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Gouvernance et Dveloppement Participatif

RAPPORTEURS
Myrime ZNIBER Mostafa KHAROUFI

RAPPORT THMATIQUE

Cinquantenaire de lIndpendance du Royaume du Maroc

Ce rapport a t labor dans le cadre des travaux du Rapport sur " 50 ans de dveloppement humain au Maroc et perspectives pour 2025 ". Il a t rdig sous la responsabilit de Mme Myrime ZNIBER, qui a anim les travaux du groupe thmatique " Gouvernance et Dveloppement Participatif ", ainsi que M. Mostafa KHAROUFI.

Le rapport sest appuy notamment sur les contributions suivantes : La lutte contre la corruption : le cas du Maroc, Abdeslam ABOUDRAR Droits de lHomme et dmocratisation au Maroc : bilan et perspectives, El Habib BELKOUCH Lvolution du processus lectoral au Maroc, Nadia BERNOUSSI La place des femmes Marocaines dans la vie publique et dans la prise de dcision, Sabah CHRAIBI Rapport sur ltat davancement de la construction dun cadre juridique du dveloppement humain et des processus de rformes lgislatives et rglementaires lis lencouragement du dveloppement gnral et humain en particulier, Farid EL BACHA Rapport sur le cadre conceptuel, lgislatif et rglementaire des processus de dcentralisation et de rgionalisation au Maroc, Mohammed EL YAAGOUBI et Abdallah HARSI Le processus de rforme et de mise niveau de la justice et les rformes ddies assurer le rgne de la loi, Ahmed GHAZALI Evolutions du partenariat et modalits de pilotage et de gestion du dveloppement humain, Abdellah HERZENNI Lvolution et les perspectives constitutionnelles au Maroc, Abdelaziz LAMGHARI MOUBARRAD Gouvernance et modernisation de l'administration, Abdelouahad OURZIK

Sommaire
I- De la notion au concept de gouvernance II- Approche mthodologique III- Contexte gnral de l'hritage historique
1- SUR LE TERRAIN DE LVOLUTION CONSTITUTIONNELLE
1-1- LA GENSE : DE 1956 L'ADOPTION DE LA CONSTITUTION DE 1962 1-2- 1962-1992: LA CONSTRUCTION CONSTITUTIONNELLE 1-3- LA CONSTITUTION DE 1992 1-4- RFORMES POST-CONSTITUTIONNELLES DEPUIS 1992
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2- GESTION DES TERRITOIRES ET DMOCRATIE LOCALE : DE LASCENSION DE LA BUREAUCRATIE TERRITORIALE LAMBIGUT DU DVELOPPEMENT

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IV- 1976-2005 : les enseignements de la dcentralisation - transfert des comptences, dissonances et jeux des acteurs
1- ORGANISATION COMMUNALE
1-1- OPPORTUNITS APPORTES PAR L'ORGANISATION COMMUNALE 1-2- DIFFICULTS RENCONTRES PAR L'ORGANISATION COMMUNALE 1-3- EVOLUTION DE L'ORGANISATION COMMUNALE

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2- RAPPORTS ENTRE GOUVERNANTS ET GOUVERNS


2-1- LA RFORME DU SECTEUR PUBLIC ET DE L'ADMINISTRATION 2-2- UN PROCESSUS DE DCENTRALISATION PITINANT

3- COMMENT SORTIR DUNE GESTION PEU ENGAGEANTE ET FAIBLEMENT MOBILISATRICE ? 4- LAFFIRMATION PROGRESSIVE DE LA RGIONALISATION
4-1- LE POTENTIEL DE DVELOPPEMENT DES RGIONS 4-2- LA FONCTIONNALIT DES CADRES SPATIAUX 4-3- LA VIABILIT DES PLES: CHEFS-LIEUX DE RGIONS 4-4- LE TRAITEMENT RSERV AUX MAILLONS FAIBLES DE L'ORGANISATION DE L'ESPACE 4-5- LES TENDANCES LOURDES DE L'ORGANISATION DE L'ESPACE

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V- La question du genre et ses implications sur le dveloppement VI- La question de la justice : un niveau faible du capital institutionnel VII- La lutte contre la corruption
1- LA CORRUPTION DANS LA MENTALIT COLLECTIVE 2- LES CAUSES DE LA CORRUPTION 3- LES CONSQUENCES DE LA CORRUPTION 4- MESURES ADOPTES POUR LUTTER CONTRE LA CORRUPTION

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VIII- Les processus lectoraux : une moralisation qui sest longtemps fait attendre

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IX- Reconqurir la solidarit par le partenariat


1- RECHERCHER UNE PLUS GRANDE PROXIMIT 2- LVOLUTION DIFFRENCIE DU CADRE NORMATIF 3- DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LA PAUVRET : UN COMBAT LIVR TARDIVEMENT ? 4- RELATIONS DE TRAVAIL : MALGR UNE VOLONT DE MODERNISATION, LE PASSIF RESTE LOURD

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X- Consolidation de ltat de droit conomique


1- CODE DU COMMERCE DE 1996 : DES INNOVATIONS MAJEURES 2- DROIT BOURSIER : RFORMER POUR APPUYER LOUVERTURE DE LCONOMIE NATIONALE 3- DROITS DAUTEUR : UNE RGLEMENTATION RCENTE QUI COLLE AUX STANDARDS INTERNATIONAUX 4- AVANCES DU DROIT BANCAIRE 5- LIBERT DES PRIX ET CONCURRENCE : UNE RGULATION PLUS EFFICIENTE DES MCANISMES DU MARCH 6- CRATION DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET CONSOLIDATION DE LETAT DE DROIT

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XI- La question des droits de lhomme XII- Leons tirer de 50 ans dindpendance
1- LA RFORME DE LADMINISTRATION 2- POUR PLUS DE TRANSPARENCE DANS LES AFFAIRES PUBLIQUES 3- LA PRISE EN COMPTE DE LA FEMME, UNE NCESSIT DU DVELOPPEMENT HUMAIN 4- LA RFORME DE LA JUSTICE POUR REHAUSSER LE NIVEAU DU CAPITAL INSTITUTIONNEL 5- UN CADRE NORMATIF SOUVENT MODERNE MAIS DIFFICILEMENT MIS EN UVRE

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XIII- Perspectives en matire de gouvernance


LISTE DES ENCADRS REPRES BIBLIOGRAPHIQUES

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I- De la notion au concept de gouvernance


Malgr le caractre polysmique de la notion de gouvernance, ses nombreuses dfinitions partent toutes des mmes proccupations : comment se doter dinstruments, de lois et de rgles admises par les pouvoirs publics et les citoyens, et qui assurent lefficacit ncessaire aux institutions et aux citoyens pour garantir un dveloppement humain durable ? La gouvernance est lobjet dun regain dintrt de par le monde. Plus que jamais, les pays ont besoin doutils et dactions participatives innovants afin de relever les dfis auxquels ils sont confronts et de rpondre aux perspectives de dveloppement conomique, social et culturel. De fait, les mthodes traditionnelles de gestion des collectivits locales cdent progressivement la place la gouvernance participative et responsable.

Encadr 1 : Concept de Gouvernance N au sein de lentreprise, le concept de gouvernance signifiait lensemble des dispositifs destins grer de la meilleure manire la coordination interne et le partenariat avec des acteurs de lenvironnement tels que les sous-traitants. Depuis les annes quatre-vingts, la gouvernance a t utilise dans les milieux daffaires, dans lapprhension des modes de gestion et dorganisation des institutions locales et dans les relations internationales, en particulier au niveau des instituions financires internationales. Lutilisation du concept de gouvernance a t tendue au champ des transformations des formes de laction publique selon des approches diffrentes mais dont les lments communs mettent laccent sur : la coordination entre acteurs multiples les diffrentes formes interactives de participation la formation de politiques gouvernementales lensemble des modes de gestion daffaires communes, de coopration et daccommodement entre des intrts divers et conflictuels Apprhendant les transformations de laction publique, la gouvernance insiste sur : La remise en cause du monopole gouvernemental dans la gestion des affaires publiques et la prconisation de nouvelles formes de rgulation, de responsabilisation et de prise de dcisions. Linterdpendance des pouvoirs associs laction collective ncessitant un processus dinteraction/ngociation de participation et de coordination pour sattaquer ensemble aux problmes et raliser des objectifs et des projets communs. En gnral, les raisons de ces proccupations trouvent leur origine dans les crises gouvernementales dues aux modes de gestion traditionnels et de pouvoirs coercitifs exercs par des institutions qui en ont le monopole, et dans les dysfonctionnements qui caractrisent laction publique. Ainsi, la notion de gouvernance offre un cadre conceptuel dapprhension des processus de gouvernement et didentification, sur une base analytique, de lorientation des changements ncessaires apporter la gestion dactions multiples et aux buts divers. Un tel cadre peut se limiter un champ o la gouvernance sidentifie une approche gestionnaire. Dans ce cas lintrt se porte sur les politiques publiques, les modes de coordination et de partenariat entre acteurs et les problmes que soulve la gestion de ces aspects, ainsi que sur les possibilits de modernisation des

structures de gouvernement et la transformation des modes de rgulation. Pris au sens large, le cadre conceptuel de la gouvernance stend lapprhension des questions de partager des pouvoirs et des responsabilits, de processus de dcision et de rles des institutions de lorganisation sociale et politique, il intgre aussi les questions de la dmocratisation du fonctionnement tatique, de la mobilisation civique et des initiatives locales et citoyennes. La finalit de la gouvernance est danalyser toutes ces questions dans leur interdpendance et de proposer les rformes et les transformations requises pour assurer un dveloppement socio-conomique et une cohsion sociale durables.
PNUD - Maroc : Rapport National sur le Dveloppement Humain 2003. Gouvernance et acclration du dveloppement humain

La gouvernance se dfinit comme lexercice de lautorit politique, administrative, sociale et conomique visant assurer un dveloppement participatif et durable sur le plan conomique, social, ducatif, culturel et environnemental, et ce afin de rpondre aux besoins des populations en services de base (emploi, logement, sant, ducation, culture,), sans distinction de genre, dorigine ou autres. Elle suggre le respect des valeurs universelles de la dmocratie qui sous entend lexistence du pluripartisme, de syndicats et dlections libres et dmocratiques permettant aux citoyens de choisir librement leurs reprsentants. La gouvernance veut aussi se rfrer une mthodologie qui permet de combattre les ngligences, de supprimer les retards et dradiquer les mauvaises pratiques. Elle stipule des exigences de qualit autant que de quantit, notamment dans la lutte contre les dysfonctionnements qui peuvent affecter la vie des citoyens et perturber lactivit des institutions publiques et administratives. Mais lintrt pour la gouvernance ne peut tre la proccupation dun seul groupe de personnes : gouvernements, partis politiques, syndicats, parlements, spcialistes de la gestion publique, ONG, Universits, secteur priv, etc. Cet intrt gagne tre partag, voire reprsenter une exigence citoyenne et suppose douvrir la voie au dialogue et la participation, et daccepter que le citoyen, agissant individuellement ou collectivement, puisse faire connatre ses critiques au sujet des actions de dveloppement. Ds lors, la gouvernance requiert la mise en place doutils et de mcanismes de coopration et de rgulation entre lEtat, les pouvoirs dcentraliss et les acteurs de la socit de faon pouvoir ngocier les changements, promouvoir le partenariat, viter les blocages et les conflits, et faciliter lapplication des dcisions. Le Maroc, qui se montre sensible aux impratifs de la gouvernance, tant convaincu que cette approche contribuera un fonctionnement plus harmonieux, cohrent et efficace de ses institutions publiques et administratives, se trouve depuis quelque temps dans une priode transitoire marque par ladoption de rformes volontaristes et la persistance dun passif qui sexprime plusieurs niveaux par des inerties. Sur la base de la thmatique de la gouvernance, le prsent rapport propose de revisiter lhistoire rcente et le prsent du Maroc, replaant lvolution des rformes tentes par ce pays dans leurs contextes et retraant leurs insuffisances et leurs limites. Les cinquante annes qui sparent le Maroc de son indpendance sont riches denseignements et demeurent galement pour beaucoup source de dception. Si ce pays na pas connu de grandes convulsions politiques menaant son unit et son systme politique, il

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nen a pas moins subi une forte pression lie plusieurs facteurs endognes se traduisant momentanment par des crises profondes touchant diffrents secteurs de la socit et de lEtat. Par rapport aux pays de la rgion MENA, si la situation du Maroc est relativement en avance, notamment en termes dengagement dans la lutte contre la pauvret, lexclusion et lanalphabtisme, elle apparat tout de mme paradoxale : un discours plaant la gouvernance au cur des proccupations publiques ; mais un immobilisme (ressenti ou de fait) au nom dun maintien des quilibres dun pays qui serait socialement fragile. Le Maroc entreprend depuis le dbut des annes 1990 des rformes politiques et institutionnelles. Revtues souvent de mtaphores comme -lajustement, la mise niveau, la rgulation-, dotes de cycles variables, obissant une logique dobjectifs, de procdures et dacteurs diffrents2, et mises en uvre parfois sur le mode des essais, elles semblent induire aujourdhui une dynamique qui place le thme de la gouvernance et de la participation de la population au cur du dbat sur la dmocratie et le dveloppement. En effet, recherchant les outils et les actions de gouvernance participative, le Maroc tente de relever les dfis auxquels il est aujourdhui confront et de rpondre aux nouvelles exigences du dveloppement conomique, social et culturel.

Encadr 2 : Amliorer la gouvernance pour accrotre la participation Pour lensemble des pays du MENA, les rformes doivent aller au-del de simples rformes de la politique commerciale et de la signature de nombreux accords commerciaux -marque des annes 1990- pour stendre des rformes plus profondes de la politique domestique. Un programme largi de rformes devra venir en complment aux rformes identifies : Amliorer la gouvernance pour accrotre la participation active des citoyens et lobligation de lEtat de rendre des comptes Intgrer les questions du genre au processus de dveloppement. Aborder les problmes du chmage et des marchs du travail et absorber une population active croissante dans un systme conomique plus dynamique.
Extrait de la zone pan-arabe de libre-change : Niveau de la Gouvernance et de la croissance dans le monde arabe, document de la Banque Mondiale, 2004.

Il faut dire que les mthodes traditionnelles de gestion y ont montr leurs limites, dautant que la crise du modle de dveloppement suivi depuis quatre dcennies et les mouvements sociaux qui se sont exprims (parfois violemment) dans les villes au cours des annes 1980 et 1990, ont remis en cause non seulement lordre post-colonial, mais galement la capacit du pouvoir politique rsoudre les problmes du chmage, de la pauvret, satisfaire les demandes de la population en services sociaux et rpondre aux aspirations des jeunes gnrations.

Il faut rappeler que par le pass ces rformes ont eu des cycles et des dures variables : 1958-1960 (gouvernement Abdallah Ibrahim) ; 1983-1993 (Politique dajustement structurel) ; 1993-2010 (mise niveau en relation avec laccord avec lUnion Europenne) ; 1998-2002 (lgislature dalternance), mise niveau comptitive sous le gouvernement actuel

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Ceci a suscit lapparition de revendications politiques et syndicales axes sur le thme de la justice sociale, des liberts publiques, des droits de lhomme et de la femme et la critique des valeurs occidentales. Sil faut enregistrer des avances sur le plan institutionnel, mme si les progrs accomplis sont souvent lents, parfois partiels, il faut aussi noter que le Maroc a galement t secou par une srie de chocs qui se sont manifests sous formes de mouvements sociaux revendicatifs dans les campagnes et dans les villes ou de tentatives de coups dEtat (soulvement dans le Rif en 1959, meutes Casablanca en mars 1965, putsch de Skhirat en juillet 1971, attaque du Boeing Royal en aot 1972, meutes touchant plusieurs villes en 1981, 1984 et 1992, grve gnrale du 14 novembre 1989, attentats terroristes le 16 mai 2002, etc.). Mais le Maroc, qui a connu une intgration progressive de ses diffrentes composantes socio-politiques, sefforce aujourdhui de construire un difice politique dot dinstitutions crdibles devant garantir une scurit et une stabilit ncessaires tout processus de dveloppement conomique durable. Pays ouvert, le Maroc vit, depuis une vingtaine dannes, une priode de mutation historique. Et on peut dire que les deux dernires dcennies restent les plus marquantes concernant les rformes : ajustement structurel, libralisation conomique et privatisation, dcentralisation interne et ouverture externe matrialises par la signature daccords de libre-change avec plusieurs pays, prmisse dun Etat de droit, rformes constitutionnelles (1992 et 1996). Larrive au gouvernement de partis politiques qui taient traditionnellement dans lopposition, reprsente un changement notable par rapport une situation caractrise par un certain statu quo qui prvalait depuis la fin des annes 1950. En effet, le pays se montre sensible, depuis le dbut des annes 1990, la ncessit de procder des rformes pour assurer sa cohsion sociale et rpondre aux impratifs dun mode de gouvernance dmocratique. Un tel intrt demeure sur le plan vnementiel corrlatif la publication, en novembre 1995, dun rapport de la Banque Mondiale mettant clairement nu les dfaillances conomiques et financires ainsi que les dficits organisationnels3. Aujourdhui, les pouvoirs publics semblent convaincus que lapproche base sur une bonne gouvernance pourrait contribuer un fonctionnement plus harmonieux et efficace des institutions administratives et politiques. Cest ainsi quun chantier de rformes a t ouvert, conduit avec des succs divers, notamment dans plusieurs domaines : lutte contre la pauvret, administration, lections, enseignement, famille, justice, etc.

Ce rapport avait fait dailleurs lobjet dun commentaire remarqu de Feu le Roi Hassan II, lorsquil a dclar en novembre 1995 aux parlementaires : Jai lu ces rapports et trouv douloureuse leur loquence et pnibles leurs chiffres. Les comparaisons qui y figurent empcheront tout tre consciencieux de trouver le sommeil

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II- Approche mthodologique


Le prsent rapport dcrit le processus de construction et de gestion de ldifice politique et institutionnel marocain, travers les mcanismes dcisionnels qui se sont succds depuis lindpendance, lvolution constitutionnelle, la gestion des territoires, la participation des populations dans le processus de dveloppement, les processus lectoraux, tout en accordant une attention particulire aux questions spcifiques des droits de lhomme, du genre, de la justice et de la lutte contre la corruption. Une lecture des processus de prise de dcision dans ces domaines particulirement cruciaux devrait permettre de percevoir les avances et les limites des rformes entreprises en rapport avec le systme de gouvernance, ainsi que lapport et le rle des structures se rclamant de la socit civile et des contre-pouvoirs (mdia, parlement, syndicats, ONG, associations, etc.) dans le processus global du dveloppement social et culturel du pays. Une telle approche ambitionne didentifier le nud du problme qui semble rcurrent aux yeux de plusieurs observateurs, savoir la difficult pour les institutions au Maroc de permettre lpanouissement effectif dune culture politique favorisant le dialogue, lefficacit et lefficience et garantissant lexistence de contre-pouvoirs et dune justice indpendante. Cet tat des lieux sappuie sur les lments fournis par les thmes fondamentaux traits dans les rapports labors par les diffrents contributeurs au groupe Gouvernance et dveloppement participatif (Voir liste des contributeurs au Groupe thmatique Gouvernance et Dveloppement participatif en rfrence). Un recours au comparatisme lchelon de la Rgion MENA ou avec dautres pays revenu similaire sur la base dindicateurs globaux, mettant en comptition quelques 200 pays partir de quelques dimensions en relation avec les principes dune gouvernance4 dmocratique permet de normaliser lapproche mthodologique choisie. Ces indicateurs se rsument comme suit : la stabilit politique et labsence de violence, un critre qui permet de vrifier la stabilit politique et sociale, cette dernire prenant en compte, en outre, la violence et la criminalit intrieure ; lefficacit du gouvernement, indicateur de lefficacit des administrations publiques, prenant en compte laspect qualitatif des administrations et des services publics, le niveau de comptence des fonctionnaires, ou encore lindpendance des administrations vis vis de la pression politique et la crdibilit des annonces du gouvernement ; le vote et la responsabilit : il sagit dun critre qui reflte la transparence de manire gnrale et le fonctionnement dmocratique des administrations et des institutions publiques, notamment dans la prise en considration des voix des citoyens et dans lexistence de contre-pouvoirs comme des mdias indpendants ;

Institut de la Banque Mondiale. - Nouveaux indicateurs de gouvernance pour 209 pays (priode 1999-2004). Washington, 2004

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la qualit de normalisation : un indicateur plus focalis sur les politiques mises en uvre. Il comprend limpact de mesures peu favorables lconomie de march comme le contrle des prix ou une supervision bancaire inadquate, ainsi que la perception des obstacles dcoulant de rglementations excessives dans des domaines comme les changes internationaux, ou lenvironnement dont bnficie le secteur priv ; la rgle de droit : il sagit de la mesure du degr dapplication des textes dcids, de leur mise en uvre effective. Lindicateur prend galement en compte les aspects de respect et protection de la proprit, dindpendance de la justice, etc. ; le contrle de la corruption.

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III- Contexte gnral de lhritage historique


Peut-tre faudrait-il commencer par rappeler que le Maroc avait dj tent au cours de son histoire contemporaine de mettre en uvre une succession de rformes. Conduites dabord sous le rgne du Sultan Moulay Hassan Ier (1873-1894)5 puis pendant la priode coloniale qui a exacerb dlibrment ses contradictions, elles sont restes sans effet notable face la pression des puissances coloniales et la rsistance au changement des populations, principalement en milieu rural. Ds les premires annes de son indpendance, le Maroc est confront des esprances multiples, doubles de limpatience des populations qui sont demeures frustres et prives de leurs droits sous le protectorat. En effet, les dpossessions foncires (plus de 3 600 000 paysans sans terre), les dficits en matire dducation ( peine 15% des enfants scolarisables frquentaient lcole en 1955) annoncent de grandes difficults sociales qui vont alimenter en partie des antagonismes et des tensions et peser sur les orientations politiques prises par le pays6. Aujourdhui encore, des contraintes de taille simposent au Maroc : le poids de la dette extrieure, la faiblesse des investissements limitant la croissance, la dgradation des ressources naturelles qui ne suffisent plus satisfaire la demande grandissante dune population qui a plus que tripl depuis 50 ans. De plus, le Maroc est encore occup au Nord (Ceuta, Mellila, pisode de lle de Leila), souvent bloqu lest par la fermeture de la frontire avec lAlgrie et demeure contest au Sud dans ses provinces Sahariennes. Un tat de fait qui de toute vidence influence, voire limite les marges daction de lEtat, en matire de dveloppement conomique et social. En outre, les gouvernements actuels doivent croiser le fer avec les trois maux forms par la pauvret (plus de 13,7% de la population), lanalphabtisme (plus de 40% des habitants) et la corruption qui ont des consquences sur la formation de lesprit citoyen, sont lorigine de tant dchecs, de dsenchantements et de rendez-vous manqus et face auxquels ne peuvent faire long feu, une rforme du code lectoral ou quelques dispositions lgislatives ou constitutionnelles. Les effets dune crise conomique et sociale semblent limiter les perspectives davenir pour de nombreux jeunes qui recherchent des issues dans le dpart dfinitif de leur village ou ville, pour tenter de gagner lEurope, parfois au pril de leur vie travers le Dtroit de Gibraltar ou vers les les Canaries (plus de 400 corps de victimes repchs au large des ctes espagnoles en 2004).

En conclusion du chapitre sur les antinomies du rformisme officiel, lhistorien Abdallah Laroui crit : Nous avons essay de voir dans ce chapitre la dfense dun Makhzen oblig de se rformer Des indices nous ont permis de conclure lexistence dun petit groupe de lgistes au service exclusif des intrts de lEtat, libr de toute considration. Etait ainsi dtect un mouvement de lacisation balbutiant, sans grande capacit dpanouissement, mais indniable cependant. Ds lors, nous pouvons dfinir cette action qui, sous la pression trangre, visait renforcer le Makhzen et qui en dfinitive laffaiblit irrmdiablement : libralisme prcolonial, occult sous le protectorat dans la mesure o il spuisait dans laction coloniale directe. Sur le plan des faits, il sagissait, au moyen de rformes militaires, ducatives, fiscales - ddifier les bases de lEtat moderne, tel que le dfinit par ailleurs la sociologie et lhistoire comparative . Les origines sociales et culturelles du nationalisme marocain. Paris : Franois Maspro, 1980, p. 303 6 Kenbib M. D., Note sur cinquante ans dindpendance du Maroc , Contribution au Rapport HDR 50
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Malgr des avances ralises depuis les annes 1960 sur le plan institutionnel, mme si les progrs accomplis sont parfois partiels, des dficits majeurs sont toujours l, ttus et menaants : lenteur des grandes rformes touchant ladministration, la justice, tandis que la politique conomique demeure plutt soucieuse dquilibre budgtaire et frileuse en matire dinvestissements et de cration demplois. Class 129me dans le Rapport Mondial sur le Dveloppement Humain, au cours de lanne 2004, et continuant de rgresser depuis 19907, le Maroc connat une situation conomique et sociale difficile, marque par les effets dune scheresse rcurrente depuis les annes 1980, et de faibles performances de son conomie agricole qui conduisent un accroissement de lexode rural, de la pauvret et du chmage : sur une population de 29,9 millions dhabitants, on recense environ 250 000 dparts annuels des campagnes vers les villes ou leurs banlieues, 5,3 millions de pauvres, contre 4,6 millions en 1985 et plus de 10% de la population active au chmage.

1- SUR LE TERRAIN DE LVOLUTION CONSTITUTIONNELLE


Au Maroc, la question de lvolution constitutionnelle occupe une place fondamentale, tandis que ce qui se rapporte la rforme de la Constitution figure parmi les dterminants du jeu de pouvoir en ce sens quil claire plusieurs aspects de la situation politique actuelle. Le cadre constitutionnel et son volution peuvent tre analyss en trois volets : la gense (1956 ladoption de la Constitution de 1962), la construction constitutionnelle (1962-1996) et les perspectives partir des potentialits ouvertes par la Constitution de 19928 .

