FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS DEPARTAMENTO DE CINCIAS ECONMICAS Ronaldo Herrlein Jr.

Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo: um ensaio de economia poltica

Texto para Discusso N 01/2011

Agosto 2011

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Herrlein Jnior, Ronaldo Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo : um ensaio de economia poltica / Ronaldo Herrlein Jr. -- Porto Alegre : UFRGS/FCE/DECON, 2011. 48 f. -- (Texto para Discusso / Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Cincias Econmicas ; n. 01/2011)

H567e

1. Desenvolvimentismo : Estado : Brasil. 2. Polticas pblicas : Brasil. 3. Desenvolvimento econmico. I. Ttulo. II. Srie CDU 338(81)

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo: um ensaio de economia poltica

Ronaldo Herrlein Jr.*

Introduo: uma hiptese de pesquisa

Este ensaio apresenta uma reexo que resulta de pesquisa em processo de realizao. Nosso propsito principal com a pesquisa estabelecer um marco de referncia para uma linha de investigao permanente sobre Estado e desenvolvimento no Brasil.1 Para tanto, a pesquisa apoia-se em algumas referncias tericas para a compreenso do Estado capitalista, bem como acerca das funes poltico-econmicas e dos fundamentos sociolgicos de um Estado desenvolvimentista.2 Na mesma pesquisa, buscamos apoio em uma compreenso crtica da trajetria do desenvolvimentismo brasileiro e do papel do Estado nacional no perodo 1930-80.3 Nessa pesquisa, assim como neste ensaio, consideramos o desenvolvimento para alm das questes relativas ao emparelhamento com as economias capitalistas desenvolvidas. Adotamos uma abordagem normativa centrada na melhoria da vida humana em sociedade, com sustentabilidade ambiental, assumindo que os critrios de valorao do desenvolvimento podem ser socialmente construdos por meio de procedimentos democrticos deliberativos.4 Ainda no mbito da pesquisa em realizao, procedemos uma breve investigao exploratria das polticas pblicas brasileiras, em diversas reas, no perodo 1995 a 2008.5

*Professor e pesquisador do Programa de Ps-Graduao em Economia (PPGE) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). E-mail: ronaldoh@ufrgs.br 1 Trata-se da pesquisa A construo de um Estado democrtico para o desenvolvimento no Brasil: funes econmicas e controle da sociedade. Ela foi iniciada em janeiro de 2009 junto rea de Economia do Desenvolvimento do PPGE/UFRGS, como parte da realizao do projeto da Ctedra IPEA para o desenvolvimento, tendo Florestan Fernandes como seu patrono. O autor agradece aos 13 bolsistas de iniciao cientca, nominados a partir da nota 5, que contriburam, em maior ou menor grau, para a realizao dessa pesquisa e do projeto da Ctedra na Faculdade de Cincias Econmicas (FCE) da UFRGS. 2 Para compreenso do Estado capitalista em geral, nos baseamos em Poulantzas (1980) e Jessop (1985, 2002, 2008). Para uma abordagem do Estado desenvolvimentista, nos apoiamos em Chang (1999), Wade (1999), Johnson (1999) e Evans (1995). Essas referncias implicam uma perspectiva terica plural, com elementos marxistas, weberianos e institucionalistas. A coerncia e compatibilidade desses elementos no pode ser demonstrada metodologicamente nos limites deste ensaio, mas esperamos que a realizao do mesmo seja uma demonstrao dessas caractersticas. A proposta terica de uma Economia Poltica Institucionalista, formulada por Chang (2002), tem a mesma perspectiva. 3 Nossas principais referncias aqui so Fiori (1995, 2003), Fernandes (1975), Mello (1977) e Castro (1994). 4 Os fundamentos da abordagem normativa esto em Sen (1989, 2000) e Sachs (2009), enquanto a proposio dos processos deliberativos apoia-se em Evans (2002, 2003) e Habermas (1995). 5 Essa investigao foi realizada com o auxlio de 13 bolsistas de iniciao cientca, alguns dos quais tambm pesquisaram temas conexos s polticas pblicas federais no Brasil. Os bolsistas so referidos a seguir; a maioria deles atuou por meio do programa de Iniciao Cientca (IC) voluntria da UFRGS (salvo quando indicado rgo nanciador da bolsa). Os temas pesquisados e os respectivos bolsistas foram: Marina Miotto Becker (bolsista do programa BIC UFRGS), que tratou dos temas Estado e acumulao de capital e Polticas macroeconmicas para o desenvolvimento no Brasil rea cambial; Fernando Kuwer dos Santos (bolsista do programa BIC FAPERGS), que pesquisou os temas Estado desenvolvimentista, democracia e accountability e Instituies democrticas para o desenvolvimento no Brasil; Laura Scheeren Viegas, que estudou O Pr-Sal e suas perspectivas para o desenvolvimento do Brasil e Poltica de energia para o desenvolvimento no Brasil; Karen Frances Medroa (bolsista do programa BIC FAPERGS), que pesquisou Polticas de transporte e de comunicaes para o desenvolvimento no Brasil

Ronaldo Herrlein Jr. Essa investigao permitiu avaliar o carter e o alcance dessas polticas, levando em considerao o quanto se aproximam das funes e polticas caractersticas de um Estado desenvolvimentista, compreendendo-o em sentido estrito ou ampliado.6 O presente ensaio representa o estgio atual de maturao de nossas reexes, que resultou na formulao de uma hiptese acerca das relaes entre Estado, democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo.7 Nossa investigao nos levou a formular a seguinte hiptese geral. Atualmente no Brasil est em curso um processo de construo de um Estado democrtico para o desenvolvimento, pois: (a) o Estado j atua de forma incipiente cumprindo funes (scio)econmicas caractersticas de um Estado desenvolvimentista; (b) o enraizamento do Estado nacional est se transformando, no sentido de um alargamento de sua base social e de um maior controle da sociedade sobre o Estado. Esse processo de construo nos parece evidenciado pelas condies atuais do Estado e da sociedade brasileira. Entretanto, vamos argumentar tambm que essa construo j estava em curso nos anos 1990 e tem suas origens no estabelecimento da nova Constituio da Repblica, em 1988. Armamos que est em curso a construo de um Estado desenvolvimentista no Brasil, porm com algumas caractersticas que tornam essa experincia peculiar transformao contempornea da sociedade brasileira. Trata-se de um processo histrico novo e lento, vale dizer, um processo que pode ser percebido somente em sua temporalidade de mudana social na longa durao e em contraste com a histria anterior do pas. Esse processo diferencia-se da construo dos Estados desenvolvimentistas do Leste Asitico,pois o novo perl do Estado brasileiro e suas novas funes desenvolvimentistas, tanto quanto a estrutura social que lhes corresponde, no emergem de uma situao de comoo social (guerra, tenso militar externa ou invaso, episdios de destruio

e dados e informaes sobre o PAC; Mariana da Silva, que investigou Poltica Industrial e Dados scio-econmicos globais; Mariana Willmensdorf Steffen, que pesquisou Polticas Sociais para o Desenvolvimento no Brasil durante o governo FHC (1995-2002), enquanto Guilherme Ziebell de Oliveira pesquisou o mesmo tema para o perodo do governo Lula, tratando quase exclusivamente do programa Bolsa Famlia - ambos tiveram apoio da mestranda do PPGE-UFRGS, Elizabeth Cardoso de Oliveira -; Rafael Roos Guthman, que pesquisou Polticas macroeconmicas para o desenvolvimento rea monetria para todo o perodo 1995-2008; Henrique de Abreu Grazziotin (bolsista do programa BIC UFRGS), que pesquisou para o mesmo perodo Polticas macroeconmicas para o desenvolvimento rea scal; Hnder Costa Leal, que estudou os temas Poltica tecnolgica para o desenvolvimento no Brasil e Governo eletrnico; Eduardo Schindler tratou do tema Polticas de relaes internacionais e de comrcio exterior para o desenvolvimento no Brasil; Jonas Arajo Lunardon, que investigou Polticas de educao para o desenvolvimento no Brasil; e Luiz Fernando Valter de Oliveira (acadmico da UFSM), que estudou os temas Repercusses ambientais do modelo desenvolvimentista brasileiro (1930-80) e Polticas ambientais para o desenvolvimento no Brasil. 6 O signicado dos sentidos estrito e ampliado de um Estado desenvolvimentista est vinculado ao alcance do conceito de desenvolvimento e amplitude da base social do Estado, aspectos que sero esclarecidos ao nal da seo dois. 7 H sempre um risco especial em se formular hipteses acerca de processos sociais que esto em seu pleno desenrolar, porque talvez no estejam maduros para produzir resultados perceptveis por uma reexo distanciada. Resolvemos correr o risco esperando assim colocar nossas ideias em ordem, para um posterior aprofundamento e eventual reconstruo. O objetivo tambm expor tais ideias crtica e contribuir assim para o debate entre os pesquisadores do tema, especialmente os colegas pesquisadores que vm realizando em diversas universidades brasileiras os projetos da Ctedra IPEA para o desenvolvimento.

Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo material e humana), como ocorreu com Japo, Coreia do Sul e Taiwan (WADE, 1999, p. 439-44; EVANS, 1993, p. 136). Tambm de modo diverso, o Estado desenvolvimentista brasileiro em construo no assume forma autoritria nem corporativa, sendo mais propriamente caracterizado como uma democracia com uma institucionalidade hbrida, que combina elementos corporativos e pluralistas com novos elementos de controle civil e participao direta (institudos pela Constituio de 1988).8 Ainda preciso caracterizar melhor nossa hiptese indicando que o atual processo nacional de construo do Estado especialmente distinto da construo do Estado desenvolvimentista brasileiro do ciclo 1930-80. Em primeiro lugar, deve-se notar que atualmente est estabelecida no pas uma democracia de massas, relativamente mais slida e no contestada, nos seus resultados e no seu funcionamento, por nenhum setor expressivo da sociedade. A nova institucionalidade republicana, em pouco mais de vinte anos, tem operado solues para os conitos sociais e polticos de um modo aceitvel por praticamente todas as foras polticas partidrias, minimizando os movimentos e episdios de oposio poltica extraparlamentar. Tais caractersticas parecem contrastar com o perodo democrtico 1946-64, marcado por inmeros conitos acerca da legitimidade de governos e de processos polticos. Em segundo lugar, comparativamente ao Estado nacional naqueles cinquenta anos, o Estado brasileiro possui hoje uma base social mais ampla, na medida em que a estrutura desse Estado (sua ossatura material) e algumas de suas polticas permanentes mostram-se mais implicadas com os interesses da grande massa do povo. Essa maior amplitude relativa da base social do Estado tambm se deve sua maior transparncia e maior extenso da informao e do debate pblicos acerca do que faz o Estado. Apesar dessas diferenas, talvez se possa aceitar a caracterizao desse Estado como desenvolvimentista, tendo em vista trs elementos que podem ser apontados como denidores do desenvolvimentismo (FONSECA, 2004). Em primeiro lugar, o apoio decidido do Estado industrializao do pas, que foi retomado nos anos 2000. Em segundo lugar, a interveno estatal em favor do crescimento econmico, que atualmente se realiza, ainda que de uma forma ambgua, dado o carter genericamente restritivo das polticas monetria e scal.9 Por m, o terceiro elemento o nacionalismo,

8 As condies institucionais e polticas do Brasil correspondem caracterizao de uma poliarquia, conforme proposta por Robert Dahl e tambm por ODonnell (1998, p. 27). Uma poliarquia uma forma especicamente denida de organizao democrtica do Estado, cujos elementos caractersticos, segundo o ltimo autor, so: 1) Autoridades eleitas; 2) Eleies livres e justas; 3) Sufrgio inclusivo; 4) O direito de se candidatar aos cargos eletivos; 5) Liberdade de expresso; 6) Informao alternativa; 7) Liberdade de associao; 8) Impossibilidade de destituio arbitrria de autoridades eleitas (e algumas nomeadas, como juzes de cortes supremas) antes do nal do mandato; 9) Inexistncia de constrangimentos severos e vetos sobre autoridades eleitas ou sua excluso de determinados domnios polticos por parte de atores no eleitos (especialmente as Foras Armadas); 10) Territrio inconteste dene claramente a populao votante. As sete primeiras caractersticas so formuladas por Dahl, e as trs ltimas, propostas por ODonnell. 9 Voltaremos a essa questo para sugerir que talvez no haja aqui apenas ambiguidade.

Ronaldo Herrlein Jr. que nos parece estar de volta, provavelmente por muito tempo, como parte do discurso poltico que norteia as aes do Estado brasileiro.10 Concordamos com Fonseca, Cunha e Bichara (2011), quando assinalam que as polticas econmicas do Estado brasileiro, a partir de 2003, tm contedo social distributivista, como tambm tiveram as polticas desenvolvimentistas, principalmente no perodo democrtico (1946-64). Contudo, como bem assinalam os autores, o contedo distributivista sem ser populista.11 As polticas que acarretaram uma redistribuio da renda nacional no provocaram tenses macroeconmicas. Outra forma de indicar o carter dessas polticas denominlas de responsveis, porque no pretendem elevar salrios atravs de choques de reajuste ou com reajustes acima da elevao da produtividade.12 O grande enigma que se coloca aqui explicar porque o governo brasileiro desde 2003 faz polticas que redistribuem renda de um modo supostamente mais responsvel e certamente menos conituoso do que zeram as polticas pblicas anlogas nos governos de Getlio Vargas, Juscelino Kubitchek e Joo Goulart.13 Por m, queremos indicar que o processo de construo estatal que estamos observando no , pelo menos at agora, a realizao de um projeto social autoconsciente que expresse um pacto ou coalizo denida entre grupos e classes que compem a sociedade brasileira. Nisso tambm concordamos com Fonseca, Cunha e Bichara (2011), e aqui talvez esteja outra diferena com o projeto e o Estado desenvolvimentista dos anos 1930-80 (embora mantendo sempre aqueles trs elementos distintivos do desenvolvimentismo referidos anteriormente).14 Na prxima seo deste ensaio propomos uma reconsiderao e uma atualizao da ideia desenvolvimentista. Se o desenvolvimento ainda pode ser assumido como meta nacional, certamente isso requer algumas qualicaes. Faremos portanto uma

10 Seguimos as reexes de Elias (2004) acerca do nacionalismo. Segundo o autor, o nacionalismo um fenmeno social especco das grandes sociedades-Estado industriais no nvel de desenvolvimento atingido nos sculos XIX e XX e constitui um tipo de crena caracteristicamente secular. O nacionalismo pressupe um elevado grau de democratizao social, para que os sentimentos individuais de vinculao, de solidariedade e de obrigao se estabeleam de modo especial, no apenas em relao a determinadas pessoas ou uma nica pessoa que comanda, mas tambm em relao a uma coletividade soberana que o prprio indivduo forma com milhes de outros indivduos, coletividade que est organizada num Estado (ELIAS, 1997, 142-3). 11 Populismo econmico signica aqui o padro de poltica econmica apontado em Dornbush e Edwards (1991) e Bresser-Pereira (1991). 12 Conforme dados do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (DIEESE) para o valor real do salrio mnimo, e considerando aumentos em base anual (comparao dos valores de dezembro), nota-se que os aumentos anuais desde 2003 so persistentes, mas so bastante moderados (inferiores a 14%) quando comparados a aumentos anuais ocorridos de 1950 at 1964 (que chegaram a 160%, 58% e 28%) e mesmo inferiores a aumentos ocorridos nos anos de 1991, 1993 e 1995 (de 18%, 33% e 16%, respectivamente). 13 Na concluso deste ensaio pretendemos sugerir uma resposta a esse enigma. De todo modo, cabe considerar a observao de Werneck Vianna, quando nota que [...] naquela quadra [da histria], inclusive em razo da carga ideolgica trazida pela Guerra Fria e pela prpria debilidade do capitalismo brasileiro de ento, a expresso de um projeto de desenvolvimento autnomo, em que o Estado se comportasse como agncia indutora e de direo poltica, continha um potencial conitivo desconhecido nos dias presentes (VIANNA, 2008, p. 53). 14 No se deve perder de vista que o desenvolvimentismo teve diferentes momentos, com diferentes inspiraes ideolgicas e que foi sustentado por coalizes polticas e bases sociais eventualmente abrangentes e nem sempre explcitas.

Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo recolocao do conceito de desenvolvimento, o que permitir revisar e estender o conceito de Estado desenvolvimentista. Na seo terceira, tratamos de indicar evidncias ou mesmo indcios de provveis evidncias do processo de construo de um Estado democrtico para o desenvolvimento no Brasil, com base na observao de algumas polticas pblicas no perodo 1995-2008 e da evoluo das instituies republicanas. A quarta seo avalia as caractersticas e a atuao do Estado brasileiro tomando como referncia a experincia do Leste Asitico, expressa na categoria do Developmental State, considerando as origens histricas desse tipo de Estado e as funes desenvolvimentistas (CHANG, 1999) que desempenhou. A seo nal traz nossa concluso, em que, com apoio na anlise sociolgica de Florestan Fernandes sobre o Brasil (2008, 1975, 1994, 2007), procuramos explicar as mudanas do Estado nacional em funo do movimento de transformao da sociedade brasileira, interpretamos a natureza dessas transformaes, avaliamos seu grau de avano e as possibilidades de sua reverso. Finalmente, mencionamos os impasses atuais dessa construo e os obstculos que ainda esto postos ao desenvolvimento.

