Perspectivas Tericas sobre o Processo de Formulao de Polticas Pblicas*

Ana Cludia N. Capella

Introduo

Modelo de Multiple Streams

Este trabalho tem como objetivo apresentar e discutir modelos tericos que auxiliem na compreenso do processo de formulao de polticas pblicas. A anlise privilegiar o processo de formao da agenda de polticas governamentais (agenda-setting), procurando investigar de que forma uma questo especfica se torna importante num determinado momento, chamando a ateno do governo e passando a integrar sua agenda. Dois modelos, em especial, desenvolvidos na rea de polticas pblicas, destacamse por sua capacidade em explicar como as agendas governamentais so formuladas e alteradas: o modelo de Mltiplos Fluxos (Multiple Streams Model) desenvolvido por John Kingdon (2003) e o modelo de Equilbrio Pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (1993). Esses modelos representam importantes ferramentas na anlise de processos de formulao de polticas e de mudana na agenda governamental, reservando grande destaque dinmica das idias no processo poltico.

Em Agendas, alternatives, and public policies, Kingdon procura responder seguinte questo: por que alguns problemas se tornam importantes para um governo? Como uma idia se insere no conjunto de preocupaes dos formuladores de polticas, transformando-se em uma poltica pblica? Kingdon considera as polticas pblicas como um conjunto formado por quatro processos: o estabalecimento de uma agenda de polticas pblicas; a considerao das alternativas para a formulao de polticas pblicas, a partir das quais as escolhas sero realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponveis e, finalmente, a implementao da deciso. Em seu modelo de multiple streams, o autor preocupase especificamente com os dois primeiros processos, chamados estgios pr-decisrios: a formao da agenda (agenda-setting) e as alternativas para a formulao das polticas (policy formulation). A seguir, procuraremos apresentar e analisar o modelo de Kingdon, destacando suas bases tericas, benefcios potenciais para a compreenso dos processos de formao da agenda governamental, bem como as principais crticas direcionadas ao modelo.

* Este trabalho foi apresentado no GT Polticas Pblicas no 29 Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, em outubro de 2005. Agradeo aos comentrios e sugestes dos participantes do encontro e dos pareceristas annimos do BIB.

BIB, So Paulo, n 61, 1 semestre de 2006, pp. 25-52

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Dinmica do modelo: os trs fluxos

Inicialmente formulado para analisar as polticas pblicas nas reas de sade e transportes do governo federal norte-americano, o modelo de Kingdon tornou-se referncia para os estudos voltados anlise da formulao de polticas governamentais (Zahariadis, 1999). Baseado em um corpo extenso de dados empricos, obtidos em sua maior parte por meio de entrevistas com altos funcionrios pblicos, o modelo preocupa-se com os estgios pr-decisrios da formulao de polticas. A agenda governamental, para Kingdon, definida como o conjunto de assuntos sobre os quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram sua ateno num determinado momento.1 Uma questo passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta a ateno e o interesse dos formuladores de polticas. No entanto, em virtude da complexidade e do volume de questes que se apresentam a esses formuladores, apenas algumas delas so realmente consideradas num determinado momento. Estas compem a agenda decisional: um subconjunto da agenda governamental que contempla questes prontas para uma deciso ativa dos formuladores de polticas, ou seja, prestes a se tornarem polticas (policies).2 Essa diferenciao faz-se necessria, segundo o autor, porque ambas as agendas so afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas especializadas como aquelas especficas da rea de sade, transportes e educao , que refletem a natureza setorial da formulao de polticas pblicas. Para compreender como algumas questes passam a ser efetivamente consideradas pelos formuladores de polticas, Kingdon (2003) caracteriza o governo federal norteamericano como uma anarquia organizada3, na qual trs fluxos decisrios (streams) seguem seu curso de forma relativamente independente, permeando toda a organizao.

Em momentos crticos esses fluxos convergem, e precisamente neste momento que so produzidas mudanas na agenda. Assim, para o modelo de Kingdon, a mudana da agenda o resultado da convergncia entre trs fluxos: problemas (problems); solues ou alternativas (policies); e poltica. (politics). No primeiro fluxo, o modelo busca analisar de que forma as questes so reconhecidas como problemas e por que determinados problemas passam a ocupar a agenda governamental. Considerando que as pessoas no podem prestar ateno a todos os problemas durante todo tempo, Kingdon parte do pressuposto de que esses indivduos concentraro sua ateno em alguns deles ignorando outros. Para entender o processo de seleo, Kingdon estabelece uma importante diferenciao entre problemas e questes (conditions). Uma questo, para o autor, uma situao social percebida, mas que no desperta necessariamente uma ao em contrapartida. Esse tipo de questo configura-se como problema apenas quando os formuladores de polticas acreditam que devem fazer algo a respeito. Dado o grande volume de decises e a incapacidade de lidar com todas as questes ao mesmo tempo, a ateno dos formuladores de polticas depende da forma como eles as percebem e as interpretam e, mais importante, da forma como elas so definidas como problemas. As questes transformam-se em problemas ao chamar a ateno dos participantes de um processo decisrio, despertando a necessidade de ao por meio de trs mecanismos bsicos: indicadores; eventos, crises e smbolos; e feedback das aes governamentais. Quando indicadores custos de um programa, taxas de mortalidade infantil, variaes na folha de pagamento de servidores, evoluo do dficit pblico, por exemplo so reunidos e apontam para a existncia

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de uma questo, esta pode ser percebida como problemtica pelos formuladores de polticas. Indicadores, no entanto, no determinam per si a existncia concreta de um problema, antes so interpretaes que auxiliam a demonstrar a existncia de uma questo. Assim, contribuem para a transformao de questes em problemas, principalmente quando revelam dados quantitativos, capazes de demonstrar a existncia de uma situao que precisa de ateno. O segundo grupo de mecanismos compreende eventos (focusing events), crises e smbolos. Muitas vezes, um problema no chama a ateno apenas por meio de indicadores, mas por causa de eventos de grande magnitude, como crises, desastres ou smbolos que concentram a ateno num determinado assunto. Esses eventos, no entanto, raramente so capazes de elevar um assunto agenda, e geralmente atuam no sentido de reforar a percepo preexistente de um problema. Finalmente, o terceiro grupo consiste no feedback sobre programas em desenvolvimento no governo. O monitoramento dos gastos, o acompanhamento das atividades de implementao, o cumprimento (ou no) de metas, possveis reclamaes de servidores ou dos cidados e o surgimento de conseqncias no-antecipadas so mecanismos que podem trazer os problemas para o centro das atenes dos formuladores de polticas. Mesmo que indicadores, eventos, smbolos ou feedbacks sinalizem questes especficas, esses elementos no transformam as questes automaticamente em problemas. Essencial para o entendimento do modelo compreender que problemas so construes sociais, envolvendo interpretao: Problemas no so meramente as questes ou os eventos externos: h tambm um elemento interpretativo que envolve percepo (Kingdon, 2003, pp. 109-110, trad. nossa).4 Portanto, as questes podem se destacar entre os formuladores de polticas, transformando-se em

problemas, para posteriormente alcanar a agenda governamental. Do ponto de vista da estratgia poltica, a definio do problema fundamental. A forma como um problema definido, articulado, concentrando a ateno dos formuladores de poltica pode determinar o sucesso de uma questo no processo altamente competitivo de agenda-setting. No segundo fluxo policy stream temos um conjunto de alternativas e solues (policy alternatives) disponveis para os problemas, ou what to do ideas5. Kingdon (2003) considera que as idias geradas nesse fluxo no esto necessariamente relacionadas percepo de problemas especficos. Como afirma o autor: As pessoas no necessariamente resolvem problemas. [] Em vez disso, elas geralmente criam solues e, ento, procuram problemas para os quais possam apresentar suas solues (Idem, p. 32).6 Assim, as questes presentes na agenda governamental (que atrai a ateno das pessoas dentro e fora do governo) no so geradas aos pares, com problemas e solues. A gerao de alternativas e solues explicada pelo modelo de multiple streams em analogia ao processo biolgico de seleo natural. Da mesma forma como molculas flutuam no que os bilogos chamam de caldo primitivo, o autor entende que as idias a respeito de solues so geradas em comunidades (policy communities) e flutuam em um caldo primitivo de polticas (policy primeval soup). Neste caldo, algumas idias sobrevivem intactas, outras confrontam-se e combinam-se em novas propostas, outras ainda so descartadas. Nesse processo competitivo de seleo, as idias que se mostram viveis do ponto de vista tcnico e as que tm custos tolerveis geralmente sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados contam com a aceitao do pblico em geral e com a receptividade dos

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formuladores de polticas. Como resultado final, partindo de um grande nmero de idias possveis, um pequeno conjunto de propostas levado ao topo do caldo primitivo de polticas, alternativas que emergem para a efetiva considerao dos participantes do processo decisrio. As comunidades geradoras de alternativas (policy communities) so compostas por especialistas pesquisadores, assessores parlamentares, acadmicos, funcionrios pblicos, analistas pertencentes a grupos de interesses, entre outros que compartilham uma preocupao em relao a uma rea (policy area). No processo de seleo descrito acima, quando uma proposta percebida como vivel, ela rapidamente difundida, ampliando a conscincia dos atores sobre uma determinada idia. Isso no significa que todos os especialistas de uma comunidade compartilhem das mesmas crenas: algumas comunidades so extremamente fragmentadas, abrigando pontos de vista bastante diversificados. A difuso das idias tampouco se d de forma automtica, uma vez que comunidades bem estruturadas apresentam tendncia a resistirem s novas idias. A difuso descrita pelo autor como um processo no qual indivduos que defendem uma idia procuram lev-la a diferentes fruns, na tentativa de sensibilizar no apenas as comunidades de polticas (policy communities), mas tambm o pblico em geral, vinculando a audincia s propostas e construindo progressivamente sua aceitao. Dessa forma, as idias so difundidas, basicamente, por meio da persuaso. A importncia desse processo de difuso chamada de soften up pelo autor vem da constatao de que, sem essa sensibilizao, as propostas no sero seriamente consideradas quando apresentadas. Com o processo de difuso ocorre uma espcie de efeito multiplicador (bandwagon), em que as idias se espalham e ganham cada vez mais adeptos. Assim, o fluxo de polticas