1-1- LA GENSE : DE 1956 LADOPTION DE LA CONSTITUTION DE 1962


Au lendemain de son indpendance (1956), le Maroc affichait lambition de passer dune monarchie traditionnelle une monarchie constitutionnelle, ce passage concernant galement lensemble de la socit politique. Malgr linstauration de mcanismes destins tre de futures institutions constitutionnelles (Conseil National consultatif compos des reprsentants des diffrents milieux politiques, conomiques, syndicaux et religieux -1956-, Pacte Royal -1958- et Conseil constitutionnel -1960-), des diffrences sont apparues entre une conception constitutionnelle de la Monarchie, conue et encadre directement par le Roi, et un autre processus voulu par les partis dopposition issus du mouvement national, dans lequel le centre de dcision se trouverait plutt au sein du lgislatif, quaux mains de lexcutif. Ainsi, les rclamations de llection dune assemble constituante, formules ds les premires annes de lindpendance par lUnion Nationale des Forces Populaires, le parti Communiste et lUnion Marocaine du Travail, servaient-elles dargument pour dcrier les insuffisances dune approche institutionnelle, et au del, remettre en cause un statu quo politique qui va durer quatre dcennies, rclamant une participation des partis issus du mouvement national la gestion des affaires de lEtat.
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En 1990, le Maroc est class 116me ; en 1996 : 123me en 2004 : 129me. Lamghari-Moubarrad Abdelaziz, Lvolution et les perspectives constitutionnelles au Maroc , Contribution au Rapport HDR 50, 2005.

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1-2- 1962-1992 : LA CONSTRUCTION CONSTITUTIONNELLE


Le manque de consensus entre les partis du mouvement national et le pouvoir monarchique au sujet des textes constitutionnels, longtemps considrs comme octroys par ce dernier, explique quel point labsence dun processus constituant limitait la participation de lensemble des acteurs concerns la construction dun difice politique dmocratique. Ainsi, de fait, la Constitution de 1962 na pas vcu bien longtemps, puisque le 7 juin 1965, ltat dexception tait dcrt et le Roi Feu Sa Majest Hassan II, annonait son intention dexercer personnellement les pouvoirs lgislatif et excutif. Il va dsormais concentrer entre ses mains outre les prrogatives que lui confre la Constitution, celles rserves au premier ministre. Une telle tendance va tre consacre par la Constitution de 1970 puisque celle-ci attribue au Roi de nouveaux pouvoirs quil navait pas dans le cadre de la Constitution de 1962. Cette mprise sur le sens que la Monarchie et les partis dopposition donnaient au processus de constitutionnalisation et au partage du pouvoir qui devait laccompagner explique le repli des partis dopposition dans une attitude de refus (appel au boycott du rfrendum constitutionnel de 1962), puisque durant au moins une dcennie, ces derniers affichaient leur distance lgard du palais. Trois lments sous-tendent cette volution : labsence dune relle majorit dgage par les lections organises lors du printemps de 1963 ; les meutes de mars 1965 Casablanca ; la difficult de parvenir un accord avec les partis dopposition sur le fonctionnement des institutions. Par la suite, la Constitution du 10 mars 1972 navait fait lobjet que de quelques retouches qui nont pas mis en cause les mcanismes qui commandent le droulement de la vie politique au Maroc. De mme, les deux rvisions de la Constitution adoptes par rfrendum en 1980, la premire portant sur la majorit du Roi et la seconde sur la prolongation du mandat de la chambre des reprsentants de 4 6 ans et llection du prsident de la chambre pour trois ans au lieu dun an, sinscrivent dans une logique analogue. Ds lors, les pripties de la vie politique au cours des annes 1970 et 1980 vont marquer le paysage marocain avec de fortes permanences et un paradoxe : un jeu politique pour pluraliste quil soit, offrant un multipartisme qui na jamais t effac avec des espaces de libert dexpression longtemps sous contrainte. Ce nest quau seuil des annes 1990 que ce processus quasi-conflictuel qui a longtemps inquit les partis et la socit, va connatre un dnouement facilitant le passage dun systme o les conflits sont souvent exprims ltat brut, avec un recours la coercition, vers une plus grande souplesse justifie, il faut le souligner, par une intgration progressive des forces politiques.

1-3- LA CONSTITUTION DE 1992


Ainsi, avec lavnement de la Constitution de 1992, on pourrait dire que le Maroc est entr dans une re constitutionnelle encadre par des principes et des rgles pr-tablis, prtendant une permanence et qui simposent au respect de lensemble des acteurs du jeu politique. Cette Constitution marque probablement

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les limites dune concentration personnelle des pouvoirs et semble ainsi prluder, pour la premire fois dans lhistoire marocaine, un dbut de consensualisme politique, mme si son avnement continuait nourrir un certain scepticisme quant la capacit du systme rendre effectif un train de rforme large et ambitieux. Car le consensus aliment par des formes de discours et consolid par lapparition de pratiques de dialogue nintressait alors quune partie du corps politique et social (syndicats traditionnels, partis rcemment cres). De plus, si le processus entrepris durant la dcennie 1990 semble rel, sa traduction, dans la vie de tous les jours, par des comportements fonds sur lthique de la confiance et la participation reste relativement lente. Le soutien apport par lopposition au texte constitutionnel de 1992, mme si elle navait pas particip son laboration est significatif. Et limportance de lvnement rside moins dans sa porte court terme que dans sa valeur symbolique, car cest la premire fois en prs de quarante ans quun dbut daccord a vu le jour entre la Monarchie et lopposition. Si la Koutla (USFP, Istiqlal et PPS, lexception de lOADP) a accept la rforme politique propose, ce nest pas parce quil sagit de la meilleure offre faite jusqu prsent par le pouvoir, mais probablement par pragmatisme pour dbloquer une situation dualiste qui a caractris lhistoire politique du Maroc, et permettre lopposition dassumer la responsabilit de gouverner, afin dchapper lusure laquelle la soumet son maintien dans un rle dopposition. Et mme si cette entre ne bnficiait pas dun accord franc et unanime de toute la socit politique, la Constitution de 1992 accorde dsormais plus de poids lautorit du premier ministre et de nouvelles attributions au parlement pour contrler la politique du gouvernement (en optant pour la conscration de la loi donnant un dlai de 30 jours pour la promulgation de la loi aprs sa transmission au gouvernement par la Chambre des reprsentants). Cette Constitution affiche galement, pour la premire fois, lattachement du Maroc aux droits de lhomme tels quils sont universellement reconnus. Il faut dire qu partir des annes 1980 et surtout 1990, et corrlativement lapparition de mouvements sociaux (grves et meutes) et lmergence dune culture politique du compromis, de la ngociation et subsidiairement de la participation, aussi bien dans les pratiques politiques, le dbat gnral va sinscrire dans un cadre plus consensuel domin par une question fondamentale : comment gouverner ? Quel types dinstitutions promouvoir ou mettre en place pour mieux rsorber les problmes sociaux, rpondre aux attentes des citoyens, arbitrer les intrts en prsence, mettre en uvre et appliquer un cadre lgal rnov ? Lmergence dun pacte politique entre le Palais et les partis dopposition et le train de rformes constitutionnelles ngocies qui sensuit sont le rsultat dune longue maturation ayant abouti raliser trois conditions principales dun changement politique: un compromis ngoci entre la monarchie et les partis du Mouvement national (koutla), accessoirement et indirectement avec les islamistes qui sont dsormais une force organise. Par cette entente , chaque partie sengage ne pas utiliser, ou tout le moins, sous utiliser sa capacit porter atteinte lautonomie organisationnelle ou aux intrts vitaux des autres et, en dernier lieu, les acteurs politiques concerns acceptent un cheminement lent et progressif qui ne remet pas en cause la distribution actuelle du pouvoir9.
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Tozy Mohamed, Rformes politiques et transition dmocratique , in Maghreb-Machrek, n 164, avril-juin 1999, p. 73

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Laccord sur un certain nombre de principes entre le pouvoir et les partis dopposition lections rgulires, possibilits dalternances, tat de droit, etc.- avec des modalits rendant effectifs certains droits qui protgent les particuliers et les groupes sociaux contre les actes arbitraires ou illgaux commis par lEtat ou les tierces parties, est le fruit dune ngociation laborieuse, conduite en plusieurs tapes. Des termes comme consensus, dialogue, concertation, partenariat commencent devenir rcurrents, pour traduire une ambiance politique, qui apparat, aux premires annes de la dcennie 1990, plus comme une recherche dun nouvel quilibre que comme une consolidation de lapprentissage dune culture politique fonde sur le respect des droits et des principes universels de la dmocratie. Mais si la rvision de la Constitution, le 4 septembre 1992, exprime dune certaine manire, une raction aux mutations soutenues que connat la socit marocaine, elle apparat galement comme une rponse aux attentes formules explicitement par les bailleurs de fonds internationaux et les partenaires occidentaux des pouvoirs publics. Elle semble enclencher enfin une dynamique qui facilite lclosion de structures ayant pour mission dtudier et de proposer des solutions diffrents problmes sociaux et dasseoir une culture plus dmocratique, fonde sur la concertation, le partenariat, le consensus et la justice : Ministre charg des Droits de lhomme (1993), Tribunaux administratifs (10 septembre 1993), Conseil Constitutionnel, Conseil National du Dialogue Social, Conseil National de la Jeunesse et de lAvenir, Bicamralisme largissant la base socio-politique, professionnelle et territoriale de la reprsentation, constitutionnalisation du Conseil Economique et Social.

1-4- LES RFORMES POST-CONSTITUTIONNELLES DEPUIS 1992


Une telle volution incite la mise en place de rformes indispensables au dveloppement de lconomie et de lentreprise pour rpondre manifestement aux appels dacteurs issus de la classe politique et de la socit civile, en faveur dune ncessaire modernisation des institutions et des processus de prise de dcision. En tmoigne la mise en uvre dun ensemble de pactes et daccords : signature du Gentelmans Agreement (en juillet 1996) entre la Confdration Gnrale des Entreprises du Maroc (CGEM) et le Ministre de lIntrieur ; paraphe des accords couronnant un dialogue social, le 1er Aot 1996 ractualis depuis en avril 2000 et le 30 avril 2002, sous lgide du Premier Ministre avec les principales centrales syndicales, la CGEM et le Ministre de lEmploi ; approbation de la Constitution en septembre 1996 par la majorit des partis politiques et du corps lectoral, arrive au pouvoir dun Gouvernement de lalternance. Lalternance politique et la dsignation, le 4 fvrier 1998, par Feu Le Roi Hassan II, de Abderrahmane Youssoufi comme premier ministre, aprs les scrutins communaux de juin 1997 et lgislatifs de dcembre 1997 (remports laborieusement par lopposition issue du mouvement national) apparat comme un aboutissement dune succession de rformes. Louverture entame depuis la fin des annes 1990 semble sancrer davantage la faveur dun renouveau du dbat sur la Constitution et la dfense de la Monarchie Constitutionnelle et vise lArticle XIX de la Constitution, une dfinition des prrogatives Royales et une recherche dun quilibre des pouvoirs en faveur du premier ministre. Ce dbat marque une volution assez nette par rapport au jeu de ngociation et de
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modration entretenu par les partis politiques lgard du pouvoir Royal, notamment depuis la seconde moiti des annes 1970. Ses acteurs ne sont plus seulement les partis historiquement issus du mouvement national qui connaissent un vieillissement de leur lite et des archasmes dans leur fonctionnement interne, mais de nouveaux partis dopposition et quelques reprsentants de la socit civile comme la Gauche Socialiste Unifie (GSU) et le Parti de la Justice et du Dveloppement (PJD), certaines composantes de la socit civile :Association Fidlit la Dmocratie, Mouvement Amazigh, Association Marocaine des Droits de lHomme (AMDH) ainsi que le Mouvement de Revendication dune Constitution Dmocratique (le Parti de lavant-garde Dmocratique et Socialiste (PADS) et le Mouvement Ennahj Dimocrati, Association Alternatives. Occupant une certaine place au niveau des mdias, notamment auprs de la presse non partisane, trouvant un relais auprs dun certain public, le dbat actuel revt une nouvelle dimension notamment face aux difficults prouves par la transition dmocratique et aux dysfonctionnements du rgime politique marocain. Il permet de faire trois remarques essentielles : labsence de discours officiel sur toute rforme constitutionnelle ; la demande nest plus lapanage des partis issus du Mouvement National, mais de composantes de la socit civile, ainsi que des formations de lextrme gauche et de lopposition extra-parlementaire ; le discours qui porte une telle demande a tendance se durcir et se radicaliser, plaidant dans certains cas pour une monarchie parlementaire, mme si la faible reprsentativit de ses auteurs rduit la porte politique de leur demande.

2- GESTION DES TERRITOIRES ET DMOCRATIE LOCALE : DE LASCENSION DE LA BUREAUCRATIE TERRITORIALE LAMBIGUT DU DVELOPPEMENT
Au lendemain de son indpendance, le Maroc a entrepris ldification dun Etat dot dune administration territoriale structure. Le monde rural, par exemple, est rest soumis pendant plusieurs dcades, lordre contraignant instaur par lautorit franaise. Une multitude dagents marocains, dont les commandements sont calqus approximativement sur le systme tribal, relaie laction des officiers dAffaires indignes et des contrleurs civils10 . Ce processus explique une centralisation aux mains du Ministre de lintrieur de toutes les comptences qui touchent lamnagement du territoire et son dveloppement. Devenu une administration carrefour pour tout accs aux populations, la prpondrance administrative de ce ministre est base sur un rseau serr dagents dautorit (wali, gouverneurs, pachas, cads, chioukh, moqaddems, etc.) et sur une agrgation de structures administratives (information, urbanisme, amnagement, etc.).

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Leveau Rmy, Le fellah marocain dfenseur du trne , Paris : Cahiers de la Fondation Nationale de Sciences politiques, n 203, p. 7

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Le resserrement progressif du maillage territorial va marquer ldification dun Etat moderne par laugmentation du nombre de circonscriptions. La multiplication de celles-ci, officiellement pour rapprocher ladministration des citoyens, a consacr cette orientation durant les cinquante dernires annes. Limits 14 en 1959, pour une population de prs de 11 millions dhabitants, les provinces ont vu leur nombre grimper 53 (celui des prfectures 14) pour une population atteignant 26 millions dhabitants au recensement de 1994. En liaison avec une acclration de ce mouvement amorce en 1971, on compte, en moyenne, la cration dune nouvelle circonscription territoriale tous les 18 mois. Les consquences de ce maillage sont multiples : un cadre territorial rtrci et de moins en moins adapt un amnagement visant un dveloppement efficace et durable ; une multiplication des circonscriptions qui entrane une lourdeur des procdures et allonge les dlais dexcution des projets de dveloppement ; une rduction de la part de chacune delles en ressources ; une difficult de coordination des projets de dveloppement qui concernent plusieurs territoires ou provinces. Il en rsulte galement une armature territoriale instable (passage du nombre des rgions de 7 16), avec des implications sur lamnagement territorial, pouvant affaiblir une certaine autonomie et ralentir un processus dassociation et de solidarit des populations et des espaces face aux problmes locaux qui sont habituellement fortement mobilisateurs. De mme, la multiplication des dcoupages territoriaux et les retards enregistrs dans la viabilisation de plusieurs espaces provinciaux et prfectoraux promus au gr des conjonctures, ont fini au bout dune vingtaine dannes, par entraner un discrdit de ladministration, malgr un rituel de grandes tournes rgionales bien mdiatises, organises par le Ministre de lIntrieur, pour enregistrer dolances et demandes et donner limpression que lon apportait des rponses adquates aux multiples demandes locales. De lourds handicaps fragilisent de plus en plus des territoires dont les populations manquent pour une large part de commodits de base en terme dinfrastructures et dquipements socio-culturels. De plus, faute de rforme profonde, la gestion territoriale a rendu inoprants les efforts financiers dploys et laiss passer plusieurs chances de dveloppement. Car malgr une dcentralisation commande partir des annes 1970, le retour aux territoires est loin de renouer avec la socit travers une conscration de valeurs comme la participation, la solidarit, la libert, le civisme et lautonomie, puisque les approches officielles continuent de pcher par un excs de centralisme, et les dispositifs administratifs mis en oeuvre demeurent sous-tendus par un souci dencadrement des populations et de contrle des processus dcisionnels et des ressources matrielles.

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IV- 1976-2005 : les enseignements de la dcentralisation transfert des comptences, dissonances et jeux des acteurs
Au Maroc, la dcentralisation effective date de 1976 et reprsente lune des plus grandes rformes institutionnelles connues depuis lindpendance du pays. Cette exprience participe aujourdhui avec rcurrence toutes les rflexions sur le dveloppement local. Trois dcennies dexercice de la gestion publique depuis la promulgation de la premire Charte Communale par le Dahir du 30 septembre 1976, autorisent la formulation dun questionnement sur lefficacit des institutions locales, des structures reprsentatives des pouvoirs publics et sur les degrs davance de la dmocratie locale. La cheville ouvrire de cette dcentralisation dont limportance concerne aussi bien le rglement des questions locales que lexercice de la dmocratie est la rforme communale qui concerne aujourdhui 1.497 communes. Des dispositions juridiques mises en place depuis ladoption de la premire Charte communale de 1976 dcoule un partage des comptences entre lEtat et les communes. Ces dernires sont en effet considres comme des collectivits locales de droit public, dotes de la personnalit morale et de lautonomie financire, places sous la tutelle du Ministre de lIntrieur et administres par un Conseil communal lu11.

1- ORGANISATION COMMUNALE
1-1- OPPORTUNITS APPORTES PAR LORGANISATION COMMUNALE
Rappelons brivement que lorganisation communale issue de cette rforme, a confr au Conseil communal le droit de dfinir le Plan de dveloppement conomique et social de la Commune conformment aux orientations et objectifs retenus par le plan national. Initialement, elle devait tre une opportunit pour llaboration de stratgies alternatives de croissance et de dveloppement, fonde sur la mobilisation des potentialits locales, la participation des populations et la promotion de lEtat de droit. Aussi, le lgislateur trouvait-il la dcentralisation un grand intrt et de multiples vertus, notamment : la facult de permettre un partage de pouvoir, par la mise en place de niveaux signifiants pour son exercice, souple sur le plan des procdures, et proches de la population, en terme de reprsentation et de gestion de proximit ;

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Harsi Abdallah et Yaagoubi Mohammed Cadre conceptuel, lgislatif et rglementaire des processus de dcentralisation au Maroc Contribution au Rapport HDR 50, 2005

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le fait de constituer un cadre de connaissance et de collecte dinformations, ncessaires pour le planificateur et utile au secteur priv et aux investisseurs ; la capacit de susciter des dynamiques de dveloppement local travers une mobilisation consciente des populations au moyen dune gestion participative et concerte. La commune sest vue attribuer ainsi une comptence gnrale en matire de gestion des affaires locales. Outre les prrogatives conomiques qui lui sont accordes, elle est charge de lensemble des aspects ayant un rapport avec le cadre de vie des populations assurant ainsi la mise en place dquipements et dinfrastructures de base, susceptibles de promouvoir les bases du dveloppement local.

1-2- DIFFICULTS RENCONTRES PAR LORGANISATION COMMUNALE


Pourtant, en dpit davances notables, concernant notamment ltendue des prrogatives dvolues aux communes, lexprience a suscit des critiques, vingt ans aprs sa mise en oeuvre, notamment chez les universitaires, les responsables politiques et au sein du gouvernement lui-mme. Tout dabord sur le terrain, plusieurs difficults sont apparues justifiant de nombreux amendements, dicts parfois par la conjoncture, compltant ou modifiant le texte relatif lorganisation communale. De mme, le fonctionnement dun systme dcentralis mais sous tutelle dpend largement des relations personnelles entretenues entre le prsident de la commune et le gouverneur ou le wali, et peut-tre des rapports de forces locaux, le reprsentant de lEtat tant gnralement dominant. Mais lapproche municipale aurait d primer sur une application exclusive des normes tatiques, ce qui ne sest parfois produit que lorsque le prsident dun conseil municipal disposait dun important capital politique lchelle nationale, tout en tant solidement ancr lchelle locale. Les rivalits et les apptits suscits par lexercice du pouvoir communal et les risques que la comptition pour la magistrature communale fait encourir lintrt local, sur fond de pluralisme politique et de confrontation dintrts, sont rests au cur des difficults dapplication du droit communal. En outre, les qualits des lus et responsables locaux, en termes de formation, dexprience, de culture et dthique, dpendent dun contexte institutionnel et sociologique avec ses contraintes et ses opportunits ainsi que du cadre lgal dexercice des responsabilits locales et de la gestion des services de proximit. Faut-il rappeler galement que les conseils communaux se trouvent au centre de plusieurs avatars : rivalits et conflits politiques, tribaux ou personnels, quilibres fragiles, alliances parfois contre-nature et dissensions quotidiennes ? Peut-tre sagit-il l dune des particularits des pays en dveloppement que la pratique rcente dune dmocratie de proximit et les caractristiques sociologiques dune socit composite narrivent pas inhiber ? De plus, loin de contribuer limiter les contrastes entre les communes (urbaines et rurales), cette exprience contribue les amplifier. Les communes urbaines sont gnralement mieux loties en ressources humaines et financires, tandis que la pnurie en cadres instruits et en moyens financiers appropris entrave les lans des communes rurales.
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Cette exprience devait, en principe, renforcer la participation des populations locales et les inciter sintresser au processus de prise de dcision qui concerne leur vie quotidienne. Or la coopration entre les lus et les associations de dveloppement local, continue de relever le plus souvent de lexception ; les premiers peroivent les seconds comme des entits concurrentes dans le champ politique. Quant la participation des populations, si elle devient de plus en plus effective, elle sest longtemps rsume la prestation gratuite et plus ou moins volontaire dheures de travail dans le cadre doprations dcides dautres niveaux ou alors alimentant des pratiques clientlistes au profit de notables ou de mdiateurs monopolisant la relation entre les autorits et les populations. Mais cest dans le sens dune amlioration des performances de ladministration locale pour runir les conditions dun dveloppement intgr assurant services, quipements et participation aux populations que lexprience requiert aujourdhui un besoin de revitalisation. Il faut dire que la forte pression de l'exode rural, les besoins grandissants en logements et services de proximit, les dysfonctionnements apparus dans la gestion des biens publics ainsi que lvolution de la fonction de rgulation sociale, notamment aprs la mise en application de la politique dajustement structurel (1983-1993), interpellent srieusement les autorits locales pour rpondre aux demandes des populations en ducation, sant, eau, transport, etc. Si les illustrations des changements sociaux sont connues, notamment en termes dappauvrissement de couches sociales de plus en plus nombreuses, elles suscitent par ricochet lapparition notamment en ville de nouveaux acteurs et favorisent lclosion dun ordre sur lequel psent lourdement les consquences de la rduction drastique des budgets allous aux programmes sociaux durant les annes 1980 et 1990. Ainsi, par exemple, dans les villes, pass un certain seuil dmographique, les relations entre les populations et les autorits locales sont empreintes dexclusive, dinstrumentalisation et parfois de mfiance. Le dfaut de gouvernance rside gnralement dans des problmes non rsolus entre les lus et les autorits administratives et dans le dcalage entre le discours et laction. Ds lors, on peut prtendre que la faiblesse du consensus et de la participation explique les expressions observes sur le terrain comme la tension, linscurit, lincivilit et le repli sur soi.

1-3- EVOLUTION DE LORGANISATION COMMUNALE


Laccumulation de difficults incite dsormais reconsidrer les approches utilises, tandis que lamlioration technique de la gestion locale doit tre soutenue par un rel systme dcentralis et participatif, conduit par un leadership politique aux pratiques transparentes et responsables. Au moment o il est not des expressions sociales de plus en plus exigeantes envers les pouvoirs locaux, demandant une plus grande participation dans llaboration de projets de dveloppement local, se multiplient de nouvelles dynamiques corrlativement lmergence dacteurs et de groupes organiss (associations, secteur priv, organisations non gouvernementales, fondations prives, etc.).

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Les expressions des acteurs de la socit civile prennent des dimensions grandissantes tout au long des annes 1990, surtout dans les villes et arrivent convaincre de la ncessit dinscrire les projets locaux dans une logique partage et non dans une logique de rattrapage ou doprations durgence visant combler des besoins conjoncturels afin damliorer ainsi lexercice de la dmocratie locale et des liberts. Une telle dynamique aide la mise en place de rformes politiques qui pourraient participer la promotion de la dcentralisation, llargissement de la participation de la population et de la prise en compte des initiatives citoyennes, avec une plus large autonomie financire et une meilleure transparence dans la gestion des affaires locales. Une nouvelle approche commence se dessiner alors pour la gestion des espaces locaux. Elle indique une volution vers la fonction de rgulation sociale et une plus grande proximit avec les populations pauvres. Elle revt trois aspects majeurs, le premier est dordre lgal et rglementaire ; le second est oprationnel ; le troisime est relatif lintroduction dune meilleure transparence. Concernant la socit civile, malgr une avance notable sur le plan juridique, la participation et ladhsion des populations ne sont pas encore dfinitivement intgres et traduites dans les comportements. Plusieurs observateurs soulignent une relative prise de conscience de lintrt de la dcentralisation par les habitants la fois pour la vie locale et nationale. La bonne gouvernance locale nest pas un rsultat automatique de ladoption dune politique de dcentralisation et de la mise en place dun cadre lgal. Elle devrait inspirer le ramnagement de lensemble des rapports de lEtat et des citoyens travers une rorganisation des relations des populations et de ladministration sur la base de principes comme la participation, lquit, la transparence, linclusion. Si le Maroc a adopt un cadre lgislatif et rglementaire relativement avanc de la dcentralisation (Dahir relatif lorganisation des Prfectures et Provinces de 1963, Charte communale de 1976, rforme de la Rgion de 1997, rforme de la Charte provinciale et prfectorale en 2002, nouvelle Charte communale de 2002), des limites continuent de ralentir ou dentraver une ralisation optimale de telles rformes. Ces limites qui sont dune nature trs diverse et parfois difficile apprcier pourraient tre regroupes en trois catgories : institutionnelles, en relation avec les structures des finances locales et de la planification rgionale ; relationnelles, touchant aux inadquations et linefficience des relations entre administrations de lEtat et collectivits locales ; ce qui pourrait sassimiler une transition incomplte de la tutelle restrictive vers des formes progressives dappui et de supervision ; sociales et politiques lies la nature et au mode de slection du personnel politique des collectivits locales, ainsi quau rle des partis politiques12. Cependant, sensibles la mise en place laborieuse des textes et rformes adopts, les pouvoirs publics tentent dinscrire leur application au sein dune approche place sous le signe dune nouvelle conception de lautorit privilgiant lcoute et louverture. Linitiative dun dbat national sur lamnagement du territoire prise la fin de lanne 2000 consacre une telle volution. Celle-ci bnficie dune sollicitude particulire
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Research Triangle Institute, Appui au renforcement de la dcentralisation et de la dmocratie locale (Plan de travail) , mai 2001, p. 2 Discours Royal lors de louverture de la session parlementaire dautomne, le 13 octobre 2000.

