Segunda Parte

UN MODELO DE GESTIN PBLICA MUNICIPAL COMO EXIGENCIA Y RECLAMO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO MUNICIPAL
0.- Presentacin (lmina 1, en este espacio) Dijimos, al contar nuestra historia, que cuando comenzamos a impulsar en los diversos escenarios el Presupuesto Participativo Municipal Deliberativo (PPMD), nos dimos cuenta que era necesario llegar a una comprensin compartida sobre cmo entenderlo. En otras palabras, nos dimos cuenta de que el PPMD necesitaba de un modelo de gestin pblica municipal adecuado que propiciara un acuerdo sobre la comprensin y operativizacin del PPDM. Entendemos que un modelo de gestin es adecuado, cuando:

a) es coherente con el posicionamiento poltico (si bien rehacindolo y rehacindose desde la praxis1) por una autntica y profunda democracia alternativa, de alta intensidad, siempre participativa y a la vez representativa, deliberativa, humanizadora, tica, que se legitima a si misma de manera subjetiva, objetiva y sustantiva; democracia que tiene su desarrollo y lmite en la cancha de juego de un Estado institucionalizado de hecho, no solo de derecho, como Repblica2 b) es construido desde cada municipio, teniendo en cuenta los problemas, las fortalezas, posibilidades y especificidades de cada municipio, y es pensado de manera idnea para eliminar o, al menos, disminuir, las causas que por aos han creado o consolidado situaciones problemticas que impiden u obstaculizan el desarrollo sostenible del municipio c) es capaz de romper con un viejo modelo de gestin. caracterizado por actitudes y prcticas, de larga trayectoria cultural e histrica, que se mantienen, perviven y reproducen casi de manera automtica, tanto en los poderes pblicos constituidos, como en la ciudadana constituyente: Los Poderes Pblicos Constituidos, an aquellos que proclaman y afirman defender los postulados constitucionales de soberana del pueblo, entienden el poder pblico como dominio y no como servicio y lo ejercen como dueos y no como administradores. De este modo conciben y aplican las polticas pblicas como ddivas y no como derechos de la ciudadana, reproducen una relacin utilitaria y proselitista con la ciudadana. Los Pobladores, an aquellos que profesan su fe en la participacin y afirman que son pueblo protagnico y soberano, se mantienen al margen de manera pasiva, o justifican las polticas asistencialistas como ddivas debidas a la bondad del gobernante, o cierran los ojos frente a lo que les sucede para adherirse, sin sentido de pertenencia comunitaria y sin conciencia ciudadana de derecho, a polticas diseadas por otros a quienes profesan lealtad extrema. De este modo no se involucran de manera persistente en los espacios de participacin ciudadana para exigir con fortaleza y protagonismo su derecho a proponer y

1 2

La praxis no es la simple prctica. Es accin reflexionada, teorizada

Este posicionamiento poltico ha sido explicado en el captulo I.3 de la primera parte. Si es necesario, volver a revisarlo para la comprensin que damos a cada uno de los trminos

decidir sobre todos los asuntos pblicos y dejan todo en la mano y buena voluntad de las autoridades electas.

d) es apto para posibilitar, de manera progresiva, la institucionalizacin del Presupuesto Participativo Municipal Deliberativo
Tambin dijimos al contar nuestra historia que no nos result fcil llegar a hacer de manera compartida el esbozo del modelo de gestin municipal a causa de que, en coherencia con nuestra opcin metodolgica, quisimos construirlo, no desde teoras, sino desde las reflexiones que todos los actores bamos haciendo sobre las prcticas que bamos realizando (praxis). Esta opcin de partir desde la accin a la reflexin fue difcil pero muy til, pues nos permiti encontrar en el camino seis situaciones problemticas que impedan o limitaban el avance. De este modo, el modelo de gestin municipal que proponemos, parte de la conciencia de existencia de estas situaciones problemticas y se orienta a disminuir o eliminar las causas que las producen a travs de seis lneas de accin que pretenden revertir las situaciones problemticas encontradas. Cuando logramos identificar las situaciones problemticas con sus variadas manifestaciones, descubrir las causas subyacentes que las mantienen y reproducen, reconocer la intrincada interrelacin en que interactan causas y situaciones problemticas, definir las lneas de accin para ir eliminando las causas y revirtiendo las situaciones problemticas, pusimos un nombre al modelo de gestin municipal dentro del cual ubicar el PPMD. Es un nombre largo que anuncia en sus mismas palabras las caractersticas ms relevantes del modelo: Gestin Pblica Municipal Consensuada dentro de una Visin Compartida de Desarrollo Sostenible (GPMC). De todo esto vamos a hablar en los tres captulos siguientes: II.1: Seis grandes situaciones problemticas. Causas mltiples e interrelacionadas II.2.- Seis lneas de accin para avanzar hacia el modelo de una Gestin Pblica Municipal Consensuada ( GPMC) II.3.- Modelo de Gestin Pblica Municipal Consensuada dentro de una Visin Compartida de Desarrollo Municipal Sostenible II.4.-El Presupuesto Participativo Municipal Deliberativo dentro del Modelo

II.1: SEIS GRANDES SITUACIONES PROBLEMTICAS. CAUSAS MLTIPLES E INTERRELACIONADAS

En el camino hacia la institucionalizacin del Presupuesto Participativo Municipal Deliberativo (PPMD) encontramos, como ya hemos dicho, seis grandes situaciones problemticas 3. Hablamos de situaciones problemticas, no de problemas, para dar a entender que en cada una de las situaciones no todo es negativo, contrario, adverso. Es una trabazn de fuerzas a favor y de fuerzas en contra, que jalan en direcciones opuestas y producen un tira y encoge, un paso para adelante y otro paso para atrs, dependiendo de la mayor o menor fuerza que se concentre en cada uno de los extremos de la cuerda en cada uno de los municipios. Es como un juego de nios o de adultos que, divididos en dos grupos, agarran una cuerda por cada extremo y cada quien jala para un lado La situacin es la tensin entre fuerzas favorables y contrarias. La situacin es problemtica porque este forcejeo cansa, agota, desgasta; no produce avances, sino mucho agite. Para que todas las fuerzas se junten y puedan avanzar en la misma direccin es necesario que, en la medida de lo posible, se pongan todos de acuerdo y jalen en el mismo sentido. En el captulo dedicado al posicionamiento poltico4 hemos sealado algunos principios y opciones bsicas sobre los cuales es importante ir ponindonos de acuerdo, desde el inicio y siempre de manera continua y progresiva, para ir todos en la misma direccin y poder avanzar hacia la direccin del modelo de Gestin Pblica Municipal Consensuada. Aqu podra ponerse la figura de los burros, del folleto conciencia y valores en una lmina

1.- Seis grandes situaciones problemticas

Para la reflexin sobre estas situaciones problemticas proponemos: a) una exposicin breve del facilitador (para lo cual puede utilizar las seis diapositivas que presentamos en los recuadros); b) una lectura en equipos sobre cada una de ellas para tratar de comprenderlas, expresar su acuerdo o desacuerdo con lo que se afirma y completar desde la experiencia de cada participante cada una de las situaciones problemticas con otras prcticas existentes; c) una plenaria en la que cada equipo presente interrogantes a ser clarificados, acuerdos, desacuerdos, complementaciones

Seis grandes situaciones problemticas

1.- Fragmentacin territorial y sectorial 2.-Deficiencia de una Ciudadana orgnicamente instituida en esfera pblica 3.- Inadecuacin, burocratismo y complejidad del Poder Pblico Municipal 4.- Insuficiencia, incongruencia e incoherencia legislativa 5.- Ineficacia, ineficiencia y opacidad en el manejo del dinero pblico municipal 6.- Carencia de una visin de desarrollo compartida y un plan de desarrollo municipal

3 4

Sin duda que pueden haber otras. Las seis que presentamos son las que hemos encontrado con mayor frecuencia y consistencia. Vase el captulo I.3 de la Primera Parte

Las situaciones problemticas saltan a la vista. Son fciles de detectar y describir, son frecuentes y cercanas, las vivimos en carne propia y las vemos todos los das. Todos y todas las conocemos, no hace falta que nadie nos las cuenten, son experiencias inmediatas y cotidianas que vivimos, padecemos vemos en la dinmica de la gestin pblica de nuestros municipios. Vamos a presentarlas y describirlas.

1.1.- Fragmentacin territorial y sectorial

Todas las personas habitamos en algn Espacio Territorial Poblacional Bsico (ETPB) o, por llamarlas de otra forma, en alguna Unidad Poblacional Bsica (UPB): un barrio urbano, un casero rural, una aldea de pescadores... La Unidad Poblacional Bsica (UPB) o el Espacio Territorial Poblacional Bsico (ETPB) es el lugar donde vivimos. Nos resistimos inicialmente a llamarlo comunidad, an cuando la gente, al presentarse en pblico durante un evento, despus de decir su nombre, aaden: soy de la comunidad tal Pero, en talleres facilitados por Incide para inducir procesos de concienciacin sobre el sentido de pertenencia comunitaria5, los participantes descubren que, casi siempre y en buena medida, la poblacin bsica donde habitan, ms que una comunidad, es una des-unidad.
Primera situacin problemtica Fragmentacin territorial y sectorial la fragmentacin territorial, el desdibujamiento de los lmites territoriales, la prdida del sentido de pertenencia a un territorio, la ruptura del sentido orgnico de comunidad y de

Una UPB o un ETPB est conformada por relaciones solidarias vecinales armnicas de convivencia dentro de cada poblacin un grupo de familias que posibilitan el excesivo desmembramiento del cuerpo comunitario establecer relaciones primarias de en pedazos fragmentados, entre partidarios de un polo convivencia, por eso hablamos de una u otro poblacin con un nmero de familias 6 la disminucin de conciencia solidaria de necesidades determinadas . Relaciones primarias son sectoriales comunes y compartidas aquellas que establecemos cara a cara, con la desestructuracin del orden de prioridades en el los vecinos, a los que conocemos y tratamos, sentido de lealtad con quienes nos encontramos, discutimos, peleamos, sufrimos y tomamos caf en la puerta de la calle Muchas personas de cada UPB son capaces de demarcar (hacer el mapa de) su territorio poblacional bsico y, tambin, de enmarcarlo dentro de un contexto territorial ms amplio en el que se ubican otras unidades poblacionales con las que comparten historia, problemas, luchas y esperanzas. Tambin muchas personas son capaces de reconocer a las familias y personas que habitan en su mismo espacio y de establecer con ellas relaciones de vecindad. Incluso algunas tienen conciencia de las carencias que tienen y de las posibilidades con que cuentan, no slo dentro de su propio espacio territorial poblacional bsico sino en ese contexto territorial ms amplio al que pertenecen.
5 6

Vase folleto: De poblacin a Comunidad, Incide, 2008

De acuerdo a nuestra experiencia, recogida en Hacia el Poder Social de Base, (poner bien la cita), para favorecer la posibilidad de relaciones primarias cara a cara, hablamos de un nmero de entre 200 y 400 familias, en caso de ser espacios territoriales poblacionales urbanos. En caso de ser unidades poblacionales rurales o costeras su poblacin est ya mucho ms definida por el lmite territorial. Un criterio similar ha sido asumido por la Ley de los Consejos Comunales, tanto la primera (ver referencia de fecha ), como la reformada (ver referencia de fecha)

Conocernos y reconocernos como personas que habitamos en un mismo territorio, conocer y reconocer los problemas que padecemos y las fuerzas y potencialidades con que contamos, es mucho y es importante. Cuando lo logramos, dejamos de ser simples pobladores o habitantes y comenzamos a convivir como personas. Pero no es suficiente. Hace falta algo ms: adquirir un fuerte sentido de pertenencia al territorio poblacional donde habitamos y un fuerte sentido de solidaridad y lealtad con las personas con las que convivimos. Sentido de pertenencia territorial y de solidaridad vecinal que se convierte en el centro primero de lealtad. La lealtad primera es con la gente con la que convivimos en el mismo territorio, con quienes padecemos las mismas carencias, con quienes compartimos la misma historia, las mismas posibilidades y las mismas aspiraciones, con quienes sumamos fuerzas para enfrentar juntos la adversidad. Ninguna lealtad es antes que esta: ni la lealtad al partido, ni la lealtad al alcalde o gobernador o presidente Pero, hoy, por desgracia, esta conciencia de pertenencia territorial, de solidaridad vecinal, de lealtad con la propia causa comn de todos los que habitamos en una misma unidad poblacional bsica o un espacio territorial, no es compartida de manera mayoritaria. Ms bien, ltimamente, este lento y progresivo avance de conciencia ha sido frenado y amenazado:

mltiples iniciativas de organizacin popular ciudadana han sido lanzadas, promovidas y alentadas desde la Presidencia de la Repblica como buenas para la gente y la gente corri tras ellas porque siempre iban acompaadas de alguna ddiva (crculos bolivarianos, cooperativas, comits de tierra urbana, consejos comunales, comunas); las expresiones organizadas de acuerdo a las iniciativas presidenciales despus fueron cooptadas convirtindose en brazos del partido de gobierno que deban apoyar a brazo partido, a toda costa, al Presidente; la Ley de los Consejos Comunales (promulgada 10 de abril 2006 fecha primera ley), al ofrecer y otorgar dinero pblico, contribuy a la fragmentacin de los territorios y divisin de los vecinos: ETPB y UPB se subdividieron de manera artificial para aumentar el nmero de consejos comunales en vistas a recibir mayores cantidades de dinero; la ley del Poder Comunal, de Diciembre del 2010, por la misma razn del dinero que ofrece y da, est contribuyendo a crear espacios territoriales poblacionales artificiales que aglutinan a unidades poblacionales a capricho de quienes desde fuera lo deciden y rompiendo con los espacios administrativos parroquiales; la polarizacin entre buenos y malos, patriotas y antipatriotas, la discriminacin gubernamental entre unos y otros a la hora de repartir ddivas, el control del gobierno nacional y municipal sobre sus supuestos grupos leales

De este modo, se ha ido propiciando:

a)

la fragmentacin territorial, el desdibujamiento de los lmites territoriales, la prdida del sentido de pertenencia a un territorio;

b) la ruptura del sentido orgnico de comunidad y de relaciones solidarias vecinales armnicas de convivencia dentro de cada poblacin y entre poblaciones cercanas, junto con el excesivo 5

desmembramiento del cuerpo comunitario en pedazos fragmentados, entre partidarios de un polo u otro;

c)

la disminucin de conciencia solidaria de necesidades sectoriales comunes y compartidas (servicios bsicos, hbitat y vivienda, produccin, salud y educacin) decididas por la mayora y la bsqueda de soluciones sectoriales amplias para dar respuesta a las mayoras y no para resolver situaciones concretas de cada pequeo espacio territorial,

Hoy, en todos los niveles de los espacios territoriales poblacionales (comunitario, intercomunitario, parroquial, municipal), tanto dentro de la poblacin como dentro de los poderes pblicos constituidos en cada municipio, hay fuerzas que tienden a reconstituir los espacios y a redefinir los ejes sectoriales de desarrollo. Pero hay tambin fuerzas muy poderosas que mantienen posturas de fragmentacin territorial y sectorial. Aqu viene la figura de trabajo en equipo

Trabajo en equipo 1. 2. 3. 4. Cunto es el sentido de pertenencia territorial, solidaridad social, lealtad comunitaria en la UPB donde viven? Mucho?Poco? Cules son las expresiones ms evidentes de lo mucho o de lo poco? A qu se debe lo mucho o lo poco? Si es poco: Cmo avanzar de lo poco a lo mucho? Dibujar la propia UPB y ubicarla en el mapa de la parroquia y del municipio

5.