(policy stream) produz uma lista restrita de propostas, reunindo algumas idias que sobreviveram ao processo de seleo. Tais idias no representam, necessariamente, uma viso consensual de uma comunidade poltica a respeito de uma proposta, mas sim o reconhecimento, pela comunidade, de que algumas propostas so relevantes dentro do enorme conjunto de propostas potencialmente possveis. Kingdon assegura s idias um papel importante em seu modelo, argumentando que elas so freqentemente mais importantes na escolha de uma alternativa do que a influncia de grupos de presso, por exemplo, e chama a ateno dos cientistas polticos para essa dimenso do processo decisrio:
Cientistas polticos esto acostumados a conceitos como poder, influncia, presso e estratgia. No entanto, se tentarmos compreender as polticas pblicas somente em termos desses conceitos, deixamos de entender muita coisa. As idias, longe de serem meras desculpas ou racionalizaes, so parte integrais do processo decisrio dentro e em torno do governo (idem, p. 125).7

Abordagens que, como o modelo de multiple streams, destacam a centralidade das idias, das interpretaes e da argumentao no processo de formulao das polticas constituem um desafio anlise tradicional sobre a formulao de polticas pblicas, auxiliando na compreenso da dimenso simblica desse processo.8 Finalmente, o terceiro fluxo composto pela dimenso da poltica propriamente dita (politics stream). Independentemente do reconhecimento de um problema ou das alternativas disponveis, o fluxo poltico segue sua prpria dinmica e regras. Diferentemente do fluxo de alternativas (policy stream), em que o consenso construdo com base na persuaso e difuso das idias, no fluxo poltico

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(politics stream) as coalizes so construdas a partir de um processo de barganha e negociao poltica. Nesse fluxo, trs elementos exercem influncia sobre a agenda governamental. O primeiro chamado por Kingdon de clima ou humor nacional (national moodino) e caracterizado por uma situao na qual diversas pessoas compartilham as mesmas questes durante um determinado perodo de tempo. O humor nacional possibilita algo semelhante ao solo frtil para algumas idias germinarem, ajudando a explicar por que algumas questes chegam agenda enquanto outras so descartadas. A percepo, pelos participantes do processo decisrio, de um humor favorvel cria incentivos para a promoo de algumas questes e, em contrapartida, pode tambm desestimular outras idias. O segundo elemento do fluxo poltico composto pelas foras polticas organizadas, exercidas principalmente pelos grupos de presso. O apoio ou a oposio dessas foras a uma determinada questo sinaliza consenso ou conflito numa arena poltica, permitindo aos formuladores de polticas avaliarem se o ambiente propcio ou no a uma proposta. Quando grupos de interesses e outras foras organizadas esto em consenso em relao a uma proposta, o ambiente altamente propcio para uma mudana nessa direo. Mas quando existe conflito em um grupo, os defensores de uma proposta analisam o equilbrio das foras em jogo, procurando detectar setores favorveis ou contrrios emergncia de uma questo na agenda. A percepo de que uma proposta no conta com apoio de alguns setores no implica necessariamente no abandono de sua defesa, mas indica que haver custos durante o processo. Finalmente, o terceiro fator a afetar a agenda so as mudanas dentro do prprio governo: mudana de pessoas em posies estratgicas dentro da estrutura governamen-

tal (turnover); mudanas de gesto; mudanas na composio do Congresso; mudanas na chefia de rgos e de empresas pblicas. Esses acontecimentos podem exercer grande influncia sobre a agenda governamental ao desencadearem mudanas que potencializam a introduo de novos itens na agenda, ao mesmo tempo em que podem tambm bloquear a entrada ou restringir a permanncia de outras questes. O incio de um novo governo , segundo Kingdon, o momento mais propcio para mudanas na agenda. Outro tipo de mudana dentro do governo, com efeitos importantes sobre a agenda, a mudana de competncia sobre uma determinada questo. Cada setor dentro do governo, sejam agncias administrativas, sejam comits parlamentares, reivindica autoridade para atuar no seu campo de atividade. Muitas vezes uma questo envolve reas distintas, gerando disputas sobre sua competncia. Essas disputas podem levar a uma situao de imobilidade governamental, mas tambm incluso de questes na agenda. Parlamentares, por exemplo, podem disputar os crditos por um projeto com impacto popular e, nessa disputa, o assunto pode se tornar proeminente e ganhar espao na agenda. Por outro lado, algumas questes podem ser sistematicamente ignoradas devido sua localizao na estrutura administrativa. Pesquisando a rea de sade dentro do governo norte-americano, Kingdon percebeu que muitas questes faziam parte de agendas especializadas sem, no entanto, integrarem a agenda de deciso mais ampla do setor. Isto acontecia porque o conjunto de especialistas preocupados com essas questes estava reduzido a uma rea especfica dentro da estrutura do Poder Executivo, restringindo a difuso desses assuntos para outras comunidades. Grupos de presso, a opinio pblica, as presses do Legislativo e das agncias administrativas, os movimentos sociais, o processo

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eleitoral, entre outros fatores, determinam o clima poltico para a mudana da agenda governamental, podendo tanto favorecer uma mudana, como restringi-la. Entre os elementos considerados no fluxo poltico, Kingdon destaca as mudanas no clima nacional (national mood) e as mudanas dentro do governo (turnover) como os maiores propulsores de transformaes na agenda governamental. Em determinadas circunstncias, estes trs fluxos problemas, solues e dinmica poltica so reunidos, gerando uma oportunidade de mudana na agenda. Neste momento, um problema reconhecido, uma soluo est disponvel e as condies polticas tornam o momento propcio para a mudana, permitindo a convergncia entre os trs fluxos e possibilitando que questes ascendam agenda. As circunstncias que possibilitam a convergncia dos fluxos denominadas por Kingdon (2003, p. 165) como policy windows so influenciadas, sobretudo, pelo fluxo de problemas (problems stream) e pelo fluxo poltico (politics stream). De acordo com o autor, uma oportunidade para a mudana surge quando um novo problema consegue atrair a ateno do governo (por meio de indicadores, eventos ou feedback), ou quando mudanas so introduzidas na dinmica poltica (principalmente mudanas no clima nacional e mudanas dentro do governo). O fluxo de solues (policy stream) no exerce influncia direta sobre a agenda: as propostas, as alternativas e as solues elaboradas nas comunidades (policy communities) chegam agenda apenas quando problemas percebidos, ou demandas polticas, criam oportunidades para essas idias. Assim, ao tomarem conscincia de um problema, os formuladores de polticas acionam a policy stream em busca de alternativas que apontem solues para o problema percebido. Da mesma forma, ao encampar determinadas questes em suas propostas de

governo, polticos buscam alternativas nas policy communities. Portanto, embora a mudana na agenda seja resultado da convergncia dos trs fluxos, a oportunidade para que esta mudana se processe gerada pelo fluxo de problemas e pelo fluxo poltico e dos eventos que transcorrem no interior desse processo. Por outro lado, a rede de solues, embora no exera influncia sobre a formao da agenda governamental, fundamental para que uma questo j presente nessa agenda tenha acesso agenda decisional. Mudanas na agenda acontecem, portanto, quando os trs fluxos so unidos, processo denominado por Kingdon (2003, p. 172) como coupling. O coupling, ou a juno dos fluxos, por sua vez, ocorre em momentos em que as policy windows se encontram abertas. Vimos que essas janelas se abrem, sobretudo, a partir dos fluxos de problemas e polticas. No seu interior, alguns eventos acontecem de forma peridica e previsvel, como em situaes de mudanas no governo (transio administrativa, mudanas no Congresso, mudanas na presidncia de estatais) e em algumas fases do ciclo oramentrio (momentos de incluso de propostas, por exemplo). Outros eventos ou janelas desenvolvem-se de maneira imprevisvel. Assim, a oportunidade de mudana na agenda pode se dar tanto de forma programada como de maneira no-previsvel. Uma caracterstica da oportunidade de mudana abertura das janelas no modelo de Kingdon seu carter transitrio. Provocadas por eventos programados ou no, as oportunidades de acesso de uma questo agenda no perduram por longos perodos de tempo. Da mesma forma que as janelas se abrem, elas tambm se fecham. A oportunidade de mudana na agenda cessa quando um dos fluxos desarticula-se com relao aos demais. Tomando o fluxo poltico, por exemplo, da mesma forma como mudanas de governo (turnover) criam oportunidades para

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o acesso de uma questo agenda, novas mudanas, como processos de reorganizao ministerial e institucional, podem fechar a janela para uma idia. De forma semelhante, quando h uma percepo de que um problema foi resolvido, a ateno dos formuladores de polticas se volta para outros assuntos. No fluxo de solues, quando as alternativas no surtem efeitos, levando os formuladores de polticas a julgar inteis seus esforos, tambm h grandes possibilidades de a janela se fechar. Afirmamos que a juno dos fluxos coupling ocorre em momentos em que as janelas (policy windows) se encontram abertas. H ainda um outro componente fundamental, sem o qual esses momentos no promovem mudanas na agenda: a atuao dos policy entrepreneurs. Kingdon destaca a importncia de indivduos (empreendedores de polticas) que, tal como empreendedores de negcios,
[] esto dispostos a investir seus recursos tempo, energia, reputao, dinheiro para promover uma posio em troca da antecipao de ganhos futuros na forma de benefcios materiais, orientados a suas metas ou solidrios (Idem, p. 179).9

ciadores e mantm conexes polticas; so persistentes na defesa de suas idias, levando suas concepes de problemas e propostas a diferentes fruns. Conseguem, alm disso, amarrar os trs fluxos, sempre atentos abertura de janelas: O empreendedor de polticas que est pronto no perde oportunidades, afirma Kingdon (2003, p. 182).10 Quando as janelas abrem, os empreendedores entram em ao. Caso contrrio, esses atores devero aguardar pela prxima oportunidade e, ento, promover a conexo entre problemas, solues e clima poltico. Assim, os policy entrepreneurs desempenham um papel fundamental, unindo solues a problemas; propostas a momentos polticos; eventos polticos a problemas. Sem um empreendedor, a ligao entre os fluxos pode no acontecer: idias que no so defendidas; problemas que no encontram solues; momentos polticos favorveis mudana que so perdidos por falta de propostas. A Figura 1 apresenta um esquema do modelo de multiple streams, no qual os trs fluxos so reunidos pelos empreendedores de polticas em momentos em que as oportunidades de mudana se apresentam.

