GESTO DE SERVIOS DE GUAS NO BRASIL: DA PROVISO PBLICA A OPERAO PRIVADA?

Valmir de A. PEDROSA 1 & Jaildo SANTOS PEREIRA2

1. INTRODUO Os servios de gua, a compreendidos abastecimento de gua (produo e distribuio) e esgotamento sanitrio (coleta, afastamento e tratamento de esgoto), constituem-se como servio pblico essencial, podendo ser executado por agentes pblicos ou privados. A ausncia ou inadequao desses servios constituem riscos sade pblica e exerce forte presso sobre o ambiente. Dos 33 milhes de domiclios existentes no Brasil, aproximadamente 2,8 milhes no so atendidos por rede geral de gua (8,8% do total) e 16,7 milhes no possuem servios de esgotamento sanitrio (50,6% do total). Por consequncia deste dficit ainda so verificados elevados ndices de internaes hospitalares decorrentes de doenas causadas pela deficincia ou mesmo inexistncia de saneamento bsico, especialmente nas Regies Norte e Nordeste, que apresentam os menores ndices de cobertura. Segundo estimativas efetuadas pela SEDU (1999), esses dados representam gastos mdios anuais de R$ 300 milhes. A importncia dos servios de saneamento para o meio ambiente e a qualidade de vida da populao sentida, de forma mais evidente, nos contextos de urbanizao ou industrializao aceleradas, em que a ausncia de tratamento adequado dos resduos constitui a principal causa de degradao ambiental. A poluio das guas, nessas reas, limita os usos mltiplos dos recursos hdricos - abastecimento de gua, irrigao, lazer, entre outros - repercutindo negativamente na economia das regies afetadas. O cumprimento da meta de universalizao dos servios at o ano 2010, como estabelecido pela poltica nacional de saneamento, compreende investimentos em montante superior ao que se tem realizado na ltima dcada, implicando no estabelecimento de um novo padro de financiamento, envolvendo recursos pblicos e privados. Dados do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento indicam que, entre 1995 e 1997, foram efetivados investimentos da ordem de R$ 4,6 bilhes, com uma mdia anual de R$ 1,53 bilho. A demanda por investimentos necessrios ao cumprimento da meta alcana valores mdios anuais da ordem de R$3,1 bilhes. O presente artigo, com o propsito de contribuir com esta discusso, tem por objetivo realizar uma anlise histrica da prestao dos servios de gua, aqui chamados de saneamento, ao longo do sculo XX, enfocando a transferncia do setor privado para o pblico e, mais recentemente, o retorno deste para o setor privado.

Professeur du Dpartement de Gnie Civil de l'Universit Fdrale du Alagoas et doctorant de lInstitut de Recherche Hydraulique de lUniversit Fdrale du Rio Grande do Sul, Porto Alegre RS 2 Doctorant de lInstitut de Recherche Hydraulique de lUniversit Fdrale du Rio Grande do Sul et actuellement dveloppe un part de sa thse au CEREVE/ENPC

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2. ANTECEDENTES HISTRICOS Os primeiros servios de gua no Brasil tiveram seu incio em 1838, em Recife, com a criao da Beberibe Water Company, empresa de origem inglesa. Desde esta data at o primeiro tero do sculo XX, assim como nos demais setores de infra-estrutura concedidos empresas privadas, como transportes urbanos sobre trilhos (bondes), energia eltrica e gs, havia um predomnio das empresas estrangeiras (inglesas principalmente). Essas empresas eram muitas vezes multi-funcionais, prestando diferentes servios na mesma cidade, dominando a tecnologia. Os servios eram de amplitudes limitada, pelo tamanho reduzido das populaes urbanas e, como no havia subsdios, as tarifas cobriam integralmente os custos, inclusive com uma garantia de rentabilidade mnima. Essa rentabilidade situava-se por volta dos 7% (BRASIL, 1995b). O poder pblico detinha o poder normativo e fiscalizador, com definio descentralizadas de tarifas. No incio dos anos 30, o desenvolvimento urbano e industrial exigiu do setor pblico importantes investimentos para fazer face crescente necessidade dos servios de saneamento, bem como outros servios de infra-estrutura, como estradas e energia. Porm, a crise mundial ainda estava recente. A ferida aberta com a bolsa em Nova Iorque na quinta-feira negra de 24 de outubro de 1929, e pela tera-feira seguinte, anunciava a chegada de um perodo conhecido como a grande depresso, onde os investimentos caram assustadoramente em todo o mundo (Galbraith, 1991). Em conseqncia dos fatos polticos ocorridos a partir dos anos 30 (implantao do Estado Novo), os servios de gua, assim como toda a economia, tiveram forte presena regulamentadora do Estado, como o controle de preos. Muitas das empresas concessionrias estrangeiras foram nacionalizadas enquanto os servios de gua passaram a ser prestados pelo setor pblico, assim como foi crescente a participao dos recursos fiscais nos investimentos. As prefeituras municipais assumiam os servios atravs de autarquias e departamentos prprios, e alguns estados criaram servios autrquicos para as capitais e para o interior. Entretanto, no havia um sistema regular de financiamento e auxlio para estados e municpios. A atuao da Unio se dava atravs da Fundao Servios de Sade Pblica FSESP, criada em 1942, e vinculada ao Departamento de Sade, alm das aes dos Departamentos Nacionais de Obras de Saneamento e de Obras contra a Seca, respectivamente DNOS e DNOCS. O aprofundamento da urbanizao e do desenvolvimento econmico, a partir da segunda metade dos anos 50, fez crescer a demanda por servios urbanos em geral, e de saneamento em particular. Entretanto, os recursos fiscais alocados foram insuficientes para atender s necessidades, fazendo decrescer os ndices de atendimento de gua e esgoto. Em 1960, segundo o Censo do IBGE, apenas 43% dos domiclios urbanos estavam ligados s redes pblicas de abastecimento, e 27% s redes de esgotamento sanitrio. Vale ainda ressaltar que o modelo de financiamento do desenvolvimento econmico adotado naquele perodo gerou uma crescente presso inflacionaria. No incio dos anos sessenta, auge do movimento denominado nacional-desenvolvimentista, a urbanizao acelerada decorrente da intensificao dos fluxos migratrios e a falta de estrutura das cidades para prover servios populao incremental, faz surgir o que a literatura denomina de problemas urbanos. Surgem ento os primeiros movimentos sociais a pressionar por servios urbanos, inicialmente nas reas de habitao e transportes. 3. A PRIMEIRA POLTICA NACIONAL DE SANEAMENTO3
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Este captulo teve como referncias bsicas os textos da pesquisa Determinantes dos Investimentos na Transio da Economia Brasileira dos Anos 90 Indstria, Minerao, Petrleo e Infra-estrutura, realizada pela

