Programa

Efectividad en el Desarrollo

Curso:

El Desarrollo y su Gerencia

Caso de Anlisis
San Gaetano Programa de Talleres y Miniensambladoras
Autor: Marcelo Ugo

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ndice

Introduccin.................................................................................................................................................1 Informe de Situacin de Archibaldo:...........................................................................................................4 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Los antecedentes histricos ...........................................................................................................4 El contexto actual ...........................................................................................................................6 El nuevo gobierno...........................................................................................................................7 La poltica del nuevo gobierno .......................................................................................................9 La situacin dentro del Departamento de Planeacin Industrial...........................................10 El esquema de desarrollo regional propuesto.............................................................................11 Respuesta de poltica: el Programa de Talleres y Mini-ensambladoras .................................12

Anexo I-Informe del organismo especializado: Principales lecciones aprendidas .................................15 Anexo II: Resea de los nuevos Programas del DPI.................................................................................17

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Introduccin*
Archibaldo haba sido un alumno un tanto particular: durante su carrera universitaria en ingeniera industrial era de aquellos que sentan tanta pasin por los temas eminentemente tcnicos como por los inasibles aspectos que signaban el funcionamiento de las sociedades y el desarrollo humano. Aspectos estos ltimos que aparecan normalmente soslayados en la formacin ingenieril, confinados a alguna materia relacionada con Recursos Humanos. Esas mismas preocupaciones eran las que haban llevado a Archibaldo a involucrarse ms o menos enrgicamente en las actividades del centro de estudiantes de la Universidad Industrial Nacional, Campus San Gaetano. Sin embargo, ms de un lustro despus de que se recibiera de ingeniero, aquellas preocupaciones sociales haban quedado en letargo y la necesidad econmica lo haba llevado a sumergirse de lleno en el ejercicio de su profesin. Ejerca como lder de proyecto en una empresa de servicios logsticos de transporte, y su responsabilidad radicaba en desarrollar el segmento de servicios destinados a las pequeas empresas de la Provincia, lo que lo haba llevado a peregrinar con frecuencia por todo el territorio de San Gaetano y a conocer de primera mano el estado en
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que se encontraban ese tipo de emprendimientos en las distintas localidades. De aquellos aos de trabajo gremial entre el estudiantado universitario haba conservado algunas amistades. stas haban continuado el trabajo poltico en el que desde hace dcadas se haba convertido en el principal partido de oposicin. Partido que recientemente haba ganado la gobernacin de San Gaetano. Una de aquellas amistades, ahora vinculada al recin asumido Ministro de Fomento Industrial, recordando aqul pasado de preocupacin social de Archibaldo, y valorando el conocimiento de la realidad productiva Gaetanense que le haba provisto su tarea en la empresa de logstica, lo invita a sumarse profesionalmente a los equipos de asesores del Ministro. La tentacin era grande para Archibaldo: si bien estaba conforme con la empresa en la que trabajaba, consideraba que la invitacin ofreca una excelente oportunidad de involucrarse en los temas del desarrollo desde un enfoque productivo, algo en lo que l consideraba que poda aportar sus conocimientos. Se decidi rpido: dos semanas despus de que asumiera la nueva gestin ministerial, y apenas una de que recibiera la invitacin, Archibaldo ocupaba un escritorio en la sala de asesores ministeriales, en donde recibi el encargo de prepararse para brindar consejo sobre una posible estrategia de desarrollo econmico para San Gaetano, basada en la promocin y el fortalecimiento de pequeos emprendimientos. Se prevea que esa iniciativa vera la luz en breve y que estara a cargo de una de las principales reas ministeriales: el Departamento de Desarrollo Industrial
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Este relato se ha realizado introduciendo con liberalidad adaptaciones y agregados a un estudio de caso realizado por el INDES: vila, Salvador: Una alternativa para aliviar la pobreza en zonas rurales y marginadas Caso de Talleres y Minimaquiladoras. Washington D.C. INDES-BID. Estudios de Caso y Experiencias Relevantes en Gerencia Social en Amrica Latina. Proyecto Conjunto INDES IDRC. S/F.

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(DPI). Recordando aquel dicho que le escuchara a un experimentado profesor, de que no se poda pretender transformar aquello de lo cual se desconoce su funcionamiento, Archibaldo se aboc a la tarea de elaborar, en principio para l, un informe de situacin que le permitiera aclarar y ordenar los principales aspectos que se habran de tener en cuenta para impulsar cualquier proyecto de desarrollo productivo en San Gaetano. Adems, su experiencia de gestin en la empresa de logstica lo llev a incluir en ese estado de situacin las caractersticas organizativas del DPI, que consideraba cruciales si se aspiraba a que esa agencia fuera quien liderara la iniciativa. Esa tarea lo haba llevado durante un mes a entrevistar a diversos personajes de la poltica industrial, a funcionarios del Ministerio, y a revisar diversa documentacin, la mayora ubicada en el archivo del Ministerio. Una tarde, antes de partir de la oficina, recibe una llamada del secretario privado del Ministro, dicindole que ste lo espera para conversar en su despacho a primera hora del da siguiente. A continuacin vern el estado en que se encontraba el informe de situacin de Archibaldo al momento en que recibe esa llamada:

