20 Anos de Regularizao Fundiria de Territrios Quilombolas: um balano da implementao do direito terra estabelecido pela Constituio Federal de 19881

Ana Carolina da Matta Chasin (USP) 2 acchasin@usp.br

RESUMO: O trabalho reconstitui os processos de regulamentao e implementao do direito terra garantido s comunidades quilombolas pelo artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. As lutas travadas entre o movimento quilombola e seus opositores representados por setores tanto da sociedade civil quanto do prprio aparelho estatal influram no perfil das regulamentaes, na atuao dos rgos responsveis pelas titulaes, bem como no grau de investimento despendido pelo Governo Federal para a efetiva regularizao das reas. Com base nesse histrico, o trabalho avana numa anlise do contedo e do alcance da norma atualmente responsvel por regulamentar aquele preceito constitucional: o Decreto 4.877, de 20 de novembro de 2003. PALAVRAS-CHAVE: comunidades quilombolas, comunidades negras rurais, Constituio Federal, direito terra, questo agrria. ABSTRACT: This work reconstitutes the right of land regulating and implementing processes, guaranteed to the quilombolas communities by the article 68 of the Acts of the Constitutional Transitory Dispositions. The struggles held between the quilombola movement and the opposition which are represented by civil society and state equipment sectors influenced the regulations outline, the departments performances, as
1

Uma verso preliminar desse texto foi apresentada, sob o ttulo A atuao do INCRA e a titulao de territrios quilombolas, no Grupo de Trabalho Movimentos Sociais Rurais e Estado: questes fundirias, ambientais, trabalhistas e identitrias, do XIV Congresso Brasileiro de Sociologia (Rio de Janeiro, 2009). Agradeo aos coordenadores do grupo, Srgio Sauer (FUP/UnB), Fatima Yasbeck Asfora (UFRPE) e Leonilde Servolo de Medeiros (UFRRJ/CPDA), debatedora da sesso, Ana Lcia Valente (UnB), e aos presentes na apresentao pelos comentrios e questes levantadas. Registro tambm meu agradecimento Comisso Pr-ndio de So Paulo, pela disponibilizao de dados aqui mencionados, e Daniela Carolina Perutti e Iris Morais Arajo, pelas leituras e sugestes formuladas. 2 Doutoranda em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP).

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well as the degree of investment spent by the Federal Government toward the effective regularization of the areas. Based on that historical description, the work advances towards an analysis of the content and the range of the norm currently responsible for regulating that constitutional rule: the Decree 4.887, from November 20th, 2003. KEYWORDS: quilombolas communities, rural black communities, Federal Constitution, right of land, agrarian issue.

INTRODUO

Os remanescentes das comunidades dos quilombos grupos sociais tambm referidos como comunidades quilombolas tiveram seus direitos estabelecidos pela primeira vez no Brasil com a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/1988). O artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) estabelece que: aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras, reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes ttulos respectivos. Alm disso, os artigos 215 e 216 da CF/1988, que tratam do patrimnio cultural brasileiro, estabeleceram a proteo s manifestaes afro-brasileiras e o tombamento de documentos e stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos3. A partir desse marco normativo, iniciam-se discusses e disputas em torno tanto da definio de quais seriam essas comunidades quanto do alcance do direito territorial garantido pela Constituio Federal.
3

Para uma anlise da constituinte e das mobilizaes do movimento negro que garantiram a incluso da demanda quilombola no texto constitucional, ver Arruti (2006) e Treccani (2006). Para um panorama do contexto latino-americano do perodo, ver Thorne (2003). A dcada de 1980 marcada pelo estabelecimento de disposies constitucionais que garantiram o direito terra de comunidades afro-latinas em Honduras, Nicargua, Colmbia e Equador.

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No que tange conceituao do que seriam comunidades quilombolas, estudos histricos e antropolgicos passaram a ressaltar a diversidade dos processos que deram origem formao dos antigos quilombos e a complexidade das relaes estabelecidas entre essas comunidades e os demais grupos sociais residentes a sua volta4. Convencionou-se interpretar que o que caracteriza uma atual comunidade quilombola sua descendncia do campesinato negro constitudo durante o perodo escravocrata. Nesse sentido, a passagem da condio de escravo para a de campons livre que caracteriza esses agrupamentos, independentemente da estratgia utilizada pelo movimento de resistncia. Assim, alm da fuga com ocupao de terras livres estratgia j amplamente difundida por materiais didticos o recebimento de terras como pagamento por servios prestados ao Estado, como heranas, doaes, compras ou mesmo permanncia em terras privadas cujos proprietrios no deixaram sucessores, tambm constituram meios recorrentes de formao dessas comunidades (Andrade e Trecanni, 2000, p. 602). Em 1994, o Grupo de Trabalho sobre Comunidades Negras Rurais da Associao Brasileira de Antropologia (ABA) elaborou um documento que passou a ser referncia na conceituao contempornea de comunidade quilombola:
O termo quilombo tem assumido novos significados na literatura especializada e tambm para indivduos, grupos e organizaes. Ainda que tenha um contedo histrico, o mesmo vem sendo ressemantizado para designar a situao presente dos segmentos negros em diferentes regies e contextos no Brasil. Definies tm sido elaboradas por organizaes
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Situaes especficas de quilombos localizados em diferentes regies do pas so analisadas na coletnea organizada por Reis e Santos (1996).

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no governamentais, entidades confessionais e organizaes autnomas de trabalhadores, bem como pelo prprio movimento negro (...). Contemporaneamente, portanto, o termo no se refere a resduos ou resqucios arqueolgicos de ocupao temporal ou de comprovao biolgica. Tambm no se trata de grupos isolados ou de uma populao estritamente homognea. Da mesma forma nem sempre foram constitudos a partir de movimentos insurrecionais ou rebelados, mas, sobretudo, consistem em grupos que desenvolveram prticas de resistncia na manuteno e reproduo de seus modos de vidas caractersticos num determinado lugar (Associao Brasileira de Antropologia, 1994).