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Com o regime militar de 1964 inicia-se o Governo Castelo Branco, que estabeleceu o Programa de Ao Econmica do Governo PAEG. Este programa, apesar de priorizar o combate a inflao e os ajuste econmicos, pela primeira vez no pas um plano Federal traa metas para o setor de saneamento bsico, ou seja, atender 70% da populao urbana com abastecimento de gua e 30% com esgotamento sanitrio, na virada para a dcada de setenta. No perodo 64-67, foram previstos investimentos mdios de US$33 milhes ao ano (valores histricos). Dentre as medidas econmicas adotadas pelo Governo Federal, no mbito da centralizao tpica do perodo autoritrio, e que vo impactar o setor saneamento, destacam-se: a reforma tributria, que concentra recursos fiscais na Unio em detrimento de estados e municpios; e a instituio da correo monetria. Em 1964 o Governo Federal criou o Banco Nacional Habitao BNH, para operacionalizar sua poltica urbana e, em 1966, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS 4, a principal fonte de financiamento dos programas de desenvolvimento urbano, habitao e saneamento. Este instrumento tinha dupla funo: de fundo indenizatrio (em caso de demisso do empregado) e fonte de financiamento da poltica habitacional de interesse social. Em 1968 foram institudos os Sistemas Financeiros da Habitao e do Saneamento, respectivamente SFH e SFS. Entretanto, somente em 1969 o Decreto-Lei no 949 autoriza o BNH a aplicar os recursos do FGTS no setor de saneamento. Dessa forma, estavam criadas as condies para a expanso do setor. Ainda em 1965 h o primeiro emprstimo externo para financiar sistemas de gua em pequenas cidades, com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. Com estes recursos, surge o primeiro programa de financiamento federal para servios de saneamento, sendo 50% financiados pela Unio e o restante como contrapartida dos servios municipais beneficiados. Em 1967 apresentado o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e Social (1967 a 1976) que, apesar de nunca ter sido colocado em prtica, serviu de base para a definio de algumas polticas pblicas. Neste, vacinava-se que as tarifas dos servios de saneamento bsico deveriam ser pagas em termos econmicos reais, para que propriciassem, inclusive, a reposio do capital, alm da criao de uma sobretarifa destinada a fortalecer um Fundo de Investimentos. Neste contexto, no perodo de 1968 a 1970 o BNH e o SFS estimularam a criao das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs) como principais agentes de implementao da poltica de saneamento e a delegao dos servios estas pelos municpios, sob regime de concesso. Concomitantemente, pregava a criao dos Fundos Estaduais de gua e Esgoto (FAEs) para fornecer a indispensvel contrapartida estadual aos emprstimos do SFS. Solidificava-se o BNH como rgo central e normativo do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS) e as CESBs como rgos executores do programa, em nvel estadual. Neste perodo, o BNH estabeleceu as regras bsicas para financiamento, destacando-se a repartio dos recursos destinados aos investimentos em: (i) 37,5% de recursos oriundos do SFS, (ii) 37,5% de recursos provenientes de Fundos de Financiamento de gua e Esgotos FAEs, estaduais, e (iii) 25% de recursos fiscais destinados aos municpios beneficiados.
Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe, referenciados como ABICALIL (1998) e os textos da srie de Modernizao do Setor de Saneamento, principalmente os volumes 2, 6 e 7, referenciados como BRASIL (1995a, 1995b e 1995c). 4 O Fundo foi constitudo pela alquota de 8% dos salrios, pagos pelos empregadores.

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Finalmente, pode-se concluir que estava montado o desenho institucional e financeiro do setor de saneamento, que vai se desenvolver at a atualidade, e que pode ser resumido pelos seguintes aspectos: centralizao decisria e dos recursos na Unio; execuo da poltica nacional pelo BNH, incluindo a normalizao dos servios e investimentos; financiamento do setor baseado em tarifas reais e subsdios cruzados; financiamento dos investimentos atravs do SFS, especialmente o FGTS; estabelecimento das CESBs como principais prestadoras dos servios; e estabelecimento de programas e subprogramas para financiamento de investimentos. 3.1 O Plano Nacional de Saneamento - PLANASA Em 1971, criado o Plano Nacional de Saneamento PLANASA, que se constituiria na experincia nacional mais importante no campo do saneamento bsico. Tinha como preocupao central a universalizao dos servios de saneamento entre outros objetivo: a) auto-sustentao das CERBs por meio do aumento do recurso a nvel estadual, por parte dos FAEs; b) adequao dos nveis tarifrios capacidade de pagamento da populao, sem prejuzo do equilbrio entre receita e custo dos servios; c) a remunerao anual de 12% sobre o investimento reconhecido, em benefcio do responsvel pela execuo do servio. A centralizao do poder continuava. A Lei No 6.528, de maio de 1978, atribui ao Ministrio do Interior a responsabilidade pela fixao das condies de operao de servios pblicos de saneamento bsico, dentro do Plano Nacional de Saneamento. A esse Ministrio caberia estabelecer normas gerais de tarifao, coordenar, orientar e fiscalizar a execuo de servios de saneamento e assegurar a assistncia financeira, quando necessria. A Lei estabelecia que a fixao tarifria levaria em conta a viabilidade do equilbrio econmico-financeiro das companhias estaduais de saneamento bsico e a preservao dos aspectos sociais, de forma a assegurar o adequado atendimento de usurios de menor consumo, com base em tarifa mnima. Para entender melhor as razes da inadimplncia, apresentado abaixo um quadro sntese com as principais condies de financiamento do PLANASA. At ento, cada CESB possua critrios prprios para definio de sua tarifa, a partir das orientaes estabelecidas pelo BNH. Em alguns casos, o reajuste era submetido ao Conselho Interministerial de Preos e , em outros, aos governos estaduais.

