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Chapitre XVI Les aides publiques apportes aux familles monoparentales

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LES AIDES PUBLIQUES APPORTEES AUX FAMILLES MONOPARENTALES

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_____________________ PRESENTATION_______________________ En 2005, on comptait en France 1,76 million de familles monoparentales avec au moins un enfant de moins de 25 ans, soit 2,5 fois plus quen 1968. Dans 85 % des cas, les familles monoparentales sont composes dune mre et dun ou plusieurs enfants. Le risque accru de prcarit des familles monoparentales a incit les pouvoirs publics dvelopper des aides qui leur sont spcifiquement ddies. Dans un premier temps, ces aides ont surtout eu pour objectif daccrotre le revenu des familles monoparentales, prenant la forme daides fiscales, de prestations familiales et de minima sociaux. Plus rcemment, des dispositifs destins faciliter leur insertion sur le march du travail ont t dploys. Dans le contexte de la mise en uvre du revenu de solidarit active (RSA), la Cour a souhait proposer un bilan critique des principales aides publiques bnficiant aux familles monoparentales, en restreignant le champ de lanalyse aux mesures fiscales, aux minima sociaux et aux prestations familiales. En effet, les dispositifs publics pourtant conus pour aider les familles monoparentales en situation de prcarit nont pas fait la preuve de leur efficacit, puisque le taux de pauvret des enfants vivant dans une famille monoparentale reste trs lev (I). Les dispositifs destins accrotre le revenu des familles monoparentales sont peu cohrents entre eux et insuffisamment cibls sur les familles les plus dfavorises (II). Quant aux dispositifs supposs faciliter leur accs lemploi, ils sont trs limits et ne prennent pas suffisamment en compte les difficults particulires rencontres par les familles monoparentales (III).

I - La monoparentalit, facteur de prcarit


A Les familles monoparentales en France
1 Une catgorie multiforme
La catgorie des familles monoparentales peut tre apprhende partir de diffrents critres. La dfinition statistique insiste sur labsence du logement dun des deux parents. Selon la dfinition de lINSEE, une famille monoparentale est une famille compose d'un seul adulte qui vit sans conjoint avec son ou ses enfants de moins de 25 ans. Mais cette dfinition ne permet pas de rendre compte de lambigit de certaines situations familiales telles que la cohabitation intergnrationnelle par exemple.

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Les dispositifs publics daide aux familles monoparentales (aides fiscales, prestations familiales, minima sociaux), quant eux, sont gnralement cibls sur les parents isols. La notion disolement, qui diffre dailleurs pour ladministration fiscale et pour la branche famille, est toutefois difficile apprhender. Ces difficults dinterprtation et de contrle sont lorigine dun taux important de fraude422. Quel que soit le critre, cette catgorie nest pas homogne : le niveau de formation, laccs lemploi et le taux de pauvret diffrent selon lge du parent et les facteurs lorigine de la monoparentalit (veuvage, sparation ou divorce, mres clibataires). Toutefois, en moyenne, cette catgorie de population est davantage confronte que les autres un risque de prcarit.

2 Une population croissante


Le nombre de familles monoparentales est en augmentation constante depuis quarante ans. La proportion de jeunes de moins de 25 ans concerns a plus que doubl depuis 1968, pour atteindre 18 %, soit 2,8 millions. Cette augmentation est due aux ruptures dunion qui sont devenues plus frquentes. La proportion de foyers monoparentaux est trs variable sur le territoire. Elle est deux fois plus importante dans les DOM quen mtropole (39 % contre 21 %). Aux Antilles et en Guyane, plus de 40 % des enfants vivent dans une famille monoparentale, 29 % la Runion423. En mtropole, la proportion de familles monoparentales est galement variable selon les rgions, allant de 15,3 % dans les Pays de la Loire 25,7 % en Corse. De manire gnrale, la proportion de familles monoparentales est plus leve dans les zones urbaines, notamment dans les zones urbaines sensibles.

422. Voir Chapitre VII La lutte contre la fraude aux prestations sociales dans le rgime gnral. 423. INED, Les dpartements dOutre mer face aux dfis du vieillissement dmographique et des migrants, Population et socit, n 460, octobre 2009.

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La France est lun des pays de lUnion europenne o la proportion de foyers monoparentaux (17,4 % en 1999) est la plus leve424.

B Les difficults des familles monoparentales


Un risque accru de prcarit apparat dans les statistiques concernant lemploi des familles monoparentales, comme dans celles relatives leurs revenus, en dpit des transferts reus.

1 Un accs lemploi plus difficile


Les femmes seules avec enfant sont plus souvent prsentes sur le march du travail (en activit ou en recherche demploi) que les femmes en couple (80 % contre 74 %). Mais elles occupent un peu moins souvent un emploi que les mres de famille en couple (68 % contre 70 %) et se dclarent beaucoup plus souvent au chmage lorsquelles sont sans emploi (54 % au lieu de 31 %)425. Quand elles ont un emploi, les mres de famille monoparentale travaillent moins frquemment temps partiel 426 : 26 % contre 34 % pour les mres en couple. Le temps partiel des mres de famille monoparentale est en revanche plus frquemment subi que pour les mres de famille en couple (47 % contre un quart).

2 Un taux de pauvret lev a) Un revenu initial par unit de consommation trs infrieur celui des couples avec enfant
Avant transferts, le revenu initial (revenu dactivit, indemnisations du chmage, pensions alimentaires, pensions et rentes de retraite) par unit de consommation des familles monoparentales est trs infrieur celui des couples avec enfants charge, comme le montre le programme de qualit et defficience (PQE) famille figurant en annexe au PLFSS 2010, qui donne, pour les revenus 2006 actualiss pour 2008, les

424 . Aprs le Royaume Uni (24,9 %), le Danemark (20,5 %), la Bulgarie (20 %), lIrlande (18,7 %) et la Pologne (18,5 %). Voir A Eydoux, MT Letablier Les familles monoparentales en France, Centre dtudes de lemploi, rapport de recherche n36, juin 2007. 425. Ibid. 426. Chardon O., Daguet F., Vivas E., op.cit.

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revenus mdians par unit de consommation suivants (avant impts et prestations) :


Niveau de vie de rfrence427 mdian
Couples Clibataires

Sans enfant Avec 1 enfant Avec 2 enfants Avec 3 enfants ou plus

24 758 20 612 18 692 13 046

18 368 12 569 8 762

Champ : personnes appartenant des mnages ordinaires vivant en mtropole dont le revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence nest pas tudiante et a moins de 60 ans. Source : PQE famille 2010 (DREES, enqute revenus fiscaux et sociaux 2006 actualise 2008, modle INES).

Ainsi, le niveau de vie de rfrence dun clibataire avec un enfant 428 ne reprsente que 60 % du niveau de vie de rfrence dun couple avec un enfant.

b) Des transferts importants mais insuffisants


Les familles monoparentales constituent avec les couples avec trois enfants ou plus les premiers bnficiaires des transferts fiscaux et sociaux. Ces transferts augmentent de 13 % le niveau de vie mdian des parents isols avec un enfant charge et mme de 46 % celui des parents isols avec au moins deux enfants charge. Par comparaison, ils augmentent le niveau de vie mdian des couples avec trois enfants ou plus de 23 %429. Les transferts ne sont pas les mmes pour ces deux catgories de familles : les parents isols bnficient relativement moins des prestations familiales. Celles-ci naugmentent que de 4,5 % le niveau de vie de
427. Le revenu de rfrence est le revenu du mnage net des cotisations sociales, de la CSG, de la CRDS. Le niveau de vie de rfrence est le revenu de rfrence divis par le nombre dunits de consommation (UC) du mnage : 1 UC pour le 1er adulte, 0,5 pour chaque autre personne de 14 ans ou plus et 0,3 pour les enfants de moins de 14 ans. 428. Les familles monoparentales ont en moyenne moins denfants que les couples : 56 % nont quun seul enfant charge (contre 39 % des couples avec enfants) et seules 14 % des familles monoparentales ont trois enfants ou plus (contre 20 % des couples avec enfants). 429. Ils augmentent le niveau de vie mdian des couples avec un enfant de 2%, celui des couples avec deux enfants de 5 %. Source : PQE famille 2010 (DREES, enqute revenus fiscaux et sociaux 2006 actualise 2008, modle INES).