1.2.- Deficiencia de una Ciudadana orgnicamente instituida en esfera pblica

En Venezuela las mayoras pobres viven y conviven en una relacin continua que da sentido a su existencia. Esta relacin fundante de la convivencia entre los pobres se expresa, en gran medida, en actitudes, sentimientos y acciones de solidaridad con el padecimiento y con las alegras de los que viven al lado. Podemos poner muchos ejemplos. En menor medida, se expresa en actitudes, sentimientos y acciones de no solidaridad. Tambin podemos poner algunos ejemplos. Esta apertura mayoritaria hacia relaciones abiertas a la solidaridad explica que en todas las poblaciones haya personas que se preocupan y ocupan de lo que pasa en su espacio territorial poblacional y de buscar soluciones a inquietudes y necesidades comunes. Por eso encontramos en todos los niveles poblacionales personas que siempre estn dispuestas a ayudar a cualquiera. Son pocas las personas que lo hacen a travs de algn grupo organizado; son muchas ms las personas que lo hacen sin aparente organizacin Estos grupos organizados, hasta hace poco, casi siempre haban surgido de manera espontnea. Despus estos grupos fueron codiciados e
Segunda situacin problemtica

Deficiencia de una Ciudadana orgnicamente instituida en esfera pblica

la cooptacin de grupos organizados por los gobiernos de turno o partidos polticos. se ha estatizado las organizaciones ciudadanas convirtindolas en un poder pblico subyugado al Gobierno. las polticas paternalistas, el proselitismo y padrinazgo poltico el individualismo, entre otras razones, no han permitido a la poblacin adquirir una conciencia de ciudadana con derechos

invadidos por los partidos polticos. Ms tarde los partidos polticos cooptaron estos grupos o los suplantaron con otras instancias organizadas que, aunque se las llamaba comunitarias, responden a intenciones proselitistas de los partidos a los que militan. Por ejemplo, las juntas vecinales (adecas, copeyanas, masistas...) o los sindicatos agrarios o las asociaciones de pescadores artesanales. As como sucede con los pobladores de cada espacio territorial poblacional bsico, ha sucedido a nivel sectorial: gremios de empresarios, comerciantes, abogados, educadores, etc.; asociaciones de pescadores artesanales; federaciones o centrales de sindicatos de trabajadores y sindicatos agrarios; asociaciones de mujeres, federaciones de estudiantes, educadores, trabajadores, etc. Hoy, como ya hemos visto, las polticas agendadas por el Presidente son las promotoras de la mayora de los grupos organizados en las bases, con el riesgo de estar ms pendientes del beneficio de las medidas sociales y del apoyo al Presidente, que de la construccin de ciudadana Tambin, desde el Gobierno central, se ha incitado a la ruptura de gremios, sindicatos y asociaciones de larga trayectoria que, aunque con deficiencias y con frecuencia con excesivo inters particular, fueron expresiones de organizacin unitaria para la defensa de sus intereses sectoriales. Hoy el gobierno central trata de cooptar cada fragmento de cada organizacin sectorial y de estatizar las organizaciones de la ciudadana, convirtindolas en centros desconcentrados de un solo poder unitario, convirtindolas de facto en un sexto poder pblico subyugado al Poder Ejecutivo. La ciudadana libremente organizada, como una esfera de poder propio, pblicamente reconocida como autnoma, hoy est amenazada, legalmente pero inconstitucionalmente reducida a slo los consejos comunales socialistas y las comunas socialistas. Menos visibles que estas expresiones de organizacin pero ms extendidas y efectivas existen muchas otras expresiones de solidaridad entre los pobres. Esta multitud de expresiones espontneas y naturales de solidaridad no se pueden encajonar en canales racionales de organizacin. Por una razn sencilla: los canales racionales de organizacin de la ciudadana, pautados por la ley, discurren por otra lgica distinta a la lgica de la convivencia relacional del pueblo. Por eso, con frecuencia, afirmamos que la mayora pobre es pasiva, aptica, indiferente. Esta afirmacin no deja de ser verdad para quienes tenemos una comprensin muy racional de organizacin Pero no es toda la verdad ni la verdad verdadita. La pasividad, apata, indiferencia no son caractersticas naturales ni de la poblacin venezolana ni mucho menos de las mayoras pobres. Son conductas histricamente incorporadas de manera casi obligada como consecuencia de: las polticas paternalistas de los gobernantes, los escarmientos que la gente ha recibido cuando ha intentado organizarse sin conseguir nada, el proselitismo y padrinazgo poltico, los liderazgos populares de algunas personas que se ocupan y preocupan de las necesidades de toda la poblacin para dar respuesta a la gente sin contar con ella. Estas razones, entre otras, no han permitido a la poblacin adquirir una conciencia de ciudadana con derechos o, en otras palabras, a adquirir conciencia de los derechos de la ciudadana a: a) b) existir como organizacin del poder constituyente y originario del pueblo, instituida de manera autnoma y pblica, exigir el derecho a ser reconocida como tal por los poderes pblicos en la forma autnoma en que ella decida instituirse

c)

ejercer la democracia, es decir, el poder del pueblo de manera vinculante ante los poderes constituidos
Libre Participacin de la ciudadana restringida

La Constitucin del 1999 hizo un reconocimiento de estos derechos y, a partir de ese momento, se comenz a hacer ms consciente entre toda la poblacin el derecho y el ejercicio de la participacin ciudadana de manera activa y directa en los asuntos pblicos. Pero en los ltimos aos hay un retroceso, an cuando a algunos la multiplicacin de miles de consejos comunales les haga parecer lo contrario. Los movimientos populares de ciudadana han sido objeto de cooptacin, utilizacin, instrumentalizacin, sobre todo por parte del oficialismo y en menor medida por parte de la oposicin, an cuando los discursos de uno y otra, parezcan que van dirigidos a promover la emancipacin del poder popular de la ciudadana. En el fondo uno y otra (sobre todo el primero a nivel nacional, y la segunda de manera muy visible a nivel del estado Sucre y de sus municipios) piensan al pueblo como terreno para la siembra de sus propuestas, como objeto de propaganda electoral y de movilizacin para expresar adhesin. Ninguno piensa en

La Reforma Ley de los Consejos Comunales (26.11.09): Convirti a los Consejos Comunales en organizaciones del Poder Popular para ejercer el gobierno comunitario y la gestin directa de las polticas pblicas y proyectos orientados a responder a las comunidades en el nuevo modelo de sociedad socialista. La Ley Orgnica del Poder Popular (10.12.10): El Poder Popular es un nuevo poder pblico del Estado Comunal. Las Organizaciones del Poder Popular (OPP) asumen competencias pblicas y coordinan con el Poder Pblico la ejecucin del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin. En este Estado, son soberanos quienes sean parte del Poder Popular y estn debidamente reconocidos por el Ministerio competente. El Estado slo reconoce a las Organizaciones del Poder Popular (OPP) como sociedad organizada. La participacin como asociaciones son derechos ejercidos nicamente por las OPP con fines socialistas y su influencia se limita a la gestin social en espacios comunitarios. El Proyecto de Reforma de Ley contra la Corrupcin (actualmente, febrero del 2012, en discusin): Las unidades que administren recursos de los Consejos Comunales son funcionarios a los efectos de las regulaciones y sanciones en materia de fondos pblicos, por la Contralora.

Sustitucin de un Estado Republicano por un Estado Comunal

LA

Ley Orgnica de las Comunas (10.12.10): Crea las comunas como unidades locales y econmicas del rgimen de propiedad social que regir en el Estado Comunal, en las que los ciudadanos ejercern de manera directa la gestin pblica y administrarn recursos para construir un sistema productivo de propiedad social. Ley del Sistema Econmico Comunal (13.12.10: Establece la identificacin previa de las necesidades colectivas para determinar el tipo de bienes a producir o servicios, de acuerdo al Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin y lineamientos del Ejecutivo.

La

Las organizaciones socio productivas (empresas de propiedad social, unidades productivas familiares y grupos de intercambio solidario) se constituirn legalmente dentro de la comuna.

La

propiedad social es el el derecho que tiene la sociedad de poseer medios y factores de produccin o entidades, esencialesque por condicin y naturaleza propia son del dominio del Estado. Las empresas de propiedad social no tienen derecho sobre su patrimonio. Ni sobre el conocimiento y los saberes generados por las organizaciones socio-productivas, a las que se reconocer su autora pero no su aplicacin.

la ciudadana como sujeto con derecho a instituirse de manera pblica como poder autnomo para exigir a los poderes constituidos gobernar 7 obedeciendo al pueblo . Como resultado de esta accin, en vez de avanzar hacia una ciudadana emancipada, organizada en una esfera pblica reconocida como poder de base, con discurso y agenda propia y con fortaleza para hacerse escuchar y obedecer, se est avanzando hacia una ciudadana fragmentada en pedazos en la base y subyugada en las expresiones mayoritarias populares a agendas de lderes iluminados a los que obedecer, sean del oficialismo o de la oposicin8.

Agresin contra la descentralizacin y amenaza contra estados y municipios con sus poderes pblicos autnomos

Las Reformas de Ley Orgnica de Planificacin Pblica, Leyes de Consejos Locales de Planificacin Pblica (CLPP) y Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas (CEPLACOP), y Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (10-1627.12.10):

Establecen una planificacin centralizada para el Poder Pblico y Poder Popular de conformidad con el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, dirigido por el Presidente de la Repblica para construir una nueva sociedad socialista. Seala que las OPP elegirn de su propio seno los CLPP y CEPLACOP, previa pertenencia a un Consejo Comunal y respectivo registro en el Ministerio del Poder Popular para la Participacin. All se dictarn los planes de municipios y estados en sujecin al Sistema Nacional de Planificacin. Las competencias de estados y municipios sern transferidas a las instancias del Poder Popular segn Ley del Proceso de Transferencia de Competencias y Servicios de los Estados y Municipios al Poder Popular. Las instancias del Poder Popular asumen la gestin y administracin de bienes, recursos y servicios, para lo cual conformarn Empresas Socio productivas Comunitarias. Sus actividades debern responder al rgimen de un Estado Comunal y al sistema econmico de las comunas.

La situacin problemtica consiste en que hoy slo existe una ciudadana de derecho; pero no existe de hecho una ciudadana con derechos. En esta situacin descrita hay fuerzas favorables hacia la emancipacin de la ciudadana y fuerzas adversas. Unas y otras existen tanto entre la ciudadana como entre quienes forman parte de los poderes pblicos constituidos municipales. Pero sobre todo, como fuerza favorable, hay grandes reservas de solidaridad, si bien dispersas y desordenadas, abiertas a la posibilidad de la institucionalizacin de una ciudadana organizada en la esfera pblica y capaz de reconocerse y hacerse reconocer como poder popular pblicamente instituido.
7

Algunas de estas expresiones son de un artculo de Javier Biardeau (El Socialismo no cae del cielo, ni del lder infalible, 29/11/2008), ledo en encuentro de promotores municipales de ciudadana en Enero del 2009. El pueblo es bsicamente inmaduro (lo mismo dijo Chvez de los resultados del 2-D, y yo pensara que es al revs). Para Chvez son terreno para la siembra del espritu socialista que cala en el pueblo, y no generadoras por la auto-actividad y auto-emancipacin revolucionaria. Viejos paradigmas de la relacin vanguardia-masas. Al parecer, no es tiempo de mandar, obedeciendo al pueblo (perspectiva- emancipacin), sino, como lo interpreta la burocracia bolivariana, de Obedecer al ComandantePresidente, para administrar la revolucin en nombre del pueblo (perspectiva-sujecin).Qu somos los del pueblo, los y las de abajo? Somos impulso, pasin, pero no direccin, no conduccin, no autogobierno popular. Somos materia, pero no forma, no fuerza moral. Somos soporte de la accin de la vanguardia, pero no somos multitud que se libera para si misma. La direccin viene de arriba, de un espritu que busca convertirse en fuerza material, que ya ocupa el lugar predominante en el terreno intelectual, moral y poltico; y que baja a madurar las conciencias. No, hay que madurar conciencias es arriba, muy arriba, pues all hay muy poco socialismo

La referencia al oficialismo y oposicin, concretamente en el Estado Sucre corresponde a la realidad. En las elecciones ltimas para Gobernador y Alcaldes, los primeros fueron con todo (vamos con todo) y para los segundos vala todo (vale todo). No hubo diferencias entre uno y otra en lo que se refiere a su comprensin sobre la poblacin pobre ni en las tcticas para movilizarla, adherirla, comprarla. La diferencia fue el todo. El todo del Gobierno nacional fue ms grande que el todo del Gobernador y alcaldes de la oposicin. El resultado: Gobernacin y las quince alcaldas fueron ganadas por el Presidente. Gobernador y Alcaldes son, respectivamente, Gobernador y Alcaldes de Chvez para Sucre; no de Sucre y de los Municipios respectivos. Al primero se deben a l le son leales.

Aqu viene la figura de trabajo en equipo

Trabajo en equipo 1. Cules son las dificultades y amenazas ms grandes que existen en su comunidad, parroquia y municipio para consolidarse como ciudadana orgnicamente instituida de manera autnoma?Y las potencialidades? 2. Teniendo en cuenta su cultura (tradiciones, prcticas, costumbres, modos de ser y formas de vivir): Cmo podran organizarse como ciudadana comunitaria autctona y autnoma, parroquial o municipal, no sometida a ningn otro poder?

3. Quienes deseen profundizar pueden reflexionar los contenidos de las dos lminas
que hemos presentado9, si fuere necesario con explicaciones del facilitador

1.3.- Inadecuacin, burocratismo y complejidad del Poder Pblico Municipal

Hemos afirmado en el captulo dedicado al posicionamiento poltico (captulo I,3) que una democracia, por ser democracia es siempre participativa (se sustenta en el derecho y ejercicio de participacin, deliberacin y decisin del pueblo en todos los asuntos pblicos) y, a la vez, siempre representativa (elige de manera directa o indirecta a los ocupantes de los cargos pblicos, para que ejerzan durante un tiempo determinado, las competencias constitucionales que son propias de cada poder pblico).
Tercera situacin problemtica Inadecuacin, burocratismo y complejidad del Poder Pblico Municipal

La sobrevaloracin del Poder Pblico Municipal como poder primero en desmedro del poder de la ciudadana. El poder de la ciudadana existe slo como derecho y no de hecho pues no est orgnicamente instituida el Poder Pblico Municipal con su burocratismo (burocracia excesiva) y su complejidad no resuelve los problemas de la gente, pues su presupuesto se va en burocracia y demagogia en consecuencia, los habitantes del municipio les quitan la legitimidad subjetiva (para qu se necesitan alcaldes y concejales y juntas parroquiales, si no tienen recursos sino slo para sueldos y funcionamiento burocrtico?).