Tabela 1. Condies usuais de financiamento do PLANASA Condies PLANASA (em 1986) Prazo de Amortizao 18 ou 30 anos Carncia 3 ou 4,5 anos 4

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Perodo de Amortizao Contrapartida Financeira Fonte da contrapartida Plano de reajustamento Taxa anual de juros Taxa de administrao

Mensal 50% Estado(FAE) Variao da OTN 2,5 a 10,5% 2%

Obs: As condies variaram ao longo dos anos, bem como entre estados da Unio.

Porm, com o Decreto 82.587, de 1978, que regulamentou a Lei em tela, estabeleceu-se a seguinte sistemtica para a fixao de tarifas : a) Ministrio do Interior estabelecia normas gerais de tarifao e fiscalizava a sua aplicao; b) Aos governos estaduais, por meio das CESBs, cabia a realizao de estudos e propostas tarifrias; c) O BNH responsabilizava-se pela anlise das propostas que, em seguida, eram submetidas ao MINTER, que autorizava o reajuste aps aprovao do CIP (Conselho Interministerial de Preos). A manuteno das tarifas em nveis reais era considerada pelo PLANASA condio bsica para a auto-sustentao das CESBs. Porm, sua utilizao como um dos instrumentos de controle da inflao, reajustando-as abaixo dos ndices da inflao, foi um dos motivos dos problemas enfrentados pelo setor. A partir de 1978, a tarifa mdia cobrada dos usurios foi insuficiente para cobrir o custo mdio dos servios. O Decreto No 82.587 tambm estabelecia em seu artigo 10 que as tarifas seriam diferenciadas segundo categorias de usurios e faixas de consumo, assegurando o subsdio dos usurios de maior poder aquisitivo para aqueles de menor renda, assim como dos grandes para os pequenos consumidores. As categorias de consumo compreendiam: residencial, comercial, industrial e pblico. O artigo 14 estabelecia que as tarifas da categoria residencial seriam diferenciadas para as diversas faixas de consumo, devendo, em funo destas, ser progressivas em relao ao volume faturvel. J os usurios das categorias comercial e industrial deveriam ter duas tarifas especficas, uma referente ao volume mnimo e outra ao excedente, sendo que a segunda seria superior primeira e esta maior que a tarifa mdia. Como se tratava de monoplio natural5, as tarifas seriam reguladas atravs do mtodo de tarifao pelo custo do servio, garantindo-se s companhias estaduais, em condies eficientes de operao, a remunerao de at 12% sobre o investimento reconhecido. Esse mtodo tambm conhecido como regulao da taxa interna de retorno. Em 1991, revogado o Decreto 82.587, devolvendo-se s concessionrias a autonomia para fixar tarifas de acordo com suas necessidades. 3.1.1 Os Investimentos Realizados e os resultados obtidos O modelo tarifrio adotado pelo PLANASA, embora criticado por muitos economistas por distorcerem a relao entre custo e preo, no induzindo eficincia alocativa, possibilitou a
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Este termo empregado neste texto para designar atividades econmicas onde ocorrem significativas economias de escala (custos unitrios decrescentes para crescentes quantidades ofertadas). Alm disto, veja-se a incoerncia em se ter duas redes de abastecimento num mesma rua, para possibilitar a escolha do usurio.

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ampliao e realizao de investimentos em escala nunca antes vista no pas. Os investimentos no perodo de vigncia da Primeira Poltica Nacional de Saneamento e do PLANASA mostram uma evoluo crescente durante toda a dcada de 70, atingindo o pice nos primeiros anos da dcada de 80, decrescendo a seguir, como mostra a tabela 2. Tabela 2 - Investimentos Realizados (em milhes de US$) Aplicao dos recursos Origem dos recursos Ano gua Esgotos Total FGTS FAE Outros 1971 51,8 3,7 55,5 21,7 19,4 14,4 1972 90,3 40,5 130,8 41,2 42,7 46,9 1973 230,4 62,8 293,2 106,5 103,2 83,5 1974 195,2 114,1 309,3 104,2 107,9 97,2 1975 325,6 121,9 447,5 183 157,3 107,2 1976 386,8 116,6 503,4 223,3 236,7 43,4 1977 487,1 157,6 644,7 285,4 320 39,3 1978 523,4 254,6 778 341,6 366,7 69,7 1979 467,9 307,1 775 362,3 368,9 43,8 1980 599,4 241,8 841,2 365,1 332,6 143,5 1981 851,5 342 1193,5 602 509,8 81,7 1982 702,5 337,8 1040,3 556 403,8 80,5 1983 448,7 156 604,7 380,2 172,4 52,1 1984 300,1 80 380,1 236,1 113,6 30,4 1985 442,3 166,6 608,9 463,4 135,4 10,1 1986 383,1 252,5 635,6 359,4 150,5 125,7 1987 478,1 401,4 879,5 568,9 186,1 124,5 1988 705,9 449,8 1155,7 960,3 153,2 42,2 1989 476,9 282,1 759 677 58 24 1990 607,9 297,2 905,1 826 0 79,1 1991 472 143,3 615,3 530,6 0 84,7 Total 9226,9 4329,4 13556,3 8194,2 3938,2 1423,9 % 68,1% 31,9% 60,4% 29,1% 10,5%
Fonte: SEPURB/MPO apud ABICALIL (1998)