J o alcance do direito territorial garantido pelo artigo 68 do ADCT esteve mais diretamente atrelado s disposies normativas que vm, desde a promulgao da CF/1988, regulamentando os

procedimentos para a titulao de terras. Conforme ser desenvolvido nesse artigo, cada nova legislao editada desde ento expressa uma compreenso resultante da correlao entre as foras envolvidas nos debates do momento5. Atualmente, a norma federal que regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao,

desintruso, titulao e registro das terras das comunidades quilombola o Decreto 4.887, 20 de novembro de 2003. Conforme ser demonstrado, embora a edio desse decreto tenha atendido s reivindicaes do movimento social e de setores favorveis concretizao das titulaes, a aplicao de polticas que resultem em efetivas titulaes ainda bastante limitada.

Enfocamos, aqui, as polticas e legislaes incidentes apenas na esfera federal. Os avanos e recuos da aplicao do artigo 68 se deram de modos diversos nos diferentes estados do pas, tanto em funo das regulamentaes prprias (casos do Esprito Santo, Par, Paraba, Piau, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e So Paulo) quanto das atuaes dos Institutos de Terras Estaduais.

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AS

REGULAMENTAES

ANTERIORES

AO

DECRETO

4.887/2003

A primeira norma de alcance nacional visando a regulamentao do artigo 68 do ADCT foi editada apenas sete anos depois da aprovao do texto constitucional. O perodo compreendido entre 1988 e 1995 foi marcado, contudo, tanto pela incipiente articulao do movimento quilombola quanto pela propositura de algumas aes judiciais que cobravam do Poder Pblico a efetivao do direito ao territrio garantido pela CF/1988. Foram nos estados do Maranho e do Par que os movimentos sociais iniciaram mobilizaes mais intensas nesse perodo (Treccani, 2006; Arruti, 2006). Em abril de 1995, as comunidades do Maranho, com apoio do Centro de Cultura Negra do Maranho (CCN/MA) e da Sociedade Maranhense de Direitos Humanos (SMDH), fundaram a Coordenao Estadual dos Quilombos Maranhenses (articulao que posteriormente daria origem Associao das Comunidades Negras Rurais Quilombolas do Maranho ACONERUQ). No Par, a organizao inicial das comunidades quilombolas tambm contou com forte apoio de entidades da sociedade civil entre os quais podemos destacar o Centro de Defesa e Estudos do Negro do Par (CEDENPA), a Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Par (FETAGRI/PA), a Comisso Pr-ndio de So Paulo (CPI/SP), a Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) e a Comisso Pastoral da Terra (CPT), entre outros sendo que em 1999 foi criada a representao estadual, articulao provisria que deu origem posteriormente criao da Malungu (Coordenao das Associaes das Comunidades

Remanescentes de Quilombos do Par). Em novembro de 1995 ocorreu o

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I Encontro Nacional das Comunidades Negras Rurais, em Braslia (DF), e, em maio de 1996, foi fundada, em Bom Jesus da Lapa (BA), a Coordenao Nacional de Articulao das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ). A atuao junto ao Judicirio foi protagonizada tanto pelo Ministrio Pblico Federal quanto por advogados ligados s organizaes dos prprios quilombolas. Merecem destaque duas aes, propostas em 1993, pelo Ministrio Pblico Federal em defesa da comunidade Rio das Rs (BA), e uma ao, proposta em 1994, pelos advogados da comunidade quilombola de Ivaporunduva (SP). Foram as primeiras aes judiciais propostas em defesa dos direitos de comunidades quilombolas, sendo todas julgadas procedentes, estabelecendo a obrigatoriedade da Unio Federal titular as reas (o que efetivamente ocorreu alguns anos depois). A primeira determinao normativa que disciplinou qual rgo federal seria responsvel por realizar as titulaes foi editada em 1995. A promulgao da Portaria 307 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), em 22 de novembro de 1995, determinou que as comunidades quilombolas deveriam ter suas terras demarcadas e tituladas, atribuindo ao INCRA a responsabilidade para a concesso dos ttulos sobre as reas pblicas federais, arrecadadas ou obtidas por processo de desapropriao. O ttulo de reconhecimento deveria conter uma clusula pro indiviso, ou seja, seria um ttulo coletivo. O primeiro ttulo foi concedido em 20 de novembro de 1995, beneficiando a comunidade Boa Vista, no municpio de Oriximin (PA). Conforme depoimento de advogado do INCRA que participou do grupo responsvel pela titulao, o processo que resultou nessa titulao foi o

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laboratrio onde experincias foram acumuladas para os prximos trabalhos (Braga, 2001, p. 99). Seis ttulos foram outorgados pelo INCRA sob a gide da Portaria 307/19956. Ao todo, abarcam uma rea de 95.980 hectares de terra e beneficiam 18 comunidades, todas localizadas no Par. A tabela 1 apresenta quais foram esses ttulos. poca, outros dois ttulos foram emitidos pelo Instituto de Terras do Estado do Par, um emitido pelo Instituto de Terras da Bahia e outro pela Secretaria de Assuntos Fundirios do Rio de Janeiro.