Repensando o desenvolvimentismo
Como bem assinala Fonseca (2004), o desenvolvimentismo representa uma conjugao coerente de certos elementos invariveis (sempre presentes): perspectivas industrializante, nacionalista e intervencionista pr-crescimento. Esses elementos foram conjugados num corpo ideolgico comum (concatenado e estruturado), embora o prprio desenvolvimentismo experimentasse tambm variaes ideolgicas ao longo de um extenso perodo histrico (oscilando esquerda e direita). O certo que esse iderio mobilizou grande parcela da sociedade brasileira (intelectuais e gestores pblicos, partidos polticos, grupos populares, sindicatos e suas lideranas, empresrios, militares etc.), assumindo um papel crucial no processo histrico. Conforme Fonseca (2004), o desenvolvimento foi uma palavra de ordem, e, sobretudo, foi o elo que unicava e dava sentido a toda a ao do governo, legitimando-a, porque o desenvolvimento econmico aparece como condio de bem-estar social em todos demais nveis alm da economia. O desenvolvimentismo assume a congurao de uma utopia a ser conquistada pela busca consciente da sociedade, principalmente por meio da ao do Estado, pois esse projeto tem de se desdobrar em programas de ao, polticas pblicas. E assim foi no Brasil. Isso nos permite pensar que tal iderio foi hegemnico ou, pelo menos, foi componente presente nas diferentes hegemonias prevalecentes, por exemplo, nos governos de Juscelino Kubitschek (1956-60) e Ernesto Geisel (1974-79). Ento, o desenvolvimentismo a ideologia que coloca o desenvolvimento econmico como meta central da sociedade e cujo alcance poderia encaminhar a resoluo de todas mazelas do subdesenvolvimento. A questo que se coloca na atualidade a provvel impossibilidade de que aqueles elementos invariveis se apresentem novamente como uma ideologia centrada no desenvolvimento econmico, ao menos enquanto uma ideologia realmente ecaz e mobilizadora de parcelas dominantes ou da maioria da sociedade. Como se sabe, as ideias

Ronaldo Herrlein Jr. somente podem contar na realizao da histria se existir uma fora prtica que as coloque em movimento. No claro como seria possvel hoje colocar o desenvolvimento como meta nacional sem responder outras importantes questes: qual desenvolvimento? Desenvolvimento como e para quem?15 a histria mesma do desenvolvimento brasileiro que nos adverte que o desenvolvimento econmico (crescimento acelerado, com mudana estrutural e elevao da renda per capita) pode ter lugar com desigualdade social crescente, aumento da populao pobre e miservel, excluso social em diversos nveis, melhoria insuciente nos indicadores de sade, de educao e de condies gerais de vida, concentrao econmica regional e degradao ambiental. Alegar que isso no o verdadeiro desenvolvimento, mas apenas o subdesenvolvimento, ser apenas um recurso retrico se no respondemos essas questes formuladas, nem apresentamos soluo para a primeira questo, de um iderio que possa ser assumido como meta nacional. No que segue, tratamos de oferecer algumas respostas e sugerir que sim, h um caminho possvel para que o desenvolvimento seja (ainda) central em um iderio mobilizador da sociedade brasileira. Antes de tudo, preciso reconhecer que se trata, em qualquer caso, do desenvolvimento econmico capitalista, com sua lgica de operao, seus estmulos mercantis e aquisitivos, suas possibilidades de expanso da riqueza, suas contradies e seus limites. com base nesse processo econmico que as sociedades nacionais pobres (ou subdesenvolvidas) tm uma chance real de ampliar o padro de vida de seus membros. Novas formas sociais de produo e distribuio no esto descartadas, mas parecem muito improvveis nessa quadra da histria, quando sequer o prprio desenvolvimento capitalista est assegurado, mesmo quando o Estado nacional cumpre um papel desenvolvimentista tout court.

Para resgatar a antiga (e correta) perspectiva de superao do subdesenvolvimento, o iderio desenvolvimentista tem de estar acompanhado de um sentido normativo explcito (qual desenvolvimento), que pode ser construdo a partir de um processo de formao de uma vontade coletiva nacional. Uma referncia preliminar e bvia para tal sentido normativo a ideia de um desenvolvimento que sirva emancipao humana, expanso da liberdade, no sentido da extenso dos direitos e ampliao das capacidades e qualidades humanas.16 Certamente existem perspectivas distintas, em disputa na sociedade, acerca de qual seria o desenvolvimento que serviria a tais propsitos e, at mesmo, acerca de como denir mais precisamente os mesmos.

15 Quando se fala em desenvolvimento, Estado e democracia, a primeira pergunta seria para quem?, e a segunda, para qu?. [...] em ltima anlise, que o povo decida. [Mas] h discriminaes de toda ordem em todo o mundo, tanto polticas como tnicas, religiosas e etrias, razes por que no parece descabida a pergunta: quem o povo? Quem o povo para o qual se far desenvolvimento? (ACCURSO, 2010, p. 1). 16 Como observa Amartya Sen, a aspirao desenvolvimentista baseada apenas no crescimento da renda dos indivduos ou em sua satisfao utilitria traz uma conotao normativa implcita que no est diretamente pautada pela melhoria das condies de vida dos indivduos (pleno desenvolvimento humano) (SEN, 2000, passim).

Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo Contudo, possvel conceber a construo de um contedo consensual bsico acerca do desenvolvimento desejado como meta nacional. Esse contedo deveria ser construdo atravs do debate pblico, por vias institucionais adequadas, as quais tambm esto em processo de construo. Assim, por exemplo, pode-se construir consensos (ou uma ampla e decisiva aceitao social) sobre certas metas a serem alcanadas (em sade, educao, acesso a certos bens e servios, renda monetria mnima, erradicao da pobreza etc.), sobre prioridades a serem seguidas e mesmo sobre os meios para realizar esse desenvolvimento. E esses consensos podem se formar com suporte no sistema democrtico, por meio de eleies livres e de uma atividade parlamentar ativa, mas tambm podem se formar atravs de outros suportes institucionais (conselhos, conferncias, agncias, veculos de diversas mdias, redes sociais formais e informais) que operem simultaneamente. Como prope Vianna (2008, p. 54), [...] o planejamento e a determinao dos ns estratgicos do desenvolvimento econmico devem partir da iniciativa da esfera pblica poltica, dando expresso vontade de todos, enunciada nas deliberaes e pleitos democrticos. Assim, se o desenvolvimento nacional deve ser um processo voltado para a melhoria da vida dos brasileiros, possvel cogitar a formulao de um iderio capaz de mobilizar a sociedade e, sobretudo, de orientar a ao do Estado de modo a tensionar (e talvez conter) certas tendncias indesejveis da acumulao capitalista. Na medida em que essa possibilidade se realiza, o Estado atua congurando um novo padro capitalista, distinto do subdesenvolvimento, desenvolvido. Atribuir um sentido normativo explcito ao desenvolvimento no uma ideia original e converge com a perspectiva proposta por Amartya Sen: o desenvolvimento como expanso das liberdades o acesso e oportunidade das pessoas para viverem de um modo e fazerem coisas que tm razes para valorizar (SEN, 2000). Como adverte Evans (2002), as capacitaes para escolher as formas de vida que conduzem ao desenvolvimento geralmente dependem da ao coletiva e da possibilidade desta enfrentar a concentrao de poder sobre meios de produo e de difuso cultural, que compromete essas capacitaes. Adquirir liberdade para fazer as coisas que temos razes para valorizar raramente algo que podemos conquistar como indivduos. A conquista do desenvolvimento como liberdade requer a ao coletiva, por meio de coletividades organizadas (instituies como sindicatos, partidos, conselhos, grupos sociais militantes) que funcionem como espao de formulao de valores compartilhados e como instrumentos para persegui-los (EVANS, 2002). O grande desao no encontrar qual seria o melhor sentido normativo para o desenvolvimento, mas sim encontrar um sentido normativo que expresse uma vontade coletiva, dominante na sociedade. Isso remete construo de outro tipo de instituies, de carter pblico ou comunitrio, que possam confrontar a diviso de classes e todos os tipos conitantes de diversidade social, produzindo algum consenso sobre o que o interesse nacional e o que deve ser o desenvolvimento brasileiro. Desse modo, um novo desenvolvimentismo e o respectivo Estado desenvolvimentista precisaria ir alm dos temas e aspectos que preocupam os economistas: formulao

Ronaldo Herrlein Jr. e realizao de polticas adequadas para indstria, tecnologia e comrcio exterior, polticas macroeconmicas favorveis ou compatveis com o crescimento, ampliao da infraestrutura de transporte, energia e comunicaes, viabilizao de arranjos nanceiros que deem suporte acumulao produtiva, formao de capital humano... preciso que o desenvolvimento e as polticas desenvolvimentistas vinculem-se estreitamente melhoria das condies de vida da maioria da populao, e que sejam assim formulados e socialmente percebidos os propsitos desenvolvimentistas e as aes pblicas e coletivas voltadas para sua consecuo. O processo de desenvolvimento e o Estado desenvolvimentista brasileiro devem estar socialmente enraizados de modo distinto do desenvolvimentismo anterior a 1980, tendo como eixo o atendimento de necessidades humanas bsicas de sade, educao, cultura, informao, participao e segurana social. Nessa perspectiva, o desenvolvimento confunde-se com a construo de uma sociedade nacional integrada e o resultado de uma construo nacional de base ampla.17 O desenvolvimentismo e o Estado desenvolvimentista aparecem aqui como uma ideologia mobilizadora e uma fora prtica realizadora dotadas de critrios normativos que permitem direcionar o crescimento econmico com distribuio da renda, respeitando a sustentabilidade ambiental e cumprindo com metas de desenvolvimento humano. Tais critrios normativos precisam ser socialmente construdos e legitimados, atravs de discusso e debate pblicos,18 congurando um processo de desenvolvimento deliberativo (EVANS, 2003).19 A formulao desses critrios e metas, bem como a elaborao e execuo das polticas pblicas desenvolvimentistas atravs de processos democrticos deliberativos deve operar como um antdoto s tendncias tecnocrticas e excessivamente centralizadoras do desenvolvimentismo.

17 Sobre o conceito de sociedade nacional integrada, ver Myrdal (1967, cap. 3; 1962, cap. 3-7). 18 No preciso muita elaborao ou imaginao para denir critrios normativos de ampla aceitao na sociedade. Por exemplo, a Constituio da Repblica estabelece os objetivos do Estado brasileiro, que se constituem na estruturao de uma sociedade livre, justa e solidria; na garantia do desenvolvimento nacional; na erradicao da pobreza e na reduo das desigualdades sociais e regionais; e na promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao [...]. Esses objetivos esto expressos em direitos e deveres, que precisam se materializar por meios institucionais que no esto plenamente estabelecidos. 19 A democracia deliberativa implica o uso pblico da razo para a sustentao das diferentes ideias em disputa (HABERMAS, 1995). Deliberar o processo dialtico de elaborao no qual so construdos novos argumentos que fundamentam uma (consenso) ou mais alternativas, partindo-se de um nmero prvio superior indenido de ideias alternativas participantes da disputa democrtica. Essa noo coerente com a resposta de Amartya Sen ao teorema da impossibilidade de Arrow, segundo o qual no possvel a formulao de uma vontade coletiva ou a obteno de uma soluo democrtica inequvoca a partir das preferncias individuais, pois ocorrem impasses insolveis em que as solues para os problemas de escolha social variam conforme as formas de apresentao das alternativas e de conduo do processo de escolha (so manipulveis). Sen argumenta que a escolha social possvel com a adoo de uma base informacional mais ampla, que pode advir atravs do dilogo e conhecimento recproco das alternativas em disputa. Os indivduos podem reformular suas preferncias e escolhas ao longo do processo deliberativo. A noo de desenvolvimento deliberativo implica processos e instituies que permitam a deliberao quando se trata de alocar recursos pblicos, denir diretrizes e formas de ao pblicas para o desenvolvimento.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo Essa formulao deliberativa pode (e deveria) transcorrer nos diferentes nveis do poder pblico, mas a esfera nacional tem carter decisivo. A experincia histrica indica que o desenvolvimento tambm um processo de luta social e de tenso (ou conito) entre Estados-nao, o que faz do Estado nacional um protagonista imprescindvel (FIORI, 1999). Alm da instrumentalizao do Estado, a mobilizao da sociedade nacional, no todo ou em parte, outra caracterstica encontrada nos processos histricos de desenvolvimento. Precisamente por isso, porque preciso mobilizar indivduos, elites, grupos sociais e instituies, a formao de uma ideologia desenvolvimentista um elemento importante do processo (GERSHENKRON, 1973). A hiptese proposta neste ensaio sugere que a sociedade brasileira possui instituies sucientemente maduras que j operam em favor dessa construo nacional. As prprias instituies tambm esto em construo, e o Estado desenvolvimentista que vai se congurando no processo tem caractersticas e funes cujo escopo mais amplo do que nas experincias histricas que nos servem de referncia. Assim, podemos falar em Estado desenvolvimentista em sentido estrito no caso das experincias do Leste Asitico (Japo, Coreia do Sul e Taiwan), com base nas quais se formulou a categoria do Developmental State, como expresso de um tipo ideal. O Estado nacional dirige o mercado (WADE, 1999), organiza a mobilizao das foras produtivas nacionais para o emparelhamento com as naes desenvolvidas, cumprindo funes necessrias ao crescimento sustentado com mudana estrutural e melhoria do padro mdio de vida (desenvolvimento econmico) (CHANG, 1999). Faz isso apoiado sobre uma estrutura social peculiar, cuja base envolve principalmente a burocracia pblica e o empresariado industrial, estabelecendo uma relao de autonomia enraizada na sociedade (EVANS, 1995).20 Diante dessas caractersticas, a experincia brasileira no perodo 19301980 foi considerada por Evans como sendo de um Estado intermedirio (entre desenvolvimentista e predatrio), que apresentava decincias de enraizamento e insuciente autonomia, sem capacidade de realizar plenamente as funes desenvolvimentistas.21 Tanto nos casos paradigmticos do Leste Asitico como no caso brasileiro, at 1980, as anlises giram em torno de uma noo de Estado desenvolvimentista em sentido estrito, que encontra realizao plena ou incompleta.

20 Resumidamente, a autonomia enraizada uma combinao delicadamente balanceada de (1) uma burocracia capaz e coerente, caracterizada por recrutamento meritocrtico, carreiras compensatrias bem estruturadas e elevado esprito de corpo, com (2) densas relaes com as elites industrializantes, as quais provm acesso informao e agentes para implementao, permitindo burocracia atuar como catalisadora de uma classe empresarial mais coerente e com viso de futuro (EVANS, 2009). 21 Na quarta seo deste ensaio, as funes desenvolvimentistas e outros aspectos do Developmental State sero contrastados com a experincia contempornea do Estado brasileiro.

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Ronaldo Herrlein Jr. Em contraste, a hiptese proposta acerca do Estado nacional brasileiro contemporneo sugere a extenso do conceito de Estado desenvolvimentista para alm do tipo ideal do Developmental State. Ainda preciso que o Estado atue no cumprimento das mesmas funes e realize aquele papel. Porm, segundo nossa perspectiva, o desenvolvimento nacional requer a extenso do conceito em dois aspectos. Primeiro, as funes do Estado devem estar alm, porque preciso construir o prprio signicado do desenvolvimento que a sociedade quer, subordinando o crescimento s nalidades de expanso das liberdades humanas, o que implica sustentabilidade ambiental, distribuio da renda, acesso aos servios pblicos, participao no processo democrtico etc. Segundo, a base social do Estado tem de ser mais ampla, com a incluso dos trabalhadores assalariados, dos pequenos proprietrios urbanos e rurais e outros grupos populares. Podemos ento falar de um Estado desenvolvimentista em sentido ampliado.22

A transformao do Estado brasileiro: polticas pblicas e instituies estatais

Como foi indicado, ao avaliarmos as polticas pblicas do Estado brasileiro contemporneo, temos como perspectiva um sentido amplo do processo de desenvolvimento e assim tambm para o carter do Estado desenvolvimentista. As polticas pblicas que interessam ao desenvolvimento envolvem o conjunto da ao do Estado nacional, em todas as reas, e incluem as polticas que emanam das esferas infranacionais de governo. A hiptese proposta neste ensaio remete a um estudo e uma avaliao abrangentes, que esto muito alm dos comentrios traados a seguir. Nesses, tratamos apenas de algumas reas de atuao do Estado nacional e podemos avaliar as polticas pblicas somente em nvel federal, tomando como referncia as evidncias que uma breve pesquisa exploratria pode levantar.23 Mesmo para uma pesquisa em carter preliminar e exploratrio, foi preciso realizar uma escolha das reas de maior interesse para avaliar o carter desenvolvimentista das aes do Estado. Essa escolha recaiu principalmente sobre as polticas associadas diretamente ao progresso tcnico e ao aumento da produtividade (polticas industrial, de cincia e tecnologia e poltica educacional) ou ao provimento de infraestrutura (energia, transporte e comunicaes) e sobre as polticas de carter distributivo (polticas de rendas e polticas de sade, previdncia e assistncia social).24 O carter adequado ou no da ao do Estado para o desenvolvimento transparece nas polticas pblicas de