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de Sa Majest le Roi, qui affirme vouloir substituer la gestion administrative et bureaucratique des collectivits locales un mode de gestion, responsable et incitatif de linvestissement13. Plus largement, lusage des termes de transparence, rationalit, efficacit, responsabilit, voire accountability, en relation avec la gestion des fonds publics, traduit un souci manifeste des pouvoirs publics dadopter des principes de dveloppement humain durable et de donner un cho aux travaux et recommandations des bailleurs de fonds et partenaires internationaux du Maroc.

2- RAPPORTS ENTRE GOUVERNANTS ET GOUVERNS


2-1- LA RFORME DU SECTEUR PUBLIC ET DE LADMINISTRATION
Malgr les progrs accomplis par la dcentralisation, reconnus et salus par des composantes politiques marocaines, des contraintes continuent de limiter le fonctionnement de ladministration et des collectivits locales. Elles peuvent tre synthtiquement dcrites comme enfermement dans une logique bureaucratique inoprante, avec parfois un manque de dontologie et dthique14. Des reproches souvent suivis de demandes relayes par la presse, rclament une meilleure efficience du dispositif administratif, notamment pour pouvoir construire un pouvoir rgional et local fort et proche des citoyens. Les demandes rcurrentes formules au cours de ces dernires annes par les associations et les organisations non-gouvernementales, sollicitent lenclenchement dun processus efficace pour une gestion administrative transparente, palliant les dysfonctionnements de ladministration, luttant contre la prolifration des procdures notamment celles qui sont les plus utilises par les usagers et introduisant une diligence dans le traitement des requtes et dans la prise de dcision. On observe au cours des dix dernires annes lamorce des tendances suivantes : transfert progressif de certaines missions de service public au secteur priv travers la politique de concession et de dlgation, notamment dans la plupart des grandes villes (transport collectif, distribution de leau et de llectricit, production de lnergie, collecte et traitement des dchets solides etc.) cration de nouvelles agences gouvernementales de dveloppement jouissant dune grande autonomie dans les domaines rservs auparavant aux administrations centrales de lEtat. mise en place de Centres Rgionaux dInvestissement sous forme de guichets uniques dans le but de dvelopper linvestissement et de faciliter les dmarches administratives aux entreprises nationales et trangres dconcentration de linvestissement pour les projets ne ncessitant pas de convention ou contrat avec lEtat (Ciculaire du Premier Ministre n 20/2002) dcentralisation au profit des Assembles Rgionales et des collectivits locales dimportantes missions dans les secteurs conomique, culturel et social avec une large place au concept de partenariat ;

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Ourzik Abdelouahad, Gouvernance et modernisation de ladministration , Contribution au Rapport HDR 50, 2005

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rnovation des ressources humaines (adaptation du systme de recrutement et de formation, adoption dun nouveau rgime de dpart volontaire la retraite (environ 33 000 fonctionnaires sont concerns), dveloppement de ladministration lectronique (Portail National offrant une information unifie des ressources institutionnelles sur le Web ainsi quune partie consacre aux dmarches administratives, etc.) ; Encadr 3 : Responsabilisation au sein de ladministration publique Dans la majorit des pays de la rgion MENA, les mcanismes de responsabilisation interne au sein de ladministration publique sont gnralement comparables ceux des autres pays revenus similaires. Mais les contrles croiss internes entre les dpartements du gouvernement sont uniformment faibles. Pourquoi ? En raison de la concentration excessive du pouvoir dans les mains de lexcutif non seulement au sein des 7 monarchies, mais galement dans les gouvernements dits pluralistes comme lAlgrie, la Rpublique Islamique dIran et la Tunisie. Pour ce qui est de la responsabilisation externe, la contestabilit entre les fonctionnaires publics sous forme dun processus rgulier, quitable et comptitif de renouvellement de mandats, vitant de placer quiconque au dessus de la loi- a t rare dans la rgion, particulirement pour les leaders nationaux. Les gouvernements de la rgion MENA sont les plus centraliss de tous les pays en voie de dveloppement.
Vers une meilleure Gouvernance au Moyen Orient et en Afrique du Nord Amliorer linclusivit et la responsabilisation . Washington : Rapport de la Banque Mondiale, 2003, p.5

Concernant le contrle et lvaluation lintrieur du paysage institutionnel, on note une diversit des instances (Inspection Gnrale des Finances, Cour des Comptes, Inspections Gnrales auprs des ministres, etc.). Si de telles instances sont prvues pour promouvoir une culture de lvaluation dans ladministration, il est frappant de voir combien labsence de coordination de leurs interventions lemporte souvent sur une recherche de complmentarit. Cependant, si les pouvoirs publics montrent une volont de faire russir les rformes prconises, celles-ci sont confrontes un risque de blocage que des administrations archaques en perte de vitesse, pourraient bien manifester.

2-2- UN PROCESSUS DE DCENTRALISATION PITINANT


Si la dcentralisation a bnfici d'une attention de la part de l'Etat marocain qui a pris soin de doter le personnel communal d'un statut particulier (1977), de renforcer les finances locales (transfert de 30% de la TVA au budget des collectivits locales en 1987)15 , dadopter des mesures incitatrices (Loi sur la fiscalit des collectivits locales16), de faire adopter de nouveaux textes sur lurbanisme (Loi n 12-90 promulgue le 17 juin 1992), la dconcentration quant elle semble avoir t longtemps nglige. Celle-ci, corollaire indispensable la dcentralisation, bien quentame dans le cadre de la rationalisation des structures et des procdures, (Plan quinquennal 1973-1977 et Circulaire du Premier Ministre date du 26 mars 1993, Charte communale rforme en 2002), natteint toujours pas les objectifs escompts.

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Dcret du 27 septembre 1977 portant statut du personnel communal, Bulletin Officiel n 3387 du 28 septembre 1977 Dahir du 21 novembre 1989, portant promulgation de la loi 30-89 relative la fiscalit des collectivits locales et de leurs groupements, Bulletin Officiel du 6 dcembre 1989, p. 364

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Encadr 4 : Jeunes et administration Une enqute ralise par le CNJA en 1998 (auprs de 2000 jeunes des deux sexes, gs de 20 34 ans ainsi que 68 associations travaillant dans le champ de la jeunesse), couvre des aspects relatifs la perception que se font les jeunes du degr dcoute et de prise en charge de leurs problmes par ladministration, des critres de qualit distinctifs du bon fonctionnaire ; de la perception de lvolution de ladministration et de la contribution potentielle des jeunes lamlioration du fonctionnement de ladministration, ainsi que de lidentification des domaines jugs prioritaires pour laction publique. 78,2% considrent que leurs problmes ne trouvent pas lcoute ncessaire auprs de ladministration. Cette proportion passe de 69,3% chez les ruraux 84,3% chez les citadins pour atteindre 90% chez les jeunes ayant le niveau des tudes suprieures. Les aspects retenus pour apprcier ltat dvolution de ladministration ont port sur la qualit des ressources humaines, les locaux et les procdures. Concernant les ressources humaines employes dans ladministration, elles ont progress selon 53,4% des rpondants ou nont pas volu selon 32,3% des jeunes. Par contre, pour les procdures, la stagnation lemporte selon le constat de 46% des jeunes. Le constat de progression est fait par prs de 35% et celui de rgression est fait par 12% des jeunes. Quant aux critres retenus pour qualifier un bon fonctionnaire, on peut citer par ordre de voix exprimes : la qualit de laccueil (73% des rpondants), la comptence et le professionnalisme (69,5%), lintgrit (66,8%), le respect de la loi (58,7%), la conscience professionnelle (54,6%) et lassiduit (51,1%). Ces mmes tendances ont t releves par une tude rcente17 conduite sur la base dun chantillon de 1800 chefs de mnages (1116 en milieu rural et 684 en milieu urbain) montrant que les difficults bien relles rencontres par les citoyens pour accder aux services de ladministration et aboutissant aux conclusions suivantes : laccs aux services public est litiste : seulement 3,7% des personnes interroges reconnaissent laccs facile et permanent des citoyens aux services publics ; lingalit des chances et le clientlisme sont des facteurs dinefficacit et de corruption de ces services. A ce titre, 25% des mnages interrogs noncent que les citoyens ne peuvent accder facilement aux services publics que sils appartiennent des rseaux clientlistes, contre 36,1% qui dclarent que les citoyens ont gnralement un accs facile aux services publics.
CNJA, Session organise sur le thme lAdministration de demain et les aspirations des jeunes , Rabat : 21-22 mai 1998

Lintention de dconcentrer est souvent avance lors de colloques des Collectivits locales, mais dans les faits, elle est bloque par plusieurs obstacles dordre technique et juridique. Ladministration centrale reste, malgr tout, jalouse de ses prrogatives et attributions mme si elle peut trouver un intrt dcongestionner le pouvoir central en se dbarrassant de prrogatives lourdes et de valeur secondaire.

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CAFRAD/ OMAP/CEA Evaluation du systme de gouvernance au Maroc (Rapport national), 2004, p. 17

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En outre, certains fonctionnaires des services dconcentrs, manifestent peu dempressement et de zle pour exercer les responsabilits que les mesures de dconcentration leur imposent. Ainsi, au-del des textes juridiques, cest le dveloppement dune culture qui pourrait consacrer la dconcentration et la faire progresser. Sur le plan technique, lintervention de plusieurs services diffrents stades de ralisation doprations dquipement, alourdit et ralentit le processus de dcision et vide la dconcentration de sa porte. A ceci sajoutent des obstacles juridiques qui proviennent du droit de la fonction publique relatif la dconcentration de la gestion du personnel national. Ainsi, actuellement, ladministration ne dlgue pas aux walis et gouverneurs le pouvoir dorganiser des concours caractre local ou rgional susceptibles de rpondre aux besoins des Collectivits locales. Dans la pratique de la dconcentration, on remarque galement labsence dun calendrier ou programme traitant de services extrieurs bien toffs, dots de moyens humains et matriels ncessaires dans les provinces et les prfectures, pour pouvoir participer pleinement au dveloppement. Certes, la dconcentration administrative est un des axes prioritaires du Programme national de modernisation et damlioration des capacits de gestion de ladministration, lanc en juin 1996 par le Ministre de la fonction publique et de la rforme administrative en coopration avec le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement. Mais les rsultats de ce programme indiquent, sur la base dun tat des lieux, ces insuffisances ou ces obstacles constats face au processus de dconcentration. Si des bases administratives ont bien t mises en place travers une structuration des services extrieurs, une affectation de ressources humaines parfois importantes, susceptibles de renforcer le pouvoir de coordination des gouverneurs, le systme de dlgation ne permet pas, quant lui, de raliser une dconcentration effective. En effet, la dlgation de pouvoir nest prvue que dans des cas exceptionnels et se limite en fait au sous ordonnancement, bnficiant surtout aux chefs de services extrieurs. Il faut dire que la part du budget de lEtat excute par voie de dconcentration est importante mais cette mesure reste limite tant quelle nest pas complte par une dlgation de pouvoir autre que financier. Or lattribution des comptences par voie rglementaire tarde tre effective ; tandis que dans la logique des textes en vigueur, savoir la Constitution et le Dahir fixant les attributions du gouverneur, celui-ci apparat comme le principal bnficiaire de la dconcentration. Il sagit dune conscration qui va au-del de la simple coordination des services extrieurs, puisque le gouverneur assume la gestion, soit une responsabilit qui fait de lui le dcideur local quasi unique, depuis lentre en vigueur de la nouvelle Constitution en 1996. Suite la promulgation de la Charte communale de 1976, la question de la dconcentration devenait rcurrente, car llargissement notable de la dcentralisation par la charte rendait plus aigu la ncessit dune dconcentration effective mettre au service du dveloppement rgional. Il sensuivit la promulgation du Dahir du 15 fvrier 1977, fixant les attributions du gouverneur avec certaines dispositions rserves la dconcentration.

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Ainsi, pour la premire fois impliquait-on le gouverneur dans la dconcentration du pouvoir de dcision, notamment au plan financier, en qualit de sous-ordonnateur de certaines dpenses dinvestissement et des crdits du Fonds Spcial de Dveloppement Rgional. Avec lentre en vigueur de la Charte communale de 1976, les lus locaux et les administrateurs territoriaux manifestent une grande attente. Pour les lus locaux, le renforcement de la dconcentration est envisag sur le plan des relations avec les services extrieurs, en souhaitant travailler avec des partenaires ayant des pouvoirs et des moyens pour rsoudre des problmes dadministration locale. Mme si des dpartements ministriels bien pourvus en moyens budgtaires ont ralis dimportants efforts, lvolution de la dconcentration au Maroc et les capacits de gestion de ladministration souffrent de trois limitations : la dconcentration du pouvoir na pas t conue de manire globale, ce qui explique la lenteur de sa dissmination ; la dconcentration sest cantonne dans un domaine financier et na pas concern le pouvoir juridique correspondant (oprations de sous-ordonnancement) ; la dconcentration reste envisage en fait sous forme de dlgation de signature, mme si, tout rcemment, il y a eu dlgation aux walis de pouvoirs des ministres concerns dans le cadre des attributions relatives aux Centres Rgionaux dInvestissement. Sagissant des services publics rendus aux citoyens, le manque defficacit ressort dune enqute rcente, conduite dans le cadre de la recherche sur la gouvernance au Maroc18. Ainsi, ladministration ne serait pas suffisamment attentive aux priorits sociales des populations pauvres, faute de vision et de cadre rglementaire appropris : ce titre, peine 1% des personnes consultes pensent que les services publics rpondent parfaitement aux besoins des pauvres, contre 66,7% qui voient que les services publics ne rpondent pas aux besoins des pauvres, do la ncessit de recentrer laction publique sur les priorits sociales des classes dfavorises. La faible capacit daction des administrations classiques (ministres et collectivits locales) contraste avec le dynamisme de certaines agences rcemment cres, telles que la Fondation Mohamed V pour la Solidarit et lAgence de Dveloppement Social.

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CAFRAD/ OMAP/CEA, Evaluation du systme de gouvernance au Maroc (Rapport national), 2004

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3- COMMENT SORTIR DUNE GESTION PEU ENGAGEANTE ET FAIBLEMENT MOBILISATRICE ?


Durant la priode de ldification de lEtat national, ladministration marocaine a renforc des pratiques hautement centralisatrices, hrites du Protectorat franais et oblitrant par consquent le rle de participation et de mdiation jou par les structures traditionnelles, comme les jemaa qui reprsentaient des espaces de rglement de conflits et de rgulation sociale et culturelle. Par ailleurs et malgr un intrt pour lactivit associative dans un sens moderne, manifest ds 1914 au Maroc, corrlativement une premire rglementation en la matire (Dahir sur les associations) et confirm par ladoption dun texte qui consacre la libert dassociation (Dahir de 1958 relatif aux liberts publiques), la participation des citoyens la prise de dcision au niveau des structures politiques et des collectivits locales, lamlioration des prestations de services et au contrle de laction administrative est reste trs faible. Lexprience de participation largie la gestion du dveloppement, est ne il y a une vingtaine dannes dans un contexte marqu par de grandes mutations sociales : volution des structures dmographiques, glissement des conflits et des enjeux politiques vers lespace urbain, monte des notabilits urbaines et de la demande sociale des populations notamment dans les villes, avnement dune vie associative, etc. Ce contexte est galement marqu par le dveloppement de la pauvret et une rcurrence de mouvements sociaux, parfois chargs de violence (meutes urbaines en 1981, 1984, 1991). Faut-il souligner que ces mouvements ne sauraient tre lis exclusivement laugmentation du prix du pain ou la chert de la vie, car ce jour, aucune enqute na prouv que ce sont uniquement les plus pauvres qui se sont soulevs ? De mme, la violence en augmentation nest pas uniquement le fruit de la pauvret croissante dans les villes, mais pourrait bien tre un phnomne typique des priodes dincertitudes que sont les poques de transition. Sur le plan international, ce contexte correspond la fin des annes 1980 qui a connu la chute du mur de Berlin et le changement idologique annonant le dclin du monde communiste et le triomphe de la pense librale. Le nouvel ordre mondial a eu sur la politique intrieure au Maroc, comme dailleurs dans lensemble des pays du tiers monde, un impact direct. De mme, il faut relever le poids des pressions externes avec des effets dentranement, particulirement dans les domaines de la dmocratie et des droits de lhomme. Si un tel contexte requiert linstauration de nouveaux mcanismes de mdiation pour impulser une ouverture vis--vis dune socit civile en structuration, le concept de socit civile nayant vu le jour dans le discours sociologique au Maroc quau dbut des annes 1980, il a permis, grce la mise en place dinstances favorisant le dialogue avec les partenaires sociaux et conomiques (chambres professionnelles, patronat, syndicats), dinstaurer une dynamique qui a conduit les pouvoirs publics solliciter limplication et lengagement des associations et des organisations non gouvernementales dans le processus de dveloppement conomique et social.

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Lavnement de nouveaux espaces, o agissent des acteurs sociaux devenus parfois des interlocuteurs crdibles, notamment dans des domaines comme les droits de la femme et de lhomme, lidentit amazigh, la lutte contre la pauvret, la sant, etc,prfigure une triple volution : lmergence de nouveaux acteurs : jeunes duqus, urbaniss, femmes, tmoignant dune restructuration de la participation dans un pays amorant une transition vers la dmocratie ; le souci des pouvoirs publics de rationaliser les dpenses sociales, de contrer un mouvement intgriste dynamique et entreprenant et de canaliser les finances internationales et les fonds de coopration mobiliss par les partenaires internationaux, lesquels sont la recherche dacteurs non-gouvernementaux ; la volont dinstrumentaliser des acteurs pour en faire un outil de lgitimation du pouvoir linstar des associations rgionales transformes largement en moyens dascension sociale et politique. Faut-il rappeler les grandes associations localises dans les principales villes : Ribat Al Fath Rabat, Fs Sass Fs, Bou Regrag Sal, Al Muhit Asilah, Mditerrane Tanger, Al Ismalia Mekns, Agadir Souss Agadir, Grand Atlas Marrakech qui sont le plus souvent diriges par des personnalits appartenant au cercle rapproch du Roi ou par des ministres, qui se destinent frquemment la promotion socioculturelle dune rgion et dont les activits consistent organiser colloques, sminaires et manifestations sur des sujets dintrt gnral national ou rgional ? Des initiatives dappui aux associations oeuvrant proximit des populations dfavorises sont prises par les pouvoirs publics pour pallier des dficits sociaux devenus, de lavis de tous les acteurs, alarmants. Outre la recherche dun cadre lgal de partenariat avec les associations, lexemple de la Circulaire du Premier Ministre (n7/2003) et la simplification des procdures, le gouvernement a sign en 2003, par exemple, diffrentes conventions avec plus de 200 associations oeuvrant dans le champ social afin de concrtiser une politique de proximit qui vise lutter contre la pauvret et amliorer les conditions de vie des citoyens en situation de prcarit. Cet appui ouvert sur le relais associatif pour raliser de manire contractuelle des projets de dveloppement dans les milieux urbain et rural (lectrification, construction de routes, eau potable, enfance, femmes rurales, etc.) constitue non seulement une dynamique sans prcdent mais galement une volution indniable dans les mentalits des responsables de ladministration. Mais le systme administratif existant et ses dispositifs continuent parfois rserver au mouvement associatif une place garantissant faiblement une contribution franche aux actions de dveloppement. Il faut dire que le milieu rural et les espaces priurbains ptissent de la faible densit du tissu associatif. De mme, les associations qui tentent de sy activer souffrent de faibles capacits techniques, dun dficit en formation, en modes de fonctionnement, en capacits de ngociation et de gestion, ce qui ralentit le renforcement de leurs propres ressources, entrave llargissement de leur autonomie et rduit le rle de contre-pouvoir quelles pourraient jouer.

4- LAFFIRMATION PROGRESSIVE DE LA RGIONALISATION


Si le concept de Rgion en tant que nouvelle Collectivit locale est reconnu suite au Discours Royal devant les lus de Fs en 1984 et si la Rgion devient une ralit partir de 1997, lentit rgionale est fort ancienne, puisquelle correspondait jusqu'au dbut du XXme sicle, une ralit ethnico-politique dont le
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soubassement territorial tait plus ou moins bien dlimit19. Une telle ralit qui dcoulait des quilibres, entre, dune part, des groupements humains (tribus et confdrations de tribus) assez couramment en conflit pour lappropriation de lespace et, dautre part, la dynamique centralisatrice de lEtat et la tendance chronique des forces rgionales faire valoir leur autonomie daction. Depuis la fin du sicle dernier, la question rgionale se pose au Maroc en termes damnagement du territoire des fins de prvention, de correction et de rgulation des dsquilibres conomiques sociaux et spatiaux. Ces dernires actions sont ncessaires pour au moins deux raisons fondamentales : les transformations socio-dmographiques que connat le pays depuis une trentaine dannes participent de nouveaux processus de recomposition spatiale dont les traits saillants sont aisment identifiables au niveau des rgions ; le changement conomique rapide et lurbanisation soutenue qui contribuent indniablement modifier la physionomie gographique du pays et expliquent, par consquent, lutilit et lactualit dune nouvelle organisation de lespace. Faut-il rappeler que la distribution gographique des entits tribales continue de marquer certains traits de lorganisation territoriale actuelle. Car les groupements humains, malgr leur htrognit, semblent renforcer lhomognit au regard de lconomie et du mode dorganisation dominants de lespace. Il arrive parfois, comme cest le cas dans les rgions montagneuses, quun cadre gographique tout prpar par la nature ait fix la place dun groupe et dlimit son territoire. Cest ainsi que les tribus et confdrations de tribus se regroupent en ensembles spatiaux ayant des traits ethniques et socio-conomiques spcifiques. Ces derniers qui sont du reste laboutissement de transferts, de prgrinations et de brassages ethniques actifs, donnent aujourdhui la notion de tribu le sens dune organisation humaine attache un support spatial dont les limites continuent presque toujours de marquer limaginaire. Ces pays se dcoupent leur tour en une multitude de finages correspondant aux divisions ethniques des tribus en fractions, sous-fractions et douars. Partant de l, le dcoupage rgional qui est assez souvent critiqu, pourrait toujours se justifier sil ne remet pas en question lintgrit des pays sus-mentionns. Nanmoins, ce schma qui caractrise les rgions de sdentarisation ancienne, nest pas partout valable dans les zones o lconomie pastorale est reste dominante jusquau dbut du sicle. Dans les dcoupages rgionaux prcdant lan 2000, labsence de concertation et de participation des acteurs locaux ne manque pas de se faire sentir au niveau des rsultats donnant une organisation spatiale extravertie. En effet, cest sous le signe de la dispersion, que sest prsente lorientation maritime (qui domine) ; une contrainte impose laquelle lamnagement du territoire accorde depuis une place prpondrante et dont leffet cumulatif donne Casablanca un rle de commandement. Il sensuit que les

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Harsi Abdallah et Yaagoubi, Cadre conceptuel, lgislatif et rglementaire des processus de dcentralisation , Contribution au Rapport HDR 50, 2005

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barycentres urbains, se situent presque toujours louest des centres ruraux, tmoignant de cette tendance qui ramne constamment vers le littoral atlantique central le fait urbain et qui exprime galement le succs des villes ctires. Mme si les gographes de lpoque coloniale, les premiers avoir partag le Maroc en 12 rgions, sur la base de la prise en compte des conditions naturelles (relief notamment) et des genres de vie dominants, servant considrablement la colonisation, il est paradoxal de constater quils nont pas, outre mesure, pes sur le dcoupage administratif de lespace, si bien que les rgions administratives du Protectorat taient loin de concorder avec celles de la gographie rgionale du Maroc. On note que les dcoupages du territoire durant les annes 1930 reposaient exclusivement sur les caractristiques du milieu physique et proposaient des rgions qui font ressortir des contrastes naturels : Rif et voisinage Mditerranen, Bassin du Sebou, Meseta ou Maroc Central, chanes de lAtlas, Maroc Oriental et Maroc Saharien. Les gographes vont essayer d enrichir leur approche en assignant un rle plus grand aux groupes humains en mettant en avant, partir des annes 1940, outre les grands ensembles topographiques comme : le Pays Jbala, la Haute Montagne Rifaine, le Moyen Atlas, des appellations de groupements humains Zaer, Zaan, Zemmour, Chaouia, Doukkala, Rehamna, Haha, etc. Une telle conception topographique, qui oblitre manifestement le facteur humain, va conditionner quelque peu le dcoupage rgional de 1971. Cest sans doute pour cette raison que lon a reproch ce dcoupage certaines similitudes avec la carte des rgions du Protectorat. On remarque galement que la rgion au Maroc nest pas souvent lmanation dun processus de structuration autour dintrts conomiques qui peuvent donner naissance un sentiment didentification un espace, mais se rfre plutt une entit cre par le haut , pour gnrer, espre-t-on, au fil du temps, un tel phnomne. Ds lors, on pourrait comprendre les reproches faits au dcoupage rgional de 1971, de mme quil est dj prouv aujourdhui que celui de 1997 ne fait pas lunanimit. Dans ces conditions, toute valuation na de sens quen tenant compte des objectifs sous-jacents quon a bien voulu donner la politique de rgionalisation et aux critres mis contribution pour donner la division territoriale telle ou telle configuration. Cependant, lobjectif avou de toute la rgionalisation est de contribuer la mise en place dun cadre et de mcanismes aptes enclencher des processus de dveloppement dcentralis, fonds sur la mobilisation coordonne des potentialits rgionales et la participation active des populations. Lvaluation de sa pertinence devrait se faire la lumire dlments qui agissent sur les processus conomiques et lengagement des acteurs locaux, autorits locales, lus, associations. Ces lments sont identifiables plusieurs niveaux :

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4-1- LE POTENTIEL DE DVELOPPEMENT DES RGIONS


le potentiel humain, exprim en effectifs de population qui constituent autant de consommateurs, un march pour les entreprises et une source de recettes fiscales. A ce niveau, il est souligner que le dcoupage rgional de 1971, aussi bien que celui de 1997, ont relativement intgr cette variable ; le potentiel conomique regroupe les activits agricoles (volume et nature des productions, rendements, etc), le tissu conomique non agricole (industrie, artisanat, tourisme, commerce et services), ainsi que les infrastructures fonction conomique disponibles dans la rgion. Cest de limportance et de la rpartition spatiale de ce potentiel que dpend lenclenchement de la dynamique rgionale de dveloppement ; les ressources mobilisables : il sagit aussi bien de celles qui sont visibles que des ressources potentielles : mines et nergie, amnagements fonciers, ressources en eau, biodiversit, potentiel gntiques animal, ressources halieutiques, etc. Or, sur ce plan, une grande ingalit caractrise toujours les units rgionales actuelles. Elle appelle, par consquent, une intervention volontariste des pouvoirs publics et des mesures exceptionnelles pour une mise niveau des marges dfavorises de lespace national (rgions de montagnes et rgions arides, plus particulirement).