Tabela 1 - Ttulos emitidos pelo INCRA (1995-1998)

Terra Quilombola Boa Vista gua Fria Pacoval de Alenquer Comunidade(s) Boa Vista gua Fria Pacoval Bacabal, Aracuan de Cima, Aracuan do Meio, Aracuan de Baixo, Serrinha, Terra Preta II e Jarauac Itamaoari Pancada, Ara, Esprito Santo, Jauari, Boa Vista do Cumin, Varre Vento, Jarauac e Acap 18 Comunidades N de Famlias 112 15 115 rea (ha) Municpio UF PA PA PA Data 20/11/95 20/11/96 20/11/96

1.125,0341 Oriximin 557,1355 Oriximin 7.472,8790 Alenquer

Trombetas

138

23.862,4725 Oriximin

PA

20/11/97

Itamaoari

33

5.377,6028

Cachoeira do Piri

PA

07/09/98

Erepecuru

154

57.584,8505

Oriximin e bidos

PA

08/12/98

6 Ttulos

567

95.979,9744

Fonte: Comisso Pr-ndio de So Paulo (2009).

As informaes mencionadas ao longo desse trabalho referentes aos ttulos concedidos e aos procedimentos de titulao em curso podem ser conferidas na pgina Monitoramento de Processos de Titulao do stio-eletrnico da Comisso Pr-ndio de So Paulo (www.cpisp.org.br/terras).

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A regulamentao federal vigorou at outubro de 1999, quando a 11 reedio da Medida Provisria 1.911 delegou ao Ministrio da Cultura a competncia para titular as terras quilombolas. Atravs da Portaria n. 447, de 02 de dezembro de 1999, o Ministrio da Cultura atribuiu Fundao Cultural Palmares (FCP) a competncia para realizao das titulaes. A nova regulamentao foi amplamente criticada pelo movimento quilombola, instituies da sociedade civil e acadmicos envolvidos no debate. Uma carta aberta direcionada FCP, escrita durante reunio realizada entre 22 e 24 de outubro de 1999 pela CONAQ e assinada tambm por 24 representantes do movimento negro e de organizaes no governamentais, j havia atacado essa possibilidade de transferncia de competncia enquanto tal discusso aparecia na forma de um projeto de decreto apresentado pelo Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica:
[essa mudana] no s atropela esse esforo de construo de uma proposta satisfatria de regulamentao do Art. 68, como anula o que se conseguiu avanar em termos de compreenso sobre como deve se dar a titulao dos territrios quilombolas [...] Ningum em s conscincia compreende, a no ser por ataque doentio de megalomania pelo poder, como possvel para a Fundao Cultural Palmares sem um corpo funcional fixo, sem tcnicos especializados, sem experincia no assunto e sem recursos financeiros poderia centralizar para todo o Brasil o processo de identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras quilombolas (apud Trecanni, 2006, p. 110-110).

No obstante a declarada oposio, a mudana de competncia foi implementada, sendo que, dois anos depois, novas restries ao direito anteriormente em vigor foram ainda editadas. Essa transferncia para a FCP refletiu deciso tomada pelo governo Fernando Henrique Cardoso
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de no realizar desapropriaes para efetuar a titulao das terras de quilombo, sendo que os territrios titulados sob a gide dessa regulamentao no contaram com a desapropriao ou anulao dos ttulos particulares j incidentes nas reas. Tal procedimento implicou duplicidade de ttulos, desencadeando diversas situaes de conflitos. Entre dezembro de 1999 e julho de 2000, a FCP emitiu 14 ttulos seguindo essa nova regulamentao7. Vinte comunidades, localizadas em diferentes estados do pas, foram beneficiadas, abarcando um total 319.092 hectares titulados. A tabela 2 descreve quais foram esses ttulos. Devido fragilidade da titulao, no entanto, nove desses territrios esto sendo novamente regularizados atravs de novo procedimento atualmente em curso no INCRA8. Dentre esses, quatro foram, ainda, contestados judicialmente. O ttulo emitido para a comunidade de Santana (RJ) est sendo questionado por uma ao de suscitao de dvida (ainda no julgada) movida pelo Servio Notarial e Registral - Ofcio nico de Quatis contra a FCP e a prpria comunidade. J os ttulos emitidos para as comunidades de Castainho (SE) e Mocambo (SE) foram questionados por aes judiciais propostas por particulares que requerem indenizao, pois ainda no haviam sido ressarcidos do prejuzo resultante da expedio de outro ttulo em local que formalmente eram proprietrios. A ao de Mocambo e duas aes de Castainho tiveram julgamento favorvel aos autores (sendo que a terceira ao, tambm referente a Castainho, ainda no foi julgada). Por fim, o ttulo expedido para a comunidade Mata Cavalo (MT) foi contestado
7

Um desses ttulos, concedido em favor da comunidade Barra do Brumado (BA), foi expedido em conjunto com a Coordenao de Desenvolvimento Agrrio (rgo estadual). 8 Tratam-se dos seguintes territrios: Mangal e Barro Vermelho (BA), Castainho (PE), Conceio das Crioulas (PE), Furnas de Boa Sorte (MS), Furnas de Dionsio (MS), Kalunga (GO), Mata Cavalos (MT), Mocambo (SE) e Santana (RJ).