Esses indivduos, dispostos a investir numa idia, podem estar no governo (no Poder Executivo, ocupando altos postos ou em funes burocrticas; no Congresso, como parlamentares ou assessores), ou fora dele (em grupos de interesse, na comunidade acadmica, na mdia). O empreendedor o indivduo especialista em uma determinada questo, geralmente com habilidade em representar idias de outros indivduos e grupos; ou ainda que desfruta de uma posio de autoridade dentro do processo decisrio, caracterstica que faz com que o processo de formulao de polticas seja receptivo a suas idias. Eles so hbeis nego-

Atores no processo de definio da agenda e formulao de polticas pblicas

Por que algumas questes so bem-sucedidas no processo at a agenda governamental? At agora vimos que o modelo de multiple streams responde a esta questo analisando a confluncia entre o fluxo de problemas (problems stream) e o fluxo de polticas (political stream). E por que algumas solues recebem maior ateno do que outras? Kingdon explica a gerao de alternativas com base na dinmica do fluxo de solues e alternativas (policy stream), por meio do processo de difuso e amaciamento (soften up) das idias junto s

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Figura 1 O Modelo de Kingdon

PROBLEM STREAM (Fluxo de problemas)

Indicadores; Crises; Eventos focalizadores; Feedback de aes.

POLICY STREAM (Fluxo de solues)

Viabiliade tcnica; Aceitao pela comunidade; Custos tolerveis. OPORTUNIDADE DE MUDANA (Windows) Convergncia dos fluxos (coupling) pelos empreendedores (policy entrepreneurs)

POLITICAL STREAM (Fluxo poltico)

Humor nacional; Foras polticas organizadas; Mudanas no governo.

AGENDA - SETTING Acesso de uma questo agenda

comunidades de polticas (policy communities) e ao pblico em geral. Mas h ainda um terceiro fator que contribui decisivamente para a chegada de uma questo na agenda e para a construo de alternativas: os atores envolvidos nesse processo. Central ao modelo de Kingdon a idia de que alguns atores so influentes na definio da agenda governamental, ao passo que outros exercem maior influncia na definio das alternativas (decision agenda). O primeiro grupo de participantes composto por atores visveis, que recebem considervel ateno da imprensa e do pblico; no segundo grupo esto os participantes invisveis, que formam as comunidades nas quais as idias so geradas e postas em circulao (policy communities). Com relao definio da agenda, a influncia presidencial recebe especial desta-

que no modelo: Nenhum outro ator no sistema poltico tem a capacidade do presidente em estabelecer agendas numa dada rea de polticas para aqueles que lidam com elas (Idem, 2003, p. 23).11 Por manejar recursos institucionais (principalmente o poder de veto e o poder de nomear pessoas para cargoschave do processo decisrio), recursos organizacionais e recursos de comando da ateno pblica, o presidente considerado por Kingdon o ator mais forte na definio da agenda. No entanto, embora ele possa influenciar e mesmo determinar as questes presentes na agenda, no lhe reservado o controle sobre as alternativas a serem consideradas, que se concentram nas mos de especialistas. Portanto, embora fundamental ao modelo, este ator no tem condies de determinar o resultado final de uma poltica.

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Tambm influenciam a agenda os indivduos nomeados pelo presidente nos altos escales da burocracia governamental, como ministros e secretrios-executivos de ministrios. Alm de inserirem novas idias na agenda, esses atores podem ajudar a focalizar uma questo j existente. A alta administrao, de uma forma geral, central ao processo de agenda-setting, embora, de forma semelhante atuao presidencial, tenha menor controle sobre o processo de seleo de alternativas e de implementao. Alm dos atores que fazem parte da administrao, atores do Poder Legislativo tambm exercem influncia sobre a agenda governamental. o caso de senadores e deputados, uns dos poucos atores que, segundo Kingdon, alm de exercerem grande influncia sobre a agenda, tambm contribuem para a gerao de alternativas. Isso possvel porque os parlamentares dispem de recursos, como autoridade legal para a produo de leis essenciais grande maioria das mudanas. Alm disso, eles esto tambm frequentemente expostos aos outros participantes e cobertura miditica por meio de seus discursos nas tribunas, de suas participaes em grupos e comisses internas e da divulgao de textos e notas em que justificam sua atuao. Outro recurso disponvel aos atores do Poder Legislativo o acesso a informaes de carter mais generalista, ao contrrio de burocratas, acadmicos, consultores e outros atores que lidam basicamente com informaes especializadas, tcnicas e freqentemente detalhadas. Outra explicao para a grande influncia desses atores reside em sua estabilidade. Embora a mudana nos quadros do Legislativo seja constante, Kingdon afirma que a alternncia desses indivduos comparativamente menor do que entre aqueles que fazem parte dos altos escales da burocracia governamental, como ministros de Estado,

por exemplo. Dessa forma, o papel do Congresso central para o processo de formao da agenda, seja porque os parlamentares buscam satisfazer seus eleitores, seja porque buscam prestgio e diferenciao entre os demais congressistas, seja ainda porque defendem questes relacionadas a seus posicionamentos poltico-partidrios. Outro grupo de atores influente composto pelos participantes do processo eleitoral, principalmente partidos polticos e campaigners. Partidos podem elevar uma questo agenda governamental por meio de seus programas de governo; no entanto, em suas anlises, Kingdon observa que nem sempre a plataforma eleitoral direciona as aes de um partido quando assume o poder: A plataforma um dos muitos fruns nos quais defensores da mudana nas polticas buscam conquistar audincia (Idem, p. 64).12 Outra forma importante pela qual os partidos podem fazer questes ascender agenda governamental est relacionada influncia de sua liderana no Congresso. Alm dos partidos, os campaigners tambm podem influenciar a agenda. A coalizo construda durante a campanha um elemento importante na definio da agenda de um novo governo:
Como forma de atrair grupos e indivduos durante uma campanha, candidatos presidncia prometem aes em muitas frentes polticas. Uma vez eleitos, possvel que essas promessas possam afetar diretamente as agendas da nova administrao, porque presidentes e seus aliados mais prximos acreditam em suas metas polticas estabelecidas e querem v-las promovidas. Mas h tambm pelo menos uma troca implcita envolvida o apoio ao candidato em troca da ao sobre a promessa. Polticos podem se sentir forados a cumprir com sua parte da barganha, e aqueles que lhe do suporte desejam que mantenham suas promessas (Idem, p. 62).13

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As promessas feitas coalizo de apoio, da mesma forma que os programas de governo, podem influenciar a agenda governamental, porm no asseguram que mudanas sejam promovidas. Para que as promessas se tornem aes concretas, cabe ao partido, ao assumir o poder, elevar as questes oriundas desses fruns agenda. Alm dos indivduos participantes do processo eleitoral, os grupos de interesse so considerados pelo modelo atores importantes na formao da agenda governamental. Tais grupos podem se constituir de diversas formas: como grupos centrados em indstrias e negcios, categorias profissionais, grupos de interesse pblico e lobistas (Idem, p. 47). Alguns desses grupos afetam a agenda governamental de forma positiva, influenciando mudanas nas aes governamentais; outros atuam de forma negativa, restringindo as aes: Na verdade, muitas das atividades dos grupos de interesse nesses processos consistem no apenas em aes positivas, mas em obstruo negativa. (Idem, p. 49).14 Apesar dessas possibilidades, o modelo considera ser difcil relacionar a emergncia de uma questo na agenda exclusivamente pela ao positiva ou negativa dos grupos de interesse. As questes freqentemente emergem por meio de um complexo conjunto de fatores, envolvendo, tambm, a participao de outros atores. Finalmente, o ltimo ator visvel analisado no modelo a mdia. Embora reconhea que grande parte dos estudos sobre agenda-setting considere a mdia um instrumento poderoso na formulao da agenda, Kingdon afirma no ter confirmado essa expectativa em suas anlises:
Apesar das boas razes para acreditar que a mdia teria um impacto substancial na agenda governamental, nossos indicadores revelaram-

se desapontadores. Os meios de comunicao de massa foram apontados como importantes em apenas 26% das entrevistas, bem menos do que os grupos de interesse (84%) ou pesquisadores (66%) (Idem, p. 58).15

