PROCESO DE LA TRANSFERENCIA DE RECURSOS EN LA DESCENTRALIZACIN DEL PER

INVESTIGACIN SOCIO-POLTICA

ANLISIS Y DESARROLLO TEMTICO - CASUSTICO

- Carmen Milagros Pereyra Tupac Yupanqui - Johana Kattia Robles Macavilca - Elizabeth Ocampo Gonzales - Noemi Huerta Baltodano - Lilian Llontop Araya - Serafn Espinoza Liberato - German Torpoco Laban - Miguel Velarde Valenzuela

UNIVERSIDAD PERUANA LOS ANDES LIMA - 2011

PRLOGO

Las polticas de transferencia en descentralizacin tienen un amplio recorrido de aos en esta poca democrtica. En el gobierno de Fujimori se vieron ejecutadas gran cantidad de proyectos de relacin directa con las provincias, ms no su descentralizacin, aunque brindaron un cierto aporte a varios pueblos en el pas. En el gobierno de Toledo se reabri el debate sobre las reformas requeridas para recuperar el funcionamiento y la legitimidad del sistema democrtico en el Per, e incluso se intent dar un nuevo cariz a la organizacin de un estado descentralizado por el que han surgido diversos anlisis, crticas y comentarios. La presente investigacin es un aporte para el estudio tanto socioeconmico- legal para entender cules son los resultados de la aplicacin o desarrollo de este fenmeno sociopoltico denominado descentralizacin en un Estado emergente como el de Per. Este trabajo est dedicado y orientado al servicio de la investigacin socio-acadmica y pretende ser un instrumento base para posteriores investigaciones, en virtud del desarrollo acadmico profesional en Ciencias sociales, polticas y jurdicas. en la actualidad

INTRODUCCIN

La importancia de contar con un marco normativo que regule la Transferencia de Recursos Intergubernamentales se ha inscrito en el contexto del proceso de descentralizacin que se viene implementando en el Per, el mismo que tiene como marco normativo la Ley de Bases de la Descentralizacin, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades. Estas propuestas polticas han pretendido realizar un ordenamiento general del proceso de transferencias, las que, a la fecha, se vienen ejecutando sin estar inscritas en un enfoque integral que responda a un marco de poltica nacional. El proceso se ha caracterizado por la falta de metas precisas y de procesos de verificacin y control necesarios para evaluar su impacto en los indicadores sociales, respetando la autonoma que la Constitucin reconoce a cada nivel de gobierno. Se sabe que las actuales transferencias estn

reguladas por distintas leyes y en ellas se consideran diferentes criterios para la distribucin de los recursos, basados en la poblacin, el territorio y la pobreza. Muchos consideran un problema que en este tipo de ordenamiento no se ha considerado el esfuerzo fiscal que deben realizar los gobiernos regionales y locales para generar sus propios ingresos o las prioridades establecidas en torno al gasto corriente y al gasto de capital. Se ha constatado que no exista correspondencia en la generacin de ingresos, muy probablemente se generen conductas de pasividad fiscal, las que conducen a un comportamiento nicamente receptivo por parte de los gobiernos regionales y locales, hacindolos dependientes de las transferencias, dado que stas tienden a explicar la mayor parte de sus ingresos. Ahora bien, el objetivo de esta investigacin ser el determinar con perspectiva critica las concepciones que se tienen por transferencia de recursos a los gobiernos regionales, como es que se inicia y se desarrolla, como es que se incluyen nuevos criterios de distribucin de recursos, asociados a los incentivos para la generacin de ingresos propios y la priorizacin del gasto en inversin social y productiva.

Si existe una premisa de que la distribucin debe beneficiar a quienes realicen ganancias en este sentido investigaremos, por tanto, como se debe o debi reducir la pasividad fiscal, de forma que se revierta la tendencia observada en la estructura de ingresos de los gobiernos locales. En el contexto del ordenamiento de las transferencias, estudiaremos a dos grandes grupos: las transferencias directas y las transferencias programticas. Las Transferencias Directas son aqullas que actualmente son transferidas a las Municipalidades y a los Gobiernos Regionales, y que son otorgadas buscando compensar algn tipo de insuficiencia, como por ejemplo, insuficiencia en la generacin de ingresos propios (como es el caso del Fondo de Compensacin Municipal -FONCOMUN-), o para apoyar el desarrollo de una regin en la que se realiza una actividad econmica que genera ingresos al Estado, como es el caso de los Canon Minero, Forestal, Petrolero, Hidroenergtico y Pesquero. Existen propuestas1 que buscan ordenarlas e incluir nuevos criterios de determinacin y distribucin, no modifica la esencia de su administracin, la misma que se realiza utilizando parmetros nacionales de gasto corriente y de inversin, segn la determinacin de la propia municipalidad o gobierno regional. Las Transferencias Programticas constituyen una propuesta nueva, de cara a la descentralizacin de programas sociales y proyectos de inversin, buscando dotar de recursos a los gobiernos regionales y locales, sobre la base del principio de subsidiariedad y de la estrategia de superacin de la pobreza. A continuacin daremos un estudio ms certero en los siguientes captulos de investigacin.

Cfr. MEF 2008

CAPTULO I BASES CRONOLGICAS Y JURDICO - FUNDAMENTALES DE DESARROLLO DESCENTRALIZADO.

El proceso de descentralizacin en el Per fue resultado de una decisin poltica luego de dcadas de polticas centralistas, adems de no existir consistencia jurdico-fundamental en la transferencia de recursos en el rgimen de Alberto Fujimori en la cual se fueron eliminando una serie de prerrogativas de a las municipalidades, siendo stas asumidas por el gobierno central el cual fue creando una serie de entidades que se encargaban de brindar este tipo de servicios. A su vez, se fueron creando otras dependencias, muchas de las cuales tomaron la forma de organismos pblicos descentralizados, que se encargaron de las polticas sociales estableciendo as un contacto directo con la poblacin. Todo esto minimiz el rol de las municipalidades las cuales fueron perdiendo peso en la escena nacional. Ante este panorama, es que durante la campaa electoral del ao 2001, el tema de la descentralizacin volvi a estar en el centro de la discusin poltica y los principales candidatos de dicha justa electoral prometieron una descentralizacin efectiva en la cual se fueran transfiriendo mayores responsabilidades e ingresos a los gobiernos internos. Sin embargo, la discusin se centr en la constitucin de los Gobiernos Regionales. Esto gener cierta controversia dado que algunos sostenan que la constitucin de Gobiernos Regionales debera ser una etapa posterior luego de fortalecer a las municipalidades y devolverle las facultades que les haban sido arrebatadas en la dcada de los noventa. Este debate no tomaba en cuenta que un proceso de descentralizacin implica tomar en cuenta a los tres niveles de gobierno en cuanto a la asignacin de responsabilidades
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polticas, administrativas y fiscales. No obstante lo anterior, una vez iniciada la administracin del presente gobierno se decidi tomar el camino de la regionalizacin. De hecho, los nuevos actores polticos como son los Gobiernos Regionales y sus autoridades electas han captado mucha de la atencin en las primeras fases del proceso de descentralizacin peruano. Muchas voces sostuvieron que el proceso era muy apresurado y que deban primero desarrollarse las capacidades suficientes a nivel subnacional para poder transferir las responsabilidades de gasto y de generacin de ingresos a ellos. Sin embargo, como en la mayora de estos procesos, se adopt la decisin poltica de seguir adelante y a partir de all se plante el reto de darle contenido tcnico al proceso poltico que se avecinaba. Esto plantea una serie de retos a los acadmicos y policy makers2 del pas porque el proceso implica ver desde distinta perspectiva los hechos y tomar en cuenta a los nuevos actores polticos que han entrado en escena y nuevos problemas a resolver para asegurar que el proceso transite por una senda sin muchas sorpresas y pueda mostrar sus bondades a la poblacin y autoridades. De esta forma el proceso podr consolidarse en el pas y no convertirse en un intento voluntarista ms que por falta de mecanismos de participacin ciudadana y contenido tcnico y un horizonte de largo plazo termine fracasando. INICIO DEL PROCESO Todas las promesas polticas empezaron a tomar forma cuando se inici la discusin de la Reforma Constitucional del Captulo XIV de la misma el cual se refera al proceso de Descentralizacin. Esta reforma se vot por primera vez en el mes de noviembre del ao 2001 y su segunda votacin fue llevada a cabo en el mes de marzo del ao 2002. 3 En esta reforma se planteaban modificaciones que hacan bsicamente mencin a los nuevos actores que seran los Gobiernos Regionales. Esto marc la pauta del proceso y a partir de all los tiempos empezaban a apremiar porque se planteaba que las elecciones para las autoridades de los Gobiernos Regionales fueran en el mes de Noviembre del mismo ao.