Histricamente se haba distinguido por sus grandes plantaciones de caa de azcar, cuya produccin se destinaba a los mercados internacionales. Sin embargo, tres o cuatro dcadas atrs esos mercados haban dejado de ser atractivos: los altos niveles de proteccin que establecan los pases industrializados a su propia produccin azucarera dieron por tierra con los precios y los volmenes de esa produccin exportable gaetanense. Ello oblig a un fuerte achicamiento y reconversin tecnolgica de la actividad econmica azucarera a efectos de mantener niveles de rentabilidad capaces de sostener a las empresas. Esa necesidad de industrializar y hacer ms eficiente el cultivo y produccin del azcar comenz a dejar sin trabajo a una gran cantidad de mano de obra gaetanense no calificada, que tradicionalmente encontraba trabajo en los ingenios de azcar. La respuesta de poltica econmica y social a esa situacin de creciente desempleo y pobreza en San Gaetano fue, hace ya ms de treinta aos, una ley Congreso Nacional que estableci como Zona Econmicamente Promocionada a todo el territorio de la Provincia, otorgndole un rgimen de privilegios para la radicacin de inversiones en un sector industrial muy particular: el del ensamblaje para exportacin. La particularidad de ese sector fabril que se atrajo con esa legislacin radica en estar conformado por plantas que realizan, para su matriz o afiliada en el extranjero, importaciones temporales exentas de impuestos de insumos o partes, confecciona o ensambla los mismos utilizando mano de obra local, y luego vuelve a exportar to4

Informe de Situacin de Archibaldo: 1. Los antecedentes histricos

La Provincia de San Gaetano tiene una poblacin de tres millones de personas y una extensin aproximada a la de Inglaterra: unos 247 mil kilmetros cuadrados.

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talmente su produccin. Slo se cobraba impuesto al valor que se haya agregado en el pas. Adems, para la radicacin de este tipo de empresas ensambladoras se permita la entrada de aquellas que fueran 100% extranjeras, mientras que para la industria manufacturera normal el porcentaje extranjero slo poda llegar al 49%. Esa actividad industrial haba logrado un elevado nivel de sofisticacin, evolucionando desde el punto de ser slo plantas de clasificacin de cupones y confeccin de prendas de vestir hasta convertirse en ensambladoras de alto valor agregado, incluyendo la produccin de arneses automotores y de partes para radares y radiolocalizadores. La situacin era de ganar- ganar: Repblica Meridional en general y San Gaetano en particular- cuyas estructuras de costos eran ms bajas que la de los pases inversionistas, creaba empleo; por su parte, las empresas trasnacionales reducan sus costos de produccin. Los beneficios principales para Repblica Meridional con ese modelo eran la generacin de empleo y el derrame que generaba en el resto de los sectores econmicos tanto la demanda de servicios que necesariamente deban ser provistos por sectores locales, como el poder de compra acrecentado del conjunto de sus trabajadores, antes desocupados. Esas fueron las ventajas que se haban buscado al instituir el programa, aunque fue evidente despus de la primera dcada de operacin la existencia de una nueva ventaja, quiz ms importante an que las anteriores: la formacin paulatina en San Gaetano de una cultura industrial de corte ms moderno, basada en la formacin de

cuadros gerenciales especializados y de una creciente ola de operarios y tcnicos calificados en operaciones de clase mundial. El capital humano de la Provincia haba crecido considerablemente desde el establecimiento de la primera planta ensambladora. A los pocos aos de haberse establecido el modelo ensamblador, ste origin tres efectos complejos que con el paso del tiempo se fueron agudizando en San Gaetano. Primero, las plantas se concentraron en el litoral de la Provincia, en donde estaban ubicados los dos puertos importantes que la vinculaban a las principales rutas del comercio internacional. Segundo, la creciente oferta de empleo en las ciudades de la regin litoral de la Provincia provoc fuertes flujos migratorios hacia ellas. Ello trajo aparejada una aguda presin urbana con grandes repercusiones econmicas y sociales. Tercero, el derrame econmico producido se deba principalmente al empleo de mano de obra, pero no se haba logrado aprovechar cabalmente el rpido y creciente mercado para bienes y servicios locales que la industria ensambladora representaba, y que poda ser aprovechado por el conjunto de las empresas nacionales. Las dos primeras caractersticas eran consecuencias naturales del modelo mismo, mientras que la tercera podra considerarse tal vez la ms grande oportunidad desaprovechada por los hacedores de la poltica industrial en el pas cuando el programa fue oficialmente establecido. A diferencia de lo sucedido en otras regiones del mundo, ellos no condicionaron la autorizacin del modelo de ensamblaje en Re5

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pblica Meridional al logro de cierto grado de integracin nacional en determinado periodo. Al cabo de treinta aos, la industria ensambladora segua representando para el pas una importante fuente generadora de empleo y de formacin de cuadros humanos, pero salvo la derrama econmica por el pago de servicios, escasamente se obtenan ms ventajas del mismo. El grado de integracin nacional no pasaba del 2%. El establecimiento acelerado de las ensambladoras en sus dos principales ciudades portuarias provoc en esas reas un pronunciado crecimiento demogrfico y econmico y, al mismo tiempo, el fuerte desequilibrio respecto de los indicadores socioeconmicos de las otras regiones de la Provincia. Ambas ciudades llegaron a concentrar el 85% de la actividad econmica y el 65% de la poblacin total de la entidad. Los dems polos y regiones quedaron rezagados en sus indicadores en comparacin a estos dos polos principales, acentundose adems el desequilibrio sectorial. Al mismo tiempo, esto tambin provocaba en las ciudades ms pequeas cada vez menos atractivas para la instalacin de nuevas factoras un flujo migratorio hacia los polos principales. Era entonces urgente encontrar la manera de crear un delicado equilibrio, promoviendo por una parte la generacin masiva en el conjunto de la Provincia a travs de la instalacin de nuevas ensambladoras, pero, a su vez, era imprescindible propiciar que las opciones de desarrollo y fuentes de empleo se esparcieran en las diferentes regiones de San Gaetano. Idealmente podran conjugarse ambas puntos.

2.