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rfrence des parents isols avec un enfant charge (mais de 30 % pour les parents isols avec plusieurs enfants). Par contre, les minima sociaux et les aides au logement augmentent, pour leur part, le niveau de vie de rfrence mdian des parents isols de 8 % lorsquils ont un unique enfant charge et de 11 % lorsquils en ont plusieurs. Par comparaison, ils naugmentent que de 1,4 % le niveau de vie de rfrence mdian des couples avec trois enfants ou plus (mais de 22 % grce aux prestations familiales).

c) Un niveau de vie final mdian qui reste infrieur celui des couples avec enfants aprs transferts
Au total, aprs transferts sociaux et fiscaux, les familles monoparentales conservent un revenu mdian par unit de consommation infrieur celui des couples avec enfants, mme si ces carts de niveaux de vie sont rduits. Daprs les donnes du PQE famille 2010, le niveau de vie final mdian dun clibataire avec un enfant reprsentait 68 % de celui dun couple avec un enfant.
Niveau de vie final430 mdian
Couples Clibataires

Sans enfant Avec 1 enfant Avec 2 enfants Avec 3 enfants ou plus

23 539 21 003 19 553 16 088

17 501 14 244 12 797

Champ : personnes appartenant des mnages ordinaires vivant en mtropole dont le revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence nest pas tudiante et a moins de 60 ans. Source : PQE famille 2010 (DREES, enqute revenus fiscaux et sociaux 2006 actualise 2008, modle INES).

Au final, le taux de pauvret des enfants de moins de 18 ans vivant dans une famille monoparentale tait en 2007 de 38,4 % (28 % pour les foyers avec un seul enfant et 40 % pour les foyers comptant au moins deux enfants), contre 17,9 % pour lensemble des moins de 18 ans431. Ce chiffre est stable entre 2005 et 2007.

430. Le niveau de vie final est le niveau de vie aprs transferts fiscaux et sociaux, cest--dire le revenu aprs transferts divis par le nombre dunits de consommation. 431. Source : PQE 2010. A noter que le PQE indique galement un indicateur de taux de pauvret ancr dans le temps. Ce taux de pauvret, obtenu en ajustant par linflation le seuil de pauvret de 2005, est cependant tendanciellement orient la baisse, puisque les revenus croissent plus vite que linflation.

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Une tude rcente432 portant sur six pays europens (Allemagne, Espagne, France, Italie, Sude, Royaume-Uni) montre que, dans tous les pays tudis, le risque de pauvret des enfants apparat plus lev dans les familles monoparentales, mme lorsque le parent est en emploi, sauf au Royaume-Uni433. Ce risque est particulirement lev lorsque le parent nest pas en emploi. Mais dans ce dernier cas, cest en France que lindice de concentration de la pauvret 434 apparat le plus lev (4,8), ce qui montre un risque spcifique pour ces familles et plaide pour un renforcement de la politique dinsertion des familles monoparentales.
Indice de concentration de la pauvret
Allemagne Espagne France Italie Sude Royaume-Uni

Ensemble des enfants dpendants Enfants dpendants vivant dans une famille monoparentale -le parent occupe un emploi -autre cas

0,9

1,1

1,1

1,2

1,1

1,2

1,4 3,4

1,5 3,0

1,1 4,8

1,2 3,4

2,2 3,6

1,0 3,5

Lecture du tableau: en Allemagne, les enfants dpendants qui vivent dans une famille monoparentale sont surreprsents dans la pauvret (indice de concentration de 1,4). Source : EU-SILC UDB 2006

Au total, les dispositifs publics pourtant conus pour aider les familles monoparentales en situation de prcarit nont ainsi pas fait la preuve de leur efficacit. En dpit de transferts sociaux et fiscaux non ngligeables, le revenu de rfrence final par unit de consommation des
432 . Ponthieux Sophie, La pauvret des familles : comparaisons europennes, Politiques sociales et familiales, n98, dcembre 2009. 433. Bilan de dix annes de New Deal for Lone Parents (Guillaume Delautre Revue franaise des Affaires Sociales 2008-1) : En 1998, le gouvernement a mis en place un programme volontaire de suivi et daccompagnement vers lemploi des parents isols, le New Deal for Lone Parents (NDLP). Cette politique dactivation sarticule avec un dispositif de crdits dimpts cibl sur les bas revenus et sintgre dans une stratgie globale des politiques sociales centre sur la pauvret des enfants. Parti dune situation particulirement marque par le sous-emploi et la pauvret des mnages monoparentaux en comparaison avec les autres pays europens, le gouvernement a depuis enregistr des rsultats substantiels . 434. L'indice de concentration mesure le rapport entre la proportion d'une catgorie parmi les pauvres et la proportion de cette catgorie dans l'ensemble de la population. Lorsqu'il est suprieur 1, cela indique que la catgorie est surreprsente parmi les pauvres (ou que le taux de pauvret de cette catgorie est suprieur celui de l'ensemble de la population).

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familles monoparentales reste trs infrieur celui des couples avec enfants et le taux de pauvret des enfants vivant dans une famille monoparentale reste, on la vu, trs lev (38,4 %). Certes, par rapport aux autres pays europens, la France se situe dans une situation intermdiaire pour le taux de pauvret des familles monoparentales. Mais la pauvret est particulirement concentre sur les familles monoparentales dans lesquelles le parent na pas demploi.

II - Les aides publiques destines accrotre les revenus des parents isols
Alors mme que le taux de pauvret des familles monoparentales justifierait un ciblage des interventions publiques sur les familles monoparentales dfavorises, les aides publiques destines accrotre les revenus de ces familles se sont construites par strates successives et manquent de cohrence, notamment du fait de limportance relative des avantages fiscaux.

A Les aides fiscales


Les contribuables vivant seuls et ayant (ou ayant eu) des enfants charge bnficient davantages fiscaux spcifiques. Pour lessentiel, trois dpenses fiscales sont concernes.

1 La demi-part supplmentaire accorde aux parents isols


Depuis limposition des revenus de 1995, le premier enfant charge des contribuables clibataires, divorcs ou veufs, qui vivent seuls et supportent effectivement la charge dun ou plusieurs enfants, ouvre droit une part de quotient familial au lieu dune demi-part 435 . Lavantage en impt procur par cette part fait toutefois lobjet dun plafonnement spcifique (3 980 pour limposition des revenus de 2009). En 2009, le cot de cette dpense fiscale (dpense n 11 01 10) sest lev 415 M, en hausse de 6,4 % par rapport 2008 et de 12 % par rapport 2006.
435. Article 194 II du code gnral des impts (CGI). Par ailleurs, depuis limposition des revenus de 2003, lorsque la charge des enfants est galement partage entre les parents, chacun des deux premiers enfants donne droit une majoration de quotient familial de 0,25 part chaque parent qui vit seul et assume seul la charge des enfants au cours des priodes o ils rsident leur domicile.

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Sur les 1,43 million de mnages potentiellement concerns436 par cette mesure fiscale, moins de la moiti, soit un peu moins de 600 000 mnages, ont vritablement bnfici dun allgement dimpt au titre de cette dpense fiscale. Et parmi ces mnages bnficiaires, lavantage fiscal procur par cette dpense fiscale profite principalement aux foyers fiscaux les plus aiss. Un quart de cette dpense fiscale profite 10 % de ses bnficiaires les plus aiss, dont le revenu fiscal de rfrence est suprieur 46 471 437.