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Cfr. Casas Tragodara. 2008, Universidad del Pacifico En el Per se necesita una doble votacin para poder reformar la constitucin, cada votacin debe ser en una legislatura distinta.

Paralelamente al desarrollo legal mencionado en el prrafo anterior, se fueron dando una serie de acciones al interior del Gobierno para conformar un equipo tcnico que pudiera darle contenido al proceso con un diseo de polticas acorde con las necesidades del mismo. Un primer intento se dio en el Ministerio de la Presidencia donde se form un grupo alrededor de la Secretara Tcnica de la Comisin Nacional de Descentralizacin que haba sido creada a inicios del presente gobierno pero que nunca funcion en la prctica. Lo que s funcion fue la secretara tcnica donde se fue formando una propuesta de descentralizacin que podramos decir era voluntarista y llevada por motivos polticos. Frente a esto se form en la Presidencia del Consejo de Ministros un grupo alrededor de la Direccin General de Gestin Pblica donde se pens, correctamente, que el proceso de Descentralizacin no puede desvincularse del proceso de modernizacin del Estado. Estos dos procesos unidos a una mayor democratizacin y participacin de la ciudadana seran las patas del proceso de reforma del Estado que se quera llevar a cabo. LOS PRINCIPALES EJES DEL PROCESO En vista de la decisin poltica tomada y la conformacin de equipos tcnicos que disearan los contenidos de las polticas era hora de llevar a cabo una serie de acciones que permitieran ir configurando el proceso. Esto se hizo ms urgente cuando en marzo del ao 2002 se procedi a la convocatoria de elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes para noviembre del mismo ao. Un primer punto a destacar es que la decisin era conformar Gobiernos Regionales en los actuales departamentos, lo cual ha sido una decisin controversial porque hubo una discusin si es que primero se deberan formar Regiones propiamente dichas con la unin de dos departamentos o ms antes de proceder a la eleccin de autoridades regionales. El punto de si un departamento es econmica y fiscalmente sostenible por s solo fue un punto de discusin importante previo a la convocatoria de elecciones. Sin embargo, con la decisin de realizar los sufragios regionales qued clara la voluntad de departamentalizar la regionalizacin. Dado los principios enunciados en la seccin anterior qued claro que los ejes sobre los cuales deba girar el proceso de descentralizacin para que fuera sostenible y mostrara resultados palpables a la poblacin, deban considerar introducir mecanismos de asignacin correcta de competencias entre los tres niveles de gobierno as como los
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mecanismos de coordinacin entre ambos. Por otro lado, los sectores deban establecer un proceso de transferencias que fuera gradual y por etapas para pasar sin mayores problemas de la actual situacin centralizada a una estructura ms descentralizada. A su vez, el Nivel Nacional de gobierno deba realizar una reingeniera para ser ms funcional al proceso de descentralizacin a la vez que modernizaba su estructura y los sistemas administrativos que cruzaban los tres niveles de gobierno. Esto implicaba que deba existir una estrecha coordinacin entre la modernizacin del Estado y la descentralizacin del mismo. Otro punto importante era el desarrollo de una estrategia de comunicacin que rompiera con los mitos de la descentralizacin los cuales llevaban a que cuando se preparaba el proceso, las expectativas de la poblacin eran muy elevadas con respecto al mismo y lo vean como la solucin de muchos problemas como el desempleo y la falta de oportunidades econmicas. Si bien uno de las herramientas para lograr esto puede ser la descentralizacin, su rol dentro de este proceso deba ser explicado con claridad. De la misma forma era necesario que quedara claro que un proceso de esta naturaleza implicaba no slo el incremento de derechos sino tambin de responsabilidades por parte de las autoridades sino y la poblacin que, a travs de su participacin, podra hacer que las acciones de los gobiernos Regionales y Locales respondieran a sus expectativas. Deba venderse tambin la idea que el proceso deba ser gradual y por etapas para garantizar el xito del mismo. El tema de la participacin ciudadana era muy importante, por ello deban introducirse instituciones que facilitaran la expresin de las necesidades de la poblacin y la construccin de planes y presupuestos participativos en donde en concreto se configurara una visin de las Regiones y Departamentos desde abajo pero siempre dentro de los mrgenes que determinaran los entes rectores del Gobierno Nacional para as articular las polticas regionales y locales con las establecidas de manera general por el ejecutivo. Esto asegurara cierta coherencia de las polticas del Estado frente a la poblacin. HITOS CONSTITUTIVOS DEL PROCESO Uno de los primeros hitos del proceso fue el desarrollo del marco legal que le diera viabilidad. As fruto de las coordinaciones entre la Comisin de Descentralizacin y Regionalizacin del Congreso de la Repblica y el ejecutivo a travs de la Presidencia del

Consejo de Ministros y el Ministerio de Economa y Finanzas se inici el debate que dio origen a la Ley de Bases de la Descentralizacin. Antes, en marzo de 2002 el Congreso de la Repblica aprob la reforma constitucional en la que se establece a la descentralizacin como una poltica permanente de Estado 4. Al respecto, el artculo 188 de la Constitucin Poltica consagra que La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo del pas; seala adems que El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada. Con la reforma de la Constitucin Poltica se aprobaron tres aspectos de especial relevancia para el diseo del proceso de descentralizacin: - Creacin de gobiernos regionales sobre la base de departamentos. - Conformacin de regiones a partir de la unin de dos o ms departamentos contiguos, en funcin de los resultados de un referndum. - Participacin de la poblacin en la elaboracin de planes y presupuestos regionales y locales, as como obligacin de los gobiernos descentralizados de rendir cuentas anualmente. En el mismo sentido, se estableci la creacin de los Consejos de Coordinacin Regional, con participacin de los alcaldes y representantes de la sociedad civil. Por su parte, el artculo 43 de la Constitucin Poltica destaca que el gobierno del Estado Peruano es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes. Poco despus de modificada la Constitucin Poltica se aprob la Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783, que ha sido un eje central del proceso de descentralizacin. En esta norma se estableci que el proceso se ejecutara cumpliendo con un periodo preparatorio y cuatro etapas consecutivas de implementacin: 1. Periodo preparatorio: en principio durara entre junio y diciembre de 2002 e implicara la discusin y aprobacin de normas complementarias para la puesta en marcha del
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Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin, Ley N 27680, publicada el 7 de marzo de 2002.

proceso5, as como algunas acciones como la elaboracin del plan de capacitacin para gobiernos regionales y locales. 2. Primera etapa: dispona entre otras cosas la instalacin de gobiernos regionales y locales as como la transferencia a los mismos de programas y proyectos sociales; adems de la asistencia tcnica y capacitacin necesarias. 3. Segunda etapa: conformacin de regiones viables. 4. Tercera etapa: transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales y locales salvo las referidas a educacin y salud. 5. Cuarta etapa: transferencia de competencias sectoriales en educacin y salud. La mencionada Ley de Bases fue complementada a fines de 2002 con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, en el 2003 con una nueva Ley Orgnica de Municipalidades y en el 2007 con una nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, as como por otras normas referidas al proceso. Posteriormente a ello, en el 2003, se aprob la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley Marco del Presupuesto Participativo, y se inici la transferencia de responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales. El 2004 se caracteriz por la aprobacin de la Ley y Reglamento del Sistema de Acreditacin, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones y la Ley de Descentralizacin Fiscal. Adicionalmente, se continu con el proceso de transferencia de responsabilidades y se universaliz la formulacin del presupuesto participativo. Este es tambin el panorama de las principales normas legales que rigen el proceso de descentralizacin peruano en la actualidad: Ley de Promocin de la Inversin descentralizada. Con esta ley se busca darles las potestades a los Gobiernos Regionales y Locales de tal forma que puedan tener las herramientas para poder atraer inversin nacional y extranjera en obras de infraestructura y de desarrollo productivo en estrecha coordinacin con la agencia de promocin de inversiones nacional que es PROINVERSION que depende del
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Entre las que figuran: Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley de Incentivos para la Conformacin de Regiones, Ley de Ordenamiento y Demarcacin Territorial, Ley Orgnica de Municipalidades

