Stanowisko Rzdu Rzeczypospolitej Polskiej do obywatelskiego projektu ustawy o zachowaniu przez Pastwo Polskie wikszociowego pakietu akcji Grupy

y LOTOS S.A. (druk nr 24).

W ocenie Rzdu Rzeczypospolitej Polskiej, obywatelski projekt ustawy o zachowaniu przez Pastwo Polskie wikszociowego pakietu akcji Grupy Lotos S.A (druk nr 24), budzi wtpliwoci co do koniecznoci podejmowania inicjatywy ustawodawczej w zakresie zabezpieczania okrelonego poziomu udziau Skarbu Pastwa w spce Grupa LOTOS S.A. Rzd Rzeczypospolitej Polskiej nie popiera inicjatywy obywatelskiej z uwagi na to, i nie zachodzi potrzeba interwencji ustawodawczej w dziedzin stosunkw, ktra ma by przedmiotem regulacji. Przedoona metoda regulacji zakada okrelenie podanego przez Ustawodawc poziomu zaangaowania kapitaowego Skarbu Pastwa w odniesieniu do publicznej spki, ktrej ponad 46% akcji jest ju wasnoci inwestorw prywatnych, co stoi w sprzecznoci z zasad spjnoci i przejrzystoci systemu prawnego. Spka Grupa LOTOS S.A. nie jest dotychczas traktowana przez Polskiego Ustawodawc jako szczeglna spka, ktra powinna zosta pod kontrol Skarbu Pastwa w rozumieniu nadzoru i wadztwa korporacyjnego. Spka Grupa LOTOS S.A. nie jest jednoosobow spk Skarbu Pastwa, wobec czego nie znajduje si na licie spek o szczeglnym znaczeniu dla gospodarki pastwa w rozumieniu art. 1a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji.

Jednoczenie naley podkreli, i zabezpieczenie interesw bezpieczestwa energetycznego Pastwa realizowane jest z poziomu ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o szczeglnych uprawnieniach ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa oraz ich wykonywaniu w niektrych spkach kapitaowych lub grupach kapitaowych prowadzcych dziaalno w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz. U. Nr 65, poz. 404). Ochrona interesw Pastwa na podstawie tej ustawy nie wymaga do wykonywania uprawnie z zakresu przeciwdziaania sytuacjom rzeczywistego zagroenia dla funkcjonowania, cigoci dziaania oraz integralnoci infrastruktury krytycznej wadztwa korporacyjnego. Regulacja zapewnia cznik informacyjno kontrolny oraz sprzeciw jako rodek administracyjny, ktry do wykonywania przez ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa kompetencji przyznanych ustaw nie wymaga posiadania przez niego akcji w spce.

W powyszym kontekcie naley zwrci uwag, e zagadnienie ochrony interesw Skarbu Pastwa jest ju uregulowane w obowizujcym stanie prawnym. Po pierwsze jest to konstytucyjne zadanie Rady Ministrw (por. art. 146 ust. 4 pkt 4 Konstytucji RP), ktra w tym zakresie powinna mie zapewniony odpowiedni poziom swobody decyzyjnej. Po drugie zgodnie z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP ministrowie kieruj okrelonymi ustawowo dziaami administracji rzdowej. Obecnie zagadnienia te reguluje ustawa z dnia 4 wrzenia 1997 r. o dziaach administracji rzdowej (Dz. U. z 2007, Nr 65, poz. 437, z pn. zm.), ktra w art. 25 ust. 1 przypisuje do dziau Skarb Pastwa sprawy dotyczce gospodarowania mieniem Skarbu Pastwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsibiorstw pastwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak rwnie ochrony interesw Skarbu Pastwa z wyjtkiem spraw, ktre na mocy odrbnych przepisw przypisane s innym dziaom. Podkrelenia wymaga rwnie fakt, i gwarancj waciwego kierowania danym dziaem administracji rzdowej jest instytucja indywidualnej odpowiedzialnoci ministra przed Sejmem za sprawy nalece do jego kompetencji lub powierzone mu przez Prezesa Rady Ministrw (art. 157 ust. 2 Konstytucji RP) oraz odpowiedzialnoci ministra przed Trybunaem Stanu, w przypadku naruszenia Konstytucji lub ustaw a take za przestpstwa popenione w zwizku z zajmowanym stanowiskiem (art. 156 ust. 1 Konstytucji RP). Projekt budzi wtpliwoci w wietle wywodzonych z zasady demokratycznego pastwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasad przyzwoitej legislacji, poniewa: nie zapewnia odpowiedniej dugoci vacatio legis, powodujc ryzyko naruszenia zasady ochrony zaufania obywateli do pastwa i stanowionego przez nie prawa, nie spenia wymogu okrelonoci przepisw prawnych, zawiera liczne usterki o charakterze legislacyjno-redakcyjnym.