2 Le maintien du quotient conjugal pour les contribuables veufs ayant un ou plusieurs enfants charge
En application de larticle 194 du CGI, les veufs ayant une ou plusieurs personnes charge (enfant ou non) bnficient dun nombre de parts gal celui des contribuables maris ayant le mme nombre de personnes charge438. En 2009, le cot de cette dpense fiscale (dpense n 11 01 07) sest lev 82 M, en hausse de 36 % par rapport 2008. Sur les 183 300 mnages potentiellement concerns par cette mesure fiscale, seuls 74 670 mnages ont effectivement bnfici dun allgement dimpt au titre de cette dpense. Comme pour la dpense fiscale n11 01 10, lavantage fiscal est concentr sur les derniers dciles. Plus de 22 % de cette dpense fiscale profite 10 % de ses bnficiaires les plus aiss, dont le revenu fiscal de rfrence est suprieur 53 656 .

436 . Ce nombre de contribuables bnficiaires au sens de la loi de finances comprend les foyers fiscaux qui, bien qutant dans le champ du dispositif et bnficiant ce titre dune demi-part supplmentaire, nen retirent aucun avantage en impt. Il sagit des contribuables dont les revenus sont tels quils sont non imposables (avec ou sans la demi-part supplmentaire) ou, plus marginalement, ceux dont limpt est rendu nul du fait de rductions dimpts. 437. Le plafonnement concerne lavantage en impt procur par cette mesure et non le revenu fiscal de rfrence du contribuable. Cest la raison pour laquelle cet avantage fiscal a bnfici, en 2009, un contribuable dont le revenu fiscal de rfrence tait de 17,1 M. 438. En revanche, la majoration de quotient familial octroye aux parents isols nest pas applicable aux veufs.

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3 La demi-part supplmentaire pour les contribuables vivant effectivement seuls ayant eu un ou plusieurs enfants charge
En application du 1 de larticle 195 du code gnral des impts, les personnes clibataires, divorces ou veuves sans personnes charge mais ayant lev au moins un enfant avaient une demi-part supplmentaire. Cet avantage fiscal bnficiait par consquent des personnes qui nont pas lev seules leurs enfants, notamment dans le cas de couples qui se sont spars aprs lindpendance financire de leurs enfants. Larticle 92 de la loi de finances pour 2009 a recentr, compter de l'imposition des revenus de l'anne 2009, cet avantage fiscal au bnfice des seuls contribuables clibataires, divorcs, spars ou veufs vivant seuls et qui ont support seuls titre exclusif ou principal la charge d'un enfant pendant au moins cinq annes 439 . Par ailleurs, le plafonnement de cet avantage a t accru, puisque fix pour tous 884 , quelle que soit l'anne de naissance de l'enfant dernier-n. En 2009, avant application de la rforme, le cot de cette dpense fiscale (dpense n 11 01 02) stait lev 1,7 Md, en hausse de 9,3 % par rapport 2008 et de 10,8 % par rapport 2006. Sur les 4,5 millions de mnages potentiellement concerns par cette mesure fiscale, 2,4 millions avaient, effectivement bnfici dun avantage fiscal ce titre440. Avec la rforme, le cot de la mesure devrait diminuer, stablissant 850 M pour 2013.

4 Labsence dvaluation de ces aides


La cohrence de ces diffrentes dpenses fiscales par rapport aux prestations sociales destines aux familles monoparentales, leur rle redistributif et leur rapport cot efficacit nont pas fait lobjet dune tude approfondie. Les lments statistiques prsents ci-dessus ncessiteraient par consquent dtre prolongs par une analyse plus approfondie. En effet,
439. Pour les contribuables qui ne rpondent pas la condition davoir lev seuls un enfant pendant au moins cinq ans, l'avantage fiscal antrieur, plus important, est maintenu titre dgressif pour l'imposition des revenus des annes 2009 2011 pour disparatre compltement pour limposition des revenus 2012. 440 . Les autres sont des contribuables dont les revenus sont tels qu'ils sont non imposables (avec ou sans la 1/2 part) ; plus marginalement, dont l'impt est effac par des rductions dimpts ; et ceux qui remplissent en plus l'une des autres conditions de l'article 195 du CGI : vieux parent et ancien combattant de + de 75 ans, vieux parent et invalide etc.

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ils font apparaitre que ces mesures fiscales, dont certaines sont coteuses, et qui par construction ne bnficient pas aux mnages monoparentaux non imposables, profitent prioritairement aux mnages monoparentaux les plus aiss. Ces avantages devraient donc tre rexamins et redploys.

B Les aides destines compenser le non paiement des pensions alimentaires


Lobligation impose par le code civil (article 371-2) de contribuer lentretien et lducation des enfants subsiste aprs le divorce ou la sparation des parents. Elle prend alors la forme dune pension alimentaire (article 373-2-2) dont le montant est fix par le juge aux affaires familiales. Toutefois, une allocation de soutien familial (ASF) peut tre verse par la branche famille dans plusieurs cas : lorsque lenfant est orphelin de pre et/ou de mre, lorsque lenfant nest pas reconnu par lun de ses parents ou encore lorsque le parent non gardien est hors dtat de verser une pension alimentaire. Elle peut galement tre verse comme avance sur pension alimentaire, dans le cas o le parent non gardien ne sacquitte pas du paiement de cette pension.

1 Les pensions alimentaires


Dans les cas les plus frquents, les familles monoparentales reoivent une pension alimentaire. En 2007, on comptait prs de 75 000 divorces impliquant au moins un enfant mineur et on estime 70 000 le nombre de sparations de concubins avec enfants 441 . Une pension alimentaire est fixe dans 78 % des cas de divorce et dans 75 % des sparations faisant appel au juge aux affaires familiales442. Mais on connat mal les montants de ces pensions. Jusquen avril 2010, les juges ne disposaient pas de barme indicatif pour fixer la contribution lentretien et lducation des enfants443 et les donnes statistiques relatives aux pensions alimentaires dont dispose actuellement le ministre de la justice sont extrmement parcellaires. En routine, les
441. Prioux F, Lvolution dmographique rcente en France, Population n 63, 2008. 442. Chaussebourg Laure, Baux Dominique, Lexercice de lautorit parentale aprs le divorce ou la sparation des parents non maris, ministre de la justice, octobre 2007. 443 Une circulaire de la Chancellerie du 12 avril 2010 a diffus aux magistrats une table de rfrence, outil daide la dcision pour la fixation des pensions alimentaires.

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statistiques portant sur les affaires traites par les juges aux affaires familiales sont issues du rpertoire gnral civil. Or ces donnes sont trs limites et trs mal renseignes par les juridictions. Afin de disposer de donnes plus compltes et rcentes, le ple dvaluation de la justice civile, rattach la direction des affaires civiles et du Sceau, a lanc en 2009 une enqute portant sur les dcisions de lensemble des chambres dappel recenses dans la base de donnes Jurica gre par la Cour de cassation. Un chantillon de 2 000 dcisions est en cours danalyse afin de disposer de donnes telles que le montant de la pension, le revenu des parents, le nombre et lge des enfants, leur rsidence Cette enqute devrait galement permettre dvaluer limpact de lapplication dun barme indicatif pour la fixation des pensions alimentaires, expriment en 2009 la Cour dappel de Toulouse. Mais cette enqute ne permettra pas de disposer dlments concernant le paiement effectif des pensions alimentaires dues. Or, sur ce point, il nexiste aucune donne rcente, la dernire enqute de lINED sur le recouvrement des pensions alimentaires portant sur des donnes de 1985444. A cette date, 60 % des pensions taient verses rgulirement et compltement, 10 % partiellement et 30 % pas du tout.