Una democracia en la que slo fueran posibles o las modalidades de participacin o las modalidades de representacin sera la negacin de la democracia. Una democracia autntica, por tanto, incluye para su viabilidad operativa, adems de una ciudadana instituida, instancias de representacin y de delegacin. Pero la eleccin de los ocupantes de los cargos de eleccin es slo una, entre otras muchas, accin participativa del pueblo en ejercicio de su poder primero y soberano. El Poder Pblico Municipal, en una democracia autntica, debera estar supeditado a la ciudadana, para garantizar con la administracin y la legislacin adecuada, el ejercicio de la democracia, es decir, del ejercicio del poder del pueblo. En este sentido, el Poder Pblico Municipal es un poder, por derecho, segundo, derivado. Sin embargo, de hecho, es el primero constituido y el poder reconocido como primero. En efecto: al contrario del poder de la ciudadana que existe slo como derecho y no de hecho pues no est orgnicamente instituida , el Poder Pblico Municipal existe por derecho y de hecho. Y, adems, aceptado como tal, pues los Alcaldes, concejales y juntas parroquiales, siempre terminan por ser reconocidos por los electores como poder pblico municipal legtimo cuando se demuestra que los candidatos han obtenido la mayora de votos. Y no como un poder cualquiera, sino en la prctica considerado como el poder primero el ms importante.
9

Estas lminas fueron elaboradas por la Lcda. Yolanda D Elia, Febrero 2012

10

Quienes acceden a los cargos pblicos se entienden a s mismos como el verdadero poder municipal. Aunque saben y reconocen que es un poder por derecho segundo y derivado, en la prctica, de hecho, lo ocupan y ejercen como poder primero y ms importante. Y el pueblo as lo reconoce y avala. Acaso no nos referimos al Presidente, al Gobernador y a los Alcaldes como Primeros Mandatarios? Mientras el poder primero de la ciudadana es ausente y necesita ser instituido de manera orgnica y autnoma y pblicamente reconocido como poder primero no subyugado, el Poder Pblico Municipal est constituido (en la Constitucin y e la prctica, reconocido por la ciudadana y considerado, si bien errneamente, como primero. Pero no est, al menos en el Estado Sucre, legitimado en su accin. Al contrario, est necesitado de una profunda transformacin. Esta sobrevaloracin del Poder Pblico Municipal en desmedro del poder de la ciudadana se origina en una cultura democrtica aprendida y enraizada, que de manera inconsciente, conduce a una inadecuada comprensin del poder pblico municipal. Esta misma cultura propicia, a la vez, que los electos al Poder Pblico Municipal se sientan y acten como dueos, jefes, no como servidores pblicos y administradores del poder del pueblo. Igualmente conlleva a los electores a la subordinacin y dependencia, no a la emancipacin democrtica. En consecuencia, tenemos poderes pblicos municipales, constituidos de hecho, desde una perspectiva inadecuada. Pero no slo estn constituidos desde una perspectiva inadecuada. Estn constituidos de manera sobresaturada y enmaraada. En contraste con la falta de la institucin de una ciudadana organizada en una esfera pblica, el poder pblico municipal tanto en sus dos ramas, ejecutiva como legislativa, como en los rganos que cumplen las funciones de contralora y de planificacin - estn constituidos de sobra, de manera excesiva y sobreabundante y de forma muy compleja y complicada. Es tanto el burocratismo (burocracia excesiva) que, cuando entramos en las instalaciones municipales, tenemos la sensacin de caos, desorden, complejidad, complicacin Hay multiplicidad de direcciones, fundaciones, departamentos, vericuetos, empleados y obreros, comisiones de concejalas, secretarias de concejales Un laberinto burocrtico que, en vez de ayudar y servir a la ciudadana, la confunde y dificulta. Esta situacin de burocratismo y de complejidad produce una gran debilidad interna y disminuye los recursos financieros para la inversin municipal Todo ello amenaza su propia sustentabilidad y su propia legitimidad sustantiva (no resuelven los problemas de la gente) 10 y, en consecuencia, los habitantes del municipio les quitan la legitimidad subjetiva (para qu se necesitan alcaldes y concejales y juntas parroquiales, si no tienen recursos sino slo para sueldos y funcionamiento burocrtico?)11. Hoy es ms dbil que hace 20 aos la legitimidad de los poderes pblicos municipales. Las leyes de 1989, si bien forzadas por los acontecimientos ms que por el convencimiento de los polticos,

10

Ver en el captulo I.3 lo que significa legitimidad sustantiva, objetiva, subjetiva. Con ms amplitud en Lpez A., hacia una democracia otra, de prxima publicacin en Incide.
11

Administradores de Alcaldas del Estado Sucre, en un acto confidencial, nos han afirmado que no se respetan los porcentajes pautados por ley en la distribucin de las partidas de gastos de funcionamiento y de inversin. Alguno, incluso, ha afirmado que ms del situado que les corresponde se gasta en partidas de personal y funcionamiento (incluyendo el pago de los muchos obreros para realizar los servicios que la alcalda presta, como el aseo urbano, polica municipal, etc). El dinero adicional que recibe a lo largo de ao por crditos especiales les permite llegar al final de ao no sin dificultades para pagar la nmina y aguinaldos de fin de ao. De este modo las Alcaldas han quedado reducidas, sobre todo en los municipios, ms pequeos, a empresas que cancelan nminas abultadas a mucha gente para no poder hacer nada pues no les quedan recursos para invertir.

11

abrieron el camino a la descentralizacin y a la transferencia de competencias y de recursos financieros del Poder Nacional al Poder Estadal y a los Municipios12. Los gobernadores y presidentes de las cmaras municipales, hasta entonces nombrados a dedo por el Presidente de la Repblica para cumplir y administrar las decisiones presidenciales, fueron sustituidos por Gobernadores y Alcaldes electos por los Estados y Municipios para cumplir las competencias transferidas. Durante diez aos se avanz de manera esperanzadora: Gobernaciones y Alcaldas, an con deficiencias y errores y an sin dejar de depender del Poder Central, cumplieron en buena parte su papel. La gente las valoraba como poderes pblicos valiosos y cercanos pues dieron soluciones a los problemas que padecen cotidianamente los habitantes. Tan positiva era la valoracin sobre los avances obtenidos con la descentralizacin que la Constitucin del 1999 apuesta por el Estado Federal y Descentralizado y, an manteniendo la Constitucin una fuerte concentracin de Poder en el Poder Central, define atribuciones y competencias propias de los Poderes Pblicos estadales y municipales13.
La Constitucin del 1999 afirma que los municipios (no las comunas) constituyen la unidad poltica primaria de la organizacin nacional. Los poderes pblicos municipales, por ser los ms cercanos, son aquellos sobre los cuales la ciudadana puede ejercer con mayor incidencia la democracia, el poder de soberana del pueblo, en cualquiera de las funciones que a estos poderes pblicos municipales les corresponde, de acuerdo a la nueva Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal del 21 -12-2010 , en su Titulo III De la competencia de los municipios y dems entidades locales, en los artculos 52-74 : Ejecutiva, Legislativa, Contralora, Planificadora. Sin embargo, por lo menos en el Estado Sucre, los poderes pblicos municipales constituidos no se adecuaron con rapidez y agilidad ni a los mandatos constitucionales ni a las posteriores exigencias legales. Durante los primeros aos despus de la Constitucin, se cambiaron nombres, se aadieron competencias y atribuciones, cambiaron alcaldes, concejales, juntas vecinales Pero los poderes pblicos municipales no lograron transformarse de manera adecuada para satisfacer las grandes expectativas creadas. Un pescador del Municipio Arismendi lo expres as: cambiaron el color de la cachucha de los Alcaldes, no cambiaron las cabezas Despus de la Constitucin de 1999, y de manera ms fuerte y evidente desde cuando se rechaz la reforma constitucional, desde el Gobierno Central se han ido disminuyendo las competencias y atribuciones de gobernaciones y alcaldas centralizndolas en el gobierno nacional. Las alcaldas, sobre todo con las leyes apresuradas de diciembre del 2010 dictadas por una Asamblea Nacional moribunda y
12

En 1989 se promulgaron varias leyes de enorme importancia: La Ley que fij el perodo de los poderes pblicos estadales y municipales, en tres aos; la Ley de eleccin y remocin de Gobernadores; la reforma de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, que previ la eleccin directa de los Alcaldes, y por ltimo, la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, que fue la consecuencia ineludible de la decisin de elegir en forma directa a los Gobernadores. Se entendi que no haba otra forma de atender a las expectativas derivadas de la eleccin, que no fuera transfiriendo poder y competencias nacionales a los Gobernadores (BREWER-CARAS, Allan R, Golpe de estado y proceso constituyente en Venezuela. UNAM, Mxico 2001. http://acienpol.msinfo.info/bases/biblo/texto/Brewer/L-1084.pdf
13

Todo ello a contracorriente de la tendencia centralizadora del Presidente Hugo Chvez, expresada por el partido MVR en 1998 cuando, en plena campaa a favor de la presidencia de Hugo Chvez (proponente de la constituyente), afirmaba que la descentralizacin iniciada diez aos antes era una forma de "corruptelas y desorden" y un "proceso desordenado de bochinche y despilfarro" (Snchez Melen, 2002). An siendo mayora los constituyentes adeptos al Presidente, no se atrevieron a retroceder en vistas a los ogros obtenidos. Cfr. Snchez Melan, Jorge, Pasado, presente y futuro de la descentralizacin en Venezuela. Breves notas para la reflexin, En Revista virtual Provincia N 9, julio-diciembre 2002., ULA, Mrida, http://www.saber.ula.ve./cieprol/provincia.

12

posterior legislacin habilitada al Presidente de la Repblica por la misma Asamblea, han creado, de manera legal pero paraconstitucional, un estado comunal paralelo al Estado republicano, federal y descentralizado pautado en la Constitucin14. Las Alcaldas y parroquias han llevado la peor parte. De hecho estn siendo sustituidas por las comunas y por los Consejos Comunales. Unas y otros, a expensas de Estados federados y municipios descentralizados, son instancias desconcentradas de un nico poder central y, a la vez, convertidas en frentes de batalla electoral del partido gubernamental. En el estado Sucre conocemos Consejos Comunales y de alguna Comuna socialista que han recibido ms dinero del poder central que el que dispone el municipio al que pertenecen para la partida de inversin para toda la poblacin. Hoy, a pesar de todo, dentro de cada municipio, tanto entre quienes conforman el Poder Pblico Municipal en cualquiera de sus ramas y rganos como entre quienes conforman la Ciudadana, hay fuerzas favorables y contrarias que empujan o contrarrestan el camino hacia la adecuacin y reestructuracin del poder pblico municipal. As lo evidencian algunos intentos. Esta tarea corresponde, de manera igual, si bien con roles diferente: a quienes han recibido el mandato electoral de administrar y legislar les toca una profunda reestructuracin; a ciudadana organizada les corresponde exigir la descentralizacin e independencia del Poder Pblico Municipal, la devolucin de sus atribuciones y el otorgamiento del dinero pblico necesario para cumplirlas, proponer y decidir la restructuracin necesaria para convertir el Poder Pblico Municipal en un poder al servicio de todos.

Aqu viene la figura de trabajo en equipo

Trabajo en equipo: Se pretende promover una reflexin sobre el Poder Pblico del Municipio al que pertenecemos. Para ello proponemos algunas preguntas, entre otras muchas que los participantes pueden hacerse, para abrir un dilogo al interno del equipo:

1.
2.

Cules son las competencias y atribuciones que la Constitucin otorga al Poder Pblico Municipal? Cules les han sido legalmente disminuidas o negadas en la prctica? Cunto dinero entra en el Municipio, como suma del situado constitucional, crditos adicionales, fondos asignados, contribuciones de la ciudadana? Cunto se destina a sueldos y funcionamiento? Cunto se destina a servicios y cunto a inversiones y ayudas sociales? Cules son los sueldos del Alcalde, directores y concejales? Cunto se destina a hacer proselitismo poltico y propaganda poltica? Cmo est organizado el Poder Pblico Municipal: cuntas direcciones, departamentos, fundaciones, secciones tiene? Qu papel juegan las Juntas parroquiales? Cmo es que conocemos todo esto o por qu lo desconocemos?

3.

4.

5.

Consideran justo y equitativo que una comuna o un consejo comunal, a cabio de su adhesin al proyecto poltico del gobierno central, reciba dinero del poder central disminuyndolo de la partida que debera ser administrado desde cada alcalda para el bienestar de todos? Con qu criterios elegimos a quienes van a ocupar los cargos del Poder Pblico

6.
14

Lanse de nuevo las lminas del apartado anterior de este mismo captulo. Puede verse adems Lpez A., Federacin, Descentralizacin y Desconcentracin: Polos irreconciliables o Posibilidades Complementarias?, prxima publicacin de Incide

13

Municipal? 7. Por qu la mayora de la ciudadana est al margen de lo que pasa y ocurre al interno del Poder Pblico Municipal?

1.4.- Insuficiencia, incongruencia e incoherencia legislativa

Los ciudadanos y las ciudadanas nos damos cuenta que el poder ejecutivo municipal, an con sus defectos y vicios, siempre hace algo por el municipio. Pero no tenemos la misma percepcin sobre el poder legislativo. Tanto es as que con frecuencia escuchamos la pregunta: Qu hace y para qu sirve la cmara municipal? De lo que hace la cmara municipal, poco sabe la ciudadana. No saben ni lo que hacen los concejales, excepto que aprueba o desaprueba el presupuesto municipal y de que interviene en al reparticin de los crditos adicionales que llegan al municipio, ni lo que cobran en salarios o dietas ni tampoco lo que gastan en funcionamiento, asesoras, secretarias, viajes, comisiones de trabajo El poder legislativo municipal tiene, sin embargo - de acuerdo a la Constitucin (art. 184), a la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (art. 2, 4, 34,250-271) (de qu ao, ver si es la reformada o la primera ley), a la Ley de Consejos Locales de Planificacin Pblica (art. 1,2,4,34) (de qu ao, ver si es la reformada o la primera ley), La Ley Contra la Corrupcin (Art. 12) (de qu ao, ver si es la reformada o la primera ley) - competencias importantes en funcin de impulsar mediante leyes (ordenanzas), segn norma la Constitucin en el artculo 184: a) b) c) la participacin de las comunidades en la formulacin de propuestas de inversin ante las autoridades municipales, as como en la ejecucin, evaluacin y control social de obras; la creacin de nuevos sujetos de descentralizacin a nivel de parroquias, comunidades, barrios y vecindades para desarrollar el principio de corresponsabilidad en la gestin pblica; la capacidad de hacer transferencia de de servicios municipales a las comunidades y grupos vecinales organizados
Cuarta situacin problemtica Insuficiencia, incongruencia e incoherencia legislativa Aqu alguien debe un breve resumen como yo hice n la primera

d) y, sobre todo y de manera relevante, la promocin del presupuesto participativo municipal para que no quede esta importante herramienta a la decisin discrecional de los poderes constituidos ni de los consejos locales de planificacin pblica
Frente a estas competencias, no cabe duda que la legislacin es insuficiente en cantidad, incongruente en el contenido, incoherente en el modo.