Uma das explicaes apresentadas por Kingdon para tais resultados que a mdia transmite ao pblico as questes apenas depois de a agenda ser formada. Segundo ele, a mdia enfatiza um assunto por um perodo limitado de tempo, selecionando o que parece ser interessante para publicao e, passado algum tempo, descarta esta questo e desloca o foco de ateno para outras, consideradas mais importantes. O processo pr-decisional na formao da agenda no apresenta questes interessantes para a mdia, o que acontece geralmente apenas aps o final do processo de formulao das polticas. Dessa forma, a mdia pode destacar alguns pontos de uma agenda j estabelecida, no tendo efeito direto sobre sua formulao: A mdia informa o que acontece no governo, em vez de ter um impacto independente sobre as agendas governamentais (Idem, p. 59).16 Ainda que com menor impacto sobre a formulao da agenda governamental do que inicialmente esperado pelo autor, o modelo assegura aos meios de comunicao um papel importante, principalmente na circulao das idias dentro das policy communities. A focalizao de uma questo pela mdia impressa e televisiva pode auxiliar na canalizao da ateno de diversos atores em relao a ela. O mesmo vlido para publicaes especializadas (jornais destinados a servidores, revistas acadmicas, entre outros) que circulam entre os participantes das policy communities. Kingdon nota ainda que a importncia da mdia, como agente focalizador, varia de acordo com o tipo de participante no processo de formulao da agenda. Para os atores que tm poder de deciso dentro da estrutura governamental, a influncia da mdia menor, quando comparados aos atores que precisam

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ganhar a ateno dos formuladores ou que tm menor acesso a estes. Alm disso, se a anlise de Kingdon no encontra elementos para afirmar que a mdia afeta diretamente a agenda governamental, ainda assim h estudos que corroboram a hiptese de a mdia influenciar a opinio pblica. Sendo assim, a mdia exerce um efeito, mesmo que indireto, sobre os participantes do processo decisrio. Uma opinio pblica negativa, por exemplo, pode fazer com que os atores do Poder Legislativo deixem de defender uma determinada questo. Mesmo que no desempenhe um papel preponderante no processo de agenda-setting, a mdia tem enorme importncia ao amplificar questes relacionadas agenda j estabelecida, por vezes acelerando seu desenvolvimento ou ampliando seu impacto. Dessa forma, como aferido em suas entrevistas, a mdia no cria questes, mas pode auxiliar a destac-las: A mdia pode ajudar a dar forma a uma questo e estrutur-la, mas no pode criar uma questo (Idem, p. 60).17 Estes atores o presidente, indivduos por ele nomeados para altos postos na burocracia governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse, participantes do processo eleitoral, mdia e opinio pblica so chamados de atores visveis, por receberem ateno da imprensa e do pblico e exercerem influncia, em maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Outro grupo os participantes invisveis tem influncia predominante sobre a gerao das alternativas e solues. Esse grupo composto por servidores pblicos, analistas de grupos de interesse, assessores parlamentares, acadmicos, pesquisadores e consultores. Os servidores pblicos exercem maior influncia sobre a gerao de alternativas e sobre o processo de implementao de polticas do que com relao ao processo de formulao da agenda governamental. A pesquisa de Kingdon atribui esse fato, em parte, forte hierarquia organizacional que favorece

um modelo centralizador de agenda-setting. A formulao da agenda parte da cpula organizacional, perpassando os diversos nveis hierrquicos, nos quais os servidores principalmente os de linha , concentra-se mais na proposio de solues e alternativas e na administrao de polticas j existentes do que na sua formulao. Um secretrio executivo, nomeado para um ministrio, por exemplo, ocupa uma posio de grande influncia na formulao da agenda, mas consulta os funcionrios de carreira com relao s alternativas disponveis para uma poltica e solicita seu apoio para elaborar as propostas de ao, uma vez que os burocratas de carreira so especialistas nos meandros tcnicos e administrativos daquele ministrio. Muitos funcionrios pblicos, por outro lado, desenvolvem suas prprias propostas e esperam por uma oportunidade para apresent-las. Acadmicos, pesquisadores e consultores formam o segundo grupo de atores invisveis, e sua atuao mais freqente na elaborao de alternativas. Uma vez que uma questo ascende agenda governamental, os formuladores de polticas voltam-se para comunidades que podem ser relevantes na proposio de solues para os problemas. Assim, idias geradas na comunidade acadmica so disseminadas entre os atores influentes no processo de agenda-setting. Esse grupo chamado a opinar em comisses especiais no Congresso e em grupos de altos funcionrios do Poder Executivo; consultorias tambm difundem idias entre os formuladores de polticas governamentais. Assessores parlamentares e assessores da presidncia, da mesma forma, atuam em maior grau na gerao das alternativas. Tambm os analistas de grupos de interesse desenvolvem estudos, gerando solues muitas vezes espera de oportunidades polticas para serem apresentadas.

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Em suma, os atores visveis tm uma atuao mais influente na definio da agenda, participando intensamente dos fluxos de problemas e de poltica, os quais, como vimos, so responsveis pela criao das oportunidades de acesso agenda governamental. Os participantes invisveis, por outro lado, so determinantes na escolha de alternativas, atuando principalmente sobre a agenda de deciso.

Anlise crtica do modelo

Algumas das mais significativas alteraes introduzidas no modelo de Multiple Streams foram desenvolvidas por Zahariadis (1995; 1999). Em sua anlise sobre o processo de privatizao na Inglaterra e na Frana (Zahariadis, 1995), o autor prope trs adaptaes ao modelo original. Enquanto Kingdon instrumentaliza o modelo para a anlise dos processos pr-decisionais, Zahariadis amplia o alcance do modelo at a fase de implementao. Em segundo lugar, o autor aplica o modelo para o estudo comparativo de polticas pblicas, estudando e relacionando polticas semelhantes em pases distintos. E, finalmente, a terceira alterao consiste na mudana da unidade de anlise. O modelo de multiple streams toma como unidade de anlise toda a extenso do governo federal e analisa diversas questes que circulam por entre a estrutura de governo. Zahariadis focaliza uma nica questo a privatizao e sua movimentao no processo decisrio. Uma ltima alterao, de carter metodolgico, promovida pelo autor consistiu na combinao das trs variveis do fluxo poltico humor nacional, grupos de interesse e mudanas no governo (turnover) em uma nica varivel, a qual nomeou ideologia. Essas consideraes no alteram a lgica fundamental do modelo de Kingdon, que no compreende o desenvolvimento de pol-

ticas como um processo de estgios seqenciais e ordenados, no qual um problema inicialmente percebido, solues so desenvolvidas sob medida para aquele problema, sendo ento implementadas. O modelo focaliza a dinmica das idias: o desenvolvimento de polticas visto como uma disputa sobre definies de problemas e gerao de alternativas. Rompendo com esquemas interpretativos deterministas, o modelo assume uma lgica contingencial. A mudana na agenda depende da combinao entre problemas, solues e condies polticas. A existncia de um problema no determina a adoo de uma soluo especfica e no cria por si s um ambiente poltico favorvel para a mudana. Tomando esta perspectiva, uma das maiores vantagens do modelo permitir lidar com condies de ambigidade e incerteza, fatores que seriam tratados como anomalias pelas abordagens racionalistas de formulao de polticas:
O modelo de Mltiplos Fluxos descreve uma situao que as teorias da escolha tradicionais e normativas condenam como patolgica e geralmente tratam como aberrao []. Complexidade, fluidez e falta de clareza so caracterizaes apropriadas da formulao de polticas no nvel nacional (Zahariadis, 1999, p. 98).18

Essas mesmas caractersticas so bastante criticadas por diversos autores. Uma das crticas mais freqentes com relao ao modelo proposto por Kingdon dirige-se sua estrutura. Alguns autores afirmam que o modelo muito fluido em sua estrutura e operacionalizao (Sabatier, 1997), e que emprega um nvel de abstrao muito elevado (Mucciaroni, 1992). A estrutura fluida do modelo, que no estabelece relaes mecnicas entre problemas e alternativas, deriva das caractersticas da idia de garbage can, que se

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prope a trabalhar numa lgica bastante diferente do determinismo presente nas abordagens de sistemas fechados.19 Kingdon responde s crticas afirmando haver uma estrutura no modelo de garbage can, sendo esta, no entanto, bastante diferente das teorizaes convencionais:
Uma razo pela qual alguns leitores julgam difcil avaliar a estrutura nos modelos lata de lixo que, nestes modelos, a estrutura no familiar. As classes no marxismo, por exemplo, ou a hierarquia burocrtica, ou a ordem constitucional, so estruturas muito mais familiares. Mas isso no significa que o tipo de modelo desenvolvido neste livro no tenha estrutura; apenas um tipo de estrutura no familiar e no ortodoxa (Kingdon, 2003, p. 223).20

