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MODERNIZAO DA GESTO PBLICA

Extrado do texto Inventrio das Principais Medidas para Melhoria da Gesto Pblica no Governo Federal Brasileiro publicado pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto em 2009

INTRODUO

O aperfeioamento do ciclo da gesto que vai do dimensionamento de recursos disponveis, passando pelo planejamento, alocao de recursos e implementao das aes, at a anlise dos resultados e dos impactos dessas aes o que permite a tomada de deciso qualificada em nvel estratgico. Por isso, governos nacionais e sub-nacionais tm investido na definio e no aprimoramento de instrumentos de gesto inovadores e orientados para resultados, que visam ampliar a capacidade de governana do Estado para implementar polticas pblicas de forma coordenada e sinrgica. No Brasil, est em curso um novo ciclo de desenvolvimento, fruto de um processo de reconstruo institucional iniciado h pouco mais de uma dcada. Somos hoje uma economia slida e estvel, que cresce de maneira sustentvel e est comprometida com a incluso social, sem abrir mo da responsabilidade fiscal. Essas caractersticas, aliadas transformao das estruturas sociais brasileiras e consolidao do ambiente democrtico no pas, exigem um Estado cada vez mais gil na identificao de demandas, eficaz no desenho de solues e efetivo na implementao de polticas. A construo desse novo Estado passa pela redefinio do seu papel perante a sociedade brasileira. As competncias requeridas para alavancar o crescimento sustentado no so as mesmas que foram necessrias para atingir a estabilidade econmica: para alm das questes monetrias e fiscais, envolvem, principalmente, aspectos participativos e republicanos. O novo desenho da atuao estatal impe a melhoria da gesto pblica. Melhorar a gesto pblica significa atuar nas questes estruturais e de governana, no marco legal e nos grandes processos dos governos, bem como na dimenso da gesto das organizaes pblicas. Significa desenvolver capacidades e instrumentos para subsidiar as decises de alocao de recursos, analisar riscos, informar e qualificar o processo decisrio, trabalhar de forma pro-ativa e coordenada e incorporar metodologias, ferramentas e prticas modernas e alinhadas s necessidades e realidades da administrao pblica. Significa, enfim, contribuir para a construo de um modelo de atuao em bases integradas e cooperativas, orientado para resultados e com foco no cidado. Nesse sentido, durante as ltimas duas dcadas, o Estado vem passando por um processo de mudana gradual, que envolve: alteraes nos mecanismos de tomada de deciso; modificao dos critrios tradicionais de formao da burocracia; e instituio de uma gesto com foco no cidado e orientada para resultados. Desde a dcada de 90, houve avanos considerveis no aperfeioamento da formulao e da execuo de polticas no Brasil, por meio da adoo de uma metodologia especfica de planejamento por programas (o Plano Plurianual), do desenvolvimento de carreiras de Estado com uma slida formao em formulao de polticas governamentais e, finalmente, da criao de instncias responsveis pelo acompanhamento das polticas. Quanto ao monitoramento e avaliao das polticas, h atualmente iniciativas para melhorar a coordenao dos atores e o acompanhamento de indicadores de desempenho e de resultado em determinados setores. Por ltimo, registram-se avanos nos mecanismos de transparncia das aes pblicas e na porosidade do Estado participao social.

Concomitantemente a esses aperfeioamentos, observa-se que a Constituio Federal de 1988 desencadeou um movimento de descentralizao poltica e administrativa que abre espao expanso de organizaes pblicas noestatais e corrobora o aumento da demanda pela responsabilizao de agentes pblicos e pela abertura do Estado participao e ao controle social. A resposta do Estado a essas demandas, bem como o incremento na efetividade das polticas pblicas, implica atender s necessidades de fortalecimento da gesto por resultados no governo federal.
ELEMENTOS DE FUNDAMENTAO