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nivel nacional. Por otro lado se ha planteado la creacin de agencias de fomento de la inversin privada en cada uno de los departamentos y municipalidades para que funciones como agentes facilitadores de la inversin en sus respectivas jurisdicciones. Modificacin de la Ley de Tributacin Municipal. La Ley de tributacin municipal que fue promulgada en 1994 ha sufrido una serie de modificaciones desde entonces y recientemente se han incluido cambios menores a la misma pero sin tener una visin completa de los aspectos de una descentralizacin fiscal general. Adicionalmente a estas Leyes se han promulgado una serie de normas de rango menor (Generalmente Decretos Supremos) que son parte importante del proceso de descentralizacin. Como se puede apreciar, el grueso de la agenda del proceso de descentralizacin ha estado en la conformacin del marco legal que sea consistente con los principios enunciados anteriormente, y de hecho se sigue avanzando en la reglamentacin del mismo. Sin embargo, establecidas las leyes, tambin existen obligaciones que debieron ser cumplidas por los responsables designados para hacer que el proceso camine a una velocidad acorde con las caractersticas del pas.

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CAPITULO II POLTICAS Y DESEMPEO DE REGIONALIZACIN, ADMINISTRACIN Y DESCENTRALIZACIN: QU RECURSOS SE HAN TRANSFERIDO A LAS REGIONES?

CASOS EN POLTICAS DE DIVISIN ADMINISTRATIVA En el 2002 se desarrollaron elecciones para elegir autoridades de los nuevos gobiernos regionales, lo que result en la conformacin de gobiernos regionales sobre bases departamentales. Hasta el da de hoy se discuten las implicancias de este pie forzado en las dificultades que se enfrentan actualmente para la conformacin de regiones, para la propia transferencia de funciones y recursos y para el proceso en su conjunto. Hasta el 2004 el gobierno del presidente Toledo mostr voluntad poltica por impulsar la reforma descentralista. De all en adelante fue perdiendo inters en el tema, tanto porque no tena claridad sobre el rumbo que deba tomar el proceso como por la presin de sectores que miraban esta reforma con recelo y desconfianza; y en consecuencia el proceso se fue aletargando. Las municipalidades de un mismo nivel de gobierno deben proveer servicios similares, a pesar de existir una gran heterogeneidad entre unos y otros municipios y realidades locales, en especial en trminos de habitantes y extensin territorial. Por ejemplo, la municipalidad distrital de Iapari en Madre de Dios tiene que atender a 791 habitantes distribuidos en 14,854 km2, en tanto que la de Brea en Lima debe asegurar la atencin de 78,864 habitantes distribuidos en 3 km2. Estn adems los casos especiales de Lima y
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Callao; en el primero de los casos con la particularidad que la municipalidad ejerce las funciones de gobierno regional para el mbito de la provincia y en el segundo en que municipalidad provincial y gobierno regional tienen el mismo mbito territorial, la provincia del Callao. A fin de que la heterogeneidad mencionada sea tomada en cuenta se requiri una tipologa de municipalidades. Antes, en el referndum de 2005 la poblacin no acept las propuestas de regiones que se le plantearon. Al finalizar este gobierno en julio de 2006, la transferencia de funciones a los gobiernos subnacionales avanz muy poco, segn el CND se habran transferido 120 funciones de las 185 establecidas en la Ley Orgnica de Regiones; se transfiri a los gobiernos regionales la mayor parte de los proyectos especiales de inversin que manejaba el INADE; y adems se inici con la transferencia de los programas sociales a las municipalidades pero esta avanz poco en medio de marchas y contramarchas. Los gobiernos locales estuvieron prcticamente ausentes en este proceso. En el plano de la descentralizacin presupuestal se avanz mediante la transferencia de recursos de inversin hacia los gobiernos regionales y las municipalidades, pero no debido a las medidas del gobierno, sino a la legislacin preexistente. Nos referimos principalmente a las transferencias por concepto de Canon, sobrecanon y regalas provenientes de las industrias extractivas y tambin Fondo de Compensacin Municipal FONCOMUN. La particularidad de esta descentralizacin del gasto mediante el canon es que beneficia solamente a las regiones productoras de minerales o hidrocarburos y por tanto, ha ido generando inequidades entre regiones. Como era de esperar cuando el APRA llega al gobierno en julio del ao 2006 con Alan Garca a la cabeza, lo hace en medio de una intensa campaa electoral en la cual lo que sobraron fueron las ofertas de campaa. La mayor parte de las propuestas de campaa y los anuncios realizados luego de asumir el poder a travs del shock descentralista estuvieron referidos a continuar con la transferencia de funciones y recursos, as como de programas sociales y proyectos, ambos iniciados y continuamente postergados desde la gestin anterior. Por otra parte, estn las medidas referidas a la descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) y al desarrollo de capacidades para la gestin regional y local.

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En un contexto de bonanza fiscal heredada del gobierno anterior el presidente Garca anunci en septiembre del 2006 el llamado "shock de inversiones" como una medida para impulsar las inversiones descentralizadas (con 300 millones de dlares adicionales). Sin embargo, al cabo de un ao, las instituciones pblicas del nivel nacional, regional y local han mostrado serias dificultades para ejecutar a tiempo estos recursos de inversin. Los informes de la Contralora General de la Repblica sobre el escaso avance en la ejecucin de las obras previstas pusieron el tema en la opinin pblica. Ante el relativo fracaso de esta iniciativa, a la que tambin se sumaron hechos de corrupcin en la compra de patrulleros y ambulancias, el gobierno aprista sali culpando a los gobiernos regionales y municipales, as como al sistema nacional de inversin pblica SNIP de este atraso. En el 2006 el Gobierno anunci la creacin de una regin piloto y en el 2007 Amazonas y San Martn suscribieron un acuerdo de intencin para conformar una regin piloto, al cual La Libertad se unira prximamente. Cabe resaltar que el marco normativo vigente no contempla la creacin de una regin piloto, que la obligatoriedad de conformar una regin va referndum est establecida en la Constitucin Poltica y que, de conformidad a la Ley de Bases de la Descentralizacin (Art 29.2) y de la Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones (Art 15), en el 2009 debe llevarse a cabo un segundo referndum. As, si bien autoridades y especialistas coinciden en la necesidad de conformar regiones, y en la conveniencia de consultar a la poblacin en relacin a ello, no existe una estrategia clara a seguir. La ley prev que las Juntas de Coordinacin Interregional sean responsables de la gestin estratgica de la integracin para la conformacin de regiones y para materializar los acuerdos de articulacin.6 En noviembre del 2006 el mapa poltico regional se modifica por las elecciones regionales, dando como resultado el predominio de los movimientos o partidos locales en la conduccin de los gobiernos regionales y municipalidades; en consecuencia la presencia de los denominados partidos nacionales ha quedado muy reducida (tres sobre un total de 25 gobiernos regionales). Pero el cambio ms significativo se dio en la representacin del partido aprista (partido de gobierno), que de haber tenido 12 gobiernos regionales se qued solamente con dos, situacin que influye decisivamente en las relaciones entre el
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Ver la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Art 9) y la Ley de Incentivos para la Integracin y conformacin de Regiones

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Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales. Si bien estos movimientos pueden tener la voluntad de ejercer la poltica a partir de las dinmicas sociales y econmicas de sus regiones, son grupos heterogneos sin mecanismos de articulacin, incluso entre quienes comparten enfoques programticos similares.

