ORGANIZAES SOCIAIS NO CONTEXTO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA Natlia Lacerda Cunha Abril/2011 O surgimento das organizaes sociais no Brasil

faz parte do movimento mais amplo da reforma gerencial do Estado, cujos objetivos so de tornar a Administrao Pblica mais eficiente e transparente, ultrapassando o modelo burocrtico e ainda permeado por prticas patrimonialistas e clientelistas. Inspirado em diversas experincias internacionais baseadas nos mesmos preceitos (do "new public management"), em 1998 o governo federal criou o Programa Nacional de Publicizao, do qual fez parte a criao das organizaes sociais. A idia do programa foi transferir para o setor pblico no-estatal parte das atividades de interesse pblico no-exclusivas do Estado, ou seja, naqueles setores em que a atuao do Estado complementada pela de entidades pblicas no-estatais, como sade, educao, desenvolvimento tecnolgico, pesquisa cientfica, preservao do meio ambiente. Assim, por meio da Lei 9.637/98, foi criada a figura da Organizao Social (OS), que, segundo definio do governo federal, " uma qualificao dada s entidades privadas sem fins lucrativos (associaes, fundaes ou sociedades civis), que exercem atividades de interesse pblico. Esse ttulo permite que a organizao receba recursos oramentrios e administre servios, instalaes e equipamentos do Poder Pblico, aps ser firmado um Contrato de Gesto com o Governo Federal". O Contrato de Gesto o instrumento que firma a relao de parceria entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como Organizao Social, definindo as responsabilidades de cada parte, o plano de trabalho, metas, prazos de execuo, indicadores e critrios de avaliao de desempenho. A criao das OSs tem como objetivos proporcionar: uma maior parceria entre Estado e sociedade, com foco em resultados; controle social sobre a execuo das atividades de interesse pblico, por meio da constituio de um conselho de administrao da OS - composto por representantes do poder pblico, da entidade e da sociedade civil - como requisito para a qualificao da entidade; eficincia: alcance de melhores resultados para o pblico-alvo, com custos menores; maior autonomia e flexibilidade na execuo das atividades (permitindo captar recursos de outras fontes, por exemplo), combinadas com maior responsabilidade para os dirigentes para com as metas pretendidas; a redefinio das funes do Estado, que mantm seu papel de fomentador e regulador (e no mais executor) das atividades de interesse pblico;

controle estratgico de resultados por meio de contrato de gesto, substituindo a antiga forma de prestao de contas baseada em processos.

Paralelamente, foi criado tambm outro tipo de qualificao para entidades do terceiro setor a de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), que tem origem e motivao diferentes das OSs. A Lei 9.790/99, que dispe sobre a qualificao de OSCIP, foi considerada o "marco legal" do terceiro setor. Foi fruto de um movimento da sociedade civil, liderado pelo Conselho Comunidade Solidria, que demandava reconhecimento, por parte do Estado, de ONGs voltadas ao interesse pblico que no se viam contempladas por ttulos anteriores1. Esses provinham de uma legislao muito antiga, em que o perfil do terceiro setor era muito diferente e menos numeroso e complexo e, por isso, no contemplava as diferenas entre os diferentes tipos de organizaes. A qualificao de OSCIP tem critrios simples e objetivos e permite a remunerao de dirigentes (uma grande dificuldade das ONGs). Alm disso, a mesma lei introduziu o Termo de Parceria como o instrumento que media a relao das entidades qualificadas como OSCIP com o poder pblico. Por meio do Termo de Parceria, o governo repassa recursos para que a entidade execute algum servio ou atividade especfica de interesse pblico, dando flexibilidade para a entidade na aplicao dos recursos e no plano de trabalho e estabelecendo mecanismos de avaliao e controle com foco nos resultados. Embora tenham conceitos semelhantes, as diferenas entre OS e OSCIP so muitas. A tabela abaixo resume as principais: OS Surge do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Contrato de Gesto: englobando, em geral, todas as atividades da organizao; O Estado financia a entidade Pode administrar patrimnio pblico A qualificao discricionria OSCIP Surge como proposta de movimento da sociedade civil Termo de Parceria: especfico para um projeto; O Estado financia projetos Possui apenas patrimnio prprio A qualificao possui critrios objetivos e no depende de discricionariedade Membros do poder pblico no Conselho de No h vnculo com o poder pblico at a Administrao celebrao do Termo de Parceria