4-2- LA FONCTIONNALIT DES CADRES SPATIAUX


Pour tre viable, un cadre rgional ne devrait pas opposer dobstacles la dynamique de dveloppement et une harmonieuse circulation des flux conomiques et humains. Cela implique dassurer un minimum de diversit des potentialits pour rendre possible une dynamique dchange lintrieur dune rgion et une prise en compte des tendances spontanes de structuration de lespace. Celles-ci sont lies aux flux dhommes et de biens. Certains de ces flux ont un caractre vicieux (migrations qui dcongestionnent des espaces haut potentiel de jeunes adultes). Le dcoupage rgional et lorganisation qui le sous-tend doivent tendre les inverser ou les corriger dans le sens souhait par la collectivit nationale ; dautres flux sont vertueux (comme les capitaux) et leffort doit consister les sauvegarder et les renforcer.

4-3- LA VIABILIT DES PLES : CHEFS-LIEUX DE RGIONS


Elle doit tre value la lumire de la situation gographique des capitales rgionales et de leur aptitude assurer un rle de locomotive conomique vis vis de lespace quelles sont senses dynamiser. Au plan de laccessibilit de ces ples, la situation est meilleure quelle ne ltait dans le dcoupage de 1971, la plupart de ces centres tant proches des diffrents segments de leur espace. Ceux qui continuent de pcher par excentricit sont Oujda, Fs, Mekns et Agadir. La cration dune rgion regroupant les trois provinces de Ouarzazate, Errachidia et Figuig aurait peut-tre permis de lever cette contrainte, dautant plus que des problmes de dveloppement similaires se posent dans ces espaces (aridit et conomie oasienne).

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Quant la validit conomique, nombreux sont les ples rgionaux qui ne sont pas en situation de structurer lespace, et qui requirent, de ce fait, une attention particulire pour pouvoir assurer un dcollage ; cest le cas dAl-Hoceima, Layoune, Dakhla et Smara.

4-4- LE TRAITEMENT RSERV AUX MAILLONS FAIBLES DE LORGANISATION DE LESPACE


Le propre de la rgionalisation et de lamnagement du territoire est de remdier aux dsquilibres entre les diffrents fragments de lespace, en mettant laccent sur les espaces dsavantags du territoire. Le dcoupage peut faciliter une telle uvre en regroupant dans le mme cadre territorial les units problmes similaires. Or, cela ne semble pas avoir partout t envisag dans le cadre du dcoupage actuel. Cest ainsi que les espaces de montagnes (Moyen-Atlas, Anti-Atlas et Rif, dans une certaine mesure) ont t clats entre plusieurs rgions o il nest pas sr que leurs problmes soient pris en compte en tant que priorit rgionale

4-5- LES TENDANCES LOURDES DE LORGANISATION DE LESPACE


Depuis le dbut du sicle, le centre conomique du Maroc a bascul vers la cte atlantique moyenne. Mais du fait de lurbanisation et des actions de lEtat, de nombreux ples commencent merger dans la Pninsule Tingitane, le Nord-Est, le Souss, le Tadla, les provinces Sahariennes (Layoune), le Gharb et le Sas, le Haouz (moins la rgion dEssaouira). Ces tendances mettent en vidence les diffrentes dimensions de lespace marocain que la rgionalisation future devrait promouvoir. La dimension atlantique a t souvent privilgie ; la dimension saharienne a en partie t valorise ; la dimension mditerranenne est en voie de ltre. Il reste porter une attention accrue aux montagnes et aux rgions sahariennes du Sud-Est. Or le projet de dcoupage actuel ne sy prte que partiellement, moins que lon procde dans le mme esprit que la dmarche retenue pour les provinces du Nord en y dfinissant des programmes de dveloppement intgrs et appropris. Dans la perspective de rsorber des difficults spcifiques des territoires prouvant un besoin dintgration et pouvoir amliorer les conditions de vie des populations locales, Sa Majest Le Roi a mis en place lAgence de promotion et de dveloppement conomique et social des provinces du Nord, puis celle des provinces du Sud et tout rcemment celle de lOriental. Il sagit dinitiatives qui prludent un changement dans lapproche des problmes de dveloppement des rgions concernes ouvrant les perspectives dun recentrage de lconomie et de lorganisation de lespace rgional.

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V- La question du genre et ses implications sur le dveloppement


La dimension du genre se place au cur de la problmatique du dveloppement humain du Maroc eu gard deux lments fondamentaux : la recherche imprieuse dune quit sociale en liaison avec les rformes adoptes visant tendre la diffusion des principes de la dmocratie et dun plus grand respect des droits des personnes ; la ncessit de ne pas sacrifier la moiti de la population reprsente par les femmes et de valoriser ses propres potentialits humaines. Dimportantes avances sont perceptibles travers la lecture dindicateurs permettant de montrer une volution de la situation du genre (scolarisation primaire, secondaire et suprieure des filles, mixit, emploi des femmes). Ainsi, le Maroc a adopt un systme de planning familial en 1966, une initiative qui explique largement une transition dmographique enclenche partir des annes 1970 (de 7 5,9 enfants par femme) et qui se traduit chez la femme par une procration moins nombreuse, llvation de son ge au mariage et sa scolarisation retardant son entre en union. Cependant, la situation des femmes reste peu reluisante, comme le rvle leur faible accs aux services publics20, leur participation et implication encore rduites dans la vie conomique et sociale, lingalit des revenus qui caractrise leur situation et surtout leur position en milieu rural qui les fait apparatre comme les laisses pour compte du progrs accompli (87% dentre elles sont analphabtes et nont reu aucune formation). Charges de tches pnibles qui altrent leur sant, elles ont souvent du mal dgager du temps pour dvelopper de nouvelles activits productrices potentiellement rentables ou bnficier de formations adaptes leur contexte et leurs besoins. De mme, les consquences de la compression des dpenses publiques, entre 1983 et 1993 et notamment celles de la sant et de lducation ont affect directement les pauvres et davantage les femmes. Il est aujourdhui tabli que pour faire scolariser leurs enfants, les populations pauvres ont d faire des choix en fonction du sexe : les hommes et les garons tant perus comme pourvoyeurs de revenus. Degr de rponse des services publics aux besoins des femmes Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs de 111 experts, juin 2003, tire de CAFRAD/ OMAP/ CEA. Evaluation du systme de gouvernance au Maroc (Rapport national). 2004, p. 162

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Chrabi Sabah La place des femmes dans la vie publique et dans le processus de prise de dcision au Maroc Contribution au Rapport HDR 50, 2005

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Les services publics Rpondent parfaitement aux besoins des femmes Rpondent gnralement aux besoins des femmes Rpondent assez bien aux besoins des femmes Rpondent peu aux besoins des femmes Ne rpondent pas aux besoins des femmes Total

Frquence 2,7 13,5 38,8 40,5 4,5 100

Il convient de signaler que face aux grandes difficults prouves par les femmes pour accder aux services de base : sant, alphabtisation, garde des enfants, aide sociale aux mres clibataires, des domaines o les femmes ont le plus besoin des services publics, ce sont des organismes de la socit civile qui supplent progressivement les pouvoirs publics. Si les portes des coles et de la sant souvrent peu peu aux femmes, celles des opportunits politiques sont peine entames. Ainsi, pendant longtemps, la faible reprsentativit des femmes au sein des pouvoirs publics et la faiblesse de leur participation au sein des institutions politiques ont t un handicap de taille leur intgration effective dans la socit. Ce nest qu loccasion des dernires lections et grce limposition dun quota fminin sur les listes lectorales, que le nombre de dputes a augment (35 contre 2 lors de la lgislature prcdente) ; en consquence de quoi, faut-il le souligner, le Maroc est pass du 118me rang mondial au niveau de la participation fminine dans le monde lgislatif au 69me rang ! Les consquences dune situation inquitable ont suscit lengagement au cours des annes 1990, de collectifs de femmes qui se runissaient rgulirement et discutaient longuement, parfois manifestaient dans les rues et publiaient leurs travaux sur le statut juridique de la femme, le travail fminin, le corps de la femme et les rapports avec la problmatique du pouvoir masculin et politique. Ces groupes organiss et engags ( linstar des associations Jossour, Association des Femmes Dmocrates, Groupe des femmes marocaines, etc.), reconnaissent dsormais quun changement profond et durable de la situation des femmes serait acquis si un modle de socit, plus juste, plus galitaire et plus dmocratique tait mis en place. Anims par des militantes de la gauche politique, ces groupes ont galement contribu dvoiler loppression, mobilisant des dizaines de milliers de femmes, surtout des jeunes, en milieu urbain et parmi les couches sociales moyennes. Leur opposition ferme en 2000, face lattitude volontairement ambigu du Ministre des Habous et des Affaires Islamiques, concernant le combat men par une frange des intgristes et certains imams officiels dans les mosques contre le Plan dintgration de la femme, a certainement consacr la question fminine comme enjeu social et politique. Ce nest quau dbut des annes 2000 quun intrt des pouvoirs publics pour la promotion du statut de la femme et pour une amlioration de ses conditions de vie prend effectivement place, corrlativement une plus grande dissmination du principe de participation.

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Encadr 5 : Sgrgation verticale (catgories socioprofessionnelles selon le sexe), anne 1998 Catgories socioprofessionnelles Directeurs techniciens % ligne % colonne Directeurs administratifs % ligne % colonne Cadres administratifs % ligne % colonne Cadres techniques % ligne % colonne Techniciens et agents de matrise % ligne % colonne Employs de bureau % ligne % colonne Ouvriers qualifis et spcialiss % ligne % colonne Manuvre % ligne % colonne Autres % ligne % colonne Total Effectif permanent Hommes Femmes 2 084 178 92,10 % 7,90 % 0,80 % 0,10 % 4 578 368 92,60 % 7,40 % 1,80 % 0,20 % 5 643 1 630 77,60 % 22,40 % 2,20 % 1,05 % 8 362 997 89,3 % 10,7 % 3,3 % 0,6 % 19 331 3 520 84,6 % 15,4 % 7,7 % 2,3 % 15 026 9 976 60 % 40 % 6% 6,4 % 91 052 61 826 59,5 % 40,5 % 36,4 % 40,1 % 95 684 72 700 56,8 % 43,2 % 38,3 % 47,2 % 7 970 2 756 74,3 % 25,7 % 3,2 % 1,8 % 249 730 153 951 Total 2 262 Masse salariale 446

4 946

1 174

7 273

1 028

9 359

1 244

22 851

1 603

25 002

1 253

152 878

4 546

168 384

3 642

10 726

339

403 681

15 276

Taux de pauvret selon le sexe du chef de mnage en % 1991 Urbain Rural Ensemble Hommes 8,3 18,3 13,9 Femmes 4,6 14,8 8,2 Hommes 11,9 28 19,7 1999 Femmes 12,8 17,5 14,1

Les femmes salaries constituent 65% des femmes actives mais la part de celles-ci dans la proprit du capital en tant que femmes employeurs est trs faible avec 0,05% et 5% en tant que chefs dentreprise : lentreprise fminine est une ralit rcente au Maroc.
Source : CHRAIBI Sabah La place des femmes dans la vie publique et dans le processus de prise de dcision au Maroc , Contribution au Rapport HDR 50, 2005

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Afin damliorer la situation conomique des femmes, laccs au savoir devrait tre inscrit dans une politique de dveloppement en relation avec dautres objectifs socio-conomiques, planifis sur une gnration et dont lapplication devrait tre soumise un systme dvaluation. Or, on dispose de peu dinformations sur les rsultats des actions dalphabtisation inscrites dans les interventions multiples : celles de lEtat et des associations, ne disposant, le plus souvent, que de ressources techniques et financires limites. Aujourdhui mme l'alphabtisation des femmes, quoique conue comme une action spcifique au niveau national, manque d'intrt politique consquent face l'ampleur de la tche. Il est vrai que le budget national n'est pas suffisamment important pour financer de manire approprie des actions d'alphabtisation d'envergure. De mme, les mthodes pratiques ne sont pas rfrencies des pdagogies sres laissant la porte ouverte l'improvisation. Par ailleurs, bien que les diffrences de taux d'accs des filles et des garons au systme d'enseignement se rsorbent au niveau universitaire, les filles sont toujours moins nombreuses que les garons accder aux tudes qui les prparent de futures responsabilits de direction et de prise de dcision. Ladoption par le Maroc en janvier 2004, sur linitiative personnelle du Souverain, dun nouveau Code de la famille, constitue une avance certaine notamment par rapport au principe de lgalit de la femme avec lhomme au niveau de la responsabilit familiale, des droits et des devoirs des deux poux et abolit la rgle qui soumettait la femme au titre de la wilaya dans le mariage, la tutelle dun membre mle de sa famille. La wilaya est dsormais un droit de la femme majeure qui exerce son choix selon sa propre volont et son libre consentement. La situation actuelle rvle que ce code ncessite pour son application correcte ladoption dune plus grande proximit et une action plus efficace de la justice et des Tribunaux de la famille par la formation des juges, des greffiers et des avocats. Encadr 6 : Autonomisation de la femme En matire dautonomisation de la femme, le Maroc a enregistr le meilleur progrs avec la promulgation du nouveau code de la famille qui a rpondu de nombreuses revendications du mouvement fministe en matire de prservation des droits des femmes, notamment des droits relatifs au mariage, au divorce et la garde des enfants.
PNUD Rapport sur le Dveloppement Humain dans le Monde Arabe : Vers la libert dans le Monde Arabe , p. 5

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Aussi, reconnat-on que le Maroc a enregistr le meilleur progrs21, dans le monde arabe, avec la promulgation du nouveau Code de la famille qui a rpondu de nombreuses revendications du mouvement fministe en matire de prservation des droits des femmes, notamment des droits relatifs au mariage, au divorce et la garde des enfants. Si cette nouvelle lgislation permet aujourdhui de parler dun pas important vers une plus grande quit et une amlioration de la gouvernance, comme cela a t soulign par plusieurs ONG, elle reste cependant insuffisante pour rsoudre les grandes difficults que les femmes marocaines endurent toujours consquemment lanalphabtisme, la pauvret et la violence. Des efforts restent faire pour intgrer rellement la femme dans les sphres conomique et politique, lui accorder une place plus juste dans les centres de dcision et lui reconnatre une mancipation sans discrimination sur le plan social. Plusieurs voix fminines continuent de militer pour placer la question du genre au cur du dbat sur la citoyennet et donc de celui de la dmocratie pour les annes venir. Des associations fminines relvent que malgr les progrs accomplis en termes de droits fondamentaux des femmes, les politiques officielles nont pas effectu une rupture avec les anciennes approches sociales privilgiant le bien tre familial au lieu dune approche axe sur les droits humains intgrant la prise en compte du genre et labsence de structures consultatives formalises22. Renforcer l'acquisition de comptences fonctionnelles, en vue d'amliorer les capacits de production et de revenus favorisant la reconnaissance par les femmes de leurs droits et la prise de conscience de par leur capacit participer la vie publique est une exigence aujourd'hui. L'autonomisation conomique est aussi un facteur d'mancipation sociale. Si la fonction publique est fonde sur le principe de lgalit daccs aux emplois, aux conditions requises par la loi, les plans de carrire ne se projettent pas de faon gale. Par ailleurs la discrimination professionnelle marque fortement le secteur priv. Les femmes sont galement victimes dingalit face au remboursement des allocations familiales, aux droits de retraite et de couverture de sant qui ne profitent pas la totalit des femmes actives. Par ailleurs, les formations en alternance, gnralement coteuses, sont d'accs difficile pour les femmes dsirant intgrer le march du travail. Pour amliorer la situation conomique des femmes il est ncessaire de mener les actions suivantes : sensibiliser les employeurs au recrutement quitable des femmes et des hommes pour les diffrents postes et leur offrir des opportunits de carrire identiques ; mettre en place des conditions de travail convenant aux parents (aux femmes et aux hommes) et faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et la vie familiale ;

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PNUD, Rapport sur le Dveloppement Humain dans le Monde Arabe : Vers la libert dans le monde arabe , p. 5 Voir texte de la dclaration faite par les associations des droits des femmes du Maroc lors de la 49me session de la Commission du Statut de la Femme des Nations Unies consacre lvaluation de Beijing 10, organise du 28 fvrier au 11 mars 2005 New York.

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mettre en place des dispositifs juridiques et des plans d'actions prservant les femmes des actes de violence et du harclement sexuel ; crer au plan institutionnel des centres d'information rgionaux et locaux sur l'galit des chances qui soient l'expression d'une politique rgionale, prenant en considration, par des mesures spcifiques et pratiques, l'galit de traitement entre les genres, avec un label galit qualit ddi des entreprises leaders contre la sgrgation au travail.

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VI- La question de la justice : un niveau faible du capital institutionnel


Entre la justice et la gouvernance les liens sont multiples, ds lors que les modes de gestion et de rsolution des conflits au moindre cot dterminent un bon niveau du capital social et produisent le consensus et la confiance parmi les citoyens. Faut-il rappeler que le dveloppement humain est conditionn par la construction dun Etat de droit, assurant lgalit effective de tous devant la loi, le rgne de celle-ci sur tous, gouvernants et gouverns et loffre dune justice efficace et quitable, y compris en matire de contrle de lexercice du pouvoir administratif ?

HISTORIQUE
Le Maroc est pass dun systme juridique et judiciaire pluraliste et traditionnel, rsultat de la nature composite de la socit marocaine et de laffaiblissement du pouvoir du Makhzen la veille du Protectorat, vers un systme de juridictions modernes partir de 1913. Le pays connut un dualisme juridique et judiciaire qui va prvaloir assez longtemps dans lvolution du droit et de la justice du Maroc indpendant23. Si le Maroc a adopt ds 1956 les principes de lunification et de lindpendance de la justice comme fondements du nouvel ordre judiciaire24, supprimant les tribunaux berbres et bannissant les considrants ethniques et religieux, les recentrages normatifs et institutionnels intervenus au cours de la premire dcennie aprs lindpendance ne vont pas marquer de rupture radicale avec le systme du protectorat. Aujourdhui, il est possible de distinguer entre un cycle de construction dun ordre juridique et judiciaire national (annes 1956/1967), avec ladoption de textes fondateurs comme la promulgation du Code des liberts publiques, du Code pnal unifi, du Code du statut personnel et successoral, du cycle de la rforme de la justice enclenche rellement partir de la deuxime moiti des annes 1980. Ds lindpendance en effet, il est question ddifier un tat de droit fond sur la sparation des pouvoirs et sur lgalit de tous devant la loi, avec lambition de construire une structure judiciaire en rupture avec le systme prvalant pendant la priode du Protectorat. Cependant, au terme dun demi sicle de pratique, la justice, fortement dpendante du pouvoir politique et soumise des pressions diverses, semble avoir connu les avatars dune instrumentalisation qui en a altr, voire perverti, le fonctionnement. Ainsi, la rforme judiciaire lance en 1974, ayant pour objectifs la modification de lorganisation judiciaire, sous prtexte de la rendre plus diligente, par des simplifications du fonctionnement des tribunaux et des

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Ghazali Ahmed, Processus de rforme et de mise niveau de la justice , Contribution au Rapport HDR 50, 2005. Cf. le Discours de Feu S.M Le Roi Mohammed V lors de la runion tenue avec les gouverneurs le 12 juillet 1956.

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procdures judiciaires visant a priori rapprocher la justice des justiciables eut pour effet de limiter les garanties offertes aux justiciables, laissant souvent libre cours une justice arbitraire, expditive, et vidant du mme coup de sa substance, le projet dune modernisation du secteur. Les vnements de 1965 et les tentatives de dstabilisation dont le rgime a fait lobjet au dbut des annes 1970, ont t pour beaucoup dans les raisons qui ont incit cette rforme. Un retard considrable va affecter la justice par rapport lvolution sociologique, politique et conomique, ce dcalage se traduisant par une crise dautant plus difficile rsoudre que ses raisons profondes ne sont pas lies exclusivement aux structures et au fonctionnement interne. Ladministration centrale de la justice sense tre une structure dappui a fini par se couper totalement du vcu des juridictions, rvlant archasme et imprvisibilit dans le rglement des litiges et absence de transparence dans les procdures. Outre la prcarit matrielle et statutaire des magistrats et des greffiers souvent invoque, il faudrait ajouter la faible formation des juges et des avocats en droit commercial, maritime, bancaire, etc. Tout cela entame srieusement lindpendance des juges et ce dautant plus que ces derniers nont pas une tradition dautonomie opposer aux tentatives dinstrumentalisation. Difficults inhrentes la notification et lexcution des jugements, faible accs au droit, encombrement des tribunaux, complexit et lenteur des procdures, absence de structures daccueil, dcoute et de conseil des justiciables au sein des tribunaux, reprsentent quelques problmes qui vont saggraver au fur et mesure du durcissement du rgime politique en raction la tension politique qui a dur depuis le milieu des annes 1960 jusquaux annes 1990. La considration de lensemble du systme juridique et judiciaire laune de la proccupation scuritaire, a dteint sur le fonctionnement de divers aspects de lactivit judiciaire (assistance judiciaire faible et mal organise, complexit des procdures, allongement des dures des procs, lenteur dans lexcution des dcisions judiciaires, etc.), dprciant gravement limage de la justice. Sous leffet de lencombrement, du manque de conviction et de dontologie professionnelle, avec un recours massif des procdures dilatoires et des manuvres de toutes sortes, les dcisions judiciaires perdent leur substance et se cantonnent souvent dans le procdurier plus que dans linterprtation au fond des dispositions lgales. Dautres pratiques sont toujours particulirement incrimines : une indpendance srieusement altre par la corruption, des carts importants entre les textes et leur application, une absence de publication de la jurisprudence, une jurisprudence marque par le modle des pays du Moyen-Orient i.e. en rupture avec lvolution latine qui correspond davantage au cheminement de la socit marocaine25, un manque de personnel de secrtariat, etc. Le Ministre de la justice reconnat ainsi ces difficults dans son document sur la rforme : Il convient de ne pas perdre de vue qu travers son histoire, et malgr les dispositions claires de toutes nos constitutions, notre justice na pas toujours t indpendante et que la culture de lindpendance na pas pu imprgner lensemble du corps judiciaire et encore moins lensemble du corps social. Notre justice a subir des pressions de provenances diverses et bon nombre de magistrats nont pas voulu, ou pas su, ou pas pu y rsister26.

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Ghazali A. Processus de rforme et de mise niveau de la justice Contribution au Rapport HDR 50, 2005. Ministre de la Justice Bilan des ralisations (1999-2002).

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Les changements ont port davantage sur une amlioration de la situation matrielle des magistrats, le relvement du niveau de formation des magistrats, vitant de traiter les dysfonctionnements les plus graves comme la moralisation de la justice et la lutte contre la corruption, laccessibilit ou la crdibilit et le niveau de performance des juridictions. LEtat choisit ainsi de parer au plus press prfrant conduire des actions juges prioritaires et portant essentiellement sur des aspects qui conditionnent les transactions conomiques. Pourtant, le Maroc affiche de plus en plus une volont pour mettre niveau sa justice dans lespoir de renforcer le fondement libral de son conomie et ses engagements respecter les droits de lhomme, particulirement depuis louverture dun chantier lgislatif (suite au Discours Royal du 16 mai 1995), autour de textes essentiels adopts au cours de lanne 1996 : loi sur les investissements, loi sur les socits anonymes, code du travail (adopt en juillet 2003). Mais la rforme visant moraliser la justice et relever son niveau de comptence et de performance permettant de rtablir la confiance et la transparence dans la relation avec le justiciable, tarde devenir effective tandis que les mesures engages nont que des effets limits, car la justice a continu a tre plus slective et passive dans des cas datteinte lordre public ou dutilisation illicite de largent (comme lors de consultations lectorales), malgr des avances notables comme linstitution des tribunaux administratifs (1994), ou de commerce (1996). Clientlisme, dbrouille et npotisme semblent devenir des voies ordinaires par lesquelles les uns et les autres, sactivent et sentremlent pour faire dire la justice ce quelle pense tre lapplication de lois. Les scandales lis la gestion de biens publics de plus en plus connus des populations au dbut des annes 1990 (CNCA, CIH, CNSS, etc.), illustrent combien il est difficile pour le Maroc de crer un environnement juridique portant sur le respect de lEtat de droit conomique. Interpelle pour la premire fois partir de la deuxime moiti des annes 1990, en sa vocation dacteur dterminant de la dmocratisation de la socit et du dveloppement conomique et social, la justice est taxe de tous les maux. Les partenaires trangers, les organismes internationaux et rgionaux impliqus dans laide au dveloppement du Maroc critiquent ouvertement le systme juridique (notamment le droit des affaires et les juridictions commerciales) et considrent les maux dont il souffre comme un obstacle majeur la croissance conomique et la promotion des investissements internes et extrieurs. Cest ainsi quen 1995, la Banque Mondiale dans un rapport devenu clbre, qualifie le mauvais fonctionnement de la justice et son manque de crdibilit de problmes majeurs quil y a lieu de rsoudre pour favoriser la croissance et pour dynamiser le dveloppement. LUnion Europenne a galement signal de tels dysfonctionnements ; tandis que les jugements des organismes internationaux ports sur la dimension politique et sociale du rle de la justice tels que le PNUD, le FNUAP, lUNICEF ou la Commission des Droits de lHomme des Nations Unies mettaient davantage laccent sur les dfaillances qui pourraient porter atteinte au droit et aux intrts des individus et des couches sociales vulnrables prtendre des procs justes et quitables. De tels constats incitent les pouvoirs publics laborer deux projets de rforme en 1996.