El contexto actual

Despus de un perodo muy exitoso en la atraccin de inversiones y generacin de empleo ensamblador, San Gaetano haba decado. Mientras que para la ltima dcada se estimaba que la Provincia requiri generar aproximadamente 28 mil nuevos puestos anuales para satisfacer la demanda de empleo, en el ltimo ao la Provincia slo haba logrado generar 154 plazas nuevas. Suceda que San Gaetano haba perdido competitividad: las ensambladoras emigraban a otros pases con regmenes similares y se abran pocas plantas nuevas en la Provincia. La pronunciada cada econmica que la Provincia haba venido sufriendo desde aos atrs con motivo del debilitamiento en la atraccin de inversiones, sumado a la existencia de una clase media creciente en la Provincia tambin a consecuencia del modelo ensamblador fueron dos factores que influyeron fuertemente para que, en 1990, el sector privado de San Gaetano empezara a tomar cartas en el asunto ante la alarma que avizoraba un panorama econmico muy difcil. Con tal fin, se decidi la elaboracin de un diagnstico exhaustivo sobre la realidad econmica de los sectores socioeconmicos de la Provincia. Ese fue el inicio del Proyecto San Gaetano Levntate y Anda, cuya primera fase fue desarrollada por la Universidad Industrial Nacional, Campus San Gaetano, patrocinada por la asociacin civil Desarrollo Econmico de la Provincia de San Gaetano, de afiliacin voluntaria y que agrupa a los empresarios de la Provincia.

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A pesar del fuerte celo del sector empresarial por mantener distancia entre el empresariado y el Gobierno, la envergadura del Proyecto San Gaetano Levntate y Anda conllev constantemente la intervencin conjunta tanto de los lderes gubernamentales como de las cabezas empresariales en las ms diversas situaciones y ante los ms variados actores. Repetidamente se haca nfasis en el valor que tena el poder identificar de manera conjunta los resultados deseados y de sumar esfuerzos para su consecucin. San Gaetano Levntate y Anda propiciaba esa suma de voluntades, siendo adems un foro permanente en el que distintos actores encontraban la va del dilogo y la manera de concertar esfuerzos. Asimismo, aquellos dos factores que contribuyeron a la creacin del Proyecto la existencia de una clase media creciente en la Provincia y la pronunciada decadencia econmica tambin propiciaron recientemente la entrada en el poder de un partido distinto de aqul que haba ejercido el dominio durante ms de cinco dcadas.

Gobernador productivista haban girado en torno a ellas. An y cuando la criminalidad y el narcotrfico iban en crecimiento, los problemas ms acuciantes para la Provincia en esos momentos, eran el desempleo y el subempleo, que combinados significaban una tasa estimada en 22 por ciento. Un reto adicional que el Gobernador y su equipo enfrentaban, era la polarizacin poltica de la sociedad. Si bien se haba ganado el mandato con inobjetable claridad y cmoda mayora reflejada en el Congreso local y en el triunfo del PP en los principales municipios de la Provincia existan grandes sectores populares y organizaciones intermedias que todava mantenan alianzas con el Partido Asamblesta (PA) fruto del largo reinado de ste. Consciente de esa realidad y de la promesa de la nueva forma de gobernar que haba ofrecido, el Gobernador electo nombr a Marco Aurelio Buongiorno prominente empresario Productivista para hacerse cargo del Ministerio de Fomento Econmico. El ingeniero Buongiorno era conocido en San Gaetano como miembro de una familia destacado y acaudalada, y su fuerza dentro del Productivismo local haba sido ganada a travs de aos de apoyo al que, hasta ese momento, haba sido el principal partido de oposicin en Repblica Meridional. l era entonces un conocido empresario y un distinguido Productivista, reconocido en el mbito nacional. Sin embargo, su nombramiento en el equipo del Gobernador electo caus cierta sorpresa, tanto del partido mismo como del sector empresarial: aparte de ser

3.

El nuevo gobierno

El Panorama luce difcil para el primer Gobierno de la que fuera la oposicin en cinco dcadas en San Gaetano, una de las Provincias ms extensas de Repblica Meridional. El candidato del Partido Productivista (PP) haba ganado la gobernacin de manera determinante y el mandato popular era muy claro: las prioridades de los gaetanenses eran la reactivacin econmica y mejora de la seguridad pblica. Y las promesas de campaa del candidato a

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un exitoso constructor y pertenecer al consejo de administracin de diversas empresas, careca de un perfil tcnico relacionado con el desarrollo econmico regional. Lo primero que hizo el nuevo Ministro de Fomento Econmico fue rodearse de sangre nueva, llamando a su lado a un grupo de profesionales jvenes, sin experiencia previa en el sector pblico pero con credenciales tcnicas en sus reas respectivas, para ponerlos a cargo de las principales carteras de su dependencia. La ms grande de las unidades organizacionales, el Departamento de Planeacin Industrial (DPI), fue puesta en manos de Cleto Navaja, economista de 29 aos especializado en desarrollo regional, quien conoca a fondo la situacin econmica de la Provincia: estaba identificado como simpatizante del cambio poltico producido y haba participado activamente en movimientos organizados por los grupos pro democracia en San Gaetano. Un elemento an ms sensible para la nueva administracin era la compleja relacin que tena con los diversos sectores, particularmente con el sector privado. Por una parte, ese sector haba crecido distanciado del sector pblico, como consecuencia del largo periodo de centralismo gubernamental. Por otra parte, la relacin con otros mbitos del Gobierno era incierta: el nuevo Gobierno Provincial perteneca a una filiacin poltica distinta a la del Gobierno Nacional y a la de muchos de los gobiernos municipales con los que Cleto Navaja y su equipo deberan tener contacto para dinamizar el desarrollo regional desde la entidad.