Ambas as leis mencionadas - de OS e OSCIP - permitiram que os demais nveis da federao, estados e municpios, elaborassem suas prprias leis dispondo sobre as qualificaes, que no

Ttulo de Utilidade Pblica Federal, 1935, e Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS), de 1959.

contrariassem a lei federal. Uma pesquisa do Instituto Publix2 identificou em abril de 2009, em relao a OS, 1 lei federal, 15 leis estaduais, 1 lei do Distrito Federal e 42 leis municipais (Anexo 1 - Leis que dispem sobre a qualificao de entidades como OS). A tabela abaixo mostra a quantidade de OS qualificada em cada nvel da federao:
Ttulo de Utilidade Pblica Federal, de 1935, e Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (CEBAS) de 1959

OS federais OS estaduais OS municipais Total

6 115 71 191

As seis OSs federais atuam nas seguintes reas: proteo e preservao do meio ambiente, estudos prospectivos, desenvolvimento tecnolgico (2), pesquisa cientfica e ensino e comunicao educativa (Anexo 2 - Entidades federais qualificadas como OS). Todas possuem contratos de gesto firmados com os respectivos rgos federais supervisores, que so renovados a cada ano. As OSs estaduais esto distribudas nos estados segundo a tabela abaixo: Estado Amap Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Par Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Santa Catarina So Paulo Sergipe Total
2

Quantidade de OS qualificadas 35 8 11 2 4 1 9 5 2 1 6 31 115

INSTITUTO PUBLIX. Diagnstico das Formas de Relacionamento da Administrao Pblica com Entes de Colaborao e Cooperao - Relatrio como Levantamento das Experincias de OS, SSA e OSCIP e sua Documentao Correlata - Produto 2. 2009.

Destacam-se os estados da Bahia3 e de So Paulo. As reas de atuao variam em cada estado, para alm das reas elencadas na lei federal, e nem todos os estados possuem informaes unificadas e de fcil acesso sobre isso. Por isso, no h dados sistematizados sobre as OSs segundo rea de atuao. Pode-se dizer que a rea de sade predominante. Todos os estados pesquisados possuem ao menos uma OS que atua nesse ramo. Tambm so frequentes as reas de cultura, ensino e educao, desenvolvimento tecnolgico e assistncia tcnica agropecuria. Chegaram a aparecer tambm casos nas reas de trabalho (CE), apoio a pessoas com deficincia (PI) e planejamento e gesto (SC). Entretanto, das 115 OSs, apenas 31 possuam, em abril de 2009, contratos de gesto vigentes com os governos estaduais. Entre os municpios, foram identificados 42 que possuem leis de OS (dos quais 17 esto no estado de So Paulo) e 71 entidades qualificadas (Anexo 3 - Quantidade leis municipais por estado). A dificuldade para obteno de dados nesses casos ainda maior que nos estados. Dois anos depois, esses nmeros j cresceram, mas no h pesquisas que consolidem as informaes, principalmente em relao esfera estadual e municipal, pois nem todos possuem um cadastro unificado e transparente acerca das organizaes sociais e seus contratos de gesto. Em relao s OSCIPs, a tabela abaixo resume a quantidade de entidades qualificadas em cada nvel da federao e o grfico seguinte mostra as OSCIPs por estado (Ver tambm Anexo 4 Leis que dispem sobre a qualificao de entidades como OSCIP): OSCIP federais OSCIP estaduais OSCIP municipais Total 4.856 167 27 5.050

No site da Secretaria de Administrao da Bahia, entretanto, consta apenas uma lista de sete OSs implantadas, nas reas de ensino, assistncia tcnica agrcola e cinco na rea de sade.

O prximo grfico mostra a distribuio das OSCIPs por rea de atuao. Destaca-se a rea assistencial e a grande parcela das entidades que no informaram a sua finalidade.