2 Lallocation de soutien familial


Issue de lancienne allocation dorphelin (cre en 1970 et tendue en 1975 aux enfants de parents divorcs ou spars lorsquils ont manifestement t abandonns par leur parent non gardien), lallocation de soutien familial (ASF), cre par la loi n 84-1171 du 22 dcembre 1984, est verse par la branche famille. LASF est une prestation familiale non soumise condition de ressources qui peut tre verse au pre seul, la mre seule ou toute autre personne ayant recueilli un enfant et en ayant la charge effective et permanente. Lenfant doit avoir moins de 20 ans. LASF est soumise une condition disolement (sauf dans les cas assez rares o lenfant, priv de ses deux parents, a t recueilli). En 2010, le montant de lASF tait de 87,14 par mois pour lenfant priv de laide de lun de ses parents et de 116,18 par mois pour lenfant priv de laide de ses deux parents. Il existe en fait deux catgories dallocation de soutien familial : lASF dite non recouvrable (ASFNR) concerne les enfants orphelins de pre et/ou de mre, ceux dont la filiation nest tablie qu lgard

444. Festy Patrick et Valetas Marie-France, Le divorce et aprs, Population et socit n 215, 1987.

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dun seul des parents, ceux dont lautre parent est prsum ou dclar absent par jugement, ainsi que les enfants dont le parent non gardien est considr comme hors dtat de subvenir leurs besoins445 (cf. infra) ; - dans tous les autres cas, lASF est recouvrable (ASFR): elle est verse en tant quavance sur pension alimentaire, titre provisoire pendant quatre mois. Pour bnficier du maintien de cette allocation au-del des quatre premiers mois, le crancier doit engager une action contre le dbiteur.

a) Le nombre croissant de bnficiaires


Au 31 dcembre 2008, un peu plus de 717 000 familles percevaient lASF. Ce chiffre est en augmentation de 14 % depuis 1999 et de 6,6 % depuis 2003. La progression est particulirement forte dans les DOM, dans lesquels le nombre de familles bnficiaires de lASF a atteint 96 000 en 2008, soit 28 % de plus quen 1999 et 10,7 % de plus quen 2003. Les allocataires sont principalement des familles monoparentales (98,5 %) ayant un ou deux enfants charge. Environ 89,7 % de ces familles monoparentales ont un revenu mensuel infrieur 1,5 SMIC et 52,4 % dentre elles disposent mme de moins dun demi SMIC. Fin 2008, le versement de lASF concernait 1 135 000 enfants, soit 8 % de plus quen 2003. En mtropole, ces enfants sont principalement des enfants dont lun des parents est hors dtat de payer une pension alimentaire ou qui lon na pas fix de pension (40,2 %), des enfants dont la filiation est tablie par un seul parent (30,4 %) et dans une moindre mesure des enfants orphelins de pre ou mre (21,1 %). Dans les DOM, ce sont majoritairement des enfants dont la filiation nest tablie que par un seul parent (70,9 %). Les dpenses dASF ont atteint 1,173 Md en 2008.
Dpenses de la branche famille consacres lASF de 2002 2008
En M
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Dpenses dASF 955 992 Champ : donnes tous rgimes. Source : CNAF

1 028

1 0715

1 099

1 181

1 173

445. Sil appartient en principe aux juges de fixer lobligation alimentaire, les CAF ont la possibilit de se prononcer sur la situation de hors dtat , afin dviter des demandes intempestives et manifestement non fondes de fixation de pension.

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b) Un partage complexe entre solidarit familiale et solidarit nationale


Mme dans le cas o les deux parents sont vivants et ont reconnu lenfant, la solidarit nationale, sous la forme de lASF non recouvrable, peut prendre le relais du parent non gardien, lorsque celui-ci nest pas en mesure ( hors dtat ) de sacquitter dune pension alimentaire. Toutefois, le partage entre ce qui relve de la solidarit nationale et ce qui doit relever de la solidarit familiale nest pas clairement tabli. Dans les faits, la quasi-totalit des bnficiaires de lASF (94 %) peroivent une ASF non recouvrable. LASFNR reprsentait en effet 96,9 % des dpenses dASF de la branche famille en 2008. Le poids dterminant de lASFNR est due la forte proportion de parents considrs comme hors dtat de sacquitter de la pension. Or, lapprciation des situations de hors dtat est dlicate et les outils mis disposition des CAF pour ce faire sont trs restreints. La circulaire ministrielle du 15 juillet 1985 qui dfinit les diffrentes catgories de hors dtat , na jamais t actualise. Une circulaire plus rcente de la CNAF du 21 aot 2001, qui est venue rappeler les diffrentes catgories de hors dtat le fait en des termes trs vagues. Il revient par consquent aux CAF de dfinir une doctrine quant cette notion de hors dtat et de prciser les pices justificatives ncessaires. Il sensuit probablement une ingalit de traitement entre allocataires. En pratique, justement parce quelles ont des difficults cerner cette notion de hors dtat , quand la situation du dbiteur est difficilement vrifiable (adresse inconnue, dbiteurs situs dans un pays tranger) ou quand les vrifications requises par la circulaire prennent du temps, les CAF tendent refuser daccorder une ASF non recouvrable et demandent par consquent aux allocataires de saisir le juge aux affaires familiales (JAF) pour faire fixer une pension alimentaire, provoquant lengorgement de ces juridictions. Or, les juges eux-mmes sont, bien souvent, dans lincapacit de fixer une pension alimentaire. Ds lors, au vu de la dcision de justice, les CAF peuvent alors considrer le dbiteur comme hors dtat. Cette rticence des CAF exercer une de leurs comptences aboutit une longue et complexe procdure, en fin de compte peu utile. Mais ltendue de ce report de charge vers les JAF nest pas connue. En effet, les outils informatiques de la branche famille ne permettent pas de distinguer, parmi les situations de hors dtat, celles qui ont t directement apprcies par les CAF de celles qui ont ncessit un passage devant le JAF.

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Afin de limiter les saisines des juges aux affaires familiales, le rapport de la commission Guinchard du 27 juin 2008 sur la rpartition des contentieux avait prconis notamment : dune part, la limitation de la saisine du JAF en matire de droit lASF et lAPI aux seuls cas o le dbiteur dfaillant est localis et solvable ; - dautre part, la mise en place dun barme indicatif en matire de pensions alimentaires, en particulier dans le but damliorer larticulation entre la fixation des contributions lentretien de lenfant et celui de lASF. A partir notamment de ces prconisations, un groupe de travail associant la CNAF, le ministre de la justice, la DSS et la DGCS (anciennement DGAS) rflchit de manire plus globale une rforme de lASF. Celle-ci apparat en effet indispensable. -

c) Les volutions envisageables.


Les rgles qui rgissent lASF sont en effet trs complexes et nont pas t revues depuis 1985. En conclusion dune enqute prcdente, en 1998, la Cour avait formul plusieurs recommandations, non suivies deffet. En 2000, de mme, le conseil dadministration de la CNAF stait prononc en faveur de plusieurs mesures de simplification446, galement sans suites. Pourtant, outre la ncessaire clarification de la notion de hors dtat , une rforme de lASF pourrait utilement modifier les rgles relatives laide au recouvrement des crances alimentaires, notamment pour mieux prendre en compte les cas de mdiation familiale et faciliter la mise en uvre du recouvrement par les CAF. Une telle rforme pourrait galement modifier les rgles relatives lASF diffrentielle. Aujourdhui, une aide au recouvrement des crances alimentaires apporte par les CAF447 intervient lorsque lASF est verse titre recouvrable ou la demande dun parent qui ne peut bnficier de lASF, par exemple parce quil a repris une vie maritale. Lorganisme dbiteur des prestations familiales recouvre alors les crances en cause.

