CENTRO PORTUGUS DE INVESTIGAO EM HISTRIA E TRABALHO SOCIAL

Uma Abordagem do Servio Social Poltica de Cuidados na Velhice em Portugal

Maria Irene Lopes B. de Carvalho

Resumo O presente texto pretende identificar e caracterizar a poltica social de cuidados na velhice no contexto do actual Estado-providncia portugus, demonstrando as suas fragilidades e potencialidades. Analisa as respostas sociais aos problemas tradicionais e aos novos problemas da velhice, problematizando o modo como a sociedade portuguesa satisfaz as necessidades das pessoas mais idosas, sobretudo as que necessitam de cuidados.

1 - A poltica social como instrumento de bem-estar

Tradicionalmente definia-se a poltica social a partir de uma listagem de reas sociais, como por exemplo a poltica social da sade, da terceira idade, da segurana social e do emprego. Nesta perspectiva o seu objectivo era compensar os efeitos perversos do mercado e corrigir as disfunes sociais do funcionamento da sociedade baseada nas desigualdades dos grupos que a compem (cf. Hill, 1990). As medidas de poltica eram dirigidas preferencialmente a grupos da populao que no conseguiam satisfazer as suas necessidades no mercado, nem no contexto familiar. Esta abordagem, sectorizada e compensatria face poltica econmica, reduzia-lhe a amplitude do objecto: o bem-estar e o seu objectivo melhorar as condies de vida em determinada sociedade. Hoje a tendncia da poltica social deve envolver uma perspectiva global acerca do bem-estar da sociedade e o bem-estar deve ser da responsabilidade, primordial do Estado (cf. Costa, 1999). Actualmente autores como Alcock (2003) e Erskine (2003) possibilitam uma anlise aprofundada do conceito de poltica social. Para o primeiro autor (2003:3), este um campo de estudo no mbito das cincias sociais. Como disciplina cientfica tem como objectivo estudar e promover o bem-estar, constituindo um campo de anlise e de aco interdisciplinar. Utiliza mtodos e tcnicas multidisciplinares permitindo-lhe analisar a aco social dos policy-makers e como estas aces promovem o bem-estar. Para o segundo autor a poltica social no pode aceder ao estatuto de cincia porque no
Assistente Social, Licenciada e Mestre em Servio Social pelo ISSS, DUECE em Cincias da Educao pela FPCE da UL e psgraduada em Famlia e Sociedade pelo ISCTE. E-mail: marialopescarvalho@sapo.pt

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tem um objecto preciso e adopta uma metodologia de estudo multidisciplinar (Erskine, 2003: 11-13). Apesar das diferenas quanto concepo da poltica social as duas perspectivas concordam em identificar a poltica social como um campo passvel de estudo caracterizado pela sua multidisciplinaridade. Quer dizer que a poltica social se socorre de diversas reas cientficas relevantes para a compreenso das questes e dos problemas, integrando contributos cientficos das vrias cincias no contexto de uma realidade social complexa (cf. Costa, 1999). A poltica social assim entendida no se circunscreve a grupos mais desfavorecidos, mas preocupa-se com o bem-estar geral da sociedade proporcionando-lhe bens e servios sociais promovendo e aumentando a qualidade de vida. Qualquer que seja o posicionamento face a esta questo unnime que a poltica social est associada promoo do bem-estar. O bem-estar refere-se no s a um tipo de instrumento ou arranjo mas a variados arranjos sociais para responder a necessidades individuais, grupais e societais. O bem-estar de que temos vindo a falar provm no s da interveno do Estado, mas de outras fontes, como do mercado de trabalho, do indivduo e da sua rede familiar, e da aco voluntria. No entanto o Estado deve ter um papel fundamental e primordial nesse processo. Ento a poltica social pode ser entendida simultaneamente como um campo de estudo e de aco do Estado de bem-estar, construdo por todos os actores polticos e visa a reproduo das relaes sociais, a regulao da actividade econmica, a igualdade de oportunidades, promovendo a justia social, a equidade e a eficincia de modo a reduzir as desigualdades, lutar contra a pobreza prevenindo problemas sociais, protegendo socialmente os indivduos do risco social. Promover o bem-estar constitui um compromisso entre o Estado e a sociedade, uma contratualizao entre os vrios sistemas sociais. O social implica direitos sociais, o econmico implica regulao do mercado e o poltico implica negociao permanente entre parceiros. Cada actor poltico que participa na promoo do bem-estar joga a sua influncia nessa construo. Foi num quadro de negociao que no sculo XIX emergiram as primeiras medidas de poltica social na Alemanha e Inglaterra. No primeiro identificam-se as medidas de polticas adoptadas por Bismark, os seguros sociais obrigatrios. No segundo introduziu-se uma perspectiva interventiva do Estado denominada Fabien Society. Esta, segundo Alcock (2003: 4), desenvolveu uma anlise econmica e social dos problemas do capitalismo britnico introduzindo a ideia de proteco estatal para www.cpihts.com 2

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fazer face a esses problemas1. Esta perspectiva baseava-se na ideologia socialista colectivista defendendo a interveno do Estado como necessria para providenciar formas de suporte social. Em oposio a esta corrente encontravam-se os defensores da no interveno do Estado na esfera pblica. Os problemas sociais deveriam ser resolvidos atravs do voluntariado e da filantropia2 cuja base eram as COS3. Estas ideias dicotmicas construdas no final do sc. XIX iniciaram o debate sobre a proviso do bem-estar pblico e privado que atravessou todo o sc. XX. A construo e a efectivao de bens e servios sociais permitiram o desenvolvimento do Estado de bem-estar nos pases da Europa Central a partir da II Guerra Mundial. Este desenvolvimento est associado, em grande parte, ao compromisso social efectuado pelos Estados envolvidos na II Guerra Mundial por providenciar a satisfao de necessidades bsicas atravs de bens e servios e outras formas de aco pblica como legislao, direitos e obrigaes. Muitos destes pases tomaram como referncia da promoo do bem-estar o relatrio Beveridge4. O relatrio avanava a ideia de que era necessrio remover os males que assolavam a sociedade britnica tais como a ignorncia, a doena, o desemprego e a pobreza. O Estado de bem-estar foi construdo com base no modelo de proteco beveridgiano (universal, unificado, centralizado e uniforme). O Estado deveria intervir na realizao de alguns direitos sociais, designadamente os relacionados com as necessidades bsicas ou situaes de risco que o comum dos cidados no podia enfrentar apenas com os seus recursos individuais (Costa, 1996: 2). O Estado, como actor principal deste processo, deveria intervir no sentido de promover uma educao gratuita, criar um servio nacional de sade grtis, criar um sistema de segurana social, promovendo o pleno emprego e combatendo o desemprego, criar um sistema pblico de habitao e um sistema de benefcios para fazer face a situaes de risco (cf. Alcock, 2003). A ideia subjacente interveno do Estado na vida pblica tinha como princpios fundamentais o exerccio da cidadania social. Esta refere-se no s a formalidades legais, direito individual, mas num contexto de Estado de direito inscrito