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atravs de uma ao de nulidade de ato jurdico proposta por representantes do Cartrio de Vrzea Grande contra a Unio Federal, a FCP e alguns quilombolas (e que ainda no obteve sentena). Essa ltima comunidade foi especialmente prejudicada pela duplicidade de titulao, pois os proprietrios particulares ajuizaram diversas aes possessrias,

Tabela 2 - Ttulos emitidos pela FCP (1999-2002)

Terra Quilombola Barra do Brumado Curiau Cabeceiras Castainho Conceio das Crioulas Furnas da Boa Sorte Furnas do Dionsio Kalunga Mangal e Barro Vermelho Mata Cavalo Mocambo Porto Coris Rio das Rs Santana 14 Territrios Comunidade(s) Barra do Brumado Curiau So Jos, Silncio, Mata, Cuec, Apui e Castanhaduba Castainho Conceio das Crioulas Furnas da Boa Sorte Furnas do Dionsio N de Famlias 148 108 445 206 750 52 92 rea (ha) 1.339,2768 Municpio Rio de Contas UF BA AP PA PE PE MS MS Data 22/12/99 03/12/99 08/05/00 14/07/00 14/07/00 14/07/00 14/07/00

3.321,8931 Macap 17.189,6939 bidos 183,6000 Garanhuns 16.865,0678 Salgueiro 1.402,3927 Corguinho 1.031,8905 Jaraguari

Kalunga

Monte Alegre, 600 253.191,7200 Teresina e Cavalcante 295 7.615,1640 Stio do Mato

GO

14/07/00

Mangal e Barro Vermelho

BA

14/07/00

Mata Cavalo Mocambo Porto Coris Rio das Rs Santana 20 Comunidades

418 113 21 300 28

Nossa 11.722,4613 Senhora do Livramento 2.100,5400 199,3001 2.100,5400 Porto da Folha Leme do Prado Bom Jesus da Lapa

MT SE MG BA RJ

14/07/00 14/07/00 14/07/00 14/07/00 14/07/00

828,1200 Quatis

3.428 319.091,6602

Fonte: Comisso Pr-ndio de So Paulo (2009).

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conseguindo que pelo menos cinco mandatos de reintegrao de posse fossem expedidos determinando aos quilombolas a desocupao das reas. Em setembro de 2001, novo decreto foi promulgado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso visando regulamentar o procedimento para titulao das terras quilombolas e restringindo ainda mais a compreenso de direitos at ento vigente. O Decreto n 3.912/2001 estabeleceu um limite temporal para os potenciais beneficirios do artigo 68 do ADCT, determinando que apenas seria reconhecida a propriedade sobre terras que: I - eram ocupadas por quilombos em 1888; e II - estavam ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos em 5 de outubro de 1988. Esse decreto foi veementemente rechaado pelo movimento quilombola e seus aliados9. Os processos de titulao foram completamente paralisados e nenhuma terra foi titulada durante a vigncia dessa norma10. O Decreto 3.921/2001 vigorou at a edio do Decreto 4.887/2003, disposio normativa vlida at os dias de hoje (agosto de 2009). Foi com o intuito de atender s reivindicaes dos quilombolas que o governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva editou, em 20 de novembro de 2003, essa nova regulamentao, devolvendo a

competncia de conduo do processo de titulao ao INCRA, instituindo a possibilidade de desapropriao de propriedades incidentes
9

Ver os posicionamentos de Walter Claudiu Rothenburg (Procurador da Repblica), Eurpedes Antnio Funes (Professor de Histria da Universidade Federal do Cear), Luciano de Souza Godoy (Juiz Federal), Flvio Jorge Rodrigues da Silva (membro da Coordenao Nacional de Entidades Negras) e Leynad Oliveira (antroploga), disponibilizados na publicao organizada por Oliveira (2001). 10 Durante esse perodo ocorreram apenas titulaes estaduais (realizadas pelos Institutos de Terras do Par, So Paulo e Maranho). Essas titulaes seguiram, no entanto, os procedimentos previstos nas legislaes especficas de cada um dos estados.

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em terras de quilombos e adotando o critrio da auto-identificao para conceituao de comunidade quilombola11. Do ponto de vista normativo, estavam garantidas, assim, as condies necessrias para a retomada das titulaes.

OS PROCESSOS DE TITULAO APS A EDIO DO DECRETO 4.887/2003

Se a elaborao do Decreto 4.887/2003 atendeu s expectativas do movimento quilombola e seus aliados, sua publicao ensejou, por outro lado, a reao e articulao dos setores sociais contrrios realizao das titulaes. As disputas entre o movimento quilombola e seus opositores encontram reflexos na atuao do INCRA e no grau de investimento para a efetiva regularizao das reas. A primeira reao expressiva contrria ao decreto ocorreu em junho de 2004, quando o ento Partido da Frente Liberal - PFL (atual Democratas - DEM) ajuizou uma ao direta de inconstitucionalidade (ADIN n 3239) no Supremo Tribunal Federal. A ao que at agosto de 2009 ainda no tinha sido julgada requer a impugnao do Decreto 4.887/2003, questiona os critrios adotados para a identificao da condio quilombola e para a delimitao do territrio, bem como o uso do instrumento da desapropriao. No obstante, dois territrios quilombolas foram titulados em dezembro de 2004 (totalizando 3.695 hectares e beneficiando trs
11

Esse decreto foi elaborado pelo Grupo de Trabalho institudo no dia 13 de maio de 2003 (data de aniversrio da celebrao da Lei urea) pela Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) secretaria criada no incio do governo Luiz Incio Lula da Silva e vinculada diretamente ao Gabinete da Presidncia. O Grupo, coordenado pela SEPPIR, era formado por representantes de 14 ministrios e teve a participao de trs representantes de comunidades quilombolas.