A tabela a seguir expe a quantidade de OSCIPs que possuem vnculo com o Poder Pblico Federal, segundo os tipos de pactualizao. Apenas 268, de 4.856 entidades qualificadas como OSCIP federal possuem vnculo com o poder pblico federal. Sabendo que as entidades qualificadas pelo Ministrio da Justia podem celebrar parcerias com todos os nveis da

federao, esse dado no to alarmante. Nota-se, porm, que o convnio e outras4 formas de pactualizao ainda so predominantes sobre o Termo de Parceria. (Ver tambm anexo 5) OSCIPS Federais com parceirizao com o Governo Federal Tipo de Pactualizao Quant. Termo de Parceria 69 Convnio 81 Outros 135 Total 268 Em Pernambuco as qualificaes de OS e OSCIP estaduais foram criadas pela Lei no 11.743/2000 que institui o Sistema Integrado de Prestao de Servios Pblicos Noexclusivos, nos moldes semelhantes lei federal. A mesma lei criou tambm a Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco - Arpe, com o papel de normatizar e controlar as entidades qualificadas como OS ou OSCIP. At janeiro de 2010 haviam nove entidades qualificadas como organizao social no mbito estadual. So elas: Casa do Estudante de Pernambuco; Centro de Abastecimento Alimentar de Pernambuco - CEASA; Instituto de Tecnologia de Pernambuco - ITEP; Associao Ncleo de Gesto do Porto Digital; Fundao Professor Martiniano Fernandes - IMIP Hospitalar; Fundao Manoel da Silva Almeida (Sade); Irmandade da Santa Casa de Misericrdia do Recife; Instituto Pernambucano de Assistncia Sade; Hospital do Tricentenrio.5

A partir de meados de 2009, o debate acerca de organizaes sociais na rea da sade (OSS) se ampliou no estado. Seguindo o sucesso do gerenciamento de unidades de sade atravs de
4

Contrato administrativo, contrato de colaborao financeira, contrato de repasse, prestaes pecunirias, programa de crdito popular produtivo, programas de microcrdito, processos de doao, contrato com fundaes, contrato de prestao de servio, carta de acordo, apoio financeiro, termo de cooperao tcnica, subveno social, contrato de patrocnio, convnio internacional, Contrato de Gesto, entre outros. 5 Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco - Arpe. OS/OSCIP. Disponvel em: http://www.arpe.pe.gov.br/oscips.php

OSS implantados em outros estados, como So Paulo e Minas Gerais, o governo de Pernambuco adotou esse modelo, inicialmente com 14 Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) e trs Hospitais de Referncia na Regio Metropolitana de Recife, cuja gesto ser feita por OSSs. Houve diversas resistncias implantao do modelo, assim como nos outros estados, principalmente por parte dos mdicos e funcionrios da sade, h receio quanto flexibilidade permitida na gesto de recursos humanos pelas OSS. O debate que se instala tem argumentos parecidos com o debate acerca das OSs em geral, em mbito nacional. Por um lado, alguns estadistas e juristas acusam as OSs de constiturem uma privatizao do Estado, principalmente pela inexistncia de licitao para contratar entidades de direito privado; ou ainda uma desresponsabilizao do Estado de suas obrigaes constitucionais. Com tais argumentos, o PT e o PDT moveram uma Ao Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal pedindo a suspenso da lei 9.637/98. Desde seu incio em 1999, o julgamento da ao j passou por 5 sesses sem que fosse deferida (o que acarretaria na suspenso das atividades em curso nas OSs). Em 2007, a ao foi indeferida por maioria dos votos. Posteriormente, o relator da Adin, ministro Ilmar Galvo se aposentou e o ministro. Ayres Britto assumiu em seu lugar, reabrindo o julgamento. Na ltima sesso, dia 31 de maro de 2011, o julgamento foi suspenso. O relator declarou ainda que parcialmente a favor da Adin. Pode-se afirmar, como contraponto, que a lei mantm a obrigatoriedade do Estado em ser fomentador e regulamentador das atividades de interesse pblico e permite compartilhar com a sociedade civil e o terceiro setor a responsabilidade pela gesto delas. Com a flexibilidade concedida s OSs, sem ferir os princpios constitucionais, e a contratualizao de resultados, possvel alcanar mais agilidade e qualidade na execuo de polticas pblicas e menor custo, ou seja eficincia. O prprio contrato de gesto tambm favorece a transparncia quanto ao uso dos recursos e aos resultados atingidos e maior efetividade jurdica para cobrar cumprimento de metas. Alm disso, a constituio do conselho de administrao promove a participao da sociedade civil. Um outro rol de crticas ao modelo de OS, que pode ser encarado mais como riscos ou desafios, refere-se a questes de gesto: o estabelecimento de metas, indicadores e o seu monitoramento. Determinadas metas podem se traduzir em incentivos perversos, como por exemplo, uma nfase demasiada na rapidez do servio pode prejudicar a qualidade; Os dados da situao inicial devem ser bem avaliados para a determinao de boas metas, nem fceis demais de atingir a ponto de se sub-aproveitar o servio, nem difceis demais que resultem em desmotivao ou sanes; Tambm se deve atentar para o fato da mensurao de resultados no se tornar um fim em si mesmo, desvinculado do objetivo maior que a melhoria dos servios pblicos ao cidado; Discute-se como medir no s os produtos, mas tambm os impactos causados no problema que se pretende atingir; Diferentes critrios para estabelecer os indicadores refletiro em dimenses diferentes do aspecto da realidade que se quer medir,

