MENO HONROSA

Tema: Preveno da Corrupo AUTOR: Luiz Alberto Weber BRASLIA - DF

CONTROLE SOCIAL EM XEQUE - O COLAPSO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS COMO ARENAS DE DISCUSSO DA CORRUPO POLTICA

2 Concurso de Monografias da Controladoria Geral da Unio 2007

RESUMO
Esta monografia marcada pela sua transversalidade temtica. Ela, para atingir seu objetivo, tornou operacionais dados sobre corrupo praticada por administradores municipais, notadamente prefeitos, com verbas pblicas repassadas pela Unio para os municpios brasileiros com menos de 300 mil habitantes. A operacionalizao de um conceito de contornos to indefinidos serve a desbravar um caminho por onde podem trafegar estudos novos sobre fatores exgenos associados corrupo poltica e, portanto, m-gesto de recursos pblicos federais. No caso em tela, os dados foram extrados dos relatrios de auditoria da Controladoria-Geral da Unio (CGU), no mbito do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos. A estratgia adotada, desde que se recorra mesma base material (isto , os relatrios da CGU), pode ser replicada, fornecendo, assim, um modelo de construo de um indicador de corrupo com verbas pblicas que se presta a estudos comparados. Fica provada, ao longo desta monografia, a inexistncia de uma correlao positiva importante entre a atuao dos conselhos municipais de Educao e Sade e probidade administrativa em mbito municipal. Trata-se, inicialmente, de uma reverso de expectativa em relao teoria, que prediz haver uma associao direta entre vitalidade associativa e boa gesto. Mais importante, porm, para escopo deste trabalho, vez que serve para dramatizar a necessidade de uma interveno do Estado nos conselhos municipais, mostra que essas arenas de fiscalizao de gastos pblicos tornaram-se obsoletas e no cumprem seu papel, previsto em diferentes normas legais. Mostra, enfim, o controle social em xeque. Subsidiariamente, a monografia mostra a pertinncia e avano das polticas pblicas de combate corrupo, seja com aes pedaggicas ou de auditoria, patrocinadas pela Controladoria-Geral da Unio.

SUMRIO
1 INTRODUO..........................................................................................................3 2 MARCO TERICO...................................................................................................7 3 METODOLOGIA E FONTE DE DADOS...................................................................10 3.1 MEDINDO A CORRUPO ENXERGANDO NAS SOMBRAS..........................10 3.2 OPERACIONALIZANDO O FENMENO............................................................. 11 4 ANLISE DOS RESULTADOS.................................................................................19 4.1 OS ESPERADOS E OS INDESEJADOS................................................................19 4.2 RENDA E DESENVOLVIMENTO: ANTDOTOS ESPERADOS.............................28 4.3 CONSELHOS CAPTURADOS E CORRUPO....................................................30 5 CONSIDERAES FINAIS........................................................................................35 6 REFERNCIA............................................................................................................ 39 7 ANEXOS.....................................................................................................................41

1 INTRODUO
No Brasil estima-se que cerca de 20% das receitas pblicas municipais sejam capturadas por agentes pblicos corruptos e seus eventuais comparsas do mercado poltico e empresarial. Auditorias conduzidas pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) em municpios com menos de 300 mil habitantes detectaram casos de corrupo na mquina pblica em 73% das localidades. Segundo o levantamento, em 54% das prefeituras fiscalizadas ocorreram prticas ilegais durante a realizao de licitaes; sendo que em 48% dessas localidades os auditores comprovaram o desvio de recursos do oramento da Unio transferidos pelos canais dos programas ministeriais. (FERRAZ & FINAN, 2005). No so poucos os efeitos negativos da corrupo. Eles se espraiam pela sociedade, inflacionando custos, perpetuando servios pblicos ineficientes e mantendo os mais excludos radicalmente excludos. (DELLA PORTA, 1999). H fundamentado consenso que a corrupo deteriora princpios fundamentais da democracia, notadamente a igualdade de acesso dos cidados aos recursos do Estado. (PIZZORNO, 1992).Desnecessrio dizer que essa patologia estende-se por todas as sociedades, sendo mais intensa nos pases perifricos; no entanto, nenhuma nao possui imutavelmente inscrita em seu cdigo de formao e evoluo a convivncia profcua com a corrupo. Popular nos meios acadmicos nos anos 60, a mistificao que via na corrupo o condo de injetar leo nas engrenagens de

Estados oxidados por burocracias inimigas do dinamismo econmico1 perdeu importncia. Hoje, sabe-se, preciso combater a corrupo para aumentar a eficincia geral dos gastos pblicos. (HEINEMAN & HEIMANN, 2006). Nesse sentido, a sugestiva frmula Corrupo = Monoplio + Discricionariedade Accountability sumaria bem a importncia das instncias fiscalizadoras no combate corrupo. (KLITGAARD, 1994). Do ponto de vista institucional, no Brasil, os conselhos gestores estaduais e municipais surgiram no cenrio de descentralizao ps-constituinte com o fito adicional de permitir uma melhor fiscalizao da aplicao de recursos oramentrios da Unio nessas unidades subnacionais. Destarte, os conselhos podem ser vistos como ingrediente de um sistema mais abrangente de accountability. Em seu livro Comunidade e Democracia a experincia da Itlia Moderna (1996), o cientista poltico norte-americano Robert Putnam mostrou existir uma forte relao entre o estoque cvico disponvel e gesto pblica eficaz e transparente. A esse estoque cvico, Putnam atribuiu o nome de Capital Social, corporificado, entre outras manifestaes, na participao em conselhos setoriais, como de sade e educao, para um exemplo autctone. H indcios consistentes de que quanto maior o nvel de participao em uma determinada sociedade, maior o compromisso com normas universalistas e menores as taxas esperadas de corrupo poltica. (POWER, 2003). Esta monografia, lastreada em consistente coleo de dados empricos2, aponta para um norte definido. Mostra uma realidade apenas intuda: que os conselhos
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O autor sntese Nathaniel H. Leff, com o artigo seminal Economic Development Through Bureaucratic Corruption (American Behavioral Scientist, Nov, 1964).

municipais de sade e educao so irrelevantes como arena de dissuaso de prticas corruptas na administrao pblica. Ou seja, essas instncias, diferentemente da inteno da norma legal3 que as criou, esto fracamente associadas, possuem um momento produto de Pearson desprezvel, gesto proba. O fracasso do controle social tal qual o conhecemos. Para estabelecer a intensidade dessa correlao que ilumina a qualidade da fiscalizao do gasto pblico no pas, fez-se necessrio construir um proxy de corrupo municipal que permitisse a realizao de anlises multivariadas (tal procedimento ser descrito na seo dedicada metodologia). As fontes deste trabalho so as informaes coletadas por auditorias realizadas a partir de 2003 pela CGU em 216 municpios com populao inferior a 300 mil habitantes, no mbito do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos. Todos os recursos federais transferidos pela Unio aos municpios so auditados. Esses relatrios forneceram a matria-prima necessria mensurao objetiva de casos de malversao e apropriao de dinheiro pblico federal em mbito municipal, permitindo uma classificao de localidades corruptas e a realizao de estudos comparados para detectar fatores exgenos que se associam m-gesto de dinheiro do oramento da Unio.
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Relatrios de auditorias do Programa de Sorteios Pblicos, da Controladoria-Geral da Unio, programa de fiscalizao iniciado em 2003. 3 A Lei Federal n 8.142/90 e a Resoluo CNS n 333/2003 estabelecem o funcionamento dos conselhos, misses e perfil de composio. A lei N 9.424, de dezembro de 1996, incumbe os Conselhos de Educao a acompanharem a aplicao dos recursos federais transferidos conta dos programas ligados ao Ministrio da Educao, como o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e, ainda, receber e analisar as prestaes de contas referentes aos programas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicao desses recursos.