Total 55,5 130,8 293,2 309,3 447,5 503,4 644,7 778 775 841,2 1193,5 1040,3 604,7 380,1 608,9 635,6 879,5 1155,7 759 905,1 615,3 13556,3

Os indicadores de cobertura levantados pelos Censos decenais do IBGE comprovam a eficcia relativa dos investimentos realizados, com o crescimento acentuado dos indicadores de cobertura. Vale ressaltar que no perodo 1970/91, a populao urbana cresceu 113%, passando de 52 milhes para 111 milhes. Ao mesmo tempo, a cobertura urbana dos servios de abastecimento de gua saltou de 46% para 81%. Entretanto, o incremento do atendimento dos servios de esgotamento sanitrio no logrou o mesmo xito, passando de 44% em 1970 para 64% em 1991:

Tabela 3 - Evoluo do atendimento servios em reas urbanas BRASIL Populao Evoluo do Atendimento (%) Urbana gua Esgotos-rede Esgoto-rede/fossa 1970 52.084.984 45 6 22 44

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1980 80.436.406 1991 110.990.990 Incremento 70-91 em milhes de hab.

Fonte: IBGE on line (www.ibge.org.br)

66 81 66

37 49 43

59 64 48

Ao final do perodo, entretanto, restaram mais de 21 milhes de pessoas sem abastecimento de gua nas cidades, e 40 milhes sem esgotamento sanitrio (56 milhes se considerarmos apenas rede coletora). A qualificao deste dficit mostra um quadro perverso, na medida em que os no atendidos se concentram nos extratos de mais baixa renda e nas regies mais pobres do pas. Vale lembrar que, no Brasil, os 20% mais pobres possuem renda per capita nove vezes menor do que a renda per capita mdia nacional, ou seja, US$564 contra US$5.370. Mais do que no atingir o objetivo da universalizao dos servios, os resultados do PLANASA, do ponto de vista de poltica social, demonstraram que a ao do Estado, direta ou indiretamente, no foi capaz de assegurar um de seus objetivos bsicos, qual seja, o da equidade e da justia distributiva. A tabela 4, baseada no Censo do IBGE de 1991, mostra a demanda no atendida, por faixa de renda, neste mesmo ano: Tabela 4 - Dficit de Cobertura por faixa de renda - 1991 Dficit (%) Faixa de Renda (Salrios Mnimos) 0a2 > 10 gua 38 1 Esgotos 59 9
Fonte: IBGE on line (www.ibge.org.br)

Este mesmo quadro de desigualdade est tambm refletido no territrio nacional. Enquanto as regies mais ricas, localizadas no sul do pas, apresentam ndices maiores de atendimento, o Norte e o Nordeste concentram a maior proporo da demanda no atendida. O quadro a seguir apresenta os ndices urbanos de atendimento por regio do pas, segundo o Censo do IBGE de 1991: Tabela 5 - Indicadores Cobertura Brasil e Regies - 1991 Regio gua % Norte 67,47 Nordeste 78,26 Centro-Oeste 79,71 Sudeste 93,53 Sul 90,62 Brasil 86,34
Fonte: IBGE on line (www.ibge.org.br)

Esgotos % 1,72 13,22 33,27 70,45 17,85 49,01

Estes nmeros no consideram aspectos importantes da qualidade dos servios, como atendimento aos parmetros mnimos da gua distribuda para consumo humano, estabelecidos pelo Ministrio da Sade, presso mnima na rede ou mesmo intermitncia e racionamento. Alm dos riscos sade pblica, com fortes impactos negativos nos gastos pblicos, o baixo ndice de coleta e, especialmente, tratamento de esgotos, causa fortes impactos ambientais e na qualidade de vida urbana. Estima-se que somente 20% dos esgotos coletados no pas sofrem algum tipo de tratamento, sendo o restante disposto in natura nos corpos hdricos receptores. 3.1.2 A Crise do PLANASA

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A implantao do PLANASA foi iniciada num perodo de expanso acelerada da economia brasileira, com taxas de crescimento do PIB superiores a 11% nos primeiros anos da dcada de 70. Mesmo assim, isso no significou que sua implantao estivesse livre de problemas. No perodo de sua criao, ao fim do ciclo dos governos militares, o PLANASA encontrou dificuldades e sofreu mudanas ao longo do tempo sem, entretanto, modificar seus objetivos bsicos. Mesmo aps a crise internacional de 1973, o II PND previa a manuteno do crescimento acelerado, com fortes investimentos nas reas de bens de capital, insumos bsicos e infraestrutura. Entretanto, as contas externas se agravavam com a crise cambial, o dficit e a dvida pblica cresceram, com inflao crescente. Do ponto de vista social, a reduo do crescimento gerou desemprego, que aliado inflao em alta, agravaram as desigualdades sociais no pas. O perodo 1974/79 oscilou anos de crescimento e de conteno, com o crescimento mdio do PIB caindo para taxas mdias de 6% ao ano. Apesar do incio da crise econmica, os investimentos do PLANASA cresceram em todo o perodo. Os problemas econmicos acima enunciados se agravam no incio dos anos 80, especialmente com o agravamento do endividamento pblico, externo e interno. J em 1982, a crise da dvida externa que atinge o Brasil, leva o pas a assinar acordo com o Fundo Monetrio Internacional FMI, que previa medidas de curto prazo de impacto recessivo, que levaram o pas a crescimento negativo do PIB e agravamento do quadro social. As taxas inflacionarias, entretanto, continuaram a crescer, atingindo 200% ao ano em 1983. Estes fatos colaboram para o entendimento da queda dos investimentos em saneamento neste perodo, como visto na figura 1.