MANCOMUNIDADES Como se ha sealado, el 2007 el Congreso aprob dos normas para promover la unin de los distritos, en mancomunidades y por fusin. En el marco de su implementacin, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) deba dictar las normas reglamentarias que permitiesen a las municipalidades comprometer sus recursos para la ejecucin de los proyectos u obras acordados por las mancomunidades que conformen. A pesar del tiempo transcurrido, el Ministerio no ha aprobado las normas referidas a este tema aunque acaba de emitir el reglamento sobre fusin de municipios distritales. Son interesantes los incentivos que se estn dando a las mancomunidades, por ejemplo en el Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local (Foniprel), que premia con 15% de puntaje a las iniciativas que provengan de una mancomunidad. Al respecto, para la reglamentacin de la Ley de la Mancomunidad Municipal el MEF podra considerar el mismo procedimiento que exigir a las municipalidades que resulten beneficiadas de Foniprel para la ejecucin de los referidos recursos. Es importante priorizar la reglamentacin antes mencionada y promover la aplicacin de las normas, lo cual incluye que los gobiernos regionales cumplan con promover la fusin de los distritos que no alcanzan el 40% del requisito mnimo de poblacin y en especial de aquellos que no alcanzan el 20% del requisito referido7. La mayor parte de provincias y distritos del pas no tiene lmites claros. Esto ha dado lugar a diversos conflictos, en especial en aos recientes, en que la ubicacin ha sido determinante para percibir beneficios econmicos por la explotacin de recursos naturales (por ejemplo canon y regalas); tambin existen problemas con relacin a dnde cumplen los contribuyentes (o deben cumplir) con sus obligaciones tributarias locales (por ejemplo, impuesto predial, arbitrios, derechos e incluso cobranza coactiva).
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El requisito mnimo para la existencia de distritos es de 2,000 habitantes para la Costa ,800 para la Sierra y ,000 para la Selva; DS N 9-200-PCM.

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El avance en demarcacin territorial es bastante limitado; desde el 2002, en que se aprob la ley general, se ha culminado el proceso en slo dos provincias, Coronel Portillo en Ucayali y Bagua en Amazonas. Cabe mencionar que el proceso actual de demarcacin territorial es bastante largo, al requerir la evaluacin del expediente tcnico a nivel de Gobierno Regional, dos opiniones favorables de la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial (DNTDT) (una al informe de zonificacin y diagnstico y otra al expediente de demarcacin), la conformidad del Consejo de Ministros y luego una Ley del Congreso de la Repblica. Otras limitantes seran el carcter referencial de los lmites departamentales y la ausencia de normas acerca de procedimientos de acuerdo, conciliacin o arbitraje con relacin a los lmites entre circunscripciones. Para hacer frente a este problema tom medidas apresuradas y poco consistentes destinadas a descentralizar el sistema de inversin pblica que fue positivo, pero tambin a flexibilizar y relajar las reglas del SNIP y del sistema de adquisiciones y contrataciones del Estado, lo cual conllevaba el riesgo de bajar la calidad de las inversiones y aumentar la corrupcin. Desde propuesta ciudadanas se demostr que el escaso avance de las inversiones no slo tocaba a los gobiernos subnacionales sino tambin al gobierno nacional y que el principal factor que generaba este problema era el dficit en las capacidades tcnicas e institucionales del Estado para gestionar recursos de inversin crecientes. Pero, en lugar de actuar sobre esta causa, el gobierno se emprendi contra el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), sealndolo como el principal obstculo para el avance de las inversiones en lugar de fortalecer las capacidades tcnicas y de gestin de los gobiernos. La evidencia ms clara de ello es que el gobierno peruano tiene un prstamo del BID por 30 millones de dlares desde el 2005 precisamente para financiar el desarrollo de capacidades tcnicas e institucionales en los gobiernos subnacionales que estn en gran parte sin utilizar. En lo que respecta a la transferencia de funciones y competencias, mediante el D.S. 0682006-PCM, el gobierno decreta la culminacin de la transferencia de funciones a los gobiernos regionales y locales antes del 2008. Para tal fin, el gobierno declara la necesidad de cuantificar los recursos presupuestales que debern acompaar la transferencia de funciones, as como la simplificacin de los procedimientos de transferencia. Sin embargo, no se llega a cuantificar los costos de las funciones a transferir tampoco se define con
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claridad un mapa para la distribucin de funciones entre los tres niveles de gobierno ni se establecen mecanismos eficaces de coordinacin y negociacin del proceso. TRATAMIENTOS DE TRANSFERENCIAS

La transferencia de funciones, programas y proyectos se empez en el ao 2003 con la transferencia de programas sociales. Para concretar la transferencia, los gobiernos regionales y locales deban cumplir con mecanismos de verificacin que acreditasen que contaban con la capacidad necesaria para gestionarlos. La transferencia se realiz en el marco de una aplicacin menos rgida de la Ley del Sistema de Acreditacin, lo cual result en un proceso ms gil. Segn el Informe Anual de la Secretara de Descentralizacin, se proyectaba efectivizar el 87.2% de lo programado (meta de 4,500 funciones, correspondientes a 180 funciones para cada gobierno regional). Entre 2003 y 2007, la transferencia de responsabilidades se ha referido principalmente a funciones sectoriales y los proyectos de Inade a los gobiernos regionales, los programas de complementacin alimentaria de PRONAA y Provas Descentralizado a las municipalidades provinciales y los proyectos de infraestructura social y productiva de FONCODES a las municipalidades distritales. En el 2007 se inicia adems la municipalizacin de la educacin y salud bsicas, con una propuesta piloto comprendiendo a 50 municipalidades en el primer caso y unas 100 en el segundo. Sin embargo, en los hechos esta propuesta no ha funcionado por ausencia de una estrategia clara para llevarlo adelante. En el caso de Educacin la mayor parte de las autoridades municipales involucradas en este programa trabajaron solos, hurfanos de asesora de parte del Ministerio de Educacin y enfrentados con la oposicin activa que ejerca el gremio de los profesores, el SUTEP.

En lo referente a la conduccin del proceso el gobierno opt por desactiva el Consejo Nacional de Descentralizacin CND en febrero del 2007, remplazndolo por la Secretara de Descentralizacin, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), en lugar de reformarlo y constituir una instancia de conduccin intergubernamental que operara con mayor eficiencia. Con esta decisin el gobierno privilegia la interlocucin directa con cada autoridad y descarta una relacin institucionalizada con los presidentes regionales y los alcaldes.

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A la fecha, el balance del proceso en el tema de transferencia de funciones, programas y proyectos se caracteriza por lo siguiente: Ausencia de recursos en la transferencia de funciones. Las funciones no se han transferido con los correspondientes recursos humanos y financieros para su ejecucin. En el 2006 la Defensora del Pueblo seal que () el proceso de efectivizacin de la transferencia de competencias () se ha limitado a la suscripcin de Actas Sustentatorias y de Entrega y Recepcin; as como a la entrega, en algunos casos, del acervo documentario () y recomend Recordar a los Sectores del Gobierno Nacional que la transferencia de competencias sectoriales debe ir acompaada de los recursos presupuestales, materiales y humanos vinculados a cada una de las funciones a ser transferida, conforme al criterio de provisin regulado en el literal c) del inciso 14.2) del artculo 14 de la Ley de Bases de la Descentralizacin8 En cuanto a los recursos humanos, el Poder Ejecutivo ha planteado al Congreso el Proyecto de Ley N 2091/2007-PE, referido a la posibilidad de transferir recursos humanos que acompaen a las funciones transferidas a los gobiernos regionales y locales, dentro del marco del proceso de descentralizacin. El referido proyecto cuenta con dictamen favorable de la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobierno Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado y de la Comisin de Presupuesto. En el caso de recursos humanos, el Informe de Evaluacin Anual del 2007 seala en un momento que hay por transferir 5,572 trabajadores, pero luego al citar el Informe del MEF seala que habra por transferir 80,152 servidores9. En relacin a este tema, diversos especialistas consultados han sealado que algunos ministerios incluso siguen ejerciendo las funciones que han transferido, como por ejemplo el Ministerio de Educacin con el Programa de Alfabetizacin. Falta de claridad en la asignacin de responsabilidades a los distintos niveles de gobierno. Las funciones de los gobiernos regionales y gobiernos locales han sido establecidas sin una mirada homognea y las leyes de los Ministerios son, por lo general, anteriores a las normas del proceso de descentralizacin; con ello, el marco normativo actual presenta imprecisiones y vacos que no permiten tener una imagen clara de lo que
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Cfr. Reportes de supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la Transferencia de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales, septiembre 2006; pginas 2 y 65 9 Congreso de la Repblica, Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin, 2005, pg.

