernos, es la desconfianza hacia las instituciones, sobre todo las polticas. Por lo tanto, la diplomacia pblica deben hacerla fundamentalmente los distintos actores de la sociedad civil: ONG, Universidades, equipos de ftbol, creadores, etc. De hecho, la credibilidad de los actores no-estatales aumentar en la medida en que se perciban como agentes independientes, e incluso crticos, de los gobiernos occidentales (Riordan, p. 3). A su vez, los interlocutores deben ser idealmente sus equivalentes en la sociedad a la que se quiere comunicar. Por lo tanto, para los tericos de la NDP la estrategia de nation building de los Estados fallidos que deberan llevar a cabo los pases avanzados debe ir de abajo hacia arriba, fortaleciendo la sociedad civil y las clases medias, y no de arriba hacia abajo, construyendo una arquitectura institucional y constitucional no sostenible a largo plazo por la ausencia de la necesaria base social y cultural. En concreto, para abordar el problema del terrorismo islamista, el dilogo debe empezar en casa,
integrando a las comunidades islmicas de los pases occidentales, en forma de diplomacia pblica domstica (Riordan, p. 4). As, una vez movilizadas las sociedades civiles de origen y de destino, el dilogo de la NDP consiste en interconectar redes hasta el momento inconexas sobre la base de valores compartidos: a medida que los relaciones internacionales operan en redes complejas, con muchos niveles e interdependientes entre s, los gobiernos y sus diplomacias deben aprender a trabajar con estas redes (Riordan, p. 11). La NDP es una diplomacia de red. Y los Ministerios de Asuntos Exteriores deben seguir el ejemplo de las empresas de los sectores financieros que han recurrido a las teoras del caos, objetos fractales y redes para modelizar y dominar as sus mercados. Estas debieran ser las herramientas habituales en el anlisis y la estrategia geopoltica. A largo plazo, los diplomticos seguirn teniendo un papel con un determinado tipo de interlocutores: las elites polticas y econmicas. Pero para relacionarse con los otros grupos debern ir transformndose en empresarios de diplomacia pblica que administren el capital social de las redes informales de origen y de destino que habrn tejido ONG, Universidades, etc., facilitando los contactos y el dilogo entre ellas. En este replanteamiento de la diplomacia es fundamental implicar a las ONG y la sociedad civil, pero no en el marco de una nueva superestructura institucional, sino a travs de redes informales y flexibles. Se trata de dar voz a todos los sectores sociales relevantes para la poltica exterior, y no slo a aquellos reconocidos formalmente como tales (Riordan, p. 171). La diplomacia pblica es gestin de redes (Hocking). Las Embajadas pasan a convertirse en gestores de relaciones e intercambios entre partidos, asociaciones y expertos dentro de la sociedad en la que trabajan, pero tambin entre sociedades, por ejemplo cuando se trata de promover el desarrollo. En este sentido, como se ha sealado, la nueva diplomacia pblica considera que un objetivo fundamental en la accin de los Estados avanzados en su relacin con los premodernos, dada la dificultad del dilogo entre valores distintos, en el desarrollo de redes y asociaciones con las que se pueda trabajar da a da, pues slo en este trabajo cotidiano puede ganarse la confianza. En este sentido, tambin puede decirse que es una diplomacia de la vida cotidiana, ms atenta a lo micro, a las relaciones y grupos informales, que a lo macro, a las grandes instituciones y a los medios de comunicacin de masas. Es una diplomacia P-to-P o people-to-peolpe (Leonard et al., p. 8). (c) Diferencias con la diplomacia pblica tradicional Podramos resumir en cinco o seis puntos las diferencias entre la vieja diplomacia pblica o diplomacia de megfono, frente a la nueva pblica o diplomacia de red, por utilizar la dicotoma manejada por Livingston (Riordan, p. 139).
Cuadro 8. Vieja diplomacia pblica Propaganda Informacin Interviene al final de la poltica exterior Estado Particularismo: inters nacional Statu quo, estabilidad Macro Jerarqua Nueva diplomacia pblica Dilogo Valores Interviene desde el principio Sociedad civil Universalismo: promocin de democracia, derechos humanos y Estado de Derecho Cambio Micro Redes
La vieja diplomacia pblica es jerrquica: Una pirmide con un emisor y los receptores en la base: flujos de informacin de arriba hacia abajo. Un solo emisor, el Estado.