Traduzido pela autora Dada a diferena de perspectivas em 1905 foi criada uma comisso para rever as poor laws. Os comissrios provenientes de vrias ideologias apresentaram dois relatrios denominados de Minority Report esta ltima perspectiva, defendia a interveno pblica de servios estatais. O Majority Report defendia a ideia do voluntariado e da filantropia como actividade principal para combater a pobreza (cf., Alcock, 2003: 4). 3 COS Charity Organization Society institudas em 1869 para coordenar os esforos das diversas organizaes de caridade. 4 Beveridge acadmico do departamento de cincia social e administrao da London School of Economics, foi o arquitecto do moderno sistema de segurana social
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numa cultura democrtica, onde a cidadania pode ser descrita como participao numa comunidade ou como a qualidade de membro dela (Barbalet, 1989: 12). Segundo a perspectiva de Marshall (cit in Barbalet, 1989:17-29) a cidadania no decorre da classe social dos indivduos, mas implica um status. Esta noo refere-se pertena a uma determinada sociedade e de participar nela, gozando de igualdade no que respeita aos direitos e deveres que lhes esto associados (cvicos, polticos e sociais). Este modelo de Estado desenvolveu-se nos pases centrais europeus durante os trinta anos gloriosos situados entre os anos quarenta e sessenta do sculo XX. Este foi caracterizado por um ciclo de crescimento econmico e social favorvel, inserido num processo de produo econmica de tipo fordista, proporcionando uma melhoria acentuada das condies de vida (cf. Esping-Andersen, 1995). Nas dcadas seguintes, este modelo de bem-estar sofreu alteraes decorrentes da crise econmica e social e da emergncia de novos problemas sociais associado a alteraes dos indicadores socioeconmicos e demogrficos. Factores como o desemprego e a instabilidade social, aliados ao aumento da esperana de vida e alteraes na estrutura e dinmica das famlias introduzem a ideia da crise do Estado-providncia (cf. Rosanvallon, 1991). Mas parece que desde a constituio do Estado-providncia sempre existiu uma crise contnua. Esping-Andersen (1999) considera que a ideia de crise situa-se desde a sua construo, referindo que na dcada de cinquenta do sculo XX este tipo de Estado era criticado pela excessiva interveno na vida pblica, construindo um entrave ao progresso e ao conhecimento, sendo posteriormente criticado, porque apesar de melhorar as vantagens sociais, a pobreza e excluso eram um facto. O discurso de crise tem como ponto de referncia a relatividade ou a paragem do crescimento econmico, pelo que o aumento das despesas previstas com as reas sociais imputa as responsabilidades para a aco econmica e social provocando um sentimento de inquietude (Pitrou, 1996: 231). Mas a crise do Estado tem que ser analisada a partir das necessidades humanas. Como considera a autora, a extenso das necessidades evolui sem cessar em funo das transformaes socioeconmicas, dos valores, dos problemas e da capacidade dos diferentes actores lhes fazerem face (ibidem: 233). Hoje o bem-estar no cessa de aumentar mas os problemas de sobrevivncia so cada vez mais complexos. Neste sentido pode dizer-se que a crise do Estadoprovidncia sempre existiu, mas este tenta adequar-se s mudanas organizativas www.cpihts.com 4

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decorrentes das alteraes das condies sociais dos indivduos. O Estado reorganizouse para dar resposta a novas necessidades. Mas esta reorganizao passa pela desresponsabilizao do Estado e pela responsabilizao da sociedade civil, famlias, amigos, voluntrios, organizaes no-governamentais e o mercado para fazerem face proviso de bens e servios produtores de bem-estar (cf. Silva, 2002: 26). O Estadoprovidncia hoje o resultado das diferentes respostas e presses com vista desmercantilizao (cf. Esping-Andersen, 1999). A poltica social deve ser construda como um processo dinmico e implica estar atenta s necessidades sociais decorrentes das mudanas societais, criando respostas sociais compatveis com as necessidades dos indivduos e grupos.

2 Configuraes da poltica social: modelos

A poltica social um campo de estudo e de aco cujo objecto o bem-estar. As anlises comparativas permitem alargar o seu campo de anlise estabelecendo as ligaes e as reas de poltica de cada pas; configurar regularidades de bem-estar e caracterizar os Estados-providncia contemporneos, assim como, analisar as particularidades das suas configuraes (Silva, 2002:26). Esta perspectiva comparativa de abordar a poltica social teve incio na dcada de oitenta do sculo vinte, com autores como Flora e Heidenheimer (1995), Mishra (2000) e Esping-Andersen (1990). Deve-se a este ltimo autor a anlise da poltica pblica em vrios pases do mundo apresentando algumas regularidades e singularidades a partir da criao de modelos de welfare. O autor analisou o Estado-providncia a partir da anlise comparativa da poltica pblica em pases de vrios continentes permitindo definir trs modelos de Estado-providncia: o conservador ou continental, o liberal e o modelo socialdemocrata. O modelo conservador (continental) caracterstico de pases como a ustria, Blgica, Frana, Alemanha e Itlia. Caracteriza-se por ter um regime de proteco social segundo o estatuto profissional e por ter uma base corporativa. Os trabalhadores esto inseridos num regime de proteco social que cobre os riscos profissionais de doena, invalidez e morte. Este sistema protege os indivduos que esto inseridos no sistema e os membros da sua famlia. corporativista, classista e redistributivo, tendo em algumas reas dificuldade em responder s necessidades dos que no se encontram

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dentro do sistema. Os que esto fora, os outsiders tornam-se excludos de direitos sociais inerentes aos que trabalham, os insiders. Este modelo apresenta como riscos sociais associados os elevados custos com os benefcios. Exemplo disso o peso das despesas com as penses, precisamente porque uma das formas de resposta desindustrializao a reforma antecipada. Promove a diviso sexual do trabalho, discriminando as mulheres, no s porque o seu trabalho tem menos valor no mercado, mas tambm porque a mulher est sempre em risco de despedimento quando existe crise econmica. As respostas de sada para a crise, neste modelo, passam pela diminuio dos salrios, por polticas de incentivo ao aumento da produtividade, por prestaes sociais do desemprego e reformas antecipadas induzindo a sada dos trabalhadores com mais idade do mercado de trabalho. Mas nesta ltima dcada tm sido introduzidas medidas de requalificao profissional e de criao do prprio emprego, incidindo no mercado social de emprego, designadamente nos servios de cuidados s crianas e pessoas mais idosas (cf. Esping-Andersen, 1990; 2000). O modelo denominado de liberal est associado a pases como Austrlia, Canad, EUA, Japo e Sua sendo caracterizado por prestaes sociais sujeitas condio de rendimentos. Baseia-se na assistncia social: o indivduo ou a famlia tm que provar a necessidade. O sector privado tem maior peso na proviso das penses e prestaes sociais, dando particular relevncia s despesas privadas com a sade. Este tipo de sistema de proteco est sujeito s regras do mercado. Tem como risco social associado a pobreza, sobretudo das pessoas que vivem do rendimento do seu trabalho, aumentando assim a desigualdade social entre as classes sociais. Em situaes de retraco e de contraco econmica, este tipo de sistema desregulamenta ainda mais o mercado de trabalho, proporcionando a flexibilidade salarial e a reduo do valor real dos salrios. Os programas sociais passam tambm a ser secundrios (cf. op. cit.). Por ltimo o modelo social-democrata, identificado nos pases do norte da Europa, Dinamarca, Finlndia, Holanda, Noruega, Sucia, tambm chamado modelo escandinavo, caracteriza-se por um acesso universal ao sistema e por prestaes igualitrias, numa base de direitos universais. um modelo onde os servios pblicos investem na qualidade de servio e o ideal de solidariedade subjacente pode transformar-se em meio de vida. As estratgias adoptadas por este modelo para responder a cenrios de crise baseiam-se na expanso dos servios sociais com criao

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de emprego pblico, promoo do trabalho feminino, assim como trabalho em part-time desenvolvendo desde modo polticas activas de insero no mercado de trabalho. Hoje a proviso estatal, independentemente da perspectiva terica, ideolgica e geogrfica uma mistura de diferentes formas e nveis de welfare no que usualmente se denomina Welfare Mix5. Alcock (2003: 9) identifica algumas tendncias da poltica social para o futuro. A primeira caminha no sentido de um bem-estar cuja base o Estado, mas o foco no so s os servios pblicos, mas tambm os parceiros do Estado e outros actores sociais promotores de bem-estar. O papel do Estado o de subsidiar e regular as aces dos outros actores. A segunda caminha para a criao de uma cultura focada nas questes do bem-estar, mas tambm na avaliao dos utilizadores e dos servios que lhes so prestados. A terceira caminha para uma proviso do bem-estar redistributivo, onde a nfase no est unicamente nos servios de bem-estar, mas no modo como a poltica pode influenciar o investimento e a produo e aumentar o ndice de bem-estar na sociedade associado a padres de qualidade de vida.