22 O prprio Peter Evans sugere que um Estado desenvolvimentista poderia ter sua base social ampliada, com a incluso da classe operria, porm numa fase em que o desenvolvimento econmico acelerado no seria mais a meta central da Nao (EVANS, 1993, p. 155). Em 2009, Evans analisou o Estado brasileiro com um novo tipo de enraizamento social, sob o governo de Lula. Ele sugere que o Estado revelou uma forte base popular (fora da elite), pois resistiu s presses de industriais pela reduo da taxa de juros, quando era inevitvel acomodar as presses dos capitalistas nanceiros nacionais e internacionais ao incio do governo (EVANS, 2009). 23 As reas e temas pesquisados, bem como os estudantes que auxiliaram nessa investigao, esto indicados na nota 5. 24 Os elementos comentados nesta seo foram revelados por nossa breve pesquisa exploratria acerca das polticas pblicas. Eles no so apresentados aqui como comprovaes da nossa hiptese, mas so justamente os elementos que nos levaram a formular essa hiptese.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo carter estruturante, como as recm-citadas. Podemos denomin-las de polticas-m, na medida em que indicam diretamente, por seus objetivos e recursos, as nalidades da ao do Estado no seu aspecto mais diretamente construtivo, pelo qual o Estado capaz de estruturar e inuenciar a congurao da sociedade.25 Essa abordagem difere daquela proposta por Bresser-Pereira (2005, 2007) e por economistas ps-keynesianos (SICS; PAULA; MICHEL, 2005), segundo a qual o novo-desenvolvimentismo se dene principalmente em funo do regime de polticas macroeconmicas (scal, monetria e cambial), reconhecendo que so necessrias mudanas institucionais para alcanar um novo regime.26 Nesse sentido, o carter desenvolvimentista da ao (econmica) do Estado seria denido principalmente por adotar um regime que fosse capaz de promover o crescimento econmico sustentado, possivelmente com taxas de juros reais inferiores a 5% a.a., equilbrio scal ou supervits primrios moderados e controle de capitais, sob um regime cambial de utuao administrada. Mesmo admitindo que as polticas macroeconmicas (e o regime subjacente) so decisivas para inuenciar a taxa de investimento e o crescimento econmico, nossa perspectiva sugere que tais polticas devam ser vistas como polticas instrumentais, pois no implicam necessariamente a especicao das nalidades outras da ao estatal ou mesmo da nalidade do prprio crescimento econmico. Um mesmo regime de polticas macroeconmicas pode servir a distintos projetos polticos que buscam distintas nalidades frente do Estado. Um mesmo projeto poltico pode fazer uso de mais de um regime de polticas macroeconmicas, quando tm lugar mudanas institucionais que permitem a recongurao do regime. As polticas macroeconmicas podem estar condicionadas por fatores estruturais e tambm por situaes contingentes.27 Portanto, vamos considerar as polticas macroeconmicas na medida em que atuam como instrumentos que podem favorecer, estimular, permitir ou, ao contrrio, inibir, constranger e obstaculizar o desenvolvimento. A poltica industrial uma boa referncia para iniciar a considerao do carter desenvolvimentista da ao do Estado nacional, pois tem sido uma poltica central nas experincias de desenvolvimento econmico bem-sucedidas ao longo da histria, especialmente quando se tratou de promover o emparelhamento com o padro de de riqueza alcanado por outra(s) nao(es) (CHANG, 2004). Isso ocorre porque a poltica industrial tem condies de promover o crescimento da produtividade do trabalho social, a expanso da produo nacional e a ampliao da agregao de valor nas cadeias produtivas.
25 Conforme Poulantzas (1980, p. 35-37), o Estado capitalista tambm age de maneira positiva, cria, transforma, realiza. Faz isso quando age pela produo do substrato material do consenso das massas em relao ao poder, mas tambm quando se introduz no cerne da reproduo do capital. 26 Vale notar que as abordagens so diferentes mas no so necessariamente contraditrias. 27 verdade que tais polticas tendem a revelar algo acerca da solidez scal e patrimonial do Estado, sobre sua fora relativa frente a outros Estados nacionais. Tambm revelam algo sobre os poderes de classe e dos distintos grupos sociais para imprimir seus interesses econmicos imediatos nos efeitos distributivos resultantes dos uxos correntes de receitas e despesas pblicas.

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Ronaldo Herrlein Jr. No caso do Brasil, podemos observar que, aps o abandono das antigas polticas de proteo tarifria e reservas de mercado, no houve a adoo efetiva de uma poltica industrial ao longo dos anos 1990. Ao contrrio, esse perodo foi marcado pela liberalizao comercial acelerada, com efeitos destrutivos sobre as cadeias produtivas nacionais. Apesar do lanamento de documentos ociais sobre polticas industrial e de comrcio exterior, as medidas adotadas nessa rea no seguiram qualquer diretriz de governo, mas resultaram de solues ad hoc para problemas setoriais (como no caso do regime comercial da indstria automotiva). Em 2003, j sob o governo de Lula, foram lanadas as diretrizes de uma Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), que tomaria corpo a partir de 2004, orientando a ao do Estado at 2008 (BRASIL, 2003).28 Dado o marco institucional anterior, a simples proposio de uma poltica industrial foi saudada como um grande avano (SUZIGAN; FURTADO, 2006). Alm disso, a nova poltica fundamentava-se numa compreenso abrangente do papel da inovao e das capacidades tecnolgicas para o desenvolvimento econmico a longo prazo.29 A PITCE caracterizou-se por ser uma poltica basicamente horizontal, com incentivos gerais para a inovao, mas tambm por estar focada em alguns setores. Quatro setores (semicondutores, sofwares, bens de capital e frmacos/medicamentos) foram denidos como opes estratgicas, pois sua melhoria produtiva tem ampla incidncia nos demais setores ou na balana comercial. Outros trs setores foram escolhidos por serem atividades portadoras de futuro (biotecnologia, nanotecnologia e biomassa/energias renovveis). O esprito da orientao governamental com a PITCE, que se manteve posteriormente com a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), era:
[...] aproveitar as potencialidades da base produtiva local e induzir a criao de vantagens competitivas dinmicas por meio de maior valorizao da inovao tecnolgica na empresa tendo o setor industrial como base do desenvolvimento econmico no contexto de estabilidade monetria e de restries de natureza scal. (CAMPANRIO; COSTA; SILVA, 2005, p. 10).

28 Tratava-se de um conjunto de 11 programas de poltica constitudos de 57 medidas. Os objetivos e as medidas bsicas da PITCE foram apresentados em trs documentos governamentais: Sexta Carta de Concertao: Poltica Industrial como Consenso para uma Agenda de Desenvolvimento; Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior; e Medidas de Poltica Industrial e de Comrcio Exterior. O primeiro desses documentos foi elaborado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), um rgo vinculado Presidncia composto por 81 representantes de trabalhadores, empresrios, cientistas e representantes de mltiplos setores da sociedade civil, alm de ministros de Estado (ver nota 66 adiante). A carta apresenta as bases polticas PITCE. As Diretrizes de Poltica Industrial (2003) um documento de carter tcnico que apresenta os objetivos, funes, caractersticas e forma de implementao da PITCE. Na avaliao de Campanrio, Costa e Silva (2005), o documento tecnicamente consistente ao enfatizar as diferenas setoriais e propor medidas especcas de atuao da PITCE como meio de promover o desenvolvimento industrial. Por outro lado, os autores criticam o desenho institucional da poltica. 29 As diretrizes indicam um importante papel para as polticas pblicas, visando absoro de tecnologias e criao de capacidades. Apontam para uma ampla interlocuo entre governo e setor privado, que estabelea um espao de negociao voltado para a construo de compromissos produtivos. Nas diretrizes tambm apareceu um conceito que permaneceria presente desde ento: a necessidade de o pas contar com grandes empresas nacionais que sejam ativas na liderana do crescimento. Sistemas empresarias maiores e mais compatveis com as dimenses das corporaes internacionais so necessrios para aumentar a insero externa e a capacidade de inovao da indstria nacional (BRASIL, 2003).

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo Juntamente com a nova poltica, foram estabelecidas a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), criando condies para aprimoramento e gesto da poltica industrial num regime de parceria entre agentes pblicos e privados, com ampla transparncia (DE TONI, 2007). Em 2008, a poltica industrial foi ampliada por iniciativa do governo, com o lanamento da PDP, que aumentou o conjunto de setores beneciados para 21 (sujeitos a ampliao mediante proposio), agrupados segundo uma diversidade de estratgias,30 em trs programas estruturantes: mobilizao em reas estratgicas, fortalecimento da competitividade e consolidao/expanso da liderana. A nova poltica estruturou-se com amplo alcance, novos instrumentos scais e creditcios e maior volume de recursos, buscando alcanar quatro macrometas para o perodo 2008-2011 (relativas ampliao do investimento xo, elevao do gasto privado em P&D, ampliao das exportaes e dinamizao das micro e pequenas empresas). Uma nova nfase foi dedicada aos arranjos produtivos locais. O eixo principal da PDP foi uma preocupao plenamente acertada com a gerao de supervits comerciais. O estrangulamento externo costuma ser um obstculo presente nos processos de desenvolvimento, como j indicava a Cepal desde os anos 1950 (RODRIGUEZ, 1981). Atualmente reconhecido que os resultados da balana comercial podem limitar a taxa de crescimento da economia nacional, conforme indicado pela lei de Thirlwall (THIRLWALL, 2002).31 As crticas mais comuns poltica industrial que foi construda ao longo dos anos de 2003 a 2010 dizem respeito sua inconsistncia com as polticas macroeconmicas (ver SUZIGAN; FURTADO, 2006; CASTILHOS, 2005). A poltica industrial tem que operar, para ampliar a taxa de investimento e melhorar a situao da balana comercial, contra os sinais de preos que resultam dessas polticas macroeconmicas: elevadas taxas de juros e de cmbio.32 Alm disso, na rea scal, o sistema tributrio complexo, confuso e opaco, dicultando o uso simples e coerente de incentivos scais.
30 As estratgias podem ser de liderana mundial, conquista de mercados, focalizao, diferenciao e ampliao de acesso. A estratgia de liderana mundial consiste em manter ou posicionar sistemas produtivos ou empresas brasileiras entre os cinco principais players mundiais em sua atividade (minerao e siderurgia, indstria aeronutica e complexo produtivo do etanol). Manter ou posicionar os sistemas produtivos brasileiros entre os principais exportadores mundiais o objetivo da estratgia de conquista de mercados (bens de consumo durveis e de bens de capital seriados). A focalizao ou especializao procura manter ou consolidar a competitividade em reas de alta densidade tecnolgica, com base em vantagens comparativas dinmicas ou vocaes locais (complexo da tecnologia da informao, complexo industrial da sade e indstria de bens de capital sob encomenda). A estratgia de diferenciao ou valorizao da marca visa posicionar empresas e marcas brasileiras entre as cinco do seu mercado de atuao (indstria de bens de consumo semidurveis e no durveis). A ampliao de acesso ou consumo de massa busca proporcionar populao maior acesso a bens e servios bsicos, ou de interesse socioeconmico, que afetam diretamente a qualidade de vida das pessoas (banda larga, bens de consumo durveis e no durveis e construo civil) (baseado em SILVA, 2010). 31 Castilhos (2005, p. 57) critica a PITCE (valeria o mesmo para a PDP) por ser uma poltica em que todas as aes propostas se orientam para a insero externa da indstria brasileira. A autora parece no considerar a importncia estratgica do setor externo, mas parece exagerar quando refere que a poltica industrial busca um tipo de crescimento industrial com base na ampliao das exportaes (CASTILHOS, 2005, p. 60), j que a produo para o mercado interno tambm destacada. Concordamos com Novy quando ele arma que a poltica industrial de Lula baseia-se na poltica social e econmica geral do Governo, que supe, do mesmo modo, o fortalecimento do mercado interno e o incentivo s exportaes (NOVY, 2009, p. 124). 32 De fato, h um problema grave de inconsistncia que reduz a efetividade do Estado nessa rea crucial para o desenvolvimento. Para alguns setores, a poltica industrial funciona propiciando condies meramente compensatrias das condies desfavorveis de juros e cmbio; vale dizer, opera para evitar desvantagens competitivas e no para criar vantagens competitivas.

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Ronaldo Herrlein Jr. Mesmo concordando com essas crticas, foroso reconhecer que houve grandes avanos. O Estado nacional adotou uma poltica industrial explcita, j realizou modicaes e melhorias na mesma, bem como fomentou paralelamente a estruturao de novas instituies de governana para o desenvolvimento industrial (ABDI, CNDI). Essa poltica e as respectivas instituies constituem um formato de poltica pblica que supera qualquer arranjo pretrito j alcanado pelo Estado brasileiro nessa rea. possvel que o mesmo possa ser dito da poltica de cincia, tecnologia e inovao (CTI) adotada atualmente pelo Estado nacional brasileiro. Essa poltica comeou a ser construda por meio de uma reforma ocorrida no perodo 1999-2002, durante o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC), quando foi formulada a lei de inovao, aprovada somente em 2004, j no governo Lula. De 1985 at 2010 foram realizadas quatro conferncias nacionais de CTI, que contriburam efetivamente para a formulao da poltica pblica nessa rea, consubstanciada no Plano de Ao em Cincia, Tecnologia e Inovao (2007-2010) adotado pelo Estado nacional.33 Os princpios e os dispositivos da lei de inovao (n 10.973/2004) e da chamada lei do bem (n 11.196/2005) se apoiam na mesma compreenso de fundo, que orienta a poltica industrial acerca da importncia da inovao e da aquisio de capacidades tecnolgicas.34 A articulao (terica e prtica) entre as atuais poltica industrial e poltica de cincia, tecnologia e inovao no Brasil indica que, nessa rea das polticas pblicas, h uma linha de continuidade entre os dois governos. A poltica de CTI se apoia em fundos setoriais de base scal, que servem para nanciamentos de projetos realizados ou propostos pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) em diversos setores: petrleo, energia, transportes, recursos hdricos, atividades espaciais, telecomunicaes, informtica, infraestrutura para pesquisa, biotecnologia, agronegcio, sade, aeronutico (PACHECO, 2007). Essa poltica tambm est articulada com a consecuo de metas sociais e de desenvolvimento regional: fomenta a promoo da cincia no ensino fundamental e mdio; promove a difuso de tecnologias adequadas e superiores em setores tradicionais nas regies menos dinmicas, buscando disseminar a localizao e a regionalizao das atividades de CTI.

33 O Plano de Ao em CTI aponta os quatro eixos estratgicos da poltica brasileira: expandir, integrar, modernizar e consolidar o Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (SNCTI); acelerar o desenvolvimento de um ambiente favorvel inovao nas empresas; fortalecer as atividades de pesquisa e inovao em reas estratgicas para a soberania do pas, em especial energia, aeroespacial, segurana pblica, defesa nacional e Amaznia; e promover a popularizao e o ensino de cincias, a universalizao do acesso aos bens gerados pela cincia, e a difuso de tecnologias para a melhoria das condies de vida da populao. 34 A nova legislao busca fortalecer o SNCTI por meio da constituio de um ambiente propcio s parcerias estratgicas entre instituies cientcas e tecnolgicas e empresas, estimulando a participao de instituies de CT no processo de inovao e incentivando a inovao na empresa. Para tanto, h diversos tipos de incentivos scais ao gasto privado em P&D para pessoas jurdicas. Alm disso, o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) utiliza bolsas para favorecer a formao, absoro e xao de pesquisadores, e promove o nanciamento a projetos de grupos de pesquisa, de instituies e de redes temticas.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo No campo da poltica educacional houve uma srie de avanos desde os anos 1990. A cobertura do ensino fundamental atingiu a totalidade das crianas e aumentou o volume de recursos atravs da criao de fundos para custeio do ensino.35 Tambm nessa rea houve uma continuidade na sucesso do governo FHC para o governo Lula, com a crescente adoo de sistemas de avaliao (provas e exames no ensino bsico, mdio e superior) e de programas de qualicao do ensino e de melhoria da gesto dos recursos nas escolas (ver SAVIANI, 2009). No governo Lula foram retomados os investimentos e ampliados os gastos com as universidades federais. Foram criadas 11 novas universidades, em regies no atingidas ou com insucincias no ensino superior, foram ampliadas as vagas nas universidades j existentes (programa Reuni) e criados centenas de novos cargos pblicos para docncia e servios tcnico-administrativos.36 A expanso de vagas ocorreu geralmente com dispositivos de quotas de vagas para estudantes mais pobres (abrangidos pelo critrio racial ou pelo critrio da formao anterior em escolas pblicas), adotando-se tambm o custeio de vagas em universidades privadas, destinadas a estudantes sem recursos que no obtiveram acesso universidade pblica (programa Prouni).37 A educao continua sendo um setor em que as carncias so enormes e cuja superao crucial para o futuro da sociedade e do Estado nacional em construo. A educao chave, por um lado, porque dela depende a formao de capacidades comunicativas e polticas das amplas camadas populares que seriam capazes de empolgar um Estado democrtico e um processo de desenvolvimento em bases deliberativas; e, por outro, porque dela depende, a longo prazo, a formao e expanso de capacidades tecnolgicas e inovativas, capazes de assegurar maior produtividade e padres materiais de vida superiores e ecologicamente sustentveis para toda populao. O Estado brasileiro alcanou um nvel de gastos com educao de 5% do PIB, o que representa o maior nvel na sua histria. Apesar das melhorias, os recursos ainda so claramente insucientes. A experincia histrica nesse campo indica que os gastos pblicos nessa rea teriam de alcanar talvez 10% ou pelo menos 8% do PIB (SAVIANI, 2009).

35 Desde 2007 existe o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao (Fundeb), formado com recursos federais, estaduais e municipais, em substituio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), incluindo o ensino mdio na aplicao dos recursos. 36 O Brasil tem um dos melhores sistemas de educao superior da Amrica Latina e, ao lado do Mxico, o sistema mais desenvolvido de ps-graduao, com maior ecincia em termos de ndice de titulao. 37 Vale notar que, num pas onde a cobertura do ensino universitrio na faixa etria correspondente bastante modesta (18%), mesmo para padres latino-americanos (mdia de 32%), uma poltica de acesso universidade com esse cunho social, desde que sustentada por uma ou mais dcadas, tende a fomentar um novo tipo de prossional de nvel superior. Seria formada por uma parcela da elite prossional mais identicada com o Estado nacional, expressando maior gratido e lealdade do que a classe mdia j constituda h mais de uma gerao, cujos lhos tm acesso s boas escolas privadas e terminam por obter a maior parte das vagas nas universidades pblicas por mrito prprio.