podem aument-lo ou diminu-lo. Esses entre outros desafios no tm motivado a extino total do modelo, mas, sim, contribudo para o seu aprimoramento.6 Mesmo enfrentando muitas resistncias sociais e jurdicas, o nmero de entidades qualificadas como organizaes sociais vm crescendo nos ltimos anos. A rea da sade tem sido a principal responsvel por isso em funo do bons resultados alcanados com esse modelo de gesto para unidades de sade, embora no tenha chegado ainda esfera federal. H grandes resistncias s OSs, estando sujeitas at mesma a uma ao de inconstitucionalidade, que podem extinguir esse modelo da administrao pblica. Por outro lado, h tambm um apoio crescente, to forte quanto s resistncias, em investir nessa nova forma de gesto, ao qual esto aderindo cada vez mais gestores pblicos. Acredito que a identificao do modelo das organizaes sociais com a ideologia neoliberal, de esvaziamento do pblico, est ultrapassada. Se visto como uma ferramenta de gesto, o modelo pode servir a diferentes ideologias, como tem sido usado por diferentes governantes com objetivos diversos. Algumas experincias tm mostrado que as OSs podem servir, ao contrrio, a uma ampliao do espao pblico e a uma renovao na gesto pblica em direo ao Estado em rede, por meio do conceito de espao pblico no-estatal. Um modelo de gesto com uma diversidade de agentes participantes muita mais capacitado para responder a problemas pblicos que tm se tornado mais complexos. O ministro Gilmar Mendes, ao defender seu voto a favor da lei das OSs, citou o filsofo Gunter Teubner dizendo que o "singelo dualismo Estado/sociedade, refletido na diviso do direito em pblico e privado" insuficiente para explicar a sociedade contempornea. por essas razes, que acredito que o modelo de OS, apesar de no ser a soluo para todos os grandes problemas pblicos atuais, tende a crescer e se aprimorar nos prximos anos.

PACHECO, Regina. Mensurao de desempenho no setor pblico: Os termos do debate.