Una vez que el nuevo Gobernador tom posesin del cargo convoc a los distintos sectores a establecer alianzas. Ese poder de convocatoria le permiti que se sentaran a la mesa de dilogo los representantes de la iniciativa privada de San Gaetano, quienes tradicionalmente haban realizado sus funciones de manera aislada y en no pocas ocasiones haban demostrado rivalidades y desacuerdos. En este foro se decidi que con la intervencin y el apoyo del Gobierno provincial el Proyecto San Gaetano Levntate y Anda debera continuar de manera amplia y recibir el apoyo desde la misma estructura gubernamental. Ante la convocatoria del nuevo Gobernador para trabajar unidos con los sectores, el primer paso que Cleto Navaja dio al tomar posesin de la DPI, fue convocar a los representantes de los organismos empresariales y provinciales relacionados con el desarrollo de la poltica industrial en la Provincia. Su propsito era conocer las inquietudes de ese sector y darles a conocer los planteamientos del nuevo gobierno en el mbito del desarrollo industrial. La reunin fue convocada para el tercer jueves del mes de octubre. Por ende, Marco Aurelio Buongiorno, como representante del Gobierno, y los presidentes de la asociacin Desarrollo Econmico de San Gaetano, propiciaron la transformacin del Proyecto San Gaetano Levntate y Anda en una iniciativa de rediseo total del modelo econmico de la Provincia mediante la conformacin y reforzamiento de los bloques o clusters econmicos. Los clusters son agrupamientos que idealmente generan ventajas competitivas mediante la potenciacin de las in-

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teracciones entre las firmas que venden en forma directa al mercado y sus redes de proveedores de productos intermedios y de servicios de infraestructura econmica. A diferencia del enfoque sectorial, en un cluster intervienen y se entremezclan entidades que pertenecen a diferentes sectores, y no slo los econmicos. Se esperaba que con el transcurso del tiempo, el Proyecto San Gaetano Levntate y Anda se convirtiera en un modelo de rediseo de la economa provincial con base en los bloques econmicos o clusters, en el que hubieran participado representantes de todos los sectores sociales. Otro factor que influira positivamente fue que el Proyecto San Gaetano Levntate y Anda ya haba permitido identificar actividades econmicas y productos potencialmente competitivos en determinadas regiones, y ello influira positivamente en la creacin de empleos relacionados con dichas actividades. En el contexto de desarrollo planteado por el proyecto San Gaetano Levntate y Anda, se vislumbraba que la funcin ms importante que ste cumplira a lo largo de los seis aos del nuevo gobierno provincial sera proporcionar una plataforma de alianzas estratgicas de los diversos actores sociales, polticos y econmicos. Por ello es que se hizo sentir en forma positiva el peso especfico de Marco Aurelio Buongiorno, como Ministro de Desarrollo Econmico y miembro reconocido del sector empresarial. Sin embargo despert la suspicacia de individuos pertenecientes a otros grupos empresariales y polticos. Era de suponer que este ambiente de altibajos permanecera durante el resto de la

administracin, an si se lograba enmarcarlo en un esquema de colaboracin permanente del Gobierno estatal con otros actores polticos y sociales. Adems, asomaba el riesgo de la existencia de no pocas rivalidades tanto de aliados como de adversarios frente a las oportunidades de negocios que supona un proyecto que buscara romper la inercia que haba anquilosado la faz productiva de la Provincia.

4.

La poltica del nuevo gobierno

Desde el inicio de la administracin, y con base en la filosofa poltica del partido al que perteneca, Marco Aurelio Buongiorno marc dos principios como guas de la actividad que desarrollara el Ministerio de Fomento Econmico a su cargo: solidaridad y subsidiariedad. Solamente intervendra cuando y donde fuera necesario y hasta donde fuera requerido por los actores sociales y, sin excepcin, en un espritu de corresponsabilidad entre ellos. Ambos valores, la solidaridad entendida como el principio de emprender y compartir de manera corresponsable con otros actores sociales y la subsidiariedad que limita la intervencin gubernamental a slo en los casos en que los dems actores sociales llegaran al lmite de su capacidad inspiraron los trabajos que se emprenderan a lo largo del sexenio. Por lo general, la experiencia de programas similares sugera que los tipos de apoyo solicitados al Gobierno de la Provincia eran cuatro: 1. Apoyo financiero, generalmente, mediante aportes a fondo perdido o a una tasa de inters blanda, cuyo dife9

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rencial con la tasa de inters ofrecida por la banca comercial o de fomento, era absorbida por el Gobierno. 2. Apoyo tcnico en aspectos concretos de la instalacin de la empresa o desarrollo del proceso o del producto. Bsqueda de mercados en los mbitos local, regional, nacional e internacional. Este era una de las principales y ms efectivas formas de apoyo que se podan brindar en este Programa, pues con gran frecuencia los microempresarios carecan de los conocimientos necesarios para realizar esta bsqueda y an ms para establecer los contactos iniciales con posibles clientes (Nuevamente en estos casos se buscaba la suma de voluntades, poniendo en contacto a clientes y proveedores que mutuamente pudieran significar una ventaja para el otro.). Gestora en apoyo a los pequeos empresarios cuando lo solicitaban que era frecuente al Gobierno de la Provincia para la gestin de trmites y permisos e, incluso, ante las instituciones financieras nacionales y en ocasiones internacionales para la obtencin de crditos.

3.

pronto comprendi que la situacin era ms compleja de lo que originalmente l haba supuesto. Orgnicamente, ese Departamento era el rea ms grande del Ministerio de Fomento Econmico: empleaba a 24 personas en tareas de promocin y registro industrial en toda la Provincia. Sin embargo, la promocin institucional en la que San Gaetano se haba distinguido histricamente con relevancia en el campo de las inversiones a nivel internacional y la poltica industrial, consideradas como herramientas fundamentales para dinamizar la economa de una regin, no formaban parte de las prioridades funcionales del Departamento. Eso significaba que la meta del DPI era difusa y que su rea de influencia real era muy reducida; prcticamente no contaba con programas institucionales de fomento para el desarrollo regional. Adems, ese Departamento vena arrastrando una inercia que haba debilitado sus procesos internos, tanto programticos como estructurales. Si bien existan algunos programas regularmente estructurados, no tenan el dinamismo ni el grado de cobertura que la situacin econmica y la extensin y diversidad que demandaba la Provincia. Por otra parte, sus unidades y miembros actuaban aisladamente, persiguiendo en forma separada sus objetivos. Urgan los cambios. Por otra parte, y an cuando Cleto Navaja era identificado como simpatizante de la causa del nuevo Gobierno, no tena plena libertad para poder integrar un equipo en el DPI. Previamente a su llegada a la jefatura del Departamento se haba despedido a la mayora de quienes haban estado
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4.