Acordo com o FMI

Crise do Petrleo

Incio da Nova Repblica

Figura 1 - Taxa de Investimentos em gua e Esgotos - 1971-1997 (preos constantes de 1980)

Fonte: Adaptado de ABICALIL (1998)

Os depsitos do FGTS, que tiveram valores crescentes desde sua criao em 1966, at 1979, comeam a decair, em mdia, a partir de 1980. Completando e reduo dos valores arrecadados, os saques tambm se ampliam. Este quadro j indicava uma possvel crise de liquidez do FGTS. Por outro lado, os investimentos do PLANASA continuaram crescendo, atingindo o ponto mais alto no binio 1981/82. J em 1983, o volume dos investimentos cai significativamente, apontando uma tendncia declinante para o perodo seguinte. H um nicho temporal de crescimento nos investimentos, entre 1987 e 1990, decorrentes da melhora da situao econmica do pas e do advento da Nova Repblica. Esta, caracterizada pelo primeiro governo civil aps duas dcadas de regime militar, privilegiou a retomada dos investimentos em sua poltica econmica. Apesar de conquistas nas contas pblicas, no crescimento do PIB e nos nveis de emprego, aps breve perodo de congelamento de preos, a inflao apresentou taxas jamais antes atingidas, de 20% ao ms. 8

Fim do PLANASA

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As dificuldades financeiras prprias do PLANASA se iniciaram em meados da dcada de 70. Os municpios, especialmente, no puderam alocar recursos previstos de contrapartida, devido s dificuldades financeiras impostas pela concentrao de recursos na esfera federal, decorrentes da ordem tributria vigente. Paralelamente, reduziram-se os recursos do Oramento Fiscal Federal destinados ao SFS. A bipartio dos recursos do SFS entre FGTS/BNH e FAEs, adotada deste ento, comeou a mostrar constrangimentos no segundo tero dos anos 80. O final dos prazos de carncia de financiamentos para investimentos e a crescente amortizao requerida levou estados e CESBs ao no pagamento de dvidas, crescendo a inadimplncia e comprometendo o equilbrio do SFS. Ademais, o crescente endividamento das empresas e dos estados para com a Unio restringia novos financiamentos. Outro aspecto importante na crise do PLANASA est no binmio tarifas e custos dos servios. Desde o seu incio, o PLANASA obrigou os municpios a conceder seus servios s CESBs, excluindo dos programas aqueles com servios prprios. Entretanto, um nmero elevado de municpios decidiram no participar do PLANASA, nem efetivaram a concesso dos servios s CESBs. De modo geral, eram municpios de porte grande e mdio, das regies mais ricas do pas, que preferiram manter suas autarquias ou empresas municipais. Em 1996, dos 172 municpios com populao superior a 100.000 habitantes, pelo menos 42 tinham servios prprios. Entre estes, destacam-se Porto Alegre, a nica capital a ter servio municipal, Caxias do Sul, Blumenau, Campinas, Santo Andr, So Bernardo, Ribeiro Preto, Uberlndia, Uberaba, Juiz de Fora, Petrpolis, Volta Redonda, entre outros. Na outra extremidade, a maioria dos municpios menores e mais pobres concederam seus servios s CESBs. Por exemplo, no mbito dos 1368 municpios prioritrios do Programa Comunidade Solidria, considerados aqueles com os maiores indicadores de pobreza do pas, a prestao dos servios tambm est concentrada nas CESBs, que responde por 1254 municpios (92% do total). A tabela 6 apresenta o grau de atendimento aos municpios pelas CESBs. Observa-se que a prestao dos servios est concentrada nas 27 Companhias Estaduais de Saneamento Bsico CESBs, que prestam servios de abastecimento de gua em 3.823 municpios 69,4% do total de municpios do pas, atingindo 72% da populao urbana do pas. Esta concentrao menor nos servios de esgotamento sanitrio, onde as CESBs so responsveis pelos servios de esgotamento sanitrio em 1.153 municpios 20,9% do total, atingindo 55% da populao. Tabela 6 - Distribuio de Municpios Operados por CESBs 1997 Brasil e Regies Regio Municpios Servios de gua Servios de Esgotos Total % Total % Norte 449 323 71,9 11 2,4 Nordeste 1787 1301 72,8 95 5,3 Centro-Oeste 446 400 89,2 40 8,9 Sudeste 1566 945 60,3 844 53,8 Sul 1259 854 67,8 163 12,9 Brasil 5507 3823 69,4 1153 20,9
FONTE: ABICALIL (1998)

Em 1984, criada Associao dos Servios Municipais de gua e Esgostos (ASSEMAE) integradas por mais de mil municpios que no se filiaram ao PLANASA e que, por essa razo, no recebiam financiamento do BNH/SFS.