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debe hacer cada nivel de gobierno. Segn ha resaltado uno de los especialistas consultados, ello se traduce adems en el cruce y desarticulacin entre las direcciones y las gerencias regionales. Esta situacin fue resaltada ya en el Informe Parlamentario del 2005, el cual sealaba que exista bastante confusin respecto de las competencias y funciones de los diversos niveles de gobierno y dispona encargar al Ejecutivo que, en un plazo determinado, ordenase el proceso de transferencias a partir de una matriz que precisara las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Cabe mencionar que el Sector Salud es el que ms avances ha mostrado en este tema, al haber elaborado mapas de competencias para sus procesos esenciales en concertacin con gobiernos regionales y locales y diversos especialistas. Al respecto, la nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo precisa el rol rector del nivel nacional y dispone la elaboracin de nuevas leyes de organizacin y funciones para los Ministerios, en que stos deben adecuarse al proceso de descentralizacin en marcha. En relacin a este tema, el Poder Ejecutivo viene trabajando los lineamientos para la elaboracin de las leyes de organizacin y funciones de Ministerios que tienen competencias compartidas, los cuales incluirn orientaciones para que stos elaboren matrices de funciones en que precisen qu responsabilidades corresponden al nivel nacional, cules al regional y cules al local; igualmente todas estas leyes de organizacin y funciones debern precisar los mecanismos de articulacin entre los distintos niveles de gobierno. Cabe resaltar al respecto que la Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente aprobada recientemente establece que los gobiernos regionales y locales aprueban la creacin de Comisiones Ambientales Regionales y Municipales, y que el Ministerio del Ambiente apoya el cumplimiento de sus objetivos, en el marco de la poltica ambiental nacional, manteniendo estrecha coordinacin con ellas. Perfeccionar Gradualidad y Sistema de Acreditacin. El principal instrumento de planificacin de las transferencias han sido los planes anuales. Si bien estos planes deben tomar en cuenta la oferta de los sectores y la demanda de los gobiernos regionales y locales, los plazos cortos con que se han elaborado han limitado las posibilidades de una real articulacin, y han resultado por tanto principalmente un reflejo de la oferta sectorial.

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Por otro lado, el Sistema de Acreditacin y los mecanismos de verificacin se han centrado en el cumplimiento de aspectos formales, como elaboracin de planes, creacin de unidades orgnicas, personal de ciertas caractersticas, entre otros, exigiendo en algunos casos requisitos que no cumplen con el criterio de provisin10. As, ms que establecer la gradualidad del proceso en funcin de capacidades y desempeo, se est estableciendo en funcin de que los gobiernos regionales y locales cumplan con tener planes, actas e instrumentos similares -los cuales casi no incidirn en cmo gestionarn lo transferido- o recursos humanos -que les debera trasladar el nivel nacional como parte del proceso de transferencia-. En algunos casos el cumplimiento de los referidos requisitos habra representado un problema significativo, en la medida que las normas de austeridad limitan las posibilidades de contratar personal y otros que se requeran para cumplir lo exigido. Especial relevancia de transferencia piloto de gestin de salud y educacin a las municipalidades. Como se sabe, entre las 20 medidas descentralistas de octubre de 2006 figura la transferencia piloto de la educacin y la salud bsicas a las municipalidades 11. El avance en la implementacin de ambos pilotos es bastante dismil. El Sector Salud muestra un mayor avance, al haber desarrollado su propuesta en el documento tcnico Desarrollo de la Funcin Salud en los Gobiernos Locales, aprobado por el Minsa en mayo de 2007, y la Gua de Implementacin de los Proyectos Pilotos de Descentralizacin en Salud a los Gobiernos Locales, aprobada en agosto de 2007. Resulta acertado que el piloto del Ministerio incluya la participacin de municipalidades distritales, municipalidades provinciales y mancomunidades. De conformidad al Informe de la Secretara de Descentralizacin, a mayo de 2008 se estaba trabajando en elaborar una lnea de base que permita monitorear y evaluar el piloto. Rol rector del nivel nacional en construccin. Como parte de su rol rector y segn lo establece la Directiva N 001-2007-PCM/SD para los gobiernos regionales- se espera que el nivel nacional, luego de realizada la transferencia, cumpla las siguientes funciones:

10

Defensora del Pueblo, Reporte de supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la Transferencia de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales, 2006.
11

DS N 077-2006-PCM y 078-2006-PCM, del de octubre de 2006

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 Acompaar con asistencia tcnica a los gobiernos regionales y locales parael ejercicio de las funciones transferidas. Brindar orientaciones a los gobiernos regionales y locales respecto del ejercicio de las funciones transferidas, en especial a travs de polticas. Monitorear los resultados de los gobiernos regionales y locales en el ejercicio de las funciones transferidas, en base a indicadores de gestin. En general el proceso de transferencias de responsabilidades no ha estado acompaado de una capacitacin a los gobiernos descentralizados para implementar y mejorar la gestin de lo transferido, y el nivel nacional recin empieza a dar importancia a la formulacin de polticas y al monitoreo de los resultados. Cabe mencionar que el nivel nacional ha venido privilegiando la suscripcin de convenios de gestin a la formulacin de polticas, segn se puede apreciar en las Directivas 001 y Directiva 002-2007-PCM/SD. En cuanto al monitoreo de resultados, cabe mencionar que la Secretara de Descentralizacin ha planteado como una de sus lneas estratgicas del 2008 la implementacin de un Sistema de Monitoreo y Evaluacin del Proceso de

Descentralizacin. Es una tarea pendiente precisar las formas en que esta rectora sobre las polticas nacionales y sectoriales se ejerce y es implementada por los otros niveles de gobierno, as como los niveles de coordinacin intergubernamentales a establecer. A la fecha, el balance del proceso en el tema de descentralizacin fiscal se caracteriza por lo siguiente: Inequidad en la asignacin de recursos. Uno de los principales problemas de la descentralizacin fiscal actual es que las transferencias por canon y similares, al corresponder slo a algunos distritos, provincias y departamentos, estn generando inequidades inaceptables entre distintas zonas del pas. Segn estimaciones del propio MEF, el 3% de municipalidades recibe el 50% de las transferencias por explotacin de recursos naturales. A nivel de gobiernos regionales, la situacin es similar.

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Por su parte, los recursos ordinarios que representan el 83% del presupuesto de los gobiernos regionales- se distribuyen en funcin de asignaciones histricas, que no responden a las necesidades de las distintas zonas del pas. As, por ejemplo, en el 2006 para educacin primaria Moquegua recibi S/. 1 273 por alumno matriculado, en tanto que Hunuco S/. 612, a pesar que Hunuco presenta niveles de pobreza ms elevados que Moquegua12. Si bien el marco normativo prev la existencia de fondos de compensacin como Foncomun y Foncor, stos asignan recursos no slo a los departamentos pobres en recursos naturales sino tambin a los que los poseen, acrecentando as las diferencias entre departamentos. Cabe mencionar que el Informe Anual de la Secretara de Descentralizacin destaca que en el 2007 se ajustaron los ndices del Fondo de Compensacin Regional (Foncor) a fin de lograr una distribucin ms equitativa de los recursos en el ao fiscal 2008. Cabe mencionar adicionalmente que un grupo de trabajo nominado por la Comisin de Economa y por la de Descentralizacin viene analizando las distintas iniciativas legislativas existentes al respecto, cuyas conclusiones y propuestas se presentarn en este periodo legislativo. Igualmente en una reciente reunin entre el Presidente de la Repblica y los Presidentes Regionales se acord la conformacin de una comisin tcnica de especialistas acreditados por el MEF y la ANGR, para analizar y presentar propuestas acerca de la descentralizacin fiscal, cuya formalizacin est pendiente. Elevada dependencia de los gobiernos regionales y locales de transferencias del nivel nacional. En la medida que la segunda etapa de la descentralizacin fiscal est condicionada a la conformacin de regiones, los gobiernos regionales dependen principalmente de transferencias del nivel nacional (96% segn PIA 2007). Ello tiene implicancias en la existencia de fricciones entre el nivel nacional y los gobiernos regionales en torno a la asignacin de recursos, as como en la existencia de una elevada discrecionalidad en el monto que se transfiere a cada gobierno regional, aspectos que la literatura en descentralizacin fiscal resalta se deben evitar. La situacin es similar para los gobiernos locales, quienes de manera global afrontan una dependencia de 70% (PIA