14

a)

Insuficiente en cantidad: Son pocas o ninguna las ordenanzas, ms all de la ordenanza obligada sobre los Consejos Locales de Planificacin Pblica, producidas por las cmaras municipales para normar de acuerdo a las competencias y mandatos que la Constitucin y la Ley les otorgan Incongruente en los contenidos: Cuando analizamos las pocas ordenanzas emanadas nos damos cuenta de que no son las necesarias y convenientes ni para promover la participacin ni la descentralizacin ni mucho menos el presupuesto participativo o son ordenanzas que van en paralelo o, incluso, en direccin contraria. Incoherente en el modo de ordenar: Cuando alguna cmara municipal discute y aprueba una determinada ordenanza lo hace a puerta cerrada, algunas veces consulta a la gente interesada. Pero la ciudadana, sujeto protagnico que debera ordenar su propio municipio, no participa ni propone ni decide sobre la ordenanza o ley municipal.

b)

c)

Hoy, sin embargo, hay dentro de las cmaras municipales y en grupos de ciudadanos, la conciencia de que es necesaria una legislacin suficiente, congruente, construida de manea coherente con los postulados de una democracia deliberativa con la participacin de la ciudadana y no de espaldas a ella. Pero tambin existen fuerzas, sobre todo al interno de las cmaras municipales, que pretenden obstruir, dificultar, impedir la deliberacin ciudadana y legislan a la carta a demanda del Ejecutivo o para quedar bien con las decisiones del poder central.

Aqu viene la figura de trabajo en equipo

Trabajo en equipo: Se pretende promover una reflexin sobre el Poder Pblico Legislativo del Municipio al que pertenecemos. Para ello proponemos algunas preguntas, entre otras muchas que los participantes pueden hacerse, para abrir un dilogo al interno del equipo: 1. Dentro de las competencias que la Constitucin y Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal: Cules corresponden a la Cmara Municipal? Los Concejos municipales las cumplen o no del modo previsto en la legislacin? Por qu razones? Qu ofrecen los candidatos a los concejos municipales durante as campaas? Las ofertas que hacen son congruentes con sus funciones o hacen las mismas ofertas que los Alcaldes como si fueran parte de un poder ejecutivo municipal de segundo orden? Con qu criterios elegimos a quienes van a ocupar los cargos de Concejales? En qu medida garantizan la consulta, participacin, deliberacin de la ciudadana en la construccin de ordenanzas, en la elaboracin del presupuesto participativo, en el control del dinero pblico municipal?

2.

3. 4.

1.5.- Ineficacia, ineficiencia y opacidad en el manejo del dinero pblico municipal 15

Ineficacia e ineficiencia son palabras respectivamente contrarias a eficacia y eficiencia. Estas dos ltimas palabras son muy utilizadas de manera muy tcnica en la administracin privada y pblica por los especialistas Pero no hay que ser especialista para entenderlas, pues en nuestra economa domstica todos las aplicamos cada vez que tenemos algn ingreso de dinero. Cuando eso ocurre nos hacemos dos preguntas: En qu lo vamos a gastar o invertir para vivir un poco mejor? Cmo vamos a hacer para que nos rinda ms?

Quinta situacin problemtica Ineficacia, ineficiencia y opacidad en el manejo del dinero pblico municipal Aqu alguien debe un breve resumen como yo hice n la primera

La primera pregunta (En qu lo vamos a gastar o invertir para vivir un poco mejor? ) tiene que ver con la eficacia. La segunda pregunta (Cmo vamos a hacer para que nos rinda ms?) tiene que ver con la eficiencia La eficacia, por tanto, tiene que ver con el logro de objetivos. Cuando hablamos de eficacia del dinero pblico del municipio, estamos hablando del logro de objetivos, es decir, del avance hacia un desarrollo sostenible, hacia la disminucin o eliminacin de las causas de la pobreza, hacia el mejoramiento de la calidad de vida de la gente, hacia el crecimiento del ejercicio de la democracia. Una gestin pblica municipal es eficaz cuando permite, propicia el avance en estos campos y, cuando el dinero pblico que ingresa en el municipio se decide en la direccin del logro de estos objetivos. Pero como acabamos de ver estamos muy lejos de un manejo eficaz de los recursos pblicos. La eficiencia tiene que ver con la utilizacin de los recursos para lograr los objetivos en un tiempo determinado. Cuando hablamos de eficiencia del dinero pblico del municipio, estamos hablando de proporcin entre costo y resultados. Vamos a poner un ejemplo de un Municipio, as como nos lo contaron, pero que puede ser el de cualquier municipio. Vamos a poner un ejemplo El dinero pblico de un municipio del Estado Sucre entraba por cuatro caminos: el dinero que entraba cada mes en la alcalda, como doceavo situado desde el presupuesto nacional, el dinero que entraba por porcentajes de acuerdo a ley de asignaciones econmicas especiales (LAEE) y a la ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES); la recaudacin municipal, los aportes especiales que se distribuan desde el Poder Central como crditos adicionales complementarios al presupuesto nacional. Todo este conjunto de ingresos conforma el dinero pblico disponible municipal, sobre el cual la ciudadana, de acuerdo a la Ley de Consejos Locales de Planificacin Pblica, tiene que pronunciarse para ver cmo se distribuyen en las grandes partidas del presupuesto: gastos de personal, gastos de funcionamiento, adquisicin de activos fijos (camiones, ambulancias, sedes, etc), inversiones Una vez definidas estas grandes partidas, a travs del presupuesto participativo municipal se hace una distribucin de la partida de inversiones Pero en la prctica actual, la ciudadana no decide sobre las grandes partidas presupuestarias, de modo que tenemos una distribucin altamente ineficiente del dinero pblico

16

 Mucho ms del 60% del dinero, como ya hemos dicho, se gasta en personal y funcionamiento. Es decir ms de lo que entra por concepto de situado y crditos adicionales. Mucho menos del 40% se dedica a la partida de inversiones. Pero dentro del concepto de inversiones entran tantas otras subpatidas que al final slo menos de la mitad se concreta en obras o servicios tangibles
Puesto en cifras: Por cada 10 bolvares fuertes, ms de 6 Bolvares se dedican para el funcionamiento y pago de personal que puede administrar slo menos de 4 Bolvares, de los cuales slo 2 bolvares fuertes son realmente los invertidos en obras y servicios Hay quienes piensan que las cosas no son as y que las cuentas estn mal hechas. Pero basta ver que en los municipios ms pequeos, las municipalidades son las empresas ms grandes que ms personas contratan y, gracias a ello, mucha gente tiene trabajo. Pero, de todos modos, no cabe duda alguna de que hay un manejo ineficiente de los recursos pblicos porque: a) b) aunque la municipalidad sea la mayor agencia de empleo y sean muchos los empleados, siempre son menos los empleados que los no empleados, los costos del personal que presta servicios al municipio son pequeos comparados con los costos que producen nminas burocrticas que no tienen razn de ser y con los costos de gastos injustificables de funcionamiento, dentro de los cuales se incluyen los dineros pblicos y los recursos humanos destinados al proselitismo poltico

A ello debe sumarse la corrupcin, el cobro de peajes y comisiones, la desviacin de partidas de dinero para usos ocultos. Este manejo oculto del dinero (corrupcin, comisiones, desviacin) es lo que llamamos opacidad que es lo contrario de la transparencia que impide o dificulta la contralora del dinero pblico. La transparencia es ms que la rendicin de cuentas anual que hace el Alcalde, Gobernador o Presidente. La transparencia es claridad pblica en el manejo del dinero, informacin difana al alcance de todos, presencia de la ciudadana en todas las decisiones en las que se define la distribucin del dinero. Sin transparencia es imposible la contralora. Eficacia, eficiencia y transparencia en la administracin pblica es hoy anhelo de mucha gente. Son promesas de candidatos, son aspiraciones de la ciudadana. Detrs de promesas y aspiraciones, sustentndolas, hay valores y principios ticos que son fortalezas con las que contamos. La impunidad ante la corrupcin en la administracin pblica, la imposicin de candidatos desde fuera independientemente de su cualificacin para la administracin pblica, las componendas para justificar lo injustificable, por el contrario, crean escepticismo, duda, apata. Fuerzas contrarias al avance en la solucin de esta situacin problemtica.

Aqu viene la figura de trabajo en equipo

Trabajo en equipo: 1. Cmo valoran el grado de eficacia, eficiencia y transparencia en el manejo del dinero pbico del municipio al que pertenecen? Coloquemos ejemplos concretos 2. Cules son las causas que estn detrs de las situaciones descritas? 3. Qu responsabilidad tiene la ciudadana ya sea en el mantenimiento de ls situaciones descritas? 4. Cul es el papel que debe jugar la ciudadana para disminuir la ineficacia, ineficiencia y opacidad en la administracin pblica? Por qu no asume ese papel que le corresponde?

17

1.6.- Carencia de una visin de desarrollo compartida y un plan de desarrollo municipal.

En los municipios del Estado Sucre, con la promulgacin de la Primera Ley de Consejos Locales de Planificacin Pblica del ao, se iniciaron prcticas o se realizaron intentos de presupuestos participativos municipales. Ya hemos dicho, al contar la historia que justifica la propuesta del PPMD (ver captulo I,1), que cuando analizamos dichas prcticas o intentos nos dimos cuenta de que eran prcticas que se reducan a actividades espordicas, a reuniones de ciudadanos convocadas por el equipo de gobierno municipal para que los ciudadanos presentaran, en dicha asamblea, la demandas que los asistentes creyeran convenientes en ese momento:

No haba un trabajo previo de reflexin y anlisis en cada comunidad, ni los asistentes a las asambleas tenan representatividad legtima ni mandato delegado de las bases ciudadanas para presentar demandas. El resultado era un conjunto de pequeas demandas agregadas a las grandes soluciones pensadas y decididas por el Alcalde. No haba plan de desarrollo municipal definido por la ciudadana ni tampoco el equipo de gobierno presentaba un plan de accin anual, ni criterios para priorizar las demandas, ni in formaba sobre el dinero disponible en la partida de inversiones ni, mucho menos, sobre informaba sobre el porcentaje de la partida de inversiones con respecto al total del dinero pblico que ingresa en cada municipio

Sexta situacin problemtica Carencia de una visin de desarrollo compartida y un plan de desarrollo municipal Aqu alguien debe un breve resumen como yo hice n la primera

Garantizar todas estas cosas es competencia del Consejo local de Planificacin Pblica, creado por ley en Pero este rgano, responsable de la funcin municipal de planificacin, al menos en los municipios del Estado Sucre, no ha cumplido con las atribuciones fundamentales que la ley le otorga:

a)

No impulsaron ni coordinaron la participacin ciudadana y protagnica en la formulacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control del Plan Municipal de Desarrollo, as como de otros planes, programas y acciones que se ejecuten en el municipio, como manda el art.62 de la Constitucin..

b) No promovieron, como manda la Ley del CLPP (art.), la educacin de la ciudadana para elevar el conocimiento del ciudadano o ciudadana acerca del derecho y deber de participar de las polticas pblicas y el ejercicio de los poderes pblicos. c)
No propiciaron la organizacin y la participacin de las bases ciudadanas para que la ciudadana realizara diagnsticos participativos con el propsito de determinar las necesidades, problemas, potencialidades y aspiraciones del municipio, en cuanto a inversin se requiere.

18

d) No generaron entre la ciudadana una reflexin dirigida a definir la distribucin del presupuesto municipal a fin de que participativamente se tomaran decisiones sobre la reduccin de las partidas de gastos de personal y de funcionamiento para poder ampliar la partida de inversin. e)
Tampoco constituyeron la sala tcnica, mandada por ley, para apoyar a la ciudadana en el estudio tcnico de las posibilidades de viabilidad y factibilidad de sus demandas

Esta situacin de incumplimiento de atribuciones y mandatos por parte de los CLPP tiene como muchas causas sin duda. Sealamos algunas: a) b) el modo precipitado e ilegtimo (si bien hecho formalmente legal) en que se procedi al nombramiento de sus miembros, la carencia de una adecuada formacin poltica de los miembros, en cuanto delegados con mandato imperativo de la ciudadana para representarla en la instancia municipal de integracin y consenso entre ciudadana y poder pblico municipal (LCLPP, art.2), la falta de capacitacin y de tiempo de los miembros para cumplir de manera adecuada las funciones, atribuciones, competencias y mandatos que la ley los asigna, la poca importancia dada a la sala tcnica, entendida como un equipo de profesionales, costeada con el dinero pblico del municipio, pero al servicio de la ciudadana y no como ampliacin del personal tcnico del Poder Pblico Municipal.

c)
d)

Estas causas impidieron en de raz que el CLPP, en cuanto rgano encargado de de la funcin de planificacin municipal cumpliera su papel (LCLPP, art. 1): disear el plan municipal de desarrollo y de los dems planes municipales, garantizando:

a) la participacin ciudadana y protagnica en su formulacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control, b) la articulacin con el sistema nacional de planificacin
c) el respeto a las caractersticas propias de cada municipio Adems, esas mismas causas convirtieron a los CLPP en rganos inoperantes, en un eslabn ms de una cadena burocrtica en la que, los representantes de la ciudadana, an siendo mayora en el CLPP, no hacen valer la decisin ciudadana ante los poderes pblicos electos, sino que avalan con su presencia las decisiones que tienen previstas alcalde, concejales y presidentes de juntas vecinales. Pero las consecuencias de esta inoperatividad e incumplimiento de atribuciones y competencias de los Consejos locales de planificacin pblica estn a la vista, al menos en los Municipios del Estado Sucre: a) No se ha logrado constituir y consolidar en cada municipio una ciudadana organizada en esfera pblica con conciencia de derecho y con conocimientos y capacidades para ejercer el derecho y deber de deliberar y decidir sobre los asuntos pblicos: ni en la legislacin, ni en la distribucin de las grandes partidas del presupuesto, para disminuir los costos burocrticos y ampliar la partida de inversin. No se construido de manera compartida una visin de desarrollo municipal sostenible, de largo plazo, dentro del cual encuentren ubicacin los planes de accin para el perodo de cada gobierno y su respectivo desglosamiento en planes anuales dentro de los cuales adquieren eficacia los presupuestos participativos municipales decididos de manera deliberativa

b)

19

c)

No se han definido de manera participativa y deliberativa criterios de distribucin de la partidas presupuestarias de inversin en base a los cuales se fijen los porcentajes de inversin para obras de alcance municipal decididas por asambleas ciudadanas municipales, de alcance parroquial decididas por asambleas ciudadanas parroquiales, de alcance intercomunitario o alcance comunitario decidas por las respectivas asambleas ciudadanas: en consecuencia, se obtiene como resultado, un conjunto de demandas agregadas por los asistentes a las asambleas, no pensadas en la dinmica de una visin de desarrollo compartida ni dirigidas a eliminar o disminuir las causas productoras de la pobreza, ni pensadas con criterios de solidaridad y equidad para dar respuesta a la mayor cantidad de personas, preferencialmente a los ms pobres, generando una gran dispersin de los recursos pues, al final, se deciden demandas por las minoras asistentes a las reuniones en base al criterio de alzada mayoritaria de manos Tampoco existen en el municipio anlisis de sus propias realidades (ni de lo que se tiene, ni de lo que falta, ni de las fortalezas ni debilidades) que permitan definir las lneas de base o puntos de partida para poder valorar los efectos del presupuesto en el crecimiento intangible de conciencia poltica ni en la disminucin tangible de las causas de la pobreza.