A emergncia de um novo contexto e o significado das reformas do Estado e da gesto pblica Uma poca se caracteriza muito mais pelas questes que se colocam do que pelas respostas a essas questes. Durante as ltimas dcadas muito se tem discutido sobre as caractersticas do mundo contemporneo em transio da sociedade industrial para a sociedade do conhecimento e sobre a emergncia de alguns temas centrais que conformam este debate, tais como: A democracia cada vez mais se consolida como valor, a partir da afirmao da cidadania, da ampliao do espao da participao popular, do desenvolvimento da sociedade civil e da defesa dos direitos humanos, ainda que num contexto desigual, caracterizado por prticas nem sempre coerentes com esses princpios; A to propalada globalizao, um processo histrico complexo, que se refere crescente integrao da sociedade mundial, e ao funcionamento de atividades vitais em tempo real, que aboliu fronteiras econmicas, internacionalizou o capital, unificou mercados, hbitos e comportamentos, permitiu a redistribuio geogrfica dos processos produtivos e aumentou a competio entre pases; A revoluo tecnolgica, principalmente nas reas de comunicao e informao, que elimina as barreiras comunicao a partir da disponibilidade em tempo real da informao para toda a sociedade, viabiliza a inovao nas mais diversas reas da existncia humana e gera preocupaes crescentes sobre novas formas de excluso social.

J no incio dos anos 80 esse novo contexto introduziu no debate sobre o Estado contemporneo questes relativas necessidade de incorporao de novos papis e de abandono de outros. Funes de execuo e de interveno direta na economia por meio de atividades produtivas perdem espao, enquanto que articulao, promoo, regulao e manuteno da estabilidade econmica, poltica, social e institucional surgem como novas demandas. No obstante, o novo cenrio traz um ingrediente adicional ao debate na medida em que persiste e se acentua o descompasso entre as demandas sociais e a capacidade do Estado em atend-las, o que destaca a exignciarde uma nova governana1. As experincias recentes de reforma da gesto pblica enfatizaram, em um primeiro momento, nos anos 80 e incio dos anos 90, medidas de natureza gerencialista em especial medidas de ajuste fiscal
1 Segundo Aguilar (2007), governana o processo de direo da sociedade, mediante o qual setores, grupos, personalidades da sociedade definem seus objetivos de convivncia e sobrevivncia e as aes especficas que sero levadas a cabo a fim de realizar os objetivos de interesse social e as formas como coordenaro suas aes e produto. o processo social de definio do sentido de direo e da capacidade de direo de uma sociedade.