446. Ces propositions taient les suivantes : rtroactivit limite du droit lASF ; limitation de la prise en charge des arrirs recouvrer, extension 12 mois de la procdure de paiement direct, abandon des crances anciennes non recouvrables, extension de la notion de hors dtat , rforme de lASF diffrentielle. 447. Aux termes des articles L. 581-1 et suivants du code de la scurit sociale.

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Mais les rgles relatives au montant de lASFR restent inadaptes. En effet, en cas de dfaillance partielle du dbiteur, c'est--dire lorsque son versement n'atteint pas le montant de la pension alimentaire fixe, un complment d'ASF est vers, dans la limite du montant de l'ASF si la pension est suprieure l'ASF, dans la limite de la pension alimentaire si celle-ci est infrieure l'ASF. Toutefois, cette ASF diffrentielle nest aujourdhui verse qu un nombre trs restreint de bnficiaires (445 en juin 2009). Sa suppression pourrait probablement ds lors tre envisage. En revanche, la cration dune ASF vritablement diffrentielle, destine complter les petites pensions alimentaires jusquau montant de lASF, pourrait tre exprimente. Actuellement, si une pension d'un montant infrieur lASF est fixe par le juge et que le parent non gardien s'en acquitte, la famille ne percevra pas d'ASF. A contrario, en cas de dfaillance totale du dbiteur, le montant de l'ASF est intgralement vers, que le montant de la pension alimentaire soit suprieur ou infrieur au montant de l'ASF. Cette situation apparat inquitable et produit des effets pervers, puisquelle incite les parents non gardiens ne pas sacquitter de leur obligation, afin que le parent gardien peroive lASF. Elle incite galement les juges ne pas fixer de pension alimentaire, afin que les allocataires ne soient pas lss financirement. Or, labsence de pension alimentaire constitue, selon les JAF, un obstacle au maintien ou la restauration des relations parents/enfant. Le cot de la cration dune ASF diffrentielle est difficile chiffrer. Par ailleurs, la cration dun tel dispositif risque de gnrer des difficults de gestion importantes dans les CAF dans le cas o la pension ne serait pas paye : les CAF seraient alors confrontes la ncessit de recouvrer ces pensions dun montant trs faible. Compte-tenu de ces incertitudes, il serait donc utile dexprimenter un tel dispositif dans quelques CAF, afin dvaluer son impact sur les pratiques des juges et sur les charges de gestion des CAF. Les pistes ouvertes sont donc multiples et dailleurs dampleur variable. La mise en uvre de ces rformes, susceptibles de renforcer lefficacit de lASF, traduirait de la part des tutelles une prise de conscience accrue de la fragilit relative des familles monoparentales. En complment, une implication plus forte des CAF et de la CNAF dans la gestion de cette allocation parat souhaitable. Les dernires analyses du recouvrement de lASFR avaient mis en vidence certains dysfonctionnements : un dploiement limit de lapplicatif ASFR et lexistence de plusieurs applicatifs locaux ; une mobilisation autour de la mission de recouvrement des pensions alimentaires quelque peu mousse. A la suite dun audit ralis sur lapplicatif ASFR, la cration dun nouvel applicatif avait t dcide en 2003. Mais celui-ci

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est toujours en cours de dveloppement. Cette inertie reflte nouveau une insuffisante mobilisation de la branche et de la tutelle.

C Lallocation parent isol


Cre en 1976, lallocation parent isol est une prestation familiale verse par la branche famille, mais la charge de lEtat depuis le 1er janvier 1999. Elle est destine : soit aux parents qui lvent seuls un ou plusieurs enfants gs de moins de trois ans (API longue, jusquaux 3 ans du plus jeune enfant) ; - soit aux parents spars, veufs ou divorcs depuis moins dun an et levant seuls un ou plusieurs enfants, quel que soit lge de ces derniers (API courte, dune dure maximale dun an). Depuis le 1er juin 2009, lAPI a t supprime en tant que prestation distincte pour la mtropole et a t intgre dans le RSA. En revanche, elle est maintenue dans les dpartements doutre-mer pour 28 500 allocataires au 31 dcembre 2008 reprsentant 14 % du montant national de lAPI. -

1 Laugmentation des bnficiaires et des dpenses


En 2008, lAPI avait t verse 200 000 allocataires. 84 % des allocataires de lAPI peroivent une API longue et plus de 98 % des allocataires de lAPI sont des femmes. Entre 1990 et 2006, le nombre de bnficiaires de lAPI a cr de 40 %, cette augmentation tant entirement porte par la croissance du nombre de bnficiaires de lAPI longue. Cette volution rsulte de la progression des familles monoparentales en situation prcaire, ainsi que du regain des naissances des trois dernires annes. Par ailleurs, la forte progression de bnficiaires observe dans les DOM (11 %), du fait de lalignement progressif des barmes sur la mtropole lhorizon 2007, contribue galement la hausse. Le nombre de bnficiaires de lAPI a toutefois ensuite diminu de 8 % entre 2006 et 2008, essentiellement en raison de la mise en place de la mesure de subsidiarit entre lAPI et lASF (cf. infra).

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Paralllement, les dpenses relatives lAPI, la charge de lEtat, ont progress de 28 % entre 2002 et 2008, pour atteindre 1,024 Md448.

2 La mise en uvre de la subsidiarit entre lAPI et lASF a) Lobligation de faire valoir prioritairement ses droits aux crances daliments et lASF
Larticle 136 de la loi de finances 2007 a institu, comme pour le RMI, lobligation pour le bnficiaire dAPI de faire valoir prioritairement ses droits aux crances daliments ainsi qu lensemble des autres prestations sociales auxquelles il est en mesure de prtendre, y compris lASF. Cette disposition reste applicable depuis la mise en place du RSA. Ces nouvelles dispositions sont assorties de sanctions financires pour les bnficiaires de l'API (et du RSA) qui se soustrairaient cette obligation, sous la forme d'une minoration de l'API (du RSA) gale lASF due pour un seul enfant (87,14 au 1er janvier 2009). Ainsi, en labsence de dpt de demande dASF, le montant de lAPI (du RSA) est rduit au terme du troisime mois du montant de lASF. Lallocataire peut toutefois demander tre dispens de faire valoir son droit crance alimentaire auprs de l'organisme des prestations familiales (pour lAPI) ou du conseil gnral (pour le RSA). Des dispenses sont accordes notamment si lautre parent est reconnu hors dtat (cf. supra) de faire face son obligation alimentaire449. Si lallocataire ne demande pas de dispense ou neffectue pas les dmarches ncessaires auprs du juge en vue de faire fixer le montant de la pension alimentaire, dans un dlai de quatre mois, le montant de lAPI (du RSA) est rduit, au terme du cinquime mois, du montant de lASF. En application de la loi, les premires sanctions financires correspondantes sont apparues au mois de juillet 2007.

448 . Les dpenses effectives dAPI ayant t de manire quasi systmatique suprieures aux crdits inscrits en lois de finances, une dette de lEtat vis--vis de la scurit sociale sest constitue. Au 30 novembre 2009, la dette de lEtat atteignait prs de 73 M. 449. D'autres cas de dispense sont possibles : dispense en cas darrangement amiable entre les parents et mme dispenses en opportunit. Ces cas de dispense nont pas t prciss et sont dfinis au niveau de chaque CAF (ou du conseil gnral pour le RSA), ce qui gnre l encore un risque dingalit de traitement entre allocataires

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b) Les effets budgtaires de la rforme


La mesure de subsidiarit API/ASF devait mcaniquement conduire un transfert de charge entre lEtat et la scurit sociale, puisque lASF est la charge de la scurit sociale tandis que lAPI est la charge de lEtat. Il devait en rsulter une conomie, pour lEtat, de 142,5 M en 2008450. Toutefois, cette mesure na pas seulement conduit un simple transfert de charge entre lEtat et la scurit sociale. Elle a galement gnr des conomies nettes, dans la mesure o prs de 56 000 bnficiaires de lAPI se sont retrouvs sanctionns pour navoir pas engag les dmarches requises. Or, la CNAF ne dispose pas dlments permettant de comprendre la situation des familles qui se retrouvent sanctionnes pour ne pas avoir engag de dmarche de fixation de pension alimentaire. Plusieurs explications sont en effet envisageables : incomprhension des nouvelles rgles et/ou des procdures suivre pour engager un contentieux ; rticences engager un contentieux avec le parent non gardien ; existence dun arrangement amiable avec le parent non gardien. En 2008, lEtat a ainsi ralis des conomies dAPI pour environ 113 M (tous rgimes). A linverse, la mesure sest traduite par des dpenses supplmentaires dASF (+34 M). Mais celles-ci nont reprsent que 33 % des conomies dAPI. Au total, la mise en place de la subsidiarit ASF-API a donc gnr une conomie nette de -79 M.