d)

En conclusin:

Queda desvirtuada, tanto por los poderes pblicos constituidos como por la ciudadana, la inmensa potencialidad del presupuesto participativo como mecanismo de desarrollo, como ha sido previsto en la ley (art.4): mecanismo mediante el cual los ciudadanos y ciudadanas del municipio proponen, deliberan y deciden en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin del plan de inversin Municipal con el propsito de materializarlo en proyectos para permitir el desarrollo del municipio atendiendo a las necesidades , potencialidades y propuestas de las organizaciones vecinales y comunitarias ante el Consejo local de Planificacin Pblica Para el poder pblico municipal el presupuesto participativo municipal queda fundamentalmente reducido al cumplimiento necesario de un requisito jurdico para la presentacin del presupuesto.
Desde el poder pblico municipal sigue siendo pensado e implementado como una concesin bondadosa para distribuir parte del presupuesto municipal (slo una parte de la partida de inversiones) de acuerdo a demandas decididas por mayora de votos de los pocos asistentes a las reuniones convocadas por el Alcalde una vez al ao, en los ltimos meses de cada ao, antes de proceder a elaborar el presupuesto del ao siguiente. Para la ciudadana asistente a las reuniones convocadas por el gobierno municipal, el presupuesto participativo es percibido como una oportunidad, dada por el alcalde, para aprovechar el momento de introducir de manera ordenada una demanda y ahorrarse despus el limosneo de oficina en oficina en la maraa burocrtica de la Alcalda. As practicado, el presupuesto participativo queda reducido a una actividad espordica y puntual quitndole de raz la fuerza dinamizadora de convertirse en una estrategia para el crecimiento y consolidacin de una ciudadana democrtica y en una herramienta til para combatir las causas de la pobreza. De hecho, un presupuesto participativo municipal as practicado, ms que una herramienta para el desarrollo sostenible, se convierte en un impedimento para el desarrollo y para el crecimiento de ciudadana, pues:

20

a)

Mucho ms del 60% del dinero que entra en el municipio se destina a gastos de funcionamiento, casi el 40% del dinero que entra en la partida de inversiones se distribuye en base a demandas que no tienen en cuenta una visin de desarrollo Para hacer inversiones importantes en el municipio, al alcalde slo le queda recurrir a buscar recursos con el gobierno regional o con el gobierno nacional La ciudadana se convierte en receptora de ddivas, crece su dependencia beneficiaria, no avanza en la construccin protagnica de su poder deliberativo y decisivo en la construccin del propio municipio, con conciencia de exigibilidad del derecho a ejercer la democracia (poder del pueblo) con conciencia del deber de responsabilidad social solidaria

b)

Hay, sin embargo, en cada municipio personas que van adquiriendo conciencia de su derecho a participar en la distribucin del dinero pblico de manera equitativa para resolver situaciones estructurales de pobreza. Gente que considera que las donaciones presidenciales a los consejos comunales son realizadas a costa del sacrificio de todos los habitantes del municipio. Gente que piensa que un verdadero y autntico desarrollo de todos pasa por el consenso de la ciudadana para decidir su visin y plan de desarrollo y priorizar las soluciones en cada presupuesto anual municipal. Los obstculos, tambin son muchos y fuertes: la dinmica distractiva de entrega de recursos pblicos a los consejos comunales y comunas para que la ciudadana no piense en qu invierte el Presidente o Gobernador o Alcalde el dinero pblico de todos; los Alcaldes electos que creen tener la solucin de todo en base a sus propios anlisis. Y, sobre todo, el contrasentido de haber volteado la relacin entre poder pblico constituido y ciudadana: en vez de que sea la ciudadana la que controla al poder pblico constituido hoy es la ciudadana la que es controlada por el Poder Pblico.

Aqu viene la figura de trabajo en equipo

Trabajo en equipo: 1. Quines conforman el Consejo Local de Planificacin Pblica de tu municipio? Quines y cmo fueron electos?A travs de qu mecanismos garantizan que las decisiones de las asambleas ciudadanas sean tenidas en cuenta?

2.
3.

Qu porcentaje del dinero pblico municipal es decidido en asambleas de ciudadanos? Hay una visin de desarrollo municipal compartida? Hay un plan de desarrollo construido y decidido por la ciudadana? ofrecen los candidatos a los concejos municipales durante as campaas? Las ofertas que hacen son congruentes con sus funciones o hacen las mismas ofertas que los Alcaldes como si fueran parte de un poder ejecutivo municipal de segundo orden? Con qu criterios elegimos a quienes van a ocupar los cargos de Concejales? En qu medida garantizan la consulta, participacin, deliberacin de la ciudadana en la construccin de ordenanzas, en la elaboracin del presupuesto participativo, en el control del dinero pblico municipal?

4. 5.

2.- Causas de las situaciones problemticas

21

La existencia y consistencia de estas situaciones descrita s son reflejo de una comprensin limitada y de un ejercicio deficiente de una democracia autntica, profunda, alternativa, deliberativa. Al tratar de comprender estas situaciones encontramos muchas causas. Algunas, posiblemente, ya as hemos sealado en las conversaciones sostenidas en nuestro equipos de trabajo. A continuacin, en un afn de organizar esta complejidad de causas encontradas, colocamos cinco categoras, que hemos ordenado teniendo en cuenta aportes recogidos en conversaciones anteriores con mucha gente:

Pintar un rbol con 5raices y seis ramas

Culturales: Las prcticas polticas , tanto de los que acceden a los cargos del Poder Pblico Municipal (que se consideran automticamente como dueos del poder desde el cual implementar medidas dadivosas), como de las bases populares (que mantienen actitudes de pasividad beneficiaria) ha consolidado un modo profundo de pensar el hacer de quienes gobiernan y de los gobernados . Histricas: La trayectoria histrica poltica ha consolidado modelos excesivamente burocrticos y clientelares de gobernar y legislar en cada municipio; modelos idnticos que se continan y repiten de manera continua, si bien se introducen formalidades diferentes cada vez que hay alternancia en los poderes pblicos municipales Administrativas: La larga historia de carencia de respuestas y de acumulacin de problemas de pobreza que padecen las mayoras, unidas a las irresponsables promesas electorales, generan entre los pobres expectativas que ningn gobierno puede satisfacer en el corto plazo si no se priorizan dentro de un plan de desarrollo de largo alcance y si no se rompe la prctica administrativa de dar prioridad en tiempo y en dinero a respuestas gubernamentales inmediatistas, clientelares, muchas veces contradas como deudas con grupos de electores a cambio del voto. Psicosociales: La dbil conciencia, tanto en la ciudadana como en los poderes pblicos, de pertenencia a un territorio compartido, a una comunidad social entendida como unidad poltica orgnica desde la que cada persona, poblacin, grupo o sector encuentra sentido para establecer una convivencia humana, justa, armnica con su ambienta, atenta contra la unidad necesaria para el esfuerzo consensuado. Realidad posible de construir cuando ciudadana y poder pblico constituido son conscientes del papel que les corresponde y lo ejercen, con sentido de solidaridad y equidad y con un nivel de lealtad al territorio y pueblo que pertenecen superior a la lealtad de los partidos, gremios, grupos en los que militan. Jurdicas: A partir de la Reforma Constitucional rechazada, han sido promulgadas por la Asamblea Legislativa o por el Presidente de la Repblica habilitado para legislar, un conjunto de leyes que cuartean el piso del Estado Republicano, Federal y Descentralizado normado en la Constitucin y apuntan al surgimiento un Estado Comunal paralelo. Ciudadana y Poderes Pblicos Estadales y Municipales han sido introducidos en una dinmica jurdica, con confusin y solapamiento de roles. La ciudadana, cada vez ms vinculada a las decisiones centralizadas del Gobierno Central, est pasando a ser parte desconcentrada de un nico cuerpo cuya cabeza es el Presidente de la Repblica. Gobernaciones y Alcaldas cada vez menos necesarias

22

II.2: SEIS LINEAS DE ACCION PARA AVANZAR HACIA EL MODELO DE UNA GESTION PUBLICA MUNICIPAL CONSENSUADA CAUSAS MLTIPLES E INTERRELACIONADAS
23

Para la presentacin y comprensin de las seis lneas de accin proponemos: a) una exposicin breve del facilitador (para lo cual puede utilizar las seis diapositivas que presentamos en los recuadros) y de sus implicaciones ms importantes; b) una lectura en equipos sobre cada una de ellas para tratar de comprenderlas con la reflexin sobre la pregunta respectiva que proponemos; c) una plenaria en la que cada equipo presente las respuestas a la pregunta y se haga un elenco de las tareas que se deben avanzar para revertir ls situaciones problemticas y avanzar en las lneas de accin

Estos cinco tipos de causas, a nuestro parecer, explican las seis situaciones problemticas que hemos descrito. Pero las explican en conjunto, no de manera separada. Es decir, no hay una causa para cada una de las situaciones problemticas, sino que las cinco categoras de causas, si bien con nfasis posiblemente diversos, estn debajo de cada de una y de todas las situaciones problemticas. Como si se tratara de un rbol donde las cinco races con causales concurren para alimentar y sostener las seis situaciones problemticas.

Pero as como las causas no son separables en las races, tampoco son separables las situaciones problemticas e las ramas. Entre ellas se mezclan y entrelazan de manera intrincada convirtiendo al rbol en una enredadera, pues cada una de las situaciones problemticas, como ya vimos, se despliega en una multitud variada de expresiones para formar una enmaraada copa enramada. De este modo, las situaciones problemticas, como las ramas de un rbol, se entrelazan formando nexos y enlaces que las sostienen de manera recproca. Tratando de poner un poco de ordenacin en medio de tanta confusin, distinguimos dos tipos de situaciones problemticas. El primer grupo de situaciones problemticas tiene que ver directamente con los actores (ciudadana y poder pblico municipal), con su posicionamiento poltico y con su actitud democrtica. Son las ms graves, pues los actores son los productores de los cambios hacia el nuevo modelo de gestin municipal consensuada y, consecuentemente, hacia el presupuesto participativo municipal deliberativo El segundo grupo de situaciones problemticas es derivado del posicionamiento y actitud de los actores y tiene que ver con las prcticas concretas en que se despliega el ejercicio de la democracia (legislacin; planeacin; control eficaz, eficiente y transparente, territorialidad y sectorialidad). Su solucin depende los actores, pero su existencia obstaculiza y limita el accionar tanto de la ciudadana como de quienes acceden a los cargos del Poder Pbico Municipal

1.- Seis lneas de accin (ojo yuva, ver s estas laminas siguientes

ya existen, pner esos cntenidos)

En funcin de resolver las seis situaciones problemticas encontradas y desarrollar las potencialidades atadas en los nudos que entre s establecen, definimos seis lneas de accin cuyo entramado constituira el modelo distinto de gestin pblica municipal consensuada dentro del cual el presupuesto participativo municipal deliberativo tuviera pertinencia y sentido. En este momento slo queremos mencionar o enunciar las lneas de accin. Se entienden fcilmente si tenemos en cuenta que pretenden revertir las respectivas situaciones problemticas ampliamente descritas y analizadas. Adems, ms adelante, sern objeto de un abordaje estratgico y metodolgico para poner en accin las lneas que ahora slo enunciamos. Las presentamos en el mismo orden en que presentamos las situaciones problemticas 1.1.- Primera Lnea de Accin: Reconstitucin del sentido de pertenencia orgnica a una comunidad y a un territorio en el que hay problemas comunes a todos los pobladores y, tambin, problemas transversales que afectan a diversos sectores poblacionales (jvenes, mujeres, campesinos, pescadores, estudiantes, obreros, etc)

24

Esto implica romper con posturas individualistas, divisionistas, y fragmentadas, para avanza hacia una conciencia y una prctica de solidaridad social que se exprese en todos los niveles (de base o comunitario, intercomunitario o comunal, parroquial, municipal). Este pasaje implica, sin duda, dejar vivir como individuos y comenzar a vivir como personas, dejar de ser simples pobladores aislados y comenzar a vivir como ciudadana organizada, dejar de pensar como partes que juntas formamos un todo y comenzar a pensarnos como un todo del que formamos parte.

Primera lnea de accin (poner lamina 20 corregida)

TERRITORIALIDAD: RECONSTITUCIN DEL SENTIDO DE PERTENENCIA ORGNICA A UNA COMUNIDAD Y A UN TERRITORIO EN EL QUE HAY PROBLEMAS COMUNES A TODOS LOS POBLADORES Y, TAMBIN, PROBLEMAS TRANSVERSALES QUE AFECTAN A DIVERSOS SECTORES POBLACIONALES (JVENES, MUJERES, CAMPESINOS, PESCADORES, ESTUDIANTES, OBREROS, ETC)

Pregunta para el trabajo en equipo: Teniendo en cuenta la situacin problemtica y la lnea de accin con sus implicaciones: qu hacer y cmo hacer para revertir la situacin problemtica y avanzar en la lnea de accin?

1.2. Segunda Lnea de Accin: Construccin autnoma de una ciudadana organizada en una esfera pblica, que se reconoce a s misma y se hace reconocer pblicamente como sujeto protagnico del ejercicio de la democracia, como poder de pueblo Esto implica construir de hecho el poder de la ciudadana que, como hemos ya dicho, slo existe por derecho. Y construirlo de manera autnoma, no dictada ni impuesta desde fuera, con sus propias instancias de decisin y de representacin y delegacin, superando las tendencias divisionistas internas y enfrentando las amenazas externas de cooptacin, partidizacin o adhesin.
Segunda Lnea de Accin (poner lamina 21 corregida)
CONSTRUCCIN AUTNOMA DE UNA CIUDADANA ORGANIZADA EN UNA ESFERA PBLICA, QUE SE RECONOCE A S MISMA Y SE HACE RECONOCER PBLICAMENTE COMO SUJETO PROTAGNICO DEL EJERCICIO DE LA DEMOCRACIA, COMO PODER DE PUEBLO

Pregunta para el trabajo en equipo: Teniendo en cuenta la situacin problemtica y la lnea de accin con sus implicaciones: qu hacer y cmo hacer para revertir la situacin problemtica y avanzar en la lnea de accin?

1.3.- Tercera Lnea de Accin: Reestructuracin orgnica y funcional de la compleja estructura burocrtica municipal y adecuacin poltica de los actores del Poder Pblico Municipal Constituido La adecuacin poltica implica que los que ocupan cargos de eleccin popular comprendan y asuman que deben convertirse en servidores del poder de la ciudadana y que, mientras sta surge y se consolida como poder de pueblo, el poder pblico
Tercera Lnea de Accin: (poner lamina 22 corregida)
REESTRUCTURACIN ORGNICA Y FUNCIONAL DE LA COMPLEJA ESTRUCTURA BUROCRTICA 25 MUNICIPAL Y ADECUACIN POLTICA DE LOS ACTORES DEL PODER PBLICO MUNICIPAL CONSTITUIDO

municipal constituido tiene la obligacin y responsabilidad de "impulsar y promover la participacin ciudadana. La reestructuracin no implica despedir a personal empleado u obrero a quienes ampara el derecho humano al trabajo, la legislacin laboral o la legislacin de la administracin pblica. Pero s implica un aumentar el nmero sin necesidad, s implica reducir la complejidad, reorganizar orgnica y funcionalmente las direcciones, departamentos, fundaciones, redistribuir o desconcentrar el personal de manera que se eleve la calidad y cantidad de servicios que deben prestar, garantizar la atencin a toda la poblacin dando respuesta a lo urgente e imprevisto que diariamente acontece sin que ello impida privilegiar lo importante
Pregunta para el trabajo en equipo: Teniendo en cuenta la situacin problemtica y la lnea de accin con sus implicaciones: qu hacer y cmo hacer para revertir la situacin problemtica y avanzar en la lnea de accin?