Estos tipos de apoyo se daban slo en la medida en que el inversionista los requiriese y siempre teniendo como prerrequisito su participacin activa en el Proyecto.

5.

La situacin dentro del Departamento de Planeacin Industrial

Una vez a cargo del DPI, Cleto Navaja

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identificados con el anterior proyecto de Gobierno y, particularmente, con el Partido Asamblesta, ahora en la oposicin. Asimismo, se haban llenado algunos de los espacios claves con el nombramiento de personas cercanas al equipo poltico del Ministro. Si bien esa medida es comn en el sector pblico Gaetanense, en especial cuando ocurren cambios gubernamentales, el despido de algunos funcionarios menores que tenan a su cargo la operacin de determinados programas provoc que las pocas reas operativas con las que el DPI contaba a su llegada, estuvieran casi paralizadas y haciendo peligrar algunos proyectos de inversin pendientes. Como primer paso, Cleto Navaja realiz una evaluacin y depuracin de los planes, programas y estructuras del Departamento. El diagnstico fue claro: el DPI deba ser dinamizado; sus programas, variados y extendidos a todas las regiones de la Provincia y haba que cambiar la forma de operacin.

siones tomaran tiempo en llegar a la Provincia. San Gaetano como ya se ha dicho necesitaba generar casi 30 mil empleos nuevos cada ao. Esta vez, tanto a las autoridades de los 67 municipios como al Gobierno de la Provincia les apremiaba la urgente necesidad de generar empleo en todas las regiones a fin de diversificar las fuentes de ingreso y aminorar la migracin interna hacia los dos polos de desarrollo principales. El equipo del DPI buscaba afanosamente medidas para contrarrestar esa tendencia a la concentracin, pero era un ciclo difcil de romper: el establecimiento de nuevas ensambladoras atraa ms poblacin en los dos polos principales, lo que a su vez era un factor atractivo para la llegada de otras ensambladoras. En la bsqueda de un desarrollo regional armnico y equilibrado, se recurri a los estudios del Organismo de Estudios Econmicos Sobre Amrica Latina y el Caribe, que recomendaban la regionalizacin del territorio y la adopcin de dos criterios como condiciones necesarias para conformar dichas regiones: las comunicaciones existentes entre las poblaciones la red de carreteras era primordial y las vocaciones econmicas regionales. De esta forma, los requisitos para conformar la regionalizacin econmica de la Provincia seran las tres siguientes:
Que existiera al menos una vocacin

6.

El esquema de desarrollo regional propuesto

El contexto de aguda crisis econmica en que la Provincia viva al inicio del nuevo gobierno obligaba a activar su economa por el medio ms rpido y disponible. Esta decisin marc el regreso precipitado de la Provincia de San Gaetano al modelo ensamblador y a una campaa de promocin intensiva a nivel internacional, estrategia que se haba dejado de lado en los ltimos aos. Sin embargo no bastaba con fortalecer la promocin internacional, pues las inver-

econmica comn entre los municipios que conformaran cada regin.

Que funcionase una red de comuni-

caciones entre los principales poblados de la regin.

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Que hubiera al menos un polo de desa-

rrollo de nivel intermedio, que pudiera ser el centro de desarrollo de la zona. Como resultado, las regiones seran los blancos hacia donde se encaminaran los esfuerzos de reactivacin econmica y a las que se les proporcionaran tambin las unidades bsicas para propiciar la formacin de asociaciones y de grupos empresariales locales. Se buscara as reactivar en lo posible las plantas productivas existentes y generar nuevos proyectos de inversin. Esta ltima estrategia abra dos opciones: generar proyectos locales o importar proyectos a las regiones. Para lograrlo habra que superar diversos obstculos, tales como la falta de capital, agravada por varios aos de escasa actividad econmica; los problemas generados por la migracin; la falta de mano de obra capacitada; y el limitado conocimiento de mercados que exista en las regiones, entre otros. Adems, para lograrlo sera necesario aplicar estrategias concurrentes en los mbitos econmico, social y poltico. Aunque en las ltimas elecciones, la mayora de los ayuntamientos importantes de la Provincia haban quedado tambin en manos del PP, en las poblaciones menores casi todos los presidentes municipales pertenecan al otrora hegemnico PA. A partir de la lluvia de ideas lograda en las sesiones de planeacin participativa, se definieron programas especficos para acelerar la activacin econmica de las regiones con nfasis en la creacin de nuevas fuentes de empleo. Para conseguirlo, se eligieron estrategias que, en con-

junto, apuntalaban a la creacin de nuevas empresas en las distintas regiones, especialmente aquellas sostenidas por pequeos empresarios o cooperativas locales. Esto dara forma a lo que despus se conoci como el Programa de Talleres y Mini-ensambladoras.

Mientras tanto, apareca el primer reto para Marco Aurelio Buongiorno y su equipo ocurri. Agobiados por el desempleo, los bajos precios internacionales y la produccin rcord de su producto, los azucareros de la regin Oeste de la Provincia amenazaron con arrojar la produccin en pleno patio del Palacio de Gobierno si ste no apoyaba su procesamiento o comercializacin. Marco Aurelio Buongiorno volvi los ojos hacia Cleto Navaja y su equipo. Impulsado a tomar cartas en el asunto, Cleto Navaja record a ngel Salinas, antiguo empleado del DPI, que haba sido despedido a raz del cambio gubernamental: l conoca muy bien la problemtica de la Provincia y sus regiones, particularmente la de la regin azucarera. Adems, Salinas tena una amplia experiencia en el sector pblico. La razn de su despido haba sido su filiacin poltica al Partido Asamblesta y su relativo protagonismo en ste. Navaja pens que, tal vez, se abra una ventana de oportunidad para volver a contar con los servicios de Salinas.

