Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Parte 1

Posted on 3 de fevereiro de 2012

Ol, alunos!

Esta semana irei fazer uma anlise do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) como bibliografia para o estudo de vocs. Trata-se de uma leitura indispensvel para quem est estudando itens como Evoluo da Administrao Pblica no Brasil ou Modelos Tericos de Administrao Pblica.

O PDRAE um documento do Governo FHC, lanado em 1995, e que trazia a base da reforma gerencial que seria promovida. Alm de ser um contedo cobrado pelas bancas porque o documento da reforma, ele tambm importante porque traz um histrico da administrao pblica no mundo e no Brasil, e as bancas copiam muitas questes de seu texto. Est disponvel no site:

http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf Vou dividir a anlise do Plano em duas partes. Primeiro, vamos ver como ele descreve o histrico e a situao no momento da administrao pblica. Depois, veremos as propostas:

Introduo A introduo do Plano dedicada, principalmente, a descrevera crise do Estado a partir da Dcada de 1970 e as mudanas no papel do Estado na sociedade. Segundo o documento: A crise do Estado define-se ento (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo, e o estatismo nos pases comunistas; e (3) a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica.

E ento so apresentadas as solues necessrias:

Neste sentido, so inadiveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econmicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantam a concorrncia interna e criem as condies para o enfrentamento da competio internacional; (3) a reforma da previdncia social; (4) a inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas. Nesse trecho podemos ver um ponto importante em relao a outro item dos editais: Governabilidade e Governana. O PDRAE fala em Reforma do Aparelho do Estado ao invs de Reforma do Estado no sem motivo. A maior parte dos autores associa a reforma do Estado busca de maior governabilidade e a reforma do aparelho do Estado busca de maior governana. Segundo o prprio PDRAE:

O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa.

Outro ponto importante da introduo quando o Plano aborda o novo papel do Estado. Ele defende a reduo da participao na execuo dos servios pblicos, mas mantendo a sua atuao como regulador e promotor do desenvolvimento. Apesar de muitos afirmarem que o Plano Diretor defende o neoliberalismo, para concursos isto est errado. Segundo o documento:

A reao imediata crise ainda nos anos 80, logo aps a transio democrtica foi ignor-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mnimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilbrio; a segunda, porque utpica. S em meados dos anos 90 surge uma resposta consistente com o desafio de superao da crise: a idia da reforma ou reconstruo do Estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar polticas pblicas. As Trs Formas de Administrao Pblica O segundo captulo traz uma descrio dos modelos tericos: patrimonialismo, burocracia e administrao gerencial. Esse captulo copiado e copiado pelas bancas. Vamos ver a descrio de cada um deles.

Administrao Pblica Patrimonialista No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no diferenciada das res principis. Em consequncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel. Administrao Pblica Burocrtica Surge na segunda metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalizao, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupo e o nepotismo so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por isso so sempre necessrios controles rgidos dos processos, como por exemplo na admisso de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Administrao Pblica Gerencial Emerge na segunda metade do sculo XX, como resposta, de um lado, expanso das funes econmicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia da administrao pblica a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio - torna-se ento essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. Algo que bastante cobrado o fato de a Administrao Gerencial no abandonar todos os princpios da burocracia.

A administrao pblica gerencial constitui um avano e at um certo ponto um rompimento com a administrao pblica burocrtica. Isto no significa, entretanto, que negue todos os seus princpios. Pelo contrrio, a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais, como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A diferena fundamental est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e no na rigorosa profissionalizao da administrao pblica, que continua um princpio fundamental.

O trecho mais copiado do Plano, com certeza, o que apresenta os princpios da Administrao Gerencial.

Na administrao pblica gerencial a estratgia volta-se (1) para a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

Breve Histrico O terceiro captulo traz a evoluo da administrao pblica no Brasil, tambm muito copiado pelas bancas. Vamos ver os principais trechos: No Brasil, o modelo de administrao burocrtica emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e servios.

Com o objetivo de realizar a modernizao administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP, em 1936. Nos primrdios, a administrao pblica sofre a influncia da teoria da administrao cientfica de Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao, padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na definio de procedimentos.

No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formao da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento, no se chegou a adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse s necessidades do Estado.