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Cette mise niveau juridique et institutionnelle rclame par les oprateurs conomiques et les bailleurs de fonds internationaux tente de rpondre deux soucis majeurs : renouveler la lgislation et adapter les appareils administratifs et judiciaires au changement. Cet aspect renvoyant une meilleure articulation entre le droit et lconomie fait rfrence la capacit des institutions crer un environnement favorable au dveloppement de linitiative prive, au respect des rgles du jeu, de la proprit et la libert qui lui est attache, mais galement qui assure la transparence et lefficacit du systme conomique, cest dire un appareil lgislatif et judiciaire align sur les standards internationaux. Aux secteurs de la fiscalit, de la banque, de la bourse, du commerce (code du commerce, droit des socits, marchs publics), de la justice administrative et des tribunaux de commerce, vont suivre dautres secteurs et notamment celui du code du travail et de lassurance maladie obligatoire dont les chantiers sont ouverts depuis quelques annes et dont les approbations dfinitives par les acteurs concerns nont pas encore obtenu des accords francs et dfinitifs. La rforme judiciaire se rattache cette dynamique. La mise en place des premiers tribunaux de commerce a eu lieu la suite de linstallation de quelques tribunaux administratifs. Elle est dautant plus fondamentale quelle a t accompagne dune formation dun corps spcialis de magistrats ayant fait lobjet dune slection rigoureuse et dune formation ouverte sur le droit compar europen. Il sagit dune avance mme si lon regrette une implantation et une couverture gographique relativement lche de ces juridictions, chose qui pche par une ingalit des citoyens devant la justice. Le risque est important, tant donn les bonnes conditions de travail qui sont offertes par les tribunaux administratifs et commerciaux, de dpouiller progressivement les juridictions de droit communs des lments les plus dynamiques au profit de ces tablissements et daggraver davantage la crise de la justice. Encadr 7 - Une rforme russie : la modernisation de la Cour Suprme (programme de coopration Cour Suprme / PNUD) Objectifs majeurs du Programme La mise en place dun nouveau systme dinformation et de gestion des affaires de la Cour Suprme. Le recrutement et la formation du personnel technique ncessaire. La formation continue des magistrats, greffiers et fonctionnaires. Rsultats attendus La mise en place dun systme informatique moderne permettant la Cour Suprme daugmenter sa capacit de travail et de rsorber les retards dans le traitement des dossiers. La mise en place dun systme documentaire informatis constituant la source de toute la jurisprudence de la Cour Suprme et des textes de loi en vigueur au Maroc. La dotation de la Cour Suprme de personnel comptent et qualifi pour grer tout le systme install. La formation continue au profit des magistrats et fonctionnaires de la Cour Suprme. Rsultats obtenus La rduction de la dure de jugement des dossiers de 6 2 ans, et la rduction de moiti des affaires enrles et du dlai de jugement et de renvoi dun dossier grce linformatisation des procdures et des circuits des dossiers traits par la Cour Suprme.

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La sparation entre le travail judiciaire et ladministration judiciaire, principalement le ramnagement des fonctions et la clarification des mthodes de travail sur la base de ladquation profil/emploi. Lvaluation du travail des magistrats par des outils daide la dcision modernes et efficaces, aujourdhui utiliss par le Premier Prsident : nombre de dossiers traits et jugs par chaque magistrat et performance des diffrentes Chambres, la Chambre Sociale tant devenue aujourdhui le modle suivre par les autres Chambres, car elle ne traite depuis 2003 que les affaires enregistres de lanne en cours. bulletin mensuel prpar par le Dpartement des Statistiques. La cration du site web de la Cour Suprme pour plus de transparence vis--vis du citoyen (avocats, justiciables, etc.) : www.coursupreme.ma Llaboration dune tude statistique sur les dossiers renvoys aux Cours dAppel pour sassurer de lexcution des dossiers jugs par la Cour Suprme. La formation continue des magistrats en informatique et en langues trangres. La qualification de 37 greffiers dans le domaine de linformatique et de la bureautique. Le recrutement de 14 nouveaux cadres (niveau dtude de DESA) en vue de renforcer la cellule de modernisation du greffe, et le recrutement de 3 ingnieurs et de 10 techniciens en informatique spcialiss en TSSI et en TIB. La cration de nouveaux dpartements : Dpartement des Statistiques, Dpartement de lInformatique et Dpartement de la Gestion Financire et des Relations Internationales. La cration dun service charg des tudes judiciaires (SDE) pour assister les magistrats de la Cour Suprme dans leurs recherches. La cration dun Centre de Publication et de Documentation Judiciaire (CPDJ), rig en SEGMA. La cration dune salle multimdia au profit des magistrats, fonctionnaires, avocats et universitaires. La cration dune salle ddition charge de la collecte hebdomadaire de la jurisprudence auprs des sections de la Cour. La cration dun atelier ddition, quip de matriel dimpression et de photographie, et lquipement de deux salles de formation en matriel audiovisuel. Indicateurs de succs Le pourcentage des affaires enrles la Cour Suprme jusqu'au 31/12/2004 a volu comme suit : 2% en 2001 7% en 2002 21% en 2003 70% en 2004 La chambre sociale reste toujours une chambre modle qui juge uniquement les affaires de 2004 et 2005. Le nombre des affaires enrles a diminu pour arriver 325. Llaboration dune tude statistique sur les dossiers renvoys aux Cours dAppel du Royaume pour sassurer de lexcution des dossiers jugs par la Cour Suprme.

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On pourrait craindre galement que lefficience de telles juridictions soit biaise par ltat de lenvironnement juridique et administratif : difficults inhrentes au barreau, aux experts judiciaires, lintervention de la police judiciaire paralllement au dveloppement des infractions pnales en matire commerciale (chque sans provision, responsabilit pnale des fondateurs, grants et commissaires aux comptes des socits, proprit industrielle, concurrence, etc.) Ainsi, dans la dclaration de politique gnrale du gouvernement dalternance devant le parlement, la rforme de ladministration de la justice est place en tte des proccupations officielles. Le gouvernement se fixe comme priorits absolues la revalorisation de lthique professionnelle et la modernisation des lois qui doivent sadapter aux mutations acclres de lenvironnement socio-culturel. Cette dclaration fixe au gouvernement les objectifs suivants : relever les capacits de ladministration de la justice ; amliorer les relations entre ladministration centrale et les institutions de la justice ; renforcer linspection judiciaire ; amliorer la couverture judiciaire sur la base dune nouvelle carte ; accorder une grande importance la formation des juges et des auxiliaires de justice ; faciliter lexercice des recours la justice ; crer un systme de juges dexcution dans les domaines civil et pnal ; Les rsultats des efforts dploys sont jugs positifs par le Ministre de la Justice, avanant deux points qui semblent montrer un progrs depuis la mise en uvre de la rforme : le premier concerne les jugements excuts entre janvier 1999 et dcembre 2001. Sur un total de 1167 jugements excuter, 714 lont t effectivement, soit une proportion de 81%. Faut-il rappeler quen 2003, suite une mobilisation pour liquider les arrirs des jugements non excuts, il y eu excution de 71 000 dossiers sur les 129 000 inventoris ; le second a trait aux tribunaux de commerce o des rsultats encourageants ont t enregistrs : sur 37 174 affaires enregistres dans ces juridictions durant le seul premier semestre 2002, 35 263 ont t juges, soit 94,85%. Dans les faits, le systme judiciaire au Maroc doit faire face de nombreux dfis : rpondre aux attentes dune socit qui se familiarise avec la dmocratie et aux besoins croissants de lconomie et des changes commerciaux. Or, des rserves continuent dtre exprimes par bon nombre dacteurs concernant certains aspects de la rforme. Ainsi, la polmique provoque par le vote de la loi sur les socits anonymes est rvlatrice dune insatisfaction dun nombre important dhommes daffaires. Prsente sous un jour libral, puisquil sagit de respect du droit et dallgement des contraintes pesant sur lentreprise, elle est au contraire ressentie, plusieurs gards, comme une raffirmation de la prminence du politique et, par certains aspects, comme une rorganisation des prrogatives darbitrage de la part de lEtat.

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La Cour Spciale de Justice entretenait galement ce sentiment de prdominance de lexcutif sur le judiciaire. Cre pour lutter contre la corruption, elle agit comme une juridiction dexception qui contribue au maintien du rgne de limpunit et prive les justiciables de leurs droits un procs juste et quitable 27. Au cours de prs de 40 ans dexistence, elle a t saisie de 400 affaires, soit moins dune affaire par mois, alors que les seuls scandales rvls par la presse et les dossiers dinspection sont notoirement plus nombreux. Plus encore, la plupart des poursuites se font souvent lencontre de simples salaris comme le rvlent les scandales des cantines scolaires, de la CNCA, de la CNSS et du CIH. Encadr 8 : La perception de la corruption au sein de lorgane judiciaire Le judiciaire est Compltement au dessus de toute corruption En grande partie au dessus de toute corruption Quelque peu corrompu Largement corrompu Compltement corrompu Total Frquence (en %) 6,5 18,5 36,1 36,1 2,8 100

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003, tire de CAFRAD/ OMAP/ CEA Evaluation du systme de gouvernance au Maroc (Rapport national). 2004, p. 140

Si la rforme de la justice a constitu, dans un premier temps, une revendication politique, lorsque les partis politiques, les acteurs de la socit civile et du barreau dnonaient la subordination du juge au pouvoir politique, les oprateurs conomiques en font depuis quelques temps une priorit dans leur qute damlioration de lenvironnement de linvestissement. Faut-il rappeler la campagne dite dassainissement mene en 1996 et qui a indiqu quel point sont lies la scurit juridique, la neutralit administrative et la marche normale de lconomie ? Si depuis lindpendance du Maroc, le lgislateur tente de construire progressivement un cadre propice la dynamisation de la vie des affaires, les rsultats sont cependant diffrencis et certains secteurs ont rsist et rsistent plus au changement (rforme des statuts fonciers, lgislation du travail). Ds lors, les progrs raliss sont perus trs en de de ce que requiert la situation, notamment par les hommes daffaires, qui, la veille de lapplication des accords de libre-change ou dassociation avec lEurope, les Etats-Unis, la Jordanie, la Turquie, lEgypte, la Tunisie, jugent que le cadre actuel nest pas en accord avec la stratgie destine transformer le Maroc en un pays daccueil pour les investissements trangers, craignant que tout retard soit factur cher, puisque les concurrents sont nombreux et souvent dcids aller plus vite (Tunisie, Jordanie, Turquie).

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Institut de la Mditerrane pour le FEMISE Profil Maroc , Juillet 2004, p. 189.

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VII- La lutte contre la corruption


Lune des manifestations particulires courantes de la mauvaise gouvernance est la corruption. Celle-ci prend diffrentes expressions ouvertes ou dissimules comme le favoritisme, le npotisme ou les versements de sommes dargent. En reniant le droit des citoyens un traitement quitable, la corruption renie linclusivit, valeur universelle et fondement de bonne gouvernance. Au Maroc, la perception de la corruption ne semble pas reculer malgr des actions volontaristes depuis une trentaine dannes28.

1- LA CORRUPTION DANS LA MENTALIT COLLECTIVE


La corruption dans la mentalit collective semble tre massive et mme banalise, probablement du fait du retard pris dans la formation dune morale citoyenne qui respecte lintrt gnral. Faut-il rappeler la dnonciation ouverte par le Roi du Maroc au lendemain de la crise de Skhirat (1971) des milieux de pouvoir et de lAdministration ? Ce phnomne prend aujourdhui des proportions alarmantes et mtastasiques. En effet, bien que les gens se plaignent de la corruption, celle-ci nest pas condamne ouvertement. Tandis que les corrompus apparaissent, dans le parler dialectal, comme des malins qui se dbrouillent mieux que les autres, car ils seraient dpositaires dun savoir-faire par rapport ceux qui refusent la corruption, ces derniers sont jugs plutt nafs. Mais il ne sagit pas den dduire que la socit marocaine est atteinte dune immoralit incurable. Car il existe au sein de la population de nombreuses personnes rputes pour leur morale individuelle exigeante. Ds lors, il faudrait rechercher les causes de la tolrance dun tel cart dans un pass ant-colonial, puis colonial. Encadr 9 : Communiqu de Transparency Maroc sur lIndice de perception de la corruption 2004 de Transparency International Les rsultats de lindice de la perception de la corruption (IPC) au niveau international sont publis Londres le 20 octobre de chaque anne. La mesure de la corruption se base sur des sondages qui refltent la perception des milieux daffaires, des universitaires et des analystes de risques pays. En 2004, 146 pays ont t classs partir de 18 enqutes ralises par 12 organismes indpendants. LIndice ne comprend que les pays ayant fait lobjet dau moins trois enqutes Le classement par pays fait apparatre en tte les pays les plus transparents savoir la Finlande avec 9 points -, suivie de la nouvelle Zlande et du Danemark. Par contre les deux derniers pays qui souffrent le plus de la corruption sont le Bangladesh et Hati (1,5 points).

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Aboudrar Abdessalam, Lutte contre la corruption au Maroc , Contribution au Rapport HDR 50, 2005.

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Le Maroc qui a fait lobjet de 7 enqutes diffrentes recule encore cette anne dans le classement. Il passe du rang 70 77 (se situant au mme rang que le Bnin, lEgypte et le Mali). Cette rgression est encore plus nette au cours des 5 dernires annes, passant de la position 45 77. Plus proccupante encore, la note du Maroc qui dj ntait pas reluisante avec 4,1 points en 1999 a recul 3,2 points en 2004. Ainsi le Maroc se trouve dans une situation endmique de corruption qui a tendance saggraver davantage avec le temps, situation dsormais reconnue aussi bien par les acteurs nationaux quinternationaux. A partir de ce constat qui confirme les rsultats dautres enqutes nationales, Transparency Maroc souligne encore une fois la gravit du dveloppement de la corruption et ses consquences dramatiques sur les citoyens, sur lenvironnement conomique et social et par consquent sur le dveloppement du pays en gnral. Transparency Maroc renouvelle avec force son appel en direction des pouvoirs publics et de tous les acteurs concerns pour sengager durgence dans llaboration et la mise en uvre dune stratgie nationale de lutte contre la corruption. Le manifeste compos de 15 mesures de lutte contre la corruption propos par Transparency Maroc peut servir de base de dialogue pour initier une dynamique et une mobilisation nationales contre le phnomne de la corruption. Ceci ncessite la promotion de la culture de la responsabilit, de lobligation de rendre compte et la rupture avec limpunit ambiante, autrement dit lapplication de la loi, une telle dynamique devant initier le plus vite possible des rformes juridiques, institutionnelles, ducatives et de sensibilisation. Par ailleurs, le gouvernement est appel prolonger ladhsion du Maroc la Convention des Nations Unies de lutte contre la corruption par sa publication au Bulletin Officiel et la mise en place des mesures destines assurer son application. Association Marocaine de Lutte contre la Corruption, Transparency Maroc, Casablanca le 20 octobre 2004

2- LES CAUSES DE LA CORRUPTION


Bien que restant parfois intrioriss, ces comportements hrits samenuisent progressivement sous les effets de nouvelles rgles du jeu : le consentement limpt, la sparation des biens de lEtat et des biens personnels des responsables administratifs, le contrle de lusage des ressources publiques, etc. Cependant le mal de la corruption tient toujours et ne semble pas tre entam srieusement, car il donne limpression de muter au gr de lvolution de la socit qui connat la monte des comptences techniques et modernistes au sein de la fonction publique et lextension de la reprsentation politique par le vote. Aussi, les chances lectorales apportent-elles chacune son lot doprations dachats de votes dlecteurs, mme si terme, la consolidation du systme de reprsentation est un des vecteurs dlimination du clientlisme traditionnel. Il est vrai que des informations prcises sur lemprise relle de la corruption sur lconomie et la socit font toujours dfaut. Les rares donnes disponibles dans les colonnes de la presse portent tout juste sur des composantes illicites qui constituent le terreau de la corruption, montrant quel point la corruption est

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diffuse et insidieuse, prolifrant grce au consentement des uns et la rsignation des autres, et la prsence dun secteur informel dvelopp (fraude, trafic de drogue, trafic de faux papiers, contrebande, contrefaon, voitures voles, etc.).

3- LES CONSQUENCES DE LA CORRUPTION


Les contre-effets de tels avatars se font ressentir aujourdhui non seulement sur lvolution de secteurs conomiques comme le btiment et les services de restauration, connus pour tre des lieux classiques de blanchiment, mais comportent galement des consquences sociologiques assez graves, puisquelles touchent lchelle des valeurs comme le travail, la conscience professionnelle, etc. Procs et sanctions la gravit variable ne semblent pas avoir deffets durables sur les pratiques de corruption, tandis que les lois dictes contre celle-ci ne sinscrivent pas dans la dure mais apparaissent comme des rponses circonstancielles, portes par des campagnes brves, parfois sans lendemain. Encadr 10 : Un dossier qui nest plus tabou : celui de la drogue Le Maroc est aujourdhui lune des principales sources de rsine de cannabis et de haschisch, alimentant en particulier le march europen. La rgion du nord du Maroc o se concentre la culture du cannabis couvre environ 20 000 km2.Si les informations disponibles jusqualors indiquaient bien une tendance laccroissement des surfaces cultives depuis les annes 1980, les estimations sur les surfaces de culture de cannabis et la production de haschisch au Maroc demeuraient un sujet dbattu et parfois controvers. Le gouvernement marocain a donc dcid de remdier cette situation et a sign un accord de coopration avec lONUDC en fvrier 2003 pour raliser une enqute sur la production de drogues illicites (le cannabis) et le crime organis.
Organisation des Nations Unies contre la Drogue et le Crime, Maroc, Enqute sur le cannabis, juin 2004.

4- MESURES ADOPTES POUR LUTTER CONTRE LA CORRUPTION


Ainsi, le Maroc a conduit de manire suffisamment mdiatise plusieurs campagnes de lutte contre la corruption : 1964-65, lorsque dans un contexte de crise politique entre le gouvernement et lopposition, sont annonces la cration de commissions denqutes parlementaires (pour demander des comptes danciens ministres), avec linstallation de la Cour spciale de justice (loi n4.64) charge de juger les crimes de concussion, corruption, trafic dinfluence, commis par des fonctionnaires. 1971-1972, avec lannonce par le Roi dune lutte svre contre la corruption et la rforme de ladministration et de la justice et laquelle sensuivent de nombreuses arrestations touchant danciens ministres, secrtaires gnraux de prfectures, hauts fonctionnaires traduits devant la Cour spciale de justice.
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1996, avec la campagne dite dassainissement qui commence par une lutte contre la contrebande et la corruption des services de douanes et stend par la suite la fraude fiscale, aux dtournements des ressources communales, au trafic de drogue et lactivit pharmaceutique. Conduite par le Ministre de lIntrieur et soutenue par le Ministre de la Justice, cette campagne va susciter des protestations dont la presse a largement rendu compte. En outre, lOrganisation Marocaine des Droits de lHomme, lAssociation des Barreaux du Maroc, des groupes dintellectuels ont dnonc la manire expditive et le caractre brutal des arrestations, le manque de preuves la quasi totalit des personnes arrtes ont t gracies. Depuis 1999, on note un engagement collectif dacteurs au sein du gouvernement, du patronat, des associations, de la presse, dans la lutte contre la corruption active ou passive, labus des biens sociaux et le dlit diniti. Avec lintroduction de nouvelles rgles de transparence inspires de pratiques juridiques et institutionnelles ayant fait leurs preuves dans dautres pays, le Maroc inaugure dimportantes innovations, mais non toujours suivies deffets, dans sa lgislation et dans les codes de conduite applicables aux administrations publiques, notamment par llaboration dun Pacte de bonne gestion, la transparence des revenus des agents de lEtat, la gestion des commandes publiques, loctroi de contrats de concessions et de monopoles dexploitation, dagrments ou dautorisations administratives de toutes sortes, le dveloppement de lthique managriale, la promotion de la moralit des affaires, la reconnaissance dassociations de lutte contre la corruption et le rle actif de la presse (mme si les autres mdias restent lcart de ce dbat), la diffusion dinformations sur les affaires et la publication de sondages sur la corruption. Des initiatives louables sont prises dans le domaine de la sensibilisation, mme sil sagit dun chantier qui requiert de lendurance, car il repose aussi bien sur les rformes et les campagnes de sensibilisation conduites par les autorits que sur la prise de conscience des citoyens dont lexigence se construit sur une longue dure. Do la ncessite de maintenir leffort dans le cadre dune stratgie globale et dun plan daction cohrent, court, moyen et long termes, en vue de construire cette exigence citoyenne et de garantir la durabilit des rsultats obtenus suite aux rformes adoptes.

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VIII- Les processus lectoraux : une moralisation qui sest longtemps fait attendre
Les processus lectoraux reprsentent une dynamique fondamentale dans la dmocratisation et un indicateur de taille de gouvernance dmocratique et de dveloppement humain. Si la consolidation de la dmocratie passe en premier lieu par lorganisation dlections permettant la volont populaire de sexprimer librement et sincrement, les bouleversements profonds que connat la socit marocaine, selon un rythme soutenu, ont conduit une traduction progressive de tels changements sur le plan institutionnel. Pour mieux comprendre lvolution des consultations lectorales au Maroc, il faudrait prendre en compte certaines donnes fondamentales comme le rle central de la Monarchie, la forte imbrication du mouvement national avec les partis politiques, le mouvement islamiste en progression au sein de la socit, le taux lev de scissiparit qui touche les partis, la recherche difficile de lgitimit des partis dits de droite ou du centre, la fragmentation lente de la gauche et lmergence du mouvement amazigh29. Le chemin parcouru indique le dpassement de multiples drives et retrace toute la difficult pour le Maroc mettre en place des consultations lectorales sereines et dmocratiques. En effet, celles-ci constituent depuis longtemps des moments de forte tension, cause dinterventions administratives et doprations de falsification en tout genre peine voiles cause de la question du partage du pouvoir, de linterprtation de la notion de reprsentation, qui est davantage comprise comme une procdure de cooptation des lites que comme une vritable photographie de la socit politique. Empreintes de soubresauts et longtemps rcuses en raison des manoeuvres dont elles taient lobjet de la part de ladministration, elles donnaient limpression, aux termes de chaque scrutin, que le Maroc connaissait sa premire lection. Ainsi, malgr lorganisation de plusieurs consultations depuis lindpendance, le Maroc apparat lors de chaque scrutin en phase de transition institutionnelle (morosit quasi gnrale des campagnes lectorales, climat de mfiance entre les acteurs, taux de participation en baisse rgulire, etc.), mme si le Maroc nest pas le seul pays o on vit une dsaffection des citoyens par rapport aux lections. Ainsi, mises part les priodes dtat dexception ou de rgime transitoire, les assembles lgislatives ont vu plusieurs reprises leur mandat prorog, loignant de ce fait les chances lectorales initialement fixes. Peut-tre faudrait-il retenir trois dates significatives correspondant des tournants politiques historiquement dats pour les campagnes lectorales : En 1963, avec une campagne effervescente, car il sagissait du premier examen de la reprsentation populaire parlementaire ; 1977, alors que laffaire du Sahara passionnait et regroupait les partis nationaux ; 2002, correspondant aux premires lections sous le rgne du Roi Mohammed VI, priode porteuse despoir.

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Bernoussi Nadia Lvolution du processus lectoral au Maroc , Contribution au Rapport HDR 50, 2005

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A part ces trois chances, les autres consultations sorganisent autour de campagnes plutt moroses, dans lesquelles les ngociations entre le Ministre de lIntrieur et les leaders des partis frelatent la sincrit des scrutins, quoi sajoutent une faible emprise sur la ralit sociale et un consensualisme affich. Une volont de garantir la transparence des lections ouvertement dclare date du Discours Royal prononc le 20 aot 1996. Elle est suivie de la mise en place, un an plus tard, de la Commission nationale charge du suivi des oprations lectorales. Lactualisation des listes lectorales et ltablissement de nouvelles cartes dlecteurs, ladoption durnes transparentes et la signature dun pacte dhonneur entre les partis et ladministration, reprsente par le Ministre de lintrieur, stipulent un engagement des acteurs concerns au respect dune certaine discipline, des lois et rglements rgissant les scrutins. Lenclenchement de cette dynamique permet de mettre en place les fondements dune culture de consensus politique. Ladoption lunanimit de textes lgislatifs et rglementaires reprsente un tournant dune certaine porte politique : le Code lectoral (loi 9-97 promulgue par le Dahir 1-97-83), la Loi relative lorganisation rgionale du Royaume, les deux Lois organiques relatives lorganisation des Chambres des reprsentants et des conseillers, la signature du Gentlemen Agreement entre le patronat, les syndicats, lexception de lUMT et ladministration, sont des mesures qui ont contribu dcrisper la vie politique et crer un climat de dtente entre les diffrents acteurs. Lopration lectorale qui suivit immdiatement date du 13 juin 1997 et porte sur la formation des Conseils communaux. 102 197 candidats, reprsentant 13 partis politiques briguaient 24 253 siges de conseillers communaux en milieu rural et urbain. Sans doute que ce rendez-vous et les rsultats qui en dcoulent reprsentaient une occasion de tester les bonnes intentions formules dans les dclarations communes, mme si les Prsidents des conseils ne sont pas lus au suffrage direct, mais font lobjet de tractations entre diffrents groupes. Deux faits majeurs ont caractris cette consultation : lusage systmatique de la corruption et le dficit patent dans lapplication de la rgle de droit de la part des pouvoirs publics et des candidats. Du coup, les dispositions du Code lectoral sont restes sans effet, notamment en ce qui concerne la fraude. Ladministration, critique jusque l pour ses falsifications est dsormais mise en cause pour sa neutralit passive. Les nouvelles urnes transparentes importes nont pas empch lapparition de nouvelles pratiques frauduleuses. Une telle tendance sest confirme lors de la consultation lectorale du 14 novembre 1997 correspondant la dsignation des membres de la Chambre des reprsentants, par un scrutin uninominal direct un tour : usage abusif de la corruption, violation de la lgislation, quelques excs de violence et surtout une trs faible participation, car sur les 12 790 631 inscrits, seuls 7. 456. 996 ont pris part au scrutin et 1. 085. 366 ont mis dans lurne un bulletin nul. Si avant il tait souvent ais dincriminer ladministration dans sa pratique de la falsification, aujourdhui il semble que ce sont les candidats eux-mmes, ainsi que les partis politiques, qui vicient les rgles du jeu. Mme sil reste difficile dtablir la part de responsabilit des uns et des autres, il est de plus en plus clair que la manifestation sest dplace du giron de ladministration vers celui des acteurs politiques eux-mmes.
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Ainsi, les forces politiques qui avaient rclam avec insistance une moralisation des consultations lectorales et dont les attentes et les interrogations ont mis un certain temps tre exauces, partagent aujourdhui la responsabilit de la crise de la reprsentativit au Maroc. Si lancrage aux principes de la dmocratie semble tre une ncessit pour harmoniser le contexte politique avec les mutations que connat le corps social, la dvalorisation de certaines valeurs traditionnelles, lusure des hommes au pouvoir et des idologies engendrent un besoin accru de changement. La crise de reprsentativit, la multiplicit des partis politiques lie aux scissions rptitives, lparpillement de lchiquier politique rendent non seulement la formation dune quipe gouvernementale difficile comme cest le cas depuis 1997, mais expliquent galement lentre du systme politique dans un processus dincohrence. Mais si le processus damlioration des lections a altern moments dincertitude, despoir et de satisfaction, le Maroc a tent de relever le dfi dadapter lexercice du pouvoir aux impratifs dune bonne gouvernance politique et institutionnelle. A travers les rformes engages, on peroit parfois une volont de refondre progressivement les voies dlitisation sur des valeurs nouvelles, responsables, prenant en considration laptitude, la comptence et la capacit mieux grer, contre le npotisme, la corruption, lopportunisme et la mdiocrit30. Deux lments majeurs appuient une orientation des pouvoirs publics pour atteindre des objectifs de transparence, de dmocratisation et de crdibilisation des institutions, redonner confiance llectorat et mesurer le poids rel des formations politiques en comptition : labaissement de lge lectoral 18 ans annonc par le Souverain au lendemain des lections de septembre 2002, en rponse un vieux souhait des partis issus du mouvement national, et lintroduction de la reprsentativit des femmes. Encadr 11 : Crdibilit du systme pluraliste Malgr le fait quil existe environ une trentaine de partis politiques au Maroc englobant plusieurs tendances : le nationalisme (PI), le centre (RNI), la social-dmocratie (USFP), le libralisme (UC,FC, ADL), le socialisme (PPS), le centre-gauche (FFD), le marxisme-lninisme (PADS, GSU), le ruralisme et particularisme berbre notamment du Moyen-Atlas (MP, MNP, UD), le ruralisme (PND), lislamisme (PJD), lcologie (PED), la question visant tester la crdibilit du pluralisme a donn lieu, lors dune enqute dopinion sur la gouvernance (novembre 2003) 53,7% de rponses considrant le systme politique en place comme concurrentiel, contre 18,1% qui pensent que tel nest pas le cas. Limportance de la modalit je ne sais pas (21,4%) laquelle sajoutent les refus de rponse de la rubrique sans opinion, traduit une dmobilisation politique de prs du tiers de la population interroge.
CAFRAD / OMAP/ CEA, Evaluation du systme de gouvernance au Maroc s(Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003), pp. 61-63

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Sedjari Ali, Figure moderne de llite marocaine ou la conscience dtre utile, Elites, gouvernance et gestion du changement, Rabat : LHarmattan Gret, 2002, pp. 87-111

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Avec ladoption de la loi organique prvoyant implicitement un quota fminin au sein de la Chambre des reprsentants, le Maroc amliore la reprsentativit des femmes, satisfaisant par la mme occasion une ancienne revendication fministe, porte par une longue action des milieux associatifs. Faut-il rappeler quavant une telle initiative, le Maroc, avec deux femmes lues dans la Chambre des reprsentants, se classait au 118me rang mondial au niveau de la participation des femmes dans le monde lgislatif : 10% des candidats en 1984 ; en 2002, la moyenne mondiale de participation politique des femmes est de 14,3%, de 38,8% pour les pays dEurope du nord et 4% pour les pays arabes. Si les membres de la classe politique semblent conscients du nombre drisoire des femmes au sein des pouvoirs publics, les entraves la participation de celles-ci la gestion de la cit demeurent difficiles lever. Le lgislateur a d user dune extrme habilet pour introduire la loi en question, vitant la censure du Conseil constitutionnel. La loi organique dont le but est de lever des barrires socio-culturelles, ne parle dailleurs que de liste nationale sur laquelle les diffrents partis politiques se sont entendus pour y prsenter exclusivement des femmes. Aussi, en multipliant le nombre de candidatures fminines par 12, le nombre dlues par 17,5, lintroduction du principe de la discrimination positive eut-il comme avantage de donner la Chambre des reprsentants 35 lues et damliorer le classement du Maroc dans ce domaine par rapport la moyenne mondiale (69me rang).