2 MARCO TERICO

No escopo desta monografia empreender uma ampla reviso da literatura sobre o tema da corrupo poltica nem buscar as razes desse fenmeno. Em todo caso, preciso identificar o permetro conceitual que permitiu que certas escolhas metodolgicas fossem feitas, como a operacionalizao dos casos de corrupo detectados pelos relatrios de auditoria. A tarefa de definir a corrupo poltica provoca angstia em todos aqueles desejosos de realizar estudos comparados. H mesmo quem diga ser improvvel que a obteno de um conceito ao mesmo tempo preciso e universal para a corrupo poltica (JOHNSTON, 2005), vez que comportamentos corruptos para dada sociedade podem ser aceitos naturalmente por outras. Em resumo, h um grupo de pesquisadores que define a corrupo poltica como um desvio de comportamento do agente poltico em detrimento do interesse pblico (ROGOW & LASWELL, 1999). O problema dessa definio que o assim chamado interesse pblico estaria cristalizado e bem definido, como se uma sociedade pluralista no comportasse mltiplos interesses, freqentemente conflitantes. No entanto, dominante a corrente que define a corrupo poltica como o afastamento das normas legais que regem o comportamento do agente pblico. o comportamento de quem se desvia das obrigaes legais do cargo pblico em troca de benefcios privados (NYE, 1967, p. 417). Tem-se, portanto, um caso de transao corrupta quando o agente pblico desrespeita as regras vigentes motivado pela entrada em ao de um terceiro personagem o corruptor (GARDINER, 1993), que paga pela obteno dos recursos manipulados pelo agente. Em sntese, corrupo o 8

comportamento que se desvia dos deveres formais de uma funo pblica mediante o pagamento de recompensa para atender interesses privados. (KLITGAARD, 1994). A definio acima descrita levanta a questo encontrada em todas as anlises normativas: quais normas sero usadas para distinguir atos corruptos de no corruptos? Se a definio centrada no agente pblico assumida, ento quais regras e normas prescritas a esses agentes pblicos sero empregadas? (HEIDENHEIMER, 2005). No caso desta monografia, as regras e normas so dadas, principalmente, pela Lei de Licitaes 8.666/93 e por recomendaes de auditoria do Tribunal de Contas da Unio, com sua classificao de ilicitudes. Como toda delimitao conceitual, a normativo-legal enfrenta resistncias. Os crticos dessa vertente propem que a corrupo seja definida no s em funo de desvios em funo de dada legislao, mas que inclua comportamentos que no esto inscritos nos cdigos legais e, no mais das vezes, so aceitos pelo senso comum dos cidados (BROOKS, 1970). Embora essa definio amplie o raio do conceito, tal amplitude no ocorre sem que ela exponha fissuras tericas adicionais. Afinal, a opinio pblica pode ser ambgua, voltil e errtica em relao aos atos dos agentes pblicos, variando a percepo popular no espao e no tempo em funo das foras interessadas no julgamento (LANCASTER & MONTINOLA, 1997). No obstante essas ponderaes e tentativas de redefinio do conceito, a normativa presta-se melhor a estudos comparativos, no mbito de um mesmo territrio legal, vez que pode ser operacionalizada, como ser descrito em seo seguinte. No por acaso, entre os cientistas polticos contemporneos interessados na corrupo, 9

admite-se que o crculo de definio do fenmeno corrupo poltica tem um centro bem definido: o desvio do agente pblico de suas funes prescritas para maximizar ganhos em detrimento do coletivo (HEIDENHEIMER, 2005).

3 METODOLOGIA E FONTE DE DADOS 3.1 ENXERGANDO NAS SOMBRAS

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Problema central para quem estuda a corrupo sua mensurao. A caracterstica clandestina e o silncio contumaz dos protagonistas envolvidos nessas transaes ilcitas impem obstculos ao estudo do tema (JOHNSTON, 2005). ndices de percepo de corrupo, como o produzido pela Transparncia Internacional, so insuficientes, vez que s captam os casos noticiados, uma frao do que transacionado nos subterrneos da administrao pblica. Ou, contrariamente, amplificam a percepo de corrupo em funo de um ou outro caso explorado pela mdia. Do ponto de vista operacional, a tentativa mais recente de mensurao objetiva da corrupo baseia-se nesta estratgia principal: o rastreamento dos gastos pblicos, com foco na avaliao dos procedimentos licitatrios e comparao de preos de mercado; e, adicionalmente, medio fsica para identificar se o dinheiro pblico, alm de ter sido aplicado no programa especfico (compra de material, contratao de servios ou obras), foi suficiente para completar o trabalho orado, transformando-se num bem til (REINIKKA & SVENSSON, 2003; GOLDEN & PICCI, 2005). Onde a diferena entre o contratado e o executado grande, mais dinheiro foi desviado por fraudes, desfalques e descontrole; em outras palavras, maior a corrupo (GOLDEN & PICCI, 2005, p.37). As auditorias da CGU, muito em funo da prpria cultura de sua burocracia e das normas internas brasileiras, seguiu essa metodologia internacional mais recente. Em campo, detectaram nos municpios-alvo todo um grupo de infraes cometidas pelos respectivos prefeitos em relao Lei de Licitaes, marco legal que 11

regulamenta o poder discricionrio dos agentes pblicos no uso do oramento pblico. Todos os atos que se desviaram das prescries dessa norma legal foram descritos pelos auditores. Como legistas que chegam aps o crime, mas que o reconstituem a partir de indcios, os auditores coletam documentos, analisam planilhas, fazem entrevistas e checam informaes para atender, basicamente, aos princpios acima descritos. Em suma, o material coletado pela CGU fornece informao suficiente para que tenhamos constataes mais precisas sobre ocorrncias de corrupo nos pequenos e mdios municpios.

3.2 OPERACIONALIZANDO O FENMENO

Vejamos um exemplo. No municpio de Itabela, Bahia, por exemplo, a auditoria identificou obras inacabadas em escolas no valor de R$ 195.450,00. Particularmente, o dinheiro foi repassado aos administradores municipais para a construo de um laboratrio de informtica e uma biblioteca no Colgio Municipal de Itabela (contrato nmero C-C 028/2002) e para ampliao da Escola Agrcola Jos Roberto Martins (contrato nmero C-C 037/2002), ambas contratas com uma construtora local. As duas obras foram integralmente pagas ao empreiteiro mas permaneciam inacabadas poca da auditoria sem que a prefeitura aplicasse qualquer penalidade ao construtor.
Figura 1 Obra no concluda em Itabela, Bahia

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Fonte: CGU, 2005 (Instalaes do Colgio Municipal de Itabela)