Temos um erro nesse trecho do Plano, pois o DASP foi criado em 1938. O Conselho Federal do Servio Pblico Civil que foi criado em 1936 e depois transformado no DASP. A ESAF j copiou esse erro uma vez e deu como certo.

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil.

Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica central, permitindo a coexistncia de ncleos de eficincia e competncia na administrao indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administrao direta ou central. O ncleo burocrtico foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar, que no desenvolveu carreiras de administradores pblicos de alto nvel, preferindo, ao invs, contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais.

No incio dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orient-la na direo da administrao pblica gerencial, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao -PrND, cujos objetivos eram a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da eficincia.

Trecho muito importante: o DL200 pode ser considerado o incio da Administrao Gerencial no Brasil.

A conjuno desses dois fatores leva, na Constituio de 1988, a um retrocesso burocrtico sem precedentes. Sem que houvesse maior debate pblico, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado.

Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administrao pblica gerencial e a reafirmao dos ideais da administrao pblica burocrtica clssica; de outro lado, dada a ingerncia patrimonialista no processo, a instituio de uma srie de privilgios, que no se coadunam com a prpria administrao pblica burocrtica.

Diagnstico O quarto captulo apresenta a situao da administrao pblica brasileira depois do retrocesso burocrtico da CF88. O Plano classificou os problemas identificados em trs dimenses distintas, mas inter-relacionadas:

Dimenso institucional-legal: relacionada aos obstculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficincia do aparelho do Estado; Dimenso cultural: definida pela coexistncia de valores patrimonialistas e principalmente burocrticos com os novos valores gerenciais e modernos na administrao pblica brasileira; e Dimenso de gesto: associada s prticas administrativas.

Na dimenso institucional-legal o maior problema estava na CF88, que, como vimos, retrocedeu em termos burocrticos. Assim, fazia-se necessria uma reforma constitucional, alm de mudanas na legislao infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre de 1995, junto com a elaborao do PDRAE, foi elaborada a Proposta de Emenda Constitucional n 175, que iria ser aprovada na EC n 19/1998.

O Plano muito crtico da CF88, considerando que ela instituiu uma srie de obstculos para a eficincia na gesto pblica:

O modelo burocrtico tradicional, que a Constituio de 1988 e todo o sistema do Direito Administrativo brasileiro privilegiam, est baseado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparncia administrativa, inibindo-se deste modo o controle social. A excessiva regulamentao expresso da nfase nas normas e processos, e ocorre em detrimento dos resultados.

meio estranho falar em CF88 e falta de transparncia e dificuldade ao controle social, pois a Constituio deu extrema importncia para estes aspectos. Mas esse trecho tambm j foi copiado, como vocs podero ver nas questes abaixo.

Quando gesto de recursos humanos, o Plano destaca que:

A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competncia, como o caso das carreiras acima descritas, bem como em reas da administrao indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remunerao real variou intensamente em funo de polticas salariais instveis. Os instrumentos de seleo, avaliao, promoo e treinamento que deram suporte a esse modelo esto superados.

Vamos ver agora algumas questes que j foram copiadas desse trecho do PDRAE:

1. (CESPE/MC/2008) Em relao ao governo Vargas, no que tange administrao de recursos humanos, foram valorizados instrumentos importantes como o instituto do concurso pblico e do treinamento; deste modo, foi adotada consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondia s necessidades do Estado.

2. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n. 200/1967 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, e pode ser considerada como o comeo da administrao gerencial no Brasil.

3. (CESPE/TCE-AC/2006) No incio dos anos 80 do sculo passado, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direo da administrao gerencial.

4. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.

5. (CESPE/TCU/2008) Para a administrao pblica gerencial, ao contrrio do que ocorre na administrao pblica burocrtica, a flexibilizao de procedimentos e a alterao da forma de controle implicam reduo da importncia e, em alguns casos, o prprio abandono de princpios tradicionais, tais como a admisso segundo critrios de mrito, a existncia de organizao em carreira e sistemas estruturados de remunerao.

6. (CESPE/TCE-PE/2004) Importante distino entre a administrao pblica burocrtica e a gerencial reside nas formas de controle; enquanto no primeiro caso o controle feito a priori de processos, no segundo, feito a posteriori de resultados.