D Le revenu de solidarit active


Le revenu de solidarit active (RSA) est une prestation verse aux personnes de plus de 25 ans451 (plus jeunes sils ont un enfant charge ou natre) qui sont sans activit ou qui peroivent de faibles revenus professionnels. Aprs une priode dexprimentation, le revenu de solidarit a t gnralis en mtropole compter du 1er juin 2009 par la loi du 1er dcembre 2008. Le RSA remplace lAPI, le RMI et les anciens dispositifs dincitation la reprise dune activit. Le RSA poursuit deux objectifs : la lutte contre la pauvret et linsertion de ses bnficiaires. Il comprend deux lments :

450. Source : PAP 2008. 451 . La limite dge est ramene 18 ans, sous certaines conditions relatives lactivit pralable, partir de septembre 2010.

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la part la plus nouvelle est le RSA activit aussi appel RSA chapeau : les personnes exerant ou reprenant une activit professionnelle peuvent cumuler leur allocation avec leurs revenus du travail dans une limite fixe 62 %. Cette part de la prestation est prise en charge par lEtat (cette composante fait lobjet dune analyse en partie III) ; - le RSA forfaitaire , galement appel RSA de base ou RSA socle , vise les anciens bnficiaires de lAPI et du RMI. Il joue le rle de revenu minimum garanti quand les personnes nont aucune activit rmunre 452 (dans les dveloppements qui suivent, seul ce RSA socle sera voqu). Les personnes isoles assumant la charge dun ou plusieurs enfants ainsi que les femmes isoles en situation de grossesse bnficient dune majoration limite dans le temps. Cette majoration (dite RSA socle major ) est quivalente, tant par son montant que ses conditions dattribution, lAPI. Le RSA socle est financ par les dpartements.

1 La transition API/RSA socle major


Avec la mise en place du RSA socle major, les dpartements prennent ainsi dsormais en charge les anciens bnficiaires de lAPI, auparavant finance par lEtat. Or, ce transfert de financement entre lEtat et les dpartements sest accompagn dune forte augmentation des dpenses (+12,3 % sur la priode juin-septembre 2009 en incluant le reliquat dAPI par rapport la mme priode de lanne prcdente, +19 % sur la priode juindcembre). Leffet prix (revalorisation de la base mensuelle de calcul des allocations familiales -BMAF- en 2009) nexplique quune partie trs limite de la dpense (3 % sur les 19 %). Laugmentation des dpenses comptables mensuelles entre juin 2009 (69,4 M) et dcembre 2009 (95,3 M sans le reliquat dAPI) rsulte principalement de laugmentation des effectifs. Le nombre de foyers bnficiaires du RSA socle major slevait 189 000 en juin 2009 contre 176 000 bnficiaires de lAPI453 en mars 2009, soit une augmentation de 13 000 bnficiaires (15 000 en tenant

452. Comme le RMI et lAPI, le RSA socle est une allocation diffrentielle dont le montant varie selon le nombre denfants charge et la situation familiale. 453. Le nombre de bnficiaires de lAPI est calcul en excluant les bnficiaires dun droit thorique lAPI et dune prime forfaitaire dintressement. En effet, les primes dintressement API sont davantage comparables par nature au RSA activit, qui reste la charge de lEtat.

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compte du reliquat dAPI, soit +8,4 %). Cette augmentation sest poursuivie de manire continue, mais avec une ampleur moindre sur les mois de juillet septembre454 (+4,6 %). Sur cette mme priode, le RSA socle non major na progress que de 3,9 %. Plusieurs facteurs pourraient tre lorigine de laugmentation de 15 000 bnficiaires observe entre mars et juin 2009455. Le principal est lattribution dsormais automatique, depuis juin 2009, du RSA major aux bnficiaires du RMI qui remplissaient les conditions dligibilit lAPI et qui navaient pas effectu de demande (auparavant, ceux-ci navaient droit lAPI que dans le cas o ils dposaient une demande). Daprs la CNAF, cet effet serait significatif (environ 8000 bnficiaires). La DGCS, de son ct, estime que seuls 2000 foyers pourraient tre concerns par cet effet. Dautres facteurs peuvent galement avoir jou, dans des proportions qui ne sont pas connues : la dmographie, la dgradation de lactivit conomique mais aussi des facteurs de gestion locale qui restent inexpliqus. Laugmentation moyenne du nombre de bnficiaires et des dpenses de RSA socle major sest en effet accompagne de fortes disparits entre les CAF. Ainsi, sur la priode juin-octobre 2009, 25 dpartements ont vu leur nombre d'allocataires API/RSA socle diminuer (Corse) ou augmenter de moins de 5 % (au nombre desquels le Val d'Oise (+1 %), l'Essonne (+2 %), le Var (+4 %), l'Hrault , les Alpes Maritimes, la Seine et Marne, la Moselle ou les Bouches du Rhne (+5 %). Au contraire, 22 dpartements augmentent de 15 % ou plus. Le Rhne augmente de 12 %, le Val de Marne, la Loire-Atlantique et la HauteGaronne de 13 %, Paris de 14 %. Ces divergences entre CAF pourraient sexpliquer par des situations antrieures plus marques de non recours de certains allocataires leurs droits.

454. Donnes quasi-consolides dans lattente des donnes consolides qui ne sont constitues quenviron six semaines aprs la fin du mois et diffuses trimestriellement. 455 . Selon le rapport intermdiaire du comit dvaluation du RSA remis le 23 dcembre 2009, ces facteurs sont galement : le relvement de lge de prise en compte des enfants charge de 20 ans (pour lAPI) 25 ans (pour le RSA major), lexclusion des majorations pour ge des allocations familiales de la base ressource du RSA, ce qui tait dj le cas du RMI, mais pas de lAPI et lapplication temporaire de rgles de gestion simplifies pour le traitement des dossiers de RSA major.

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2 Limpact du RSA socle sur les familles monoparentales


La DSS et la DGTrsor ont dvelopp des analyses par cas-type pour, en particulier, mettre en vidence lincidence de la structure de la taille de la famille sur les montants de RSA vers. Les travaux de la DSS, intgrs dans le rapport de la commission des comptes de la scurit sociale paru en octobre 2009, mettaient en vidence que le montant du RSA socle est plus lev pour les couples que pour les parents isols, mais galement dautant plus faible que le nombre denfants charge est lev. Ces carts sont dus au caractre diffrentiel du RSA456 et au fait que les prestations familiales prsentent un caractre fortement progressif avec le nombre denfants et sont plus favorables aux familles monoparentales, notamment du fait du versement de lASF. Le RSA socle attnue par consquent le caractre redistributif des prestations familiales. Ainsi, un couple avec deux enfants sans activit reoit au titre du RSA socle 696 en 2009, contre 683 pour un couple avec un enfant et 558 pour un couple avec trois enfants. Un parent isol sans activit avec un enfant charge bnficie dun RSA de base de 486 contre 385 avec deux enfants et 160 avec trois enfants.