O relatrio apontou um favorecimento deliberado da empreiteira, fato consignado como fraude grave pelos auditores. No caso da escola, a auditoria constatou a disparidade entre recursos aplicados e o retorno para a comunidade, vez que a obra estava inacabada. Tal episdio, individualizado aqui, mas apenas um dentre inmeros, delineia bem o trabalho dos servidores da CGU em identificar casos de m-gesto de recursos pblicos. Pois, item importante do rol de malfeitorias dos polticos incumbidos de administrar o patrimnio pblico , de fato, o direcionamento de licitaes pblicas. Trata-se do mecanismo mais comum para se devolver os favores acertados durante a campanha eleitoral e meio de canalizao de recursos pblicos para a arca do prefeito e seu grupo poltico e empresarial (TREVISAN, 2004). A riqueza de detalhes dos relatrios da CGU permitiu controlar para a amostra de municpios o impacto provocado pela ausncia ou presena de certa caracterstica 13

socioeconmica, como renda, taxa mdia de educao e nmero de associaes voluntrias sem fins lucrativos; e, fundamental para escopo deste ensaio, a assiduidade das reunies dos conselhos municipais de Sade e Educao. Especificamente, este ensaio baseou-se nos relatrios completos de auditoria feitos nos municpios selecionados do 7 ao 12 sorteios. Com essa amostra, obteve-se 93% de confiana4. A escolha dessas secretarias no foi aleatria. Ambas so executoras de programas federais de grande capilaridade e, fundamental, mais de 50% dos casos de irregularidade acontecem nas reas de sade e educao, setores que foram descentralizados durante a dcada de 80 (FERRAZ & FINAM, 2005). De acordo com esses autores, 27% dos casos ocorrem na educao e 25% na sade. Vale dizer que a composio da receita dos municpios auditados, por serem mais pobres, tm uma menor gerao de receita prpria (5% da receita, contra 19% da totalidade dos municpios). Em conseqncia, so mais dependentes de transferncias recebidas (MENDES, 2004). Portanto, recorte justificado por serem as duas pastas (Sade e Educao) as maiores fornecedoras de recursos pblicos para os municpios e, portanto, alvo dos agentes pblicos corruptos. Pois, por receberem parcos recursos, incapazes de justificar a prpria coalizo de agentes corruptos, as demais reas de gesto foram abandonadas to logo se iniciaram as anlises dos dados, restando somente como variveis dependentes do modelo as duas reas, de Educao e Sade.

O nmero de municpios analisados de 216, vez que n=N.(1/e2)/N+(1/e2); onde n= amostra; N = nmero total de municpios; e2 = erro ao quadrado (0,05).

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De posse do mapeamento das fraudes ocorridas nas secretarias de Sade e Educao dos 216 municpios selecionados para esta monografia, passou-se, ento, a sistematizao dessas ocorrncias para permitir a realizao de anlises comparadas e, ainda, estudos multivariados a fim de obter uma maior compreenso das variveis associadas ao fenmeno. Para efetuar a totalizao das ocorrncias detectadas, a estratgia adotada foi guardar simetria com as penas prescritas pela Lei de Licitaes 8.666/93 e pela Instruo Normativa N 1, de 06 de Abril de 2001, da Secretaria Federal de Controle Interno. Tambm observei a escala de gravidade de ilcitos praticados pelos agentes pblicos no uso do oramento da Unio adotada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), conforme quadro apresentado nos anexos desta monografia. Em resumo e concretamente -- para ilustrar como se deu tal organizao de municpios com maior ou menor grau de casos de corrupo em funo da legislao vigente o caminho foi este: se os auditores detectaram em dada localidade desvio de recursos, superfaturamento e favorecimento numa licitao do programa de compra de merenda escolar (PNAE), delito, segundo a dosimetria da Lei de Licitaes e da escala do TCU, punido com a pena mxima, atribu a essa ilicitude nota 3, numa escala de um a trs. Ocorrncias menos graves identificadas pelos servidores da CGU receberam pontuao menor, 2 ou 1, dependendo, sempre, da natureza do fato constatado. A seguir, passo a relatar uma constatao real de nvel 3, para melhor exemplificar o procedimento. Segundo os servidores da CGU incumbidos de analisar 15

os repasses federais para o municpio de Itaguau, Esprito Santo, houve indcios de superfaturamento em aquisio de unidade mvel de sade no corpo do convnio celebrado entre a Fundao Nacional de Sade (Funasa) e a prefeitura municipal, no valor de R$ 112.364,70. Em decorrncia dos altos valores pagos pelos equipamentos, os fiscais fizeram pesquisa de mercado e constataram, tomando por base o preo maior nas avaliaes, que os preos cotados na licitao esto, em mdia, 49,41% maior que os cotados no mercado. (CGU, 2004). Registro que esse episdio foi, em 2006, relacionado como um dos casos de corrupo identificados pela Polcia Federal na Operao Sanguessuga. preciso ressaltar que um nico programa desdobra-se em vrias ordens de compra ou servios; e, como cada secretaria possui vrios programas, a nota final conferida ao municpio foi dada pelo somatrio das diferentes ocorrncias (graus de corrupo 1, 2 e 3) detectadas em todos os programas comuns na rea de sade e educao que contaram com verbas pblicas repassadas pela Unio. Para evitar distores na totalizao (que uma sucesso de pequenas impropriedades em dada localidade pesasse mais no cmputo final do que uma fraude grave ocorrida em outro municpio), multipliquei cada soma resultante por uma constante k arbitrada, de peso 3. Tal procedimento foi repetido e replicado s duas secretarias beneficiadas com repasses federais de todos os 216 municpios, e totalizado na seguinte frmula, onde X e Y etc. so os programas federais na rea de sade e educao, como PNAE, PNATE, Farmcia Bsica, etc:
n n n n n n

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C = [k(X i/i) + k(2X j/j) + k(3X l/l)] + [k(Y i/i) + k(2Y j/j) + k(3Y l/l)] + [(... )] (1)
i=1 j=1 l=1 i=1 j=1 l=1

De posse desses dados, montei uma matriz de constatao. Em seguida, classifiquei os municpios, em funo do valor da pontuao totalizada, em cinco categorias intervalares a fim de conduzir os estudos estatsticos. Claro, que todo esse processo nos revela apenas uma proxy de corrupo, vez a complexidade do fenmeno da corrupo no permite uma classificao perfeitamente mtrica. Esclarecido o critrio de mensurao da corrupo com recursos pblicos federais, passo a registrar as fontes das informaes municipais adicionais (que compem o conjunto de variveis independentes). Parte importante proveio da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros: Gesto Pblica - 2001, do IBGE. Nesse banco de dados obtive, por exemplo, as informaes sobre o nmero de reunies anuais dos diferentes conselhos. Vale lembrar que a aparente dissintonia entre o momento da coleta de dados dos auditores da CGU e as demais informaes, especialmente sobre a constncia das sesses dos conselhos, apenas aparente. Isso porque os mandatos dos conselheiros so de dois anos prorrogveis por mais dois anos, avanando pelo ano de 2003. Ademais, as auditorias abarcam, em suas anlises, licitaes realizadas em anos anteriores, havendo, portanto, coincidncia entre as licitaes e a rotina dos conselhos. Destarte, os dados fornecidos pelo IBGE sobre a assiduidade das reunies so mais do que um instantneo; so, sim, a expresso de um comportamento poltico e 17