7.

Respuesta de poltica: el Programa de Talleres y Mini-ensambladoras

El Programa de Talleres y Miniensambladoras naci como una estrategia

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de alivio a la pobreza, a travs de la creacin de opciones de empleo en las zonas rurales y suburbanas de la Provincia, facilitando los medios para que las pequeas empresas y los empresarios iniciaran operaciones de transformacin en las localidades remotas o suburbanas. Para su confeccin se siguieron los lineamientos de poltica sugeridos por un estudio que recoga las lecciones aprendidas sobre experiencias similares en la Regin. Con este programa, Cleto Navaja y su equipo pretendan detonar el desarrollo regional mediante la generacin de inversin y empleo en distintos municipios. Al mismo tiempo, el Programa contribua a satisfacer la necesidad de que el DPI contara con una poltica social ms definida. Una posible motivacin adicional para el lanzamiento del Programa fueron las aspiraciones polticas de algunos de los tomadores de decisiones involucrados, ya que varios de ellos se presentaran como candidatos a cargos electivos en las prximas elecciones, y los procesos electorales internos dentro del partido en el Gobierno comenzaran en slo un par de aos. Este supuesto adquiri mayor validez a principios del ao siguiente, cuando Marco Aurelio Buongiorno anunci su precandidatura a la gobernacin de la Provincia. Este hecho provoc que se intensificaran sus ya frecuentes visitas a las diferentes regiones, ahora apoyadas en mecanismos de respuesta concretos para aliviar la problemtica regional, tales como el Programa de Talleres y Mini-ensambladoras. En cuanto a los aspectos operativos, el

razonamiento lgico indicaba que se iniciara un esfuerzo de difusin a travs de las oficinas promotoras regionales que se haban creado con anterioridad (descriptas en el anexo Nuevos Programas del DPI). Esto permitira identificar gran nmero de talleres y microempresas que haban suspendido actividades, al tiempo que propiciara que los inversionistas potenciales en las diferentes regiones se decidieran a elaborar proyectos, animados por el apoyo que les ofreca el Gobierno de la Provincia, tanto financiero, tcnico, como de registro y gestora. Por una parte, el inters era generar ms proyectos de manera acelerada; por otra parte, se deseaba reducir la tasa del 80% de mortandad histrica entre las pequeas empresas de la Provincia antes de cumplir dos aos de existencia. Pronto, tres tipos ms de empresas seran adicionados a los talleres y microempresas, originalmente contemplados en el Programa: los pequeos negocios con contrato de sub-ensamblaje, las miniensambladoras y las pequeas ensambladoras. Las dos ltimas eran una adicin derivada de la actividad de la Oficina de Planeacin Industrial otra de las reas del DPI que se encargaba de realizar tareas de promocin en la Provincia y en la cual recay oficialmente la responsabilidad de ejecutar el Programa de Talleres y Mini-ensambladoras. De esta forma, los nuevos negocios incluidos en el Programa pertenecan a las cinco categoras principales:
Por ejemplo, a travs de la Ventanilla nica de Gestin y del Centro de Desarrollo de Negocios Pequeos. Para una descripcin de estos programas, ver el anexo mencionado. 13

Ver Anexo: Principales lecciones aprendidas

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Talleres artesanales: comprendan a aquellas empresas que se iniciaban con recursos locales para hacer una actividad tpicamente regional. Microempresas: pequeas factoras ubicadas en regiones rurales y/o suburbanas. Sub-ensambladoras: pequeas microempresas a las que eventualmente se les consegua algn contrato de sub-ensamblado, ya fuera con alguna empresa ensambladora trasnacional o empresas y cadenas locales o nacionales. Mini-ensambladoras: microempresas que nacieron con el propsito fundamental de satisfacer la demanda generada por una empresa ms grande. Ensambladoras pequeas. Unidades industriales establecidas y dependientes administrativa y financieramente de las empresas ensambladoras ms grandes, generalmente ubicadas en los principales polos de desarrollo de la Provincia.

de las regiones dentro de la estructura de Gobierno como fuera de ella. Se prevea que las necesidades de los actores involucrados especialmente de los actores principales, tales como los inversionistas, los pobladores de las regiones y los distintos mbitos del Gobierno variaran constantemente. Satisfacerlas era un reto continuo para el DPI. Adicionalmente existan mltiples actores, cuyo papel era tambin importante aunque ms secundario, tales como las instituciones de asistencia tcnica y financiera, de proveedura de insumos y maquinaria, otros. Cada uno de los actores tena sus propios objetivos; muchos de ellos felizmente coincidan en la mayora de las ocasiones. Para los inversionistas, el establecimiento de los talleres poda representar la oportunidad de reducir costos. Ese era el caso de las mini-ensambladoras y pequeas ensambladoras con una nmina sustancialmente menor en las comunidades remotas. Tambin poda ser para ellos la oportunidad de contar con un flujo adecuado de mano de obra, lo que era difcil en los polos de desarrollo ms grandes, en donde haba competencia feroz entre empresas por la mano de obra disponible. Para los pequeos inversionistas, la existencia de estos establecimientos representaba la oportunidad de lanzarse en una aventura empresarial con el apoyo del Gobierno de la Provincia, tanto para la consecucin de crditos baratos como para la ubicacin de mercados locales, nacionales e internacionales. Para los pobladores de las localidades, el establecimiento de fuentes de empleo en

El tipo de empresa a establecerse en cada comunidad dependera del tipo de producto por elaborar, del nivel y alcance del empresario o empresarios patrocinadores, de la disponibilidad de recursos y de la ubicacin de los mercados por atender. Muchas de las actividades del equipo del DPI giraran entonces en torno a estos cuatro factores: en ocasiones, ubicando inversionistas; en otras, aportando o consiguiendo capital fresco y, en otras ms, detectando mercados para los productos