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PRODES, El Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a Septiembre de 2007, octubre de 2007

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2007), menor a la de los gobiernos regionales por los ingresos que perciben por el impuesto predial, pero mayor a la registrada en el 2006 (52%). Falta de mapa de ingresos y gastos por funciones y jurisdicciones. La inexistencia de este instrumento limita las posibilidades de lograr un adecuado equilibrio entre las responsabilidades de gasto y los ingresos de los gobiernos regionales y locales. Es un avance en este tema el mapa de ingresos tributarios en funcin de lugar de la actividad econmica -en vez de domicilio fiscal-, estimado por INDE Consultores a pedido de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales13. Sin embargo, an hay un largo camino en lo que respecta a estimar el costo de las funciones de los gobiernos regionales y locales y determinar criterios de asignacin de recursos que realmente respondan a las necesidades de sus jurisdicciones. Conciencia fiscal an por desarrollar en gobiernos locales. En el 2007, el porcentaje de gobiernos locales que cumpli todas las reglas fiscales de la normatividad vigente fue de 18.4%14. Si bien ante la bonanza econmica de los ltimos aos y la limitada ejecucin de gastos que se viene presenciando-, la prudencia fiscal ha perdido en relevancia, ser importante trabajar en que los gobiernos regionales y locales hagan un manejo saludable de sus finanzas. Al respecto, la normatividad vigente prevea un periodo de transicin para el saneamiento de las finanzas municipales que concluy el 31 de diciembre de 2007; sin embargo, poco se ha avanzado en el tema a la fecha. A la fecha, el balance del proceso en el tema de descentralizacin econmica se caracteriza por lo siguiente: PBI crece en todos los departamentos, pero de manera heterognea. De 2002 a la fecha, el Per ha venido creciendo a una tasa promedio de 6.4% anual, crecimiento que tambin se est verificando en los distintos departamentos del pas. Al respecto, en el periodo 2000 2005, todos los departamentos del pas crecieron y diecisiete lo hicieron ms que Lima. Sin embargo, el pas es an bastante centralizado en trminos econmicos, con 46% del PBI generado en Lima. El crecimiento en los distintos departamentos es heterogneo, y va de menos de 2% promedio en el periodo 2000-2005 en departamentos como Apurmac, Ayacucho y
13 14

INDE Consultores, La Descentralizacin Fiscal en el Per, Septiembre de 2007. Presentacin del MEF, marzo de 2007

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Huancavelica a ms de 7% promedio en departamentos como Amazonas, Ancash, Madre de Dios y San Martn. Ica y Trujillo han adquirido un dinamismo econmico con vida propia. Es de resaltar el dinamismo que han adquirido las ciudades de Ica y Trujillo, aunque la primera ha visto disminuido su dinamismo debido al sismo de agosto de 2007. Al respecto, en el periodo 2000 2006, el empleo en Ica creci un promedio de 6.3%, en tanto que aquel en Trujillo en 7%; slo entre 2006 y 2007, el crecimiento en Trujillo fue de 17.4%39. En ambos casos habra sido la agroindustria la que habra desatado una dinmica virtuosa, que ha venido seguida por inversiones en otros sectores econmicos. Esfuerzos en marcha por cerrar la brecha de infraestructura. Segn viene resaltando hace un tiempo el Instituto Peruano de Economa, el Per tiene un serio dficit de inversin en infraestructura, que para 2006 bordeara los US$ 30 mil millones 15. En el Gobierno de Garca, los recursos adicionales que est generando el crecimiento econmico se destinaron en gran parte a una mayor inversin en infraestructura. Es importante resaltar que el desarrollo de proyectos bajo la modalidad de concesin permite levantar fondos privados para el financiamiento de la infraestructura y gestin privada para su administracin. Esta modalidad no se estara aplicando al ritmo deseado, lo cual ha sido motivo de crticas por parte del propio Presidente de la Repblica. Avances en simplificacin administrativa, en especial para licencias de funcionamiento. Un avance importante en este tema fue la aprobacin de la Ley Marco de Licencias de Funcionamiento16, por la cual todas las municipalidades debern otorgar las licencias de funcionamiento en el marco de un nico procedimiento administrativo que ser de evaluacin previa con silencio administrativo positivo, de un plazo mximo de 15 das hbiles. Luego se aprob la Ley del Silencio Administrativo Positivo 17, que establece que favorece que los procedimientos de evaluacin previa estn sujetos al silencio administrativo positivo y que, por tanto, se consideren automticamente aprobados si, vencido el plazo correspondiente, la entidad no hubiera emitido pronunciamiento.
15 16

Du Bois, Fritz y Javier Torres. Dficit y Sobrecostos de la Economa Peruana. Instituto Peruano de Economa (IPE) 2006 Ley N 28976 17 Ley N 29060.

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Se desconoce en qu nivel se viene aplicando la primera de las normas; no obstante, se conoce que la referida al silencio administrativo positivo en marzo de 2008 recin vena siendo aplicado por un tercio de municipalidades.18 Gobiernos Regionales an por ubicarse en su rol de promover el desarrollo econmico. Desde su creacin los gobiernos regionales han venido tratando de precisar su rol en la promocin del desarrollo econmico de sus jurisdicciones; en sntesis, en pasar de seleccionadores de ganadores a creadores de un clima favorable para la inversin y el dinamismo econmico, en que sean los empresarios quienes decida en qu invertir. Cabe mencionar al respecto que la Constitucin Poltica y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales asigna a este nivel de gobierno un claro liderazgo en la promocin del desarrollo econmico de sus jurisdicciones, en especial para: promover la existencia de un buen clima de inversin; promover la simplificacin administrativa; sistematizar y difundir informacin sobre las oportunidades de inversin en su departamento y ponerla a disposicin de potenciales inversionistas; facilitar negocios; entre otros. Sin embargo, los gobiernos regionales no han avanzado mucho en este tema, habindose concentrado en formular planes de promocin de inversiones y de competitividad, que han devenido en documentos formales ms que en instrumentos de gestin. En muchos casos han creado adems sus Agencias de Fomento de la Inversin Privada (AFIP), pero en muchos casos se encuentran inactivas. Para contribuir a que los gobiernos regionales cumplan mejor su rol, Proinversin ha incorporado en su Plan Invierte Per al 2011, la asistencia tcnica a estos gobiernos y las AFIP inter-regionales para catalizar el liderazgo en la promocin de la inversin privada, formular planes de inversin regionales, y elaborar guas, estudios de factibilidad y otros relacionados. Presupuesto Participativo en proceso de consolidacin. El Per es uno de los pases con ms alto nivel de participacin de la poblacin en asuntos de su gobierno local en relacin a sus pares latinoamericanos (14.7%)19; en ello tiene especial importancia el presupuesto participativo.

18 19

2008, Reportes de Cumplimiento de PCM. IEP, Cultura Poltica de la Democracia en el Per: 2006, LAPOP, Americas Barometer, Vanderbilt University.

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El referido proceso se desarrolla cada ao en una proporcin significativa de gobiernos regionales y locales del pas y cada ao con actores ms informados; su realizacin est desencadenando un proceso poltico distinto, caracterizado por una relacin ms democrtica entre las autoridades y los ciudadanos. Segn resalt una de las personas consultadas, este proceso est permitiendo adems el surgimiento de nuevos liderazgos regionales y aportando al fortalecimiento de la gobernabilidad. No obstante, algunos especialistas consideran que el proceso ms que consolidarse se est volviendo cada vez ms formal un requisito sin contenido real-, perdiendo por tanto su significado. En general se reconoce que existen aspectos que deben ser mejorados, como la inestabilidad que puede producir la publicacin anual del instructivo, la demora en la publicacin de techos presupuestales, la calidad de los proyectos presentados y discutidos en las asambleas de presupuesto participativo, el cumplimiento de acuerdos y el fortalecimiento de equipos tcnicos para la mejora de los proyectos priorizados. Cabe mencionar que estos problemas estaran haciendo que en algunas zonas la ciudadana pierda inters en participar. Ser tambin importante articular el proceso de presupuesto participativo con la iniciativa en marcha de formular el presupuesto por resultados.