pblico duradouros, que se prolonga pelo tempo sem se modificar; ou seja, expressam um padro. Portanto, fica respaldada como varivel independente no nosso modelo as informaes sobre o nmero de reunies anuais realizadas por essas supostas instncias de controle do oramento pblico. Utilizei, ainda, na composio da matriz de variveis e com intuito de testar algumas hipteses, as informaes disponibilizadas pelo Programa das Naes Unidas para Desenvolvimento (PNUD), notadamente o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o ndice de Desenvolvimento Humano-Educacional (IDH-E). Tambm fiz uso de informaes sobre o nmero de associaes voluntrias por grupo de mil habitantes coletadas pelo IPEA-IBGE no corpo da pesquisa As Fundaes Privadas e Associaes Sem Fins Lucrativos no Brasil, 2002. Essa varivel foi considerada para se testar o efeito da vitalidade associativa local na gesto pblica, com efeitos interessantes, como se ver no captulo destinado anlise dos resultados. Aqui, um parntese sobre a incluso da varivel associativismo no modelo. A literatura sobre Capital Social (CS) associa positivamente o associativismo, a densidade associativa, isto , nmero de associaes por mil habitantes, com boa gesto pblica. (PUTNAM, 1996). Acrescentei, ainda, como teste de hiptese referente aos efeitos do CS, o nmero de quadras esportivas existentes nos municpios fora de escolas ou clubes fechados. Esses espaos desportivos comunitrios so vistos pelos tericos do CS, tambm, como centros de gravidade para as comunidades discutirem temas afeitos comunidade, como compras governamentais. 18

4 ANLISE DOS RESULTADOS 4.1 OS ESPERADOS E OS INDESEJADOS

Neste ponto so apresentados os estudos estatsticos que serviram a testar a hiptese central da monografia: a saber, a influncia dos conselhos municipais no 19

desempenho institucional, particularmente a probidade dos agentes pblicos. De incio, buscou-se, num primeiro e preliminar teste, detectar de modo geral a existncia ou no de uma inversa simetria entre reas onde a atuao dos conselhos menos intensa e casos de irregularidades detectados pela CGU. Duas foram as fontes de dados iniciais que serviram a esse propsito. Levantamento da Controladoria-Geral da Unio, de maio de 2006, que mostrou que 77% dos municpios brasileiros auditados apresentaram irregularidades de algum tipo em suas licitaes (de um universo de 580 municpios auditados). A segunda base de dados proveio da pesquisa Perfil dos Conselhos Municipais de Educao 2004, realizada pelo Ministrio da Educao.

Tabela 1 Percentual de irregularidades detectadas em licitaes pelas auditorias da CGU em municpios de cada estado

ESTAD O

(%) IRREGULAR

ESTADO

(%) IRREGULA R

AC AL AM AP BA

50 100 100 100 95

PB PE PI PR RJ

82 89 100 64 70

20

CE ES GO MA MG MS MT PA
Fonte: CGU

100 93 71 96 67 71 76 84

RN RO RR RS SC SE SP TO

82 100 100 44 78 100 58 73

Esses dados, embora gerais, fornecem os primeiros indcios de que num mesmo ambiente institucional, fatores outros esto em ao para diminuir a propenso corrupo dos agentes pblicos. Resta saber, como nos propusemos, conhecer a importncia do papel dos conselhos municipais. Como mostra o grfico a seguir, as regies Sul e Sudeste apresentam os maiores percentuais de conselhos em funcionamento normal. H, nota-se, certa simetria com os dados da CGU, onde a taxa de irregularidades detectadas foi menor nessas regies. De fato, h uma correlao importante de r= -0,4 entre o percentual de irregularidades detectadas nos estados e o funcionamento regular mdio dos conselhos.

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GRFICO 1 Percentual dos municpios cadastrados onde o Conselho Municipal de Educao funciona regularmente

100 RJ 90 SP RS 80 GO 70 BA 60 AM 50 AP CE 40 MT 30 AL 20 PA 10 AC AC AL AP AM BA CE ES GO MA MT MS MG PA PB PR PE PI RJ RN RS RO RR SC SP SE TO PR PI RO MA MS SE TO PB RR MG PE ES RN SC

Fonte SICME (MEC/2004)

No entanto, ao analisarmos abaixo da superfcie da mera constatao do funcionamento regular dos conselhos (mais uma funo da legalidade de sua constituio, se de acordo ou no com lei municipal), percebemos que o escopo ltimo dos conselhos no desempenhado adequadamente. A mesma pesquisa do MEC, quando confrontada com os dados da CGU, revelou dados que fizeram avanar na hiptese de que os conselhos no so arenas de dissuaso corrupo com verbas pblicas. Segundo a pesquisa do MEC, como mostra o grfico abaixo, 46% dos Conselhos informaram realizar pelo menos uma

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reunio por ms (freqncia tima); 12% informaram realizar apenas uma reunio por ano.
GRFICO 2 Estados onde as reunies dos Conselhos Municiais de Educao (em mdia) ocorrem pelo menos uma vez por ms.

120 100 80 60 40 20 0 AC AP ES MA GO AL CE AM BA MS MT PA PR RS RJ PI RO RN

MG PB PE

TO SP SC SE

RR

Fonte SICME (MEC/2004)

Essa assiduidade coadunada-se com os princpios e misses desses conselhos, pouco se associou positivamente com a gesto proba. O momento Pearson entre essas duas variveis (irregularidades detectadas pela CGU versus assiduidade) revelou um r= 0,12, baixo para qualquer parmetro. O que foi mostrado at aqui ao nvel macro (regies e estados brasileiros e pases) ser, a partir de agora, detalhado para a unidade de estudo desta dissertao: os municpios. So apresentados estudos estatsticos que terminaro por responder, afirmativamente, a pergunta guia desta monografia se participao e funcionamento

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formal dos conselhos municipais, notadamente de educao e sade, esto associados negativamente de forma importante ao nvel de corrupo poltica local. Esta seo descreve, assim, uma srie de anlises multivariadas que forneceram informaes que foram confrontadas e analisadas a partir do prisma do marco terico adotado. Optei pela correlao cannica, que tem como objetivo principal explicar a relao entre dois conjuntos de variveis, encontrando um pequeno nmero de combinaes lineares, para cada um dos conjuntos de variveis, de modo a maximizar as correlaes possveis entre os grupos. A anlise das variveis cannicas (obtidas por combinaes lineares) de grande utilidade no estudo de dependncias multivariadas. O primeiro modelo contemplou a corrupo ocorrida nos programas (compras, contrataes, licitaes...) executados pelas secretarias de Sade e Educao dos 216 municpios.
Figura 2 Correlao Cannica entre os casos de corrupo nos programas do mbito dos ministrios da Educao e Sade e o Bloco de Variveis Socioeconmicas

0,35 Quadras 0,13 Conselhos 0,34 Associaes Educao -0,94 Var. 40% Programas Sade -0,61 rc = 0,53
p - 0,00 <