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Ademais, o flego da inflao no final da dcada de 70, e sua elevao nos anos 80, induziu a adoo de medidas para baix-la, como a conteno das tarifas e dos preos dos servios e bens produzidos pelo setor pblico. Passados o perodo de carncia dos emprstimos e os primeiros anos de retorno das aplicaes, as CESBs e os governos estaduais tiveram dificuldades em saldar seus compromissos, tornando-se cada vez mais inadimplentes. Assim foi que o volume de investimentos do PLANASA reduziu-se significativamente no perodo de 1983 a 1986. Neste horizonte de incertezas para o setor de saneamento, surge a Carta Magna de 1988, com um captulo dedicado exclusivamente poltica urbana. Diversos de seus dispositivos esto relacionados ao setor de saneamento. Paralelamente o PLANASA sofreu diversas e importantes modificaes graas, em parte, ao ambiente poltico criado pela redemocratizao, que abriu espaos para a reinvidicao poltica. Do ponto de vista institucional, uma nova pasta foi criada no governo federal, em 1985, para tratar da questes urbanas: o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), que trouxe para sua esfera o BNH, o PLANASA, os programas habitacionais do SFH e os assuntos do meio ambiente, funes desmembradas do antigo Ministrio do Interior (MINTER). A reivindicao da ASSEMAE de que os rgos municipais autnomos participassem do PLANASA foi atendida. As mesmas condies estabelecidas para as CESBs passaram a vigorar para os municpios, isto , o BNH emprestava 50% dos investimentos e as prefeituras arcavam com igual percentual, sendo facultada a criao de fundos municipais de financiamento, nos moldes dos FAEs. A concesso de financiamento, em vez de basear-se nos estudos de viabilidade global de toda a empresa, caso das CESBs, passou a ser feita de projeto a projeto, para as prefeituras. A incorporao do BNH pela Caixa Econmica Federal (em novembro de 1986) inaugurou uma longa e prolongada crise institucional do setor, que perdura at os dias atuais. Ao analisar os problemas do PLANASA em geral e das CESBs em particular, o IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), em 1987, manifestou-se do seguinte modo: "A m situao das empresas estaduais de saneamento conseqncia dos altos investimentos realizados, seja pela utilizao de tecnologias sofisticadas, seja por toda sorte de desperdcio. A receita operacional dessas empresas apenas eqivale s despesas de explorao, sendo o servio da dvida coberto, em grande parte, por novos emprstimos, situao em que se perpetua uma defasagem entre a receita e as despesas totais. Anteriormente, para cobrir o dficit, vinha sendo prtica corrente a realizao de subsdio, por parte dos estados, s companhias de saneamento bsico, o que no est sendo possvel. A recuperao financeira dessas companhias dever, necessariamente, passar por reformulao tarifria que hoje se apresenta de forma injusta, pois privilegia o confronto de uns poucos s custas dos riscos sade de parcelas expressivas da populao. A Associao de Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (AESBE) apontou como principais dificuldades financeiras, a poltica tarifria inadequada, a expanso dos servios s periferias urbanas e localidades pequenas, que no permitem o retorno adequado dos investimentos via tarifas, e as conseqncias negativas do Plano Cruzado, em especial o congelamento de tarifas. 10

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No Governo Collor, iniciado em 1991, extingiu-se o Ministrio do Interior, dissolvendo-se com ele todos os rgos ligados s questes urbanas e ao saneamento. O trato dos problemas urbanos ficou reduzido ao binmio habitao e saneamento, entregues, respectivamente, s novas Secretarias Nacionais de Habitao e de Saneamento, abrigadas no tambm recm-criado Ministrio da Ao Social (MAS). Enquanto isso, o Conselho Curador do FGTS, ficou localizado no Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social, a Caixa Econmica Federal permaneceu na rea fazendria, subordinada ao Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento. Estava fragmentado o sistema decisrio das aes nacionais em saneamento, com efeitos deletrios sobre o setor. A Resoluo do MAS No 076 de 1992 aprovou a regulamentao referente unificao das antigas linhas de crdito da rea de saneamento em nico programa denominado Programa de Saneamento para Ncleos Urbanos (PRONURB), com a conseqente extino do PLANASA. Esse programa tem como objetivos atender com saneamento bsico a populao urbana em geral, especialmente seus segmentos de baixa renda. Entre os seus critrios de prioridade estavam: a) Projetos que se destinem a conferir plena utilizao a empreendimentos j beneficiados pelo FGTS b) Projetos de maior participao percentual da contrapartida na composio do investimento c) Projetos que busquem racionalizar o processo produtivo mediante ganhos de eficincia, sobretudo visando reduzir o preo das tarifas para o usurio final; entre outros. O PRONURB tinha uma formao tal que o rgo gestor era o Ministrio da Ao Social, por intermdio da Secretaria Nacional de Saneamento, como agente operador a Caixa Econmica Federal, como agentes financeiros a Caixa Econmica Federal e outros agentes autorizados pela legislao em vigor, como agentes promotores os governos estaduais, prefeituras municipais, servios autnomos municipais e companhias estaduais e municipais de saneamento. Na realidade, os pedidos de financiamento, tanto de saneamento como de habitao, eram analisados pela CEF, que dependia de autoridade do MAS para contratao. A disfuno no arranjo institucional ficou patente na queda de brao entre o MAS e a CEF. Na seqncia, a situao foi alterada, passando as polticas de saneamento para o Ministrio do Planejamento e Oramento, sob responsabilidade da Secretaria de Polticas Urbanas. E Atualmente a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada diretamente a Presidncia da Repblica, criada em janeiro de 1999, a responsvel pelas polticas governamentais para o setor. Para completar esta retrospectiva histrica, caberia relembrar que trs anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, iniciou-se na cmara dos deputados a tramitao do Projeto de Lei 53 que, dois anos mais tarde, passou a ser denominado Projeto de Lei da Cmara 199 (PLC 199) dispondo sobre a Poltica Nacional de Saneamento. Aps quatro anos de tramitao foi votado e aprovado pelo Cmara Federal e Senado. Seguindo para sano presidencial no dia 5 de janeiro de 1995, foi vetado integralmente pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, em seu quinto dia de exerccio da Presidncia do Brasil. 4. A SITUAO ATUAL DA PRESTAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO As principais formas de participao privada na gesto dos servios so as concesses plenas e as concesses parciais (tambm conhecidas como BOTs Build, Operate and Transfer, so concesses precedidas de obras pblicas). Alm dessas, existe a participao acionria em 11