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IX- Reconquerir la solidarit par le partenariat


La solidarit nest pas simplement une qualit de la dmocratie, elle est constitutive de sa dure et cimente ldification de linitiative citoyenne. Elle sexprime par le partenariat et la coopration sur le territoire qui reprsente le creuset dintgration des politiques publiques, associant des politiques ministrielles, de la rgion, des provinces, des communes et interpartenariale, reliant organisations socio-professionnelles, syndicats et secteur priv. Au Maroc, la solidarit trouve ses appuis sur une formation sociale et culturelle marque par des liens agnatiques toujours vivaces, facilitant ltablissement de plusieurs types de partenariats (de mobilisation, dassistance, dencadrement). Aux cts des actions traditionnelles de soutien conduites par les associations, corporations et jemaa, et couvrant plusieurs domaines comme lagriculture ( lexemple de la touiza, la tada, ighrem) qui survivent au-del des annes de protectorat, dautres actions sont menes par lEtat, sous forme de chantiers couvrant des secteurs conomiques et socio-culturels. Lancs sous la conduite de l'Etat, ces partenariats sont destins maintenir l'enthousiasme et la ferveur lis l'indpendance, ou susciter une solidarit agissante l'occasion de calamits naturelles (victimes des huiles frelates, fin des annes 50, tremblements de terre dAgadir en 1960 et dAl Hocema en 2003). Ils se diversifient pour revtir laspect de campagnes nationales mobilisant les citoyens pour diverses causes31. Ainsi, les actions qui vont porter, ds 1957, sur lassistance aux couches dmunies de la population, sappuient sur un maillage territorial et administratif en construction, o les provinces, organes essentiels de la dcentralisation, ayant le statut de collectivits locales, ont permis le dploiement des projets en dveloppement dans diffrentes rgions du Royaume. Plusieurs programmes entrepris quelques annes aprs lindpendance ont pu mobiliser massivement les populations, laissant une marque profonde dans lhistoire lexemple de la route de lUnit, symbole de la runification du nord et du sud du Royaume. Mais dautres, limits dans le temps, nont eu quun succs relatif lexemple de lOpration Labour et des campagnes dalphabtisation. Dautres encore, bien quils aient ncessit une intervention lourde de la part de lEtat, ont eu des rsultats mitigs, lexemple du partenariat engag corrlativement la ralisation des amnagements hydro-agricoles. En effet, si le Maroc a atteint lobjectif du million dhectares irrigus ds 1998, linitiative qui porte sur une meilleure valorisation des exploitations et de la mise en valeur agricole est reste exclusive et non concerte. Faut-il rappeler le contexte qui prside ce partenariat encadr qui, souffrait de labsence dune dmarche participative, de dispositifs de dialogue, dinformation et de concertation. Dcid en plein tat

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Herzenni Abdallah, Evolution du partenariat et modalits de pilotage et de gestion des actions de dveloppement humain au Maroc , Contribution au Rapport HDR 50, 2005.

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dexception entre lEtat et les agriculteurs dans le but dacclrer la mise en valeur agricole, ce type de partenariat reposait particulirement sur des procdures et des relations contractuelles mais caractre obligatoire. Malgr un climat politique empreint dexclusive et de tension, de nouvelles formes de partenariat, appuyes sur des embryons dune conomie sociale comme les coopratives, paules par la mise en place en 1962 de lODCO (Office de Dveloppement de la Coopration) sont lances, lexemple des actions de dveloppement rural intgr menes dans le sillage de la dcentralisation et de la dconcentration. Cependant, limpact des programmes conduits de manire volontariste par lEtat est rest limit aux territoires cibls, sans participation relle des populations concernes. Car il tait dusage que seuls les techniciens des ministres concerns pouvaient identifier les projets et les actions. Une telle approche ne portait que peu dintrt aux espaces bours, agro-pastoraux ou sylvo-pastoraux qui connaissaient une forte pression sur les ressources naturelles et une dcongestion dmographique. Ces derniers nont t soutenus durant les annes 1970 que par une douzaine de projets de dveloppement intgrs, initis de surcrot sur recommandation des instances internationales. Mais corrlativement la mise en place du Programme dAjustement Structurel, sur instigation dorganismes financiers internationaux, lEtat rduit drastiquement le financement des projets sociaux. Les dficits et les contre-effets qui sensuivent quelques annes plus tard, et que rappellent les meutes urbaines de 1984 et 1991, ont conduit indirectement lmergence dun contexte favorable lengagement partenarial et un tournant dans lhistoire des relations entre les pouvoirs publics et le monde associatif. Cest paradoxalement dans un contexte de dficits sociaux aggravs que le Maroc a connu lintervention de nouveaux acteurs sociaux dans le dveloppement. Certes, plusieurs associations vocation rgionale sont nes linitiative des plus hautes autorits de lEtat, ds le milieu des annes 1980, mais leur rle dintermdiation est rest cantonn dans la promotion socio-culturelle et lencadrement des lites rgionales proches des cercles gouvernementaux. Mais en parallle, le partenariat souvre une participation plus large dun tissu associatif de plus en plus toff, entreprenant et particulirement engag dans le dveloppement social, les activits gnratrices de revenus et la prservation de lenvironnement. De plus, des prrogatives caractre revendicatif portant sur la protection des consommateurs, l'environnement, les droits des femmes, lidentit berbre, lislamisme, font leur apparition de faon concomitante cette dynamique, mme si leur expression reste limite et leur consolidation postrieure aux annes 1990. Ces annes connaissent galement un intrt de plus en plus grand port au secteur priv, avec linstauration dun cadre incitatif, des investissements dans les infrastructures, linitiation dun timide processus de modernisation de ladministration, la mise en uvre de mesures daccompagnement dordre lgislatif et rglementaire, une meilleure scurit des investissements et le dmarrage dune certaine comptitivit entre les entreprises.

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Encadr 12 : Programme dApprovisionnement Group en Eau Potable des Populations Rurales (PAGER) Le Programme dApprovisionnement Group en Eau Potable des Populations Rurales, adopt par le Gouvernement en 1995, vise contribuer lamlioration des conditions de vie de populations rurales en leur permettant laccs leau potable. Il prvoit lalimentation en eau potable de lensemble de la population rurale en 2008. Le financement repose sur le budget public et sur la participation des collectivits locales (15%) et des populations usagres organises en associations (5%). Cette forme dorganisation est sense sappuyer sur une forme de participation communautaire, dautant plus que les conventions prvoient la prise en charge de lexploitation et de la maintenance des ouvrages dadduction par les associations dusagers, bien que la proprit revienne aux collectivits locales. Les efforts des pouvoirs publics se poursuivent pour la mise en uvre de ce programme travers les diffrentes provinces du Royaume. Ils se sont traduits, en 2003, par la ralisation des oprations dalimentation en eau potable au profit de 200.000 habitants regroups dans 248 localits rurales. Ces oprations consistent en 70 puits, 167 forages, 13 amnagements de sources, la construction de 2 Metfias, la construction de 111 points deau des ouvrages de stockage et de distribution deau et lquipement de 122 points deau de moyens de pompage. Le taux daccs leau potable fin 2004 avoisine les 60 % grce aux efforts dploys, depuis 1995.

1- RECHERCHER UNE PLUS GRANDE PROXIMIT


Un contexte favorable au dveloppement participatif apparat ds lors que les pouvoirs publics salarment des dficits sociaux et de lintrt pour le pays les pallier. Des partenariats multiformes se mettent en place, engageant une vritable mutation dans les relations entre pouvoirs publics et monde associatif, jusque-l empreint de mfiance et parfois de rejet. La Stratgie de dveloppement social labore officiellement partir de 1990 sinscrit dans un effort pour adopter des normes arrtes par les instances internationales, tels que le dveloppement humain, le dveloppement durable, la lutte contre la pauvret, lapproche genre, les droits de lenfant et la bonne gouvernance. Elle affiche les objectifs suivants : la gnralisation de laccs des populations dfavorises aux services sociaux de base : eau potable, assainissement, sant de base, scolarisation, logement social ; laccroissement des opportunits demploi et de revenus et le renforcement des mcanismes dinsertion dans le march du travail ; le renforcement des programmes dassistance et de protection sociale et une gestion efficace des filets sociaux de scurit. En outre, un grand nombre dassociations investissent le champ du dveloppement, notamment dans la ralisation dinfrastructures de base (eau, lectricit, pistes, voiries, routes), et les activits gnratrices de
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revenus (caisses communautaires, micro-crdit) et la prservation de lenvironnement. Leur engagement permet linstallation progressive de rseaux regroupant plusieurs structures et de complmentarits facilitant la mdiation avec ladministration et les bailleurs de fonds, dune part, et des associations caractre national ou local dautre part. Le succs remport par plusieurs associations incite les pouvoirs publics leur accorder une plus grande place dans les actions de dveloppement, au point que ladministration et les tablissements publics commencent solliciter leur implication directe dans la ralisation de certains projets. De mme, plusieurs initiatives sont prises pour appuyer des associations comme cela a t le cas en juillet 2003, lors de la signature de conventions entre le gouvernement et plus de 200 associations oeuvrant dans le champ social. Ainsi, la dfinition dun cadre lgal permettant une nouvelle politique de partenariat a t mise en place grce la Circulaire du Premier Ministre (n7/2003), amliorant le cadre juridique, simplifiant les procdures et consolidant la dcentralisation et la dconcentration. Ce texte ambitionne de faire du partenariat avec les associations un instrument privilgi permettant de concrtiser une politique de proximit qui vise lutter contre la pauvret et amliorer les conditions de vie des citoyens en situation de prcarit. De plus, un programme dquipements sociaux de proximit comprenant 236 projets a t initi cette mme anne par les pouvoirs publics, sous la prsidence du Premier Ministre, afin de rpondre aux besoins des populations rsidant dans les espaces connaissant un manque de services sociaux de base, tels que leau potable, lclairage public, lassainissement et les espaces de divertissement. En partenariat avec les associations travaillant au sein des populations dmunies et des catgories sociales aux besoins spcifiques comme les femmes, les enfants et les handicaps, le gouvernement a entrepris en 2003 la ralisation de 673 projets consacrs, entre autres, la construction de voiries, lutter contre la pauvret urbaine et la promotion dactivits gnratrices demplois. Trois observations peuvent tre faites la lumire des ralisations de programmes en partenariat : la proximit recherche par le gouvernement se focalise essentiellement sur les secteurs sociaux-ducatifs et reste toujours cantonne dans une logique de projets ponctuels aux effets qui semblent limits ; les activits inities par les associations souffrent souvent dune durabilit incertaine et dpendent troitement des financements qui leur sont accords par ladministration, les ONG et les pays donateurs internationaux, ces derniers ne sengageant que sur une dure prcise sans garantie de reconduction ; malgr lefficacit, lefficience et les cots raisonnables des projets qui sont conduits par les associations, les appuis au fonctionnement ces dernires sont souvent faibles, do le reproche de manque de comptence qui leur est souvent fait. LInitiative Nationale de Dveloppement Humain (INDH) annonce une mobilisation nationale pour lutter contre une pauvret persistante. Elle apporte une vision denvergure et long terme sassignant des objectifs comme une rponse globale aux problmes sociaux lis lindigence. Il sagit dune intervention qui articule et intgre des actions damlioration des conditions de vie ciblant des espaces identifis, en mettant un accent particulier sur la justice et lquit sociales. Elle sappuie sur un diagnostic et une
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accumulation dinformations sur lvolution sociale de plusieurs territoires, partir de donnes statistiques et cartographiques (Recensement Gnral de la Population conduit en 2004, cartographie communale de la pauvret, Recensement Gnral de lAgriculture men en 1998, Enqutes sur le niveau de vie des mnages 1998-1999, etc.) Encadr 13 : Extrait du Discours Royal portant sur lINDH Cette initiative sinscrit dans la vision densemble qui constitue la matrice de notre projet socital, modle bti sur les principes de dmocratie politique, defficacit conomique, de cohsion sociale et de travail, mais aussi sur la possibilit donne tout un chacun de spanouir en dployant pleinement ses potentialits et ses aptitudes () Elle part dabord des donnes objectives qui constituent les termes de la problmatique sociale au Maroc. Des donnes qui montrent que de larges franges de la population et des zones entires du territoire national vivent dans des conditions difficiles et parfois dans une situation de pauvret et de marginalisation, qui est incompatible avec les conditions dune vie digne et dcente que Nous souhaitons pour Nos citoyens. En effet, de nombreux quartiers et bidonvilles, urbains ou priurbains, et plusieurs communes, situes pour leur grande majorit en milieu rural, connaissent des situations difficiles marques par linsuffisance des accs aux quipements et services sociaux de base, offrant ainsi des terreaux propices laggravation des problmes danalphabtisme, de chmage et dexclusion, ou de dscolarisation, et ptissent des faibles opportunits demploi et dactivits rmunratrices () Partant de ces atouts, de ces rfrentiels et des enseignements tirs des expriences passes, lInitiative que Nous lanons aujourdhui doit se dcliner sous le signe de la citoyennet relle et agissante, et procder dune dmarche rsolument novatrice et dune mthodologie daction qui allie ambition, ralisme et efficacit, et se traduise par des programmes pratiques, bien dfinis et intgrs.
Rabat le 18 mai 2005

2- LVOLUTION DIFFRENCIE DU CADRE NORMATIF


La dimension normative est fondamentale tant donn le rle multiple quelle peut jouer dans la formation dun capital institutionnel, la consolidation du processus dmocratique et le respect des droits et des liberts. Elle est galement dterminante pour la promotion de linitiative conomique et de la croissance, susceptible de contribuer la rduction de la pauvret, la cration demplois et lamlioration du bientre des populations. Dans un souci de faire voluer un cadre normatif en harmonie avec les mutations conomiques, industrielles et commerciales que le Maroc connat depuis lavnement du protectorat, le lgislateur a adopt dimportants textes et lois qui participent aujourdhui dune accumulation juridique relativement toffe : constitus au dpart par les grands codes du 12 aot 1913, dont ceux relatifs notamment aux obligations et contrats, au commerce, la procdure civile et limmatriculation des immeubles. Ces textes de base allaient constituer le point de dpart dune abondante production lgislative qui touche progressivement tous les secteurs de la vie conomique et sociale : vente et nantissement du fonds de commerce (1914), registre central de commerce (1921), socits par actions (1922), socits responsabilit limite (1926),
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rglementation du travail et paiement des salaires (1926), rparation des accidents du travail (1927), salaire minimum des ouvriers et employs (1936), dure du travail (1936), congs annuels pays (1946), statut-type fixant les rapports entre salaris et employeurs (1948), etc. Bien que de nombreux textes devaient survivre au rgime du protectorat, le lgislateur marocain allait, ds lindpendance, adopter des rformes essentielles qui avaient pour objectif de dpasser la dpendance politique, dcarter les atteintes la souverainet du pays et dabroger les textes discriminatoires poss par le protectorat. La cration en 1957 de la Cour Suprme devait progressivement permettre la jurisprudence de contribuer la modernisation et au progrs du droit. Le mouvement de rforme, couvrant des domaines varis, est rsolument enclench depuis le dbut des annes 199032. Il concerne les domaines suivants : banque (1993), Charte des investissements (1995), Code du commerce, les socits (1996 et 1997), Juridictions de commerce (1997), Groupements dintrt conomique ( 1999), Proprit industrielle, Droits dauteur (2000), Prix et concurrence (2000), march boursier (2001), Centres rgionaux dinvestissement (2002), (charte PME, Code du travail (2003). Cinquante ans aprs lindpendance, malgr une volution diffrencie lie souvent des rsistances au changement (rforme des statuts fonciers, lgislation du travail), le rythme des rformes touchant plusieurs domaines sest acclr, pour tenter de rpondre aux attentes des acteurs conomiques et sociaux, engags dans un processus de modernisation du tissu productif dicte par louverture du Maroc (accords dassociation avec lUnion Europenne, et de libre-change avec les Etats-Unis puis avec la Turquie, lEgypte, la Jordanie, la Tunisie). Mais lefficience de telles rformes reste lie une contrainte majeure qui conditionne le dveloppement humain et linitiative conomique en particulier : lapplication effective des normes et lois adoptes.

3- DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LA PAUVRET : UN COMBAT LIVR TARDIVEMENT ?


Signalons tout dabord que jusquaux annes 1990, llaboration dune stratgie publique de lutte contre la pauvret est reste quelques temps implicite, puis de plus en plus dclare face une situation sociale en dgradation progressive. Pour rendre cette stratgie visible, les pouvoirs publics ont mis en place un dispositif juridique facilitant l'application d'un ensemble de programmes, conduits directement par les collectivits locales ou en partenariat avec des associations et mobilisant des ressources de plus en plus importantes. Faut-il rappeler que ce nest que depuis les huit dernires annes que le concept de pauvret, assorti de celui de marginalit (attahmich), devient rcurrent dans les dbats sur le dveloppement humain. Il fait dsormais partie du droit positif, mme si le lgislateur lui prfre d'autres concepts sonnant moins ngatifs dans leur formulation, telles que les notions de populations vulnrables, populations faible revenu, populations conomiquement vulnrables , ayant des difficults d'insertion dans la vie active, personnes conomiquement faibles (Cf. la loi 18/97 sur le micro crdit et la loi 12-99 portant cration de l'Agence de Dveloppement Social).
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El Bacha Farid, Cadre juridique et dveloppement humain au Maroc , Contribution au Rapport HDR 50, 2005.

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Ceci dnote une volution au cours de laquelle le dispositif juridique de lutte contre la pauvret mis en oeuvre favorise l'insertion par l'exercice dactivits conomiques et aide dvelopper une dmarche de concertation et de partenariat, notamment avec le monde professionnel et associatif. Parmi les nouveaux dispositifs valorisant l'insertion des personnes conomiquement faibles, linstitutionnalisation du micro crdit (Loi 18/97 sur les micros crdits) a permis de crer un vritable droit des associations pour financer des petits projets. Il faut dire que dans un contexte marqu par les contre-effets de la restructuration de lconomie comme l'augmentation du chmage et de la pauvret, une politique sociale plus "territorialise" dite "de proximit" est mise en uvre au profit des "populations vulnrables". Le Maroc qui souscrit aux objectifs du Sommet Mondial pour le Dveloppement Social (voir Encadr sur linitiative 20%-20%), sengage ainsi combler les dficits en matire dducation fondamentale, dalphabtisation, de couverture mdicale de base et de lutte contre la pauvret et les ingalits sociales. Ces dispositions juridiques sollicitent ainsi de plus en plus une participation de la population locale, mobilisent de nouveaux acteurs (associations, donateurs, collectivits locales) et suscitent des solidarits aux chelles des communes ou des quartiers. Elles marquent un changement de vision du dveloppement et ralisent avec davantage de succs des actions sociales au profit des populations pauvres, apparaissant du coup comme une conqute de la dmocratie. Encadr 14 : Initiative 20%-20% Rapport National sur la situation des Services Sociaux, tir des tudes portant sur linitiative PNUD-UNICEF 20%-20% au Maroc Les rsultats du rapport font ressortir que la charge financire de lensemble des actions que les dpartements concerns (Education, sant, Eau potable et Assainissement) font dans le domaine des services de base relevant de ces domaines ne sera pas comptabilise dans lestimation de ce que le budget de lEtat consacre ces services, et qui avoisine en 1999-2000 quelques 17% de lensemble des dpenses publiques. Une valuation exhaustive ferait sortir un chiffre qui dpasse lobjectif assign par le Sommet Social. Cela voudrait-il dire que le Maroc a les moyens de financer plus que les 20% fixs Copenhague et quil na donc pas besoin de laide internationale dans ces domaines ? Non ! LEtat marocain consent aujourdhui des efforts particuliers pour promouvoir les services sociaux essentiels dans le cadre de la lutte contre la pauvret et de la rduction des ingalits qui prvalent, particulirement entre le monde urbain et le monde rural. Ces efforts sexpliquent en particulier par trois lments. Dabord par lampleur des dficits sociaux accumuls depuis des dcennies et que le pays voudrait rsorber le plus vite possible ; ensuite par la prise de conscience des citoyens qui sorganisent de plus en plus, en particulier au niveau de la socit civile, pour agir dans ces domaines ; et enfin par la volont de lEtat, exprime, au plus haut niveau, par Sa Majest le Roi Mohammed VI et par le Gouvernement, de rduire ces dficits de faon importante et durable. () En termes absolus, lenveloppe alloue aux secteurs sociaux est passe de 18 milliards de Dirhams en 1992 34,8 milliards de Dirhams en 2002.
Source : Le Premier Ministre Initiative 20/20 - Rapport national sur la situation des Services Sociaux - Rabat : Publi en partenariat avec le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement, 2002

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Toutefois, ces avances dans la lutte contre la pauvret et lexclusion demeurent limites, faute dun largissement de la protection sociale et de l'assurance maladie ainsi que de la consolidation de la solidarit au profit des populations vulnrables.