para, com isso, recuperar a capacidade estatal de realizar investimentos e de definir e implementar polticas pblicas. Entretanto, essas medidas eram quase sempre voltadas ao enfrentamento de problemas emergenciais, de curto prazo (eficincia operacional e equilbrio fiscal), sem uma clara definio sobre o direcionamento estratgico de longo prazo (plano de desenvolvimento nacional). Os processos de transformao da gesto pblica nesse perodo foram muito impregnados pelos princpios da denominada Nova Gesto Pblica, inicialmente a servio de um ideal neoliberal de enxugamento, controle e eficincia, preconizando a aplicao de tecnologia gerencial privada ao setor pblico. Mas logo se expandiram em mltiplas direes, buscando melhorar a qualidade dos servios e polticas pblicas, bem como tornar o Estado mais slido, democrtico e cidado2. A nova gerao de reformas, levadas a cabo a partir do ano 2000, incorpora o legado positivo da etapa anterior, o da cultura da responsabilidade fiscal, e introduz a necessidade de construir uma nova capacidade baseada no conceito de governana pblica. Com isso, voltam ao centro do debate antigas questes, revisitadas, em especial a da profissionalizao, e despontam novas questes fundamentais, sobretudo a relevncia do papel do Estado na criao de valor pblico e a necessidade de reorientar a gesto para resultados de desenvolvimento. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza, no podem ser vencidos pela simples ao isolada dos mercados, dos Estados ou do terceiro setor. Se antes ao Estado era dado o papel de protagonista do desenvolvimento, bastava modernizar a gesto pblica para alcanar resultados. Hoje, o novo contexto pressupe um protagonismo compartilhado, um Estado incrustado na sociedade no apenas no sentido de reproduzir suas demandas, mas tambm no sentido de promover aes conjuntas tanto na construo de uma agenda estratgica de governo quanto na implementao e monitoramento dessa agenda. Trata-se da transio para um novo paradigma: do governo que governa a sociedade para o governo que governa com a sociedade. A trajetria de institucionalizao de um novo padro de gesto pblica no Brasil 1. Caractersticas distintivas A histria recente das reformas da gesto pblica no Brasil apresenta algumas caractersticas distintivas. Merecem destaque as quatro descritas a seguir. Um primeiro aspecto o da relevncia. Nem sempre trivial compatibilizar as funes de liderana poltica e gerncia executiva de governo. Tradicionalmente baixa a percepo, por parte dos polticos, da relevncia da gesto como forma de alcance dos resultados governamentais (Marini, 2008). Na maior parte das vezes os polticos tendem a destacar as obras de infraestrutura, os projetos sociais e outros de maior apelo popular de sua administrao. Entretanto, importante ressaltar que a implementao dessas iniciativas depende fundamentalmente da qualidade da gesto. Felizmente, esse quadro vem se alterando nos ltimos anos. Aumenta o nmero de polticos que percebem a relevncia da gesto para alcanar os objetivos expressos em seus programas de governo. Outra caracterstica marcante da trajetria recente a combinao entre diversidade e fragmentao. Os ltimos anos foram, sem dvida, bastante frteis em termos de produo de importantes iniciativas de melhoria da gesto pblica nos seus diversos campos: o revigoramento do planejamento e oramento governamental, a partir das ltimas edies dos Planos Plurianuais, os programas de qualidade do gasto pblico, a reorientao da gesto para resultados, a transparncia e o controle social, os aperfeioamentos no ordenamento jurdico, a
2 Aquilo que Rami (2001) identificou como duas correntes da NGP: a neo-empresarial e a neopblica. Ver: Rami, C. Los problemas de la implementacion de la nueva gestin pblica en las administraciones latinas: modelos de Estado y cultura institucional. Revista del CLAD n.21 Caracasntrio