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Ronaldo Herrlein Jr. No campo das polticas sociais houve notveis avanos, que comearam com a implantao efetiva, atravs das leis complementares, de novos direitos e benefcios estabelecidos pela Constituio de 1988, que abrangem a aposentadoria rural e os benefcios continuados para idosos e pessoas portadoras de decincia. Essa implantao acarretou um aumento no montante dos gastos pblicos da ordem de 3% do PIB, com efeitos decorrentes para o aumento da carga tributria.38 Ainda durante o governo FHC foram implantados vrios programas sociais de complementao de renda para a populao pobre (comunidade solidria, bolsa-escola, bolsa-renda, bolsa-alimentao, bolsa-qualicao, auxlio-gs, entre outros). Durante o governo Lula foi implantado o Programa Fome Zero e o Programa Bolsa-Famlia, que integrou os vrios programas existentes; criou-se um cadastro nacional nico para o programa e massicou-se seu alcance. O programa exige contrapartidas das famlias (desempenho escolar dos lhos e atualizao das vacinas) e apresenta resultados expressivos para a formao da renda e para o comportamento social das 13 milhes de famlias atingidas. O cadastro nico serve de referncia para outros programas, inclusive queles dedicados formao e qualicao prossional dos benecirios, o que viabiliza a conquista de outra posio social e uma via de sada do programa para as famlias que deixam de necessitar o benefcio. Por conta desses programas, o Brasil tornou-se referncia para elaborao e execuo de polticas sociais em pases com grande nmero de pobres. Todavia, os dispositivos constitucionais que asseguram a existncia de uma poltica de Estado na rea social, assim como as polticas dos governos recentes tambm nessa rea, ainda so insucientes para eliminar a incidncia da pobreza extrema para cerca de 24 milhes de brasileiros, que no esto contemplados pelas polticas existentes. No temos elementos sucientes para considerar a poltica de sade do Estado brasileiro, pois essa rea esteve fora do alcance dos estudos na pesquisa que estamos realizando. Cabe apenas assinalar que os gastos com sade vm crescendo lentamente como proporo do PIB desde os anos 1990, assim como em termos per capita. No perodo 2002-2010 houve um crescimento real de cerca de 30% dos gastos da Unio com sade.39

38 Conforme estimativa referida em Bresser-Pereira e Pacheco (2005, p. 167). Os autores assinalam que esse aumento do gasto social correspondeu a uma estratgia claramente denida pelas foras polticas que comandaram a transio democrtica brasileira, em vista da sua preocupao com a radical desigualdade existente no pas. O gasto social pblico per capita aumentou 43,4% entre 1980 e 2000, quando o PIB cresceu 8%. Os resultados se materializaram na melhoria de diversos indicadores sociais nesse perodo: aumento de 13% na esperana de vida ao nascer, queda de 56% na taxa de mortalidade infantil, reduo de 48% na taxa de analfabetismo e alcance da cobertura do ensino fundamental atingindo 97% das crianas (BRESSER-PEREIRA; PACHECO, 2005: p. 165-6). 39 Nessa rea, predomina a percepo de que as polticas foram aprimoradas durante o governo de FHC, especialmente com a atuao de Jos Serra como ministro da sade. No est claro se houve um declnio nos anos recentes, pois ocorreram concursos pblicos, ampliao do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (Samu), implantao de Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) e fortalecimento do programa Sade da Famlia, com extenso da cobertura municipal. Os servios pblicos esto longe de atender adequadamente s necessidades da populao, enquanto permanecem mal denidas as fronteiras entre servios pblicos e privados.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo Um campo da ao econmica do Estado no qual se observou uma inexo sob o governo de Lula refere-se efetivao de uma poltica de rendas, composta por diversas medidas que afetaram a qualidade dos empregos e os nveis salariais.40 Depois de experimentar um ganho real de 22% durante o governo de FHC (1995-2002), o salrio mnimo acumulou novo acrscimo real de 58% nos oito anos seguintes.41 Houve uma expressiva formalizao das relaes de trabalho, com um aumento de 15 milhes de empregos com carteira assinada (registro formal) no perodo 2003-2009. O aumento do emprego em consonncia com o crescimento econmico permitiu que, no mesmo perodo, 32 milhes de pessoas passassem para um extrato superior de renda (a classe C, provenientes das classes D e E).42 Entre 2000 e 2008, a renda dos 10% mais pobres cresceu 72% em termos reais, enquanto a renda dos 10% mais ricos cresceu 11%. Houve reduo da concentrao da renda, com uma modicao relativamente rpida no ndice de Gini, e reduo da pobreza, de 20% para 10% da populao total.43 Aqui preciso assinalar a relao entre as mudanas distributivas e a retomada do crescimento econmico sustentado. Considerando o perodo dos ltimos sete anos (2004-2010), o crescimento real do PIB alcanou 4,4% a.a., um resultado notvel porque esse nvel mdio de crescimento, sustentado por igual perodo, era algo que no ocorria desde o nal do longo ciclo desenvolvimentista em 1980. Isso representou, portanto, o retorno do crescimento sustentado num perodo de sete anos, que inclui a irrupo de uma crise mundial de grandes propores em 2008. No incio da dcada, o crescimento econmico foi estimulado pela expanso das exportaes, que permitiu reduzir a vulnerabilidade externa da economia brasileira. Aps 2004, o crescimento teve continuidade graas ao crescimento mais acelerado do mercado interno.

40 Segundo Novy (2009), no governo de Lula foi realizada uma poltica de criao de mercado interno, com uma poltica salarial baseada na elevao do salrio mnimo (j iniciada no governo de FHC) e na formalizao das relaes de emprego. 41 Conforme nossos clculos com base nos dados do DIEESE para o valor real do salrio mnimo como mdia anual incluindo o 13 salrio. O clculo do DIEESE para a variao ponta a ponta, comparando-se os valores para os meses de dezembro, indica crescimento real de 35%, nos oito primeiros anos, e de 63% nos oito ltimos. Em confronto com o IPCA (inao ocial para o regime de metas), o ganho real nos ltimos oito anos foi de 70%. 42 A classe C abrange a populao residente em domiclios com renda entre R$ 1.115 a R$ 4.807 por ms (valores de 2008), equivalentes a cerca de US$ 1,000 a 3,000. Entre 2003 e 2008, a classe C aumentou sua representatividade na populao total de 37 para 64%, conforme dados e critrios do Centro de Polticas Sociais da Fundao Getlio Vargas. 43 A evoluo do ndice de Gini consolida a reverso de uma tendncia histrica. O ndice de Gini para a distribuio do rendimento mensal da populao com mais de dez anos crescera dcada aps dcada, entre 1960 e 1990, passando de 0,50 para 0,63 em trinta anos. Houve declnio ao longo da dcada de 1990, com o ndice alcanando 0,59, em 1995, e 0,57 em 2001. Desde ento houve uma lenta e sistemtica reduo da concentrao da renda, mais acelerada aps 2006, com o Gini atingindo 0,52 em 2009 - dados para 1960 e 1990 em Benjamin et al. (1998, p. 197), a partir de dados bsicos censitrios; para os demais anos, a fonte diretamente o IBGE, com dados bsicos das PNADs. Conforme documento da OCDE (OCDE Economic Surveys Brazil, 2009 apud FONSECA; CUNHA; BICHARA, 2011), a reduo do ndice de Gini atingiu 0,7% ao ano em 2001-2007 e, se mantida nesse ritmo, o Brasil alcanar o atual nvel de desigualdade dos Estados Unidos em menos de 15 anos.

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Ronaldo Herrlein Jr. Vale notar que indita na histria do desenvolvimento industrial brasileiro (desde 1950) a combinao de altas taxas de crescimento econmico e melhoria na distribuio da renda nacional. Quando o crescimento foi acelerado, a concentrao da renda aumentou (1950-1990) e, quando a concentrao diminuiu, o crescimento foi muito modesto (anos 1990).44 O perl distributivo do crescimento sustentado foi diretamente afetado pelas polticas pblicas, pois o crescimento apoiou-se amplamente na expanso do mercado interno, com melhoria na distribuio da renda e sem provocar inao. O movimento recente representa uma mudana expressiva e rpida na estraticao social da populao segundo a renda. So resultados alcanados pela economia nacional num perodo em que o governo limita os gastos pblicos para gerar supervits primrios (geralmente acima de 3% do PIB) e realiza uma poltica monetria estritamente comprometida com a estabilidade de preos.45 No crescimento econmico recente transparece certo tipo de articulao da poltica industrial com a poltica social e econmica geral, apesar dos problemas j mencionados de inconsistncia da poltica industrial com o regime de polticas macroeconmicas. A poltica industrial pretende, por um lado, incentivar as exportaes, que so importantes para a sustentao do crescimento, evitando o estrangulamento externo; por outro, tratar de fortalecer o mercado interno para que a produo industrial em larga escala (principalmente de bens de consumo) tenha padres internacionais de qualidade e custo para competir no exterior e melhorar a balana comercial.46 As polticas macroeconmicas (instrumentais) durante o governo de Lula estiveram fortemente comprometidas com a estabilidade monetria e a estabilidade macroeconmica em sentido mais amplo. A estabilidade de preos segue sendo decisiva para o clculo capitalista, que preciso favorecer para obter a desejada expanso dos investimentos. Alm disso, a manuteno da inao em baixos patamares valorizada no apenas por credores, mas por amplas camadas populares e mdias, tornando-se importante para a legitimao social dos governos. (ERBER, 2011). A estabilidade de preos certamente um legado do governo de FHC e foi ampliada posteriormente. Houve signicativa reduo da vulnerabilidade externa, acumulando-se reservas que permitiram a

44 Fonseca, Cunha e Bichara (2011, p. 13) observam outro aspecto que torna singular o atual ciclo de crescimento da economia brasileira: [...] a acelerao do crescimento frente mdia das ltimas duas dcadas [e em ritmo superior mdia mundial] combina-se com a manuteno dos nveis mais baixos de inao e de vulnerabilidade externa [...] desde que h registros estatsticos.. 45 O governo Lula realizou polticas pblicas que favoreceram o crescimento econmico com distribuio da renda sem que essas polticas enveredassem pelo caminho do populismo econmico (BRESSER-PEREIRA, 1991). Esse caminho poderia se manifestar na forma de reajustes rpidos e muito elevados do salrio mnimo ou por meio de desequilbrios graves ou crescentes nas contas pblicas, ou ainda na forma de um populismo cambial. Essa diferena poderia ser referida nos termos de um contraste entre as polticas atuais e aquelas adotadas em algum momento do ciclo desenvolvimentista de 1930-1980, possivelmente em algum governo de Getlio Vargas, Juscelino Kubitschek ou Joo Goulart. Contudo, no est claro se, em algum momento da histria do desenvolvimentismo no Brasil, as polticas econmicas corresponderam ao esteretipo do populismo econmico (ver FONSECA; CUNHA; BICHARA, 2011). 46 So modestos os efeitos da poltica industrial e de desenvolvimento produtivo sobre a taxa de investimento agregada da economia. Essa taxa estagnou abaixo de 20% do PIB em 1995, permanecendo, desde ento, prxima a 15% at 2004. A partir de 2005, ela cresce, alcanando cerca de 19% em 2008. O valor do investimento agregado (medido pela formao bruta de capital xo) reduziu-se, em 2009, em 10% em termos reais, mas recuperou-se em 2010, crescendo 22% (dados do Ipeadata).

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo formao de um fundo soberano e uma posio credora junto ao FMI, enquanto a dvida externa lquida declinou at zero. De outra parte, a poltica scal tem sido criticada por sua ortodoxia, visto que tem metas de supervits scais para reduzir a proporo da dvida pblica em relao ao PIB. Nesse sentido, durante o governo de Lula a poltica scal foi muito mais dura e efetiva do que no governo de FHC, pois foi preciso reverter a grave situao da dvida pblica, cujo montante lquido se elevara de 29% para 54% do PIB entre 1995 e 2003, sendo legada como um dos custos da estabilizao monetria obtida com o Plano Real. A poltica scal adotada, mais do que reetir uma orientao terica ortodoxa, parece se justicar pela necessidade de recuperao das capacidades do Estado brasileiro. Como parte desse processo de recuperao, nota-se uma retomada dos investimentos pblicos, considerando o oramento federal e tambm os investimentos das estatais.47 Apesar de ter permitido uma trajetria de reduo gradual da taxa de juros desde 2003 (de cerca de 25% para 10% a.a. em termos nominais), o modelo scal baseado na expanso e centralizao federal da carga tributria, para sustentar elevados pagamentos de juros e despesas de custeio e pessoal, d claros sinais de esgotamento (ver LOPREATO, 2007). A gerao de supervits primrios, enquanto se mantm o dcit nominal, uma poltica que atende aos credores, evita o agravamento da situao scal, mas no resolve de modo algum uma situao j deteriorada. A base scal do Estado provavelmente insuciente para fazer frente aos custos de juros da poltica monetria e da instabilidade cambial, simultaneamente aos gastos necessrios com polticas pblicas sociais, de educao, de sade, de cincia e tecnologia etc. e com os investimentos requeridos em infraestrutura.48 Do lado das receitas, o Estado brasileiro congurou uma estrutura tributria das mais inquas e tambm confusas que se tem conhecimento. A urgncia de uma reforma tributria contrasta com a impotncia do Estado em realiz-la, pois se encontra paralisado pelo impasse de um mltiplo conito de interesses estabelecido. H portanto muito o que avanar no terreno fundamental da solidez scal e patrimonial do Estado nacional, para que este seja capaz de cumprir com efetividade funes desenvolvimentistas.

47 Durante o governo de FHC (1995-2002), os investimentos pblicos alcanaram uma mdia de R$ 22 bilhes por ano, em termos nominais. Essa mdia elevou-se para R$ 75,8 bilhes nos sete anos seguintes. A previso para 2010 era de R$ 158 bilhes em investimentos, cerca de 4,6% do PIB (conforme dados ociais da Secretaria de Oramento Federal - SOF - do Ministrio do Planejamento, Oramento Gesto e do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais - DEST). 48 Bresser-Pereira (2007) parece correto ao considerar que so necessrias mudanas institucionais relacionadas dvida pblica para permitir uma mudana do regime monetrio no sentido da reduo expressiva da taxa de juros bsica, com uma poltica de metas de inao mais sensata e coerente com um novo regime. O autor dene regime monetrio em sentido semelhante ao que adotamos para tratar do regime de polticas macroeconmicas, referindo-se a padres de inao, de taxa de juros e de taxa de cmbio [...], em conjunto com os prazos da dvida pblica, as instituies existentes e as polticas utilizadas (BRESSER-PEREIRA, 2007: p. 218).

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Ronaldo Herrlein Jr. Cabe observar o papel desempenhado pelo Estado nacional, por meio do uso de polticas macroeconmicas, quando eclodiu a crise internacional em setembro de 2008. Sem hesitar e contando com o apoio de empresrios e trabalhadores no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),49 o governo executou uma poltica anticclica com grande xito. O governo anunciou que manteria os investimentos pblicos programados, reduziu a meta de supervits scais e utilizou-se dos bancos pblicos para dar sequncia expanso do crdito e reduo da taxa de juros. O episdio revelou a capacidade do Estado nacional brasileiro de agir em defesa da produo, da renda e do emprego nacionais. No que se refere poltica de energia, apesar de momentos difceis de mudana, houve alguns avanos importantes. Nos anos 1990 ocorreram as privatizaes de empresas pblicas e a reestruturao do setor eltrico (LANDI, 2010), porm o marco regulatrio estabelecido revelou-se inadequado. A insucincia de investimentos durante uma dcada combinou-se com a baixa ocorrncia de chuvas e acarretou um apago em 2001, quando a oferta de energia eltrica foi insuciente e houve racionamento para parte da populao e graves prejuzos economia nacional. Contudo, nos anos mais recentes, estabeleceu-se um novo marco regulatrio para o setor eltrico, promoveu-se o fortalecimento da Eletrobras e foram retomados os investimentos, com a construo de novas hidreltricas. Tambm ocorreram mudanas em relao produo de petrleo e Petrobras. Esta tornou-se uma grande empresa pblica, de porte internacional e capacidades tcnicas amplamente reconhecidas. Aps o governo de FHC, houve apoio decidido empresa, que ampliou seu capital e seus investimentos. A descoberta de petrleo na camada de pr-sal em alto mar suscitou uma rpida mudana no modelo de explorao, permitindo assegurar melhores retornos econmicos ao pas. Ser formado um Fundo Social com os recursos da explorao, que sero destinados para educao e desenvolvimento tecnolgico, entre outras nalidades.50 Em poucos meses, houve debates pblicos e no parlamento para modicar o modelo de explorao, num processo poltico democrtico e relativamente qualicado. A Petrobras ir expandir sua atuao na explorao de petrleo, enquanto uma nova empresa estatal foi criada para administrar os contratos de explorao, o que dever envolver ainda diversas grandes empresas estrangeiras. Alm disso, a Petrobras atua no segmento de biocombustveis, sendo lder internacional em pesquisa e produo.

49 O CDES j foi referido na nota 28 e ser comentado na nota 66. 50 Os objetivos com a formao desse Fundo so trs: constituir poupana pblica de longo prazo, com base nos rendimentos auferidos pela Unio nas atividades do setor de petrleo; oferecer fonte regular de recursos para o desenvolvimento social, na forma de projetos e programas nas reas de combate pobreza, educao, desenvolvimento ambiental, cultura e cincia e tecnologia; e reduzir os impactos macroeconmicos decorrentes das variaes da renda gerada pelas atividades de explorao e produo de petrleo.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo A poltica de transportes, desde 2003, retomou a funo pblica de exercer o planejamento de longo prazo e promoveu a retomada dos investimentos. As grandes obras de infraestrutura com nanciamento pblico, misto ou privado, envolvendo portos, estradas, aeroportos, obras virias, urbanizao de favelas e outras intervenes urbanas foram agrupadas num programa nico, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).51 A formulao do PAC permitiu visibilidade, planejamento e organizao de um conjunto de investimentos de amplo alcance, setorial e regional. Tambm viabilizou uma gesto mais ecaz e transparente dos projetos em execuo, pois estabeleceu metas claras, formas de monitoramento e de prestao de contas. Planejamento e organizao tiveram grande importncia para os setores eltrico e de transporte, nos quais os investimentos eram insucientes h mais de uma dcada. Em diversas reas de servios pblicos houve, simultaneamente, privatizao e estruturao de um novo formato de operao e regulao, durante o governo de FHC. Isso criou uma situao precria de indenio e menor responsabilizao do setor pblico pelo planejamento e a tomada de decises de investimento. No governo de Lula, com as polticas de energia e de transporte e a organizao dos investimentos globais no PAC, essa situao foi revertida. Contudo, foi preservado o novo modelo de agncias reguladoras, com menor ou nenhuma participao do setor pblico na produo direta dos bens e servios. A retomada do protagonismo do Estado nessas reas no se confunde com uma eventual retomada das funes de Estado-produtor, embora esteja implicando o fortalecimento de empresas e outros entes pblicos. Algumas modicaes nos marcos regulatrios vm ocorrendo, como no caso da produo e distribuio de energia eltrica e da extrao de petrleo, mas so preservadas as linhas gerais do modelo de agncias reguladoras e a maior presena privada na produo. Vale observar que, mesmo nessas reas em que as polticas pblicas experimentaram uma reverso (transporte e energia eltrica) no governo de Lula, as novas instituies criadas durante o governo de FHC foram preservadas ou aprimoradas, indicando que existe um processo de construo institucional em curso. Realizando tentativas e erros, a sociedade brasileira, por meio do Estado democrtico, est construindo novas formas institucionais para regular a produo e distribuio de servios pblicos. Essas novas formas devem superar a dicotomia privatizao versus estatizao, pois as combinaes possveis so variadas, e os critrios de ecincia e economicidade, transparncia e controle pblico podem orientar distintos formatos institucionais e seu aprimoramento.