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comunidades, todas no Par). Esses ttulos foram outorgados sob a gide da Instruo Normativa n. 16 do INCRA, norma hierarquicamente inferior ao Decreto e que regulamentava de modo mais detalhado o procedimento de titulao de terras quilombolas. A tabela 3 aponta quais foram esses ttulos. Em setembro de 2005, o INCRA publicou nova Instruo Normativa (n. 20), criando novas etapas e requisitos para a concesso de ttulos. Entre as novidades trazidas por essa norma, estava a exigncia do relatrio antropolgico de caracterizao histrica, econmica e sciocultural da comunidade. A instruo normativa anterior exigia conforme previsto no Decreto n. 4.887/2003 apenas um conciso relatrio de identificao do territrio do qual o relatrio antropolgico no era parte12. A exigncia imposta por essa nova instruo normativa foi justificada pelo prprio INCRA atravs da alegao de que o relatrio anterior definia poucos critrios para a identificao do territrio, dando margem a possveis aes judiciais de contestao ao processo. O relatrio geral, composto tanto pelo relatrio antropolgico quanto pelas demais peas exigidas planta e memorial descritivo, cadastramento das famlias, cadastramento dos demais ocupantes no quilombolas, levantamento da cadeia dominial e de outros documentos inseridos no permetro do territrio quilombola, e parecer conclusivo da rea tcnica do INCRA passou a ser denominado Relatrio Tcnico de Identificao e Delimitao (RTID).

12

Faziam parte desse relatrio as seguintes peas: levantamento geral de informaes cartogrficas, geogrficas, agronmicas, socioeconmicas, histricas e afins junto a instituies pblicas e privadas; uma planta e memorial descritivo do permetro do territrio; cadastramento das famlias quilombolas e no quilombolas; e levantamento da cadeia dominial e de outros documentos inseridos no permetro do territrio quilombola.

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Durante o perodo em que essa instruo normativa esteve em vigor entre 19 de setembro de 2005 e 30 de setembro de 2008 dois ttulos foram emitidos pelo INCRA e dois pela Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU) rgo federal responsvel por outorgar as titulaes para as comunidades cujos territrios incidem em terrenos de marinha, ou seja, ilhas, reas de vrzea e praias. A tabela 3 descreve quais foram esses ttulos. Alm disso, esse perodo contou com a publicao de 50 RTIDs no Dirio Oficial da Unio.
Tabela 3 - Ttulos emitidos pelo INCRA e pela SPU (2003 - agosto/2009)
Terra Quilombola Bela Aurora Paca e Aningal Conceio do Macacoari Pau D'Arco e Parateca Mel da Pedreira Jatob Comunidades Bela Aurora Paca e Aningal Conceio do Macacoari Pau D'Arco e Parateca Mel da Pedreira Jatob N de Famlias 32 22 20 500 25 69 rea (ha) 2.410,2754 Municpio Cachoeira do Piri UF rgo expedi dor Data

PA INCRA 14/12/04 PA INCRA 14/12/04 AP INCRA 02/01/06 BA SPU 24/08/06

1.284,2398 Viseu 8.475,4710 Macap 7.801,4484 Malhada 2.629,0532 Macap Muqum 1.778,8900 de So Francisco

AP INCRA 21/03/07 BA SPU 21/05/07

6 Territrios 8 Comunidades 668 Fonte: Comisso Pr-ndio de So Paulo (2009).

24.379,3778

O ano de 2007 marca a intensificao de manifestaes contrrias s titulaes de territrios quilombolas tanto nos meios de comunicao de massa quanto no Congresso Federal e no prprio executivo. Tal movimentao pode ser parcialmente compreendida luz da visibilidade que o debate assume no cenrio nacional. Nesse ano, os quilombolas foram alvo de campanha que divulgou dezenas de matrias em telejornais, revistas e jornais de grande circulao, acusando o Governo
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Federal de reconhecer e identificar falsos quilombos, alm de extrapolar os direitos assegurados pela CF/198813. Parte dessa reao provinha dos interesses mais diretamente ameaados pela abertura de procedimentos de titulao, vocalizados no Congresso Federal atravs da bancada ruralista. Uma anlise cuidadosa dos dados do INCRA demonstra, entretanto, que, se a quantidade de procedimentos de regularizao abertos em suas superintendncias era alto, tal nmero no repercutia, de fato, no avano concreto de titulaes. Assim, embora 449 procedimentos de titulao estivessem em curso no INCRA em setembro de 2007, 64% deles (287 processos) tinha simplesmente recebido um nmero de protocolo (Comisso Pr-ndio de So Paulo, 2007). O grande entrave para o andamento estava na elaborao do RTID, pois a carncia de antroplogos dedicados elaborao dessa pea do processo, bem como a falta de infra-estrutura nas superintendncias do INCRA de modo geral, implicavam paralisao dos procedimentos. No obstante, o Deputado Federal Valdir Colatto, eleito pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro de Santa Catarina (PMDB/SC) presidente da Frente Parlamentar da Agropecuria apresentou, em maio de 2007, o projeto de Decreto Legislativo n 44/2007 que visa sustar o Decreto n 4.887/2003 sob a justificativa de que este pretenderia regulamentar direta e imediatamente um preceito constitucional, o que seria inconstitucional14. O mesmo Deputado tambm autor do Projeto de Lei n 3654/2008, que tem por objetivo
13 14

Um dossi acerca dessa campanha foi elaborado por Koinonia (2007). O projeto foi rejeitado (em outubro de 2007) pela Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados, porm aprovado (em dezembro de 2008) pela Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento e Desenvolvimento Rural. O projeto seguiu para a Comisso de Constituio e Justia, onde encontrava-se paralisado at agosto de 2009.