E Les drogations bnficiant aux parents isols dans le cadre de certaines prestations
Dautres avantages spcifiques existent pour les familles monoparentales, sous la forme de prestations complmentaires pour le handicap ou de majorations de plafonds, pour diverses prestations sous conditions de ressources. Leur incidence, notamment pour les familles les plus fragiles, est encore plus difficile apprcier.

1 Les prestations complmentaires pour handicap


Depuis le 1er janvier 2006, les parents isols bnficient dune majoration spcifique qui peut s'ajouter lorsqu'un enfant, bnficiant de l'allocation dducation de lenfant handicap (AEEH), de la prestation de compensation du handicap (PCH) ou d'un complment (de 2me, 3me,

456. Le montant du RSA socle vers au bnficiaire est la diffrence entre le montant maximal du RSA socle et les ressources du foyer, qui comprennent notamment les prestations familiales.

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4me, 5me ou 6me catgorie) attribu pour recours une tierce personne, est la charge d'un parent isol. Le cot de la majoration pour parent isol est actuellement support par la caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA), contrairement lAEEH qui est finance par la branche famille. En 2009, le CNSA a ainsi vers la CNAF un concours de 22,8 M 457 . Ce concours diminue partir de 2010, pour disparatre en 2012.

2 La majoration du plafond de ressources


Les parents isols bnficient dune majoration du plafond de ressources pour certaines prestations qui ne leur sont pas rserves : complment familial, prestation daccueil du jeune enfant (PAJE), allocation journalire de prsence parentale (AJPP), allocation dducation de lenfant handicap (AEEH). Lampleur de la majoration varie de 20 30 % selon les prestations et les configurations familiales. Ladquation de ces majorations aux besoins des familles monoparentales na pas t value. Le nombre de parents isols bnficiant de ces majorations de ressources nest pas connu. Il en est de mme dailleurs en ce qui concerne le taux dexclusion, cest--dire le nombre de parents isols situs au-dessus du plafond de ressources. On peut relever toutefois que lallocation de rentre scolaire (ARS), pour laquelle pourtant le plafond de ressources est le plus bas de lensemble des prestations familiales, ne comprend pas de majoration spcifique du plafond de ressources pour les parents isols. Labsence de vision densemble des avantages destins aux familles monoparentales et en particulier aux plus fragiles dentre elles parat ainsi confirme.

III - Les aides publiques destines faciliter laccs lemploi des familles monoparentales
En complment des transferts sociaux, des aides spcifiques la recherche demploi sont prvues pour les familles monoparentales. Mais ces aides, qui peuvent tre financires ou non, se rvlent relativement limites ou mal adaptes.
457. Source : CNSA.

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A Les incitations financires


1 Les dispositifs antrieurs au RSA
Contrairement au RMI, lAPI tait initialement attribue sans obligation dinsertion sociale ou professionnelle. LAPI tant, comme le RMI, une allocation diffrentielle, elle prsentait linconvnient de dcourager la reprise dune activit salarie ds lors que les revenus salariaux venaient en dduction de son montant. Afin de rduire cet effet pervers, plusieurs mcanismes dits dintressement ont t mis en place. Le dispositif dintressement valant pour le RMI a t ouvert lAPI en 1998 puis tendu en 2001 et 2006, permettant ainsi aux allocataires de cumuler de manire dgressive leur allocation avec des revenus dactivit. Le bnfice de lintressement tait limit dans le temps. Pour autant, en 2004, seulement 11 % des bnficiaires de lAPI percevaient un revenu dactivit et 6 % bnficiaient dune mesure dintressement458. Certes, en 2007, 11,2 % des allocataires bnficiaient dune aide au retour lemploi contre 5,8 % en 2005. Mais dans cette catgorie taient regroups les bnficiaires des mesures dintressement et ceux des contrats aids. Or, la progression enregistre entre 2005 et 2007 est essentiellement due la possibilit accorde aux bnficiaires de lAPI dobtenir un contrat davenir ou un contrat dinsertion (CIRMA)459. A linverse, les mesures dintressement nont t utilises que par un nombre trs rduit dallocataires de lAPI (7,2 % en 2007, contre 5,5 % en 2005). Le nombre dallocataires ayant recours lintressement a de plus fortement chut partir du second semestre 2008, passant de 8 136 en mars 2008 5 317 en mars 2009, en raison de la dtrioration du march de lemploi. Alors que la cible pour ce dernier tait fixe (dans le rapport annuel de performance) 11,2 % de bnficiaires de lAPI disposant dune aide au retour lemploi, seuls 9 % avaient, en moyenne, obtenu une telle aide.

458. Cazain S., Donn S., Le dispositif dintressement la reprise dactivit des allocataires du RMI , le-ssentiel, n 67, 2007. 459. La loi n 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohsion sociale a ouvert aux bnficiaires de lAPI le bnfice des contrats davenir et contrats dinsertion-revenu minimum dactivit (CI-RMA). En avril 2007, 5 636 bnficiaires de lAPI avaient sign un contrat davenir et 890 un CIRMA.

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2 Le RSA activit
Le RSA activit, qui se substitue aux dispositifs antrieurs dincitation au retour lemploi (intressement, prime de retour lemploi), lexception de la prime pour lemploi, a pour caractristiques de prenniser et daccroitre les incitations financires. En effet, la suite dune reprise dactivit, lensemble des revenus dactivit peut tre cumul avec le RSA socle pendant une priode de trois mois (situation dite de cumul intgral ). Le cumul intgral est possible quatre mois sur douze dans lanne. Par la suite, la part des revenus dactivit pouvant tre cumule avec le RSA gnralis est limite 62 %.

a) Les incitations financires la reprise dun emploi pour les familles monoparentales
Pour autant, les analyses ralises dbut 2009 par la DGTPE460 font apparatre que les gains la reprise dun emploi gnrs par le RSA sont moindres pour les familles monoparentales que pour les couples, comme le montre le tableau qui suit.
Augmentation du revenu disponible suite la reprise dun emploi selon la configuration familiale (RSA non major)
En /mois
Reprise dun emploi Situation familiale du mnage Personne seule 1 enfant Famille monoparentale 2 enfants 3 enfants sans enfant Couple inactif puis monoactif 1 enfant 2 enfants 3 enfants 0,25 SMIC Sans RSA Avec RSA 0,5 SMIC Sans RSA Avec RSA 1 SMIC Sans RSA Avec RSA

0 0 0 100 0 0 0 0

161 161 161 161 161 161 161 161

130 110 213 442 78 81 84 87

262 322 322 442 322 322 322 322

458 488 612 879 344 299 311 486

458 497 612 879 439 502 523 556

Source : maquette PARIS, lgislation 1er semestre 2009, DGTrsor, Trsor co Le revenu de solidarit active : principes de construction et effets attendus , n 61, juillet 2009.

460. Source : des chiffrages plus rcents et plus complets concernant le gain du retour l'emploi pour les familles monoparentales, qui distinguaient notamment les gains selon que les enfants ont plus ou moins de 3 ans, ont t produits par la DGTrsor mais ne sont pas reproduits ici car ils ne permettent pas de comparer les diffrentes situations familiales (couples ou parents isols).

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En particulier, pour un parent isol avec trois enfants charge, la mise en place du RSA naccrot le revenu disponible en cas de reprise dun emploi que pour un temps travaill trs faible (moins dun demiSMIC).

b) Une monte en charge trs lente


Dbut 2009, le nombre de foyers bnficiaires du RSA activit seul, en rgime de croisire, tait estim environ 1,5 million. Corrlativement, le cot du RSA activit, la charge de lEtat via le fonds national des solidarits actives (FNSA), tait suppos atteindre 1,6 Md. Or, les crdits rellement consomms nont atteint que 555 M en 2009. Et sur le seul champ CAF, le nombre de bnficiaires du RSA activit seul slevait 366 000 en septembre 2009 et 404 000 en dcembre 2009 (donnes consolides). De nombreux facteurs sont susceptibles dexpliquer la lenteur de la monte en charge : la situation conomique ; la complexit du dispositif (34 % des dossiers traits par les CAF entre avril et septembre 2009 nont pas conduit un droit payable au RSA, principalement pour dpassement du plafond de ressources) ; le refus dengager des dmarches pour un gain jug trop faible (le RSA est vers partir de 6 ) ; la crainte de communiquer des donnes prcises sur la dclaration trimestrielle de ressources ; la crainte dun dclassement Dans un tel contexte dincertitude, lincidence spcifique du RSA activit sur les familles monoparentales nest pas connue.