Var. 6% Desenv. Scioeconmico

-0,05 Mandato Renda Populao IDH IDHE

0,61 -0,36 0,75 0,75

Fonte: Autor, 2007

24

A correlao cannica entre esses blocos de variveis de rc = 0,53 ao nvel de significncia de p 0,000. Na medida em que o valor do bloco de variveis socioeconmicas (que inclui as variveis econmicas mais a que chamei de variveis sociais, como nmero de reunio dos conselhos) diminui, tm-se um aumento nos nveis de corrupo no bloco dos programas dos ministrios. O coeficiente cannico rc anlogo ao coeficiente de regresso. Registre-se que correlaes maiores que 0.30 (entre os blocos) so consideradas fortes pela literatura (MUNRO & PAGE, 1993) e, portanto, o conjunto de variveis selecionadas para o modelo justificvel. A correlao cannica interpretada da mesma forma que a correlao momento produto de Pearson (TABACHINICK & FIDEL, 2001). Quando elevada ao quadrado, rc2 representa a varincia compartilhada pelos dois grupos as variveis hipotticas representadas nos crculos. No caso do modelo acima, os dois blocos de variveis compartilham 28% de varincia. As cargas que aparecem em cada seta apenas representam a fora que cada varivel tem no modelo explicativo. Por certo, o modelo sugere a existncia de tantas outras variveis ignoradas com potencial de influncia e associadas prtica ou no de corrupo municipal. Em todo caso, o objetivo deste trabalho sugerir que os conselhos municipais, diferentemente do esperado, no so um fator dissuasor da corrupo e, como corolrio, chamar a ateno para as deficincias estruturais dessas instncias fiscalizadoras dos gastos pblicos. A anlise cannica realizada sobre a relao das variveis independentes (Conselhos, leia-se nmero de reunies anuais; renda per capita, IDH e outras) com as irregularidades nos programas do mbito dos ministrios da Educao e Sade 25

mostrou uma relao muito fraca entre Conselhos e corrupo, como mostrado no diagrama abaixo. particularmente importante para a discusso anunciada nesta monografia a fraqueza da varivel Conselho no modelo. muito baixa a carga no modelo (0,13), sendo inexato associ-la positivamente menor corrupo nos programas dos ministrios da Educao e Sade (por sua elevada correlao, os dados dos conselhos de sade e educao foram reunidos). Tal situao motivou um refinamento na pesquisa, qual seja, a anlise da correlao cannica to somente com o bloco de variveis sociais, como nmero de associaes voluntrias por mil habitantes, nmero de reunies dos conselhos municipais de Sade e Educao por ano e mandato do prefeito. A anlise estatstica apontou uma correlao cannica entre esse bloco de variveis de rc = 0,27 ao nvel de significncia de p 0,04. No caso do modelo representado a seguir, os dois blocos de variveis compartilham 7,3% de varincia. Embora modesta, no um dado desprezvel tal correlao (TABACHINICK & FIDEL, 2001). preciso dizer que correlaes acima de 0.20 so consideradas

moderadamente fortes (KERLINGER, 1979) no mbito das cincias humanas. Ou seja, o modelo continua vlido, sendo que a fraqueza da varivel perseguida diz mais ainda para o escopo deste trabalho.

26

Figura 3 Correlao Cannica entre os casos de corrupo nos programas do mbito dos ministrios da Educao e Sade e o Bloco de Variveis Sociais

0,68 Quadras Var. 42% Educao -0,86 Programas Sade -0,75 rc = 0,27 p < 0,04 Var. 7% Desenv. Social 0,24 Conselho 0,72 Associaes -0,13 Mandato

Fonte: Autor, 2007

Percebe-se que de todo o conjunto correlacionado com o bloco de Programas, ela a segunda mais fraca. Assim como j fornecido pelo diagrama de correlao anterior, este dado sugere que a freqncia de reunies dos conselhos municipais de sade e educao no est positivamente associada boa governana, ao bom desempenho institucional, gesto tica de recursos pblicos. Trata-se de constatao de importncia central para a hiptese desta monografia, pois sugere a existncia, para o caso dos municpios brasileiros, de uma correlao desprezvel entre a participao popular em instncias de controle e gestes municipais virtuosas. Tais arenas deveriam ser o centro de aes reguladoras dos gastos pblicos, de acompanhamento das polticas pblicas. Adiante, sugiro que a captura desses conselhos pelos agentes pblicos esto na origem dessa

incongruncia. Outro aspecto importante ausncia de associao (mostra at o sinal negativo) de tempo de mandato do prefeito (se em primeiro ou segundo mandato) com os casos de corrupo. , nesse caso, uma sugesto que no s se choca com o senso comum 27

como com a produo acadmica que indica ser o mandatrio em segundo mandato mais corrupto. Apenas como complemento dos testes, realizou-se um estudo de correlao entre os blocos (Programas, leia-se: Corrupo nos programas de Sade e Educao) e o bloco que congregou as variveis econmicas, populao e de nveis de desenvolvimento. O que o diagrama mostrou que a correlao cannica entre esses dois blocos de variveis de rc = 0,50 ao nvel de significncia de p 0,00. Indica que quanto maior o desenvolvimento econmico, menor os ndices de corrupo nos municpios, quando considerados os programas dos ministrios da Educao e Sade. No caso do modelo abaixo, os dois blocos de variveis compartilham 25% de varincia.
Figura 4 Correlao Cannica entre as ocorrncias de corrupo detectadas nos programas do Ministrio da Educao e da Sade e o Bloco de Variveis Econmicas.

0,64 Var. 40% Educao -0,95 Programas Sade -0,59 rc = 0,50 p < 0,00 Var. 20% Desenv. Econmico

Renda

-0,38 Populao 0,79 IDH

0,78 IDHE

Fonte: Autor, 2007

O que se pode afirmar a partir desse modelo associativo aquilo que a literatura prev: municpios com maior renda per capita e ndices de desenvolvimento educacional e socioeconmico elevados esto menos associados corrupo. Entretanto, h uma sugesto interessante. De acordo com a matriz de correlao, a fora da varivel renda menor do que quelas que expressam o padro educacional 28

e de desenvolvimento humano. Ou seja, pode-se indicar que um elevado padro educacional potencialmente um dissuasor melhor, para os municpios brasileiros, de casos de corrupo poltica do que a riqueza mdia da sociedade. No caso em tela, percebe-se, tambm, que o poder, a fora, da varivel populao no modelo explicativo menor do que a renda per capita, IDH e IDH-E. Esse dado importante, na medida em que se costuma rotular os municpios menores de corruptos to somente por serem pouco populosos e interioranos. Na subseo a seguir, a relao das variveis independentes com os casos de corrupo nos programas do Ministrio da Educao (Sade foi descartada, em alguns casos, por apresentar o mesmo padro linear) para os 216 municpios expressa em grficos de linha. Isso foi feito para ilustrar o que a correlao cannica indicou e que a hiptese central desta monografia, a saber: no existe uma associao entre a vitalidade dos conselhos municipais e baixa corrupo poltica.

4.2 RENDA E DESENVOLVIMENTO: ANTDOTOS ESPERADOS

No h surpresa aqui o que no deixa de ser uma confirmao de hiptese para o caso brasileiro quanto ao impacto positivo da renda per capita e do ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) em inibir casos de corrupo. Como citado em captulo anterior, a literatura prev que uma renda mdia elevada e alto desenvolvimento humano esto associados s comunidades com melhor gesto dos recursos pblicos. 29

Percebe-se, de fato, que h uma tendncia muito forte a ocorrncia de fraudes sucessivas nos programas do Ministrio de Educao em municpios com baixos valores de IDH-M e renda per capita. Os grficos tm comportamento semelhante e sugerem visualmente as cargas da correlao cannica (ver Figuras 3 e 4) dessas duas variveis: rc -0,64 e rc -0,79, respectivamente.