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regulamentar o artigo 68 da ADCT de modo a restringir os direitos das comunidades quilombolas. O projeto pretende alterar a definio de remanescentes de quilombos, limitando a possibilidade de titulao s zonas rurais e possibilitando a titulao individual dos territrios15. Tambm na esfera do Judicirio as reaes contrrias comearam a se intensificar. O monitoramento realizado pela CPI/SP acerca de aes judiciais envolvendo territrios quilombolas identificou o progressivo aumento do nmero de aes judiciais propostas contra as comunidades a partir de 2004 (ano em que a referida ao direta de inconstitucionalidade n 3239 foi proposta)16. Dezesseis novas aes contrrias foram levantadas em 2004, oito em 2005, treze em 2006, vinte em 2007 e vinte e sete em 2008. Nos anos anteriores, a quantidade de aes monitoradas pela pesquisa havia sido significativamente inferior: trs aes em 2000, trs em 2001, sete em 2002 e seis em 2003. Em que pese o limitado alcance do monitoramento, esse aumento significativo no nmero de aes propostas pode ser considerado mais um indcio da intensificao das reaes contrrias efetivao do direito quilombola terra17. Alm disso, a mesma pesquisa tambm notou mudanas no que tange ao tipo de aes propostas. At 2004, foram localizadas prioritariamente aes possessrias propostas diretamente contra os quilombolas. A partir dessa
15

Esse projeto de lei foi, em 28 de maio de 2009, apensado ao projeto do Estatuto da Igualdade Racial (PL 6.264/05). 16 Esses dados, bem como informaes atualizadas acerca das aes, podem ser conferidos na pgina Aes Judiciais e Terras de Quilombo do stio-eletrnico da Comisso Pr-ndio de So Paulo (www.cpisp.org.br/acoes). O monitoramento inclui no apenas as aes levantadas contra as comunidades quilombolas, mas tambm aquelas propostas em defesa de seus direitos. 17 A pesquisa est restrita ao universo de aes que foram levantadas pelo monitoramento da Comisso Pr-ndio de So Paulo. Esse levantamento realizado, desde 2005, atravs do acompanhamento de notcias que apontam a existncia de aes judiciais e do repasse de informaes por colaboradores (funcionrios do INCRA, do MPF e de outros rgos governamentais; advogados e membros de organizaes nogovernamentais; alm de outros apoiadores do movimento quilombola).

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data, inicia-se a proposio de aes judiciais contra o prprio INCRA, questionando os procedimentos de regularizao fundiria em curso. O enfrentamento na justia passou, assim, a tambm estar direcionado contra o andamento das titulaes. Essa conflituosa conjuntura marcada pela ascenso de setores contrrios efetivao dos direitos dos quilombolas ensejou mudanas desfavorveis por parte da orientao poltica do Governo Federal. Um grupo interministerial foi criado em julho de 2007 tendo como objetivo analisar a questo referente demarcao de terras das comunidades remanescentes de quilombos18. Em um primeiro momento, esse grupo props alteraes ao Decreto n. 4.887/2003, o que despertou reaes contrrias por parte dos quilombolas e demais organizaes da sociedade civil. Sendo assim, o grupo reorientou seus trabalhos para aperfeioar as normas referentes titulao das terras quilombolas por meio da elaborao de um novo texto para a norma interna do INCRA19. Essa inflexo contribuiu para dissipar as reaes contrrias, de modo a manter o Decreto 4.887/2003 estrategicamente intacto. As movimentaes governamentais passaram a sinalizar, assim, um recuo na defesa dos direitos ora garantidos s comunidades quilombolas. Nesse sentido, tambm a FCP editou, em novembro de 2007, nova regulamentao para o Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades dos Quilombos. Trata-se da Portaria FCP n 98 de 2007, que dificultou o processo de incluso de novas comunidades no cadastro da entidade.
18

O Grupo de Trabalho, institudo por determinao do Presidente da Repblica, era composto por representantes da Casa Civil; Procuradoria-Geral da Unio; SecretariaGeral do Contencioso da Advocacia Geral da Unio; Procuradoria-Geral Federal; Ministrio do Desenvolvimento Agrrio; INCRA; SEPPIR, FCP; Ministrio do Meio Ambiente; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (IBAMA); Instituto Chico Mendes; Ministrio da Justia; Fundao Nacional do ndio (FUNAI); Gabinete de Segurana Institucional, Ministrio da Defesa, entre outros rgos. 19 Termos retirados do ofcio-circular (apud Andrade, 2008).

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Entre 15 e 17 de abril de 2008, a Advocacia Geral da Unio (AGU) organizou um evento para discutir com os quilombolas a minuta da nova norma que havia sido elaborada pelo grupo de trabalho A consulta ocorreu em Luzinia (Gois) e contou com a participao de cerca de 250 quilombolas e 12 assessorias (organizaes nogovernamentais que trabalham com os quilombolas). Ao convoc-la, o governo fez referncia chamada para consulta prvia prevista na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) conveno internacional que estabelece direitos para os povos indgenas e tribais, e encontra-se em vigor no Brasil desde 2003 , mas os participantes do evento consideraram que o modo como ocorreu no seguiu o disposto na conveno20. A avaliao dos participantes foi a de que essa consulta no se caracterizou como espao de dilogo efetivo no qual o movimento e o governo pudessem, de fato, negociar os termos da nova norma: por um lado, foram mantidas a maioria das propostas de alterao da instruo normativa sugeridas pelo governo e no consentidas pelos quilombolas; por outro, as mais importantes propostas dos quilombolas entre as quais estavam a no obrigatoriedade da certido da FCP para o incio do processo de titulao e a adequao dos quesitos do relatrio destinado a identificar o territrio a ser titulado no foram acatadas. Dez organizaes do movimento quilombola, em conjunto com 12 organizaes no-governamentais, elaboraram, assim, uma

Comunicao sobre o cumprimento pelo Estado Brasileiro da Conveno 169. O documento foi apresentado como avaliao independente OIT em agosto de 2008, poca em que o governo brasileiro tinha a obrigao
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Para uma avaliao acerca da consulta pblica realizada em abril de 2008, ver Andrade (2008).