informatizao de processos e os novos enfoques em gesto de recursos humanos (concursos, carreiras, treinamento, avaliao de desempenho), so exemplos do grau de abrangncia das iniciativas. Entretanto, esses avanos no se deram de forma integrada. Ao analisar a dinmica do processo de formulao da poltica de gesto no pas Martins (2003) destaca: trata-se de diversidade ou fragmentao? E conclui tratar-se de ambos. A diversidade pode ser claramente percebida a partir da pluralidade de vises, valores, aes, atores empreendedores e coalizes em diferentes graus de convergncia. A anlise das trajetrias e casos revela uma pliade de ricas experincias de polticas de gesto baseadas em elaboradas construes de problema e solues, vibrantes atuaes de diferentes empreendedores e construo de intrincadas coalizes, levando a uma grande variedade de resultados de formulao: documentos referenciais de governo, planos, planos-diretores, decretos, leis e emendas constitucionais contendo regulaes de polticas de gesto pblica. A anlise das trajetrias e casos possibilitou a identificao de elementos de convergncia e divergncia. Nesse sentido, a fragmentao caracteriza-se pela baixa integrao, interposio de obstculos, bloqueios recprocos e orientaes contrrias. Uma terceira caracterstica o compartilhamento federativo das iniciativas de melhoria da gesto, diferentemente de outros campos de atuao onde muitas vezes existe uma forte competio entre os entes federados. O Conselho Nacional de Secretrios de Estado da Administrao (CONSAD), criado em 2000, foi determinante para esse fim. Abrucio (2007) destaca que o Conselho tem o papel de fortalecer e incentivar mecanismos de cooperao e colaborao entre os nveis de governo, sem retirar autonomia das partes3. As reformas dos anos 30 e dos anos 60 foram marcadas pelo protagonismo da Unio e, por terem acontecido em perodos autoritrios (ditaduras Vargas e militar, respectivamente), foram impostas aos nveis sub-nacionais. Os ltimos anos tm se caracterizado por uma liderana compartilhada, com importantes iniciativas nas trs esferas de governo. O exemplo mais emblemtico foi o pacto estabelecido em maio de 2008 entre o Ministrio de Planejamento e o CONSAD pela melhoria da gesto, registrado na CARTA DE BRASLIA SOBRE GESTO PBLICA. O documento aponta as principais preocupaes e prope diretrizes para as estratgias e aes de melhoria nesse campo4. Por fim, o quarto aspecto diz respeito ao carter incompleto das reformas da administrao pblica empreendidas. Segundo Gaetani (2007)5 esto pendentes de soluo problemas caracterizados como prprios dos sculos XIX, XX e XXI. Ou seja, as agendas de profissionalizao da gesto (reforma burocrtica do fim do sculo XIX), gerencialista (inspiradas nos ideais da Nova Gesto Pblica a partir das ltimas dcadas do sculo XX) e da governana pblica (do Estado em rede, tpicas da atualidade) foram iniciadas, mas seguem inconclusas. Uma das razes que certamente contribuem para a descontinuidade das estratgias de reforma que, na maior parte das vezes, as agendas so concebidas como contraponto s agendas anteriores (a agenda gerencial visa substituir o modelo burocrtico, por exemplo). O ideal seria encarar a reforma como um processo em que as agendas se sobrepem e se complementam. H situaes em que necessrio aprofundar, e no substituir o modelo burocrtico. O mesmo se aplica s demais agendas. 2. O direcionamento estratgico na linha do tempo (2001 a 2009) Este inventrio estabelece como horizonte temporal o perodo compreendido entre os anos 2001 e 2009. Tomando como referncia os mandatos governamentais, o perodo foi divido em trs etapas. A primeira (2001 a 2002) corresponde aos dois ltimos anos da gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso; a segunda (2003 a 2006), ao primeiro mandato da gesto do presidente Luiz Incio Lula da Silva; e a terceira (2007 a 2009), aos trs primeiros anos do segundo mandato da gesto Lula. Apresenta-se, para cada perodo, um breve relato
3 Para maior aprofundamento ver: Moraes (2009). Encarando os Desafios da Governana Pblica no Brasil do Sculo XXI. Congresso de 2009 da LASA (Associao de Estudos Latino-Americanos), no Rio de Janeiro. 4 Ver Gazeta Mercantil de 15/10/2007.

Ver item 1.