A ausncia de estrutura seria responsvel, de acordo com Mucciaroni (1992, pp. 473474), por um tipo de explicao que caminha por entre uma sucesso de eventos fortuitos e aleatrios, alm de tornar o modelo invivel para a previso de mudanas na agenda: A questo aqui que, para desenvolver explicaes significativas e prever mudanas na agenda, precisamos ir alm da formulao abstrata presente no modelo da lata de lixo (Idem, pp. 464-465).21 Enquanto Mucciaroni recomenda a criao de variveis intermedirias para complementar as variveis apresentadas por Kingdon problemas, solues e poltica muito abrangentes e amplas, segundo ele, e assim habilitar o modelo a prever mudanas na agenda, Sabatier prope o desenvolvimento de um modelo explcito de ao individual22: Os fatores causais no so determinados em parte porque no h um modelo claro do indivduo (1997, p. 7).23 Quanto estrutura, embora o modelo reserve espao para eventos acidentais, essa caracterstica no reflete sua essncia. H certo

padro na dinmica interna de cada um dos fluxos, no sendo estes totalmente aleatrios. No fluxo de problemas, por exemplo, nem todos os problemas so igualmente passveis de chamar a ateno dos formuladores de polticas. Para que um problema seja entendido como tal, vimos que o modelo aponta alguns pr-requisitos, como indicadores, eventos focalizadores e feedback, caso contrrio esses problemas no passaro de questes. Da mesma forma, no fluxo de alternativas (policy stream), nem todas as propostas so igualmente possveis. Propostas viveis do ponto de vista tcnico, congruentes com os valores compartilhados pela comunidade, pelo pblico mais geral e pelos polticos, por exemplo, tm maiores chances de sobreviver. Finalmente, no fluxo poltico, nem todos os eventos so igualmente provveis. Algumas mudanas no humor nacional so mais provveis do que outras num determinado contexto, da mesma forma que determinadas mudanas nas foras polticas organizadas e dentro do governo so melhores aceitas e mais provveis do que outras. Podemos pensar nessas condies como variveis intermedirias, agindo dentro de cada fluxo. Quando observamos o mecanismo pelo qual os fluxos so reunidos (coupling), tambm podemos perceber que o modelo no exclusivamente aleatrio. Algumas possibilidades de juno dos fluxos so mais provveis do que outras. Dependendo do momento em que uma questo chega a um determinado fluxo, temos maiores ou menores chances de convergncia. Uma oportunidade pode surgir enquanto uma soluo no est disponvel na policy stream e, neste caso, a janela (policy window) se fecha sem a juno dos trs fluxos. Ou, por outro lado, uma soluo pode estar disponvel na policy stream sem encontrar condies polticas favorveis. Novamente, as possibilidades de mudanas so limitadas. Dessa forma, nem tudo pode interagir com tudo, segundo Kingdon (2003, p. 207).24
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Respondendo s crticas sobre a estrutura de seu modelo, Kingdon afirma: Na minha viso, o modelo [] estruturado, mas h tambm espao para uma aleatoriedade residual, como acontece no mundo real (Idem, p. 222).25 Esta aleatoriedade residual garante que o modelo assuma o processo de formulao de polticas como sendo imprevisvel (mesmo que no completamente). Assim, o modelo procura fornecer ferramentas para a compreenso e o entendimento desse processo, mais do que se concentrar na previso de eventos futuros. Compreender por que algumas questes chegam agenda enquanto outras so negligenciadas mais importante para o modelo de multiple streams do que prever mudanas na agenda. Assim como entender por que algumas alternativas recebem mais ateno do que outras tambm mais importante do que prever quais sero as alternativas disponveis ou quais delas sero finalmente adotadas. Zahariadis (1999), no entanto, assinala que o modelo tambm pode prever mudanas na agenda, levando em considerao os eventos que se desenrolam no interior de cada fluxo e da participao dos atores no processo de agenda-setting:
O modelo terico prev, por exemplo, que a ideologia dos partidos polticos ser um fator importante na elevao de questes para o topo da agenda do governo []. E prev que burocratas tendero a escolher solues em vez de manipular a agenda governamental (Idem, p. 87).26

Outro ponto controverso reside na interdependncia dos fluxos. O modelo baseia-se em trs fluxos independentes, que perpassam todo o sistema decisrio. central ao modelo a independncia dos fluxos, o que significa que cada um segue sua dinmica prpria em relao aos demais. Solues no dependem de problemas para serem

desenvolvidas; a dinmica poltica segue seu prprio curso, independentemente das solues produzidas pelos especialistas. Apenas em momentos crticos, os policy entrepreneurs conectam problemas a solues, e estes ao contexto poltico, unindo, portanto, os fluxos (coupling). Embora os fluxos sejam independentes, eles parecem se conectar mesmo antes desses momentos crticos. Entre os critrios de sobrevivncia das idias nas comunidades (policy communities), por exemplo, figura a antecipao, pelos especialistas, de aceitao poltica, o que revela algum grau de conexo entre o fluxo poltico (politics stream) e o de solues e alternativas (policy stream). Mudanas de pessoas-chave no governo e mudanas do humor nacional (political stream) podem estar relacionadas a preocupaes com um problema especfico. Mucciaroni (1992, pp. 473-474) sustenta que a manuteno da idia de independncia dos fluxos deve ser abandonada em benefcio de uma viso de interdependncia dos fluxos, o que, segundo ele, contribuiria para reduzir o carter aleatrio do modelo e torn-lo mais estratgico e intencional. Dessa forma, sugere que o modelo procure mostrar como os eventos em um fluxo influenciam os acontecimentos nos demais fluxos, investigando convergncias durante o processo e no apenas no estgio final da formao da agenda. Por outro lado, Zahariadis afirma que a vantagem da independncia dos fluxos fundamental para preservar a lgica do modelo de garbage can e assim manter uma perspectiva diferenciada com relao aos modelos racionalistas: A vantagem da independncia que ela possibilita aos pesquisadores revelar a racionalidade, mais do que assumi-la, isto , no se supe que solues sejam sempre desenvolvidas em resposta a problemas claramente definidos (Zahariadis, 1999, p. 82).27

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Em suas reflexes mais recentes28, Kingdon rediscute a idia de independncia dos fluxos inicialmente proposta. Mantm fiel ao modelo de garbage can, mas aceita a hiptese da existncia de conexes entre os fluxos em momentos diferentes daqueles em que as janelas (policy windows) se abrem e se opera a unio dos fluxos (coupling), tal como sugerido por Zahariadis (1999).
Penso que uma correo [] razovel. Existem ligaes entre os fluxos em outros momentos que no apenas na abertura de janelas ou nas convergncias finais. [] As convergncias so empreendidas sempre, no somente perto do momento final. Mas a independncia dos fluxos ainda evidente no mundo real e ainda til para a construo de teorias (Kingdon, 2003, p. 229).29

Embora Kingdon no se aprofunde na reflexo sobre as instituies, um outro modelo de agenda-setting, tambm desenvolvido no campo das polticas pblicas, pode lanar luzes sobre essa questo. O modelo do equilbrio pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Baumgartner e Jones (1993), que consideraremos a seguir, traz proposies importantes sobre a relao entre a formulao da agenda e a dinmica institucional, complementando as idias de Kingdon.

Baumgartner e Jones e o Modelo de Punctuated Equilibrium

Alm dessa ponderao, Kingdon tambm, recentemente, passou a reconhecer a importncia das instituies no processo de formulao de polticas, embora no proponha alteraes substantivas ao modelo a esse respeito. Essa questo j havia sido levantada por Mucciaroni (1992), que chamou a ateno para a necessidade de incorporar a dimenso institucional no modelo de agendasetting proposto por Kingdon:
Mesmo supondo que exista um processo que lembre o modelo da lata do lixo, ainda precisaremos investigar especificamente quais os tipos de estruturas institucionais que facilitam ou limitam os diversos problemas e solues em seu caminho at a agenda [] deve haver uma capacidade institucional pr-existente que sirva como base para os esforos dos reformadores quando as variveis situacionais (problemas, solues e condies polticas) forem favorveis a suas idias (Idem, p. 467).30

Com esse modelo, os autores procuraram criar um mecanismo que permitisse a anlise tanto de perodos de estabilidade, como aqueles em que ocorrem mudanas rpidas no processo de formulao de polticas pblicas:31
A teoria do equilbrio pontuado procura explicar uma observao simples: os processos polticos so muitas vezes guiados por uma lgica de estabilidade e incrementalismo, mas s vezes produzem tambm mudanas em grande escala (Baumgartner e Jones, 1999, p. 97).32

Nesse modelo, longos perodos de estabilidade, em que as mudanas se processam de forma lenta, incremental e linear, so interrompidos por momentos de rpida mudana (punctuations). Essa idia aplicada s agendas que mudam de forma rpida devido ao que os autores chamam de feedback positivo: algumas questes se tornam importantes, atraindo outras que se difundem como um efeito cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difuso das idias dentro das policy communities. Quando isso acontece, algumas idias tornam-se populares e se disseminam, tomando o lugar antes ocu-

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pado por antigas proposta e abrindo espao para novos movimentos polticos.
Tal difuso de polticas pode ser descrita como uma curva de crescimento, ou uma curva em forma de S. No incio, a adoo da poltica lenta e depois muito rpida e novamente lenta medida que o ponto de saturao atingido. Durante a primeira fase, enquanto as idias so testadas e descartadas, a adoo pode ser bastante lenta. Em seguida, enquanto as idias se difundem rapidamente, inicia-se para alguns programas uma fase de reao positiva . Por fim, restabelecese a reao negativa no ponto de saturao (Baumgartner e Jones, 1993, p. 17).33

cesso decisrio compartilham as idias sobre uma determinada questo:

Todo interesse, todo grupo, todo empreendedor de polticas tem um interesse bsico em estabelecer um monoplio monoplio sobre o entendimento poltico relativo poltica de interesse, e um arranjo institucional que reforce tal entendimento (Idem, p. 6).34

Desenvolvido originalmente para a anlise do processo poltico norte-americano, esse modelo procura explicar de que forma se alternam momentos de rpida mudana e estabilidade, tomando como base dois eixos: estruturas institucionais e processo de agenda-setting. Considerando que os indivduos operam com racionalidade limitada, para lidar com a multiplicidade de questes polticas, os governos delegam autoridade para agentes governamentais, em subsistemas polticos. Esses subsistemas processam as questes de forma paralela, enquanto os lderes governamentais (macrossistema) ocupam-se de questes proeminentes de forma serial. Assim, segundo Baumgartner e Jones (1993), algumas questes permanecem nos subsistemas, formados por comunidades de especialistas ( semelhana das policy communities), ao passo que outras acabam por integrar o macrossistema, promovendo mudanas na agenda. Quando um subsistema dominado por um nico interesse, os autores o caracterizam como monoplio de polticas (policy monopoly), no qual os participantes do pro-