3 Especificidade do Estado e da poltica social em Portugal

Ento quais as caractersticas do Estado-providncia em Portugal? Andreotti et. al., (2001); Ferrera et. al., (2000); Hespanha, (coord) (2000); Hespanha (2001), e Hespanha et al. (2002) contribuem para a sua anlise. Os autores identificam a proteco dos pases do Sul, como Grcia, Espanha e Portugal, associado ao modelo do sul da Europa. Mas apesar de haver semelhana entre eles, cada pas tem uma especificidade em relao organizao da proteco social. O modelo de Estadoprovidncia portugus tem uma forma organizativa, que o diferencia dos modelos dos pases anteriores referenciados. Esta especificidade advm no tanto da recente introduo da democracia no nosso pas, mas sobretudo de aspectos socioculturais. O Estado sendo ainda o actor principal da proteco social, reparte as responsabilidades com a famlia, o terceiro sector e o mercado, sobretudo em reas como os cuidados s crianas, aos idosos e deficientes. O Estado-providncia portugus caracterizado, segundo Ferrera et. al. (2000, 54-58), pela existncia de um Estado fraco, visvel no baixo nvel da proviso estatal em
5 Esta expresso utilizada para explicar a relao entre actores pblicos e privados na promoo de bem-estar. Segundo Lopes (2005) os mix podem assumir uma diversidade de formatos. A autora distingue dois fundamentais: Os mix retrgrados e os mix progressistas. Os primeiros assentam na colonizao e instrumentalizao do sector privado pelo sector pblico. Os segundos assentam em parcerias sustentadas de actores que se relacionam numa base de simetria e de partilha de poder.

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todas as reas sociais, excepto na rea da sade e dos idosos. Neste sentido a proteco social desequilibrada: a despesa com a proteco social a idosos e aos beneficirios contribuintes mais elevada e menor em reas como o apoio familiar, a habitao social e alojamentos alternativos6. O Estado promove a desigualdade da proteco social, no s em termos de reas, mas tambm propiciando a existncia de ncleos centrais corporativos com maior proteco. Em relao responsabilizao dos actores socais pelo bem-estar existe uma indefinio entre actores pblicos e privados e presses particularistas e clientelismos, cujo resultado o no cumprimento das expectativas sociais, originando um mix colonizado 7. A eficcia dos servios baixa devido fraca qualificao dos agentes o que faz aumentar a insatisfao dos utentes. Neste modelo salienta-se como aspecto positivo o sistema nacional de sade, pblico e universal8. Aliado a estes factores identifica-se um sistema paralelo de trabalho, o chamado trabalho informal ou da economia subterrnea, cujas prestaes para o sistema de proteco social so exguas ou inexistentes9. Este grupo vive margem, no contribuindo para o sistema de proteco mas beneficiando de medidas de poltica social, como por exemplo, alguns servios de sade e o ensino gratuito. A famlia tem, no modelo de Estado-providncia portugus, um grande peso como cuidadora aos seus membros dependentes. Esta posio da famlia como protectora dos seus membros pode ser analisada a partir da dimenso tradicionalista, quer em relao sua estrutura quer sua dinmica. Ferrera et. al. (2000: 54) explica o papel fundamental da famlia na proteco aos seus membros dependentes, decorrente da sua forma organizativa com uma elevada incidncia de agregados familiares alargados, compreendendo trs ou mais geraes, bem como uma elevada percentagem de pessoas com idade acima dos 16 anos a viver com os pais. Associada a esta anlise podemos referir a gesto da vida familiar e a diviso de papis ainda baseada na diferenciao sexual, proporcionando o fraco desenvolvimento dos servios sociais de apoio famlia.
Este modelo tem um tipo de cobertura mista: se por um lado bismarkianos, no plano das transferncias pecunirias, e por outro beveridgianos na rea da sade, com o Servio Nacionais de Sade. A rede de segurana social est desenvolvida de modo muito incipiente, as garantias sociais mnimas so recentes e incompletas. Os fundos ocupacionais e os parceiros sociais desempenham um papel destacado nas polticas de garantia de rendimento. A famlia ainda muito importante na Europa do Sul, actuando largamente como fornecedor da proteco social por exemplo na rea dos cuidados aos seus membros dependentes (Ferrera et. al., 2000: 54). 7 Lopes (2005: 2) considera ser este um mix colonizado. Porque existe uma colonizao e instrumentalizao do sector privado pelo pblico, proporcionado uma reproduo de prticas estatais (burocratizadas, selectivas, normativas). 8 At introduo das taxas moderadora, na dcada de oitenta, e ideia de privatizar a sade no incio do sc. XXI. 9 O autor denomina insiders e outsiders do sistema de transferncias os quais esto separados por acentuadas diferenas no plano das garantias e oportunidades. Aliado a este problema acresce um outro que comum a todos eles a economia paralela ou subterrnea e a corrupo, pelo que existe um sector margem que no construiu para o sistema e o distorce.
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Esta viso est associada e implcita no direito de famlia portugus que estabelece as regras e as normas de convivncia do parentesco, imputando a responsabilidade dos pais pelos cuidados aos filhos e vice-versa, isto os filhos so responsveis pela subsistncia dos pais, proporcionando a regulao e coeso do grupo e no a sua emancipao. Esta perspectiva tradicionalista reflecte-se nas prticas e nas representaes dos indivduos face aos cuidados aos seus membros dependentes. Neste sentido Ferrera et. al. (2000) e Esping-Andersen (2000) propem algumas alteraes que podero introduzir inovao neste sistema, tendo em vista a sua modernizao. Uma das medidas a expanso da indstria dos servios inseridos num welfare misto que proporcione bem-estar famlia, promovendo-a dentro do sistema. Para tal necessrio um conjunto de incentivos e regulao pblicas, disposies colectivas, activismo do sector tercirio e iniciativa privada (em especial das mulheres) atravs de novos servios oferecidos no contexto da economia formal. Estes devem estar em sintonia com a introduo de novos pactos sociais e da introduo de condies de flexisegurana, da permisso da mobilidade e da reintegrao dos outsiders. A nova policy mix adequada famlia pode ser o factor crucial para libertar o familialismo do sul da Europa da sua situao difcil (Ferrera et. al., 2000:60). O familialismo significa que as famlias tm a maior quota-parte da responsabilidade pelo bem-estar social dos seus membros, quer em termos de partilha de rendimentos, quer em termos de prestao de cuidados (Esping-Andersen, 2000: 83). Esta ideia na prtica faz com que a proteco social esteja organizada tendo como base as famlias patriarcais onde o homem era o auferidor de rendimento e a mulher a cuidadora dos membros da famlia. Como refere o autor, Portugal mantm um sistema nico de proteco social baseado no emprego, tendo sido alargado nestes ltimos anos com a cobertura do sistema a grupos residuais atravs de programas como o rendimento mnimo (ibidem) actualmente denominado rendimento social de insero. Este tipo de modelo protector continua a ter como base a garantia de um rendimento atravs de transferncias financeiras e um dfice nos servios de cuidados a grupos que se encontram em situao de vulnerabilidade, crianas, idosos e jovens. Assim organizado, o modelo promotor de bem-estar no responde s novas necessidades das famlias, promovendo processos de excluso que atingem sobretudo mulheres com filhos, famlias com filhos jovens e com idosos a necessitar de cuidados.