4- RELATIONS DE TRAVAIL : MALGR UNE VOLONT DE MODERNISATION, LE PASSIF RESTE LOURD


Si le processus juridique relatif aux lois du travail couvre, depuis plusieurs dcennies, les relations individuelles et collectives de travail ainsi que les conditions de travail (convention collective (1957), services mdicaux du travail (1957), scurit sociale (1959), conseil suprieur des conventions collectives et reprsentation du personnel dans les entreprises (Dahir du 29 octobre 1962), il nen demeure pas moins que des lacunes subsistent, oblitrant le droit et la protection consacrs des personnes au sein du monde du travail. Il en ressort une protection insuffisante des droits fondamentaux des travailleurs. Cest le cas des discriminations qui touchent la femme salarie, lenfant et certaines catgories demploys. Faut-il souligner que malgr la ratification par le Maroc de la convention 111 relative la discrimination, pendant longtemps, la femme marie ne pouvait engager ses services quavec lautorisation de son mari (Article 726 du Dahir des obligations et contrats qui ne sera abrog quen 1995). De mme, sa rmunration, jusqu labrogation du dahir du 16 mai 1945, tait infrieure celle perue par lhomme. Il faut dire que la crise de lemploi, le dveloppement du secteur informel, linsuffisance du contrle et le caractre drisoire des sanctions lencontre des contrevenants, ne permettaient pas de mettre un terme aux excs. Ainsi, sil existe des textes rglementant le travail des enfants (1926) et la fixation de leur ge dadmission au travail douze ans rvolus (1947), et si la scolarisation est obligatoire depuis lindpendance (de 7 14 ans) et depuis 2000 (de 6 15 ans rvolus), le travail des enfants revt ce jour une ampleur toujours alarmante. Car, quil sagisse de la dure du travail, du travail de nuit, du salaire, de la protection de la moralit et de la sant, les enfants demeurent dans une situation de prcarit prjudiciable. Face une vulnrabilit certaine de la population salariale, rtablir un climat de confiance propice au dialogue et la rforme savre plus que ncessaire. La drgulation des rapports sociaux dans lentreprise et la Fonction Publique, limprcision des droits et des obligations des employeurs et des salaris, labsence de filets de scurit mdicaux et sociaux sont, entre autres, les principaux dficits qui se dressent devant les pouvoirs publics et leurs partenaires conomiques et sociaux. Leur rsorption conditionne aujourdhui ldification dun modle social moderne et pourrait assurer une meilleure visibilit aux acteurs conomiques et plus de justice et de solidarit. Le rtablissement dun climat de confiance dans les rapports Gouvernement patronat Syndicats constitue galement pour le gouvernement une question primordiale. Avec la promotion du dialogue social et la signature dune Dclaration commune le 1er Aot 1996, un nouveau processus est entam, rompant avec les modes traditionnels de dialogue empreints de mfiance et marqus par des tentatives de rsolution
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des conflits collectifs dans lurgence, en labsence dun cadre organis et institutionnalis. Une implication des partenaires conomiques et sociaux va contribuer inscrire dans la dure dialogue et concertation, les principes consacrs par le premier accord ayant t ritrs et consolids par les accords du 23 avril 2000 et du 21 avril 2003. Ainsi, en application des engagements de laccord du 30 avril 2003 entre le Gouvernement, la CGEM et les reprsentants des principales centrales syndicales, lUnion Marocaine du Travail (UMT), la Confdration Dmocratique du Travail (CDT) et lUnion Gnrale des Travailleurs du Maroc (UGTM), les mesures rglementaires et organisationnelles suivantes ont t prises : le renforcement de l'arsenal juridique de l'assurance maladie obligatoire, par la publication au Bulletin Officiel du dcret relatif l'Agence Nationale d'Assurance Maladie (ANAM) ; lengagement de la rforme du rgime de scurit sociale, finalis au cours de l'anne 2003 ; linstauration dune retraite anticipe partir de l'ge de 55 ans, prolongation de la priode d'indemnisation du cong de maternit de 12 14 semaines ; la prparation d'un programme d'action pour la mise niveau de la Caisse Nationale des Organismes de Prvoyance Sociale (CNOPS) et des mutuelles, et ce, dans la perspective de la gestion de l'Assurance Maladie Obligatoire. Concernant lemploi et les rapports professionnels, ladoption par le Parlement du Code du travail, aprs plusieurs annes de ngociations difficiles, dote le Maroc de rgles juridiques et thiques en matire de droit du travail et dfinit les moyens ncessaires la modernisation du modle social du pays. Il a pour consquence de stabiliser les relations de travail entre employeurs et salaris et de favoriser la comptitivit des entreprises nationales. Cet outil juridique contribue substantiellement lamlioration de lenvironnement de lentreprise, des conditions de travail et des relations entre les partenaires sociaux et ce travers notamment les actions suivantes : la rduction de la dure annuelle de travail (2 496 heures au lieu de 2 700 heures) dans le secteur agricole ; la rduction de la dure hebdomadaire de travail (44 heures au lieu de 48 heures), sans rduction de salaire, dans lindustrie et les services ; la possibilit dtaler sur lanne la contre-valeur du temps de travail annuel ; la possibilit pour lentreprise de rduire la dure de travail en cas de difficults conjoncturelles ; le renforcement de la protection du droit au travail ; la rglementation du licenciement abusif (barmisation des indemnits et renforcement des droits de la dfense) ; la conscration du droit des salaris la formation continue et aux programmes de lutte contre lanalphabtisme ;

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la mise en place de nouvelles instances de reprsentation du personnel (comit dentreprise, section syndicale) ; la valorisation de la ngociation collective. Lengagement du lgislateur marocain pour la promotion de lEtat de droit dans le monde des affaires est galement reflt travers le processus de rforme de lenvironnement juridique et institutionnel de lentreprise, la garantie de la transparence dans les transactions commerciales, lallgement des procdures dinvestissement et la simplification des procdures, ainsi que la mise en place de structures charges de la rgulation du march.

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X- Consolidation de lEtat de droit conomique


1- CODE DU COMMERCE DE 1996 : DES INNOVATIONS MAJEURES
Ces innovations portent sur une extension et une meilleure clarification du domaine commercial. Outre lgalit entre les hommes et les femmes dans lexercice du commerce, des changements concernent les cadres rgissant les obligations des commerants en matire dinscription au registre de commerce et de tenue de la comptabilit, la dfinition du fonds de commerce et des oprations qui sy rapportent et les contrats bancaires (contrat de dpt de fonds douverture de crdit, de compte courant, descompte, de crdit documentaire, de leasing et de nantissement de titres, location-grance de fond de commerce). Afin de favoriser linitiative conomique qui trouve son fondement dans la conscration constitutionnelle de la libert dentreprendre, le lgislateur, se fondant sur une vision raisonne en cas dchec, a mis en place des procdures adaptes de prvention et de traitement des difficults dentreprise. Le Code du commerce de 1996 innove en effet par une nouvelle vision par rapport au traitement de ces difficults.

2- DROIT BOURSIER : RFORMER POUR APPUYER LOUVERTURE DE LCONOMIE NATIONALE


La lgislation du march boursier au Maroc est passe par trois grandes tapes, la cration du march boursier en 1929, les rformes de 1993 et de 2004 (Dahir du 21 avril 2004) qui se rapportent au march et au droit boursiers, la dontologie, la bourse des valeurs, aux organismes de placement collectif des valeurs mobilires. Elle participe dun effort qui consacre par le droit, important facteur dattraction de linvestissement national et international : scurisation des transactions, protection de lpargne investie en bourse, galit devant linformation, etc.

3- DROITS DAUTEUR : UNE RGLEMENTATION RCENTE QUI COLLE AUX STANDARDS INTERNATIONAUX
Outre la ratification dimportantes conventions internationales en matire de droits dauteurs et droits voisins (convention universelle sur le droit dauteur rvise Paris ainsi que les protocoles qui y sont annexs par le dahir du 17 dcembre 1976, etc.), le Maroc a sign les accords de lOMC sur la proprit intellectuelle, posant ainsi, dans sa lgislation, des normes correspondant celles adoptes par les pays industrialiss. Accompagnant de tels engagements, le lgislateur a procd la modernisation du cadre juridique et institutionnel relatif la protection de la proprit intellectuelle en adoptant la loi 02-2000 relative aux droits dauteur et droits voisins, qui porte sur la protection des uvres littraires, des droits voisins et des programmes informatiques (logiciels).

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Cependant, les conscrations juridiques de ces rformes gagneraient tre conduites en concomitance avec des actions denvergure pour combattre la contrefaon informatique. Une lutte contre le piratage et le dveloppement du march informel devraient tre poursuivie tant au niveau de la sensibilisation quau niveau de la suspension de mise en libre circulation de produits contrefaits et la rpression des actes de contrefaon et de piratage.

4- AVANCES DU DROIT BANCAIRE


Lvolution du droit bancaire marocain, rorganis entre 1967 et 1985, a permis de mettre fin aux monopoles et aux spcialisations et sest traduite par la libralisation du contrle des changes, linstitution du march de change interbancaire, linternationalisation des banques marocaines, ainsi que des mesures de politiques montaires librales. La loi bancaire de 1993 a galement apport et prcis de nouvelles rgles permettant dunifier le cadre de lactivit bancaire, lever des restrictions en matire dactivits bancaires, adopter le principe de concertation entre les autorits montaires et le Groupement Professionnel des Banques du Maroc, protger la clientle, responsabiliser le banquier, rglementer le contrle de Bank Al Maghrib et contrler lexercice de lactivit bancaire. Le Code du commerce de 1996 complte le droit bancaire marocain notamment au niveau du droit cambiaire, de certains nantissements, de contrats ainsi que des dispositions relatives aux entreprises en difficult. Le but est de moderniser davantage la lgislation nationale, en largissant le contrle prudentiel aux socits assurant des prestations bancaires, en offrant un meilleur traitement des difficults des tablissements de crdit et en renforant renforcer la coopration entre Bank Al Maghrib et les organismes de contrle.

5- LIBERT DES PRIX ET CONCURRENCE : UNE RGULATION PLUS EFFICIENTE DES MCANISMES DU MARCH
La loi 6/99 sur la libert des prix et la concurrence, entre en vigueur en juillet 2000, constitue un maillon essentiel dans le processus de modernisation du droit conomique marocain. Elle sassigne en effet un double objectif : organiser la libre concurrence et amliorer le bien-tre des consommateurs. A cet effet les pratiques anti-concurrentielles, les oprations de concentration conomique de nature porter atteinte la concurrence, notamment par cration ou renforcement dune position dominante, sont sanctionnes par un dispositif de droit pnal spcifique. La loi met en place un conseil de la concurrence. Elle consacre galement la notion d intrt du consommateur et permet notamment aux associations reconnues dutilit publique de se constituer en partie civile ou dobtenir rparation sur la base dune action civile indpendante du prjudice subi par les consommateurs.

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6- CRATION DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET CONSOLIDATION DE LETAT DE DROIT


La cration des Tribunaux administratifs ( Discours Royal du 8 mai 1990) et leur mise en place dans plusieurs rgions marquent une nouvelle tape dans le processus dvolution du Droit administratif marocain renforant ainsi la dconcentration de la justice administrative et facilitant laccs des citoyens aux juridictions. En principe, les Tribunaux administratifs facilitent un contrle plus rapproch du pouvoir discrtionnaire de ladministration, dveloppent le contrle du dtournement de pouvoirs, exercent un contrle plus effectif de lopportunit en matire dexpropriation et protgent les droits des administrs (droit de proprit, libert dentreprendre, etc.). La loi 03- 01 du 23 juillet 2002 portant obligation de motivation des dcisions administratives individuelles dfavorables manant des administrations de lEtat, des collectivits locales, des tablissements publics et des personnes charges de la gestion dun service public, introduit une certaine transparence dans lexercice du pouvoir administratif. Cette mesure qui devrait protger les administrs est consolide par linitiative Royale crant le mdiateur administratif Diwan al madhalim (Dahir du 9 dcembre 2001), pour recevoir les plaintes et les dolances aprs puisement des voies de droit. Toutes ces avances trouvent leur sens dans le cadre du nouveau concept dautorit initi par Sa Majest le Roi Mohammed VI au dbut de son rgne. Encadr 15 : Nouveau concept de lautorit Nous avons appel ladoption dun nouveau concept de lautorit, pour que celle-ci soit au service du citoyen, proche de ses proccupations et de ses besoins, entretenant une relation qui ne se caractrise ni par la tentation, ni par la crainte mais par le respect mutuel et la complmentarit entre gouvernants et gouverns. Cette relation ne doit pas tre une relation daffrontement mais une relation dharmonie et de complmentarit. Tout dpassement ou abus de la part des personnes, des collectivits ou de ladministration sera puni par la loi et les rglements en vigueur
Extrait du Discours de Sa Majest le Roi Mohammed VI, message loccasion du 51me anniversaire de la Dclaration Universelle des droits de lhomme, 10 dcembre 1999.

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XI- La question des droits de lhomme


Le vocable droits de lhomme est apparu au Maroc en 1972, alors que la problmatique des dtenus politiques et ses effets se faisaient un cho lintrieur et lextrieur du pays. Cet cho rapportant les grves de la faim dans les prisons, pour le droit des conditions de dtention normales, est relay par une mobilisation et des manifestations de soutien aux prisonniers dopinion et leurs familles. Le Maroc sortait dun contexte marqu par un tat dexception qui durait depuis mars 1965, marqu par des arrestations illgales et des disparitions, des violations des droits de lhomme, rsultat dun traitement coercitif rserv aux mouvements sociaux, la contestation, aux manifestations de rue et aux meutes, aux grves et aux mouvements dopinion. Des actions de sensibilisation menes lchelle nationale et internationale, par les victimes elles-mmes sous la forme de grves de la faim et de lettres ouvertes, et des prises de position des partis politiques de lopposition et de leurs journaux, ont donn un rfrentiel universel la question des droits de lhomme, appuyes par des interventions dorganisations trangres : Amnesty International, Pen Club, Human Rights Watch, etc. De telles actions ont eu un impact considrable sur lvolution de la problmatique des droits au Maroc et des prestations des acteurs marocains concerns aussi bien les partis politiques que le parlement, ou les organisations de masse. Les dtentions politiques reprsentent en fait le biais par lequel la question des droits de lhomme allait faire irruption dans lespace marocain de lutte pour les liberts publiques, mme si dautres atteintes la libert dopinion, dassociation, au droit de grve, lintgrit physique, au droit la circulation, la scurit, au droit au travail, linviolabilit de la vie prive, reprsentent galement des aspects notables des annes de grande conflictualit politique que le Maroc a connues. Ces dtentions ont dailleurs valu au pays une dprciation claire de son systme judiciaire33 et de son image vis--vis des autres pays, alors que les violations des droits de lhomme sont prsentes par les pouvoirs publics, jusquaux annes 198034, comme des questions internes ne se prtant pas un examen international. Faut-il rappeler les ractions passionnelles dchanes suite la publication des rapports dAmnesty International et dautres ditions ? Avec le remodelage des institutions en place, de moins en moins en rupture avec lopposition (Charte communale de 1976, lections locales et lgislatives, amendements de la Constitution, etc.), les bases dun dialogue entre la monarchie et les partis dopposition sen trouvent difies. Elles sont appuyes galement par lunanimit nationale autour de la question du Sahara qui a dfrich des espaces de compromis et dentente entre les acteurs de la vie politique marocaine et command la disposition des pouvoirs publics traiter autrement la question des droits de lhomme.
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Centre de Documentation, dInformation et de Formation en Droits de lHomme, Commission des droits de lhomme, Dfinition des violations flagrantes et massives des droits de lhomme ; question de limpunit 2000, p. 6. Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ratifi par le Maroc par le Dahir n4-47-1 du 27/03/1979 et publi au BO n 3525 du 21 mai 1980.

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Si les bilans des annes de rpression restent ce jour parses et partiels, la question des droits de lhomme a toujours t ordinairement traite et aborde partir du registre du combat politique et de son lexique35. La dimension prise par cette question dans les discours officiels et ceux des partis politiques en explique sa conscration sur le plan institutionnel, au niveau du prambule de la Constitution et des ratifications de conventions internationales. Corrlativement une telle volution, la question des liberts publiques et dmocratiques prend une importance de plus en plus grande dans lagenda des diffrents protagonistes politiques, posant tout naturellement le problme de laccumulation et du legs du pass, domin par les procs du dbut et du milieu des annes 1970 et les drives qui les ont accompagnes : tortures, disparitions, exil, etc. Au dbut des annes 1990, ces initiatives prises toujours dans le sens du rglement de la question des droits de lhomme, font suite ladoption dune srie de mesures et de rformes orientes vers un quilibre des pouvoirs et une consolidation de lEtat de droit. La cration en 1990 du Conseil Consultatif des Droits de l'Homme (CCDH) constitue une ouverture politique impulsant des changements importants en ce domaine. De mme, les rvisions constitutionnelles de 1992 et de 1996 qui ont introduit de nouvelles normes en matire de primaut de la loi, de dveloppement de moyens de contrle du parlement sur la politique gouvernementale et de relative autonomie du Premier ministre. Elles sont suivies du rglement dun certain nombre de contentieux du pass, de dcisions favorables au dveloppement de la question des droits de lhomme, comme la Commission charge denqutes dans les prisons. Sur le plan gnrique, une telle volution est galement lie des vnements marquants : des meutes connotation politique dbordant les forces traditionnelles dopposition, des manifestations surprenant mme les forces organisatrices lexemple de celle organise Rabat contre la premire guerre du Golfe, des grves qui imposent aux diffrents acteurs une obligation dadopter un calendrier de ngociations. Il faut rappeler le rle men par les structures organises de la socit civile marocaine, notamment lOrganisation Marocaine des Droits de lHomme (OMDH), celui de la presse crite informant sur lvolution de la culture des droits de lhomme et du traitement rserv cette question, relayant et appuyant la lutte des organisations humanitaires. Cette dynamique a permis une rappropriation de la thmatique des droits de lhomme par des acteurs issus de la socit civile qui sillustrent souvent par des vellits dindpendance vis--vis de la considration partisane et une organisation de plus en plus efficiente travers une coordination entre les organisations dfendant les droits de lhomme au Maroc.

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Naji Jamal Eddine, " Les droits de lhomme dans la presse marocaine (1989-1994) ", Rabat : Ministre des droits de lHomme, Centre de Documentation et dInformation et de Formation en Droits de lHomme. Juin 2004, p. 33.

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Encadr 16 : Promotion des droits de lhomme Concrtisant Notre ferme volont Royale d'aller toujours de l'avant dans la promotion des droits de l'Homme, dans la pratique et en tant que culture, nous voil aujourd'hui, procdant l'installation de la Commission Equit et rconciliation, et posant ainsi le dernier jalon sur un parcours devant conduire la clture dfinitive d'un dossier pineux, au terme d'un processus entam au dbut des annes 1990 et dont l'affermissement a fait l'objet de la toute premire dcision que Nous ayons prise au lendemain de Notre intronisation Nous considrons que cette ralisation constitue l'aboutissement et le couronnement d'un processus exemplaire et indit, accompli par tous, avec assurance, audace et pondration, et aussi grce l'adhsion dmocratique d'un peuple qui assume courageusement son pass et qui, au lieu de rester prisonnier de ses aspects ngatifs, s'attache y puiser la force et le dynamisme ncessaires pour btir une socit dmocratique moderne, o tous les citoyens puissent exercer leurs droits et s'acquitter de leurs devoirs, dans la libert, avec responsabilit et dvouement
Extrait du Discours de Sa Majest le Roi l'occasion de l'installation de l'Instance Equit et Rconciliation (Agadir, le 07 janvier 2004)

Les avances progressives dans le recouvrement des droits humains, se prolongent par les mesures prises par Sa Majest le Roi, visant rgler les cas des disparitions forces et de lexil pour des motifs politiques et rhabiliter les victimes. Elles sont appuyes en dcembre 2003 par la mise en place par le Souverain de la commission Instance Equit et Rconciliation charge, dans un dlai prcis, de procder une valuation globale des violations antrieures, du rglement des cas de disparitions forces et de dtentions arbitraires et, de poursuivre les recherches concernant les cas de disparus non lucids. Cette instance a t saisie de 5.127 requtes d'indemnisation et a rendu, la date de fvrier 2003, plus de 4.000 sentences dfinitives. Elle a inspir la relaxation de quelque 450 dtenus politiques et a favoris le retour des exils. Par ailleurs, des difficults lies aux conditions de dtention dans les prisons marocaines font souvent lobjet de commentaires alarmants. LObservatoire Marocain des Prisons relve une srie de problmes inhrents entre autres la capacit daccueil des prisons qui ne dpasse pas 39.000 places, alors que la population carcrale est de lordre de 55.000 sans compter les dtenus qui transitent annuellement par ces centres, ce nombre pourrait donc bien atteindre 80.000 personnes36.

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Cit par Sami Rachid, Maroc Hebdo, juin 2001.

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XII- Leons tirer de 50 ans dindpendance


A lheure de la mondialisation, le Maroc est fort diffrent de ce quil tait il y a 50 ans, le demi sicle qui le spare de son indpendance tant marqu par une dification progressive dun Etat moderne et ouvert. Si le Maroc na entam son entre dans la modernit quau cours de la premire moiti du XXme sicle, il a nanmoins connu dimportants changements au cours dun laps de temps relativement court. Ces derniers concernent dabord une socit marocaine sortie du patriarcat pour connatre lmergence dune socit civile qui saffirme progressivement, participant de lavnement dune citoyennet en gestation, dune reconnaissance des droits de lhomme et du rel intrt trs rcemment accord la situation de la femme. En outre, dautres signes de mutations sont aujourdhui reprables travers une urbanisation soutenue, des espaces mergents qui se structurent sous forme de ples rgionaux, un rle croissant de linformel, des zones frontalires vivant une grande fbrilit migratoire, dimportantes diffrenciations sociales marques par un processus dindividualisation parfois dexclusion et un islamisme militant en progression. Cette dynamique qui sassimile une transition porteuse dinterrogations, despoirs, mais aussi de risques, symbolise galement une intgration progressive de normes douverture. Si elle cre visiblement de nouvelles aspirations et des besoins compatibles avec la modernit, elle pourrait conduire, comme le montrent plusieurs comportements de repli sur soi , des pratiques de rejet, lexemple dattitudes lies lintgrisme islamiste dans les banlieues des villes. Parmi les bouleversements enregistrs au cours de ce demi sicle, on peut citer galement lvolution de lEtat, dune structure embryonnaire vers un Etat disposant dun maillage administratif recouvrant lensemble du territoire. Cette volution a rendu ncessaire, au lendemain de lindpendance, un fort dveloppement du secteur public, un gonflement de structures administratives, une multiplication des instances de gestion des ressources et de mise en uvre de projets. Une telle vellit de centralisation concerne galement la parenthse du gouvernement Abdallah Ibrahim (1958-1960), priode au cours de laquelle les enjeux se rvlent importants pour contrler le pouvoir, avec une volont explicite de transformation de la socit par le haut (planification, rforme agraire, industrialisation, etc.). La centralisation des dcisions pour contrler lensemble des rouages de lEtat a t accompagne dun recours aux hommes de confiance pour pallier le dpart des cadres expriments de la colonisation. Le fonctionnement de lEtat et des institutions avait t largement subverti par le dveloppement dun systme patrimonial tiss autour de rseaux clientlistes, parentaux, corporatistes ou partisans, souvent bien loin des critres de comptence ou de carrire qui facilitent normalement laccs une fonction de responsabilit ou de dcision. Les parades de nomination des responsables ont t durant plusieurs dcennies lapanage du Ministre de lIntrieur qui reprsentait le filtre dcisif dans les circuits de dsignation des hommes-ressources de ladministration et de la gestion de la chose publique au Maroc. Une lecture de lvolution des institutions au Maroc nous amne porter un regard sur les processus de prise de dcision et par la mme occasion sur la problmatique de la gouvernance. Cette dernire consiste,

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comme cela est soulign plus haut, mettre en place des courroies de transmission entre pouvoir central, pouvoirs dcentraliss et acteurs sociaux, de manire ngocier les changements, promouvoir les accords, viter les impasses et les conflits et faciliter lapplication des dcisions. Cette lecture permet de tirer les leons du pass et du prsent et de dgager quatre priodes : a) Transitoire, la priode 1960-1974 est marque dune double volution : la premire est tendancielle, lie une consolidation du pouvoir entre les mains du palais et une extension considrable du nombre dappareils de lEtat ; la seconde est conjoncturelle, porteuse de tensions et de conflits dont les plus apparents sont linsurrection de Casablanca en mars 1965, les deux tentatives de coups dEtat de juillet 1971 et aot 1972, linterdiction en janvier 1973 du syndicat tudiants lUnion Nationale des Etudiants du Maroc (UNEM), puis le dbut des procs politiques de 1973 (conscutifs aux vnements dclenchs le 3 mars 1973 par des commandos arms dans le sud et loriental). Au cours de cette priode, le processus de prise de dcision est quasiment monopolis par la machine politique du Makhzen, structure traditionnelle qui ne laissait que trs peu de place la concertation et la participation. De fait, les stratgies de dveloppement poursuivies avaient trs peu deffets sur les hommes, les femmes et les enfants du pays, tandis que les politiques publiques, en labsence de toute valuation, ntaient pas fondes sur le dveloppement humain durable. Parmi elles on peut numrer la politique publique lgard du monde rural dont lun des traits fondamentaux est lusage des rserves foncires pour entretenir une clientle dobligs du systme makhznien, supposs mieux encadrer les populations paysannes. Une telle concentration foncire eut plusieurs consquences sur lquilibre social du Maroc indpendant (extension du salariat, augmentation du nombre de paysans sans terres, exode rural, etc.). Elle est particulirement alarmante dans les primtres irrigus, o la politique des barrages, ayant mobilis des ressources matrielles, humaines et financires considrables, a profit moins de 10% de la superficie agricole utile du pays, souvent aux gros propritaires, alors que les neuf dixime des terres (dagriculture pluviale o vit 80% de la population rurale) ont continu de ptir du sous dveloppement. Il en est de mme de la mesure exonrant les revenus agricoles de tout impt jusquen 2020, dcrte en mars 1984, suite des meutes urbaines, et qui a bnfici essentiellement aux gros propritaires fonciers. De mme, les subventions accordes par les pouvoirs publics posent un problme de fond qui ne saurait tre trait la lgre dans un pays o les ingalits sociales sont considrables et la pauvret encore plus rpandue. Ainsi, celles octroyes dans le but dintensifier la production agricole, bien que grevant le budget de lEtat, sadressent essentiellement aux exploitations dj avantages, concentres souvent dans les primtres irrigus ; tandis que pour les exploitations bour un tel soutien se limite principalement certaines spculations comme les crales. Faut-il rappeler que les dispositions du Code des Investissements Agricoles encourageaient particulirement les producteurs de cultures spculatives (industrielles et dexportation) ? En outre, le crdit agricole, dont le dispositif revient pratiquement saupoudrer quelques crdits de subsistance une majorit de petits paysans tait en ralit amnag pour financer des espaces et spculations privilgis par une politique agricole slective.