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de apresentar um informe acerca da aplicao da referida conveno no Brasil. O texto do documento aponta diversas violaes de polticas e normas federais aos direitos estabelecidos por essa conveno, entre os quais ressalta-se a consulta prvia, o direito ao territrio e autoidentificao. No obstante essas manifestaes e movimentaes, a nova Instruo Normativa (n. 49) foi aprovada pelo INCRA e publicada em 01 de outubro de 2008. Sua edio consolida a movimento de recuo por parte do governo. Entre os pontos mais problemticos, podemos apontar a violao ao critrio da auto-identificao resultado do

condicionamento do incio do processo de titulao emisso da Certido de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos da FCP21 e as diversas exigncias impostas elaborao dos relatrios de identificao das terras de quilombos22. A aprovao dessa nova norma foi elogiada por editorial do Jornal O Estado de S. Paulo:
Desde que a interpretao "oficial" do artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Carta de 1988 se tornou extremamente elstica, graas ao Decreto 4.887/03 - que concede a quaisquer grupos de pessoas, autodefinidas como descendentes de escravos, o direito ao ttulo de determinadas terras -, o direito de propriedade no Brasil tornou-se ainda mais precrio do que j era, sujeito a justificativas histricas e antropolgicas para que se arrematem, a custo zero, terras produtivas. (...) auspiciosa a Instruo Normativa baixada na semana passada pelo INCRA, tornando mais rigorosos os critrios

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Em agosto de 2009, 1.342 comunidades estavam registradas nesse cadastro. Esse nmero consideravelmente inferior ao que aponta o movimento social: de acordo com a CONAQ, h no Brasil entre 2.000 e 3.000 comunidades quilombolas. 22 Para uma anlise dessa nova norma, ver Chasin e Perutti (2008).

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de tramitao de processos de reivindicao de terras por grupos de auto-intitulados descendentes de quilombolas. A Instruo Normativa n 49 torna mais difcil a abertura do processo, por exigir um laudo de antroplogos sem vnculos com os interessados, alm de consultas a rgos ambientais, indgenas e, se for o caso, militares (A questo quilombola, 2008).

O mesmo editorial expressa o receio de que a aprovao dessa instruo normativa no impea a multiplicao de titulaes quilombolas:
Ser que, mesmo assim, persistir o inusitado movimento de multiplicao de terras que, por definio tanto histrico-etimolgica quanto constitucional, deveriam, para merecer a titulao "quilombola", ter sido ocupadas por escravos fugidos e resistentes desde os tempos da escravatura no Brasil? Afinal, simultaneamente edio da Instruo Normativa n 49, o Governo Federal anunciava, festivamente, o reconhecimento do territrio quilombola Comunidade de Povoado Tabacaria, em Palmeira dos ndios, interior de Alagoas. Com 410 hectares, no das maiores reas reivindicadas por comunidades autodefinidas como descendentes de quilombolas. Mas sem dvida emblemtica, porque est nas proximidades do local do lendrio Quilombo dos Palmares. O presidente do INCRA comemora o fato por isso sinalizar que os processos de reconhecimento dos territrios esto andando. H que se considerar, no entanto, que tramitam oficialmente no INCRA 736 processos com pedidos de reconhecimento de terras de remanescentes de quilombos. (...) Segundo especialistas do INCRA, se todos fossem atendidos em suas reivindicaes, o total de terras de quilombolas chegaria a quase 24 milhes de hectares - ou seja, o equivalente ao Estado de So Paulo inteiro! (A questo quilombola, 2008).

Em que pese o impressionismo dos nmeros mencionados dado que nem informaes oficiais do INCRA, nem levantamentos realizados pela CPI/SP indicam soma de hectares equivalente quantidade citada pelo jornal , o editorial d mostra do tom que tem caracterizado tais
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tomadas de posio. Alm disso, expressa sobremaneira a ambigidade que tem marcado a atuao do Governo Federal: ao mesmo tempo em que aprova uma norma restritiva dos direitos em vigor, festeja o reconhecimento de determinado territrio quilombola 23. Assim, se o Governo Federal fechou o ano de 2008 com mais de 600 procedimentos de titulao abertos o que poderia indicar disposio poltica para a efetivao das titulaes , tambm aprovou normas que, efetivamente, dificultam o seguimento desses procedimentos em curso. Passados onze meses da aprovao da Instruo Normativa n. 49, nenhuma titulao foi expedida24.

CONSIDERAES FINAIS

A Tabela 4 apresenta uma comparao das titulaes de terra realizadas durante cada perodo mencionado ao longo do texto, sublinhando os diferentes momentos em que INCRA e FCP se alternam como rgos competentes para a concesso de titulaes. A anlise desses nmeros demonstra que essa articulao da oposio e o alarido em torno das ameaas representadas pela chamada questo quilombola no debate pblico nacional so desproporcionais atuao concreta do governo. Ao todo, foram expedidos pelo governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva apenas
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O territrio quilombola Povoado Tabacaria teve a Portaria do Presidente do INCRA publicada no Dirio Oficial da Unio em 02 de outubro de 2008 (um dia aps a publicao da Instruo Normativa n. 49). A publicao dessa portaria uma importante etapa do procedimento de titulao que marca o encerramento do processo de identificao do territrio. No significa, no entanto, a titulao, que s ir ocorrer aps o cumprimento de diversas outras etapas ainda previstas na legislao (entre as quais, mencionamos a desapropriao caso necessrio , o reassentamento de posseiros, a anulao de ttulos viciados, e a demarcao fsica). 24 Para um balano acerca da situao, ver Comisso Pr-ndio de So Paulo (2008).