ANEXOS

Anexo 1 - Leis que dispem sobre a qualificao de entidades como OS Federal Estado do Amap Estado da Bahia Lei 9.637 de 15 de maio de 1998 Lei 0.599, de 25 de abril de 2001 Lei 7.027 de 29 de janeiro de 2007 modificada pela Lei 8.647 de 29 de julho de 2003 Lei 12.781, de 30 de dezembro de 1997 Lei 4.081, de 04 de janeiro de 2008 Lei Complementar 158 de 02 de julho de 1999 Lei 15.503, de 28 de dezembro de 2005. Lei Complementar 150, de 08 de janeiro de 2004 Lei 7.066 de 03 de Fevereiro de 1998 Lei 6.773, de 23 de agosto de 2005. Lei 11.743 de 20 de janeiro de 2000 Lei Ordinria 5.519 de 13 de dezembro de 2005 Lei Complementar 271, de 26 de fevereiro de 2004. Lei 12.929, de 04 de fevereiro de 2004 Lei 5.217 de 15 de dezembro de 2003 Lei 846 de 4 de junho de 1998 Lei 2.386 de 14 de dezembro de 2005 Lei Complementar 457 de 11 de janeiro de 2005 Lei 1.360 de 30 de abril de 2003 alterada pela lei 1.675 de 10 de setembro de 2007 Lei 1.186 de 11 de novembro de 2005 alterada pela Lei 1.199 de 01 de maro de 2006 Lei 1.905 de 25 de maro de 2008

Estado do Cear Distrito Federal Estado do Esprito Santo Estado do Gois Estado do Mato Grosso Estado do Maranho Estado do Par Estado do Pernambuco Estado do Piau Estado do Rio Grande do Norte Estado de Santa Catarina Estado do Sergipe Estado de So Paulo Municpio de Antnio Prado RS Municpio de Atibaia - SP Municpio de Barueri - SP

Municpio de Cajamar- SP

Municpio de Campo Limpo Paulista - SP

Municpio de Campo Novo do Parecis - MT Municpio de Campo Verde MT Municpio de Carazinho RS Municpio de Casimiro de Abreu RJ

Municpio de Castilho SP Municpio de Castro PR Municpio de Cubato SP Municpio de Curitiba PR Municpio de Fazenda Rio Grande PR Municpio de Fortaleza CE Municpio de Goinia GO Municpio de Guapor - RS Municpio de Hortolndia SP

Municpio de Itabora - RJ Municpio de Joinville - SC Municpio de Juiz de Fora MG Municpio de Jundia - SP Municpio de Lins - SP Municpio Lucas do Rio Verde MT Municpio de Maracana CE Municpio de Matias Barbosa -MG Municpio de Mococa - SP Municpio de Morro Agudo SP Municpio de Nova Mutum MT Municpio de Nova Odessa SP Municpio de Parnaba PI Municpio de Passos MG Municpio de Petrolina PE Municpio de Ribeiro Preto SP Municpio de Santo Andr SP Municpio de Santo Antnio da Patrulha - RS Municpio de So Paulo SP Municpio de So Sebastio - SP Municpio de Serafina Corra RS

Lei 852 de 28 de dezembro de 2001 Lei 1.198 de 16 de agosto de 2006 Lei 5.708 de 25 de julho de 2002 Lei 1.114 de 08 de maro de 2007 modificada pela Lei 1.175 de 31 de outubro de 2007 Lei 1.608 de 24 de dezembro de 2003 Lei 1.041 de 12 de dezembro de 2000 Lei 2.764 de 25 de julho de 2002 Lei 9.226 de 23 de dezembro de 1997 Lei 42 de 10 de agosto de 2001 Lei 8.704 de 13 de maio de 2003 Lei 8.411 de 04 de janeiro de 2006 Lei 2.623 de 06 de setembro de 2005 Lei 1.395 de 31 de maio de 2004 alterada pela Lei 1.519 de 29 de Abril de 2005 Lei 1690 de 03 de setembro de 2001 Lei 3.876 de 17 de dezembro de 1998 Lei 10.330 de 06 de novembro de 2002 Lei 7.116 de 06 de agosto de 2008 Lei 5.063 de 20 de maro de 2008 Lei 1.026 de 04 de fevereiro de 2004 Lei 1.129 de 30 de agosto de 2006 Lei 905 de 5 de maro de 2008 Lei 121 de 28 de agosto de 2002 Lei 2.381 de 24 de janeiro de 2005 Lei 675 de 13 de junho de 2002 Lei 2.137 de 13 de abril de 2006 Lei 2.261 de 02 de agosto de 2006 Lei 2.345 de 27 de junho de 2003 Lei 2.079 de 16 de maio de 2008 Lei 1.233 de 15 de agosto de 2001 Lei 8.294 de 14 de dezembro de 2001 Lei 4.221 de 23 de julho de 2003 Lei 14.132 de 24 de janeiro de 2006 Lei 1.872 de 04 de julho de 2007 Lei 1.842 de 31 de dezembro de 2001