Duas caractersticas fundamentais definem e constituem os monoplios, tal como mencionado pelos autores no trecho supracitado: estrutura institucional definida, pela qual o acesso ao processo decisrio permitido (ou restringido); e uma idia fortemente associada com a instituio e com os valores polticos da comunidade. Assim, a chave para a compreenso dos perodos de estabilidade e mudana, segundo Baumgartner e Jones, reside na forma como uma questo definida, considerando que essa definio se desenvolve dentro de um contexto institucional que pode favorecer determinadas vises polticas em detrimento de outras. Para instrumentalizar a anlise, os autores criaram o conceito de policy image: A forma como uma poltica compreendida e discutida sua imagem (Idem, p. 25).35 As policy images so idias que sustentam os arranjos institucionais, permitindo que o entendimento acerca da poltica seja comunicado de forma simples e direta entre os membros de uma comunidade, e contribuindo para a disseminao das questes, processo fundamental para a mudana rpida e o acesso de uma questo ao macrossistema. A criao e a manuteno de um monoplio de polticas est intimamente ligadas com a criao e a manuteno de uma imagem de apoio (Idem, p. 26).36 Isso significa que quando uma imagem amplamente aceita, o monoplio se mantm. Por outro lado, quando h divergncias em relao ao entendimento de uma poltica, defensores de

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uma idia focalizam determinadas imagens ao passo que seus oponentes podem se concentrar num conjunto diferente de imagens, o que pode levar ao colapso do monoplio. As policy images so desenvolvidas com base em dois componentes: informaes empricas e apelos emotivos (tone). O tone considerado pelos autores um fator crtico no desenvolvimento das questes, uma vez que mudanas rpidas no campo dos apelos emotivos da imagem podem influenciar a mobilizao em torno de uma idia. A imagem criada em torno da potncia norte-americana um exemplo desse tipo de situao: enquanto predominava uma imagem associada a progresso econmico e cientfico, existia um policy monopoly; no entanto, a partir do momento em que ameaas de segurana e degradao ambiental a transformaram, houve, pois, um esgotamento do monoplio. Novas imagens podem atrair novos participantes (ou afast-los), bem como criar oportunidades para promover determinadas questes (ou desencorajar outras). Da mesma forma que Kingdon (2003), Baumgartner e Jones entendem que questes polticas e sociais no se transformam, necessria e automaticamente, em problemas. Para que um problema chame a ateno do governo, preciso que uma imagem, ou um consenso em torno de uma poltica, efetue a ligao entre o problema e uma possvel soluo (1993, p. 27). A criao de uma imagem considerada um componente estratgico na mobilizao da ateno do macrossistema em torno de uma questo. Quando h consenso de que questes indesejadas so causadas por elementos como catstrofes naturais, por exemplo, no se espera a atuao governamental; no entanto, se as mesmas questes so atribudas negligncia governamental, cria-se uma demanda pela interveno estatal, e a questo passa a ter grandes chances de emergir na agenda.

Assim, a imagem de uma poltica intervm fortemente na transformao de questes em problemas. A disputa para a criao de consenso em torno de uma poltica ou da policy image considerada pelos autores um elemento crucial na luta poltica. Os formuladores empenham-se na construo de imagens calculando os ganhos advindos da consolidao de um determinado entendimento. No entanto, eles no tm controle sobre os impactos dessas imagens no sistema poltico, nem sobre as possveis solues que podem ser apresentadas para os problemas. Os diversos estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones (1993, pp. 150171) corroboram a idia de Kingdon (2003) de que solues e problemas percorrem caminhos diferentes. Os autores mostram tambm que a focalizao de um problema no garante que uma soluo especfica seja selecionada: a conexo entre solues e problemas precisa ser assegurada por um policy entrepreneur para que, dessa forma, mudanas sejam produzidas na agenda. Nesse processo, os autores chamam a ateno novamente para a importncia da argumentao e da criao de um novo entendimento sobre uma questo:
A formulao de polticas fortemente influenciada no apenas pela mudana nas definies de quais questes sociais so sujeitas a uma resposta do governo [] mas tambm, e ao mesmo tempo, pela mudana nas definies de quais seriam as solues mais efetivas para um dado problema pblico (Baumgartner e Jones, 1993, p. 29).37

A policy image central, portanto, no s para a definio de problemas mas tambm para a seleo de solues no modelo proposto pelos autores, devendo, assim, ser considerada no contexto institucional em que desenvolvida. A autoridade para deci-

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dir sobre as questes pertence s instituies, o que os autores chamam de policy venue: As arenas polticas so locais institucionais em que as decises oficiais sobre uma determinada questo so tomadas (Idem, p. 32).38 Algumas questes esto associadas competncia de uma nica instituio, ao passo que outras podem estar submetidas a vrias competncias ao mesmo tempo. Alm disso, os autores mostram que, no sistema de governo norte-americano, as mudanas na definio das competncias para lidar com uma questo so bastante freqentes e envolvem tambm os nveis federativos. Dadas essas caractersticas, ao mesmo tempo em que os formuladores de polticas procuram assegurar um entendimento comum sobre as questes com as quais esto lidando, procuram tambm influenciar as instituies que tm autoridade sobre essas questes. Enquanto uma instituio pode ser refratria aos argumentos desenvolvidos para dar suporte a uma poltica, outra pode aceitar a imagem. A busca de arenas favorveis para a difuso de problemas e solues (venue shopping) e a criao de policy images esto, portanto, fortemente vinculadas. Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanas lentas, graduais e incrementais, configurando uma situao de equilbrio, reforada pela constituio de um monoplio de polticas, uma imagem compartilhada e feedback negativo (questes que no se difundem para alm dos limites deste subsistema). As decises, em muitos subsistemas, so dominadas por um nmero pequeno de participantes que compartilham um entendimento comum sobre uma questo e criam monoplios, limitando o acesso de novos atores e restringindo o surgimento de novas idias. Subsistemas so caracterizados pela estabilidade, e propostas de mudanas so desencorajadas pelo feedback negativo pouco ganho dos atores polticos em relao

aos investimentos , resultando em equilbrio e mudana incremental. Em alguns momentos crticos, o equilbrio pode ser pontuado por perodos de rpida mudana. Esses momentos tm incio quando a ateno a uma questo rompe os limites do subsistema e chega ao macrossistema poltico (ou agenda governamental, no modelo de Kingdon). Mudanas na percepo das questes (que as transformam em problemas), em eventos que focalizem ateno (focusing events), ou na opinio pblica, por exemplo, podem levar uma questo de um subsistema para o macrossistema. Ao contrrio dos subsistemas, os macrossistemas polticos caracterizam-se por intensas e rpidas mudanas, diversos entendimentos sobre uma mesma poltica (diferentes policy images) e feedback positivo: A macropoltica a poltica da pontuao a poltica de mudanas em larga escala, das imagens que competem, da manipulao poltica e da reao positiva (Baumgartner e Jones, 1999, p. 102).39 Quando uma questo ascende ao macrossistema, o subsistema, por sua vez, torna-se propenso mudana, j que a ateno dos lderes governamentais e do pblico pode levar introduo de novas idias e de novos atores naquele subsistema. Alm disso, os momentos crticos podem estabelecer novas policy images e reorganizaes institucionais (novas policy venues) que reestruturam o subsistema. Essas novas idias e instituies tendem a permanecer no tempo (policy legacy), criando um novo estado de equilbrio no subsistema que, aps um perodo, tende a voltar estabilidade. Temos, assim, no modelo de equilbrio pontuado, uma explicao tanto para a estabilidade como para a mudana no sistema poltico, que enfatiza, ao mesmo tempo, o processo de agenda-setting e a dinmica institucional na qual as idias so geradas e difundidas.

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Similaridades e Diferenas entre os Modelos

Tanto o modelo de multiple streams como o de punctuated equilibrium compartilham muitas caractersticas com relao ao processo de agenda-setting. Ambos entendem que a definio de uma questo, expressa numa imagem ou smbolo, central ao estudo da formao da agenda. Com o conceito de policy image, Baumgartner e Jones (1993) enfatizam a definio da questo como a fora que impulsiona a mobilizao de atores previamente indiferentes, ocasionando mudana da agenda. A manipulao das imagens, com efeitos diretos sobre a mobilizao de indivduos e grupos, liga o equilbrio dos subsistemas s mudanas repentinas no macrossistema. Kingdon (2003), por outro lado, enfatiza as estratgias dos policy entrepreneurs na tentativa de chamar a ateno de indivduos influentes no governo e nas comunidades em geral. Kingdon (2003) denomina eventos focalizadores (focusing events) as imagens relacionadas a uma poltica. Fazem parte desses eventos crises, desastres, smbolos e a experincia pessoal dos formuladores de polticas. Baumgartner e Jones (1993) destacam os componentes empricos e valorativos (tone) desses eventos. O processo de argumentao, a criao de histrias causais e a utilizao de nmeros e estatsticas so citados como formas de representar problemas e, mais tarde, lig-los a solues. Tal elo tambm analisado pelos dois modelos, que consideram no haver necessariamente um vnculo entre esses dois momentos. Vimos que, para Kingdon, a abertura de uma janela cria possibilidades de juno dos fluxos de problemas, solues e polticas. O punctuated equilibrium model relaciona a definio de um problema sua imagem e a seu contexto institucional. Essas

duas caractersticas so ento ligadas soluo, num processo aparentemente menos fluido do que o imaginado por Kingdon. Com relao participao dos atores no processo de agenda-setting, os modelos reservam grande influncia ao papel desempenhado pelo presidente, uma vez que este ator tem sua disposio recursos institucionais, organizacionais e de ateno pblica. O modelo de multiple streams, como vimos, considera o presidente o ator de maior influncia sobre a formao da agenda; Baumgartner e Jones, embora mais preocupados em mostrar a forma pela qual arenas institucionais se relacionam a imagens, sendo a estrutura do Poder Executivo apenas uma, entre as diversas arenas existentes, tambm afirmam o presidente como o ator de maior preponderncia sobre o processo de agenda-setting: Nenhum outro ator pode focalizar a ateno de forma mais clara, ou mudar as motivaes de um grande nmero de atores, como o presidente (Baumgartner e Jones, 1993, p. 241).40 Mudanas no governo so vistas por Kingdon (2003) como fatores que influenciam, no fluxo poltico, a mudana na agenda governamental. A eleio de novos membros para o Congresso e para os cargos eletivos do Poder Executivo, bem como a nomeao de altos funcionrios e assessores nessas duas esferas criam condies para que algumas questes cheguem agenda, restringindo, em conseqncia, a entrada de outras. A viso de ciclos polticos como elemento crtico no processo de agenda-setting no compartilhada por Baumgartner e Jones (1993). Embora os estudos conduzidos por esses autores apontem, em alguma medida, para a idia de ciclos polticos, o modelo rejeita essa idia, devido ao legado institucional do processo de agenda-setting:

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Na medida em que os subsistemas so criados, novas instituies tambm o so, e estas estruturaro a futura formulao de polticas e a influncia de grupos externos. Essas mudanas institucionais guardam pouca semelhana com aquelas existentes h uma ou duas geraes, porque cada uma delas envolve a definio de questes polticas []. Um modelo de equilbrio pontuado do sistema poltico difere drasticamente do tipo de dinmica de equilbrio implcito em qualquer discusso de ciclos (Idem, pp. 244-245).41

Alm das mudanas no governo, a questo da autoridade ou da competncia sobre uma poltica outro fator influente no fluxo poltico, segundo o modelo de multiple streams. Uma mudana na delimitao da competncia sobre uma poltica pode levar a uma situao de imobilidade governamental, mas Kingdon (2003) avalia que essas alteraes levam incluso de questes na agenda principalmente quando tratam de uma questo com grande apelo popular. Nesse caso, a competio sobre as competncias retoma outras foras j em ao. Vimos que a questo da competncia tambm crtica no modelo de Baumgartner e Jones (1993), embora, diferentemente de Kingdon, os autores enfatizem o aspecto institucional (policy venues) na mudana da imagem de uma questo. Alguns atores desempenham papis muito diferentes nos modelos em anlise. Os grupos de interesse, por exemplo, so considerados por Kingdon (2003) um dos atores mais importantes fora da estrutura governamental. No entanto, sua atuao se d mais no sentido de bloquear questes do que de lev-las agenda. Mesmo que atuem de forma positiva, Kingdon afirma ser difcil relacionar a emergncia de uma questo na agenda exclusivamente ao dos grupos de interesse. Baumgartner e Jones (1993), por outro lado, acreditam que os grupos de inte-

resse desempenham papel importante na definio de questes, especialmente quando elas afetam a opinio pblica; determinam os termos do debate e as policy venues (Idem, p. 190). Analisando as polticas de pesticidas e tabaco, por exemplo, os autores concluram que grupos de interesse mobilizados formaram uma coalizo de defesa (advocacy coalition) em torno dessa questo, atraindo novos atores e pressionando por mudanas na agenda: A mobilizao de grupos de interesse desempenha um papel importante na determinao da imagem, nas arenas e nos resultados (Idem, p. 184).42 A mdia outro ator que recebe nfases diferentes nos dois modelos analisados. Enquanto para Kingdon os meios de comunicao geralmente retratam questes que j esto presentes na agenda governamental, no tendo grande influncia em sua estruturao, Baumgartner e Jones enfatizam a capacidade da mdia em direcionar a ateno para diferentes aspectos de uma mesma questo ao longo do tempo, e tambm em mudar a ateno dos indivduos de uma questo para outra. E mudanas na ateno tambm podem contribuir para conectar as diferentes policy venues:
Muitas vezes, as arenas so fortemente articuladas, e mudanas na ateno em uma delas so rapidamente seguidas por mudanas nas demais. A mdia ajuda a unir todas as outras arenas, porque um meio de comunicao privilegiado, a forma pela qual atores desarticulados conferem a atuao dos demais e consideram a opinio pblica. Essas caractersticas ajudam a explicar por que os empreendedores de polticas tm incentivos para influenciar o que apresentado na mdia (Idem, p. 107).43

As principais caractersticas de ambos os modelos de agenda-setting que fundamen-

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tam nosso estudo esto sintetizadas no quadro (abaixo) (na pgina seguinte).

Consideraes Finais

Os modelos analisados neste estudo apresentam, como vimos, muitas similaridades, complementando-se em alguns pontos como, por exemplo, na anlise da dinmica institucional destacada por Baumgartner e Jones (1993) e ausente no modelo de Kingdon (2003). Ambos tratam do processo decisrio numa perspectiva que podemos chamar de ps-positivista (Faria, 2003), enfatizando idias, tratadas de forma independente (sem relao de causa e efeito), que movem solues e problemas. importante tambm o fato de que esses dois modelos abordam tanto a ao individual na figura dos policy entrepreneurs como a estrutura (sistema poltico e subsistemas de comunidades), permitindo vislumbrar restries e oportunidades de mudana. As diferenas residem nas nfases que os modelos depositam em determinadas caractersticas do processo, o que pode estar relacionado metodologia aplicada pelos autores na conduo de seus estudos. Enquanto Kingdon buscou coletar dados principalmente por meio de entrevistas com a elite governamental, e tambm mediante estudos de caso em perodos de quatro anos, Baumgartner e Jones codificaram centenas de artigos publicados pela mdia e por audincias no Congresso relacionadas s polticas em estudo num perodo de quarenta a cem anos. Esperamos que esses modelos possam estimular novos estudos sobre a formulao de polticas pblicas e o processo de agendasetting. Discutir como os problemas so conceituados no processo de formulao de polticas e as maneiras pelas quais as alternativas so apresentadas e selecionadas so questes

fundamentais para a compreenso da dinmica da ao estatal. Focalizar a formao da agenda de um governo, compreender como questes se tornam relevantes num determinado momento, mobilizando esforos e recursos, so tambm questes importantes, porm ainda pouco exploradas pela produo acadmica em cincias sociais no Brasil.

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Quadro 1 Agenda-setting Os Modelos de Kingdon e Baumgartner/Jones KINGDON MULTIPLE STREAMS MODEL No h vnculo causal entre problemas e solues. Questes no se transformam em problemas automaticamente: problemas so construes que envolvem interpretao sobre a dinmica social. Definio de problemas fundamental para atrair a ateno dos formuladores de polticas. Problemas so representados por meio de indicadores, eventos, crises e smbolos que relacionam questes a problemas. No so desenvolvidas necessariamente para resolver um problema. Geradas nas comunidades (policy communities), difundem-se e espalham-se (bandwagon) no processo de amaciamento (soften up). Solues tecnicamente viveis, que representam valores compartilhados, contam com consentimento pblico, e a receptividade dos formuladores de polticas tm maiores chances de chegar agenda. O contexto poltico cria o solo frtil para problemas e solues. Clima nacional, foras polticas organizadas e mudanas no governo so fatores que afetam a agenda. Idias, e no apenas poder, influncia, presso e estratgia so fundamentais no jogo poltico. O presidente exerce influncia decisiva sobre a agenda. Alta burocracia e Legislativo tambm afetam a agenda. Grupos de interesse atuam mais no sentido de bloquear questes do que de lev-las agenda. A mdia retrata questes j presentes na agenda, no influenciando sua formao. Oportunidades de mudana (windows) possibilitam ao empreendedor (policy entrepreneur) efetuar a convergncia de problemas, solues e dinmica poltica (coupling), mudando a agenda. BAUMGARTNER E JONES PUNCTUATED EQUILIBRIUM MODEL No h vnculo causal entre problemas e solues. Questes no se transformam em problemas automaticamente: problemas so construdos (policy images) e difundidos. Definio de problemas essencial para mobilizar a ateno em torno de uma questo. Problemas so representados por meio de componentes empricos e valorativos (tone): nmeros, estatsticas, argumentao, histrias causais.

PROBLEMAS

SOLUES

No so desenvolvidas necessariamente para resolver um problema. Geradas nos subsistemas, difundem-se e espalham-se rapidamente (bandwagon). Solues que tm imagens fortemente vinculadas a uma instituio e representam valores polticos (policy images) tm maiores chances de chegar ao macrossistema. O contexto poltico e institucional exerce influncia sobre a definio de problemas e solues. Imagens sustentam arranjos institucionais (policy venues), incentivando ou restringindo a mudana na agenda. Disputa em torno da policy image fundamental na luta poltica. O presidente exerce influncia decisiva sobre a agenda. Grupos de interesse desempenham papel importante na definio das questes. A mdia direciona a ateno dos indivduos, sendo fundamental formao da agenda. Momentos crticos, em que uma questo chega ao macrossistema, favorecem rpidas mudanas (punctuations) em subsistemas anteriormente estveis. Policy entrepreneurs, imagens compartilhadas (policy image) e a questo institucional so fundamentais nesse processo.