Figura 5: Grfico de linha que mostra a variao dos casos de corrupo em programas do mbito do Ministrio da Educao em todos os 216 municpios estudados em funo do IDH de cada localidade
2,8

2,6

2,4

IDH

2,2

2,0

1,8

1,6 Sem irregularidades Irregularidades Fraudes sucessivas Impropriedades Ocorrncia de Fraude

Educao

Fonte: Autor, 2007

30

Figura 6: Grfico de linha que mostra a variao dos casos de corrupo em programas do mbito do Ministrio da Educao em todos os 216 municpios estudados em funo da renda per capita em reais de cada localidade.
2,6

2,4

Renda per capta

2,2

2,0

1,8

1,6

1,4 Sem irregularidades Irregularidades Fraudes sucessivas Impropriedades Ocorrncia de Fraude

Educao

Fonte: Autor, 2007

O desenvolvimento socioeconmico, como notamos acima, a varivel (conjunto de variveis) que melhor capacidade de predio da corrupo encerra. Ressalto a fora associativa desse bloco de variveis para iluminar a quase irrelevncia no modelo da varivel de interesse deste estudo a assiduidade das reunies dos conselhos municipais de educao e sade.

4.3 CONSELHOS CAPTURADOS E CORRUPO

Constata-se a partir dos relatrios de auditoria da CGU analisados que os conselhos no funcionam, no cumprem sua misso, entre outras, de dissuadir a prtica de corrupo, fiscalizando a aplicao dos recursos pblicos transferidos.

31

A anlise dos dados aponta um aspecto particularmente relevante: chama a ateno a baixa carga exibida pela matriz de regresso cannica entre o nmero de reunies dos conselhos municipais de educao e sade com casos de corrupo detectados pelos auditores nos programas desses dois ministrios (rc -0,24). Projetados para serem arenas plurais que sirvam de anteparo s aes potencialmente corruptas dos gestores municipais, os conselhos municipais tornaram-se, na maior parte dos casos, apndices dos prefeitos ou instncias de homologao de irregularidades. Sem pressupor as razes da inoperncia -- se a ausncia de massa crtica tcnica nos municpios ou a participao mancomunada dos conselheiros com os prefeitos em transaes clandestinas -- notvel a dominao dos conselhos pelo sistema poltico. A seguir, esquadrinho um pouco mais, com exemplos, esse processo de captura, que acaba por transformar os conselhos em instncias legitimadoras de desvios. Na raiz desse fenmeno, encontra-se a poltica tradicional; o clientelismo ainda forte nas pequenas localidades que favorece transaes corruptas. Em sua essncia, as relaes clientelistas traduzem reciprocidade, o protagonista e seus coadjuvantes, trocam vantagens materiais na proporo de seu peso ponderado. Claro que se trata de uma relao assimtrica, onde os prefeitos detm o poder de coero dos conselheiros, sejam os servidores pblicos ou demais representantes. Talvez por isso, pela existncia de redes de clientela, que os conselhos municipais no inibiram de forma significativa casos de corrupo, segundo o modelo

32

aqui considerado. A captura por parte do poder poltico tradicional dessas arenas de representao e gesto popular esvaziou-nas de suas misses. Dados de pesquisa do Ministrio da Sade5 mostram que, dos conselhos de sade municipais que responderam ao questionrio, cerca de 90% eram presididos pelo secretrio de Sade. Dos relatrios de auditoria extrai-se dos fascculos que descrevem a forma de atuao dos conselhos municipais (instncias fiscalizadoras, por definio legal) exemplos de relaes clientelistas. So situaes descritas pelos auditores que mostram cidados subordinados e silentes diante do poder local e, talvez, temerosos de retaliaes6.
Falta legitimidade representante titular dos pais de alunos das escolas pblicas do Ensino Fundamental Neide Gomes, por possuir relao de emprego com a Prefeitura; No houve, nos exerccios de 2001, 2002, 2003 e at abril de 2004, qualquer atividade de acompanhamento e controle social sobre a aplicao e ou execuo dos recursos do Fundo. Todos os representantes do Conselho foram indicados pela atual gesto executiva municipal e tendo em comum o fato de que possuem vnculo de trabalho com o municpio [...]; O Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manuteno e Valorizao do Magistrio FUNDEF, responsvel pelo acompanhamento e avaliao do Programa Renda Mnima Bolsa-Escola, tem, em sua composio, oito membros entre titulares e suplentes, dos quais seis so servidores da Prefeitura Municipal de Ribeirpolis. (CGU, 2005, grifo do autor).

A provvel captura dos conselheiros municipais explicaria assim a baixssimo carga expressa pelo modelo entre atuao dos conselhos e casos de corrupo (rc 5

Pesquisa conduzida pela Secretaria de Gesto Participativa (SGP) no mbito do projeto Avaliao do impacto do controle social na formulao e implementao de polticas de sade (MS/SGP, 2004). 6 Trechos extrados do CD com os relatrios de auditoria do Programa de Fiscalizao a Partir de Sorteios Pblicos Relatrios do 8 Sorteio, Maro de 2004.

33

0,24). Vale lembrar que essa medida, como esclarecido anteriormente, indica a fora dessa varivel (reunies dos conselhos) no modelo explicativo. Era de se supor que conselhos municipais atuantes e vigilantes inibissem casos de corrupo, mas a subordinao funcional e poltica dos conselheiros ao poder tradicional local compromete a eficcia dessas instncias dissuasivas. No grfico de linha a seguir, constata-se visualmente o comportamento dessa relao nmero de reunies dos conselhos e casos de corrupo (Educao, no caso). Mesmo o aumento no nmero de reunies anuais no impacta de forma importante a ocorrncia de fraudes sucessivas, conforme indica o comportamento da reta. Certo que quando no h reunies dos conselhos municipais de educao, os casos de fraudes graves e sucessivas so muito mais comuns. Ou seja, se reunies amide dos conselhos tal como funcionam hoje no impedem de forma importante (embora no se descarte certo impacto) que gestores municipais desviem recursos pblicos destinados aos programas de educao; o no funcionamento dessas instncias libera-os das ltimas amarras formais e de constrangimento.

34

Figura 7 - Grfico de linha que mostra a variao dos casos de corrupo em todos os 216 municpios estudados em funo do nmero de reunies anuais do Conselho Municipal de Educao
7,0

Nmero de reuines de conselho

6,5

6,0

5,5

5,0

4,5

4,0 Sem irregularidades Irregularidades Fraudes sucessivas Impropriedades Ocorrncia de Fraude

Educao

Fonte: Autor, 2007 Figura 8 Nmero de reunies dos conselhos municipais de Educao dos municpios estudados

40

30

Percentual

20

10

0 0 2 6 12 24

Nmero de reuines de conselho

Fontes: Autor, 2007

35

Ou seja, se reunies amide dos conselhos tal como funcionam hoje no impedem de forma importante (embora no se descarte certo impacto) que gestores municipais desviem recursos pblicos destinados aos programas de educao e sade; o no funcionamento dessas instncias libera-os das ltimas amarras formais e de constrangimento. O resultado, como aqui se mostrou, a baixssima importncia da varivel assiduidade das reunies dos conselhos no modelo que exps os fatores que aparecem associados aos casos de corrupo com recursos federais em mbito municipal. Instncias que deveriam ser a infantaria da accountability, na primeira linha de fiscalizao e combate corrupo, os conselhos municipais no so mais do que espaos homologatrios, quando no scios, da m-gesto.