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CAPITULO III CONSIDERACIONES IMPORTANTES Y PROPUESTAS EN AGENDAS PENDIENTES La descentralizacin es un proceso complejo con varias dimensiones. La Constitucin Poltica establece que su objetivo fundamental es el desarrollo integral del pas, en tanto que la Ley de Bases de la Descentralizacin establece objetivos a nivel poltico, econmico, administrativo, social y ambiental. As, plantea como objetivos el desarrollo econmico auto sostenido y la competitividad de las diferentes localidades del pas, la cobertura y abastecimiento de servicios sociales bsicos en todo el territorio nacional, la redistribucin equitativa de los recursos del Estado, la modernizacin y eficiencia de los procesos y sistemas de administracin, la simplificacin de trmites, la participacin y fiscalizacin de los ciudadanos en la gestin de los asuntos pblicos, la incorporacin de la participacin de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad, el ordenamiento territorial y del entorno ambiental, entre otros. As, para lograr los objetivos que se establecen para la descentralizacin es necesario tener una visin de conjunto, que tome en cuenta los distintos temas que componen este proceso: Organizacin Territorial y Conformacin de Regiones Transferencia de Funciones, Programas y Proyectos [y adecuacin del Poder Ejecutivo] Descentralizacin Fiscal Descentralizacin Econmica Participacin Ciudadana y Reglas Electorales
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 Capacidades y Gestin Pblica Conduccin y Concertacin del Proceso, Informacin de los Actores Resulta as que la posibilidad de que los principales actores involucrados respondan adecuadamente al mandato constitucional requiere que todos y cada uno tengan una visin de conjunto del proceso, de sus dimensiones y caractersticas, haciendo posible que efectivamente la descentralizacin cumpla el rol de poltica de Estado, obligatoria y permanente y se lleve adelante de manera progresiva y ordenada. En relacin a este tema, un informe que busca presentar la apreciacin de los presidentes regionales sobre el proceso resalta que el proceso se caracteriza por la ausencia de una visin compartida de la descentralizacin y por su fuerte sesgo poltico-administrativo, adems de su desvinculacin de la indispensable reforma del Estado20. Por su parte, autoridades y especialistas de gobiernos locales resaltan que la descentralizacin se est planteando mirando en especial a los gobiernos regionales y no a los gobiernos locales. Esta dificultad para apreciar el proceso tambin se verificara en muchas de las autoridades regionales y locales, quienes, por ejemplo, todava no han tomado posicin en torno al proceso de formulacin de Leyes de Organizacin y Funciones de los Ministerios que se viene realizando en el marco de la implementacin de la nueva LOPE y que supone la compatibilidad de competencias y funciones entre los niveles de gobierno. POR QU HABLBAMOS DE TRANSFERENCIAS PROGRAMTICAS? Porque fue necesario distinguir que las actividades de los gobiernos regionales y locales, en este tramo de las transferencias, respondan a polticas de carcter nacional, que busquen cumplir determinados objetivos susceptibles de monitoreo y evaluacin, de forma que, respetando la autonoma de cada nivel de gobierno, alcancen mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin en el contexto de una mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad. Estas transferencias deben ser orientadas hacia el logro de los objetivos bsicos en la lnea de las siguientes polticas: Proteccin Social, Inversin Social Productiva y Asistencia Familiar.

20

Balln, Eduardo, 2008, Balance del proceso peruano de descentralizacin desde los gobiernos regionales, informe elaborado a partir de informes de balance de gestin de ocho gestiones regionales.

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Las Transferencias para Proteccin Social se plantean atendiendo a dos objetivos claros dentro de la salud e integridad de los miembros de una comunidad: en primer lugar, la necesidad de que los individuos ingieran una cantidad de alimentos que permita un desarrollo sano y, en segundo lugar, que los alimentos que ingieran tengan el contenido nutricional apropiado que elimine toda posibilidad de desnutricin, en especial en los nios menores de 5 aos. Entre este tipo de transferencias se incluye el Programa del Vaso de Leche y los programas actualmente administrados por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria -PRONAA. Respecto del primero, a la fecha ste se desarrolla en las 1828 municipalidades del pas, sin embargo, el Estado no se encuentra en capacidad de monitorear su ejecucin en funcin a la poblacin objetivo que se supone debe atender, al punto que se estima en 70% el nivel de filtracin de los recursos del programa.21 Por su parte, las Transferencias de Inversin Social Productiva operan considerando que el gasto en infraestructura social se utiliza ntegramente en la implementacin de servicios elementales o bsicos y en la expansin de la infraestructura pblica, factores que apuntan a incrementar la productividad de las unidades econmicas de una comunidad y la posibilidad de intercambios econmicos ms eficientes al interior de ella y con el exterior. Los programas que actualmente desarrollan actividades de Infraestructura Social Productiva son FONCODES (MIMDES), PRONAMACHS (MINAG), Provas Rural (MTC), Electrificacin Rural (MEM), PAR y COOPOP. En prcticamente todos los casos se pretende generar mejoras en la calidad de vida de la poblacin pobre y pobre extrema -principalmente del mbito rural- mediante inversiones en infraestructura. Es as que surgen propuestas, en el caso de las Transferencias Programticas, que consideran que los gobiernos locales administren los recursos, al igual que en el caso de las Transferencias Directas; sin embargo, promueve para las primeras el cumplimiento de determinados lineamientos de poltica de alcance nacional en materia de Proteccin Social, Inversin Social Productiva y Asistencia Familiar. Los gobiernos locales, en base a los sistemas de acreditacin que debe definir el Consejo Nacional de Descentralizacin, adquirirn las competencias necesarias en las materias pertinentes y, con ello, la administracin de esos recursos.

21

Per: Restoring Fiscal Discipline for Poverty Reduction. Banco Mundial, 2002.

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As, existen otras problemticas como en la aplicacin de la Ley N 27506 se observa, entre otros aspectos, que en la distribucin del Canon no existe una participacin adecuada de los distritos de dnde se extraen los recursos naturales. Asimismo, debido a la utilizacin de la densidad poblacional como criterio de distribucin de la mayor parte de los recursos (60%), se ha favorecido a los distritos de menor superficie, sin tomar en cuenta el nivel de la poblacin y/o pobreza, en la mayora de los casos se benefician a los municipios en los que predomina la poblacin urbana, en desmedro de los que tienen baja densidad y que corresponden bsicamente a las zonas rurales, que en muchos casos resultan ser las zonas (Distritos) de donde se extraen los recursos naturales o tienen una poblacin con mayores ndices de pobreza. Asimismo, en la definicin de los diversos Canon, la Ley de Canon no especifica de manera uniforme los ingresos y rentas que los constituyen. Los artculos 11 y 14 de la Ley de Canon definen que los Canon Gasfero y Forestal estn constituidos por el 50% de los ingresos que percibe el Estado por el pago del Impuesto a la Renta, Regalas y Derechos de aprovechamiento; por otro lado, los artculos 9, 12 y 13 de la misma Ley slo establecen que los Canon Minero, Hidroenergtico y Pesquero estn constituidos por el 50% de los Ingresos y Rentas que percibe el Estado, respectivamente, dejando al Reglamento la definicin de los recursos que los conforman. A fin de corregir la distorsin generada por la utilizacin del criterio de densidad poblacional para distribuir la mayor parte de los recursos (el 60%), el Ministerio de Economa y finanzas en el a presente ao ha propuesto que se debe cambiar dicho criterio por otro que refleje las necesidades bsicas de la poblacin, es decir se debe distribuir segn los criterios de poblacin y pobreza. Asimismo, cualquier propuesta que se realice sobre este tema debe contemplar necesariamente una asignacin especfica al distrito de donde se extraen los recursos naturales. En este contexto, una propuesta de distribucin podra ser la siguiente: El 10% Canon para las municipalidades de los distritos en donde se encuentra localizado el recurso natural (para beneficiar al distrito productor). El 10% del Canon para las municipalidades de los distritos de la provincia o provincias en que se encuentra localizado el recurso natural, segn criterios de pobreza y poblacin.