51 A construo habitacional tambm se benecia de programas e fundos pblicos, que contribuem para expanso dos investimentos e do nvel de atividade.

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Ronaldo Herrlein Jr. Ser preciso que ocorram, em poucos anos, signicativas melhorias na infraestrutura urbana de transporte em vrias capitais estaduais, assim como no modal de transporte aerovirio e tambm em diversos outros servios pblicos e privados. A necessidade decorre dos compromissos assumidos pelo Estado brasileiro com os grandes eventos esportivos internacionais em 2014 e 2016 (Copa do Mundo de futebol, em 12 cidades-sede, e Olimpadas, no Rio de Janeiro). Embora seja discutvel a aplicao de recursos pblicos para a realizao desses eventos (especialmente para construo de estdios), em vista de diversas alternativas de gasto com sade, educao etc., deve-se observar que os compromissos implicam no apenas a necessidade daquelas melhorias, como tambm a oportunidade e a mobilizao de recursos para que se realizem. De qualquer modo, so eventos que implicam um grande volume de investimento e expanso da atividade econmica e dos empregos, por vrios anos. Eventos que podero deixar um legado positivo, desde que o Estado seja capaz de aplicar e controlar recursos pblicos aproveitando a oportunidade para melhorar os servios, especialmente a segurana pblica e os transportes, nas principais cidades brasileiras. No sabemos hoje em que grau o Estado nacional ter essa capacidade ou mesmo se, em absoluto, no a ter. Desde que seja capaz de cumprir signicativamente os propsitos anunciados, provvel que as realizaes e sua repercusso internacional sejam episdios fomentadores da autoestima nacional, melhorando a percepo que a sociedade brasileira tem de si mesma.52 Historicamente, a questo agrria das mais sensveis para o desenvolvimento econmico em pases de renda mdia ou baixa. A poltica agrria no experimentou avanos qualitativos nas ltimas dcadas, mas novos assentamentos vm se realizando desde os anos 1990. H um avano quantitativo, alguma acelerao em um lento processo de reforma agrria. Segundo dados ociais, a rea incorporada ao programa de reforma agrria elevou-se de 21,1 milhes de hectares, obtidos entre 1995 e 2002, para 48,3 milhes incorporados entre 2003 e 2010. O nmero mdio de famlias assentadas por ano, entre 1964 e 1994, foi de 7,7 mil (alcanou 18 mil entre 1985 e 1994) e de 76 mil no perodo mais recente (2003-2010).53 Esse avano insuciente para alterar a realidade agrria do pas, marcada pela presena do latifndio. A reforma agrria avana pelas linhas de menor resistncia, enquanto o movimento dos trabalhadores rurais sem-terra permanece relativamente contido, mas sem resoluo. 54

52 Ou, ao contrrio, o fracasso em utilizar adequadamente os recursos pblicos e organizar bem os eventos provocar autodepreciao e perda da autoestima nacional. 53 Os dados ociais esto aqui incompletos e foram obtidos em Guanzirolli (1998), exceto para o perodo nal, obtidos diretamente no site do Incra. Obtivemos dados mais completos e um pouco distintos (mas revelando a mesma tendncia), segundo o Atlas da questo agrria brasileira, que utiliza dados colhidos pelo prprio movimento dos trabalhadores rurais pela reforma (Dataluta). Conforme Tabela 8.3 do referido atlas, de 1979 a 1994 foram assentadas 12,7 mil famlias por ano, em mdia; de 1995 a 2002, 57,1 mil; e de 2003 a 2006, 63 mil (GIRARDI, 2008). 54 A aquisio de terras para reforma agrria pelo Incra feita por meio de desapropriao, compra direta para implantao de assentamentos ou pela destinao de terras pblicas e o reconhecimento de territrios.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo As diculdades de avanar nesse campo resultam do compromisso simultneo da poltica agrcola com o agronegcio capitalista e tambm com a agricultura familiar. Ambos setores tm recebido ateno das polticas pblicas (seguro, nanciamento) e vm contribuindo para expandir a produo de alimentos para o mercado interno e para exportao. O agronegcio vem apresentando um desempenho vigoroso, cumpre um papel crucial para a balana comercial e est em vias de transformar o Brasil no maior exportador mundial de alimentos. Entretanto, o setor est geralmente vinculado ao latifndio e, com alguma frequncia, promove uma utilizao predatria dos recursos naturais. A agricultura familiar tambm ampliou sua expresso econmica nos ltimos anos, e o desenvolvimento econmico dos assentamentos e da pequena propriedade rural est integrado a outros projetos de polticas pblicas, que garantem a aquisio da produo de alimentos. O setor tem recebido apoio tcnico e nanceiro de rgos estatais e dos bancos pblicos.55 A poltica de relaes externas do Brasil vem experimentando lentas modicaes, porm de grande alcance. Sem modicar sua trajetria de independncia e multilateralismo, o Estado brasileiro buscou e alcanou maior protagonismo nos fruns internacionais, como o G-20 e a OMC, o que aumentou seu reconhecimento externo. A diplomacia brasileira colaborou para que ocorresse uma diversicao muito maior dos mercados para os produtos brasileiros. A aproximao ao projeto da rea de Livre-Comrcio das Amricas (Alca) foi revertida em favor de uma rearmao do Mercosul e de uma aproximao mais decidida, econmica e poltica com os principais pases sul-americanos. O Brasil tomou iniciativas importantes para a cooperao sul-sul. O projeto de construo da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) tem no Estado brasileiro um de seus principais defensores, em conformidade com a Constituio.56 O organismo dever estreitar a integrao entre os pases, permitindo aes coordenadas e cooperao nos setores de educao, cultura, infraestrutura, sade, energia, cincias e nanas.57 Trata-se de uma articulao difcil, porm promissora, pois o PIB conjunto alcana cerca de 4 trilhes de dlares, um mercado de grandes propores. Alm disso, j transcorreu a criao do Conselho de Defesa Sul-Americano e est em discusso a criao de um parlamento nico.

55 Alm da agricultura familiar, rgos estatais e bancos pblicos tm atuado em favor das micro e pequenas empresas, de cooperativas e do microcrdito. 56 Segundo seu artigo 4, a Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. 57 Em 23 de maio de 2008, em Braslia, representantes de 12 pases assinaram o tratado de criao da Unasul (a ser raticado pelos congressos dos pases-membros), que vinha sendo articulada desde 2004.. Com a efetivao desse tratado, a Unasul constitui-se como organismo internacional em condies de estabelecer medidas concretas.

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Ronaldo Herrlein Jr. A mudana sem rupturas na poltica externa brasileira tem sido um elemento favorvel ao processo de desenvolvimento. Contribui para a expanso dos mercados externos e para a armao pacca da soberania nacional e projeta novos aspectos na imagem mundial acerca do Brasil.58 O pas visto como experincia social de uma democracia de massas pluralista que est erradicando a pobreza numa sociedade extremamente desigual.59 Apesar do alcance limitado da investigao realizada sobre as polticas pblicas, cabem ainda algumas observaes. Provavelmente no um exagero armar que, h pelo menos uma ou duas dcadas, conforme a rea, vem ocorrendo um processo geral de melhoria ou aprimoramento das polticas pblicas, nas trs esferas de governo (Unio, Estados e municpios). Como todas essas polticas dependem de recursos materiais, alm de capacidades humanas e institucionais, certamente a qualidade das polticas afetada pelo contexto varivel das contas do ente pblico especco. Entretanto, as capacidades humanas e institucionais (enquanto capacidades do Estado) podem ser submetidas a um processo de melhoria cumulativa, e nossa hiptese nos leva a presumir que um processo desse tipo est em curso no Brasil. Existem vrios indcios nesse sentido. Podemos citar os esforos realizados para a reforma do Estado durante o governo FHC; a nova expanso do servios pblicos nos anos 2000, com a retomada dos concursos pblicos em vrias carreiras, assim como a criao de novas carreiras de nvel superior vinculadas gesto pblica, mas tambm as percepes positivas em pesquisas que registram a opinio de usurios de servios de sade e assistncia prestados pelo Estado (BRESSER-PEREIRA, PACHECO, 2005). Tambm crescente a preocupao na sociedade, expressa por lideranas de diferentes setores sociais e partidos polticos, com a adoo de polticas permanentes em todas as reas de atuao do Estado (polticas-m) para que o jogo democrtico e a alternncia de poder poltico seja compatvel com a continuidade na administrao pblica, com planejamento, projetos e metas de longo prazo. Perspectiva estratgica que implica elevado grau de amadurecimento de instituies democrticas e republicanas, capazes de gerar compromissos de Estado reconhecidos como legtimos e defensveis enquanto expresso do interesse nacional ou da maioria da populao. Evidentemente, o Estado brasileiro precisa evoluir muito e ainda necessita de reformas profundas para materializar essa perspectiva (ACCURSO, 2007).

58 Tambm vem contribuindo para ampliar as exportaes a atuao da Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex Brasil), criada em 2003. A agncia tem operado com agilidade para promover a divulgao e colocao de produtos brasileiros nos mercados externos. 59 Nos recentes movimentos de rebelio democrtica em pases islmicos do norte da frica e Oriente Mdio, o exemplo do Brasil (onde um homem do povo, trabalhador operrio, se tornara presidente) era referido, no Egito, pelos oradores diante das massas a m de mostrar que a democracia pode ser um instrumento para atender as necessidades do povo.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo A hiptese proposta neste ensaio sugere que a Constituio da Repblica de 1988 estabelece o incio da transformao do Estado nacional brasileiro, processo que transcorre desde ento nos marcos de um Estado democrtico de direito.60 Essa Constituio estabelece um regime poltico democrtico e traz um grande avano no que se refere a direitos e garantias fundamentais.61 Foram assegurados novos direitos sociais cuja consecuo proporcionou rendimentos monetrios regulares para amplas camadas da populao mais pobre, inclusive no meio rural. Os novos direitos trouxeram benefcios a grupos sociais at ento excludos total ou parcialmente dos mercados e/ou da cidadania. A Constituio tambm estabelece novos fruns e instrumentos democrticos, como o plebiscito, o referendo, os conselhos gestores de polticas pblicas nos nveis municipal, estadual e federal com representao do Estado e da sociedade civil, formas de participao direta da cidadania na proposio de leis (SILVA, 2009).62 A Constituio est ancorada nos valores morais da igualdade, da liberdade, da democracia, do republicanismo, da justia, da fraternidade, do desenvolvimento humano, da harmonia social, da tolerncia e da paz. Convm no subestimar a importncia do texto constitucional, inclusive porque indica as aspiraes utpicas de uma comunidade nacional.63 Em consonncia com a Constituio, podem ser observadas mudanas na sociedade e no Estado. Na medida em que transcorreu a efetivao dos dispositivos constitucionais que estabeleceram os novos direitos sociais, podemos constatar que foram ampliadas as bases sociais do Estado, que se tornou mais permevel aos interesses e
60 Embora o texto constitucional lembre, s vezes, uma carta de boas intenes, misturada com um regramento bastante detalhado de mltiplos aspectos da vida social, o conjunto no chega a ser uma aberrao. Na verdade, saudado por muitos juristas como um dos textos constitucionais mais avanados da atualidade. Conforme Abreu (2006), reconhecido que a Constituio de 1988 trouxe inovaes pelo menos em dois aspectos: ao juntar proteo dos direitos individuais e sociais a tutela dos direitos difusos e coletivos, e ao apresentar os direitos fundamentais antes da organizao do prprio Estado. Para os ns de nossa hiptese acerca do Estado brasileiro, deve-se considerar a Constituio como expresso de um consenso obtido em certo momento histrico. Seu contedo estabelece ou referencia a formao de instituies que parecem capazes de reformar progressivamente o prprio Estado e modicar as caractersticas da sociedade brasileira. O distanciamento axiolgico entre as intenes propaladas e a realidade vivida no novidade nos textos constitucionais brasileiros, marcados por uma tradio bacharelesca. Contudo, em nome dessas intenes e dos valores que a sociedade arma na Constituio, podem se viabilizar pactos societrios transformadores. 61 O artigo 5 sobre direitos e deveres individuais e coletivos longo e denso, considerando duas perspectivas: por um lado, a proteo dos indivduos contra o arbtrio do Estado, demarcando, limitando e proibindo sua ingerncia (liberdade negativa); por outro lado, a autorizao e legitimao do poder do indivduo-cidado de exercer positivamente direitos fundamentais (liberdade positiva), conforme Joaquim Jos Gomes Canotilho, citado por Abreu (2006). 62 Alm de incluir, em seu mbito, mecanismos de participao no processo decisrio federal e local, a Constituio tambm concedeu maior poder aos municpios, que esto, em princpio, mais prximos do cidado. Conforme Silva (2009, p. 802), [...] a inscrio de espaos de participao da sociedade no arranjo constitucional das polticas sociais brasileiras apostou no potencial das novas institucionalidades em mudar a cultura poltica do pas, introduzindo novos valores democrticos e maior transparncia e controle social na atuao do Estado no tocante s polticas sociais. 63 A transformao da sociedade contempornea no carece do enunciado de valores elevados que a possam orientar, pois esses valores j foram enunciados h muito tempo. Como indica Eagleton (1999, p. 42), Marx e o marxismo no tratam de inventar novos e admirveis ideais para a sociedade, mas sim de indagar porque os ideais admirveis que j temos, legados da era burguesa, no se realizam para todos. O desao imaginao social est na construo de instituies que permitam a realizao desses valores. Como sempre, no se trata de estabelecer uma receita a priori, pois essa construo requer a mobilizao das foras sociais (nacionais) que desejam realizar uma transformao social (que realize aqueles valores).

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Ronaldo Herrlein Jr. necessidades do povo (os de baixo, na expresso de Florestan Fernandes).64 Uma vez que se armaram as instituies democrticas, por meio de sua operao sistemtica (eleies regulares), bem como do crescente espao e maior qualicao da discusso pblica dos temas de governo (dentro e fora do parlamento), o Estado brasileiro adquiriu maior transparncia, e ampliou-se o controle da sociedade civil sobre os rgos e agentes pblicos.65 Conforme Silva (2009), ampliaram-se os espaos de participao social no mbito do governo federal (conselhos e conferncias nacionais em diversas reas das polticas pblicas), indicando que existe um percurso brasileiro de institucionalizao de mecanismos de democracia participativa e direta. Apesar das diculdades para que as deliberaes sejam encaminhadas adequadamente e incidam sobre a elaborao das polticas pblicas, h um crescente avano na importncia, na representao social, no nmero e na efetividade dos conselhos e conferncias nacionais. So espaos de participao direta da cidadania e de entidades da sociedade civil, alm dos agentes pblicos, que atuam sobre temas como sade, direitos humanos, cincia, tecnologia e inovao, educao, reforma agrria e sustentabilidade ambiental, direitos da criana e do adolescente, biossegurana, cultura, aquicultura e pesca, promoo da igualdade racial, arranjos produtivos locais, esporte, juventude, segurana alimentar, sade do trabalho, economia solidria, cidades etc.66 preciso avaliar as atuais instituies polticas democrticas brasileiras, com seus 23 anos, em contraste com os 100 anos anteriores da histria republicana. Elas asseguraram a operao de uma vigorosa democracia de massas, hoje efetivamente consolidada, cujos resultados eleitorais no so contestados por nenhuma fora poltica