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Neste contexto necessrio reorganizar a poltica de cuidados, porque se genericamente o grupo dos mais velhos tem hoje uma situao econmica que os torna mais independentes, a sua longevidade vai levar necessariamente necessidade de cuidados. Ento a necessidade de bem-estar social dos agregados familiares mais jovens ou mais velhos relaciona-se menos com as transferncias financeiras e mais com o acesso aos servios (Esping-Andersen, 2000: 89). Mas se tivermos em conta, como diz o autor, que em Portugal existem bolsas de pobreza entre os idosos, sobretudo aqueles que vivem ss por serem vivos e ou por nunca terem contribudo para o sistema de proteco social as suas necessidades vo alm dos recursos financeiros, necessitando tambm de servios e de cuidados sociais (ibidem: 98). Por isso o autor prope uma reforma profunda deste modelo de proteco social tendo em ateno no s as alteraes demogrficas mas as alteraes nas dinmicas familiares: apoiar as necessidades das famlias atendendo ao facto que os dois membros adultos da famlia trabalham. Face a esta realidade deveriam existir mais apoios legislao, bens e servios para as famlias cuidarem dos seus membros complementando as transferncias financeiras com os cuidados.

3.1 A poltica social da velhice

A poltica de velhice constituiu-se como um ramo da poltica social que fornece instrumentos de apoio essencial ao bem-estar dos indivduos, modificando as consequncias do mercado sobre a disponibilidade de recursos na velhice, providenciando bens e servios essenciais satisfao das necessidades das pessoas nessa condio. A poltica da velhice pode ser explcita ou implcita. A poltica social explcita refere-se a medidas de poltica que visam atingir fins especficos. A poltica social implcita refere-se a medidas de poltica tomadas noutros mbitos da poltica social beneficiando as pessoas na condio de velhice (cf. Saraceno e Naldini, 2004). As penses constituem uma das primeiras medidas de proteco social explcita. Estas referem-se a transferncias financeiras, sob a forma de penses de velhice, penses de sobrevivncia e as penses de invalidez e de viuvez. Estes benefcios sociais em forma de transferncias financeiras inserem-se no regime geral ou regime contributivo. Quer dizer que independentemente da condio de recursos, beneficia o indivduo que contribuiu para o sistema de proteco social. Existe ainda o regime

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regulamentar rural contributivo e o regime no contributivo ou equiparado, reportandose a indivduos que no contriburam para o sistema de proteco social. O sistema no contributivo foi introduzido em Portugal como direito social em 197410, beneficiando indivduos sem recursos para a sua subsistncia. Existem outros benefcios em forma de transferncias financeiras para situaes decorrentes de incapacidades fsicas e psquicas, como o complemento por dependncia em casos de doena incapacitante, ou noutras com proteco especial, como por exemplo o caso dos doentes oncolgicos ou de esclerose mltipla. Associado s transferncias financeiras existe tambm legislao que beneficia as famlias que tm idosos em lares. E em relao aos servios e equipamentos sociais de apoio aos indivduos na condio de velhice identificam-se os equipamentos de guarda das pessoas idosas com prestao de cuidados em lares, centros de dia, centros de convvio e apoio domicilirio, assim como projectos e programas especficos, como os cuidados continuados no mbito da sade e ou da segurana social ou o PAII11. Como polticas implcitas identificam-se aquelas que decorrem de outras reas da poltica social, como por exemplo a iseno das taxas moderadoras, a reduo do custo dos medicamentos e ou de exames complementares de diagnstico efectuados atravs de comparticipao s entidades privadas, assim como a criao do rendimento mnimo garantido e a poltica de subsdios de rendas de casa entre outras. Nos pases envelhecidos, a poltica social da velhice tem sido alvo de uma preocupao constante (Walker e Malthy, 2003: 303). Segundo os autores esta preocupao est associada ao direito de subsistncia das pessoas idosas que saem do sistema produtivo (mercado) sobretudo em forma de transferncias financeiras. Em Portugal, como nos pases da Europa central, a poltica de velhice a rea que tem maior tradio, no s porque foi a partir da ideia de bem-estar na reforma, que se criaram as primeiras medidas de proteco na velhice com as reformas, mas tambm porque os anos de sobrevivncia na condio de reformado aumentaram exponencialmente. Outra das razes da existncia da poltica social da velhice , segundo os mesmos autores, a preocupao social com as pessoas idosas verificada na aceitao por parte da sociedade das polticas dirigidas a este grupo especfico, o que nem sempre se
A penso social foi instituda em Portugal em Maio de 1974, de base no contributiva constituiu-se como mnimo social beneficiando indivduos no inseridos no sistema de previdncia social ou de seguro social obrigatrio (cf. Branco, 2003). Programa de Apoio Integrado a Idosos. Integra projectos de cuidados no domiclio, formao de recursos humanos, centros de apoio a dependentes, servio telealarme, passes para a terceira idade e sade e termalismo. Despacho Conjunto n 259/97 de 8 Agosto, publicado no DR n 192, de 21.08.1997 II srie.
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verifica noutras reas problemticas, como o desemprego, a toxicodependncia ou os jovens. Significa que as pessoas na terceira idade so vistas como merecedoras das transferncias financeiras e dos servios. Mas a realidade social em que vive este grupo social demonstra a contradio implcita nas ideias anteriormente explicitadas. Porque se por um lado as polticas so bem vistas pela sociedade a realidade demonstra que os idosos so muitas vezes esquecidos, repudiados e excludos. Por outro lado quando se fala da sustentabilidade do sistema a primeira coisa que se faz intervir retirando ou reformulando os apoios e benefcios aos idosos mais do que noutras reas sociais (cf. ibidem). Veja-se nesta linha de anlise o desafio que a Comisso Europeia coloca ao sistema de penses portugus: por um lado garantir e melhorar a adequao das penses de velhice e por outro garantir a sustentabilidade do sistema (cf. Conselho da Unio Europeia, 2003: 173). Como fazer isto? O documento avana com a ideia de adiar a reforma, aumentando assim os anos de contribuio para o sistema, tornando-o sustentvel at 2030, mas deixa em aberto a questo do financiamento do dfice da segurana social depois dessa data. Estas medidas revelam o desconforto poltico e social face poltica da velhice.

4 O direito proteco social

A proteco social est ligada segurana de rendimento. Numa perspectiva neoliberal a segurana de rendimento provm do modo como os indivduos organizam a sua vida e como tal ela pode provir de vrias fontes (cf. Mckay e Rowlingson, 2003). A primeira a do sector privado, atravs do mercado de trabalho na aquisio de bens e servios necessrios subsistncia dos indivduos. A segunda refere-se ao suporte da rede familiar, quer sejam bens financeiros ou servios. A terceira refere-se ao Estado atravs de benefcios sociais em servios e ou transferncias financeiras. Em Portugal a Constituio da Repblica Portuguesa define, no art. 72, que as pessoas idosas tm direito segurana econmica e condies de habitao e convvio familiar que respeitem a sua autonomia pessoal e evitem o isolamento e a marginalizao social. Este princpio efectivado a partir da poltica social da velhice. Esta promove o bem-estar social atravs de prestaes pecunirias (reformas e outros subsdios) ou atravs de benefcios fiscais; de servios sociais (equipamentos sociais de prestao de cuidados e de guarda dos idosos) e outros servios pblicos (sade, habitao, escolaridade, etc.), assim como programas e projectos especficos. www.cpihts.com 12