La nueva diplomacia pblica es heterrquica y policntrica. El objetivo es la promocin de la comunicacin y la confianza entre los actores. Supone cambiar el enfoque de la comunicacin estratgica a la construccin estructural de relaciones (Leonard et al., p. 42). La NDP no es de palabras, es de acciones, sobre la base de un trabajo a largo plazo, sobre redes sociales, con relaciones entre personas y organizaciones. En el nuevo entorno, es absurdo pensar que la enorme desconfianza que se ha generado se puede solucionar slo con palabras (Leonard y Smewing, p. 16) Finalmente, la NDP es una diplomacia proactiva, muy diferente de la tradicional. Si la diplomacia tradicional trabajaba por la estabilidad y la continuidad, la nueva debe hacerlo por el cambio, dado que las tensiones en el orden mundial actual lo hacen insostenible, y en este sentido es reformista. El nuevo entorno de la poltica internacional ha creado nuevas demandas a la diplomacia pblica. En el pasado simplemente se trataba de asegurar la estabilidad y mantener el statu quo () Hoy da prevalece la conviccin de que el statu quo es insostenible y que la ruta a la estabilidad pasa por trabajar con estos pases para gestionar las reformas de forma que no se evite el estallido de cambios violentos (Leonard y Smewing, p. 20). (d) Crticas a la NDP Cabe apuntar algunos puntos dbiles de la NDP, algunos de ellos planteados por los mismos tericos, aunque no hayan atinado de momento con la solucin. Los dos problemas bsicos tienen que ver con el recurso a la confianza como instrumento bsico, en un entorno en el que efectivamente los conflictos de valores emergen como obstculo bsico al entendimiento. Martin Rose, uno de los idelogos de la NDP y director de Counterpoint, el think-tank del British Council, resume bien la idea: cara al futuro necesitamos un nuevo tipo de DP. En lugar de proyectar ideas necesitamos construir el tipo de confianza en el que se basa la modernidad la infraestructura de democracia, sociedad civil y dilogo basado en un vocabulario compartido (p. 6). Un primer problema est en la naturaleza de la confianza. Si, como sealan los tericos (como Elster), la confianza es siempre un subproducto, una consecuencia no intencional, cmo granjearse la confianza de unos colectivos sociales cuando saben que la diplomacia pblica persigue dicho objetivo? La respuesta es clara: ocultando las intenciones. Pero ello slo puede lograrse a costa de traicionar el dilogo que los tericos de la NDP la Habermas pretenden abierto y simtrico. El segundo problema radica en las condiciones de posibilidad. La diplomacia pblica requiere un compromiso incondicional con el dilogo y la comunicacin, basado en el valor intrnseco de las relaciones humanas. Las personas no son un instrumento, sino un fin en s mismo. Es una visin moderna, basada en la tica kantiana o, ms actualmente, en la tica habermasiana del dilogo. Pero como reconoce Rose con desaliento en otro momento: la paradoja con la que nos topamos es que el tipo de confianza que necesitamos generar no es neutral en trminos culturales, sino que es un tipo de confianza caracterstico de la modernidad (Leonard et al., p. 49). El problema radica no en las relaciones de confianza entre sociedades modernas o posmodernas, sino con naciones ancladas en valores y estructuras sociales tradicionales. En ellas la confianza no se trata de una relacin entre individuos, sino en colectivos y
tradiciones. Adems, la confianza moderna se refiere a las expectativas que se depositan en que una persona responda a las acciones que antes hemos realizado nosotros y, por lo tanto, siempre entraa riesgos, mientras que en las sociedades no modernas este se excluye pues la confianza descansa en un sistema de sanciones que emanan de la religin y, por lo tanto, se excluye el riesgo de la no cooperacin. Es una confianza irracional, mientras que la confianza moderna es racional. A lo anterior hay que sumar el peso que en la confianza premoderna tiene la interaccin cara a cara en las comunidades locales, mientras que la confianza moderna se desarrolla la mayor parte de las veces a distancia. La confianza moderna est sesgada culturalmente, pues se basa en ideas de riesgo, probabilidad y clculo individual que no siempre son aceptadas en otras culturas (Leonard et al., p. 49). El dilema est en que para fomentar el dilogo global slo cabe recurrir a la confianza moderna, que es el nico medio posible de intercambio entre culturas distintas, pero algunas de ellas no van a querer utilizar esta moneda, pues no encaja en sus valores. El problema es la dificultad de un dilogo intercultural entre valores individualistasuniversalistas, por