36

5 CONSIDERAES FINAIS
H certa virtude a sobressair nesta monografia de ambies limitadas. Mostrouse a viabilidade de operacionalizao de um conceito julgado abstrato como corrupo poltica. O manuseio de uma proxy desse quilate permite anlises ulteriores que desvendem ainda com mais exatido os fatores associados m-gesto de recursos pblicos, propiciando correes das polticas pblicas adotadas ou municiando o Estado de um novo arsenal novo de aes. A interpretao dos dados expostos sugere que a poltica tradicional e as relaes clientelistas se sobrepuseram s legislaes modernas que pretendiam confront-las. Entendo que a libertao dos conselhos municipais do jugo dos prefeitos, como si acontecer hoje, ter o condo de fazer dessas arenas o local de vigilncia do patrimnio pblico. Esse problema exige intervenes que os torne mais eficazes. Todas as auditorias executadas pela GCU, invariavelmente, indicaram a ocorrncia de omisses fiscalizadoras dos conselhos municipais de sade e educao. Nem sempre se deviam incapacidade tcnica ou gerencial de seus integrantes, mas, sim, a uma cumplicidade ou subordinao ao gestor pblico responsvel pelos gastos que deveriam ser fiscalizados. H, claro, mesmo que se observe com reservas avaliaes culturalistas, o peso de certa nonchalance desenvolvida pelos cidados quando expostos amide corrupo poltica. De acordo com as pesquisas, realizadas pelo Ibope, intituladas Corrupo na Poltica: Eleitor Vtima ou Cmplice, de fevereiro de 2006, e Pesquisa de Opinio 37

Pblica Sobre Corrupo, de fevereiro de 2005, o eleitor brasileiro, quando perguntados se a maioria dos polticos brasileiros superfaturavam obras pblicas para desviar o dinheiro para o patrimnio pessoal, 65% dos eleitores da regio Norte e Centro Oeste disseram ser essa uma prtica comum. No caso da pergunta denunciaria sempre um poltico que cometesse prticas ilegais, apenas 37% dos eleitores do Norte e Centro Oeste o fariam, como se sugerindo uma cumplicidade com o gestor corrupto. Tem-se, portanto, casos onde a averso moral corrupo dos conselheiros condicionada pelo comportamento mais ou menos corrupto dos gestores. Em situaes assim a expectativa de que a corrupo difundida retroalimenta toda a cadeia, no s por causa de clculos racionais, mas tambm porque a barreira moral diminui (PIZZORNO, 1992). No se deve concluir, entretanto, que os conselhos municipais no Brasil so fatalmente incuos em suas misses legais, tornando-os aparelhos dispensveis. Mas resgat-los para suas misses prescritas na norma jurdica essencial. No se defende aqui a ampliao ou a ocupao pelo Estado de um espao prprio da sociedade civil. Mas, uma vez diagnosticado o fracasso desse modelo de fiscalizao, como ndica esta monografia, faz-se necessrio prosseguir e intensificar o trabalho que a prpria CGU j desencadeou, com intervenes que resgatem os conselhos para suas atribuies originais prescritas em lei. A monografia mostra o acerto de uma poltica pblica.

38

Um instrumento adicional, qui, seria, alm das aes didticas mais recentes ministradas, da intensificao da transparncia e da transferncia de tecnologia gerencial, o recurso s sanes pecunirias e administrativas com efeitos civis e polticos que atinjam os conselheiros que, por negligncia ou cumplicidade, associaram-se a prefeitos corruptos. Como indica Mendes (2004), isso alteraria o clculo de custos dos conselheiros e os levaria a refletir sobre a convenincia da vassalagem a um prefeito inidneo.

39

REFERNCIAS

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40

JOHNSTON, Michael. Measuring the New Corruption Rankings: Implications for Analysis and Reform. In: HEIDENHEIMER, Arnold; JOHNSTON, Michael (ed.). Political Corruption: Concepts & Contexts. New Brunswick: Transaction Publishers, 2005. V.1, pp. 865-884. KERLINGER, Fred N. Metodologia da pesquisa em cincias sociais: Um tratamento conceitual.So Paulo: EPU, 1979. KLITGAARD, Robert. Corrupo sob Controle. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1994 LANCASTER, Thomas; MONTINOLA, Gabriella. Toward a methodology for the comparative study of political corruption. Crime, Law and Social Change (27): 185-206, 1997. MENDES, MARCOS. Anlise das irregularidades na administrao municipal do FUNDEF: Constataes do programa de fiscalizao a partir de sorteios pblicos da Controladoria-Geral B5es.pdf MUNRO, B; PAGE, E. Statistical Methods. Philadelphia: J.B. Lippincott, 1993. NYE, Joseph. Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis. American Political Science Review 61 (June): 417-427. 1967. PIZZORNO, Alessandro. La Corruzione nel Sistema Poltico. In: DELLA PORTA, Donatella (ed.). Lo scambio occulto: Casi di corruzione politica in Italia. Bologna: Il Mulino, 1992. V1. 13-74. POWER, Timothy; GONZLEZ, Jlio. Cultura Poltica, Capital Social e Percepes Sobre Corrupo: Uma Investigao Quantitativa em Nvel Mundial. Revista de Sociologia Poltica (21): 51-69, 2003. PUTNAM, Robert. Comunidade e Democracia a experincia da Itlia Moderna. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996. da Unio. Disponvel em: <http://bvc.cgu.gov.br/bitstream/123456789/227/1/FUNDEF,+Constata%C3%A7%C3%

41

. Explaining Institutional Success: The Case of Italian Regional Government. The American Political Science Review 77 (1): 55-74, 1983. REINIKKA, Ritva; SVENSSON, Jakob. Local Capture: Evidence from Central Government Transfer in Uganda. Quarterly Journal of Economics (119:2): 679-705, 2003. TABACHINICK, B; FIDEL, LS. Using Multivariate Statistics. Needham Heights: Ally and Bacon, 2001

ANEXOS
AMOSTRA DE MUNICPIOS
Tabela 1 Cidades/Estados da Regio Centro-Oeste.

Cidade C001 - Minau C033 - Goiatuba C041 - Parana C042 - Senador Caned C043 - Morrinhos C086 - Jaragu C100 - Gouvelndia C149 - Buriti De Goi C150 - Buritinpolis C157 - Faina C184 - Rianpolis C213 - Campinorte C024 - Pontes E Lace C061 - Claudia Um C067 - Claudia Dois C068 - So Jos Do R

Estado recodificado Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Gois - GO Mato Grosso - MT Mato Grosso - MT Mato Grosso - MT Mato Grosso - MT

42

C093 - Colniza C125 - Nova Nazar C185 - Ribeiro Casc C205 - Lamabri Do Oe C097 - Ftima Do Sul C146 - Bataypor C158 - Iguatemi C199 - Anaurilndia C069 - So Gabriel D

Mato Grosso - MT Mato Grosso - MT Mato Grosso - MT Mato Grosso - MT Mato Grosso do Sul - MS Mato Grosso do Sul - MS Mato Grosso do Sul - MS Mato Grosso do Sul - MS Mato Grosso do Sul MS

Tabela 2 Cidades/Estados da Regio Nordeste. Cidade C017 Senador Rui P C051 Delmiro Gouve C139 Viosa C174 Traipu C003 Teofilndia C012 Santana C029 Ribeiro Do L C034 Gandu C047 Tabocas Do Br C048 So Flix C049 Ipia C050 Cacul C085 Ituau C116 Contendas Do C121 Itagimirim C129 Pindobau C159 Itaberaba C210 Canpolis C212 Carinhanha C215 Brejes C005 Itatira C046 Barro Estado recodificado Alagoas AL Alagoas AL Alagoas AL Alagoas AL Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Bahia BA Cear CE Cear CE