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O Estado de bem-estar constituiu-se na base de que este tem o dever de manter nveis mnimos de bem-estar atravs da concretizao de direitos sociais. O direito social traduz a ideia de uma compensao e manuteno dos rendimentos que seriam diminudos na hiptese destes serem financiados directamente pelos interessados. Nesta linha de anlise os direitos sociais12 referem-se proteco dos indivduos atingidos por ocorrncias que provocam a reduo ou a perda dos meios de sustentao gerada por uma actividade profissional ou um acrscimo anormal dos seus encargos ocasionando uma reduo do seu nvel de vida (Carreira, 1996: 37). Mas os direitos sociais expressam tambm o direito participao e distribuio de recursos materiais e das condies sociais que possibilitam a realizao de um nvel de vida humano propiciando a integrao social dos indivduos (Mozzicafreddo, 2000: 181). Esta ideia associa os direitos sociais no s ao acesso aos recursos, mas tem uma relao com a noo de direitos humanos, expressando interesses, mas tambm valores e normas que os Estados devem assumir para melhorar o bem-estar dos indivduos. Os direitos sociais apoiam-se numa base oramental e fiscal e como tal organizam-se, no em torno da universalidade, mas a partir de necessidades especficas. Esta perspectiva de direitos sociais implica um investimento por parte de quem os promove constituindo-se enquanto mecanismos institucionais compensatrios, entre o estatuto legal e poltico da igualdade dos cidados e as desigualdades socais e econmicas resultantes das relaes de mercado (ibidem). Como vimos os direitos sociais so um dos componentes da cidadania tal como os direitos civis e polticos. Os direitos sociais referem-se distribuio de recursos, mas tambm participao social associada tica da responsabilidade. Os direitos civis referem-se liberdade individual, liberdade de expresso e de pensamento, o direito propriedade e concluso de contratos, bem como o direito justia; os direitos polticos referem-se usualmente ao direito de participao, no exerccio de poder poltico, como eleito ou eleitor do conjunto das instituies de autoridade poltica. Os direitos polticos esto ligados instituio parlamentar, s assembleias e rgos de governo local (Mozzicafreddo, 2000: 180). Estas trs geraes de direitos constituemse como dimenses fundamentais da cidadania. O Estado tem um papel fundamental na

12 Os direitos sociais so tambm direitos individuais, as famlias no os podem reivindicar enquanto grupo (Beck, 2000: 16). Os direitos sociais implicam decises que pem o indivduo no centro das coisas e desincentivam os modos de vida e de interaco tradicionais.

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sustentao e efectivao dos princpios da cidadania e como tal na construo e efectivao da cidadania e justia social e consequentemente na proteco social. As dimenses constitutivas da cidadania, direitos civis, polticos e sociais foram inscritos na Constituio da Repblica Portuguesa em 1976. Os direitos sociais foram efectivados com a criao de um sistema de segurana social em Portugal, o servio nacional de sade e a escolaridade obrigatria, e outros direitos fundamentais. O sistema de segurana social, tal como foi construdo, tinha como princpio que o Estado deveria prover a segurana de rendimento aos indivduos que por si s no conseguissem satisfazer as suas necessidades, designadamente em relao aos desempregados e aos que manifestavam incapacidade para o trabalho, assim como em relao ao limite de idade para sair do mercado de trabalho. Este sistema universal, unificado, burocrtico e distributivo, permitiu aumentar o nvel de proteco social e o rendimento ou atribuir um rendimento quando este inexistente, aos indivduos e s famlias, quer por no terem suporte familiar, quer por no terem recursos decorrentes do mercado.

4.1 A proteco social na velhice: as penses de reforma

As transferncias financeiras para a velhice providenciam um rendimento s pessoas reformadas do mercado de trabalho, garantindo, a quem atinge uma idade standard ou que tenha cumprido os anos de desconto ou os anos de garantia para o sistema de proteco (OCDE, 2004: 30). Na anlise dos vinte anos de proteco social dos pases da OCDE, esta organizao define como categoria de anlise as despesas sociais com a terceira idade. Esta categoria inclui as subcategorias das penses da terceira idade e as pagas aos servidores do Estado e as dos veteranos de guerra, assim como inclui outros benefcios decorrentes da velhice como os subsdios

complementares e outros e as penses aos indivduos que por incapacidade saem mais cedo do mercado de trabalho. Os dados da OCDE revelam que entre 1980 e 1998 em todos os pases desta organizao, as despesas com a terceira idade aumentaram. Na dcada de oitenta existiam pases onde esse valor era inexistente como por exemplo a Polnia, a Repblica Checa, a Coreia e a Islndia, mas a proteco terceira idade generalizou-se na dcada seguinte a todos os pases da OCDE, com particular enfoque para a ltima

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metade da dcada de noventa. Nesta conjuntura todos os pases da OCDE passaram a transferir do Oramento do Estado meios financeiros para esse fim. Em Portugal assiste-se desde 1980 a um aumento da despesa do Oramento do Estado para a categoria de indivduos com mais de sessenta e cinco anos. Os dados do Eurostat (2004) revelam precisamente o aumento das despesas com a terceira idade nos pases da Unio Europeia com maior enfoque para a dcada de 90 do sc. XX. A esse facto no alheio o desenvolvimento econmico decorrente das opes (financeiras) econmicas e sociais tomadas e a alterao da estrutura etria da populao. Os dados do boletim 8/2004 do Eurostat mostram que as despesas com as penses de velhice esto estveis, verificando-se at uma ligeira descida: de 12,8%, para 12,5%, comparando a mdia desse valor nos quinze pases da Unio Europeia entre 1993 e 200113. Mas apesar da mdia europeia ter diminudo nesse perodo, existem pases onde o valor das transferncias financeiras para esse sector aumentou, como o caso da Dinamarca, Alemanha, Sucia, ustria e Portugal. Os dados revelam tambm que das categorias sociais para onde distribudo o oramento da segurana social as penses constituem a subcategoria que teve um aumento mais significativo 47,5%14 do total dos benefcios. Nesta categoria a subcategoria despesas com penses a que tem um oramento mais elevado, com 76,2% da mdia da Unio Europeia. O restante valor distribudo pelas outras subcategorias como os subsdios complementares, quer os que se encontram na categoria de reformados, quer os que saem mais cedo do mercado, devido a incapacidades fsicas e psquicas. Em Portugal, como vimos atrs, em relao aos dados da OCDE e em relao aos dados do Eurostat, o rcio das despesas do Oramento do Estado com penses tem aumentado significativamente associado ao aumento do nmero de beneficirios entre 1993-2003 (cf. Eurostat, 2004 e OCDE, 2004). Verifica-se que as despesas com as penses tendem a aumentar em todos os pases da OCDE e da Unio Europeia. Ento qual a estratgia adoptada para fazer frente a esta questo? Num relatrio sobre as penses adequadas e sustentveis o Conselho e a Comisso Europeia (2003) avanam algumas propostas para tornar os sistemas de proteco sustentveis. Estas propostas visam responder ao desafio do envelhecimento e sustentabilidade dos sistemas de proteco dos diferentes pases. Enunciamos aqui alguns dos objectivos fundamentais, que tm como base a interveno do Estado como
13 De referir que o pas onde se encontra o valor mais alto a Itlia com 14,7% e o pas onde esse valor menor a Irlanda com 3,7% do GDP. 14 Mdia da Unio Europeia.

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actor principal na promoo de condies de vida aceitveis garantindo um nvel mnimo de rendimento. O primeiro objectivo visa garantir aos mais velhos proteco contra a pobreza e condies de vida digna, proporcionando-lhes o usufruto da prosperidade econmica do seu pas e a participao na vida pblica, social e cultural. O segundo visa proporcionar a todas as pessoas o acesso a regimes de penses de reforma adequados, pblicos e/ou privados (). O terceiro visa promover a solidariedade intra e intergeracional, implicando solidariedade entre as geraes mais velhas e as mais novas, com mais rendimento para os que tm menos rendimento. O quarto pretende conseguir um nvel de emprego atravs de reformas globais do mercado de trabalho, de acordo com os princpios e estratgia europeia de emprego e em sintonia com as orientaes gerais para as polticas econmicas. O quinto visa garantir sintonia entre as polticas laborais e econmicas, os principais ramos da proteco social, proporcionar incentivos reais participao dos trabalhadores mais velhos na actividade econmica, evitando os incentivos reforma antecipada. O sexto pretende reconfigurar de forma adequada os regimes de penses, tendo em conta o objectivo de manter a sustentabilidade das finanas pblicas, aliada reduo da dvida pblica sempre que possvel. O stimo visa equilibrar a populao activa e a populao reformada, sem sobrecarregar a primeira e manter nveis de prestaes adequadas para a segunda. O oitavo visa garantir uma gesto eficiente nos regimes de penses financiadas pelos recursos pblicos e privados de modo a criar condies de eficincia, acessibilidade, exportabilidade e segurana necessrias. O nono pretende garantir que os regimes de penses so compatveis com a flexibilidade e segurana no mercado de trabalho. O dcimo visa salvaguardar o princpio da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres relativos ao regime de penses; e o dcimo primeiro pretende tornar os regimes de penses mais transparentes e adaptveis mudana para preservar a confiana dos cidados (cf. Conselho e Comisso Europeia, 2003: 24-108). A extensa lista de propostas do Conselho e da Comisso demonstra a preocupao a nvel poltico com esta matria, no s a nvel da Unio Europeia mas de todos os Estados-membros. As medidas propostas visam manter a coeso social atravs da adequao dos sistemas de proteco social s necessidades dos indivduos tendo em conta a especificidade de cada pas. As penses devem ser adequadas mantendo nveis de vida aceitveis, promovendo a solidariedade e prevenindo a excluso, tendo presente que a sustentabilidade do sistema deve propiciar o aumento dos nveis de emprego quer www.cpihts.com 16