Jak wynika z uzasadnienia, intencj projektodawcy jest zawarcie w projekcie przepisw upowaniajcych do wydania aktw wykonawczych, m. in. rozporzdzenia Ministra Skarbu Pastwa oraz uchwa Rady Ministrw. W powyszym kontekcie warto zauway, e projekt zawiera wycznie przepis art. 3 pkt 1 nakadajcy na ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa obowizek okrelenia sposobu odpowiedniej reprezentacji wacicielskiej na Walnym Zgromadzeniu zapewniajcy realizacj udziau wikszociowego przez Skarb Pastwa w organach Grupy Lotos S.A. wynikajcych z Kodeksu Spek Handlowych. Naley w tym miejscu podkreli, e zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP upowanienie do wydania rozporzdzenia powinno okrela organ waciwy do wydania rozporzdzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczce treci aktu. Komentowany przepis nie tylko nie czyni zado tym wymogom, ale nawet nie wskazuje, e form dziaania ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa w powyszym zakresie ma by rozporzdzenie.

Uwagi szczegowe. W odniesieniu do szczegowych zapisw obywatelskiego projektu ustawy o zachowaniu przez Pastwo Polskie wikszociowego pakietu akcji Grupy LOTOS S.A (druk nr 24), naley podnie co nastpuje. 1. Uwagi do art. 1: 1) pkt 2 jest zbdny z uwagi na wczeniejsze wprowadzenie definicji pojcia Grupy LOTOS S.A., w zwizku z czym naley go wykreli; 2) pkt 3 wtpliwoci budzi zakres znaczeniowy pojcia decydujcy gos, zwaszcza w kontekcie tego, e Kodeks spek handlowych w przypadku niektrych uchwa walnego zgromadzenia wymaga kwalifikowanej wikszoci gosw np. art. 415 1 Ksh. 2. Uwagi do art. 2: 1) ust. 1 - wtpliwoci budzi wskazanie Pastwa Polskiego jako adresata obowizku zachowania wikszociowego pakietu akcji spki na Skarb Pastwa, zwaszcza, e nie jest jasne co projektodawca ma na myli uywajc tego pojcia (organy wadzy publicznej, Nard w rozumieniu art. 4 Konstytucji RP, czy te Rzeczpospolit Polsk i og obywateli w rozumieniu art. 1 Konstytucji RP). Powysze wtpliwoci pogbia rwnie propozycja sankcji karnej (art. 6 ust. 2 projektu) dla osoby ktra narusza art. 2 ust. 1. Ustawowe zobowizanie do zachowania wikszociowego pakietu oznacza np. gosowania przeciwko podwyszeniu kapitau, w oderwaniu od jego oceny i przesanek takiej decyzji merytorycznej przez akcjonariusza, dokonywanej przy uwzgldnieniu interesu majtkowego Skarbu Pastwa jako akcjonariusza albo kreuje zobowizanie do wydatkw publicznych na spk z udziaem Skarbu Pastwa bez oceny ich zasadnoci i oderwaniu od zasad i trybw wydatkowania rodkw lub skadnikw publicznych. 2) nie jest jasne jakie dziaania miaaby podejmowa Rada Ministrw w zakresie nadzorowania wykonywania przez ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa tak okrelonego zadania. 3. Uwagi do art. 3: 1) przedmiotowy projekt wprowadza liczne wyjtki od uregulowa obowizujcych tj. przepisw ksh, czy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996. r. o zasadach wykonywania uprawnie przysugujcych Skarbowi Pastwa, naleaoby rozway czy powinny si one znale w regulacjach ju istniejcych, wejcie w ycie ustawy moe mie wpyw na spjno systemu prawa. Ponadto naleaoby rozway doprecyzowanie przepisw pod ktem wzajemnej zgodnoci terminologicznej, merytorycznej, kompetencyjnej i proceduralnej z obowizujcymi przepisami. W szczeglnoci nie jest jasny stosunek proponowanych przepisw do ustawy o zasadach wykonywania uprawnie przysugujcych Skarbowi