1.4.- Cuarta Lnea de Accin: Reordenamiento Legislativo Municipal con criterios de suficiencia, congruencia y coherencia con el nuevo modelo de gestin Implica, antes que nada, que los concejales entiendan que es la ciudadana la que decide cmo debe ordenar su municipio y, para ello, se debe abrir espacio para la deliberacin y de cisin legislativa. Implica, adems, revisar las ordenanzas existentes, para abrogarlas o adaptarlas. Pero implica sobre todo pensar en una legislacin mnima, suficiente, pero que sea coherente con el posicionamiento poltico, que propicie de manera congruente el nuevo modelo de gestin resolviendo las seis situaciones problemticas que lo impiden o limitan y pautando la adecuada prctica del presupuesto participativo municipal consensuado
Pregunta para el trabajo en equipo: Teniendo en cuenta la situacin problemtica y la lnea de accin con sus implicaciones: qu hacer y cmo hacer para revertir la situacin problemtica y avanzar en la lnea de accin? Cuarta Lnea de Accin (poner lamina 23 corregida) REORDENAMIENTO LEGISLATIVO MUNICIPAL CON CRITERIOS DE SUFICIENCIA, CONGRUENCIA Y COHERENCIA CON EL NUEVO MODELO DE GESTIN

1.5.- Quinta Lnea de Accin: Aumento de los niveles de eficacia, eficiencia y transparencia en la gestin pblica municipal Esta lnea de crecimiento implica reducir costos de burocracia innecesaria y de costos de funcionamiento innecesarios para ampliar el volumen de la partida de gastos de inversin; implementar polticas justificadas de recaudacin municipal; reducir los niveles de corrupcin; acertar en las decisiones de inversin social para eliminar las causas de pobreza y avanzar
Quinta Lnea de Accin (poner lamina 24 corregida) AUMENTO DE LOS NIVELES DE EFICACIA, EFICIENCIA Y TRANSPARENCIA EN LA GESTIN PBLICA MUNICIPAL

26

hacia la visin de desarrollo; establecer mecanismos que garanticen la transparencia en el manejo del dinero pblico, implementar canales que posibiliten la exigibilidad y ejercicio de la contralora social15
Pregunta para el trabajo en equipo: Teniendo en cuenta la situacin problemtica y la lnea de accin con sus implicaciones: qu hacer y cmo hacer para revertir la situacin problemtica y avanzar en la lnea de accin?

1.6.- Sexta Lnea de Accin: Planificacin municipal de un desarrollo sostenible, partiendo de las debilidades y fortalezas de cada municipio y apuntando a la eliminacin de las causas de la pobreza y al fortalecimiento las potencialidades En esta lnea de accin se ubica el presupuesto participativo municipal. Por eso, a esta lnea de accin, en un prximo captulo le daremos una atencin especial. Pero desde ahora queremos dejar claro que esta lnea de accin implica construir de manera participativa una visin compartida de desarrollo sostenible, diagnosticar juntos carencias y potencialidades, definir los retos comunes de desarrollo, elaborar un plan cuatrienal de gestin municipal, desglosar el plan de gestin en planes operativos anuales, definir prioridades presupuestarias en base al plan operativo anual, partir del diagnstico participativo de la ciudadana con criterios de solidaridad y equidad
Pregunta para el trabajo en equipo: Teniendo en cuenta la situacin problemtica y la lnea de accin con sus implicaciones: qu hacer y cmo hacer para revertir la situacin problemtica y avanzar en la lnea de accin? Sexta Lnea de Accin (poner lamina 25 corregida) PLANIFICACIN MUNICIPAL DE UN DESARROLLO SOSTENIBLE, PARTIENDO DE LAS DEBILIDADES Y FORTALEZAS DE CADA MUNICIPIO Y APUNTANDO A LA ELIMINACIN DE LAS CAUSAS DE LA POBREZA Y AL FORTALECIMIENTO LAS POTENCIALIDADES

2.- Interrelacin de las lneas de accin

Estas lneas de accin no son separables. Como las situaciones problemticas estn interrelacionadas, del mismo modo hay una relacin recproca entre las lneas de accin. No hay posibilidad de crecer en una lnea sin crecer en otra. Sin embargo queremos precisar que, as como clasificamos las situaciones problemticas en dos grupos, atendiendo a su gravedad, del mismo modo distinguimos dos tipos o categoras en las lneas de accin, atendiendo a la preeminencia de su importancia para construir el nuevo modelo de gestin pblica municipal consensuada.
15

Para Incide, la contralora social no significa que la ciudadana deba necesariamente hacer el control social, sino que la ciudadana pueda exigir que los rganos contralores del poder pblico ejecuten sus trabajo con honestidad y exijan transparencia pblica a los poderes pblicos

27

Unas lneas de crecimiento tienen que ver con los actores y otras lneas de crecimiento tienen que ver con la transformacin de sus prcticas. Las lneas de crecimiento del primer grupo son verticales y las consideramos como los pilares o columnas del nuevo modelo. Sin ellas es imposible el modelo. Se refieren a los actores: la ciudadana instituida y los poderes pblicos municipales constituidos La ciudadana, en quien reside la soberana de manera intransferible, slo puede ejercerla de manera directa con su propia accin como ciudadana organizada o indirectamente por los rganos del Poder Pblico. Ambos actores, la Ciudadana Orgnicamente Instituida y el Poder Pblico Municipal Constituido son necesarios.

Lamina 14 corregida

El primero, el poder de una ciudadana es por derecho el poder primigenio, pues de l emana el segundo, el Poder Pblico Constituido. Por ser el primero y original es por derecho un poder pleno, absoluto.
Sin embargo, de hecho, como ya hemos visto, todava no es un poder slido ni autnomo, ni tampoco est instituido o establecido de manera orgnica en una esfera pblica ciudadana con fortaleza para ejercer de hecho el derecho que le corresponde de decidir de manera vinculante sobre todos los asuntos pblicos (art. 70 CRBV). De aqu la preeminencia de la lnea de accin dirigida a la construccin autnoma de una ciudadana organizada en una esfera pblica, que se reconoce a s misma y se hace reconocer pblicamente como sujeto protagnico del ejercicio de la democracia, como poder de pueblo.

El segundo, el Poder Pblico Municipal, es un poder constituido, emanado de la decisin electoral de la ciudadana, su razn de ser es servir a la ciudadana. Sin embargo, El Poder Pblico Municipal Constituido, aunque por derecho es un poder secundario, derivado, de hecho es un poder fuertemente institucionalizado, tanto en sus vicios y defectos como en sus virtudes y capacidades.
Al poder Pblico Municipal le corresponde slo el papel y mandato de gerenciar y administrar (o servir a) la decisin de la ciudadana e, incluso, le corresponde propiciar el surgimiento y consolidacin de la ciudadana participativa y protagnica, sin coaptarla ni limitarla. De aqu la preeminencia de la lnea de accin dirigida a la adecuacin poltica de los actores del Poder Pblico Municipal Constituido y restructuracin orgnica y funcional de la compleja estructura burocrtica municipal. La construccin de ciudadana y la reestructuracin orgnica y funcional del poder pblico constituido son lneas de crecimiento vertical: Sin los actores, es imposible el nuevo modelo. Pero ni la ciudadana se construye por decreto ni la reestructuracin se hace de golpe. Son procesos que se van haciendo a partir de las prcticas que se implementan y se piensan. En cuanto procesos, son caminos, vas, que se recorren en el tiempo. Por eso hablamos de unas lneas de crecimiento transversales, longitudinales, a las que consideramos como las vigas que, engarzadas en las columnas, dan a las lneas de crecimiento vertical consistencia

28

y fortaleza. Estas lneas de crecimiento transversal, como ya hemos dicho, son las prcticas en la los dos actores participan de manea diferenciada pero concurrente para: Reconstituir el sentido de pertenencia orgnica a una comunidad y a un territorio en el que hay problemas sectoriales comunes y, en consecuencia, ejes comunes de desarrollo sectorial Reordenar legislativamente el municipio con criterios de suficiencia, congruencia y coherencia con el nuevo modelo de gestin Planificar el desarrollo endgeno sostenible del municipio a partir de las propias debilidades y fortalezas Aumentar los niveles de eficacia, eficiencia y transparencia en la gestin pblica municipal

Las seis lneas de crecimiento, as entendidas, se interrelacionan, se complementan y recprocamente se sostienen Slo impulsando el crecimiento de estas lneas de accin podramos avanzar hacia un modelo de gestin distinta. Pero, tambin, slo desde la opcin por un modelo de gestin municipal distinta podramos avanzar en las lneas de accin.

Lamina 27 corregida

II.3:

MODELO DE GESTIN PBLICA MUNICIPAL CONSENSUADA DENTRO DE UNA VISIN COMPARTIDA DE DESARROLLO SOSTENIBLE

29

Lmina 10 corregida

Proponemos una buena explicacin de los conceptos que definen el modelo por parte del facilitador, para posibilitar la comprensin distintiva de los conceptos introducidos. Para ello puede servirse de las lminas, tanto de las explicativas como las interrogativas

Vamos entonces a presentar el modelo de gestin municipal distinta. Ya hemos anunciado el nombre: Gestin Pblica Municipal Consensuada y Concertada dentro de una Visin Compartida de Desarrollo Sostenible (GPMC). Ahora vamos a explicarlo de manera ms detallada

Aqu van, en cada apartado dos o 3 lminas. Hay que ver las que ya existen y sirven. Completar las otras 1.- Gestin Pblica Municipal
Estamos hablando del Municipio. Por eso, el adjetivo Municipal. El municipio es la unidad poltica administrativa territorial primaria de la organizacin nacional (CRBV. Art.186 ).

Tambin hablamos de gestin, no slo de gerencia. Y lo fundamentamos en la distincin que hacen algunos estudiosos de teoras de administracin entre gerencia y gestin16 y, sobre todo, en los artculos 5 y 62 de la Constitucin17.
16 17

Lamina 11 corregida

Ver si estelin tiene una cita sobre diferencia enter gerencia y gestin, en caso contrario, eliminar la cita

Artculo 5. La soberana reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en esta Constitucin y en la ley, e indirectamente, mediante el sufragio, por los rganos que ejercen el Poder Pblico. Los rganos del Estado emanan de la soberana popular y a ella estn sometidos. Artculo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos pblicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participacin del pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligacin del Estado y deber de la sociedad facilitar la generacin de las condiciones ms favorables para su prctica.

30

En cada municipio existe un pueblo al que le corresponde por derecho el ejercicio de la soberana en todo lo referente a la cuestin pblica dentro de los lmites territoriales. Al pueblo, al conjunto de pobladores que habitan dentro de los lmites territoriales de un municipio, le corresponde de manera intransferible el ejercicio soberano de la democracia municipal. Este derecho al ejercicio soberano del poder por parte del pueblo, nunca se transfiere. Pero el pueblo la ejerce a travs de dos vas:

Lamina 12 corregida

De manera directa, a travs de una ciudadana organizada de manera autnoma como poder de base constituyente, no sometida ni subyugada, instituida en una esfera pblica. De manera indirecta, a travs de los rganos que emanan de la soberana del pueblo a travs del sufragio y conforman el Poder Pblico Municipal Constituido, sometido al poder constituyente y soberano de la ciudadana
Sin la coexistencia de hecho de ambas dimensiones del poder del pueblo, sin el recproco reconocimiento de uno y otro, sin una clara distincin del papel que a cada una de las dimensiones le corresponde para que el pueblo ejerza el poder, no es posible el ejercicio de la democracia deliberativa inclusiva sobre la que hemos reflexionado en el captulo dedicado al posicionamiento poltico Slo cuando estos dos actores (Ciudadana Orgnicamente Instituida como poder de base en una esfera pblica y Poder Pblico Municipal Constituido) existen y se reconocen mutuamente como poderes distintos y complementarios es posible ejercer la democracia autntica, deliberativa, profunda.

La gerencia es la accin de un individuo o de un equipo. El individuo puede ser una persona sola y entonces hablaramos de un gerente, de un alcalde; pero puede ser un colectivo y entonces hablaramos de un equipo gerencial, como por ejemplo, un directorio de una empresa, una cmara municipal, un equipo de gobierno municipal. Una buena gerencia municipal, sin duda alguna, es no slo importante, sino necesaria, pues la gerencia buena debe garantizar una buena direccin, una buena organizacin, una buena planificacin y un buen control.
Pero una buena gerencia, aunque tan importante y tan necesaria, no es suficiente. Un municipio necesita una buena gestin.

La gestin es la accin concurrente, complementaria y claramente diferenciada de actores distintos que interactan como partes integrantes de un todo. En un municipio, la gestin municipal implica el involucramiento de dos actores: la ciudadana, como poder constituyente, y el poder pblico, como poder constituido. Uno y otro con conciencia de pertenencia a un mismo pueblo del que son expresiones distintas de poder para el ejercicio de la soberana.

Lamina 13 corregida

Pero no hablamos de cualquier gestin. Estamos hablando de la gestin pblica. En castellano, el trmino pblica es un adjetivo que tiene, a la vez, tres significados:

31

 Primero, es un adjetivo relacional que establece una conexin con el sustantivo pueblo al que se refiere y que le da significado. En consecuencia al hablar de gestin pblica nos referimos a gestin de los asuntos del pueblo y a la gestin realizada por el mismo pueblo. Segundo, es un adjetivo especificativo que deja claramente definido que no nos referimos a cualquier gestin, sino a la gestin de la cosa pblica (re-publica) en contraposicin a la gestin de la cosa privada. Tercero es un adjetivo calificativo que le llena a la gestin pblica de la cualidad de transparencia en oposicin a la expresin gestin oculta.

Lamina 19 como est

Hablamos, pues, de gestin pblica, en los tres significados a la vez, porque: Es gestin del pueblo todo (no de cogollos, ni gabinetes, ni comits de partidos, ni de slo los poderes), depositario de todo el poder, quien lo ejerce de manera directa a travs de la ciudadana instituida en una esfera pblica reconocida como poder originario y de manera indirecta a travs del poder pblico constituido para obedecer (gerenciar) y servir (administrar), sin sustituirlo, las decisiones del poder originario, no para obedecer las directrices o mandatos de los jefes de partidos no para sustituirlo, sean a favor o en contra del pueblo Es gestin de las cosas que importan al pueblo, es decir de la cosa pblica. El municipio, la comuna, la parroquia, la comunidad no es una hacienda o empresa privada de ninguno de los poderes pblicos ni gobiernos comunales ni consejos comunales ni juntas parroquiales. Los chismes sobre las vidas privadas no son asuntos de la cosa pblica Es gestin que se hace de manera abierta y transparente (no oculta ni realizada en secreto y a escondidas). La transparencia es mucho ms que el requisito de rendir cuentas. Transparencia es que las cuentas se hagan de manera abierta y estn a la vista de todos. Transparencia es que las decisiones, leyes y ordenanzas, reorganizacin municipal se realicen de manera pblica.