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para homens quer para mulheres; desenvolvimento de programas para o prolongamento da vida activa e do envelhecimento activo e a criao de novos mercados de emprego sobretudo na rea dos cuidados.

5 Os servios de cuidados na velhice

Hoje existe uma diversidade de respostas sociais propiciadoras de cuidados s pessoas na condio de velhice, como sejam os centros de dia, centros de convvio, apoio domicilirio, lares residenciais e residncias temporrias15. Estas respostas organizadas por valncias organizadas em equipamentos sociais, tm como objectivo proporcionar cuidados para satisfazer as necessidades bsicas. Mas neste contexto quando falamos de cuidados associamo-los aos cuidados que so prestados no domiclio. At dcada de 60 do sc. XX os cuidados no domiclio eram frequentemente prestados em funo do desenvolvimento psicossocial das crianas e no dos idosos, porque at a o problema social dos idosos ainda no se colocava. Por isso, o termo cuidado pessoa idosa no domiclio relativamente recente. Podemos situ-lo a partir dos anos 60 do sc. XX nos pases do centro e norte da Europa e EUA, decorrente das alteraes de indicadores sociais e demogrficas e do aumento da esperana de vida. Em Portugal comea-se a falar de cuidados no domiclio nos finais da dcada de 70, decorrente do aumento do nmero de pessoas com mais de 65 anos. O aumento da esperana de vida, aliado mudana de hbitos e estilos de vida dos portugueses foi determinante para esta mudana. Como j foi referido anteriormente, at essa data, a soluo adoptada para fazer face as situaes de dependncia das pessoas idosas eram os cuidados familiares e equipamentos sociais como os asilos ou lares. Com o aumento de nmero de pessoas a necessitar de cuidados, os equipamentos tipo lares ou asilos revelaram-se ineficazes para responder s necessidades das pessoas idosas. As razes prendem-se com o elevado custo desses equipamentos e a burocratizao do servio que fazia aumentar as listas de espera, mas tambm porque as pessoas que necessitavam de cuidados muitas vezes se recusavam a ser internadas nestes equipamentos preferindo ter cuidados nas suas casas.
15 No despacho n 62/99 DR, n 264 de 12/11/99 so estabelecidas as condies a que devem obedecer as instalaes e o funcionamento do SAD. Identifica os objectivos: contribuir para melhorar a qualidade de vida das pessoas e famlias; prevenir situaes de dependncia e promover a autonomia; prestar cuidados de ordem fsica e apoio psicossocial aos utentes e famlias de modo a contribuir para o seu equilbrio e bem-estar; apoiar os utentes e famlias na satisfao das necessidades bsicas e actividades da vida diria, e colaborar e ou assegurar o acesso prestao de cuidados de sade.

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Em Portugal os cuidados no domiclio ganharam expresso a partir da dcada de 80, sobretudo no contexto da economia social, decorrente do aumento do nmero de pessoas idosas e das suas necessidades. Mas foi na dcada de 90 do sc. XX que se consolidaram e se inscreveram no contexto das polticas de velhice como aces colectivas. A OCDE (2004) define como categoria social inerente proteco social dos indivduos, as despesas com os servios prestados aos dependentes e pessoas com deficincia, considerando-os determinantes para o seu bem-estar. Esses servios so definidos como a proviso de bens ou servios em espcie e agrupados na categoria para pessoas idosas e pessoas com deficincia (OCDE, 2004: 31). As despesas sociais nesta categoria englobam os servios de cuidados dirios e servios de reabilitao e outros benefcios em espcie, quer sejam prestados no domiclio ou em instituies. Inclui, como subcategorias, os cuidados residenciais, os cuidados no domiclio, os cuidados dirios e servios de reabilitao e outros benefcios em espcie (op. cit.). Os dados comparativos dos ltimos 20 anos nos pases da OCDE revelam que as transferncias financeiras dos Oramentos do Estado para esta categoria tm vindo a aumentar. Mas este valor muito inferior ao das transferncias financeiras efectuadas para a categoria das penses. Na dcada de oitenta o valor das transferncias foi estvel, aumentando o valor e o nmero de pases que incluram essa categoria no Oramento do Estado a partir do incio da dcada de noventa do sculo anterior. Os valores transferidos para a categoria social dos cuidados s pessoas idosas aumentaram, decorrente do aumento do nmero de equipamentos e servios prestadores desses cuidados como nos mostram os dados inscritos na Carta Social do Ministrio do Trabalho e da Solidariedade (2000) em relao aos equipamentos e servios de cuidados no domiclio. O nmero de equipamentos e servios aumentou e, consequentemente, o nmero de pessoas abrangidas. Vejamos em pormenor alguns dados da Carta Social do Ministrio do Trabalho e da Solidariedade (2000: 270-281) relativos aos Distritos de Lisboa. Este o Distrito que tem mais equipamentos com servio de apoio domicilirio, mas tambm o que tem o maior nmero de idosos. Se nos reportarmos capacidade e taxa de utilizao do servio verificamos que s cerca de 2,2 idosos em cada cem se encontram abrangidos pelo servio de apoio domicilirio no distrito de Lisboa. Deste nmero podemos inferir que os servios organizados no contexto da solidariedade social ainda no respondem s necessidades efectivas da populao idosa, ficando esta em casa entregue a si prpria.

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5.1 Os cuidados organizados pelas IPSS

Em Portugal os cuidados no domiclio so maioritariamente organizados no contexto da economia social. At dcada de 70 a proteco na rea dos cuidados s pessoas idosas era essencialmente residual e assistencialista, beneficiando sobretudo as pessoas idosas doentes, incidindo naquelas que manifestavam dificuldade em permanecer no domiclio. As respostas s suas necessidades eram essencialmente a institucionalizao em lares e asilos (cf. Saraceno e Naldini, 2003). Como vimos este tipo de resposta foi sendo alterada, quer pelo aumento do nmero de pessoas idosas com mais de 65 anos a necessitar de cuidados, quer pela escassez de equipamentos, assim como o custo da gesto e a mudana de expectativa das pessoas face a esses equipamentos preferindo permanecer no seu domiclio. Os cuidados institucionais foram sendo progressivamente substitudos pelos cuidados no domiclio e inscritos nas polticas como direitos sociais, sobretudo na criao de servios, programas e projectos especficos. Em Portugal a maior parte dos cuidados aos idosos no domiclio prestada por instituies particulares de solidariedade social, associaes de solidariedade e irmandades da misericrdia. Estas instituies promovem uma aco organizada por valncias com vista satisfao das necessidades dos utilizadores desses servios. Estas so tuteladas pelo Estado e ou financiadas, mas tm autonomia administrativa. Por um lado so autnomas a nvel da administrao com estatutos prprios, mas esto sujeitas tutela do Estado, assim como dependem das transferncias do Estado pelos actos sociais que prestam aos indivduos. A maioria das instituies de solidariedade e irmandade intervm nas reas sociais com particular relevo para as pessoas idosas atravs de equipamentos sociais: lares e centros de dia, residncias temporrias de recuperao, ou com cuidados no domiclio das pessoas idosas. A sua aco territorial, permitindo-lhe ter um conhecimento das necessidades e do contexto social onde se inserem e dirigirem a aco social de acordo com a realidade da pessoa. A solidariedade das IPSS16 constitui-se como uma solidariedade organizada, manifestando alguma especificidade na sua forma. As IPSS interpenetram no espao domstico da produo e da cidadania, porque, como refere Variz (1988:30),
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IPSS- Instituies Particulares de Solidariedade Social