un lado, y colectivistas-particularistas, por otro. Espaa: entre la marca-pas y la diplomacia pblica Una vez que hemos realizado este apretado recorrido por los factores, tipos y tendencias de la diplomacia pblica, pasemos a abordar las consecuencias para nuestro pas. Espaa necesita desarrollar estrategias e instituciones de diplomacia pblica. Con ello no pretendo decir que Espaa debe abandonar la creacin de una marca-pas fuerte. Nuestro pas tiene que hacer polticas de marca-pas, porque nuestras exportaciones no se corresponden con el potencial de nuestra economa, estando limitadas por nuestra estructura de pequeas y medianas empresas. Y, de hecho, Espaa est llevando a cabo una poltica activa de imagen en el frente comercial y de la lengua a travs de Turespaa, el ICEX y el Instituto Cervantes. A esto se ha sumado el Proyecto Marca Espaa. Por lo tanto, aunque lentamente, nuestro pas ha avanzado en la construccin de una imagen atractiva que atraiga inversiones, turistas y consumidores. Si esta marca antes era necesaria, ahora los problemas del modelo turstico de sol y playa, la competencia de los productos de pases emergentes como China y la demanda creciente de espaol las hacen ms urgentes si cabe. Sin duda, una marca Espaa fuerte es ahora ms necesaria que nunca. Por lo tanto, nuestro pas debe redoblar esfuerzos, aumentado los presupuestos y coordinando las instituciones para que no emitan mensajes contradictorios. Pero en Espaa tambin cobra ms fuerza la conciencia de que nuestro pas necesita una diplomacia pblica. As, en el Informe sobre la Reforma del Servicio Exterior, presentado en noviembre de 2005 por el ministro de Asuntos Exteriores, se inclua la diplomacia pblica como una ms de las funciones esenciales de nuestro servicio exterior. El documento de FRIDE sobre la reforma del servicio diplomtico tambin sealaba el consenso sobre la necesidad de una diplomacia pblica para Espaa. Parece existir acuerdo en que la accin internacional de otros actores adems del Estado sera una oportunidad importante para propiciar la diplomacia pblica y el manejo de la imagen mediante instrumentos calificados del concepto de poder blando, que podran a su vez reforzar la accin exterior en el mbito cultural y de la cooperacin (Espsito, p. 21). En efecto, adems de profundizar en su proyecto de marca-pas, Espaa tambin debe poner en marcha una estrategia de diplomacia pblica, porque en los ltimos aos
tambin han surgido nuevos retos polticos y culturales. Nuestro pas quiz no necesitase hasta ahora una estrategia de diplomacia pblica, pero se ha vuelto imprescindible dada nuestra creciente presencia internacional, especialmente al extenderse fuera de nuestras reas naturales por motivos histricos, polticos y culturales: Amrica Latina y Europa. La necesidad es evidente cuando pensamos en el Magreb y el mundo rabe, pero tambin en el frica subsahariana por la cuestin migratoria. Adems, nuestro pas tiene que ser un interlocutor fiable y creble en el dilogo sobre el futuro del orden mundial. Ya no se trata de atraer al mundo hacia Espaa, sino de intentar construir el mundo desde Espaa, lo cual slo puede empezar por el objetivo de la diplomacia pblica: convencer a los dems pases de la credibilidad de Espaa y del modelo espaol de orden internacional. Por si fuera poco, al mismo tiempo, en la UE tambin son cada vez ms las voces que urgen a las instituciones comunitarias a disear e implementar una estrategia de diplomacia pblica comn como elemento clave para la poltica exterior de la UE. Espaa debera estar preparada para intervenir activamente en este nuevo desarrollo institucional de la Unin, lo que a su vez tambin le permitira desarrollar una diplomacia pblica propia que desde un principio se pueda beneficiar de la europea. En este contexto, una iniciativa ya en marcha, y que ha tenido una excelente acogida, como la Alianza de Civilizaciones, puede aprovecharse como marco general sobre el que se puede apalancar una estrategia de diplomacia pblica para Espaa. Si comparamos nuestra posicin con la de otros pases en trminos de sus polticas de marca-pas y de diplomacia pblica, Espaa est en el cuadrante inferior izquierdo, aunque algo escorado hacia la derecha. Pues bien, el objetivo debera ser moverse hacia arriba y hacia la derecha para ocupar un lugar entre el tringulo formado por Francia, Alemania y el Reino Unido. Espaa debe encontrar un equilibrio entre el enfoque ms poltico del Reino Unido, dado que tenemos un problema comercial mucho mayor, y el de marca-pas cultural de Francia, entre otros motivos porque el espaol no tiene los problemas del francs para abrirse mercado.