DINMICA POLTICOINSTITUCIONAL

ATORES

MUDANA
NA AGENDA

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Notas

1. Na definio original de Kingdon, The agenda, as I conceive of it, is the list of subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with those officials, are paying some serious attention at any given time (2003, p. 3). 2. No original, We should also distinguish between the governmental agenda, the list of subjects that are getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within governmental agenda that are up for an active decision (Kingdon, 2003, p. 4). 3. O processo de agenda-setting de Kingdon tem suas razes no modelo da lata do lixo (garbage can model). Este modelo foi desenvolvido para a anlise de organizaes que se configuram como anarquias organizadas, operando em condies de grande incerteza e ambigidade (como universidades e governos nacionais), nas quais esto presentes trs caractersticas principais: participao fluida, preferncias problemticas e tecnologia pouco clara. Sobre o modelo de garbage can e a idia de anarquias organizadas, ver James March, P. Olsen Johan e M. D. Cohen (1972). 4. No original: Problems are not simply the conditions or external events themselves: there is also a perceptual, interpretative element. Todas as tradues que se seguem so de nossa autoria. 5. O fluxo de polticas governamentais onde so desenvolvidas diversas alternativas, ou solues. Empregaremos esses termos como sinnimos, seguindo a utilizao de Kingdon. 6. No original: people do not necessarily solve problems. [] Instead, what they often do is generate solutions, and then look for problems to which to hook their solutions. 7. No original: Political scientists are accustomed to such concepts as power, influence, pressure and strategy. If we try to understand public policy solely in terms of these concepts, however, we miss a great deal. The content of the ideas themselves, far from being mere smokescreens or rationalizations, are integral parts of decision making in and around government. 8. Essas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo, procuram mostrar que o processo de formulao de polticas est mais prximo do campo das idias, da argumentao e da discusso do que de tcnicas formais de soluo de problemas. Uma reflexo aprofundada sobre esse tema desenvolvida por Majone (1989). Faria (2003) denomina tais abordagens como perspectivas ps-positivistas, destacando o fato de a produo acadmica brasileira no incorporar, ainda, essa orientao em suas anlises. 9. No original: are willing to invest their resources time, energy, reputation, money to promote a position in return for anticipated future gain in the form of material, purposive or solidary benefits. 10. No original: the policy entrepreneur who is ready rides whatever comes along. 11. No original: No other single actor in the political system has quite the capability of the president to set agendas in given policy areas for all who deal with those policies. 12. No original: Rather, the platform is one of many forums in which advocates for policy change attempt to gain a hearing. 13. No original: As a part of attracting groups and individuals during a campaign, presidential candidates promise action on many policy fronts. Once in office, it is possible that

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these promises rather directly affect the agendas of new administrations, partly because presidents and their close aides believe in their stated policy goals and want to see them advanced. But there is also at least an implicit exchange involved support for the candidate in return for action on the promise. Politicians may feel constrained to deliver on their part of the bargain, and supporters attempt to hold them to their promises. No original: Actually, much of interest group activity in these processes consists not of positive promotion, but rather of negative blocking. No original: Despite good reasons for believing that media should have a substantial impact on the governmental agenda, our standard indicators turn out to be disappointing. Mass media were discussed as being important in only 26 percent of the interviews, far fewer than interest groups (84 percent) or researchers (66 percent). No original: The media report what is going on in government, by large, rather than having an independent impact on governmental agendas. No original: Media can help shape an issue and help structure it, but they cant create an issue. No original: It [multiple streams] describes a situation that traditional normative theories of choice condemn as pathological and usually treat as an aberration [...]. Complexity, fluidity, and fuzziness are particularly appropriate characterizations of policy-making at the national level. O modelo de garbage can tambm criticado por muitos autores, tendo sido apontado como uma teoria do caos (Lane, 1993) ou como uma abordagem fatalista (Hood, 1998). No original: One reason that some readers find it difficult to appreciate the structure in something like the garbage can model is that its structure is not familiar. A Marxist-style class structure, for instance, or a bureaucratic hierarchy, or a constitutional order is all more familiar. But that doesnt mean that the sort of model developed in this book has no structure; its just an unfamiliar an unorthodox sort of structure. No original: The point here is that to develop meaningful explanations and predict agenda change, one needs to go beyond the abstract formulation of garbage can model. Sobre essa questo especfica do modelo de ao individual, Kingdon afirma que o multiple streams no tem como objetivo principal explicar de que forma os indivduos tomam suas decises finais, mas apenas entender por que se preocupam com algumas questes e no com outras (Kingdon, 2003, p. 196). No original: The causal drivers are underspecified, in part because there are no clear models of the individual. No original: Everything cannot interact with everything else. No original: In my view, the model [...] is structured, but there also is room for residual randomness, as is true of the real world. No original: The lens predicts, for example, that the ideology of political parties will be an important factor in raising issues to the top of the governments agenda [...]. And it predicts that bureaucrats will be more likely to shape alternative solutions than to manipulate the governments agenda. No original: The advantage of independence is that it enables researchers to uncover rather than assume rationality; that is, one does not assume that solutions are always developed in response to clearly defined problems.

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28. A segunda edio de Agendas, alternatives, and public policies, lanada em 2003, e que utilizamos neste estudo, traz um captulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas reflexes posteriores primeira edio, de 1984. 29. No original: I think that one amendment [...] is reasonable: There are some links between these streams at times other than the open windows and the final couplings. [...] Couplings are attempted often, and not just close to the time of final enactment. But the independence of the streams is still noticeable in the real world, and postulating that independence in building theories still has its uses. 30. No original: Even if we assume the existence of a process that resembles garbage can model, we still need to trace out specifically what kinds of institutional structures facilitate or constrain various problems and solutions from reaching the agenda [...] there had to be a pre-existing institutional capacity that underpinned the efforts of reformers when the situational variables (problems, solutions, and political conditions) were favorable for pushing their ideas forward. 31. O termo equilbrio pontuado tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evoluo. No modelo de Darwin, a diferenciao entre as espcies compreendida como um processo lento, com evolues graduais. No incio dos anos 1970, dois paleontlogos, Stephen Gould e Niles Eldredge, sugeriram uma nova abordagem punctuated equilibrium theory na qual introduzem a idia de que mudanas poderiam acontecer de forma rpida em determinados perodos geolgicos, com extines de espcies em pequenas populaes e substituio destas espcies por outras. 32. No original: Punctuated-equilibrium theory seeks to explain a simple observation: political processes are often driven by a logic of stability and incrementalism, but occasionally they also produce large-scale departures from the past. 33. No original: Such policy diffusion can be described by a logistic growth curve, or an Sshaped curve. Policy adoption is slow at first, then very rapid, then slow again as the saturation point is reached. During the first phase, adoption may be very slow as ideas are tried out and discarded. Then a positive feedback phase takes place for some programs, as they rapidly diffuse. Finally, negative feedback is reestablished as the saturation point is reached. 34. No original: Every interest, every group, every policy entrepreneur has a primary interest in establishing a monopoly a monopoly on political understandings concerning the policy of interest, and an institutional arrangement that reinforces that understanding. 35. No original: How a policy is understood and discussed is its policy image. 36. No original: The creation and maintenance of a policy monopoly is intimately linked with the creation and maintenance of a supporting policy image. 37. No original: Policymaking is strongly influenced not only by changing definitions of what social conditions are subject to a government response [] but also and at the same time by changing definitions of what would be most effective solution to a given public problem. 38. No original: Policy venues are the institutional locations where authoritative decisions are made concerning to a given issue. 39. No original: Macropolitics is the politics of punctuation the politics of large-scale change, competing policy images, political manipulation, and positive feedback.

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40. No original: No other single actor can focus attention as clearly, or change the motivations of such great number of those actors, as the president. 41. No original: As subsystems are created, new institutions are created that structure future policymaking and the influence of outside groups. These institutional changes need bear no resemblance to those that existed a generation or two previously because each involves a fresh definition of political issues [...]. A punctuated equilibrium model of the political system differs dramatically from the type of dynamic equilibrium model implicit in any discussion of cycles. 42. No original: Mobilization of interest groups appears to play an important role in determining policy images, venues and outcomes. 43. No original: Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely quickly followed by shifts in others. The media help link all the other venues together, for they are the privileged means of communication, the way by which disjointed actors keep tabs on each other and on what they consider the public mood. These features help to explain why policy entrepreneurs have such incentives to influence what is presented in the media.

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Artigo recebido em Mai/2006 Aprovado em Jun/2006

Resumo

Perspectivas Tericas sobre o Processo de Formulao de Polticas Pblicas Este artigo pretende contribuir para os estudos sobre o processo de formulao de polticas pblicas, destacando o importante momento de construo da agenda governamental (agenda-setting). Para tanto, apresentamos dois modelos tericos que apresentam a dinmica das idias e da representao simblica na formulao de polticas pblicas. Sustentamos que ambos os modelos apresentam similaridades e podem ser considerados complementares, constituindo-se em importantes ferramentas para a anlise do processo de formulao de polticas pblicas. Palavras-chave: Polticas pblicas; Agenda governamental; Processo decisrio; Processo poltico.

Abstract

Theoretical Perspectives on the Process of Public Policies Formulation This article seeks to contribute towards studies on the process of formulating public policies, highlighting the important current stage of government agenda-setting situation. We there-

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fore present two theoretical models which emphasize the dynamics of ideas and symbolic representation when formulating public policies. We argue that both models present similarities and might be considered complementary, being also important tools in analyzing the policy formulation process. Keywords: Policy formulation; Governmental agenda; Decision making; Political process.

Rsum

Perspectives Thoriques sur le Processus de Formulation des Politiques Publiques Cet article propose une contribution aux tudes sur le processus de formulation des politiques publiques. Il met en avant le moment important de construction de lagenda gouvernemental (agenda-setting). Deux modles sont, ainsi, proposs. Ils prsentent la dynamique des ides et de la reprsentation symbolique dans la formulation des politiques publiques. Lauteur dfend que les deux modles prsentent des similitudes et peuvent tre considrs complmentaires, constituant dimportants outils pour lanalyse du processus de formulation de politiques publiques. Mots-cls: Politiques publiques; Agenda gouvernemental; Processus dcisionnel; Processus politique.

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