sobre o direcionamento estratgico, levando em considerao as caractersticas antes mencionadas. Perodo: 2001 a 2002 As iniciativas no perodo tiveram, como antecedentes, a reforma de 1995, iniciada com a criao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) e a formulao da estratgia expressa num documento oficial de governo, denominado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que propunha aumentar a governana do Estado, limitar a ao estatal a funes prprias e transferir a estados e municpios aes de carter regional e local. Em linha com as quatro caractersticas das reformas da gesto pblica no Brasil mencionadas anteriormente neste texto6, em termos de relevncia o perodo deixou como principal legado a introduo do tema gesto pblica na agenda nacional, conferindo-lhe relevncia. Foram bastante expressivos a produo acadmica sobre o tema e os debates na mdia, no Congresso e junto ao empresariado. Com relao segunda caracterstica, diversidade e fragmentao, certo que, no perodo expandido (desde 1995), houve expressiva diversidade de iniciativas7, como planejamento governamental, continuidade das medidas de ajuste fiscal, modernizao, ordenamento jurdico, inovaes gerenciais, governo eletrnico, recursos humanos etc. Mas igualmente certo que essas iniciativas se deram de forma fragmentada_. No que diz respeito ao compartilhamento federativo, o saldo foi bastante positivo. Depois de muitos anos de existncia, o Frum de Secretrios Estaduais de Administrao ganhou nova institucionalidade no perodo, com a criao do CONSAD no final de 2000. E, por fim, em que pesem os importantes avanos, muitas das iniciativas propostas pelo Plano Diretor no foram amplamente disseminadas no governo federal, confirmando a caracterstica do carter incompleto. Perodo: 2003 a 2006 O perodo comeou com iniciativas apontando para as trs agendas de gesto. Na de governana o exemplo mais significativo foi a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) ainda em 2003. Na gerencial, com uma importante iniciativa da Secretaria de Gesto, de retomada da agenda gerencial com o Plano de Gesto para um Brasil de Todos, contemplando de forma integrada medidas nas reas da estratgia governamental, estrutura e gesto de pessoas. E, na agenda da profissionalizao, iniciativas de recomposio da forca de trabalho, de estabelecimento de percentuais para ocupao de funes de livre provimento por servidores de carreira, de intensificao dos programas de capacitao e de criao de rgos na estrutura do Executivo para promoo e coordenao das polticas voltadas s mulheres, igualdade racial, aos direitos humanos e ao desenvolvimento social e combate fome. Governo Federal Brasileiro Tambm merece destaque a manuteno da estabilidade macroeconmica; o fortalecimento do carter participativo na elaborao do PPA (foram realizados 27 Fruns Estaduais de Participao Social com a participao de 2.170 representaes de entidades, organizaes e movimentos de carter nacional, regional e temtico dos estados); o redirecionamento da poltica de recursos humanos, em especial no que diz respeito democratizao das relaes de trabalho, as iniciativas de governo eletrnico, principalmente

6 Ainda que o perodo fosse tipicamente orientado pela agenda gerencial, havia iniciativas da agenda de profissionalizao (retomada de concursos, em especial os do ncleo estratgico de governo) e da de governana (instituio de Conselhos e medidas de transparncia).

7 A titulo de exemplo, no 1 perodo (1995/1998) a nfase estava na gesto (Plano Diretor) enquanto que no segundo (1999/2002) estava no planejamento (PPA) e um, o Plano Diretor, no foi sequer apresentado ao outro, o PPA.