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Le cas de lexploitation des phosphates est galement rvlateur dune gestion polarise qui participe de lexacerbation des disparits sociales et spatiales, puisque les rgions qui en reclent, senses bnficier des retombes de la commercialisation du minerais et qui taient au lendemain de lindpendance fortement attractives, connaissent paradoxalement une dcongestion dmographique alarmante qui alimente depuis longtemps lmigration clandestine vers les pays de lEurope du sud (Italie et Espagne) b) Des tentatives de restructuration du champ politique sont alors esquisses au cours de la priode (19751983), avec dune part, la marocanisation qui profita essentiellement aux grandes familles clientes du pouvoir, dj intgres dans les finances et les affaires industrielles et commerciales, et dautre part, les oprations de redistribution des terres issues de la colonisation, orientes essentiellement vers la clientle du palais. Si plusieurs observateurs voient dans cette priode une ouverture du champ politique la participation des partis issus du Mouvement national (mobilisation pour la rcupration du Sahara), de recherche de paix sociale, (sur fond dune manne financire venant des ventes des phosphates aux prix en augmentation), il nen demeure pas moins quelle symbolise lenfermement du pays dans une logique centralisatrice. Les pouvoirs publics ont nglig de doter le pays dinstitutions et de rgles qui canalisent les intrts en jeu, lgitiment les dcisions de manire rationnelle et assurent la qualit et lefficacit du systme de gouvernance. c) La priode (1983-1999) est marque par la mise en place du Programme dajustement structurel, puis le constat des faibles performances des politiques conomiques menes pour rsoudre les difficults exprimes par la pression de la demande et des mouvements sociaux) qui secouent les villes. A la crise du monde rural subissant les contre-effets de l'abandon (pauvret et migrations intenses qui vont le dcongestionner de sa population jeune et forme), sajoute celle des villes qui connaissent lmergence dun acteur social nouveau : la jeunesse urbaine laquelle, soumise une scolarisation insuffisante et confronte un horizon avec peu de perspectives professionnelles et dalternatives satisfaisantes, est ballotte entre espoir et blocage. De fait, les rformes entreprises par le Maroc depuis la fin des annes 1990 viennent un moment o lensemble des acteurs de la scne politique reconnaissent la gravit des problmes sociaux que soulignent des indicateurs trs faibles de sant, de logement, demplois, dducation, de gestion, et lurgence quil y a rsorber les dficits cumuls. De tels constats interpellent les dcideurs au sujet des modes de gestion et du rythme de ralisation des projets, pour apporter des rponses aux besoins essentiels des populations et assurer les droits ncessaires la scurisation foncire, pour lutter contre lexclusion et viter les conflits dans les villes37.

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Benjelloun D., Berrada A., Idelmoujoud A et Kharoufi M., Scurit rsidentielle et gouvernance urbaine au Maroc , Etude UN-Habitat, septembre 2004.

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Encadr 17 : Dveloppement de la gouvernance : un engagement et une action collective Le dveloppement de la gouvernance ne comporte aucun mystre. Deux choses sont ncessaires : un engagement explicite, suivi par une action collective. Si les peuples et les gouvernements les acteurs primaires de la gouvernance oeuvraient conjointement ce processus, tout le monde dans la rgion (MENA) pourrait avoir accs de manire gale aux fruits dun dveloppement plus rapide, des services publics de meilleure qualit ainsi qu un avenir regorgeant des bienfaits du dveloppement humain. Ces attributs englobent notamment le bien-tre matriel, des choix et des opportunits plus tendues, permettant aux populations datteindre leurs potentiels, la garantie dune galit de traitement, la libert de choisir ainsi que la pleine participation au processus par lequel le peuple se gouverne lui-mme.
Extrait du rapport Vers une meilleure gouvernance au Moyen-Orient et en Afrique du Nord : Amliorer linclusivit et la responsabilisation , Washington : Banque Mondiale, 2003, pp. 22-23

d) La prise de conscience par les pouvoirs publics de la ncessit davoir une stratgie de dveloppement social relaye par une participation des forces politiques et des acteurs de la socit civile saffirme progressivement. Un travail de proximit avec les populations est entam et se dveloppe au cours de la priode (1999-2005). Corrlativement cette prise de conscience, le Maroc sinspire progressivement des principes dune gouvernance communicative et de la ncessit dadopter une vision partage, long terme et appuye par ladhsion des personnes concernes, pour russir le dveloppement humain. Ainsi, le dbat gnral est marqu par une recherche dapproches permettant de rpondre aux demandes des citoyens devenues pressantes, de percevoir les signes annonciateurs des besoins et des problmes, darbitrer les intrts en prsence, de mettre en uvre et dappliquer des solutions. Faut-il rappeler les conclusions des ateliers organiss en mars 2003 dans le cadre du Programme cadre de gouvernance et de renforcement institutionnel38 Ainsi, les pouvoirs publics semblent vouloir trouver dans la gouvernance un nouvel lan, tirant les leons des transitions, des ruptures et des incertitudes qui forment un paradigme dominant depuis lindpendance du pays. Cependant, le ramnagement de lensemble des rapports de lEtat et des citoyens, requiert au pralable une restructuration du processus de prise de dcision qui placerait le citoyen au cur des questions lies la gouvernance. Si le processus de prise de dcision continue de susciter des questionnements en particulier par rapport aux instances lgislatives, aux partis politiques, aux syndicats, la haute administration, il interpelle de manire peine voile sur la fiabilit et la crdibilit des mesures prises par les pouvoirs publics. Ds lors, ldification dun Etat moderne, performant et rgulateur, incite recentrer ses rles sur des missions de rgulation, danimation du dveloppement, de gestion conomique prudente, saine et quilibre, de rgionalisation et de communication forte des dcisions prises et des stratgies arrtes.

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Programme de coopration Dpartement de la Prvision Economique et du Plan PNUD, Textes issus de lAtelier technique sur le Programme National de Gouvernance Rabat, 6 mars 2003.

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Quelques actions urgentes mritent dtre prises pour lever les entraves au dveloppement humain, dont les plus saillantes concernent le systme ducatif et lconomie du savoir, la rforme de ladministration, la lutte contre la corruption, un engagement franc en faveur de la femme dans les sphres socio-conomique et politique, une justice plus quitable et une plus grande rigueur dans lapplication des textes et des lois.

1- LA RFORME DE LADMINISTRATION
Les projets de rforme de ladministration marocaine sont souvent conduits en vase clos sans participation des partenaires concerns. Depuis lindpendance, la lutte contre la concentration administrative na eu que de faibles rsultats (peu de coopration entre dpartements, rtention de linformation, conflits de comptences, lenteur des services, faible qualit, missions ambigus, complexit des procdures, etc.) Louverture du Maroc vis--vis de son environnement rgional et mondial ncessite quil se dote dune administration moderne, moralise, citoyenne et efficace. Dconcentre, elle devrait tre proche du citoyen et de lentreprise, offrant un service public de qualit dot de connections et de rseaux informatiques. Veillant la clart et la transparence, elle devrait rduire de son pouvoir discrtionnaire, simplifier les procdures et normaliser ses dlais de rponse, promouvoir le rle des Inspections Gnrales des Ministres, renforcer son potentiel en matire de nouvelles technologies pour rduire les cots, publier des bilans priodiques et effectuer des enqutes de satisfaction auprs des contribuables.

2- POUR PLUS DE TRANSPARENCE DANS LES AFFAIRES PUBLIQUES


Malgr des actions volontaristes dployes depuis une trentaine dannes, la corruption ne semble pas reculer, elle semble mme stre mieux installe. Si des informations prcises sur lemprise relle de la corruption sur lconomie et la socit font toujours dfaut, les rares donnes dont fait tat la presse portant sur des composantes illicites qui constituent le terreau de la corruption, montrent quel point la corruption est diffuse et insidieuse, prolifrant grce au consentement des uns et la rsignation des autres, et la prsence dun secteur informel dvelopp (fraude, trafic de drogue, trafic de faux papiers, contrebande, contrefaon, etc.). Comme un certain nombre de pays, le Maroc est aujourdhui guett par une conomie parallle qui est la fois source daccumulation et facteur de tension et de risque pour lEtat et la socit. Faut-il rappeler que la culture et le commerce du cannabis sont devenus des sources de richesse dterminantes et commandent des dynamiques et des comportements qui spanouissent hors du champ lgal ? A cela, sajoute le dveloppement dactivits informelles, dont celles illicite. En effet, avec la mondialisation, lconomie mafieuse connat galement une monte sous forme de trafics en tout genre et ou de blanchiment dargent. Ainsi, les tensions et les conflits devraient tre galement analyss en relation avec un processus dintgration une conomie affairiste, parfois criminelle qui dsintgre lEtat et la citoyennet ?

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Le devenir conomique est ainsi largement dtermin par la prvention de tels risques systmiques et des contagions qui pourraient gangrener les socits. Or la prvention suppose dadopter des attitudes proactives en termes de transparence, de mobilisation de lopinion publique, de contrepouvoirs, de coopration citoyenne, etc. Il sagit dun chantier qui requiert de lendurance, car il repose aussi bien sur les rformes et les campagnes de sensibilisation conduites par les autorits que sur la prise de conscience des citoyens dont lexigence se construit sur une longue dure. Do la ncessit dadopter une stratgie globale et un plan daction cohrent, court, moyen et long termes, pour construire une exigence citoyenne et garantir la durabilit des rsultats obtenus.

3- LA PRISE EN COMPTE DE LA FEMME, UNE NCESSIT DU DVELOPPEMENT HUMAIN


Ladoption par le Maroc en janvier 2004, sur linitiative personnelle du Souverain, du nouveau Code de la famille, constitue une avance certaine notamment par rapport au principe de lgalit entre la femme et lhomme au niveau de la responsabilit familiale. Avec ladoption de ce code, de meilleures perspectives dintgration souvrent dsormais devant les femmes aux droits longtemps peu respects, mme si la dimension du genre garde sa place au cur de la problmatique du dveloppement humain du Maroc. Car la situation de la femme reste peu reluisante comme le rvle son faible accs aux services publics, sa participation et son implication encore rduites dans la vie conomique et sociale, sa position en milieu rural qui la fait apparatre comme une laisse pour compte des progrs accomplis. En outre, les nouveaux dispositifs lgislatifs et rglementaires sur la famille et la rforme annonce du Code de la nationalit (autorisant la femme transmettre sa nationalit son enfant n dun mariage avec un tranger), constituent des avances certaines, mais sans que la question de lgalit ne soit rsolue pour autant. De l il est ncessaire dlaborer des mcanismes dappui : mthodologie de l'approche genre comme rfrence systmatique et gendrisation des budgets de lEtat ; conception de procdures, doutils et de manuels standards pour l'intgration de la perspective genre dans toutes les politiques ; laboration de mcanismes d'valuation prenant en considration le plaidoyer et la communication autour de lobjectif de l'galit entre femmes et hommes dans la sphre publique. pour une culture sociale de lgalit, restituer les pages de lhistoire fminine et inscrire au fminin des noms de lieux publics.

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4- LA RFORME DE LA JUSTICE POUR REHAUSSER LE NIVEAU DU CAPITAL INSTITUTIONNEL


Au terme dun demi sicle de pratique, la justice, fortement dpendante du pouvoir politique et soumise des pressions diverses, subit les consquences dune instrumentalisation qui en altre le fonctionnement. Un retard notable affecte ses structures et ses performances par rapport lvolution sociologique, politique et conomique du pays. La rforme visant moraliser la justice et relever son niveau de comptence et de performance, permettant ainsi de rtablir la confiance et la transparence dans la relation entre la justice et le justiciable, tarde devenir effective. Do la ncessit dentamer une action de redressement, de rhabilitation et de moralisation de la justice. Lobjectif est davoir un systme judiciaire indpendant, transparent, efficace et crdible offrant un service rpondant aux normes internationales (cf. Encadr sur la rforme russie de la Cour suprme).

5- UN CADRE NORMATIF SOUVENT MODERNE MAIS DIFFICILEMENT MIS EN UVRE


La dimension normative est fondamentale, tant donn quelle peut jouer un rle important dans la formation dun capital institutionnel, la consolidation du processus dmocratique et le respect des droits et des liberts au Maroc. Elle est galement dterminante pour la promotion de linitiative conomique et de la croissance et dans lamlioration du bien-tre des populations. Cependant, on note toujours une discordance entre un cadre normatif, souvent adopt dans un souci demboter le pas des pays avancs, et sa mise en pratique : plusieurs textes adopts tardent tre appliqus (dcrets dapplication en souffrance, faible suivi et valuation).

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XIII- Perspectives en matire de gouvernance


Le Maroc, pays diversit multiple, connat une dynamique de changement commande par des facteurs internes et externes. Les modes dmographiques, culturels et dorganisation sont aujourdhui traverss par ce changement. Parmi les indicateurs saillants qui militent en faveur d'une confirmation dune telle tendance : le caractre jeune de la population, la communication audio-visuelle, la scolarisation et la mixit, l'emploi des femmes, lancrage du pays lEurope. En outre, le Maroc affiche de plus en plus un intrt certain pour le dveloppement humain, comme en tmoigne lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain, lance tout rcemment par Sa Majest le Roi (Discours Royal du 18 juin 2005). Des questionnements se posent dores et dj au cours de cette priode de transition. Ils ont trait la cohsion sociale et territoriale affecte par un redploiement du rle de lEtat et la gestion durable des ressources naturelles soumises une pression soutenue. Comment prparer le Maroc faire face aux dfis quil doit relever ? Comment amliorer les conditions dexistence et demploi pour une population rurale dont une large partie survit sous le seuil de la pauvret et une population vivant dans les banlieues des villes, marques par le sous-quipement et lexclusion, lentassement et la promiscuit dans un habitat prcaire ? Comment mettre un terme la dgradation des conditions dexistence dans ces espaces qui sont en fait de vritables poudrires aux portes des villes. Ce sont l quelques dfis majeurs relever au cours de la prochaine dcennie. Au niveau des territoires, les contours de nouvelles configurations semblent dj se dessiner autour des ples de Casablanca-Knitra, Tanger-Ttouan, Marrakech, Fs avec des diffrenciations spatiales croissantes : ces configurations spatiales mettent en vidence diffrentes dimensions de lespace marocain que la rgionalisation future devrait promouvoir (dimension atlantique toujours privilgie ; dimension saharienne en partie valorise ; dimension mditerranenne en voie de ltre). Les montagnes et les rgions sahariennes du Sud-Est demeurent ngliges, tandis que le projet de dcoupage actuel ne sy prte que partiellement. Aussi, faut-il y dfinir durgence et par une approche participative des plans et programmes de dveloppement intgrs, inclusifs et appropris. LAgence de promotion et de dveloppement conomique et social des provinces du Nord, puis celle des provinces du Sud, et tout rcemment celle de lOriental ont t mises en place. Elles sinscrivent en principe dans une perspective de rsorber des difficults spcifiques des territoires prouvant un besoin dintgration, et de pouvoir amliorer les conditions de vie des populations locales. Il sagit dinitiatives qui prludent un changement dans lapproche des problmes de dveloppement des rgions concernes, encore faudrait-il que ces structures puissent voluer dans un environnement appropri pour la conception et la ralisation des programmes et projets et dpassent la vision trique actuelle, dirige par les autorits locales et nmanant pas des besoins rels des populations concernes, pralablement dfinis dans le cadre dun systme rigoureux de planification stratgique et dune vision spatiale cohrente.

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Il sagit dintgrer dans lamnagement du territoire les trois dimensions fondamentales : la sauvegarde de lenvironnement, la rduction des ingalits sociales et la participation des citoyens pour parvenir un dveloppement durable, seul garant dune vie meilleure pour les gnrations futures. Partant des tendances lourdes et des options stratgiques choisies, un des deux scnarios ci-dessous pourrait prfigurer lvolution du Maroc au cours des prochaines dcennies. Le premier, pronostiquant une rapide intgration du Maroc dans lconomie mondiale, une intgration qui pourrait devenir effective par lintensification de circuits commerciaux et financiers, voire par des activits informelles licites, mais au sein dun projet modernisateur, restant toujours dconnect de la ralit sociale. Dans une telle volution, mme si le projet vise une articulation avec les changements plantaires en cours, les rformes librales ne sont pas internalises par les acteurs concerns, ou bnficient dune faible adhsion des populations. Ds lors, la demande et les mouvements sociaux, avec leurs manifestations diverses, pourraient bien se multiplier. Et cest probablement dans les villes, lieux de gestation et de ngociation des valeurs dhier et d'aujourd'hui, que vont se rvler les impacts, l'ampleur et les limites des changements en cours. Dans ce cas de figure, les dysfonctionnements devront probablement persister et les remdes appliqus nauront pas deffets notables ; suivra vraisemblablement une multiplication de promesses sans lendemain et une mise en chantier de rformes hsitantes, parpilles et dconnectes des besoins. Le second scnario prfigure une consolidation des germes de changement avec un panouissement de la citoyennet et du jeu dmocratique, une consolidation appuye par les nouvelles gnrations et une intgration rgionale. Dans cette perspective, le Maroc comptitif, cratif et productif btissant une conomie impulse de lintrieur et de lextrieur, grce une meilleure attractivit des capitaux trangers, ceux des MRE, tissant des liens fconds avec le rseau de TPE, PMI/PME et crant richesse et emplois. Un tel scnario implique, faut-il le souligner, un appui extrieur, notamment de lUnion Europenne, des bailleurs de fonds internationaux en terme commerciaux et financiers, mais galement un engagement des acteurs du secteur priv national et de la Communaut des marocains rsidents ltranger. Car une conomie productive et comptitive implique la mobilisation de comptences mais aussi des conditions facilitant lmergence dentrepreneurs locaux. Ceci suppose lengagement franc dun Etat facilitateur, une efficience du cadre institutionnel et un climat de confiance. Ces conditions aident mettre en place une justice saine et quitable, amorcer une baisse de la pauvret et accrotre la participation des acteurs de la socit civile. Les rformes engages par le Maroc depuis les 1990 interpellent par leur particularisme. Elles refltent souvent pour ne pas dire exclusivement la volont royale. Certes lopposition a pu jouer un rle de rabatteuse dides (Mmorandum de la koutla prsent le 19 juin 199239) mais le Roi a toujours su la devancer, en mettant en uvre les rformes audacieuses, parfois surprenantes : nomination de quatre

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Les partis formant la Koutla (Istiqlal, Union Socialiste des Forces Populaires, Union Nationale des Forces Populaires, Organisation Dmocratique et Populaire et Parti du Progrs et du Socialisme) ont rsum leurs positions dans un mmorandum prsent au souverain par rapport la consolidation du pouvoir, des institutions constitutionnelles, le renforcement de lEtat de droit et ldification dun Maroc moderne et prospre.

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femmes ministres au sein du gouvernement de technocrates en 1996, lancement du nouveau code de la famille en 2003 aprs lchec en 2000 du Plan dintgration de la femme au dveloppement, initi par le gouvernement dalternance, mise en place de lInstance Equit et Rconciliation au cours de la mme anne et enfin lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain en 2005. Si le ramnagement du champ des institutions est enclench depuis la rvision constitutionnelle de 1992 permettant la cration de nouveaux cadres, le processus de dmocratisation semble toujours suivre une dmarche de prudence, manifestant probablement une volont du systme politique marocain matriser tout changement. Malgr les avances, labsence de rupture avec des pratiques diluant les responsabilits, le manque dvaluation et de sanctions entachent toujours les mcanismes de prise de dcision, darbitrage et de coordination. Cependant, plusieurs potentialits existent dj et demandent tre confortes : Sur le plan lgislatif et rglementaire de la dcentralisation (Dahir relatif lorganisation des Prfectures et des Provinces de 1963, Charte Communale de 1976, rforme de la Rgion de 1997, Rforme de la Charte communale de 2002), le Maroc est relativement avanc, mais les potentialits ouvertes par ces rformes tardent parfois se raliser pleinement sous forme dune amlioration importante et visible de la gouvernance, notamment lchelle locale. Il sagit en fait de renforcer les Collectivits locales au niveau institutionnel (planification et gestion des finances locales), de rendre professionnelles les relations entre administration de lEtat et les collectivits locales, exprime encore aujourdhui sous forme de tutelles restrictives au lieu et la place de formes dappui. Il sagit galement de prendre en considration lune des nouvelles donnes de la politique locale qui est le renversement de lquilibre rural/urbain sur lequel tait construit ldifice lectoral des quarante dernires annes. Car les recompositions territoriales en cours favorisent un changement en faveur des espaces locaux qui se trouvent rapidement projets dans une relation plus ouverte et directe avec le monde extrieur (partenariats, jumelages, etc.). Ds lors, pour faciliter lmergence de catgories de citoyens capables de se positionner par rapport de tels changements dchelle et pour matriser ces derniers, il faudrait participer davantage au dsenclavement du pouvoir local et sa promotion (responsabilisation, suivi, valuation, transparence, sanction.) uvrer pour un rle plus entreprenant des Marocains Rsidents lEtranger. Ces derniers bien que trs attachs leur pays sont malheureusement peu encourags investir des domaines productifs et fuient les obstacles lis aux procdures, la bureaucratie et la corruption, pour se diriger vers des secteurs de rente et de spculation (terre, lots, btiments, immobilier, etc). Mais les progrs substantiels accomplis par la dcentralisation, reconnus et salus par plusieurs acteurs politiques au Maroc, noblitrent pas la persistance de faiblesses et de contraintes lies au systme de gouvernance. Ces dernires entravent les performances et le fonctionnement de ladministration et des collectivits locales et reprsentent aujourdhui des dficits combler et rsorber :

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Il sagit en premier lieu de moderniser ladministration et de ladapter aux missions de dveloppement, une plus grande attention devant tre accorde au redploiement des cadres, la formation, lamlioration des niveaux dinstruction du personnel des communes, la dconcentration financire (si les niveaux territoriaux disposent de comptences ncessaires de conception et dexcution) et au renforcement des capacits institutionnelles et des comptences au niveau local. La modernisation de laction politique et publique, avec primat du leadership dides sur les rentes de situations, requiert galement davantage de transparence et de rationalisation au niveau du discours et du comportement politiques. Il savre ainsi galement ncessaire de clarifier le rle, les droits et les obligations des entits et institutions de gouvernance qui jouent gnralement un rle de contre-pouvoir : parlement, partis politiques, syndicats, ONG, OCBs, mdias, ce qui permettrait progressivement de mettre un terme au non dit, la confusion, au gaspillage, lauto-censure et au conformisme ambiants. Ceci pourrait contribuer mettre fin plusieurs blocages, car la clarification est source de dcrispation, davancement et de progrs rel dans le champ politique. Parce que le Maroc se trouve actuellement dans une phase transitoire de son dveloppement, se posent pour lui de lancinantes questions lies un mode meilleur de gouvernance. La vision de son leadership trouverait dautant plus facilement un cho favorable et une crdibilit si il tait partag par lensemble des acteurs agissants de la socit. Cela participe de ldification dun environnement propice la mobilisation des forces vives du pays, lapprofondissement de la dmocratie, la primaut du droit et la dfense des droits de lhomme. LEtat marocain tente de faire natre auprs de la population une plus grande adhsion vis--vis des institutions. Le bon fonctionnement de ces institutions devrait aller de pair avec la redevabilit du leadership (suivi et valuation des actions) et un degr de satisfaction de la majorit des citoyens (efficacit), afin de faire russir le processus de transition qui devrait conduire un largissement progressif de llite.

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LISTE DES ENCADRES


Encadr 1 : Concept de gouvernance, Rapport National sur le Dveloppement Humain, PNUD (2003). Encadr 2 : Amliorer la gouvernance pour accrotre la participation. Niveau de gouvernance et de la croissance dans le monde arabe Rapport de la Banque Mondiale (2004). Encadr 3 : Responsabilisation au sein de ladministration publique. Vers une meilleure gouvernance au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, Amliorer linclusivit et la responsabilisation, Banque Mondiale (2003). Encadr 4 : Jeunes et administration, CNJA. Encadr 5 : Sgrgation verticale (catgories socioprofessionnelles selon le sexe), Sabah CHRAIBI. Encadr 6 : Autonomisation de la femme. Extrait du Rapport sur le Dveloppement Humain dans le Monde Arabe. Encadr 7 : Une rforme russie : la modernisation de la Cour suprme : Programme de Coopration Cour suprme-PNUD Encadr 8 : La corruption au sein de lorgane judiciaire (enqute dopinion) Encadr 9 : Communiqu Transparency Maroc Encadr 10 : Un dossier qui nest plus tabou : celui de la drogue, ONUDC. Encadr 11 : Crdibilit du systme pluraliste, CAFRAD/OMAP/CEA. Encadr 12 : Programme dApprovisionnement en Eau Potable (PAGER). Encadr 13 : Extrait du Discours Royal portant sur lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain. Encadr 14 : Initiative 20%-20% Rapport National sur la situation des des Services Sociaux. Encadr 15 : Nouveau concept de lautorit. Extrait du Discours Royal loccasion du 51me anniversaire de la dclaration universelle des droits de lhomme (1999). Encadr 16 : Promotion des droits de lhomme. Extrait du Discours Royal loccasion de linstallation de lInstance Equit et Rconciliation Encadr 17 : Dveloppement de la gouvernance : un engagement et une action collective. Extrait du Rapport de la Banque Mondiale : Vers une meilleure gouvernance au Moyen-Orient et en Afrique du Nord

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REPERES BIBLIOGRAPHIQUES
PNUD, Rapports mondiaux, rgionaux et nationaux ; et autres documents portant sur les diffrents thmes traits Banque Mondiale, Rapport sur les questions de lhabitat, la dcentralisation et le patrimoine culturel, avril 2003 Driouchi A., Introduction au dveloppement humain au Maroc, Document de travail, janvier 2004 El Aoufi N., La rforme conomique : stratgies, acteurs, institutions, acteurs. , Un Maroc en transition- MaghrebMachrek, numro spcial, n 164, avril-juin 1999 Institut de la Mditerrane pour le Femise, Profil pays : Maroc, IMF, juillet 2004 Laroui A., Les origines sociales et culturelles du nationalisme marocain (1830-1912), Paris : Maspero, 1980 Kenbib Mohamed, Note sur Cinquante ans dindpendance du Maroc , Contribution au HDR 50, 2005 Kharoufi M., Crisis of Urban Governance.- in Patricia McCarney (Ed.) Cities and Governance, Toronto : Centre for Urban and Community Studies, 1996 Kharoufi M. Governance of Urban Society in North Africa, in Governing Africas Cities. Ouvrage dit par Mark Swilling. Johannesburg : Witwatersrand University Press, 2001 Kharoufi M. (diteur), Gouvernance et socits civiles : les mutations urbaines au Maghreb., Casablanca : Afrique-Orient, 2000 Kharoufi M. De la terre aux rseaux de clientle : lments pour une gographie de la proprit foncire au Maroc , Bulletin du CEDEJ-CNRS : Paris, Le Caire, n 26, 2me semestre, 1989

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Naciri M., Territoires: contrler ou dvelopper, le dilemme du pouvoir depuis un sicle, Un Maroc en transition Maghreb-Machrek, numro spcial, n 164, avril-juin 1999 Roussillon A. (diteur), Un Maroc en transition- Maghreb-Machrek, numro spcial, n 164, avril-juin 1999 Tozy M., Rformes politiques et transition dmocratique .- Un Maroc en transition, Maghreb-Machrek, numro spcial, n 164, avril-juin 1999 Zniber M., Petite production marchande et formes dintgration au capital dans une formation sociale dpendante, le cas de lagriculture au Maroc , thse de doctorat dEtat en Sciences Economiques, Universit Paris X Nanterre, juin 1986.

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ISBN 9954-405-15-1 N Dpt Lgal 2005/2605