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empresas estatais e outras menos significativas, tais como: permisses, contrato de gesto, terceirizao, etc. A tabela 7 apresenta a situao atual das concesses privadas em saneamento. Tabela 7 - Concesses Privadas em Saneamento Situao em 1998 Municpios Populao Concessionria (grupo)
Araatuba Birigi Cajamar Itu Ja Ja Jundia Limeira Mairinque Marlia Mineiros do Tiet Ourinhos Ourinhos Pereiras Salto Tuiuti Ribeiro Preto Niteri Petrpolis Regio dos Lagos-I Araruama, Silva Jardim e Saquarema Regio dos Lagos - II Arraial do Cabo, C. Frio/ Iguaba, S. P. da Aldeia
Paranagu

Objeto da concesso
Esgotos BOT gua produo BOT gua Esgotos BOT gua Esgotos BOT Esgotos BOT Plena Plena gua produo BOT Plena gua produo BOT Esgotos BOT Plena Tratamento de esgoto BOT Plena Esgotos BOT Plena Plena Plena Plena

157.467 84.016 33.707 112.939 97.354 100.000 288.644 197.222 31.000 180.000 9.462 79.148 6.500 100.000 3.000 450.960 448.736 263.838 210.000 200.000

SO PAULO Sanear (Amafi, Multiservice, Resil, Tejofran) Aquaprola (Isratec/ Hidrogesp) guas de Cajamar Ltda. (Multiservice, Rek) Cavo Itu (Cavo, Camargo Corra) guas de Mandaguay (Amafi, Multiservice, Tejofran, Resil) Consrcio C.R. Almeida, Silec (itlia) Cia. Saneamento de Jundia (Augusto Velloso, Coveg, Tejofran) guas de Limeira (Lyonnaise des Eaux, CBPO) Concessionria guas de Mairinque (Grupo Villanova) guas de Marlia (Hidrogesp, Telar e Infra) Saneciste guas de Esmeralda (Hidrogesp, Multiservice) Telar (Telar Eng.) Novacon Saneciste de Salto (Saneciste) Ribeiro do Pntano - Emp. Saneamento Tuiuti (Novacon) Ambient (CH2MHILL/REK) RIO DE JANEIRO guas de Niteri (Cowan, Carioca, Trana, Queiroz Galvo, Developer) guas do Imperador (Cowan, Trana Construes, Queiroz Galvo, Developer) guas de Juturnaba (Developer, Cowan, Queiroz Galvo, EIT, Erco) Prolagos (Monteiro Aranha/guas Portugal/ Planup e Pem) PARAN de

110.000

guas de Paranagu (Castilho, Carioca Engenharia)

Plena

Fonte: Associao Brasileira das Concessionrias de Servios Pblicos de gua e Esgoto (www.abcon.com.br)

Outra forma de insero da iniciativa privada a participao acionria minoritria, que geralmente esto vinculadas a acordos de acionistas, onde se prev a atuao do scio privado na gesto, mediante contrato. Segundo a legislao brasileira, estas empresas permanecem estatais e, portanto, sujeitas a todas as restries adiministrativas e financeiras concernentes. A SANEPAR (Paran), que apresenta uma das melhores performances entre as empresas estaduais, inaugurou o uso desta modalidade no Brasil. Em junho de 1998, o Governo do Paran alienou 39% do capital votante da empresa, em um nico bloco, adquirido pelo consrcio formado pelas empresas Vivendi (Generle des Eaux, da Frana, majoritria no Consrcio), Construtora Andrade Gutierrez, Copel (Cia. Paranaense de Energia, estatal) e, posteriormente, Banco Opportunity. O acordo de acionistas prev que o scio privado indique 3 entre 7 12

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diretores, e um tero do conselho de administrao da empresa. Embora esteja previsto no Edital, ainda no foi firmado o contrato de gesto. Este caso marca tambm a primeira experincia de participao privada na gesto e propriedade de empresa estadual de saneamento. Posteriormente, a SENEATINS (Tocantins) tambm vendeu 35% de suas aes ordinrias a um grupo privado, que se comprometeu com a realizao de investimentos para ampliao da cobertura dos servios. O modelo adotado prev a indicao de apenas 1 diretor pelo estado e a posterior venda da empresa. At o momento existem sete permisses, todas em municpios com populaes de at 10 mil habitantes, em So Paulo e Mato Grosso e um contrato de gesto em Rondonpolis/Mato Grosso (138 mil habitantes). 4.1 Alguns aspectos que dificultam a reforma do setor O setor de saneamento passa por um perodo de transio assim como os demais setores de infra-estrutura. O modelo centralizado e estatal construido durante o nacionaldesenvolvimentismo e crescimento acelerado dos anos setenta, foi colocado no centro da crise do Estado, identificada a partir de meados dos anos oitenta. crise do Estado e do modelo de financiamento do setor pblico, correspondeu a crise de investimentos nos setores de infraestrutura, principalmente aqueles dominados pelas empresas estatais. No momento atual, o Brasil ainda se encontra nesta fase de transio, rumo a modelos reformados de gesto e financiamento dos investimentos em infra-estrutura, especialmente os servios industriais de utilidade pblica. So caractersticas importantes desta fase, o estabelecimento de novos ordenamentos institucionais e organizacionais, marcados por novos marcos regulatrios e criao de agncias reguladoras, bem como redefinio da estrutura de propriedade para a prestao dos servios pblicos, com a ampliao crescente da participao de agentes econmicos do setor privado. Nos setores de comunicao e de energia estas definies j ocorreram e por esta razo a parceria Poder Pblico-Iniciativa Privada j se encontra bem desenvolvida. No entanto, a inexistncia de um marco regulatrio para o setor de saneamento tem dificultado a realizao de investimentos por parte da iniciativa privada e, consequentemente, retardando a implementao do novo modelo de gesto dos servios de gua. A ausncia deste marco regulatrio cria alguns problemas institucionais, dentre os quais pode-se destacar: i. ii. iii. a indefinio com relao titularidade dos servios de predominante interesse comum, a exemplo do que ocorre nas regies metropolitanas; a desarticulao nas aes de poltica setorial, abrangendo tanto as trs esferas de governo, quanto os diversos rgos e atores que direta ou indiretamente atuam no setor; e a ausncia de clareza na definio e separao de papis relativos definio de polticas, regulao e prestao de servios.