na rea de compras; e o fortalecimento institucional orientado para a viabilizao das polticas pblicas de incluso social. Com relao s quatro caractersticas distintivas das medidas adotadas, a relevncia dada gesto teve um comportamento oscilante. A iniciativa do Plano de Gesto foi descontinuada a partir de 2004 (sendo retomada mais recentemente) e, como conseqncia, as questes de natureza operacional tomaram a agenda, o que representou uma perda de orientao estratgica. O destaque ficou por conta de iniciativas diversificadas (ainda que de forma fragmentria) orientadas para o fortalecimento institucional das reas sociais e de infraestrutura de governo, que tiveram maior investimento relativo se comparado com as demais reas. Segundo Silva (2006): Durante a gesto Lula, o investimento na organizao e recomposio da capacidade operativa dos rgos responsveis pelas polticas sociais e de infra-estrutura levou a um aumento de 79% e de 71%, respectivamente, no tamanho desses rgos, contra 18% do crescimento do total da mquina pblica, o que demonstra o compromisso do Presidente em alavancar essas duas funes bsicas para a construo de uma realidade nacional mais justa. No que diz respeito ao compartilhamento federativo, ressaltam-se: o incio formal do Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE), que realizou detalhado diagnstico sobre a situao das administraes estaduais; e o Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados e Municpios Brasileiros (PROMOEX), voltado ao fortalecimento institucional do sistema de controle externo para apoiar a implementao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Perodo: 2007 a 2009 O principal movimento do perodo foi o redirecionamento da agenda de gesto para apoiar as iniciativas dos programas prioritrios de governo, em especial o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE); a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE); e os Territrios da Cidadania. O PAC o maior do programas governamentais e foi institudo para estimular os setores produtivos e, ao mesmo tempo, levar benefcios sociais para todas as regies do pas. O Programa tem como um de seus pilares a desonerao de tributos para incentivar mais investimentos no Brasil, e conta com um Comit Gestor, coordenado pela Casa Civil, que tem o papel de estabelecer metas e acompanhar a implementao das aes. A atuao do Comit Gestor pautada pelos instrumentos tpicos da agenda gerencial, tais como o estabelecimento de metas com base em indicadores, o gerenciamento intensivo de projetos e os sistemas de monitoramento e avaliao de resultados. Esse fato por si s evidenciou a relevncia que assumiu a gesto como forma de viabilizar os resultados pretendidos, mas o marco distintivo no perodo fica por conta da instituio do Ano Nacional da Gesto Pblica, por Decreto Presidencial, em maro de 2009. No que se refere reconstruo da burocracia pblica (agenda de profissionalizao), foi implementado um conjunto de medidas de recomposio da fora de trabalho orientado para as reas prioritrias de governo, com substituio de terceirizados e reteno de talentos na administrao pblica federal (novo padro remuneratrio, aumento da destinao de gratificaes para servidores e capacitao). Tambm foram adotadas ou propostas medidas de aperfeioamento do marco jurdico (Fundao Estatal, Contratualizao, reviso da Lei de Licitaes, Projeto de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, acesso a informao, novos concursos, dentre outras). Quanto agenda de governana, alm do pacto pela melhoria da gesto pblica firmado na Carta de Braslia sobre Gesto Pblica, foram criados novos conselhos (19 desde 2003) e ouvidorias pblicas federais (elas eram 40 em 2003 e chegaram a 150 em 2009).

O DESAFIO DE INSTITUCIONALIZAR O PROCESO DE MUDANA - REFLEXES

A primeira delas diz respeito ao papel essencial da liderana poltica e executiva de governo para a concretizao de um novo padro de gesto pblica. Sem o comprometimento da alta liderana, a agenda de gesto perde vitalidade e, como conseqncia, acaba por ser descontinuada. Muitas vezes, as crises financeiras e as conseqentes agendas de ajuste capturam quase que integralmente a agenda de governo, fazendo com que as urgncias se sobreponham s importncias. O desafio consiste em encontrar um equilbrio entre as medidas emergenciais e as de natureza mais estrutural, que promovem de forma sustentvel as transformaes desejadas. A segunda reflexo relativa ao desafio da implementao. certo que o xito das experincias de melhoria da gesto pblica pressupe a construo de uma estratgia que estabelea os resultados a alcanar e os meios eficazes para atingi-los. A formulao estratgica, contudo, embora seja condio necessria, no suficiente. Realizar um processo de transformao, que envolva mudana de cultura e atitudes, no tarefa trivial. Ao contrrio, requer habilidade e liderana para a conduo do processo, que certamente acontecer num contexto caracterizado por resistncias e ambigidades, onde alguns ganham e outros perdem. A terceira reflexo, bastante relacionada anterior, diz respeito ao desafio de comprometer as pessoas com o processo de mudana. Muitas iniciativas de melhoria fracassam porque no se estabeleceu uma estratgia eficaz de comprometimento dos envolvidos, ou sequer uma estratgia de comunicao dos objetivos pretendidos e dos meios a utilizar. Os avanos obtidos so bastante relevantes e apontam na direo de um futuro promissor. Entretanto, h um longo caminho pela frente. A sustentabilidade de iniciativas como essas pressupe a estreita vinculao entre as melhorias de gesto introduzidas e os impactos das mesmas em termos de resultados que atendam as expectativas da sociedade. O grande desafio o da institucionalizao deste processo de mudana, que precisa transcender o limite temporal de apenas um governo e conformar uma agenda de transformao da gesto pblica brasileira em todos os nveis: federal, estadual e municipal.