7. (CESPE/TCE-AC/2006) Na administrao pblica gerencial, a estratgia volta-se para a definio dos objetivos que o administrador pblico deve atingir em sua unidade, para a garantia da autonomia na gesto de recursos humanos, materiais e financeiros e para o controle e a cobrana a posteriori de resultados.

8. (CESPE/MDS/2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na dcada de 30 do sculo passado, foi inovadora por no estar alinhada aos princpios da administrao cientfica presentes na literatura mundial da poca.

9. (CESPE/IBAMA/2003) O modelo burocrtico tradicional, que a Constituio de 1988 e todo o sistema do direito administrativo brasileiro privilegiam, est alicerado no formalismo, no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparncia administrativa, inibindo-se desse modo o controle social.

10. (ESAF/EPPGG/2009) Acerca do modelo de administrao pblica gerencial, correto afirmar que: a) admite o nepotismo como forma alternativa de captao de recursos humanos. b) sua principal diferena em relao administrao burocrtica reside na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados. c) nega todos os princpios da administrao pblica patrimonialista e da administrao pblica burocrtica. d) orientada, predominantemente, pelo poder racional-legal. e) caracteriza-se pela profissionalizao, ideia de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo.

11. (FGV/TCM-PA/2008) Em relao evoluo do pensamento da Administrao Pblica no Brasil, assinale a afirmativa incorreta. (A) No Brasil, o modelo de administrao burocrtica emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e servios. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes, a administrao pblica sofre um processo de racionalizao que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocrticas e na tentativa de adoo do concurso como forma de acesso ao servio pblico. A implantao da administrao pblica burocrtica uma conseqncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas. (B) A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei n 200 constitui um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferncia de atividades para

autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralizao funcional. Instituram-se, como princpios de racionalidade administrativa, o planejamento e o oramento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentrao/descentralizao), a tentativa de reunir competncia e informao no processo decisrio, a sistematizao, a coordenao e o controle. (C) No incio dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orient-la na direo da administrao pblica gerencial, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao PrND, cujos objetivos eram a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da eficincia. As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizao dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei n 200/67. (D) O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, da dcada de 1990, preconizava que na administrao pblica gerencial a estratgia se volta: (i) para a definio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; (ii) para a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados disposio para que possa atingir os objetivos contratados; e (iii) para o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competio administrada no interior do prprio Estado, quando h a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornam-se essenciais e, enfim, negava todos os Princpios da Administrao Burocrtica. (E) Nos anos 2000, podemos elencar como novas ferramentas de Administrao Pblica o uso das Parcerias Pblico-Privadas e a aprovao da legislao sobre consrcios pblicos, o que pode gerar um novo arranjo de gesto frente a alguns problemas referentes questo federativa.

12. (FCC/MPE-SE /Analista/2009) NO se inclui entre as principais causas que levaram Reforma do Aparelho do Estado, implementada no Brasil nos anos 90, a (A) crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crdito por parte do Estado e pelo esgotamento da poupana pblica. (B) inteno de ampliar a interveno direta do Estado no domnio econmico, dada a crescente demanda da sociedade por bens e servios pblicos. (C) necessidade de implementao de uma poltica de ajuste fiscal, como consequncia do cumprimento de obrigaes com organismos internacionais. (D) a crise do modelo burocrtico de administrao, permeado por prticas patrimonialistas e clientelistas. (E) a incapacidade do governo de gerar poupana interna e com isso realizar os investimentos pblicos demandados pela sociedade.

13. (ESAF/ISS-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administrao burocrtica: a) atinge seu pice ao final da dcada de 1950, com a instalao do Ministrio da Desburocratizao. b) emerge nos anos 1930, sendo seu grande marco a criao do DASP. c) permanece arraigado, em sua forma weberiana, at nossos dias, sendo esta a razo da falncia do modelo gerencial. d) deve-se mais poltica do caf-com-leite que ao incio do processo de industrializao. e) foi completamente substitudo pelo modelo gerencial implantado ao final do sculo XX.

Gabarito: 1. E 2. C 3. C 4. E 5. E 6. C 7. C 8. E 9. C 10. B 11. D 12. B 13. B Semana que vem continuamos a anlise do Plano Diretor. At l!

Rafael Encinas