64 Obviamente, o Estado permanece comprometido com a acumulao de capital e assegura todos os seus fundamentos jurdicos. Isso dene a natureza capitalista do Estado, que garante assim o poder social dos capitalistas. Mas esse Estado no existe como um instrumento dessa classe. Antes, representa um resumo da sociedade e est marcado pelas contradies inerentes s relaes sociais que lhe servem de base (POULANTZAS, 1980). As contradies (no apenas de classes) que animam a sociedade civil e sua transformao tambm se manifestam no nvel do Estado e de sua transformao. 65 Vale notar que as virtudes republicanas do Estado brasileiro so aqui destacadas somente em termos relativos prpria histria da Repblica no Brasil, pois uma comparao com outros pases indica que, no Brasil, a corrupo ainda um problema grave. O problema persiste apesar dos vrios esforos de governos, da existncia de inmeras leis e dispositivos de controle, da vergonha da maioria dos brasileiros e da inconformidade ou indignao manifesta dos principais setores da sociedade. Todos esses fatores tm contribudo para minorar o problema e tendem a produzir um aprimoramento institucional capaz de operacionalizar com maior eccia aquelas virtudes. 66 Entre os novos espaos de participao e deliberao junto ao governo, cabe referir o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, estabelecido junto Presidncia da Repblica e que realiza um debate estratgico sobre o desenvolvimento, pensado enquanto consertao entre classes. So noventa cidados designados pelo Presidente para mandatos de dois anos, representando diversos setores da sociedade civil (cerca de 45% so empresrios), mais treze ministros de Estado. Operando desde 2003, o CDES realiza quatro reunies plenrias anuais e possui diversos grupos de trabalho (GTs), permitindo um dilogo efetivo da Presidncia com os conselheiros. So debatidos tanto encaminhamentos dos ministros quanto propostas dos GTs . As contribuies do CDES para o desenvolvimento incluem seis cartas de concertao e principalmente a formulao da Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND), que resgata o pensamento desenvolvimentista brasileiro e estabelece diretrizes para ao coletiva do Estado e da sociedade, inspirando o conjunto das polticas pblicas.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo minimamente relevante no cenrio nacional.67 O sistema no suscita mais o mesmo entusiasmo militante entre alguns estratos sociais populares e da classe mdia de inspirao radical que marcou as primeiras eleies diretas. Mas adquiriu a solidez da normalidade institucional e estabeleceu a rotina (e talvez o hbito) da sucesso contnua, peridica, de parlamentares e governantes, com subordinao geral de todas as foras polticas que disputam o jogo democrtico.68 Em vista disso, tais instituies polticas limitam as possibilidades de um controle exclusivista do Estado por qualquer grupo poltico ou interesse social setorial, enquanto asseguram um modo de avanar, dentro da ordem, em uma transformao concomitante da sociedade e do Estado.69 Em favor dessa interpretao, podemos observar que a sociedade brasileira conseguiu superar bem o episdio do impedimento do primeiro presidente eleito pelo voto popular. Tratava-se de um aventureiro70 que conseguiu derrotar uma ampla coalizo de foras polticas democrticas e progressistas.71 A prpria ordem institucional que produzira esse resultado eleitoral desastroso e decepcionante forneceu os instrumentos de superao. Esse episdio, assim como diversos escndalos de corrupo que vieram tona nas ltimas duas dcadas, podem desgastar as instituies polticas. Porm, na medida em que o desgaste no se transforma em repdio ordem democrtica ou em apatia da sociedade, tem lugar a educao poltica em larga escala, e o aprimoramento institucional uma possibilidade real. No deve surpreender, portanto, que, por meio das mesmas instituies, a populao tenha conduzido Presidncia, primeiro, o socilogo marxista e, depois, o lder sindical operrio. A chegada de Lula Presidncia da Repblica, na sua quarta tentativa e contrariando os poderes adversos da grande mdia, um feito poltico de grande alcance prtico e simblico. Chegava ao poder o partido que contribura para elaborar a nova Constituio, mas se negara a votar a favor do texto. Sua eleio pode ser interpretada como uma indicao clara de que existe espao para o aprendizado poltico, tanto dos partidos como da massa popular.

67 O relativo desprestgio das instituies democrticas, revelado pela condenao popular aos polticos em geral, no chega a se congurar como aspirao anti-democrtica, pois a mesma populao revela ampla preferncia sobre o sistema democrtico em relao a outros no democrticos. Contribui para isso a inexistncia de foras polticas que contestem os resultados eleitorais ou que tenham o propsito manifesto e a capacidade de subverter a ordem democrtica estabelecida. 68 Essas instituies atendem a um importante requisito para viabilizar a democracia, que a obteno de adeso aos seus resultados (PRZEWORSKI, 1994). 69 Trata-se de uma transformao claramente no revolucionria, mas apenas no sentido em que no promove uma ruptura institucional. A ruptura institucional sempre uma possibilidade histrica; o que a torna improvvel no contexto brasileiro a ausncia de foras sociais e polticas, tanto esquerda como direita, que se apresentem com esse propsito. Apesar das crticas e das aspiraes variadas (e eventualmente frustradas) acerca de uma reforma do sistema poltico no Brasil, todas as foras parecem acreditar nas chances de assumir o poder democraticamente e de realizar assim, pelo menos em parte, seus projetos para a sociedade. 70 Expresso de Visentini (2003, p. 72). 71 Era praticamente a mesma coalizo que havia sustentado, nos anos imediatamente anteriores, a incluso dos principais direitos sociais e aspectos democrticos na elaborao da chamada Constituio cidad.

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Developmental State no Brasil?

possvel avaliar a construo de um Estado desenvolvimentista no Brasil tomando como referncia o modelo representado pela categoria Developmental State. Essa categoria foi elaborada originalmente a partir do trabalho de pesquisa do cientista poltico Chalmers Johnson para explicar o xito do Japo na constituio de uma economia nacional capitalista plenamente desenvolvida e dotada de grande dinamismo no perodo do ps-guerra at o nal dos anos 1980.72 Posteriormente, a categoria foi aplicada tambm aos casos da Coreia do Sul e de Taiwan (WADE, 1999; CHANG, 2003). De acordo com essa interpretao, o Estado nacional cumpriu um papel central para o xito da transformao estrutural, dirigindo as foras de mercado e fortalecendo as capacidades tecnolgicas, produtivas e empresariais nacionais. A tese do Developmental State (DS) foi proposta tanto por cientistas polticos como por economistas (FINE, 2006). A vertente poltica, desde Chalmers Johnson, preocupa-se em explicar como foi possvel que o Estado pudesse cumprir aquele papel com sucesso, articulando as foras produtivas e sociais para um projeto nacional. Em outras palavras, procuram investigar as condies sociais e polticas que permitiram a formao daquele tipo de Estado, dotado daquelas capacidades. Evans tambm procura elaborar um tipo ideal de Estado desenvolvimentista, apoiado na experincia de Japo, Coreia do Sul e Taiwan (1995), formulando a explicao sociolgica da autonomia enraizada. Conforme essa explicao, o Estado possui autonomia frente aos interesses particularistas, mas est enraizado na sociedade, especialmente junto aos empresrios, para organizar o regime de mercado em favor do desenvolvimento, administrando um conjunto de incentivos e restries. A vertente dos economistas preocupou-se em explicar a lgica das funes desempenhadas pelo Estado. Recuperando uma tradio que remonta as ideias de Friedrich List acerca do capital intelectual e da indstria infante (SHAFAEDDIN, 2005), essa vertente trata de estabelecer os fundamentos tericos que explicam como as instituies criadas e as polticas realizadas afetaram favoravelmente o desenvolvimento econmico a longo prazo (AMSDEN, 1989; WADE, 1999; CHANG, 2008).73

72 O estudo de Johnson que d origem a essa abordagem MITI and the Japanese miracle: the growth of industrial policy, 1925-1975, publicado em 1982. 73 Conforme as ideias desses autores, existem diversos tipos de imperfeies de mercado que justicam a realizao de polticas industriais, tecnolgicas e comerciais seletivas (ou verticais). As falhas dizem respeito a incerteza no aprendizado tecnolgico, custos e riscos dos investimentos, falta de experincia e informao e ausncia de economias de escala, falhas de coordenao nas decises de investimento, falhas nos mercados de capital e de trabalho, inadequao da infraestrutura, falta de capacitaes tcnicas e habilidades necessrias promoo da industrializao.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo Para considerar se esse modelo encontra ou no algum paralelismo na transformao atual do Estado nacional brasileiro, podemos considerar os dois aspectos. Quanto s condies sociais e polticas de emergncia do DS, j indicamos na Introduo que a experincia histrica brasileira no possui os elementos que foram decisivos para o nascimento de tal tipo de Estado. O DS, no Leste Asitico, um Estado duro, relativamente infenso apropriao privatista de seus recursos e poderes. Segundo Wade (1999), esse Estado duro forjou-se a partir de grandes deslocamentos sociais, ameaas soberania nacional, guerras e ocupaes. Correspondeu a uma estrutura social sem uma forte classe agrria e com elevado grau de homogeneidade, e beneciou-se do apoio de recursos estrangeiros. O Estado duro se caracteriza por seu relativo isolamento, seu carter autoritrio, centralizador, por uma estrutura corporativa de poder, pela presena de uma burocracia slida e coerente, caractersticas que o habilitam a liderar a sociedade na formulao e consecuo de metas estratgicas nacionais e assim dirigir a transformao social e econmica.74 A formao histrica do Estado brasileiro est longe de corresponder a esse padro. O Estado brasileiro est mais prximo de ser um Estado brando do que um Estado duro. No acreditamos que possa se tornar um Estado duro no horizonte de uma ou duas dcadas.75 Entretanto, o prprio Wade (1999, p. 490-494) que sugere um caminho para as naes que possuem Estados brandos, por meio de reformas que possam aumentar a efetividade do Estado, especialmente nas aes que promovem o desenvolvimento (econmico).76

74 Wade (1999, p. 439) observa que deve existir uma graduao entre um Estado duro e um Estado brando. Esse ltimo corresponde a um perl descentralizado e limitado por grupos sociais. O autor retoma a proposio de Myrdal sobre a necessidade de um Estado duro (ou forte) para a eccia das polticas voltadas ao desenvolvimento econmico. Segundo Myrdal (1970), nos pases subdesenvolvidos comum a presena de um Estado soft, que retarda ou diculta o desenvolvimento. Com esse termo ele pretende caracterizar uma falta geral de disciplina social, visvel pelas decincias na legislao e na observncia da lei, resistncias aos controles pblicos e sua ampliao, incluindo a ocorrncia de corrupo. Segundo esse autor, essa forma do Estado decorre do baixo desenvolvimento da sociedade, o que implica fragmentao da lealdade, especialmente baixa lealdade comunidade como um todo, quer em nvel local, quer em nvel nacional (MYRDAL, 1970, p. 97-123). Vale notar que a argumentao de Myrdal assinala aspectos que atualmente so compreendidos como capital social. 75 Como assinalamos ao nal da seo 2, Peter Evans j indicou que o Estado nacional brasileiro no perodo histrico do desenvolvimentismo foi um tipo intermedirio de Estado, entre desenvolvimentista e predatrio. importante observar aqui que o seu argumento (para no caracterizar o Estado brasileiro como desenvolvimentista) vincula-se principalmente s caractersticas da operao do Estado e de sua burocracia e ao perl das relaes existentes entre Estado e sociedade (autonomia enraizada). O argumento aqui apresentado, apoiado na caracterizao de Robert Wade, vincula-se s condies histrico-sociais de emergncia de um Estado desenvolvimentista (WADE, 1999). O argumento de Evans anlogo ao de Fiori, quando este assinala que o Estado brasileiro foi fraco para impor aos grupos capitalistas compromissos requeridos pela melhoria produtiva e distributiva, bem como pela sustentao scal do prprio Estado (FIORI, 1995). 76 As sugestes de reformas coincidem em linhas gerais com algumas das ideias j levantadas ou que tm sido buscadas para o Estado brasileiro: estabelecimento de um organismo com poder estatutrio para formular e executar polticas industriais, tecnolgicas e de comrcio exterior, reformas da burocracia, com ingresso por mrito, adoo de sistemas de incentivos, concorrncia entre sees, salrios e carreira por resultados, quadro superior com maiores exigncias e maiores salrios, melhoria da contabilidade da administrao pbica (desempenho e custos), capacidade de auditoria, publicizao das normas (favorecendo a presso externa), participao de associaes de classe, contratos de gesto (ver a respeito BRESSER-PEREIRA; PACHECO, 2005 e ACCURSO, 2007, cap. 1 a 4).

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Para a considerao de nossa hiptese sobre o Estado brasileiro, mais importante avaliar o outro aspecto que envolve o DS, ou seja, averiguar se Estado brasileiro est cumprindo as funes esperadas de um Estado desenvolvimentista. Podemos referenciar Chang (1999), que buscou formular uma teoria econmica do Estado desenvolvimentista. Na verdade, sua teoria tem uma perspectiva mais ampla, pois sustenta a necessidade de um Estado desenvolvimentista para o atendimento de quatro funes, que no so apenas econmicas: promover a coordenao da mudana estrutural, propiciar uma viso coletiva do futuro da economia e da sociedade, estabelecer instituies que viabilizem o desenvolvimento e administrar conitos mediante proviso de segurana social. Faremos breves consideraes sobre o exerccio dessas funes pelo Estado brasileiro, com base nos elementos descritos na seo anterior. A coordenao da mudana estrutural necessria porque o mercado carece de mecanismos adequados para fornecer os sinais que levem os agentes, de modo descentralizado, a promover os investimentos implicados por uma mudana profunda e abrangente da estrutura produtiva. Existem externalidades positivas de coordenao decorrentes da interdependncia tecnolgica e complementaridade econmica dos investimentos produtivos. O Estado atua do modo a superar um problema de ao coletiva e viabiliza investimentos que no ocorreriam sem sua mediao. Atua assim pelo aumento da taxa de investimento, sem necessariamente comprometer os recursos pblicos diretamente com os investimentos produtivos.77 Parece inegvel que o Estado brasileiro retomou um papel de coordenao dos investimentos na economia nacional. Isso veio ocorrendo atravs da PITCE e depois da PDP, mas tambm por meio do PAC, contando com uma ampliao dos investimentos pblicos. Em vrias reas, o Estado recuperou a condio de planejador estratgico, inclusive por meio de parcerias com os agentes privados. O investimento pblico voltou a cumprir um papel complementar ou mesmo indutor do investimento privado.78 O Estado nacional aparece novamente como agente interessado no desenvolvimento econmico e formulador de polticas ativas para sua consecuo.79 Alm de um elevado grau de coordenao, a mudana estrutural representada pelo desenvolvimento requer a formulao de uma viso coletiva do futuro da economia e da sociedade. Chang entende que cabe ao Estado cumprir aqui um papel empreendedor, provendo essa viso do futuro nacional, formulando e conduzindo uma estratgia de desenvolvimento, em nome do interesse nacional (BRESSER-PEREIRA, 2006). Essa

77 Segundo Chang, essa a nica dentre as funes desenvolvimentistas do Estado que pode ser sustentada nos limites da teoria econmica neoclssica, tal como a apresentamos. De fato, Rodrik (2007, p. 102-9) argumenta nos mesmos termos. 78 Conforme Dathein (2008), os investimentos pblicos e privados cresceram conjuntamente no perodo de 1950 at 1980, cabendo o papel indutor aos investimentos pblicos. 79 Tambm Novy (2009) considera que o Estado brasileiro, no governo de Lula, fortaleceu seu papel como planejador, coordenador e fora impulsionadora da poltica de desenvolvimento. No entanto, no concordamos com o autor quando ele arma que se reviveu a poltica anterior aos anos 80, em uma forma de capitalismo estatal perifrico, que teria existido at os anos 70 (NOVY, 2009, p. 126).

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo viso sobre o futuro da economia indica um caminho que no est traado pela sinalizao dos preos. Representa uma aposta, um propsito acerca do qual no h certeza de sucesso. Pensamos que a realizao dessa funo implica a formao de um bloco histrico, vale dizer, uma aglutinao de foras sociais em torno de um projeto de transformao social que se torne hegemnico. A funo tambm implica a formulao de uma estratgia de acumulao de capital (JESSOP, 1985). H diversas alternativas de composio social e de estratgias de acumulao, envolvendo distintos grupos sociais e distintas fraes do capital. Nos casos do Leste Asitico, o pacto social envolveu principalmente a burocracia pblica e o empresariado (nascente ou reformado). Os trabalhadores industriais e os assalariados em geral no compunham as bases sociais do Estado, embora tenham se beneciado amplamente do crescimento econmico. Essa funo no cumprida pelo Estado brasileiro, porque est ocorrendo uma recomposio de foras na sociedade que no se concluiu. isso que impede a congurao de um projeto nacional e de uma estratgia de desenvolvimento bem denida.80 A estrutura social experimenta mudanas relativamente rpidas, as foras polticas desempenham papis inesperados e tambm se reaglutinam. No h projeto hegemnico nem mobilizao nacional, enquanto permanecer a tenso entre diferentes perspectivas da poltica econmica em torno do dilema entre estabilidade e crescimento.81 Contudo, pensamos que esto em gestao as bases sociolgicas e ideolgicas para a formulao de uma viso de futuro capaz de mobilizar a sociedade brasileira.82 O Estado desenvolvimentista cumpre tambm a funo de estabelecer instituies que viabilizem o desenvolvimento. preciso construir (copiando, adaptando ou inventando) veculos institucionais que permitam a efetivao de uma nova estrutura econmica por parte das aes empresariais privadas e do prprio Estado. Como toda atividade inovativa, aqui o Estado defronta-se com uma tarefa difcil e incerta, sujeita ao fracasso, como toda estratgia ou projeto nacional de desenvolvimento.

80 Uma estratgia nacional de desenvolvimento expressa a vontade soberana da sociedade que pretende alcanar uma melhor condio de vida para seus componentes. Expressa tambm a natureza das relaes entre as classes, seu efetivo poder na sociedade civil, e encaminha um futuro em que as caractersticas do desenvolvimento econmico so consentneas s relaes de fora entre classes e grupos de interesse com poder na sociedade civil (FERNANDES, 1994). 81 A poltica econmica mantm elevadas taxas de juros e de cmbio, em aberta contradio com os propsitos declarados de promover a inovao, o desenvolvimento tecnolgico e produtivo, elevao da taxa de investimento, maiores taxas de crescimento, reduo das importaes e ampliao das exportaes. Ver a respeito a abordagem de Erber (2011) acerca das duas convenes de desenvolvimento que, envolvendo interesses de distintos grupos sociais, se confrontam no aparelho de Estado ao longo de vrios governos e, em particular, no interior do governo de Lula. 82 As bases sociolgicas sero comentadas na concluso, a seguir, e dizem respeito a possibilidade da convergncia de interesses entre as classes sociais em torno de certo padro de desenvolvimento capitalista. As bases ideolgicas poderiam ser os valores humanos que fundamentam a Constituio ou ento os propsitos nela estabelecidos para o Estado nacional (conforme o artigo 3 da Constituio da Repblica; ver nota 17). Tais valores e objetivos permitem redenir o desenvolvimento em funo da ampliao das capacitaes humanas individuais e coletivas, abrindo caminho para um novo desenvolvimentismo, no sentido apontado na seo 2.