Pastwa, zgodnie z ktr minister waciwy do spraw Skarbu Pastwa wykonuje uprawnienia wynikajce z praw majtkowych w szczeglnoci w zakresie praw z akcji i udziaw nalecych do Skarbu Pastwa, cznie z wynikajcymi z nich prawami osobistymi; 2) uycie wyrae okreli (pkt 1), zapewni (pkt 2 i 3), oznacza, ze projektodawca zakada jednorazowe dziaanie ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa w zakresie wykonania obowizkw naoonych tym przepisem; 3) pkt 3 naley odrzuci poniewa nakada on na ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa obowizek zapewnienia zachowania wikszociowej reprezentacji Skarbu Pastwa w spkach bezporednio zalenych kapitaowo od Grupy LOTOS S.A., oraz zapewnienia zachowania wikszociowego udziau Skarbu Pastwa w tyche spkach, tj. stanu faktycznego nieistniejcego i niemoliwego do osignicia bez wywaszczenia Grupy LOTOS S.A. Niedookrelono projektowanego art. 3 jest niedopuszczalna, w szczeglnoci z uwagi na przewidzian w art. 6 przedmiotowego projektu odpowiedzialno karn.
4. Uwaga do art. 4 przepis naley odrzuci nie tylko z tego powodu, e obowizek, o ktrym

mowa w art. 3 pkt 3, jest niemoliwy do wykonania, ale rwnie z uwagi na fakt, i ma on charakter blankietowy poniewa nie okrela jakichkolwiek wytycznych czy przesanek na ktrych miaby si oprze minister waciwy do spraw Skarbu Pastwa lub Rada Ministrw decydujc o odstpstwie od reguy okrelonej w art. 3 pkt 3.
5. Uwaga do art. 5 pkt 2 kadorazowa zmiana okrelonych w tym punkcie danych i tak

bdzie wymagaa odpowiedniej nowelizacji projektowanej ustawy. Niezalenie od powyszego wyraz nazwa naley zastpi wyrazem firma. Ponadto, odnoszc si do zdania ostatniego - nie jest jasne do czego miayby odpowiednie zastosowanie przepisy art. 5 ust. 2.
6. Uwagi do art. 6 - w przepisie karnym znamiona czynu zabronionego musz by okrelone

w sposb wyczerpujcy, bez odsyania do nakazw albo zakazw zawartych w pozostaych przepisach tej samej ustawy. Odesanie do zasad wynikajcych z okrelonego artykuu moe budzi wtpliwoci interpretacyjne. W ust. 2 nie powinno stosowa si odesa do przepisw ktre zawieraj ju odesania. Obecno przepisu karnego w projekcie ustawy oznacza, i regulacja ma wykracza poza deklaratoryjny charakter.
7. Uwaga do art. 7 - naley zwrci uwag, e zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca

2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych, akty

normatywne mog wchodzi w ycie z dniem ogoszenia tego aktu w dzienniku urzdowym wycznie w przypadku gdy wymaga tego wany interes pastwa i zasady demokratycznego pastwa prawnego nie stoj temu na przeszkodzie. Niezalenie od wtpliwoci podniesionych w uwadze nr 1 pkt 2 naley uzupeni uzasadnienie projektu o wskazanie okolicznoci przemawiajcych za zastosowaniem tego wyjtku. Wejcie ustawy w ycie z dniem jej ogoszenia nie zapewnia inwestorom posiadajcym akcje w spce publicznej odpowiedniej iloci czasu na weryfikacj prowadzonych przez nich dziaa w tym zakresie, co niesie ze sob ryzyko naruszenia zasady ochrony interesw w toku zarwno interesariuszy, samej spki oraz innych uczestnikw rynku kapitaowego. Niezalenie od powyszego naley wskaza, i art. 345 TFUE przyznaje pastwom czonkowskim swobod w podejmowaniu decyzji zwizanych z przeprowadzeniem prywatyzacji danego przedsibiorstwa i jej zakresu. Prawo unijne nie zmusza zatem, poza pewnymi szczeglnymi regulacjami sektorowymi, pastwa czonkowskiego do dokonywania prywatyzacji danego sektora publicznego. Jednake zgodnie z orzecznictwem Trybunau Sprawiedliwoci UE przepis art. 345 TFUE nie moe wycza zastosowania podstawowych swobd traktatowych (zob. np. sprawa C-302/97 Klaus Konle, Zb. Orz. 1999, str. I-3099). Naley wskaza, e za naruszajce swobod przepywu kapitau, zagwarantowan w art. 63 TFUE, Trybuna Sprawiedliwoci UE uzna wszelkie regulacje, ktre mog skutkowa zniechceniem inwestorw z innych pastw czonkowskich do inwestowania w akcje lub udziay spek z udziaem publicznym (zob. np. sprawa C-174/04 Komisja przeciwko Republice Woch, Zb. Orz. 2005, str. I-4933, pkt 30). W tym kontekcie naley wskaza na istotne konsekwencje wprowadzania tego rodzaju ograniczenia swobody dyspozycji przez Skarb Pastwa akcjami Grupy LOTOS S.A., ktre mog stanowi podstaw dla wtpliwoci co do zgodnoci proponowanego art. 2 ust. 1 projektu ustawy z prawem UE. Przede wszystkim skutkiem proponowanego art. 2 ust. 1 projektu ustawy byoby przesunicie czynnoci polegajcej na podjciu decyzji o prywatyzacji danej spki ze sfery dominium dziaa organw pastwa (tj. pastwa jako waciciela posiadacza udziaw lub akcji) do sfery imperium (tj. pastwa jako regulatora). Takie rozwizanie moe potencjalnie stanowi podstaw do zarzutw Komisji Europejskiej o administracyjnej ingerencji pastwa w struktur akcjonariatu danej spki, co moe negatywnie wpywa na warto akcji Grupy LOTOS S.A. ju posiadanych przez akcjonariuszy prywatnych, w tym inwestorw z innych pastw czonkowskich. Ponadto skutkiem ograniczenia wprowadzonego na podstawie ww. przepisu moe by obnienie wartoci inwestycji w akcje danej spki (co jest szczeglnie prawdopodobne w stosunku do spek publicznych) rwnie w ten sposb, e obecny akcjonariusz, inny ni Skarb Pastwa, nie bdzie mia moliwoci uzyskania pakietu kontrolnego ze wzgldu na obowizujce przepisy o charakterze administracyjnym, co moe zmniejszy ogln atrakcyjno inwestowania w akcje Grupy LOTOS S.A. Z powyszych powodw nie mona wykluczy, e przepis art. 2 ust. 1 projektu ustawy moe potencjalnie budzi