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os seis ttulos indicados anteriormente, totalizando 24.379 hectares, o que estaria muito aqum das titulaes embora bastante problemticas25 realizadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (e que no enfrentou campanha equivalente da oposio). Tabela 4 - Ttulos emitidos pelo Governo Federal (1995-2009) Titulaes Federais Ttulos Hectares INCRA (1995-1998) FCP (1999-2002) INCRA / SPU (2003agosto/2009) 6 14 6 95.980 319.092 24.379

TOTAL FEDERAL 26 439.451 Fonte: Comisso Pr-ndio de So Paulo (2009). Uma anlise da utilizao dos recursos oramentrios disponveis para as titulaes demonstra no ser esse o entrave responsvel pela paralisao das titulaes durante o governo Lula26. Entre 2004 e 2006, apenas 21,75% do oramento destinado regularizao fundiria dos territrios quilombolas foi efetivamente utilizado: dos 104,101 milhes de reais destinados a tal finalidade apenas 22,643 foram gastos. Nesse total, esto includos 10,88 dos 16,82 milhes destinados ao reconhecimento, demarcao e titulao de reas quilombolas (o equivalente a 64,68%), e 9,108 dos 83,016 milhes (10,97%) destinados ao pagamento de indenizaes aos ocupantes das terras demarcadas e tituladas. Mesmo no acarretando titulaes concretas, as medidas tomadas pelo Governo Federal criao da SEPPIR, aprovao do Decreto n.
25 26

Cf. o item As regulamentaes anteriores ao Decreto 4.887/2003. Ver: Instituto de Estudos Socioenmicos (2008).

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4887/2003, abertura de mais de procedimentos de titulao no INCRA e etc. incitam reaes dos interesses contrrios s titulaes dos territrios quilombolas. Tais reaes, somadas s prprias disputas internas ao governo27, repercutem na prpria atuao governamental, acarretando chicanas que obstaculizam a efetivao da poltica fundiria e resultam num cenrio significativamente desfavorvel aos interesses do movimento quilombola. Percebemos, assim, que mesmo passadas mais de duas dcadas da promulgao da CF/1988, o dispositivo estabelecido no artigo 68 do ADCT continua distante de ser plenamente implementado. Ainda que ao total de titulaes efetuadas pelo Governo Federal fossem adicionadas as titulaes efetuadas pelos Institutos de Terras estaduais, a proporo de ttulos expedidos permanece pequena em comparao ao universo de comunidades existente no pas. Apenas 159 comunidades quilombolas tm seu territrio regularizado28, o que no representa nem 12% do total de comunidades quilombolas j registradas no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ANDRADE, Lucia. (2008), O Direito Consulta Livre, Prvia e Informada: os limites da consulta aos quilombolas. Disponvel em: <http://www.cpisp.org.br/acoes>. Acesso em 04 jun. 2009.
27

Embora seja importante para a compreenso da totalidade do quadro poltico do Governo Federal, no so abordadas aqui essas disputas internas. Vale mencionar, no entanto, que decorreriam, entre outros conflitos, das situaes em que h incidncia de propriedade. Existem, por exemplo, comunidades quilombolas situadas em reas de propriedade da Marinha (Marambaia, RJ) e da Aeronutica (Alcntara, MA). 28 So 159 comunidades que vivem em 96 territrios, somando 980.863,5111 hectares e abrigando cerca de 10.260 famlias. Os ttulos estaduais foram expedidos pelos governos do estado do Par, do Maranho, de So Paulo, do Piau, da Bahia, de Mato Grosso do Sul e do Rio de Janeiro.

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Cultural Palmares para efeito do regulamento que dispe o Decreto n 4.887/03. ______. (2008), Instruo Normativa n. 49 do INCRA. Regulamenta o procedimento para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao, desintruso, titulao e registro das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que tratam o Art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal de 1988 e o Decreto n 4.887, de 20 de novembro de 2003. CHASIN, Ana Carolina; PERUTTI, Daniela Carolina. (2008), Os retrocessos trazidos pela Instruo Normativa do INCRA n. 49/2008 na garantia dos direitos das Comunidades Quilombolas. Disponvel em <http://www.cpisp.org.br/acoes>. Acesso em 04 jun. 2009. COMISSO PR-NDIO DE SO PAULO. (s.d.), Stio-eletrnico. Disponvel em: <http://www.cpisp.org.br>. Acesso em 04 jun. 2009. ______. (2007), Terra de Quilombo, So Paulo, Boletim n. 01. Disponvel em <http://www.cpisp.org.br/terras>. Acesso em 04 jun. 2009. ______. (2008), Terras Quilombolas: Balano 2008. Disponvel em <http://www.cpisp.org.br/acoes>. Acesso em 04 jun. 2009. COORDENAO NACIONAL DE QUILOMBOS. (s.d.), Stioeletrnico. Disponvel em <http://www.conaq.org.br>. Acesso em 04 jun. 2009. KOINONIA. (2007), Dossi Imprensa anti-quilombola. Disponvel em: <http://www.koinonia.org.br/oq/dossies_detalhes.asp?cod_dossie =2>. Acesso em 04 jun. 2009. INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONOMICOS. (2008), Oramento quilombola: entre o previsto e o gasto. Nota Tcnica n. 139. Disponvel em <http://www.inesc.org.br>. Acesso em em 04 jun. 2009. OLIVEIRA, Leynad Ayres de (org.). (2001), Quilombos: a hora e a vez dos sobreviventes, So Paulo, Comisso Pr-ndio de So Paulo. ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. (1989), Conveno n. 169 sobre Povos Indgenas e Tribais. A QUESTO quilombola. (2008), O Estado de S. Paulo, So Paulo, 12 outubro. REIS, Joo Jos; SANTOS, Flvio dos (orgs.). (1996), Liberdade por um fio: histria dos quilombos no Brasil, So Paulo, Companhia das Letras.
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