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Apontamos na seo anterior vrios indcios da existncia de um avano signicativo na construo de novas instituies pblicas voltadas promoo do desenvolvimento. Foram estabelecidos novos entes pblicos (empresas e agncias), novos dispositivos legais ou a constituio de fruns (conferncias e conselhos com participao da sociedade civil) para formulao ou execuo de polticas nas reas de cincia, tecnologia e inovao, desenvolvimento produtivo (industrial e agrcola), promoo de exportaes, sade, educao, explorao de petrleo e gesto pblica. fundamental que essas e outras instituies que venham a ser criadas tenham as qualidades necessrias para assegurar o desenvolvimento a longo prazo. Elas devem conformar as aes individuais e coletivas para a promoo do dinamismo produtivo, por meio da mudana tcnica, da capacitao tecnolgica, do aumento da produtividade e da ampliao dos mercados. E devem ser capazes de propiciar a resistncia do processo de desenvolvimento aos choques externos (RODRIK, 2005). Possivelmente o melhor mtodo disponvel para a construo dessas instituies no Brasil seja a democracia, ainda que ela mesma esteja plasmada em instituies polticas potencialmente limitantes da soberania popular e, portanto, sujeitas tambm mudana e aprimoramento institucional. Conforme sugere Rodrik (2005), a democracia assume aqui a condio de meta-instituio, porque opera como sistema social de elaborao e estabelecimento de outras instituies (organismos, polticas e leis) necessrias ao desenvolvimento econmico a longo prazo. Nossa hiptese acerca do Estado brasileiro sugere tambm que a construo institucional necessria pode ter lugar no mbito das instituies democrticas. Alm disso, concordamos com Peter Evans quando sugere que a melhor forma de enfrentar a tarefa de construo institucional para o desenvolvimento est nos processos de democracia deliberativa, capazes de denir o prprio sentido do desenvolvimento para a sociedade (EVANS, 2003; SEN, 2000). Por isso, os processos de democracia deliberativa, que operam mediante o uso pblico da razo, podem ser tambm decisivos para a formulao de uma viso estratgica ou projeto hegemnico.83 Por m, o Estado precisa atuar administrando os conitos sociais, para que eles no se tornem obstculos ao desenvolvimento. Esse processo traz sempre algumas perdas econmicas e sociais, que recaem sobre capitalistas e trabalhadores dos setores produtivos que esto em declnio. Essas perdas precisam ser compensadas, com recursos que devem provir dos ganhos propiciados pelo desenvolvimento maior parte da sociedade. Setores e indivduos menos produtivos e menos capazes no devem ser condenados, num processo de destruio de recursos materiais e sofrimento humano. O Estado tem de prover segurana social e favorecer assim o surgimento de um ambiente favorvel aos investimentos e melhoria produtiva.

83 Nesse sentido, preciso assinalar o avano obtido nas formulaes do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), j referido nas notas 28 e 66. Os documentos formulados pelo CDES incluem as Cartas de Concertao, a Agenda Nacional de Desenvolvimento e os Enunciados Estratgicos para o Desenvolvimento, que inspiram as polticas industrial, de cincia, tecnologia e inovao, entre outras.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo O trao mais evidente de que o Estado brasileiro tem operado no sentido da administrao de conitos a incluso, no interior do Estado, de diversos interesses conitantes de grupos sociais distintos.84 Alm disso, ampliaram-se as garantias e direitos sociais propiciados pelo Estado aos grupos sociais mais pobres. O recente movimento de desconcentrao da renda e ampliao da classe mdia tambm favorece a harmonizao de interesses distintos; representa uma mudana na estrutura social que no provocou conitos, por transcorrer sem rupturas institucionais nem ameaar os setores mais ricos da sociedade. O retorno do crescimento sustentado tambm conta no sentido de evitar a exacerbao dos conitos. Podemos concluir que, conforme o critrio da realizao das quatro funes desenvolvimentistas propostas por Chang, o Estado brasileiro est a meio caminho de atuar como um Estado desenvolvimentista. H uma atuao crescente no exerccio da coordenao das mudanas e uma ao ainda mais signicativa na criao de instituies para o desenvolvimento. O Estado tambm vem atuando para administrar os conitos suscitados pelo desenvolvimento. Porm, esse Estado ainda no capaz de prover uma viso coletiva do futuro do Brasil, pois os fundamentos sociolgicos e ideolgicos para tanto no esto postos, e sua gestao ainda incipiente.

Concluso: Estado e construo nacional

Os apontamentos seguintes concluem a apresentao de nossa hiptese acerca da transformao contempornea do Estado brasileiro. O processo de construo de um Estado democrtico para o desenvolvimento no outra coisa seno o reexo na esfera estatal do processo de construo da Nao sociedade nacional integrada que supera o subdesenvolvimento, alterando o padro de desenvolvimento capitalista.85 No que segue, cogitamos acerca de quais seriam as razes sociais e o sentido da transformao do Estado brasileiro, buscando inspirao na anlise sociolgica de Florestan Fernandes sobre o Brasil (2008, 1975, 1994, 2007). Tambm acrescentamos algumas observaes sobre o grau de avano no processo de construo nacional (e de construo das capacidades desenvolvimentistas do Estado democrtico) e sobre as possibilidades de retrocesso. Finalmente, para indicar que a construo sugerida por nossa hiptese incipiente e corresponde a uma dentre vrias possibilidades histricas, mencionamos

84 Indicaes disso so as contradies j apontadas na poltica econmica (tenses entre o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Ministrio da Fazenda e Banco Central), os conitos e composies em torno da poltica agrria e da poltica agrcola (agronegcio, agricultores sem terra e agricultura familiar), as tenses entre a execuo de grandes obras de infraestrutura energtica e de transportes e a defesa das condies ambientais e das populaes afetadas. Nos ltimos anos, a realizao dessa funo, por meio de um apaziguamento dos conitos no interior do Estado, vinculou-se em parte ao perl negociador do presidente Lula (VIANNA, 2008). Segundo Novy (2009), a remisso dos conitos ao interior do Estado caracterstica histrica do Estado brasileiro. O mesmo autor endossa a viso de Werneck Vianna sobre o papel de Lula como rbitro. 85 A noo de reexo deve ser tomada com reservas, porque as foras sociais e polticas que promovem a construo nacional tm no Estado os meios para imprimir essa perspectiva na histria. Na medida em que o Estado exerce polticas pblicas coerentes numa perspectiva estratgica, tambm promotor das transformaes.

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Ronaldo Herrlein Jr. os impasses atuais dessa construo e os obstculos que ainda esto postos ao desenvolvimento.86 A transformao do Estado brasileiro corresponde a uma transformao da sociedade brasileira. O Estado muda porque a sociedade brasileira tambm muda. Nas trs ltimas dcadas, a sociedade urbano-industrial j existente experimentou uma evoluo marcada por novos protagonistas sociais e polticos. Uma evoluo na qual emergiram a nova Constituio e as instituies democrticas brasileiras. Entre os aspectos mais notveis da mudana social esto a extenso e organizao sindical da classe trabalhadora industrial e a expanso do trabalho assalariado. Formou-se o Partido dos Trabalhadores (PT), um partido operrio de massas (que se arma depois como partido pluriclassista) que chega ao poder de Estado.87 De outra parte, houve diferenciao e expanso dos setores mdios e a formao de uma classe mdia prossional signicativa (e ideologicamente cindida). A expanso do ensino superior e da ps-graduao, bem como de certas carreiras pblicas, fomentou a ampliao de uma intelectualidade com inclinaes genericamente progressistas (referenciadas na democracia republicana). O empresariado nacional que sobreviveu dcada perdida e ao choque de abertura comercial dos anos 1990 parece muito menos conante nas virtudes do livre mercado e preocupado com o desenvolvimento tecnolgico e produtivo.88 Cresceu o contingente de pessoas pobres, desclassicadas, no campo e na cidade, e, apenas nos ltimos anos, o emprego formal cresceu mais que as ocupaes informais. Cresceu tambm a presena de indivduos empreendedores entre as classes inferiores, proliferando os pequenos negcios. A recente melhoria na distribuio da renda ampliou a dimenso relativa da classe mdia, o que expressa o aumento da capacidade de consumo da maior parte da populao, cujo peso no mercado no pode mais escapar aos clculos de valorizao dos capitais nacionais e forneos.

86 Os impasses e obstculos mencionados servem de referncia para uma investigao posterior, pois, se forem realmente muito importantes e persistentes, podem signicar at mesmo a negao da hiptese aventada neste ensaio. 87 A ttulo de ilustrao do que se arma acerca do carter de classe do PT, lembramos que, em sua primeira campanha eleitoral (1982), o partido adotou em todo pas o slogan trabalhador vota em trabalhador; na ltima campanha eleitoral (2010), havia um candidato a deputado pelo PT no Rio Grande do Sul cujo slogan era empresrio tambm trabalhador. 88 Diniz e Boschi (2003) mostram o enfraquecimento do empresariado nacional nos anos 1990, em um processo que redundou na recomposio da propriedade e desnacionalizao da economia. Aps uma fase de relativo consenso em favor da estabilizao, com crticas pontuais forma da abertura comercial, iniciou-se um movimento de redenio ideolgica e poltica do empresariado. A Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) e o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Empresarial (IEDI) manifestam-se pela redenio de prioridades em favor da retomada do desenvolvimento e adoo de poltica industrial. Com a criao do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC) em 1999, tem incio uma nova fase de convergncia com o governo. A partir de 2002, as propostas empresariais para o desenvolvimento vo coincidir em linhas gerais com os propsitos das polticas pblicas desenvolvimentistas: adoo com urgncia de poltica industrial consistente, de estmulo s exportaes e substituio competitiva de importaes visando efeitos em cadeia; poltica de inovao tecnolgica, para criao de capacidades e produo de bens de alto valor agregado; aumento de produtividade e expanso do emprego industrial, com reverso da informalizao; metas de crescimento econmico de 5% a.a.; poltica de desenvolvimento e integrao nacional; nfase na constituio de grupos empresariais brasileiros de porte mundial; novo marco regulatrio para os servios pblicos, com fortes instituies reguladoras e desburocratizao do Estado.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo A transformao social desdobrou-se em uma diversidade de movimentos sociais, envolvendo as lutas das mulheres, dos negros, dos sem-terra, dos sem-teto, dos ndios, mas tambm dos grupos religiosos, conservadores ou no, da classe mdia prossional, de consumidores (estraticados por renda, padro e/ou setor de consumo), de pequenos agricultores e de grandes produtores rurais, de empresrios de todos os tipos e setores. Enm, como expresso do orescimento de uma sociedade democrtica pluralista, diversos movimentos sociais eclodem; setores, grupos e classes manifestam seus interesses especcos e gerais, participam no debate pblico e passam a se relacionar com o Estado de uma nova maneira. Nossa hiptese sugere que, no bojo dessas transformaes, esto se congurando as bases sociolgicas de um projeto nacional de desenvolvimento e, do mesmo modo, as condies de formao de uma coalizo social abrangente, em condies de imprimir uma direo poltica especca (novo-desenvolvimentista) e duradoura na conduo do Estado. Na medida em que os trabalhadores assalariados compem a base social do Estado e imprimem a marca de seus interesses de classe na conduo deste, poderiam ser superadas as limitaes da burguesia nacional associada, cujo imobilismo impede a utilizao esclarecida e audaciosa do Estado, mesmo para a realizao de uma poltica de classe consistente com a natureza e mveis do capitalismo (FERNANDES, 2008, p. 86). A poltica de classe da burguesia, que conduziria ao capitalismo independente, efetiva-se paradoxalmente pela fora dos interesses da classe trabalhadora, que polariza a coalizo de classes em favor desse desenvolvimento. Conforme Fernandes (2008), apesar de o Estado ser mais um instrumento econmico de classe que um rgo da vontade nacional, a burguesia no o explora nos limites de programar, nanciar e realizar o grande salto capitalista. O imobilismo se explica pela polarizao ideolgica do liberalismo econmico, pelo receio de que uma programao econmica pudesse ameaar seus negcios sem relevncia para o desenvolvimento nacional, pela expectativa de que o Estado poderia interferir nos padres vigentes de distribuio da renda e pela presso externa (FERNANDES, 2008, p. 86). As bases sociolgicas de um projeto nacional de desenvolvimento e as condies de formao de uma coalizo social abrangente dizem respeito possibilidade da convergncia de interesses entre amplos setores da classe trabalhadora urbana, trabalhadores rurais e produtores rurais de diferentes estratos sociais, parcelas da classe mdia, especialmente a burocracia pblica, e fraes da classe capitalista. Convergncia em torno de um padro nacional de desenvolvimento capitalista independente, capaz de prover as necessidades bsicas de toda populao e estender o consumo de bens durveis para parcelas crescentes da mesma.89
89 Os interesses capitalistas envolvidos numa coalizo desse tipo seriam possivelmente as empreiteiras da construo pesada e leve, fornecedores de insumos e equipamentos, em vista do crescente investimento em infraestrutura (energia, logstica e saneamento) por empresas privadas e estatais (nanciamento do BNDES) ou diretamente pelo Estado, bem como do investimento residencial incentivado pelo crdito. Tambm as empresas domsticas que produzem bens-salrio (comercializveis), mas tambm bens de consumo durveis, podem se beneciar com o crculo virtuoso gerado pelo aumento do consumo das famlias, opondo-se elevao das taxas de juros e de cmbio, que favorece a concorrncia estrangeira. Tais grupos so apontados por Erber (2011) como benecirios e sustentadores de certa conveno de desenvolvimento (neodesenvolvimentista) atuante de modo subordinado no interior do governo de Lula.

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Ronaldo Herrlein Jr. A evoluo da sociedade brasileira transcorre de modo a indicar que existe um caminho possvel de construo nacional e superao do subdesenvolvimento. O perl da mudana possvel no padro capitalista de desenvolvimento no muito diferente do que seria a realizao do antigo programa Esperana e Mudana, proposto pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) nos anos 1980.90 Tratava-se de um programa para o desenvolvimento capitalista com distribuio da renda, justia social e um sistema democrtico de poder. Um programa que, vale a pena lembrar, era defendido ou mesmo elaborado por economistas e cientistas sociais como Jos Serra, Maria da Conceio Tavares, Luciano Martins, Pedro Malan, Carlos Lessa, Joo Manuel Cardoso de Mello, Fernando Henrique Cardoso, Antnio Barros de Castro e Celso Furtado; um programa que tinha o aval de polticos como Ulysses Guimares, Teotnio Vilela, Severo Gomes, Franco Montoro, Pedro Simon, Jarbas Vasconcelos, Miguel Arraes... As ideias desse programa e os ideais democrticos sustentados na luta contra a ditadura - atravs dos parlamentares do PMDB (logo alguns seriam do PSDB),91 juntamente com as novas demandas populares expressas principalmente pelo Partido dos Trabalhadores inspiraram a coalizo que sustentou os principais avanos polticos, sociais e democrticos da Constituio de 1988.92 A interpretao sociolgica de Florestan Fernandes sobre o Brasil fornece ainda outros elementos para avaliar as caractersticas e ambiguidades do processo de transformao social em curso. Por um lado, uma transformao que se processa sem rupturas institucionais, sem ameaar claramente os interesses econmicos constitudos dos estratos sociais muito ricos e dos grupos econmicos que ganham com o carter dependente do capitalismo brasileiro.93 Por outro lado, a emergncia dos trabalhadores, como fora social e poltica expressiva, amplia o caminho possvel de uma revoluo dentro da ordem. Na anlise de Florestan Fernandes, a revoluo dentro da ordem, que conduz ao desenvolvimento capitalista nacional autnomo, est bloqueada pela dominncia de uma burguesia associada, classe privilegiada que menospreza o trabalho e tacitamente recusa a normalidade da estraticao em bases puramente econmicas e competitivas (FERNANDES, 2008). Entretanto, a crescente fora social e poltica dos trabalhadores pode aprofundar os mecanismos de uma ordem social competitiva, sem privilgios, na qual os direitos
90 O PMDB era o herdeiro direto do MDB, espao poltico da oposio institucional ao regime militar, no seio do qual se forjaram grande parte das correntes polticas que viriam a tensionar pela esquerda Assembleia Nacional Constituinte na segunda metade dos anos 1980. O programa Esperana e Mudana tinha um cunho nacionalista e democrtico-participativo (REVISTA DO PMDB, 1982). 91 Partido da Social-Democracia Brasileira. 92 Vale notar que, de um total de 559 cadeiras, o PMDB teve mais da metade (54%) dos parlamentares no Congresso Constituinte em 1987, caindo para 42% ao longo do mandato, principalmente devido formao do PSDB (que alcana 9% dos parlamentares), enquanto o PT detinha 3%. Como nos lembrou recentemente o colega Andr Luiz Reis da Silva, essa Constituinte paradoxalmente foi maculada por um estelionato eleitoral. A avassaladora maioria do PMDB, que colocou o deputado Ulysses Guimares na Presidncia do Congresso, resultou da eleio em 1986, quando seu governo (com Jos Sarney na Presidncia) e o PMDB gozavam de amplo apoio popular, graas ao Plano Cruzado de estabilizao da economia. Como o plano viria a fracassar logo aps as eleies, surgiu a sensao de engodo. (Os dados sobre a composio do Congresso foram obtidos em MAINWARING, PREZ LIAN, 1998). 93 Esse aspecto tambm assinalado por Novy (2009), que observa a transformao contempornea sobre o pano de fundo histrico de revolues conservadoras e ampliaes progressivas. O governo de Lula examinado diante da relao tensa entre mudana e permanncia, entre modernizao conservadora e revoluo burguesa, de um lado, e capitalismo estatal social-democrtico de outro.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo do trabalho se faam valer frente ao capital, e o conito entre as classes se expresse institucionalmente, como elemento dinamizador da sociedade. A possibilidade de um salto histrico na direo do capitalismo independente em uma sociedade subdesenvolvida requer que essa sociedade estabelea plenamente uma ordem social competitiva, com seus processos de automatizao econmica, sociocultural e poltica (FERNANDES, 2008, p. 35). No obstante, tanto os interesses univocamente econmicos quanto o conito de classe s podem manifestar-se como fatores de integrao e de mudanas da ordem social quando eles encontram suporte em formas de consenso e de solidariedade (de alcance grupal ou nacional), vale dizer, uma forte integrao da solidariedade moral em nvel nacional (FERNANDES, 2008, p. 53). Tal salto histrico implica o aprofundamento da democracia,
[o] nico meio possvel para revolucionar a sociedade civil, adaptando-a s relaes de produo imperantes e ao grau de desenvolvimento capitalista que apresenta. [...] [A] s classes trabalhadoras carecem da democracia para completar o circuito de seu desenvolvimento independente como classe social e para adquirir pleno acesso a todos os direitos civis e polticos que lhes so tirados na prtica. (FERNANDES, 2007, p. 183-4, grifo nosso). Uma forma poltica de democracia na qual a maioria no a maioria eleitoral; mas a maioria dos destitudos, oprimidos e excludos ganhe peso e voz na sociedade civil, presena ativa na participao e controle das estruturas do Estado, o carter de uma fora histrica decisiva na liquidao do nosso execrvel antigo regime (incorporado ao desenvolvimento capitalista e ao regime de classe) e na construo de uma nova sociedade. (FERNANDES, 2007, p. 24).