Por eso diferenciamos Gestin Pblica Municipal de Gerencia o Administracin Municipal del Poder Pblico.

La gerencia o aadministracin del Poder Pblico implica un conjunto de acciones a travs de las cuales el Poder constituido garantiza la ejecucin eficaz de la decisin de la ciudadana. La gestin pblica municipal es la accin resultante del ejercicio del poder la ciudadana y del Poder Pblico.
Uno y otro, como ya hemos dicho, son tienen papeles y competencias distintas: expresiones distintas del poder del pueblo y, por tanto,

Al poder de la ciudadana, instituida de manera orgnica en esfera pblica, le corresponde, siempre, deliberar y decidir con carcter vinculante (CRBV. Art. 70) sobre la cosa pblica

Lamina 15 como est

32

 Al poder pblico municipal constituido, le corresponde siempre administrar (servir a), obedeciendo la decisin ciudadana con una gerencia de calidad, honestidad, participacin, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, y responsabilidad, con sometimiento pleno a la ley y al derecho (Art.141 CRBV).
Esta clara distincin de competencias debe mantenerse siempre para que haya gestin. Lo cual no significa que el poder pblico municipal no tenga la obligacin de deliberar y decidir ni implica necesariamente que grupos organizados de ciudadana no pueda administrar o gerenciar asuntos pblicos.

Los poderes pblicos deben deliberar para decidir cmo cumplir cada vez con mayor calidad su papel de gerenciar la decisin de la ciudadana. Por eso la cmara municipal es un rgano colegiado, en el cual los concejales en cuanto representantes del pueblo del municipio al que pertenecen, al igual que lo que afirma la Constitucin sobre los diputados de la Asamblea Nacional (art. 201), no estn sujetos o sujetas a mandatos ni instrucciones, sino slo a su conciencia. Por eso tambin el Alcalde conforma un equipo de gobierno, para deliberar y decidir en democracia interna18.

Lamina 16 como est

Lamina 17, corregida La ciudadana, de acuerdo a Constitucin (art. 62) participa no slo en la formacin y control de polticas sino tambin en la ejecucin. Sobre este principio consitucional, en el art. 184 de la misma Constitucin y art. 2 LOPPM19 (ver si tambin en LOPPM y citar el articulo), se abre la posibilidad para que los grupos organizados de la ciudadana puedan asumir competencias descentralizadas y transferidas por los Estados y Municipios, segn pauta la Constitucin Tambin, de acuerdo a la ley de Consejos Comunales, pueden recibir dinero pblico del Ejecutivo Nacional o de otros entes gubernamentales. Existen organizaciones y asociaciones civiles que reciben, igualmente, recursos para determinadas acciones.
En todos estos casos estos grupos de ciudadana tienen la obligacin de administrar y gerenciar con los mismos criterios pautados en la Constitucin (art. 141). Por todo ello, sin dejar de ser un poder autnomo de la ciudadana, sin ser convertidos en un nuevo poder pblico popular subyugado a otro poder central del que seran entes desconcentrados, como pretende la legislacin emanada a la cual hemos hecho referencia en los captulos anteriores

2.- Consensuada y Concertada

18

En una democracia deliberativa un equipo de gobierno no debera ser entendido como un conjunto de personas que cumplen decisiones del Alcalde, Gobernador o Presidente. Debera ser una instancia colegiada de personas que, por su coincidencia poltica con un proyecto, aportan visiones complementarias interdisciplinares desde la capacidad de cada integrante del equipo, para tomar decisiones de manera participativa. Esto es lo que a nuestro parecer significa lo que afirma la Constitucin cuando determina que d el gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela y de las entidades polticas que la componen es y ser siempre - adems de democrtico, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables participativo (CRBV, Art. 6)
19

Artculo 2. El Municipio constituye la unidad poltica primaria de la organizacin nacional de la Repblica, goza de personalidad jurdica y ejerce sus competencias de manera autnoma, conforme a la Constitucin de la Repblica y la ley. Sus actuaciones incorporarn la participacin protagnica del pueblo a travs de las comunidades organizadas, de manera efectiva, suficiente y oportuna, en la definicin y ejecucin de la gestin pblica y en el control y evaluacin de sus resultados.

33

Aadimos que la gestin pblica municipal debe ser, adems, consensuada y concertada. Y, aunque son palabras muy afines en su significado, mantenemos las dos connotaciones con acepciones diferenciadas20. 2.1.- Gestin Consensuada Una gestin es consensuada cuando es fruto y resultado de las dos expresiones de poder (poder originario de la ciudadana y poder pblico constituido derivado) que coexisten en un territorio determinado y fundamentan la existencia de un municipio. El consenso es fruto del dilogo entre estas dos poderes que se reconocen distintos en sus poderes y en sus roles y an as llegan a un acuerdo de complementariedad para realizar una nica gestin pblica, decidida por la ciudadana como poder constituyente, gerenciada o administrada por el poder pblico como poder constituido. Siempre el segundo supeditado al primero. El consenso, como nosotros lo entendemos, es interno a cada municipio, y es resultado de un dilogo realizado en dos niveles:

Lamina 18, corregida

Primero, en el dilogo interno de la ciudadana, para lograr ponerse de acuerdo rompiendo con posturas individualistas y parciales. En nuestra experiencia hemos constatado que esto es posible cuando las decisiones se toman despus de una profunda deliberacin estratgica y tica, en base a los criterios de solidaridad y equidad, en la que se tiene en cuenta una triple perspectiva:
cules de ellas corresponden a resolver las causas de los problemas estructurales de la pobreza y cuya solucin nos permitir avanzar hacia la visin de desarrollo sostenible deseada, cules de ellas dan solucin a mayor cantidad de gente cules de ellas son las que afectan a los ms pobres an cuando no hayan participado en el proceso.

Esta reflexin permite que el conjunto de demandas dejen de ser una acumulacin agregada de soluciones a problemas dispersos y se transformen en un proceso de deliberacin estratgica y tica en demandas que impactan causas y tienen en cuenta a las mayoras, sobre todo a las ms pobres.

Segundo, en dilogo entre la ciudadana constituyente decisora y el poder pblico constituido para que administre y gerencie, de manera obediente, la decisin ciudadana.
Sin embargo, a veces no basta el dilogo. Con frecuencia, adems del dilogo, para obtener el consenso son necesarias acciones concomitantes de exigibilidad y actuar para producir una disposicin favorable en los poderes pblicos constituidos favorables. En una gestin pblica municipal consensuada, as entendida, el pueblo habla, agenda, decide, exige; el poder pblico obedece el mandato del pueblo. Esta es la gestin pblica consensuada que proponemos.
20

Para mayor claridad en la diferencia entre concertacin y consenso, vase, TORIBIO Rafael, Dilogo, concertacin y consenso, Clave Digital, 26 de julio 2005, en: www.pciudadana.com/articulos_analisis/art_2005/07262005por_rafael_toribio.htm

34

El consenso, al interno de la ciudadana, no es fcil pero es posible. El consenso entre ciudadana municipal y poder pblico municipal es difcil a causa de la debilidad actual de la ciudadana y de la resistencia de los poderes pblicos constituidos a perder poder. Sin embargo, el consenso es necesario. La gestin pblica municipal consensuada es condicin imprescindible para el ejercicio de la democracia y para el desarrollo. Pero no es condicin suficiente. 2.2.- Gestin Concertada El municipio es la unidad poltica primaria de la organizacin nacional, pero no es la nica. Coexiste de acuerdo con la Constitucin, no con la legislacin emanada despus del intento negado de la constitucional, con otras unidades polticas superiores (los Estados Federados y el Estado Federal Nacional) y se desconcentra en otras entidades locales parroquiales (CRBV, Art.
171) cuyas competencias no fueron desarrolladas en la Constitucin.

Aqu hay que hacer una lamna Arriba tres poderse ejecutivos concertando Abajo asamblea de ciudadanos consensuando con alcalda.

A cada unidad poltica (nacional, estadal, municipal) le corresponden competencias propias descentralizadas de acuerdo a la Constitucin, si bien disminuidas ya amenazadas en la legislacin posterior y asumidas por el Gobierno Nacional en su dinmica centralizadora. Pero tambin, a los respectivos poderes pblicos de cada nivel se les exige regirse en base a los principios de integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, (CRBV, Art. 4) para conjugar de manera armnica la tensin entre federacin, descentralizacin, desconcentracin y unidad nacional21.

Este tema es muy lgido en la Venezuela de hoy en la que se estn viviendo profundas tensiones entre centralizacin-descentralizacin, entre Estado Unitario-Estado Federal. Tambin existe una profunda confusin entre conceptos y prcticas de descentralizacin y desconcentracin. Tensiones y confusiones, sin duda muy sentidas, en referencia a la accin centralizadora del Gobierno Nacional y del Presidente de la Repblica, pues parece que quiere ser, a la vez que Presidente de la nacin Gobernador de cada Estado y Alcalde de cada Municipio. Pero son tensiones y confusin que se producen y vivencian en cada estado y en cada municipio. Gobernadores que actan como alcaldes de cada municipio, alcaldes que desconocen a las Juntas parroquiales. Cada uno de estos poderes hace sus planes y trata de realizarlos, solapando o asumiendo o sustituyendo atribuciones y competencias de los niveles inferiores de gobierno. Mientras los poderes son ms altos de nivel, ms alejados de la gente, contando menos con ella, decidiendo desde lejos y desde arriba por a ciudadana de municipio, de acuerdo a lo que ellos piensan conveniente para la gente o para garantizar la reeleccin. De este modo la tensin entre centralismo federalismo y descentralizacin se plantea como una lucha entre los poderes pblicos constituidos, obviado que la descentralizacin autntica slo es posible cuando se coloque el centro en la ciudadana, como poder de ase que construye su propia visin y planes de desarrollo a los que cada nivel de gobierno, comenzando desde el municipal, deben contribuir de acuerdo a sus competencias propias de manera complementaria, concurrente, concertada 21

Lpez A., Federacin, Descentralizacin y Desconcentracin: Polos irreconciliables o Posibilidades Complementarias?, prxima publicacin de Incide

35

De hecho, los municipios ( y menos si son pequeos, como son la mayora de los municipios del Estado Sucre) , por s solos, sin la concurrencia complementaria y solidaria de las dems instancias del Estado son incapaces de cumplir con las competencias asignadas en la Constitucin Captulo IV Del Poder Pblico Municipal Artculos 168-184. y en la LOPPM art. 56(colocar artculos respectivos), ni mucho menos garantizar de manera aislada los fines esenciales del Estado, como han sido postulados en la Constitucin (CRBV, Art. 3): la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad popular, la construccin de una sociedad justa y amante de la paz, la promocin de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garanta del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitucin. Por eso es necesaria la concertacin. Para poder dar respuesta satisfactoria al consenso logrado en el nivel municipal entre ciudadana y poder pblico municipal (visin y plan de desarrollo y demandas priorizadas), es necesaria la cooperacin y concurrencia solidaria y corresponsable de los otros niveles de poder pblico, estadal y nacional, de acuerdo a sus respectivas competencias. Esta cooperacin concurrente solidaria y corresponsable debe ser negociada, pactada, concertada. La concertacin es un pacto fruto de la negociacin entre poderes pblicos concurrentes para, de manera subsidiaria, dar eficacia a la gestin pblica municipal consensuada.

3.- Visin Compartida de Desarrollo Sostenible

Afirmamos tambin que una gestin pblica municipal, consensuada y concertada, es posible slo cuando se realiza dentro de una visin compartida de desarrollo sostenible. Los habitantes de un territorio determinado, por el simple hecho de vivir en un mismo espacio poblacional, no forman comunidades, ni en el nivel bsico de barrio o de casero, ni en el nivel intercomunitario o comunal o zonal, ni en el nivel parroquial ni en el nivel municipal. Muchas veces, como ya hemos dicho (Cfr. II.1) son des-unidades de habitantes cercanos geogrficamente, dispersos en intereses, sin sentido de pertenencia a un mismo territorio, sin un sentido compartido de vida en comn, sin conciencia de sus posibilidades y capacidades y de sus carencias y deficiencias. Es importante comenzar a construir una visin compartida de desarrollo sostenible de la totalidad del municipio, de cada parroquia y de cada comunidad en una doble dinmica, simultnea e interrelacionada:

Lamina a hacer sobre visin

desde abajo (nivel de barrio o casero) hacia arriba (nivel parroquial primero y despus municipal); es decir, pensar en la visin del municipio a partir de la comunidad en la que habitamos y desde la parroquia en la que estamos; desde arriba (nivel de municipio primero y despus parroquial) hacia abajo (nivel comunitario); es decir, pensar en la visin de desarrollo de cada comunidad a partir del municipio al que pertenecemos y de la parroquia en que estamos.

36

Cuando comenzamos a construir esta visin, iniciamos un proceso que nos permite dejar de ser simples habitantes aislados y a vivir como personas relacionadas, dejar de ser slo poblacin y convertirnos en ciudadana orgnicamente instituida, dejar de espectadores beneficiarios de polticas clientelares y hacernos actora ciudadana que propone, decide y exige. Construir la visin compartida de desarrollo sostenible es un primer paso fundamental o indispensable para avanzar hacia una mejor calidad de vida para todos. Presentamos a continuacin algunos rasgos que, a nuestro parecer, son inherentes al desarrollo sostenible y que, lo diferencian cualitativamente, de cualquier otro desarrollo22. Un desarrollo es sostenible si: Hace a la gente ms y mejores personas, a la poblacin ms comunidad, a la comunidad ms ciudadana Garantiza para toda la generacin presente una produccin suficiente sin comprometer la subsistencia de las generaciones futuras destruyendo las bases naturales de la existencia (agua, tierra, aire, flora, fauna) Eleva el nivel de vida de las comunidades y personas, pues va dirigido a destruir las causas estructurales de la pobreza, un desarrollo que sea pan para hoy y hambre para maana no es un desarrollo sostenible, sino dependiente de inyecciones externas de apoyo y generador de dependencia Respeta la diversidad cultural de cada pueblo indgena con sus usos y costumbres ancestrales y la pluriculturalidad de cada grupo humano con sus prcticas ancestrales Es endgeno, es decir, arranca desde las potencialidades existentes dentro del territorio y se desenvuelve (desarrollar significa desenvolver, enrollar significa envolver) contando con y al ritmo del desenvolvimiento de las capacidades de los pobladores. La visin compartida de desarrollo municipal sostenible garantiza la eficacia de la inversin del dinero pblico, ataca las causas de la pobreza, mejora la calidad de vida de la gente, elimina la dispersin de los recursos, produce un municipio armnico. Sin una visin compartida de desarrollo municipal sostenible, construida de manera participativa, las demandas que hacen las comunidades al presupuesto municipal, an en el cas de que fueren satisfechas, no disminuyen ni la pobreza ni mucho menos elimina las causas productoras de la pobreza. Contamos a continuacin una experiencia y los aprendizajes obtenidos:
En dos municipios, personal de Incide, durante el ao 2008, se reuni con el personal directivo y tcnico de cada uno de los municipios en los que durante el ao anterior se haba iniciado la prctica de distribucin de la partida del plan inversin del presupuesto municipal de acuerdo a demandas priorizadas por alzada de mano de los pocos habitantes que por cada comunidad asistieron. Un pequeo grupo de cada comunidad asistente decidi por todos. El resultado de la suma de demandas conformaba un aglomerado de demandas agregadas, de manera dispersa e incluso contradictoria. Transcribimos lo que en aquel momento descubrimos y expresamos No hay una visin que nos d unidad como municipio, no hay una visin de cada comunidad que encaje dentro de una visin unitaria municipal; estamos construyendo un edificio
22

Vase Benitez J., Lpez A., Construccin participativa de una visn municipal compartida de desarrollo sostenible: conceptualizacin y metdica, Incide, mmeo, Cuman, 2011

37

monstruoso, deforme. Adems, en muchos casos, lo que hace una comunidad lo contrarresta lo que hace otra comunidad23. Las obras demandadas son priorizadas por el pequeo grupo que asiste que, precisamente, no son los ms pobres, pues muchos pobres quedan excluidos porque, entre otras cosas, tal vez no tienen cmo pagar el pasaje para asistir a las reuniones que se convocan fuera de su comunidad. Las demandas realizadas por los participantes, por ms que lo hagan de manera directa, conforman un cmulo agregado de peticiones que no tienen en cuenta los problemas fundamentales, ni va a las causas que lo producen, ni tienen en cuenta las necesidades de las mayoras pobres. Es importante encontrar un camino que permita a la ciudadana llegar a una decisin pblica que conjugue y armonice a la vez la satisfaccin de las preferencias individuales con un desarrollo sostenible que produzca bienestar para todos24.