wtpliwoci co do zgodnoci z art. 63 TFUE. Moe on bowiem skutkowa zniechceniem inwestorw z innych pastw czonkowskich do inwestowania w akcje Grupy LOTOS S.A. W uzupenieniu do przedstawionej powyej oceny formalnej zakresu, techniki legislacyjnej norm i sankcji przedstawionych w obywatelskim projekcie ustawy, naley podkreli, i w dniu 20 grudnia 2011 roku proces prywatyzacji Grupy Lotos S.A. zosta zakoczony bez rozstrzygnicia, m.in. z uwagi na to, e w wyznaczonym na ten dzie terminie nie wpyny do Ministerstwa Skarbu Pastwa oferty wice na zakup pakietu akcji Spki. Przyjte w tym procesie zasady oraz procedura postpowania miay na uwadze wszelkie istotne dla kraju i rozwoju spki aspekty transakcji, w tym aspekty pozacenowe take zwizane z bezpieczestwem energetycznym Pastwa, wynikajce z zaoe Polityki energetycznej Polski do 2030 roku przyjtej przez Rad Ministrw w dniu 10 listopada 2009 roku oraz Strategii Grupy Kapitaowej Grupy LOTOS S.A. do roku 2015 przyjtej przez Rad Nadzorcz Grupy LOTOS S.A. w dniu 16 listopada 2010 roku. W zaproszeniu do negocjacji zastrzeone zostao, i oprcz ceny przedmiotem negocjacji bd rwnie zobowizania inwestycyjne, zobowizania w zakresie ochrony rodowiska, ochrony interesw pracownikw i innych osb zwizanych ze Spk, sposb zabezpieczenia wykonania tych zobowiza oraz inne zobowizania Potencjalnego Inwestora, zarwno wobec Skarbu Pastwa, jak i Spki, majce na celu zagwarantowanie rozwoju Spki w perspektywie dugoterminowej oraz zachowanie jej trwaej rentownoci i konkurencyjnej pozycji na rynku. W powyszym zakresie naley podkreli, i przyjta przez Rad Nadzorcz Grupy LOTOS S.A. w dniu 16 listopada 2010 roku Strategia Grupy Kapitaowej Grupy LOTOS S.A. do roku 2015 zakada kontynuacj dotychczasowej polityki nakierowanej na stymulowanie zrwnowaonego rozwoju dziaalnoci podstawowej tj. poszukiwania i wydobycia wglowodorw, pogbionego przerobu surowca w kierunku produkcji paliw oraz handlu wysokomarowymi produktami naftowymi, z koncentracj na nadrzdnym celu strategicznym, jakim jest budowa wartoci dla akcjonariuszy. Przyjta w procesie prywatyzacji Grupy LOTOS S.A. procedura postpowania przewidywaa, e transakcja z wyonionym przez Ministra Skarbu Pastwa inwestorem, zostanie poprzedzona przeprowadzeniem szczegowych ustale m.in. co do wiarygodnoci inwestora, jego intencji i zamiaru zaangaowania w realizacj zaoonych celw. Transakcja ta zostanie przeprowadzona dopiero, po uprzednim uzyskaniu zgody Rady Ministrw, z jednoczesn zmian w dokumentach: Polityka energetyczna Polski do 2030 r. oraz Polityka Rzdu RP dla przemysu naftowego w Polsce. Zastrzeenie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu sprzeday lub odstpienia od jego realizacji do kompetencji Rady Ministrw, uwzgldniao wag tego procesu jak i jego znaczenie dla bezpieczestwa dostaw paliw.

Samo wystawienie akcji spki do zbycia nie jest sprzeczne z adnymi przepisami bezwzgldnie obowizujcymi, co wicej jest wykonywaniem obowizkw i kompetencji ministra waciwego do spraw Skarbu Pastwa na podstawie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku, o zasadach wykonywania uprawnie Skarbu Pastwa (Dz. U.96.106.493 ze zm.) oraz ustawy z 30 sierpnia 1996 roku, o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. 02.171.1397 j.t., ze zm.).

Rzd, majc na uwadze przedstawion powyej ocen formaln zakresu, techniki legislacyjnej norm i sankcji przedstawionych w obywatelskim projekcie ustawy oraz z uwagi na to, i nie zachodzi potrzeba interwencji ustawodawczej w dziedzin stosunkw, ktra ma by przedmiotem regulacji, w stosunku do ktrej, wystarczajce uprawnienia posiada minister waciwy do spraw Skarbu Pastwa na podstawie odrbnych przepisw, wnosi o odrzucenie przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszym czytaniu - obywatelskiego projektu ustawy o zachowaniu przez Pastwo Polskie wikszociowego pakietu akcji Grupy LOTOS S.A (druk nr 24).