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combinam o espao pblico com o privado, o Estado, o mercado e o sector informal. As instituies particulares de solidariedade social esto integradas na economia social, funcionando sem fins lucrativos por iniciativa de particulares, com o propsito de dar expresso organizada ao dever de solidariedade e justia entre os indivduos. Podem ser IPSS que no sejam administradas pelo Estado, ou por um corpo autrquico17. Qualquer que seja a sua forma jurdica ou ideologia adquirem um papel fundamental no sistema de proteco portugus tendo sido estabelecida na lei n 28/84 a relao contratual entre o Estado e as IPSS no prosseguimento de objectivos de segurana social. Estas instituies adquiriram visibilidade depois de terem passado de uma aco de assistncia social para estarem inseridas no sistema de proteco social e na poltica de aco social. Esto inseridas no sistema de segurana social e devem respeitar os direitos dos beneficirios, assim como a sua dignidade e privacidade18. A aco social das IPSS dirigida maioritariamente para as reas sociais, como a sade, a educao, servios pessoais idosos, deficientes e crianas e habitao social. Os grupos-alvo das suas aces so as crianas, pessoas idosas, toxicodependentes, grupos em situao de pobreza e desempregados. A poltica social dirigida s pessoas idosas em forma de servios sociais justifica-se pela existncia desse grupos de pessoas, possuidores de caractersticas prprias, da constatao que nesse grupo existem situaes sociais que podem ser modificadas atravs do exerccio das solidariedades formais e da aco institucional cujos instrumentos so os servios que lhes so prestados. Os cuidados aos idosos no seu domiclio podem revestir-se de vrias formas, podem substituir a famlia, quando o idoso no tem nenhum membro da rede familiar e encontra-se a viver s e dependente desses cuidados para a sua sobrevivncia, recorrendo ao servio de apoio domicilirio para se proteger e integrar socialmente e relacionalmente na sociedade. O servio pode tambm complementar as funes sociais da famlia, quando articula e complementa os cuidados com o cuidador familiar, pode tambm funcionar como delegao quando a famlia existe mas delega nos cuidadores domicilirios as actividades familiares, demitindo-se das suas funes (cf. Caradec, 1995: 165). A efectivao dos cuidados no domiclio varia consoante o grau de dependncia fsica e psquica do idoso e do seu contexto familiar.
Ver dec. Lei n 119/83, DR n 46, I srie de 25/02/83 Existem alguns decretos-lei que regulamentam a constituio e a aco das IPSS. Um dos primeiros a Portaria 778/83 de 23 de Julho que regula o registo das IPSS na Segurana Social e Portaria n 466/86 de 25 de Agosto que regulamenta o registo das IPSS com fins de promoo e proteco da sade e Portaria 860/91 de 20 de Agosto que regulamenta o registo das IPSS no Ministrio da Educao
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5.2 Os cuidados familiares

Em Portugal o Estado sempre teve uma funo subsidiria em relao ao apoio familiar. O Estado apela ao princpio da subsidiariedade, isto , a instncia superior o Estado s intervm quando a instncia inferior mercado e ou sociedade civil no tem interveno. O discurso poltico coloca a famlia e as solidariedades no centro do sistema de bem-estar acentuando a importncia das redes de vizinhana e o reforo dos vnculos e das solidariedade intergeraes e da economia social pelos cuidados s pessoas idosas (Lesemann e Martin, 1995: 122). Como vimos anteriormente, o Estadoprovidncia portugus na rea dos cuidados no domiclio incentiva a existncia de servios administrados por privados ou no contexto do mercado ou da economia social em articulao com as responsabilidades familiares. A famlia um suporte por excelncia da realizao afectiva do indivduo. Ento quais as responsabilidades da famlia pela proviso das necessidades sociais dos seus membros? Identificam-se geralmente trs tipos de ajuda que so prestados entre os membros da famlia: domsticos (apoio efectivo e material), apoio afectivo da rede familiar (apoio relacional) e financeiros (apoio econmicos) (Dchaux, 1996: 41). O autor distingue o contedo da ajuda deste modo: Os servios domsticos (materiais efectivos) entendidos como actividades positivas que operam sobre as realidades tangveis. Os servios relacionais consistem em pr em prtica a relao com o outro. Esta ajuda funciona como mediao entre o indivduo e a vida social e simultaneamente torna-se protectora dos riscos da vida social. E o apoio econmico na subsistncia dos membros da famlia. As trocas decorrentes dos tipos de ajuda referidas anteriormente tm caractersticas multiformes e desiguais ao longo do ciclo de vida e seguem motivaes mltiplas, designadamente a lgica das necessidades; o lao de reciprocidade e a complementaridade19. A primeira refere-se aos apoios que so prestados aos membros da famlia que esto em dificuldade temporria, e que urgente apoiar. A segunda est associada a uma contra-ddiva, resultante do pagamento de uma dvida, ou seja uma ddiva recebida anteriormente. A terceira diz respeito a um regime de prestao de apoio complementar aos apoios recebidos pelo sistema do Estadoprovidncia (Fernandes, 2001:49).
19 Esta anlise referenciada por Attias-Donfut (1998) La dynamique de lentraide intergerationelle, 1res Recontres Suvy, INED, citado em Fernandes (2001: 49). Esta lgica dos cuidados prestados na rede familiar tambm explicada por Finch (1989).

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Estas relaes apelam a trocas e a solidariedade entre as geraes, entre pais, filhos (trocas intergeracionais). Estas no tm um sentido nico, mas sim mltiplos sentidos, existindo uma transmisso que assegura um espcie de redistribuio social tal como existe no Estado-providncia entre as geraes mais novas e as geraes mais velhas, associado ao contrato social entre as geraes dentro da prpria famlia. Este contrato no imposto, ele est implcito nas escolhas de cada membro dessa famlia, isto , no existe uma entidade exterior que imponha essas regras contratuais mas a prpria famlia que as define. Os estudos de Vasconcelos (2002) Attias-Donfut (dir) (1995) Pitrou (1995) e Martin (1995) demonstram precisamente isso: as famlias de estratos sociais mais baixos consideram que o centro desse contrato social o dever que tm para com os seus membros e os estratos sociais mais altos definem-no como escolha, por isso, neste caso a entrada nesse contrato de troca de solidariedade uma deciso individual e uma escolha reflectida. Por exemplo, os estudos deste ltimo autor revelam que a expresso do apoio relacional e at o sentimento da obrigao mtua varia claramente com o meio social. Nos meios populares (...) domina, sobretudo, o dever de solidariedade e de entreajuda, esta uma obrigao (...) que tem como contrapartida no contrariar as normas em vigor nesse meio. Nos meios culturalmente mais ricos (...) as formas de solidariedade so distintas. A regra que no deve infringir-se a da autonomia (Martin, 1995: 67-68). O autor prossegue considerando que quanto maior for a posio social tanto mais probabilidades de obter ajuda no seu crculo de relaes (ibidem). Mas a troca mais do que dar e receber, implica um aspecto relacional. O relacionamento entre as pessoas constitui um elemento da ddiva20. tambm neste registo que Martin e Lesemann (1995) identificam o apoio familiar como uma entreajuda alimentada por sentimentos quer de obrigao, quer de amor (...) [caracterizada] pela plasticidade e exclusividade. Este apoio contrrio aco pblica que formal, rgida, regrada e universal. Propondo que a famlia dever exercer uma aco de regulao da aco pblica e no o contrrio, isto a aco pblica regular a famlia.