B La leve des obstacles non financiers


La leve des obstacles non financiers la reprise dun emploi nest pas suffisante pour inciter la reprise dun emploi, comme en tmoigne lchec relatif des dispositifs dincitation la reprise dun emploi antrieurs au RSA auprs des familles monoparentales. Ces obstacles sont nombreux, en particulier pour les familles monoparentales : mode de garde des enfants, qualification et formation professionnelle, transports. Plus de la moiti des bnficiaires de lAPI qui recherchent un emploi dclarent avoir rencontr des difficults dans

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leurs dmarches461. La difficult la plus souvent voque est la garde denfant (60 % des cas), puis labsence de moyen de transport (44 %) et le cot des transports (34 %). Au-del de la leve de ces obstacles, un accompagnement personnalis des familles monoparentales peut savrer ncessaire. Or, sur lensemble de ces points, lintervention publique est jusqu prsent reste trs limite.

1 Laccs la garde denfant des familles monoparentales


Environ 12 % des enfants de moins de trois ans vivent avec un seul de leur parent, qui assure le plus souvent la garde. En effet, 71 % des enfants de parent isol sont principalement gards par leur parent 462 , contre 62 % des enfants dont les parents vivent en couple463. Ainsi, bien que seul lun des deux parents soit alors disponible pour assurer la garde, les enfants de moins de trois ans qui vivent avec un parent sans conjoint sont plus frquemment gards par celui-ci que les autres enfants, le parent exerant alors moins souvent un emploi : 64 % des parents isols ayant de jeunes enfants sont inactifs ou au chmage, contre 24 % des autres parents denfants de moins de trois ans et 38 % des mres vivant en couple. Seuls 23 % des parents isols ont recours un mode de garde rmunr (contre 33 % des couples). Le mode de garde payant auquel ont le plus frquemment recours les parents isols est la crche (13 %, contre 10 % des parents en couple). La loi n 2006-639 du 23 mars 2006 relative au retour lemploi et aux droits et devoirs des bnficiaires de minima sociaux a prvu la mise

461 . Tomasini M., Lallocation de parent isol, profil sociodmographique et insertion professionnelle des allocataires , CNAF Recherches et prvisions, n 91, mars 2008. 462. DREES, Modes de garde et daccueil des enfants de moins de six ans en 2007, Etudes et Rsultats n 678, fvrier 2009. Il sagit du mode de garde principal, cest-dire du mode de garde dans lequel lenfant passe le temps le plus long sur une priode allant du lundi au vendredi, de 9 heures 19 heures au cours dune semaine de rfrence ou de la semaine prcdant lenqute si le dispositif de garde habituelle na pas t perturb par un cong dun parent ou la maladie dun enfant. 463. 27 % des enfants de moins de trois ans dont les parents travaillent temps complet sont gards principalement par leur pre ou leur mre. Cette pratique peut en grande partie sexpliquer par des horaires de travail dcals entre parents (Bress et al., 2007) ou par la nature de lactivit professionnelle exerce, notamment le travail domicile ou dans un local attenant au domicile.

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en place dun dispositif facilitant laccs aux crches des enfants de bnficiaires de minima sociaux. La COG 2005-2008 de la CNAF avait galement prvu de poursuivre le dveloppement du nombre de places daccueil et la prise en charge spcifique des allocataires de lAPI. Mais la mise en uvre de ces dispositifs auprs des bnficiaires des minima sociaux et/ou des familles monoparentales na fait lobjet daucun bilan.

2 Laccompagnement des familles monoparentales dans le cadre du RSA


Le volet montaire du RSA est suppos saccompagner dun renforcement de laccompagnement des bnficiaires. Une nouvelle allocation, lallocation personnalise de retour l'emploi (APRE), a ainsi t cre par la loi du 1er dcembre 2008 gnralisant le RSA. Cette allocation vise lever les obstacles la reprise d'emploi en contribuant la prise en charge d'une partie des cots qui lui sont associs : mobilit, garde d'enfant, permis de conduire, etc. L'APRE a vocation tre une allocation personnalise, attribue au cas par cas en fonction d'une demande prcisment identifie. Par ailleurs, les personnes dont les ressources du foyer sont infrieures au montant forfaitaire du RSA et qui peroivent des revenus dactivit infrieurs 500 sont tenues, en contrepartie des prestations reues, de rechercher un emploi ou dentreprendre les dmarches et actions favorisant une meilleure insertion professionnelle. Les politiques dinsertion relvent de la responsabilit du conseil gnral, qui en assure lorganisation. Le conseil gnral conclut une convention dorientation et daccompagnement qui dfinit les modalits de prise en charge des bnficiaires du RSA soumis par ailleurs certains droits et devoirs. En mars 2010, les conventions dorientation et daccompagnement des bnficiaires du RSA taient toujours en cours dlaboration dans un grand nombre de dpartements. Lvaluation de ces dispositifs est prmature. Il est nanmoins vident que lventuelle lefficacit du RSA en matire de retour lemploi de ses bnficiaires, notamment monoparentaux, dpendra deux alors que leur mise en place a pris du retard.

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________________________ SYNTHESE _________________________ Les dispositifs publics destins aider les familles monoparentales, soit pour accrotre leurs revenus, soit pour faciliter leur insertion sur le march du travail, nont pas compltement fait la preuve de leur efficacit, comme le montre la concentration persistante de la pauvret sur ces familles, en particulier sur celles qui ne sont pas dans lemploi. Ces dispositifs se caractrisent par une relative modestie de moyens (environ 2,6 Md en additionnant les mesures fiscales bnficiant aux parents isols avec enfant charge, lASF et lAPI). Par ailleurs, ils ont t mis en place par strates successives et manquent de cohrence. Pour tre plus efficace, une politique de lutte contre la pauvret ncessiterait daccrotre le revenu initial des familles monoparentales, notamment en facilitant leur insertion sur le march du travail. A cet gard, la leve des obstacles financiers la reprise dun emploi, telle quenvisage dans le cadre du RSA, ne sera pas suffisante, surtout dans un contexte conomique dgrad. Le dveloppement dune offre de garde abordable financirement et les mesures daccompagnement des bnficiaires du RSA seront dterminantes. Une politique de lutte contre la pauvret ncessiterait galement de cibler davantage les transferts fiscaux et sociaux sur les familles monoparentales dfavorises. En particulier, les aides fiscales destines aux parents isols ne bnficient pas aux foyers non imposables, et lavantage fiscal qui en rsulte est concentr sur les foyers les plus aiss. ___________________ RECOMMANDATIONS ____________________ 72. Evaluer les dpenses fiscales bnficiant aux parents isols, dans la perspective dune rorientation des dispositifs vers les familles les plus dfavorises. Dans limmdiat, limiter ces dpenses pour les familles aises. 73. Engager une politique volontariste destine lever les obstacles non financiers la reprise dun emploi, notamment en dveloppant une offre de garde accessible financirement en direction des familles monoparentales dfavorises. 74. Dvelopper le suivi des pensions alimentaires fixes par les tribunaux. 75. Engager une rforme de lASF afin notamment de dfinir plus prcisment la notion de hors dtat et dexprimenter une ASF diffrentielle pour les petites pensions.

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