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su comunidad les permita tener acceso cercano a un trabajo en su lugar de residencia; esta era una alternativa econmicamente atractiva en comparacin con la necesidad de emigrar hacia otras ciudades con costos adicionales. Por su parte, se conjeturaba que ambos mbitos del Gobierno provincial y municipal veran satisfecha la necesidad apremiante de proveer empleos a las pequeas comunidades que, al tiempo de generar articulaciones econmicas importantes para las regiones, representaban tambin

la oportunidad de ofrecer entrenamiento y capacitacin para el trabajo in situ. Para esto ltimo se aspiraba a utilizar el Programa de Becas del Servicio Estatal del Empleo, que daba becas hasta por tres meses para la capacitacin del personal en nuevas capacidades industriales. Esto permitira que algunos de los talleres y las mini-ensambladoras iniciaran operaciones con una nmina de tres meses prcticamente cubierta.

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ANEXO I-Informe del organismo especializado: Principales lecciones aprendidas

Lecciones aprendidas sobre la implementacin de programas de fomento productivo anlogos al de Talleres y Mini-ensambladoras, surgidas de los estudios realizados por el Organismo de Estudios Econmicos Sobre Amrica Latina y el Caribe.

I.

Alianzas entre actores. La clave para que este tipo el Programa alcancen un crecimiento determinante en el nmero de establecimientos y comunidades atendidas, reside en su habilidad para llevar a cabo acciones conjuntas entre diversos actores, de modo de proporcionar una plataforma para hacer coincidir sus objetivos. Deben convertirse en programas de beneficio mutuo, donde los inversionistas aportan recursos y liderazgo; los gobiernos, el apoyo tcnico y financiero; y la poblacin de las comunidades, la mano de obra. El papel del Gobierno resulta clave en estos esfuerzos de coordinacin. A menudo los gobiernos deben superar la resistencia para sumar esfuerzos por parte de los diferentes actores sociales. Por ese motivo es fundamental la calidad y pertinencia que pueda ofrecer el Gobierno en sus programas destinados a convocar, a concertar y a proveer de apoyo tcnico o financiero a los privados. Una filosofa de Gobierno fundada en reconocer a cada actor la importancia de su rol en los programas colabora significativamente a la hora de alcanzar credibilidad social suficiente para que los distintos actores econmicos y sociales decidan participar juntos en tareas de desarrollo econmico.

II.

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III.

Un elemento fundamental adicional para el xito de estos Programas es la infraestructura social y econmica alrededor de las empresas. Uno de los directivos entrevistados afirm: Al principio es conveniente buscarles mercados incluso dentro de la misma estructura de Gobierno como un ancla. Una vez que los talleres han adquirido experiencia en manufactura y estandarizado sus procesos, se busca que otros actores se involucren como clientes. Sencillez y fcil replicabilidad del modelo. Se debe hacer un esfuerzo por disear programas que se basen en estrategias de desarrollo regional muy elementales y aplicables en cualquier regin en condiciones pobreza y con necesidad de generar empleo, otorgando un marco bsico slido y coherente en donde pueda desplegarse la creatividad y flexibilidad de los ejecutores locales. Reducida inversin para el arranque de los nuevos emprendimientos productivos pequeos. Debe propiciarse que stos utilicen activos ya existentes en los municipios almacenes o bodegas abandonadas; salones desocupados; implementos disponibles y en operacin. De ese modo la inversin requerida por empleo creado tiende a ser menor al promedio de la inversin necesaria en los polos de desarrollo ms grandes y/o en operaciones ms sofisticadas. Estos programas deben adoptar cualidades que los vuelvan vendibles polticamente. Ello colaborar en su supervivencia, al hacer que las autoridades electas en los mbitos provinciales y municipales valoren a estos programas por su carcter eminentemente social, que permite aumentar el nivel socioeconmico de las regiones, mejorar la imagen y atraer votantes. A su vez, deben alcanzar una fcil aceptacin social, de modo que la poblacin en pleno se manifieste a favor de su implementacin, facilitando la recepcin de los proyectos en otras comunidades. Rpido impacto e instalacin. Por lo general, los resultados de la instalacin de estos programas se comienzan a ver en el corto plazo, lo cual refuerza el apoyo de los actores al mismo. Esta caracterstica permite a todos los actores, pero principalmente a la autoridad, obtener alto margen de maniobra y elevada capacidad de ajuste.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII. Convencimiento y entrega de los ejecutores. Un factor de xito importante en este

tipo de iniciativa ha sido la actitud de los ejecutores del Programa en el Gobierno subnacional. Su convencimiento y entrega acerca de las bondades del mismo se muestra crtico al momento de superar diversas adversidades en distintos tiempos y lugares.
IX.

Desarrollar una serie de indicadores precisos de la eficiencia financiera de las iniciativas. Adems de un seguimiento a la generacin de empleos directos y a los montos financieros solicitados se vuelve necesario el desarrollo de indicadores de seguimiento ms especficos que puedan dar visibilidad a las distintas dimensiones del

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desarrollo en los que se acta, tales como los eslabonamientos intersectoriales, penetracin de mercados, aprendizajes productivos y laborales, etc, etc.

Anexo II: Resea de los nuevos Programas del DPI

Programas del Departamento de Planeacin Industrial Complementarios al Programa de Talleres y Mini-ensambladoras Los programas que a continuacin se describen, surgieron de manera paralela o incluso anteriormente al Programa de Talleres y Mini-ensambladoras en la Provincia de San Gaetano. Sin embargo, en conjunto, permitieron la rpida instrumentacin de ste ltimo pues facilitaron la disposicin de herramientas para la creacin de empresas en las distintas regiones de la Provincia.