Para tanto,
[...] no basta transformar o Estado. necessrio transformar concomitantemente a sociedade civil existente, para impedir que uma minoria continue a manter indenidamente certas posies-chaves, estratgicas para o exerccio da monopolizao do controle do Estado. [...] [O] uso social do Estado parte de uma relao de foras sociais contraditrias. Os de baixo podem conquistar as posies-chaves e estabelecer novas estratgias sociais que possibilitaro a inverso do uso social do Estado, seu controle externo pela maioria e intensidade crescente em sua democratizao institucional e funcional. (FERNANDES, 2007, p. 264).

Nessa perspectiva, a transformao em curso levaria a algum arranjo social semelhante social-democracia europeia (PRZEWORSKI, 1989). A transformao brasileira seria ainda mais formidvel, porque tem de superar a questo da incluso social plena de mais de 25 milhes de pessoas nos mercados de trabalho e de consumo. O modelo europeu de regulao social do capitalismo (regulao fordista) revelou uma conscincia muito limitada sobre formas de vida e de trabalho em sociedade, baseou-se em padres de produo e consumo fomentados pelo individualismo possessivo e sem maiores preocupaes ecolgicas, foi viabilizado por formas autoritrias de ao estatal (NOVY, 2009).94 O desenvolvimento nacional brasileiro pode se apoiar em distintos

94 Sobre os diferentes problemas da regulao fordista, ver, por exemplo, Habermas (1987) e Lipietz (1991).

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Ronaldo Herrlein Jr. padres tecnolgicos, de produo e consumo; pode se apoiar em instituies democrticas de novo tipo, que permitam a formulao deliberativa dos propsitos e das polticas para o desenvolvimento. A peculiaridade do modelo brasileiro pode repousar em uma concepo democrtico-participativa que se materializa em arranjos institucionais de participao social na gesto pblica, complementares aos processos democrticos parlamentares.95 No deixa de ser uma ironia da histria, mesmo que desprovida de ineditismo, o fato de parecerem maiores as possibilidades de uma mudana construtiva no capitalismo brasileiro justamente quando o principal partido da esquerda socialista assume a direo poltica do Estado nacional.96 Nessa condio, o xito da coalizo poltica e social, polarizada pela esquerda, em formular e realizar um programa de transformao produtiva com equidade viria mostrar que o capitalismo brasileiro pode signicar outras coisas que no excluso social, desigualdade extrema, privilgio de classe, o poder sem limites dos ricos. Tal transformao, com essa direo poltica e poderia haver outra? surge como possibilidade histrica tambm porque essa esquerda no pretende mais (ao menos por enquanto) derrubar o capitalismo, nem muito menos o governo. De fato, esse programa implica desenvolver o capitalismo.97

95 No mesmo sentido, Vianna (2008, p. 55) entende que caberia esquerda [...] traduzir o nacional para a linguagem das grandes maiorias, a serem mobilizadas em torno das instituies e procedimentos da democracia poltica, bem como fazendo da histria uma matria-prima para a inveno e no um simples acervo de prticas a serem repetidas. 96 Correspondentemente, podemos sustentar que ocorreu uma armao da posio e dos interesses de classe dos trabalhadores na sociedade e no Estado, especialmente dos trabalhadores assalariados urbanos. Em 1967, Florestan Fernandes armava que a classe baixa urbana no se metamorfoseia no equivalente de algo como a vanguarda consciente do proletariado. Ao contrrio, ela , de modo geral, polarizada positivamente pela ordem econmica vigente (valores e aspiraes materiais). Entretanto, ele indica que h um elemento de tenso na relao dessa classe com a ordem econmica do subdesenvolvimento, que diz respeito intensidade do crescimento econmico. Seu ponto de vista refora nossa armativa sobre as bases sociolgicas para a transformao do Estado e a possibilidade de superao do subdesenvolvimento, quando assinala: De um lado, ao armar sua condio de classe (pelo visto, a questo da negao de sua condio de classe ainda no se pe historicamente [igualmente hoje]), ela nega o subdesenvolvimento, com suas ramicaes em interesses legtimos ou esprios. Isso facilmente compreensvel, desde que se entende que a classe baixa urbana vincula o seu destino social ao orescimento da civilizao vigente, mas sem precisar comprometer-se, como e enquanto classe, com os mecanismos e os objetivos da associao econmica dependente, que une pelo topo as classes altas, as classes mdias e os ncleos hegemnicos externos. Portanto, ela livre, como e enquanto classe, para se identicar com os alvos mais profundos da autonomizao econmica, social e poltica da sociedade nacional, os quais em vrios pontos coincidem com a realizao de seu destino como classe. De outro lado, uma interferncia drstica na continuidade do crescimento econmico, que ameaasse ainda mais os limites dentro dos quais a classe baixa urbana participa das vantagens do crescimento econmico sob o seu padro atual, suscetvel de projetar o elemento de tenso existente em contextos histrico-sociais nos quais ele poder tornar-se explosivo. Nesse caso, a propenso a fazer a revoluo dentro da ordem, pelo desenvolvimento, seria facilmente substituda por outros tipos de comportamento inconformista e por solues verdadeiramente revolucionrias. Desse ngulo, ca bem claro, em termos estruturais, que o desenvolvimento econmico, como revoluo social, constitui uma formula conservadora e que, se ela falhar, no existir alternativa pra o capitalismo (FERNANDES, 2008, p. 70-1, grifo nosso). 97 No mesmo sentido, Novy (2009, p. 126) considera que o domnio social-democrata do PT pode levar a um resultado paradoxal: um capitalismo nacional torna-se, pela primeira vez, vivel, e, em consequencia, a posio perifrica no capitalismo mundial superada, quando admite um mninmo de participao aos trabalhadores e aos pequenos agricultores. Mais uma vez, lutas sociais e mobilizao poltica tm o efeito de alavancar as contradies capitalistas a um plano mais elevado.

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo Assim, sob essa direo poltica e favorecendo essa transformao, vimos que o governo brasileiro, desde 2003, faz polticas que redistribuem renda e defendem o trabalho e a produo nacionais de um modo supostamente mais responsvel e certamente menos conituoso do que zeram as polticas pblicas anlogas nos governos ditos populistas no passado. Cremos que isso ocorreu porque Luis Incio Lula da Silva e, por sua inuncia, tambm o PT, o PSB e o PC do B,98 dirigiram o Estado nacional com muito mais cautela poltica, com a inteno deliberada de arrefecer qualquer confronto de conotao classista com o empresariado nacional e outros interesses capitalistas, enquanto seguiam o protocolo das negociaes polticas, por vezes escusas e interessadas, no Congresso Nacional. A causa ltima dessa conduta poltica parece estar na origem social dessa liderana. Diferentemente de muitas lideranas polticas com origem nos estratos sociais mdios ou superiores, situadas esquerda e direita, Lula faz poltica para melhorar a vida do povo os estratos sociais inferiores, de onde ele mesmo provm e no para manter princpios ideolgicos ou algum outro tipo de coerncia poltica. Essa forma de conduzir a direo poltica do Estado, que guarda semelhana com o pragmatismo na ao sindical, requer transigncia, negociao, avaliao da correlao de foras no conito de classes e do grau de evoluo da conscincia social. Para tanto, e para alcanar a direo do Estado, foi preciso que houvesse um aprendizado poltico do PT, do prprio Lula e da esquerda. Um aprendizado que implicou identicar as possibilidades de poder permitidas pela correlao de foras, formular um programa realista para conduo do Estado e transformao do pas e alterar a poltica de alianas. Mesmo exercendo a Presidncia da Repblica e do Congresso Nacional, a coalizo poltica de centro-esquerda governa com uma base de sustentao parlamentar muito diversa, em que esto presentes velhas guras da poltica nacional. Nessa diversidade e tambm nas relaes com a oposio no Congresso est o reconhecimento prtico de que preciso governar com a diferena, pois polticos ou partidos de ideias antipopulares e/ou condutas pouco ou antirrepublicanas so parte inescapvel da atual poltica democrtica e representam legitimamente parcelas da populao, porque atuam dentro das regras estabelecidas. Regras que no vm impedindo, mas, ao contrrio, vm permitindo a mudana da sociedade, das condies de vida do povo e do carter social do Estado, atravs dos mecanismos de uma democracia de massas. Uma questo importante que se coloca acerca de qualquer processo social em curso sobre a possibilidade de sua reverso. Podemos formular isso em trs nveis: instituies democrticas, capacitao do Estado e equidade social. Em qualquer desses nveis, a reverso nos parece difcil e improvvel. No parece haver qualquer fora poltica relevante ou algum setor na sociedade que pretenda realizar suas pretenses de poder ou fazer valer seus interesses econmicos por meio da destruio ou regresso das instituies democrticas. mais provvel que tenham lugar processos de mudana institucional que ampliem a esfera democrtica e o poder popular sobre a conduo do Estado. Sustentamos que houve uma melhoria da qualidade das polticas pblicas, maior qualicao

98 Partido Socialista Brasileiro e Partido Comunista do Brasil.

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Ronaldo Herrlein Jr. da burocracia, mais transparncia do Estado e uma ampliao do controle pblico sobre suas aes, gastos etc. No parece haver motivos para acreditar que esse processo v estancar em vez de prosseguir, pois assim exigem as demandas publicamente expressas de amplos e diversos setores da sociedade. No que se refere aos progressos sociais no sentido da reduo da desigualdade e da erradicao da pobreza, obviamente h muito que avanar, mas pode-se cogitar que um governo com outro projeto poltico e social poderia reverter essa progresso ou provocar algum dano ao processo. O sentido do movimento desconcentrao da riqueza e da renda parece difcil de ser contrariado, ao menos abertamente, por algum projeto poltico que pretenda disputar democraticamente o poder. Mesmo que conquiste o poder, mantendo velados seus propsitos, por efeito da democracia de massas a tendncia seria a derrota subsequente de uma coalizo poltica conservadora que lograsse reverter ou estancar o movimento em curso. A operao regular do sistema democrtico brasileiro, com todas as suas limitaes e imperfeies, parece estar criando uma conscincia popular sobre as possibilidades de realizao de importantes aspiraes de ascenso social por meio das escolhas polticas democrticas que estabelecem e modicam governos. Como ilustraram as eleies presidenciais brasileiras de 2010, a necessidade de aprovao eleitoral popular deve implicar que projetos polticos viveis se apresentem igualmente favorveis ao crescimento econmico, sem inao, mas com aumento do salrio mnimo e melhorias distributivas, e aos programas de assistncia social, prometendo sua ampliao ou aperfeioamento. O fundamento material das mudanas sociais implicadas na construo nacional o desempenho produtivo do sistema capitalista nacional, que precisa ampliar a produtividade do trabalho e do capital. Na medida em que os esforos nesse sentido se tornem uma prioridade social nacional, deve ocorrer um reconhecimento crescente do papel decisivo do Estado no planejamento e execuo de polticas pblicas, especialmente em reas crticas como infraestrutura (energia, transportes e comunicaes), cincia e tecnologia, desenvolvimento industrial e agrcola, educao e sade. Pelos interesses do capital e do trabalho nacionais, o Estado ter legitimidade para realizar polticas que ampliem o domnio de tecnologias produtivas e o alcance de mercado da produo nacional, favorecendo a formao de empresas brasileiras competitivas mundialmente. Provavelmente no esteja em questo a reverso do processo social em curso, mas certamente existem questes relativas ao seu ritmo e ao alcance das mudanas, seja ao nvel do Estado, seja ao nvel da estrutura econmica e social. As mudanas em curso esto conformes Constituio da Repblica e vontade democrtica da grande maioria dos brasileiros, no sentido da melhoria de suas prprias condies de vida. A ascenso social de grande parte da populao brasileira nas duas ltimas dcadas foi possvel pela conquista da estabilidade dos preos e pelo retorno do crescimento econmico sustentado. No h como voltar situao dos anos 1980 ou 1990, de elevada inao e crescimento nmo, seno contrariando a vontade popular e tambm os interesses econmicos de quase todos. No obstante, o desenvolvimento econmico, a

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Estado democrtico e desenvolvimento no Brasil contemporneo a construo nacional e a transformao do Estado brasileiro se defrontam com impasses e obstculos em diversas reas, conforme j cou sugerido em alguns momentos desse ensaio. Tratamos a seguir to somente de mencion-los. Vamos nos referir aos impasses para indicar situaes ou problemas em que as foras sociais e os interesses em jogo no encontraram ainda alguma denio. A resoluo de impasses requer alterao no equilbrio das foras e a formao de alguma hegemonia que mova a situao ou resolva o problema. Os obstculos indicam problemas graves que, se no forem enfrentados e realmente removidos, vo ganhar uma dimenso capaz de inviabilizar a construo nacional. Desde logo, existe o impasse referente recomposio das foras sociais e polticas, no sentido de congurar uma nova coalizo de poder. Sem resoluo desse impasse, no h como o Estado sustentar uma viso de futuro para sociedade brasileira e realizar as polticas necessrias ao desenvolvimento. Deve se conformar um bloco histrico novo, que formule uma estratgia nacional de desenvolvimento e conquiste a hegemonia na sociedade (BRESSER-PEREIRA, 2006). Somente isso permitir derrotar as foras sociais e polticas conservadoras, destravar o crescimento, mediante a reforma do regime monetrio, a subordinao das nanas produo e da taxa de cmbio ao desenvolvimento produtivo nacional.99 A realizao da reforma do sistema poltico e suas possibilidades contraditrias constituem outro impasse importante. Seria imperioso que a reforma reforasse os vnculos territoriais do processo poltico (distritos com isonomia representativa), ampliando os poderes locais, os procedimentos participativos, o controle sobre os mandatos, a importncia dos programas partidrios e o enraizamento social dos agentes polticos. Permanece o impasse histrico da reforma tributria, que tem perpetuado um sistema profundamente injusto e presumivelmente irracional. Alm disso, apesar das melhorias assinaladas, as capacidades tcnicas e operacionais do Estado nacional permanecem claramente insucientes. A congurao atual do Estado ainda um obstculo a ser superado, na medida em que no viabiliza economicidade e ecincia dos servios e aes pblicas, e tambm no impe o respeito e o cuidado com as coisas pblicas. A reforma do Estado tem de estar na agenda das polticas de desenvolvimento por muito tempo. A reforma agrria e a questo da sustentabilidade ambiental esto longe de serem solucionadas. So dois impasses cuja resoluo ser denidora do carter especco do novo padro capitalista brasileiro.

99 Nos termos propostos por Erber (2011), seria necessria a derrota da coalizo que sustenta a conveno de desenvolvimento que denomina institucionalista-liberal. O autor reconhece que as coalizes em disputa esto em transformao. O impasse a ser superado implica submeter uma ampla e poderosa constelao de interesses, estruturada ao longo do tempo, em favor da combinao juros altos e cmbio valorizado. Essa coalizo sustenta a poltica macroeconmica, especialmente a poltica monetria, e tem como pilar a manuteno da estabilidade de preos. Ela usa seu poder para barrar as polticas que provocam mudanas estruturais e alteram a distribuio de riqueza e renda, assim como os preos relativos, aumentando o risco de inao.

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Ronaldo Herrlein Jr. O colapso do sistema virio nas metrpoles brasileiras certamente um obstculo ao desenvolvimento, mas principalmente um alerta para a inviabilidade de um padro de consumo de massas centrado na propriedade e no uso do veculo individual. O dcit histrico do pas na formao educacional e cultural do povo certamente um importante obstculo ao desenvolvimento nacional, especialmente se o conhecimento tecnolgico e o envolvimento participativo dos cidados so necessrios. Outro obstculo est na esfera da comunicao (e informao) pblica de massas, na forma de um poder desproporcional das grandes empresas que controlam os principais veculos de mdia. A remoo desse obstculo favorecida pelo expanso de novos veculos (internet), pela ampliao da conscincia popular e pela atuao de muitos indivduos, associaes e grupos informais na constituio de uma rede de contrainformao. O maior obstculo colocado construo nacional o que podemos chamar de progresso da barbrie, que paralelamente transcorre na sociedade brasileira. A barbrie est expressa na extenso da criminalidade, na violncia social, urbana e rural, na expanso do trco e do consumo de drogas. Ela transcorre juntamente com a degradao moral e a perda dos valores que referenciam um convvio social harmnico e favorvel ao desenvolvimento dos indivduos. A remoo desse obstculo talvez seja o desao mais decisivo para as polticas pblicas e para a capacidade do Estado, requerendo aes estratgicas integradas nas reas de sade, assistncia social, formao cultural e prossional da juventude e segurana pblica.

Referncias
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