Grfico 2.
DIPLOMAC IA
EEUU
Reino Unido Espaa
Francia
Alemania Espaa
MARCA-
Ya se han dado algunos pasos significativos, como mejorar la formacin de los diplomticos espaoles. En 2005-2006, la Escuela Diplomtica incluye en sus planes de estudios la materia de diplomacia pblica. Al hilo de la experiencia de otros pases, se han propuesto algunas ideas muy valiosas para Espaa (Gimnez Ugarte, p. 196): Crear una comisin de diplomacia pblica que bajo la coordinacin del Ministerio de Asuntos Exteriores coordine las acciones de las distintas instituciones. Reorientar TVE Internacional, Radio Exterior y la Agencia EFE para convertirlos en un instrumento de diplomacia pblica. Elaborar un plan estratgico de diplomacia pblica.
Y, desde luego, cabra apuntar unas cuantas ms: Investigar sistemticamente la imagen de Espaa en los pases y regiones de inters para la accin exterior. Dirigirse a los jvenes con estudios de los pases musulmanes. Fomentar programas de intercambio y becas hacia regiones clave. Reorientar la accin cultural exterior y, en particular, reforzar la accin del Instituto Cervantes con un mensaje claro y segmentado segn las regiones. Rentabilizar la cooperacin exterior espaola en trminos de imagen de Espaa. Integrar en las acciones a las comunidades de inmigrantes extranjeros en Espaa.
Espaa tambin tiene personalidades internacionales en la UE como Solana, Borrell y Almunia, o como Rodrigo Rato en el FMI. Sus figuras deben ser iconos clave en los mensajes de la diplomacia pblica espaola. Pero la situacin del I+D+I tambin hace que Espaa se pueda beneficiar de la dispora de cientficos que trabajan en los EEUU o Europa, y que se sentiran reconocidos en Espaa si se les diese voz y protagonismo en la diplomacia pblica espaola. En cualquier caso, como se adivina en casi todas estas propuestas, efectivamente, todo pasa por disear primero una estrategia de diplomacia pblica para Espaa, que para que sea sensata slo puede basarse en la estrategia general de poltica exterior. Pues si algo cabe aprender de la experiencia de otros pases, es que la diplomacia pblica slo es eficaz cuando es un medio ms al servicio de unos fines estratgicos con los que debe ser coherente, y con los cuales tambin debe serlo la poltica exterior. Si no es as, ni siquiera valdr la pena intentarlo. Las lneas estratgicas de la poltica exterior espaola del Gobierno socialista vienen marcadas por una serie de prioridades: Multilateralismo eficaz, defensa de los organismos multilaterales y apoyo a su fortalecimiento, incluyendo el retorno al ncleo de la Unin Europea. Restablecimiento del vnculo transatlntico sobre unas bases de reciprocidad y respeto mutuo. Defensa de los intereses de las inversiones espaolas en AL, pero tambin contribucin de stas a la democratizacin y desarrollo econmico de AL. Cooperacin al desarrollo del frica subsahariana y potenciacin del dilogo euroafricano, para luchar contra el hambre y prevenir las migraciones masivas a Europa. Apoyo a las empresas espaolas para la penetracin en los mercados asiticos
emergentes, especialmente en China. Dilogo con el Magreb y pases musulmanes a travs del Proceso de Barcelona y la Alianza de Civilizaciones. Panhispanismo en la cultura, cooperando con los pases latinoamericanos en la extensin de la lengua espaola en el mundo.