Municpio de Sobral SP Municpio de Vila Maria RS Municpio de Vitria ES

Lei 261 de 18 de maio de 2000 Lei 1.364 Lei 5.811 de 30 de dezembro de 2002

Anexo 2 - Entidades federais qualificadas como OS

OS Federal Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM Centro de Gesto de Estudos Estratgicos CGEE rgo Vinculador rea de Atuao

Ministrio da Cincia e Proteo e preservao do meio Tecnologia ambiente Ministrio da Cincia e Estudos prospectivos Tecnologia

Associao Rede Nacional de Ensino e Ministrio da Cincia e Desenvolvimento tecnolgico Pesquisa - RNP Tecnologia Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada IMPA Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron - ABTLuz Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto ACERP Ministrio da Cincia e Pesquisa cientfica e ensino Tecnologia Ministrio da Cincia e Desenvolvimento tecnolgico Tecnologia Secretaria de Comunicao educativa Comunicao Social da Presidncia da Repblica

Anexo 3 - Quantidade de lei municipal de OS por estado

Anexo 4 - Leis que dispem sobre a qualificao de entidades como OSCIP Federal Estado do Acre Estado do Amap Estado do Amazonas Estado do Gois Estado de Minas Gerais Estado do Pernambuco Estado do Rio Grande do Sul Estado de Sergipe Municpio de Almirante Tamandar Municpio de Barra do Choa Municpio de Taquara Municpio do Guaruj Municpio de Recife Municpio de Ouro Branco Municpio de Ararangu Municpio de Ipatinga Municpio de Pedro Leopoldo Lei 9.790 de 23 de maro de 1999 Lei 1.428 de 2 de janeiro de 2002 Lei 496 de 04 de janeiro de 2000 Lei Ordinria 3.017 de 2005 Lei 15.731 de 07 de julho de 2006 Lei 14.870 de 16 de dezembro de 2003 Lei 11.743 de 20 de janeiro de 2000 Lei 12.901 de 11 de janeiro de 2008 Lei 5.850 de 16 de maro de 2006 Lei 1.364 de 2008 Lei 107 de 2008 Lei Municipal 4.045 de 2008 Lei 3.265 de 07 de dezembro de 2005 Lei 17.140 de 2005 Lei 1.551 de 23 de maio de 2006 Lei 2.073 de 2001 Lei 2.337 de 2007 Lei Ordinria 2.810 de 2005

Anexo 5 - Resumo dos Estados OSCIP A tabela detalha os estados que trabalham em parceira com as OSCIP atravs de um marco legal prprio, os que trabalham sem marco legal (se baseando na federal) e os que no adotaram o modelo. As clulas destacadas em cinza referem-se s informaes que no foram obtidas.
Dispe de Marco Legal para qualificar Acre Alagoas Amazonas Amap Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Minas Gerais Mato Grosso do Sul Mato Grosso Par X X X X X X X X X X X X 2 136 14 2 X X Recebe as OSCIP Federais por meio de marco legal Utiliza-se do Marco Legal Federal No trabalha com modelo OSCIP Quantidade de OSCIP qualificada 1 6 OSCIP com Termo de Parceria 1 -

Dispe de Marco Legal para qualificar Paraba Pernambuco Piau Paran Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rondnia Roraima Rio Grande do Sul Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins Total 8 X X X

Recebe as OSCIP Federais por meio de legal

Utiliza-se do Marco Legal Federal

No trabalha com modelo OSCIP

Quantidade de OSCIP qualificada

OSCIP com Termo de Parceria

15 X X X X 1 -

2 X -

X 2 2 10

162

18