*******

II.4.- EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO MUNICIPAL DELIBERATIVO DENTRO DEL MODELO

Hemos explicado el modelo que proponemos de una Gestin Pblica Municipal Consensuada Dentro de una Visin Compartida de Desarrollo Sostenible (GPMC). Dentro de este modelo de gestin pblica municipal tiene cabida la propuesta de presupuesto municipal que presentamos. Sobre ello vamos a hablar a continuacin.
Proponemos una buena explicacin de lo Foto de asamblea con demandas que no es y s es el presupuesto participativo municipal deliberativo. Para ello sugerimos: que los participantes al taller o lectores del captulo partan de alguna experiencia conocida o vivida en su propio municipio o comunidad con motivo de la convocacin realizada 23 Un por el Alcaldeuna urbanizacin de clasela caso concreto: para participar en media la comunidad present como demanda amurallar los lmites para disminuir la accin delictiva; al lado,delcomunidad de un barrio cercado, present como demanda abrir una va, con puente incluido sobre una la elaboracin presupuesto quebrada, de salida hacia la urbanizacin que estaban amurallando. Las dos demandas fueron aceptadas. El dinero invertido en una y municipal; otra perdido. b) exponer y explicar las lminas propuestas; c) si fuere necesario, 24 sugerir una lectura pausada, personal Este problema ya fue planteado hace muchoso aos por Kenneth Arrow, premio Nobel en economa del ao 1972 (Cfr. Nino Carlosgrupal, del captulo S., La constitucin de la democracia deliberativa, Ed. Gedisa, Barcelona 2003. Vase tambin
http://www.cadep.ufm.edu.gt/revapuntes/apuntes001.pdf

38

1. Prcticas Existentes en los Municipios

Como ya dijimos al contar nuestra historia (Cfr.I.1), no nos fue fcil poner nombre a la propuesta y, por ello, fuimos pasando de un nombre a otro hasta llegar al actual: Presupuesto Participativo Municipal Deliberativo. Tambin hemos contado en nuestra historia que Incide, siguiendo una opcin metodolgica con la que es siempre consecuente, hizo una investigacin participativa en cada municipio sobre los intentos previos realizados en torno al presupuesto participativo, a los fines de partir de los aprendizajes obtenidos, de las valoraciones y expectativas de la ciudadana y del gobierno municipal. En esta investigacin participativa, realizada a travs de recoleccin de informacin y de conversaciones bilaterales con la ciudadana y con equipos gubernamentales, nos dimos cuenta de que el presupuesto participativo, era comprendido - y aplicado - de manera muy diferente por cada equipo de gobierno con el que hablbamos y, tambin, era igualmente entendida de manera muy dispar por las bases populares que alguna vez fueron convocadas a participar en el presupuesto participativo municipal.

PRESUPUESTO PARTICIPATIVO MUNICIPAL Cmo se realiza en tu municipio? Aadir alguna figura Lamina 4 a

Para los primeros, alcaldes y operadores polticos, era, fundamentalmente, o el cumplimiento necesario de un requisito jurdico para la presentacin del presupuesto o una concesin bondadosa del poder pblico para distribuir parte del presupuesto municipal (slo parte de la partida de inversiones) de acuerdo a demandas decididas por mayora de votos de los pocos asistentes a las reuniones convocadas por el Alcalde una vez al ao, en los ltimos meses de cada ao, antes de proceder a elaborar el presupuesto del ao siguiente.

De este modo, el presupuesto municipal que se someta a decisin ciudadana era slo una parte del presupuesto, la partida de inversiones que, en el mejor de los casos, slo representa un 40% del total del ingreso municipal. El 60% del presupuesto era decidido por el Poder Pblico para gastos de burocracia y funcionamiento sin que la ciudadana tuviera nada que decir. Sobre esta partida de inversiones se pedan demandas a la ciudadana, y se obtena como resultado un conjunto de demandas agregadas por los asistentes a las asambleas, no deliberadas en funcin

39

de una visin de desarrollo compartida ni en base a criterios previamente establecidos por la ciudadana. Este modo de hacer reduca el presupuesto participativo a una actividad espordica y puntual quitndole de raz la fuerza dinamizadora de convertirse en una estrategia para el crecimiento y consolidacin de una ciudadana democrtica y en una herramienta til para combatir las causas de la pobreza. Adems, dado que no exista un diagnstico previo que definieran las lneas de base o punto de partida, era imposible valorar los efectos del presupuesto en el crecimiento intangible de conciencia poltica ni en la disminucin tangible de las causas de la pobreza.

Para las segundas, las bases populares o ciudadana, el presupuesto participativo era una oportunidad, dada por el alcalde, para aprovechar el momento de introducir de manera ordenada una demanda y ahorrarse despus el limosneo de oficina en oficina en la maraa burocrtica de la Alcalda.

Lamina 4 a

Pero no exista conciencia de derecho ni conciencia de exigibilidad para el ejercicio del derecho a decidir sobre los asuntos pblicos municipales por parte de una ciudadana organizada como poder constituyente y como sujeto decisor de los asuntos pblicos ante el poder pblico constituido: ni slo sobre la partida de inversiones ni mucho menos sobre la totalidad del presupuesto. Tampoco sobre las dems funciones del poder municipal: planeacin, ejecucin, legislacin, control.

En estas prcticas investigadas descubrimos:

No exista una perspectiva de visn compartida de desarrollo sostenible - ni comunitario ni zonal, ni parroquial ni tampoco municipal que permitiera pensar en necesidades y demandas que apuntaran a eliminar o disminuir las causas productoras de la pobreza.

Lamina 5

Se generaba una gran dispersin de recursos y no se avanzaba hacia un desarrollo posible La distribucin de una parte de la partida de inversiones se decida a base de manos alzadas, desde las necesidades de los presentes a las reuniones; pero sin conciencia de una solidaridad mnima que permitiera pensar y decidir desde el criterio de dar respuesta a la mayor cantidad de personas, preferencialmente a los ms pobres.
2.- Comprensin de INCIDE

40

Pero tambin Incide tena una comprensin propia de lo que podra ser el presupuesto participativo municipal y una metdica definida para impulsarlo que, no necesariamente, debera ser la mejor ni mucho menos debera imponerse, sino proponerse a discusin. Lo que Incide llevaba era una propuesta, mejor, un borrador de una propuesta sencilla que no era una copia importada de modelos que ya existen, construidos en una larga trayectoria en otros lugares y, con frecuencia, muy complejos a causa del proceso de perfeccionamiento que han vivido en cada municipio o estado en su larga trayectoria - que permitiera dar los primeros pasos y rehacerse en el camino. En consecuencia, desde el primer momento en que decidimos acercarnos a los municipios para presentar la propuesta y para invitar a todos a avanzar hacia el presupuesto participativo municipal, estbamos conscientes de que no ramos ni queramos ser unos expertos o peritos externos que llevan una propuesta elaborada desde fuera Entendimos entonces, y as lo seguimos entendiendo, que nuestro papel era introducirnos en las dinmicas existentes y desde ella generar y provocar reflexiones y prcticas que, desde la discusin y aportes de todos, fueran construyendo y validando una propuesta de presupuesto participativo, adecuada a cada municipio de acuerdo a la propia especificidad y diversidad cultural. Teniendo en cuenta estos criterios que dan apertura a una pluralidad de modos de entender y construir el presupuesto participativo municipal, pronto constatamos que alcaldes y operadores polticos, bases populares e Incide, cuando hablbamos de presupuesto participativo municipal, an cuando utilizbamos las mismas palabras, estbamos hablando de cosas distintas25, porque haba en el trasfondo de cada actor posicionamientos polticos previos y preconcepciones sobre modelos de gestin pblica municipal que, an coincidiendo en el discurso, eran entre s incompatibles o, al menos, no coincidentes en algunos mnimos indispensables. Ya dijimos que estas constataciones sobre las no coincidencias previas fueron las que nos llevaron al descubrimiento de la necesidad, o al menos, conveniencia, de dedicar un tiempo, al inicio de los procesos, a reflexionar sobre algunos principios bsicos polticos y a predisear algunos rasgos de un modelo de gestin pblica municipal que fueran socializados entre todos como punto de partida y posteriormente profundizados de manera continua en la praxis de los mismos procesos. Es lo que hemos presentado en las partes y captulos precedentes. Desde el posicionamiento poltico por una democracia alternativa (protagnica, participativa y representativa, humana, tica, deliberativa) y desde las situaciones problemticas encontradas en los municipios hicimos el esbozo del modelo de Gestin Pblica Municipal Consensuada y Concertada dentro de una Visin Compartida de Desarrollo Sostenible. El marco u horizonte de este posicionamiento poltico y el modelo de gestin pblica municipal consensuada nos permiti construir, verbalizar y explicitar una conceptualizacin que nos sirviera de sustento a una comprensin compartida para disear la propuesta del presupuesto participativo municipal al que, para distinguirlo
25

Lamaina 6

En castellano, por cierto, hay muchas palabras que suenan y se escriben iguales y que significan cosas distintas, por ejemplo, vino, bebida alcohlica; vino, del verbo venir. Estas son palabras homgrafas pues se escriben iguales, pero significan cosas diversas. Con el presupuesto participativo nos pasaba igual. Nos encontrbamos hablando con las mismas palabras de cosas distintas.

Lamaina 7

41

de otras prcticas y darle su propia especificidad, le pusimos como distintivo un nombre propio: presupuesto participativo municipal deliberativo (PPMD). El nombre de la propuesta podr cambiar, siempre que no cambie su significado. Ms all de las palabras, y a pesar de ellas pero sirvindonos de ellas, con este nombre distintivo queremos, superando la deformacin polismica de que son objeto las palabras sobre todo en el discurso poltico de la Venezuela de hoy26, sealar que la propuesta de Presupuesto Participativo Municipal Deliberativo que vamos a presentar est inspirada en una concepcin de una democracia distinta, en un modelo de gestin pblica municipal distinta, en un modo distinto de entender y ejercer el poder la ciudadana instituida como poder originario y constituyente de pueblo, en un modo distinto de entender y ejercer el poder pblico como poder derivado y constituido; en unos criterios distintos para decidir los asuntos pblicos no Lamina 8 en base a la mayora sino en base a una deliberacin tica; en un modo distinto de distribuir el dinero pblico pensando en disminuir las causas de las situaciones de pobreza y apuntando a un desarrollo sostenible compartido. Tambin dijimos al contar nuestra historia que el camino recorrido nos llev al convencimiento de que toda propuesta de presupuesto participativo municipal exige o, por lo menos, supone un modelo de gestin pblica municipal. En otras palabras, ninguna propuesta de presupuesto participativo municipal est separada de un modelo de gestin, se tenga o no en cuanta explcitamente el modelo. El hecho de que no se explicite no significa que no se tenga en cuenta. No hay propuestas de presupuestos participativos hurfanas de un modelo de gestin municipal. Pero el camino, adems, nos llev a algunos descubrimientos.

Ningn modelo de gestin pblica municipal niega la posibilidad de otros modelos ni puede pretender considerarse a s mismo como un modelo perfecto y acabado. Al contrario, exige su propio perfeccionamiento en un continuo rehacerse desde la praxis que promueve. Ningn modelo, tampoco el que nosotros hemos presentado, en consecuencia, puede pensarse como una camisa de de fuerza que se confecciona al inicio de manera rgida para pautar el proceso de manera inflexible. Es, ms que un modelo a seguir y repetir, una referencia a tener en cuenta. Se va haciendo y rehaciendo en el camino, se alimenta y retroalimenta para corregirse, perfeccionarse, adecuarse. Pero proporciona un conjunto de pautas iniciales que posibilitan la puesta en marcha del presupuesto participativo municipal deliberativo.
El modelo de gestin pblica municipal consensuada, sin embargo, es un modelo en el que el presupuesto participativo municipal deliberativo encuentra un puesto desde el que ampla y potencia sus capacidades. En
26

Lamina 9

Desde hace ms de 20 aos en Amrica Latina y casi 10 aos en Venezuela, trminos como democracia, participacin, protagonismo, deliberacin, han sido utilizados de manera equvoca, ambigua e incluso contradictoria, dando como resultado que a la misma palabra se le atribuyan diversos o muchos significados (polsemia =_ muchos significados) dependiendo del contexto en que se usa y de la intencin de quien la usa. De aqu la necesidad o de inventar palabras o de definir las ya existentes

42

efecto, como ya dijimos, dentro de este modelo de gestin pblica municipal, el presupuesto participativo municipal deliberativo deja de ser una actividad espordica y puntual y se convierte, en:

herramienta til para combatir las causas de la pobreza y mejorar la calidad de vida de los ms pobres: la aplicacin de los criterios de solidaridad y equidad en los procesos participativos de deliberacin y decisin apuntando hacia una visin compartida de desarrollo municipal sostenible disminuye el riesgo de dispersin del dinero en respuestas puntuales a demandas agregadas priorizadas en base a mayoras camino dinamizador de todo el proceso de construccin del nuevo modelo de gestin municipal: el modelo es necesario al inicio como inspiracin para disear y trazar el camino, pero slo recorriendo el camino se construye el modelo pues, como veremos, el presupuesto participativo es un eje vertebrador de todas las lneas de accin del modelo indicador que permite valorar en qu grado se est avanzando hacia el modelo diseado: una mayor institucionalizacin del presupuesto participativo municipal expresa y exige una mayor consolidacin del modelo; mayor consolidacin del modelo garantiza mayor institucionalizacin del presupuesto

43