No hay ninguno de estos siete objetivos que escape a la accin de la diplomacia pblica, tanto a nivel poltico como de Embajadas. Aunque, evidentemente, los mensajes y los instrumentos tendrn que ser distintos. Siendo realistas, Espaa no tiene los recursos culturales, econmicos o diplomticos para una campaa a gran escala en China o en frica. Habr que enfocar las acciones sobre lderes de opinin, desde los partidos a las ONG, y seguramente buscar otros socios, quiz latinoamericanos como Chile o Mxico, que tambin tienen inters en difundir la lengua espaola, atraer turistas e inversiones, exportar, etc. El panorama es completamente distinto en Amrica Latina, donde no nos faltan recursos de los tres tipos. El Estado debe incentivar a las empresas a trabajar por la imagen de Espaa desde sus programas de responsabilidad social corporativa. Espaa tambin puede actuar directamente sobre la poblacin argelina o marroqu, mucha de la cual conoce Espaa de primera mano o por la televisin. La situacin econmica de RTVE no permite afrontar ahora una reconversin de su canal internacional para que pueda hacer honor a dicho nombre. Pero podra sacarse ms partido a los recursos actuales, sobre todo si tenemos en cuenta la numerosa poblacin inmigrante en Espaa. La 2 de TVE podra orientarse en este sentido, convirtindola an ms en un canal cosmopolita, atractivo para los inmigrantes de cualquier nacionalidad en Espaa y para la poblacin de Marruecos o de la Francia musulmana que pueda sintonizarla. Por algo se empieza. Y, seguramente, la Alianza de Civilizaciones tambin ganara en eficacia si comenzase, al menos experimentalmente, concentrndose en un par de pases y en un objetivo especfico los lderes de opinin, empleando a fondo las herramientas que parecen ms prometedoras: encuentros entre lderes religiosos, desarrollo de ONG locales, formacin de profesores, seminarios con periodistas, becas universitarias en Espaa o fundaciones culturales. Una estrategia de diplomacia pblica para Espaa Cualquier accin de diplomacia pblica debe enfocarse desde una estrategia sin la cual ninguna de las reflexiones anteriores tiene sentido Cmo deber ser la diplomacia pblica espaola? A lo largo del trabajo hemos presentado los ejes fundamentales de la diplomacia pblica. Una estrategia en este sentido siempre va a tener que definirse en una serie de dimensiones, teniendo que optar entre dos polos:
Cuadro 9. Dimensiones Intereses Posicionamiento Objetivo y recursos Cultural Instituciones Mensajes Grado de cooperacin Polo A Particularismo Global Comunicacin de masas Cultura Estado Unidad Nacional Polo B Universalismo Nicho Lderes de opinin Educacin Sociedad civil Diversidad Internacional
En lugar de vender Espaa y lo espaol, algo que est bien para los objetivos comerciales de Marca Espaa, la diplomacia pblica espaola debe pasar a promover objetivos globales. En este sentido, la Alianza de Civilizaciones es un avance respecto a Marca Espaa. Nuestro pas debe posicionarse como campeona del dilogo, como lugar de encuentro, que dispone adems de una lengua con un enorme dinamismo, que mezcla distintas culturas, desde la rabe a la latinoamericana. La Alianza tiene otra ventaja. Es una estrategia de nicho, centrada en un aspecto: la lucha contra el terrorismo internacional, que adems cuenta con el precedente del dilogo euromediterrneo en el marco del Proceso de Barcelona. Espaa puede defender esta posicin desde su trayectoria de lucha contra el terrorismo nacional y su modelo ejemplar de respuesta social al 11-M. Tambin se pueden hacer valer iconos histricos como el de las Tres Culturas. Si no es del todo vero, puede ser ben trovato. La estrategia de nicho, adems, se compadece con la realidad de nuestros recursos diplomticos y mediticos. Al contrario que los EEUU o el Reino Unido, Espaa no tiene medios de comunicacin masivos, pues en realidad sus canales exteriores (como TVE Internacional) no son internacionales. Por lo tanto, la necesidad obliga a hacer una diplomacia pblica ms concentrada en multiplicadores (lderes de opinin, profesores, etc.) a los que debe atraer mediante seminarios, conferencias, cursos, etc. Es urgente la creacin de una Fundacin Ibn Jaldn para el Magreb a imagen y semejanza de la Carolina, orientada sobre todo a Amrica Latina. Menos Cervantes y ms Ibn Jaldn (o ms Averroes) sera un lema, al menos respecto al mundo rabe. En este mismo sentido, Espaa debe pasar a ofertar educacin antes que cultura. Por mucho que nos empeemos, nunca vamos a poder arrebatar a EEUU su liderazgo cientfico, o a Francia el cultural y, a corto plazo, menos an en el imaginario internacional. Y, adems, a nosotros no nos interesa presentarnos como cultura de elite, sino como educadores de masas y en nuevos valores. Los grandes arquitectos y diseadores, los cocineros exquisitos y los directores de cine de culto para las elites de algunos pases deben seguir siendo una prioridad para nuestra industria cultural y los objetivos