43

C055 Aiuaba C081 Paramoti C099 Farias Brito C117 Granja C127 Pacuj C162 Iracema C181 Novo Oriente C015 So Raimundo C016 So Lus Gonz C065 Bacabeira C066 Poo De Pedr C113 Cidelndia C126 Olho Dgua D C155 Davinpolis C172 Tasso Fragoso C059 Cuit C073 Salgado De S C089 Cruz Do Espr C091 Conde C143 Baa Da Trai C147 Bernadino Bat C189 So Bentinho C206 Lucena C022 Machados C035 Inaj C077 So Jos Do B C082 Tamandar C083 Sirinham C115 Dormentes C168 Nazar Da Mat C173 Terezinha C026 Piripiri C039 Bom Jesus C058 Matias Olmpi C102 gua Branca

Cear CE Cear CE Cear CE Cear CE Cear CE Cear CE Cear CE Maranho MA Maranho MA Maranho MA Maranho MA Maranho MA Maranho MA Maranho MA Maranho MA Paraba PB Paraba PB Paraba PB Paraba PB Paraba PB Paraba PB Paraba PB Paraba PB Pernambuco PE Pernambuco PE Pernambuco PE Pernambuco PE Pernambuco PE Pernambuco PE Pernambuco PE Pernambuco PE Piau PI Piau PI Piau PI Piau PI

44

C153 Carabas Do P C154 Cristino De C C202 Jacobina Do P C209 Guaribas C072 Santa Cruz C078 Tangar C101 Alexandria C163 So Jos Do M C204 Lagoa Nova C098 Estncia C131 Ribeirpolis C161 Itabaiana C166 Nepolis

Piau PI Piau PI Piau PI Piau PI Rio Grande do Norte RN Rio Grande do Norte RN Rio Grande do Norte RN Rio Grande do Norte RN Rio Grande do Norte RN Sergipe SE Sergipe SE Sergipe SE Sergipe SE

Tabela 3 Cidades/Estados da Regio Norte. Cidade C054 - Acrelndia C135 - Santana C179 - Mazago C020 - Mara C052 - Nhamund C119 - Iranduba C152 - Carauari C036 - Almeirim C053 - Moju C064 - Maracan C087 - Abaetetuba C094 - Colares C110 - Colares C112 - Capito Poo C134 - Santa Luzia D C177 - Magalhes Bar C014 - Monte Negro C140 - Alvorada Do O Estado recodificado Acre - AC Amap - AP Amap - AP Amazonas - AM Amazonas - AM Amazonas - AM Amazonas - AM Par - PA Par - PA Par - PA Par - PA Par - PA Par - PA Par - PA Par - PA Par - PA Rondnia - RO Rondnia - RO

45

C148 - Bonfim C009 - Miracema Do T C106 - Araguana C118 - Goiatins C156 - Dianpolis C165 - Paraso Do To C197 - Babaulndia

Roraima - RR Tocantins - TO Tocantins - TO Tocantins - TO Tocantins - TO Tocantins - TO Tocantins - TO

Tabela 4 Cidades/Estados da Regio Sudeste. Cidade C007 Maratazes C044 Pancas C114 Colatina C128 Pedro Canrio C010 So Joaquim D C018 Sete Lagoas C028 Recreio C040 Capelinha C060 Espera Feliz C070 Santa Rita De C071 Santo Antonio C075 Piranga C080 Vespasiano C084 Ita De Minas C090 Cristina C092 Comercinho C104 Esmeraldas C108 Betim C109 Buritizeiro C120 Coronel Murta C122 Itamonte C124 Lontra C164 Paraopeba Estado recodificado Esprito Santo ES Esprito Santo ES Esprito Santo ES Esprito Santo ES Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG

46

C167 Matip C176 Luislndia C198 Antonio Prado C200 guas Vermelh C203 Lagoa Dos Pat C207 Guaraciama C214 Cambuquira C006 Mendes C008 Miracema C038 Barra Do Pira C045 Vassouras C130 Quissam C151 Cambuci C188 Santa Maria M C192 So Joo De M C191 So Cristvo C002 Severnia C027 Promisso C079 Taquaritinga C095 Dracena C096 Esprito Sant C103 Adamantina C105 Araoiaba Da C137 Tarabai C138 Valentim Gent C145 Bastos C169 Morro Agudo C170 Mongagu C 171 Mau C178 Mato C182 Orindiva C183 Pederneiras C186 Santa Brbara C187 Santa Ernesti C190 So Caetano D

Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Minas Gerais MG Rio de Janeiro RJ Rio de Janeiro RJ Rio de Janeiro RJ Rio de Janeiro RJ Rio de Janeiro RJ Rio de Janeiro RJ Rio de Janeiro RJ Rio de Janeiro RJ Santa Catarina SC So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP So Paulo SP

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Tabela 5 Cidades/Estados da Regio Sul. Cidade C011 -Santo Antonio C021 - Laranjeiras D C031 - Santa Izabel C074 - Rio Azul C088 - Curiva C111 - Farol C141 - Amapor C142 - Almirante Tam C160 - Marialva C195 - So Sebastio C196 - Barraco C211 - Castro C013 - Nonai C019 - Venncio Aire C030 - Sananduva C032 - Garibaldi C037 - Antonio Prado C056 - Guapor C057 - Fontoura Xavi C062 - Iju C107 - Arroio Dos Ra C132 - Rodeio Bonito C133 - Roque Gonzale C144 - Barros Cassal C175 - Tunas C180 - Muitos Capes C194 - So Pedro Do C208 - Gramado Dos L C216 - Boqueiro Do C004 - Papanduva C023 - Ponte Serrada C025 - Porto Unio Estado recodificado Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Paran - PR Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Rio Grande do Sul - RS Santa Catarina - SC Santa Catarina - SC Santa Catarina - SC

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C063 - Jacinto Macha C076 - Piarras C123 - Laguna C136 - So Bonifcio C193 - So Ludgero C201 - Agronmica

Santa Catarina - SC Santa Catarina - SC Santa Catarina - SC Santa Catarina - SC Santa Catarina - SC Santa Catarina - SC

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Quadro 1 Tipo e subtipos de irregularidade elaborados pelo TCU

Fraudes e Irregularidades graves Superfaturamento; irregularidades graves concernentes ao processo licitatrio; celebrao/administrao irregular de contratos; alteraes indevidas de projetos e especificaes; movimentao irregular de recursos; pagamento antecipado; superfaturamento; reajustamento irregular; desvio de finalidade; desvio de objeto; prestao de contas irregular. Irregularidades Projeto inadequado; execuo irregular de obra; processo licitatrio com irregularidades relevantes; inexistncia de licena ambiental; pendncias em obras j concludas; contrato vencido com obra em andamento; pagamento de servios executados aps vigncia do contrato ou convnio; falta de definio precisa das condies de reajuste; celebrao irregular de convnios; termo de recebimento/aceitao para obra no concluda; saques indevidos na contacorrente do convnio; contrato encerrado com objeto inconcluso; uso inadequado de ndices de reajuste; falta de prestao de contas; incio de investimento com durao superior a um exerccio. Falhas e impropriedades Deficincia de projetos; impropriedades relacionadas documentao; impropriedades ou falhas no processo licitatrio; impropriedades ou falhas na celebrao do convnio ou contrato; falhas de manuteno em obras concludas ou paralisadas; deficincia de controle patrimonial; aceitao de relatrios de empresas de fiscalizao inconsistentes.
Fonte: Tribunal de Contas da Unio

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