Programa de Ventanilla nica de Gestin El Programa de Ventanilla nica de Gestin naci mediante un acuerdo entre la Secretara de Comercio y Fomento Industrial del Gobierno Nacional y el Ministerio de Fomento Econmico provincial. El programa ofreca dos ventajas principales: una, la obtencin de un registro nico de operacin de manera expedita y, dos, el acceso a regmenes de pago tributario simplificados. El Programa vena funcionando a travs de la oficina ubicada en el DPI, en la capital de San Gaetano, que contaba con un grupo de promotores visitadores que recababan las solicitudes de los diversos municipios y tramitaban las respectivas licencias de manera centralizada. Una primera decisin fue buscar la manera de desconcentrar el Programa y contar con representantes en los principales municipios como se describe ms adelante.

Programa de Promotoras Regionales Para lograr desconcentrar y acelerar la tarea de desarrollo regional, se propuso la creacin de las promotoras municipales que operaban en las cabeceras municipales y estaban a cargo del Gobierno municipal, pero a las que se les conceda el poder de registro como microempresas de manera simplificada. Como primer paso, se procedi a desconcentrar hacia los principales polos a la Ventanilla nica de Gestin. Esta simple descentralizacin era importante ms no suficiente para acelerar la tramitacin y puesta en operacin de nuevas empresas. Era necesario disponer de promotores locales que contaran con dos caractersticas principales: una, que tuvieran habilidades de comunicacin con la gente local de cada regin que favoreca la seleccin de candidatos locales y otra, que tuvieran conocimientos de promocin econmica. Sin embargo, la restriccin importante era la siINDES Programa de Efectividad en el Desarrollo

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tuacin econmica poco halagea de las finanzas estatales y municipales, por lo que el establecimiento de un programa de esta naturaleza determin la capacidad de concertacin y acuerdo con las distintas municipalidades necesidad que era ms complicada an por la situacin poltica particular en que se encontraban muchos municipios, que, como ya se mencion, estaban en manos de autoridades que pertenecan a distinto partido poltico. De esta forma fue necesario utilizar criterios de naturaleza tcnica, tales como la generacin de fuentes de empleo y la futura derrama econmica para llegar a acuerdos con los presidentes municipales, haciendo a un lado las cuestiones de naturaleza filosfica que pudieran entorpecer las tareas. Otro elemento importante de negociacin para ambas partes, fue que el Gobierno de la Provincia ofreci apoyo econmico parcial para la operacin de las entidades promotoras municipales y, tambin, recursos para capacitar a los promotores. Entre estos cursos destacaba el de promocin, a fin de que adquirieran las habilidades necesarias para hacer la venta de sus respectivas regiones de manera profesional, y el de estructuracin y anlisis de proyectos de inversin, para que fueran tambin capaces de apoyar tcnicamente a los nuevos proyectos de inversin en sus regiones. Por su parte, las presidencias municipales se comprometan a abrir un espacio fsico y a dotarlo con lo necesario para su operacin, sufragando adems los sueldos del promotor y sus asistentes.

Centro de Desarrollo de Negocios Pequeos Era necesario fortalecer la capacidad de las promotoras municipales para dar asistencia tcnica a los micro y pequeos empresarios. Sin embargo, la severa restriccin de recursos por parte de ambos mbitos de Gobierno provincial y municipal y la misma limitacin de alcances por parte de las regiones haca difcil dotar localmente a cada promotora con especialistas en las diversas reas. Entonces se opt por recurrir a las instituciones ya establecidas y se lleg a un acuerdo con la Universidad Autnoma de San Gaetano. Esta otorgara apoyo tcnico a travs de sus facultades a los micro y pequeos empresarios que lo requirieran, a precios reducidos. Por su parte, el Gobierno ofreca financiar la operacin de una oficina y de su personal para coordinar el esfuerzo. Mediante este acuerdo interinstitucional, se cre el Centro de Desarrollo de Negocios Pequeos.

Programa Integral de Apoyo a la Micro- y Pequea Empresa Gaetanenses Este Programa tuvo dos antecedentes principales: el Fideicomiso de Apoyo a las Actividades Productivas de la Provincia de San Gaetano, que era un fondo de apoyo para las pequeas empresas, capitalizado por el Gobierno provincial, el que ya vena operando desde antes de que el nuevo Gobierno tomara posesin. Por otra parte, a tiempo de asumido el nuevo gobierno, el DPI present una propuesta para juntar todos los programas de apoyo a los micro y pequeos empresarios en un rea de Proyectos Especiales. Sin em-

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bargo, recin aos despus el Ministerio de Fomento Econmico decidi lanzar el Programa Integral de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa Gaetanense. Adems de agrupar los programas, tales como el de Ventanilla nica de Gestin y el Centro de Desarrollo de Negocios Pequeos, subsidi por medio de la operacin del Fideicomiso la tasa de inters para los pequeos proyectos productivos.

Foros de competitividad regional En estas reuniones celebradas bimestralmente en el polo de desarrollo principal de cada una de las regiones, se daba oportunidad a que los distintos sectores presentaran sus planteamientos alrededor de las necesidades de desarrollo regional. El compromiso del Ministerio de Fomento Econmico era contar con representantes de las distintas reas del Gobierno que dieran respuesta a los planteamientos ah presentados. Los promotores regionales recababan las ponencias y les daban seguimiento hasta obtener una resolucin en un sentido o en otro. El esfuerzo era coordinado por la Oficina de Desarrollo Regional.

Programa Tecnologa para un Mejor Maana Este Programa era un conjunto de iniciativas para apuntalar el desarrollo de la infraestructura tecnolgica y de investigacin de la Provincia, lo cual debera apoyar el desarrollo de las empresas locales, incrementando su valor agregado. En cuatro aos, se logr la instalacin en San Gaetano de tres nuevos centros de investigacin y cuatro centros de capacitacin tcnica avanzada, cuyos esfuerzos han sido orientados de manera parcial a la atencin de las pymes gaetanenses.

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