A questo terminolgica de ddiva, contra-ddiva e reciprocidade foi analisada por Mauss, no estudo das sociedades arcaicas e que ele analisa no livro Essai sur le don. Nesta obra o autor debrua a sua ateno, ao mesmo tempo, sobre o regime do direito contratual e sobre os sistema das prestaes econmicas entre as diversas seces ou subgrupos de que se compem as sociedades ditas primitivas (Mauss, 2001: 51). No seguimento da anlise, o autor considera que nas economias e nos direitos que precederam os nossos, no se observam nunca (...) simples trocas de bens. As pessoas presentes no contrato so pessoas morais (...) o que eles trocam no so exclusivamente riquezas, mveis e imveis (...), so, antes de tudo, amabilidades, festins, ritos, servios militares, mulheres... (ibidem: 55).

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A diminuio da natalidade, a nuclearizao cada vez mais acentuada do nmero das famlias que tm cada vez menos filhos, o nmero de anos de sobrevivncia das pessoas com mais de oitenta anos ser cada vez maior proporciona a diminuio do nmero de cuidadores familiares disponveis. famlia so imputadas determinadas responsabilidades, como por exemplo o suporte econmico, o alojamento, os cuidados pessoais, a guarda das crianas e das pessoas idosas, assim como o suporte emocional (cf. Finch, 1989). Os cuidados da rede familiar esto associados etapa do ciclo de vida familiar e pessoal dos membros que constituem a famlia. Segalen (1999) demonstra como a anlise da famlia a partir do ciclo de vida foi profcua designadamente no estudo do prolongamento da vida, quer em relao ao casal quer em relao s geraes21. Geralmente identificam-se as seguintes etapas do ciclo de vida: a constituio do casal; a educao dos filhos; a sada dos filhos de casa; a fase da meiaidade e a fase da terceira idade (Aldous, 1994, citado por So Jos, 1997). Se nos situarmos na questo dos cuidados, verificamos que na etapa da formao do casal a esposa constitui a principal fonte de suporte no que se refere aos cuidados (cf. Finch, 1989). E apesar de se esperar que a nova gerao de casais possa partilhar as tarefas, o que se verifica que as mulheres, apesar de trabalharem na esfera pblica, ainda so maioritariamente as responsveis pelos cuidados domsticos. Os casais com filhos em idade escolar tm responsabilidades acrescidas, quer na subsistncia, no afecto e na prestao de cuidados, como nos cuidados dirios de higiene e alimentao, de levar e trazer escola. Nesta fase, a famlia tem necessidades de ajuda especfica sobretudo na guarda das crianas. Os pais ajudam na guarda de crianas, quer seja em casos de doena, nas frias e ou noutros perodos, podendo ser pontual, regular ou em perodos longos fazendo de baby-sitting, creche e colnia de frias. Nesta nova etapa da vida o casal tem pouco tempo para cuidar dos pais dependentes. Na fase da sada dos filhos de casa, o casal ajuda-os na sua autonomia e na manuteno do seu nvel de vida, sobretudo na classe mdia. comum haver transferncias financeiras como prendas de casamento ou heranas. A fase da meiaidade repleta de solicitaes porque hoje os filhos permanecem mais tempo em casa dos pais face dificuldade de insero no mercado de trabalho, ou quando saem podem voltar sobretudo depois de uma ruptura conjugal, necessitando de ajuda quer de
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Baseando-se em Tmara Hareven (1977), a autora prope a anlise da famlia a partir das seguintes etapas do ciclo de vida do casal: a constituio do casal; pais jovens de recm-nascido at 3 anos; grupos domsticos com filhos em idade escolar, at 6 anos e at 12 anos; grupos domsticos com filhos adolescentes; grupo domstico com adultos jovens; grupos domsticos que ajudam os filhos a estabelecerem-se; o grupo domstico ps-parental e o grupo domstico em envelhecimento, ps-reforma, (cf. Segalen, 1999: 216).

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subsistncia, quer de alojamento. Tambm se recorre aos pais (famlia de orientao) para resolver assuntos privados do cnjuge e recorrer a conselhos financeiros. So tambm os pais que ajudam em situaes de desemprego e cuidados em situaes de doena. Na fase da terceira idade a famlia torna-se prestadora e receptora de cuidados. Como nas outras fases, a mulher novamente a principal cuidadora da famlia, seja ela esposa, cuidando do marido, nora a cuidar dos sogros e ou filha a cuidar dos pais. Geralmente pais e filhos trocam bens e recursos financeiros e mes e filhos e filhas trocam mais servios e cuidados, existe nestas trocas uma relao de gnero22. Mas nem todas as famlias tm o mesmo padro de ajuda. Como vimos as responsabilidades familiares e parentais decorrem da posio de classe e da posio da famlia na diviso social do trabalho. Bertaux (1978) e Hoggart (1973) ao analisarem as famlias operrias em contexto de privao de recursos verificaram que estas tm outro tipo de reproduo social. Os autores demonstram que as famlias em privao de recursos investem pouco em si, relacionam-se pouco entre si e investem pouco na transmisso da memria familiar, organizando o seu dia-a-dia para a sobrevivncia. tambm esta a concluso a que chega o estudo coordenado por Torres (2004): as famlias que mais precisam, menos apoios tm, assim como noutro registo tambm Vasconcelos (2002), Aboim e Wall (2002) verificam que em Portugal as famlias com rendimentos mais baixos, com menores nveis de escolaridade e emprego desqualificado so as que tm um menor nmero de trocas entre geraes, reproduzindo a pobreza.

Concluindo Ao terminar o texto interessa identificar algumas questes pertinentes que decorrem do tema: a poltica de cuidados na velhice. Como se demonstrou existem medidas de poltica tendentes a responder a velhas necessidades e a novas necessidades na velhice, estas associadas a equipamentos, programas e projectos de cuidados na velhice. Em Portugal, pas substancialmente envelhecido, os servios de cuidados na velhice ainda so em nmero insuficiente para responder s necessidades dos indivduos muito idosos. Podemos inferir a partir da anlise deste texto que os servios respondem satisfao de algumas necessidades bsicas intermdias, mas fica

22 Costa (1999: 317) ao estudar a dinmica familiar no bairro de Alfama verifica que, efectivamente, quem faz a casa a mulher, as entreajudas correspondem a solidariedades femininas intergeracionais.

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ainda aqum a satisfao das necessidades humanas relativas participao, liberdade e escolha das pessoas idosas pelos cuidados prestados. O aumento do grupo das pessoas mais idosas revela tambm a sua heterogeneidade e diversidade, sobretudo em relao ao seu modo de vida, prticas e expectativas sociais. A poltica social deve estar atenta a esta diversidade de necessidades, construindo respostas compatveis tendentes a satisfazer as necessidades dos indivduos, sobretudo aqueles que se encontram mais frgeis socialmente. No basta aumentar as reformas, sendo certo que o aumento do rendimento sem dvida um meio de incluso dos indivduos, mas para o grupo das pessoas idosas mais frgeis necessrio criar polticas que promovam a sua participao social, atravs de servios prestadores de cuidados e de redes sociais complementares, permitindo a efectivao das necessidades humanas: liberdade e participao social, possibilitando a este grupo social exercer a cidadania. S deste modo possvel dar voz a este grupo social atravs do acesso e efectivao dos recursos sociais potenciando uma sociedade que valorize o ser humano, pessoa na condio de velhice e simultaneamente o grupo familiar com especial ateno para os elementos cuidadores. Bibliografia citada
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