Quanto regulao dos servios, os principais problemas se relacionam com: i. ii. iii. ausncia de normas gerais federais; baixa capacidade regulatria, verificada em todos os nveis de governo; e baixa capacidade fiscalizadora. 13

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Como conseqncia destes problemas institucionais e regulatrios, as empresas pblicas prestadoras de servios de gua e esgoto, na prtica, se auto regulam, sendo caracterizadas por elevada ineficincia. Alm disso, o mercado encontra-se concentrado nas CESBs, com a coexistncia de diversos servios municipais de pequeno porte, levando a perdas de economia de escala. Vale destacar ainda que as tarifas, que constituem a principal fonte de financiamento do setor, esto estruturadas de forma inadequada, no havendo incentivos eficincia e transparncia dos subsdios praticados. Em muitos casos, estas tarifas apresentam valores mdios elevados. Como entrave adicional importante, deve ser registrada a incapacidade de endividamento e pagamento das concessionrias pblicas, bloqueando o acesso aos financiamentos para realizao dos investimentos necessrios ampliao e melhoria dos servios. A estas restries, se somam outras de natureza macroeconmica, especialmente com relao ao dficit e dvida do setor pblico. Finalmente, cabe citar o problema da no existncia de linhas de financiamento privado adequadas em termos de prazos e custos, gerando um padro de financiamento restrito queles programas gerenciados pelo setor pblico. Este quadro s ser superado com o advento de uma situao de estabilidade econmica, aps ajuste fiscal, em que haja reduo significativa das taxas de juros. 5. CONCLUSES No presente trabalho buscou-se realizar uma anlise histrica da prestao dos servios de gua, aqui chamados de saneamento, ao longo do sculo XX. No desenrolar desta anlise pode-se observar que os servios de gua eram inicialmente prestados por empresas privadas mediante concesso do Estado e cobravam por estes servios uma tarifa que cobria todos os custos, no havendo portanto a figura dos subsdios e alm disso o Governo Federal assegurava uma rentabilidade mnima de 7% a 10% ao ano. Desde a nacionalizao e estatizao dos servios de gua, ocorridos na dcada de 30, passando pelo PLANASA, entre os anos 70 e 90, e chegando aos dias atuais muito foi feito neste setor. Entretanto, com o crescimento acelerado das cidades e o surgimento dos chamados problemas urbanos, o desafio cresceu ainda bem mais rpido que os investimentos, de forma que o dficit atual da ordem de 21 milhes sem abastecimento de gua e 56 milhes sem esgotamento sanitrio e isso sem considerar os aspectos da qualidade dos servios da parcela da populao que j os recebem. Seguindo uma tendncia internacional, a privatizao aparece como uma proposta forte da agenda do atual governo brasileiro como forma de universalizar o atendimento dos servios bsicos de gua e esgoto. Entretanto, desde a formalizao do fim do PLANASA j se passaram quase uma dcada e, desde ento, vive-se sob diversos aspectos um vazio institucional. Por consequncia desde vazio a reforma do setor no avana e enquanto isso a populao, especialmente as camadas mais carentes, vai assumindo este nus. necessrio um esforo urgente por parte do Governo e Legislativo para encontrar respostas para questes como a quem pertence a titularidade dos servios de predominante interesse comum, a exemplo do que ocorre nas regies metropolitanas, e mecanismos de regulao. Alm disso, definies das polticas tarifrias que sero utilizadas bem como o uso de subsdios merecem igual ateno. 14

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Finalmente, os contornos decisivos do novo modelo de financiamento para o setor saneamento esto na dependncia do desdobramento do processo de reforma tributria e fiscal. As esperanas que as reforma fiscal ficasse devidamente solucionada, so remotas. At l, solues intermedirias, podem ser implementadas. Entretanto, a construo do novo modelo, todavia, no dispensa a mobilizao permanente do setor em torno de uma proposta de reforma do Estado e do sistema tributrio brasileiro. 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABCON - Associao Brasileira das Concessionrias de Servios Pblicos de gua e Esgoto. 2000. Resumo das Concesses em Saneamento. Informaes disponveis on line em http://www.abcon.com.br ABICALIL, M.A. 1998. Investimentos em Saneamento na Transio: Recuperao Insuficiente, Perspectivas Incertas. Santiago Chile: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL. 107p. BRASIL. 1995a. Ministrio do Planejamento e Oramento. Secretaria de Poltica Urbana. Instituto de Pesquisas Econmica Aplicada. Diagnstico do Setor Saneamento. Braslia. 251p. (Srie Modernizao do Setor Saneamento, 7) BRASIL. 1995b. Ministrio do Planejamento e Oramento. Secretaria de Poltica Urbana. Instituto de Pesquisas Econmica Aplicada. O Financiamento do Setor de Saneamento. Braslia. 142p. (Srie Modernizao do Setor Saneamento, 2) BRASIL. 1995c. Ministrio do Planejamento e Oramento. Secretaria de Poltica Urbana. Instituto de Pesquisas Econmica Aplicada. Regulao da Prestao de Servios de Saneamento. Braslia. 278p. (Srie Modernizao do Setor Saneamento, 6) GALBRAITH, J.K. 1991. A era da incerteza. Livraria Pioneira Editora. So Paulo. 8o Edio IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas. Resumos dos Censos. Informaes disponveis on line em http://www.ibge.org.br SEDU - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica. 1999. O Estado das Artes e Propostas de Atuao: Subsdios para a rea de Saneamento. Braslia. 75p.

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