comerciales de Marca Espaa. Los intercambios educativos, la formacin de profesores, el acceso de los jvenes a Internet estos deben ser los objetivos de la diplomacia pblica espaola. Espaa siempre se ha identificado con cambio, democracia, creatividad y dinamismo, frente al elitismo francs y el imperialismo norteamericano. Cmo no le va a interesar a un joven marroqu un enrrollado profesor de Internet espaol, que de paso le puede ensear espaol (o ingls)? Dejemos de obsesionarnos con intentar vendernos como calidad y tecnologa en la produccin, al menos de momento porque no resultamos crebles, y posicionmonos en la distribucin del conocimiento: Espaa debe ser el Corte Ingls mundial de la educacin. Y no slo en un aspecto. Nuestra Guardia Civil debera formar cuerpos similares en todos los pases en vas de desarrollo. Espaa debera incentivar ONG centradas en la educacin. De forma descoordinada la mayor parte de nuestras Universidades desarrollan una incipiente accin exterior: urge coordinarlas y orientarlas con un mensaje comn. En esta estrategia a Espaa le interesa fomentar el desarrollo de la sociedad civil en Amrica, el Magreb y en China. Y esto es algo que slo se puede hacer desde las ONG espaolas, colaborando con las ONG de estas regiones. Mejor cuanto menos intervenga el Estado directamente, y cuanto menor sean los interlocutores los gobiernos, porque en el contexto actual slo va a generar desconfianza. En ninguna de las tres regiones nos interesa que se nos perciba como una forma de colonizacin, aunque sea benevolente, ni mucho menos que los beneficiados crean que tenemos tratos con gobiernos y burocracias corruptas o que oprimen a sus pueblos. Espaa es, adems, la Prusia del Sur. Tiene imagen de buena organizadora: se nos percibe como un pas sin ciencia y
tecnologa, pero con capacidad de organizacin. Sacamos adelante y con xito los acontecimientos de 1992 y nuestras escuelas de negocios estn en los mejores puestos de los rankings internacionales. Se nos ve como buenos gestores, con inteligencia emocional, con capacidad para las relaciones personales y los vnculos informales, y ello es as seguramente porque estos atributos de la marca no chirran con los estereotipos de lo espaol. Somos el pas de las tertulias, los interlocutores ideales, unos excelentes brokers de relaciones y gestores de redes. Pocos pases tienen esta imagen, porque los italianos tambin caen simpticos, pero estn lejos de despertar confianza. La comunicacin tendr que adaptarse al contexto local. Sobre el trasfondo de la Alianza de Civilizaciones y el mensaje de Espaa como campen del dilogo, habr que hacer matices: centrarse ms en aspectos econmicos en Amrica Latina; ms en los culturales y polticos en el Magreb. La exhibicin de la diversidad y el multiculturalismo espaol lase las Autonomas ser buena en unos casos, mala en otros. Pensemos que en el ocano chino o norteamericano, una pequea gota catalana, vasca o gallega slo crea ruido, mientras que en Francia, donde hay un mayor conocimiento de Espaa, enriquece la imagen. Cuando en la misma China o los EEUU haya un mayor conocimiento, cuando estn al nivel de Francia en este aspecto, podemos mostrar la capacidad de dilogo y subrayar las virtudes de las comunidades histricas en este sentido, pero tambin Andaluca como al-ndalus tiene mucho que decir en el mundo rabe, o Canarias en Amrica Latina. Finalmente, los objetivos y los medios de que dispone Espaa le llevan necesariamente a cooperar con otros pases. La diplomacia pblica de Espaa debe ser multilateral, y nuestro pas es el primer interesado en que se desarrolle una diplomacia pblica europea. Porque nuestros objetivos son universalistas y, por lo tanto, asumibles por otros pases, y porque adems stos no pueden competir ni con la lengua espaola, ni con nuestra diversidad cultural, ni con nuestro pasado rabe, ni con nuestra experiencia de lucha contra el terrorismo, ni con la tolerancia de los espaoles. En la diplomacia pblica, como deca el sicario gallego de Airbag, la cuestin es el conceto. A partir de esta estrategia basada en los conceptos propuestos obtenemos como resultado una diplomacia pblica que no es tradicional ni nueva diplomacia pblica, ni completamente realista ni completamente idealista, ni de pas pequeo ni de superpotencia. Citando nuevamente a este infravalorado estratega: ni lo uno ni lo otro, sino todo lo contrario; simplemente, una diplomacia pblica para Espaa. Javier Noya Investigador Principal de Imagen Exterior de Espaa y Opinin Pblica, Real Instituto Elcano
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Una diplomacia pblica para Espaa

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Una diplomacia pblica para Espaa

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Fuente: elaboracin propia a partir de Leonard/Stead/Smewing, p. 73.

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Reino Unido Espaa

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