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 El 60% del Canon para las municipalidades provinciales y distritales del departamento o departamentos en que se encuentra localizado el recurso natural, segn criterios de pobreza y poblacin. El 20% del Canon para los Gobiernos Regionales en cuyo territorio se encuentra el recurso natural, que sern invertidos en obras de impacto regional. Una agenda pendiente Habiendo mencionado los principios, primeros resultados y rol de los diferentes actores podemos mencionar que el desarrollo del proceso de descentralizacin abre una agenda pendiente voluminosa tanto en la necesidad de realizar investigaciones que permitan conocer ms de cerca la realidad al interior del pas como el desarrollo mecanismos efectivos para la adopcin e impacto de las polticas de descentralizacin. En funcin en los siguientes puntos intentamos realizar un somero recuento de los elementos de esta agenda pendiente: Una revisin del mapa de asignacin de competencias y el desarrollo de una metodologa concertada que nos permita una correcta asignacin de las mismas. A pesar de los avances legales mencionados, todava persiste un grado de superposicin de funciones. Dado que estamos al inicio del proceso queda todava tiempo para intentar hacer un ejercicio que asigne competencias de manera eficiente generando ahorro de recursos y evitando la aparicin de conflictos de competencias conforme el proceso de descentralizacin siga avanzando. Esto ser la base para la formulacin de reformas legales que puedan apoyar al proceso. Coordinacin entre los niveles de Gobierno. La prestacin descentralizada de bienes y servicios a la poblacin implica el desarrollo de mecanismos de coordinacin efectivos entre los distintos niveles de gobierno. Cuando estas competencias son compartidas no slo es necesario delimitar correctamente las funciones que tendr cada nivel a su cargo por materia de competencia sino los mecanismos de coordinacin para mantener la unidad de las polticas nacionales y el carcter rector de las mismas y a la vez la autonoma del os gobiernos subnacionales. Esto ser de especial importancia en la medida que el proceso avance.

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Mecanismos de gestin micro a nivel de las municipalidades. Es necesario no slo trabajar a nivel de las competencias sectoriales porque todo el nfasis est en lo que actualmente realiza el nivel nacional y ser transferido luego a los Gobiernos Regionales y Locales. Es necesario, adems, investigar al interior de la municipalidades (que llevan mucho ms tiempo operando que las regiones) los principales procesos que realizan respecto a la atencin al pblico, manejo de costos y provisin de servicios que vienen prestando desde hace muchos aos. Esto permitir disear polticas que promuevan la eficiencia en la administracin municipal y que logren mejorar la imagen que tienen los ciudadanos de sus funcionarios y autoridades locales. Al respecto es importante detectar las buenas prcticas con el fin de que estas se repliquen. Es necesario, por tanto, tener un mapa de la capacidades locales a fin de poder disear programas de capacitacin que cumplan efectivamente con sus objetivos y que sean diseados especialmente para cada grupo de municipalidades y no programas generales que no tienen un impacto importante porque se aplican de manera generalizada a todas las municipalidades dejando de lado las especificidades de cada grupo.

Programas de mejoras en la administracin de los Gobiernos Regionales. Dado que estos actores son nuevos y han sido creados sobre la base de los antiguos Consejos Transitorios de Administracin Regional, existe un amplio campo para modernizar sus gestin y generar una mejor imagen antes los ciudadanos al igual que en el caso de las municipalidades.

Sistemas administrativos nacionales. A pesar de los esfuerzos realizados hasta el momento que son importantes, todava falta adecuar estos sistemas administrativos nacionales (presupuesto, tesorera, personal, inversin pblica) a la realidad de los gobiernos Regionales y Locales. Esto es parte de las capacidades que debe desarrollar el Gobierno Nacional para adecuar sus estructuras al proceso de descentralizacin. Esto es parte de la Modernizacin del Estado lo que no debe estar desvinculado del proceso de descentralizacin.

Sistema de Acreditacin. Si bien se est contemplando el marco legal del proceso de transferencia de competencias con las normas referidas a la acreditacin, es necesario luego la implementacin del mismo. Son muchas los requerimientos que este sistema impondr a los distintos organismos del nivel Nacional, Gobiernos
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Regionales y Locales y al Consejo Nacional de Descentralizacin. Entre las principales lneas de accin podemos citar las siguientes:

Desarrollo de lneas de base, sectoriales y generales. Si no tenemos una idea de donde estamos partiendo al momento de transferir una determinada funcin o competencia no se contar con elementos suficientes para poder evaluar el desempeo de los Gobiernos Regionales y Locales. Muchas veces se dice que uno de los peligros de transferir competencias a los niveles de gobiernos Subnacionales es que la calidad de los mismos puede verse deteriorada pero estas afirmaciones carecern de sentido sin contar con un punto de partida como son las lneas de base.

Desarrollo de los sistemas de monitoreo del desempeo de los gobiernos Regionales y Locales. Esto debe hacerse de manera sectorial y general para poder detectar problemas de manera oportuna y desarrollar mecanismos de respuesta efectivos a las necesidades que vayan apareciendo.

El diseo de indicadores sectoriales y generales es de suma importancia. Estos deben ser pocos en nmero pero lo suficientemente robustos y de fcil comprensin para que no se complique el proceso de monitoreo lo cual es un serio riesgo para la legitimacin del proceso de acreditacin.

Desarrollo del sistema de informacin. Toda la informacin generada por los sectores, instituciones gubernamentales, los gobiernos Regionales y Locales deben ser manejados en un sistema de informacin que permita facilitar el monitoreo e informar a la poblacin acerca del desempeo de los Gobiernos Regionales y Locales. Esta informacin que debe ser diseminada de manera efectiva servir para generar ciudadanos ms preocupados por la gestin de sus gobiernos Locales y Regionales.

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Desarrollo de una campaa de comunicacin acerca de los contenidos del proceso de descentralizacin y los roles de los actores. Hasta el momento, por la experiencia recogida se nota un gran desconocimiento por parte de las autoridades y poblacin de los avances en el proceso de descentralizacin y cul es el rol que les toca jugar dentro del mismo. La elaboracin de materiales de distribucin, de incluir estos temas en los currculos escolares o en su defecto diseminar informacin de manera general es de suma importancia para despertar la motivacin necesaria en los actores de la descentralizacin.

Apoyo a los gobiernos Regionales y Locales en la promocin de inversiones y desarrollo de planes de competitividad. Dado el nuevo rol que tienen estos niveles de gobiernos en el desarrollo econmico de sus comunidades es indispensable dotarlos de capacidades en la generacin de planes de desarrollo que incorporen proyectos que puede desarrollar la actividad privada y las acciones necesarias por parte del Estado para atraer este tipo de inversiones de tal manera de elevar el grado de competitividad de las diversas zonas del pas y tender a disminuir las disparidades que actualmente se observan. Es importante apoyarlos en mecanismos de identificacin de proyectos y de desarrollo de estrategias de atraccin de inversiones privadas sean estas extranjeras o nacionales.

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CONCLUSIONES GENERALES El proceso de descentralizacin peruano promueve la participacin ciudadana, al incluir instrumentos y espacios como el presupuesto participativo, los consejos de coordinacin regionales y locales, los comits de vigilancia y las rendiciones de cuentas. Ello en adicin a los mecanismos de representacin, cuyos principales actores son presidentes regionales y alcaldes, as como consejeros y regidores. A pesar de ello, slo el 62,3% de la poblacin prefiere un sistema democrtico a uno autoritario o a la indiferencia, que es un nivel bajo en relacin a otros pases latinoamericanos. Segn resalta una de las entidades consultadas, existira un desencanto en sectores de la poblacin por la falta de informacin y claridad en proceso de descentralizacin, y la continuidad en la ineficiencia de las entidades pblicas. A nivel de la participacin ciudadana, se tiene que slo el proceso de presupuesto participativo estara siendo apreciado por la ciudadana, a pesar que algunas autoridades slo lo aplican de manera formal. El resto de instrumentos y espacios presentan limitaciones que requieren revisiones normativas o desarrollo de capacidades, y en especial voluntad poltica de las autoridades. A nivel de la representacin, el premio a la mayora limita la posibilidad de que Consejos Regionales y Concejos Municipales acten como control horizontal en sus instituciones, y la lista nica limita la vinculacin de las autoridades con territorios especficos. As, se tiene un descrdito de la democracia que los mecanismos de participacin y representacin ciudadana no estn logrando revertir. Al respecto, la Comisin cuenta con dictmenes aprobados para perfeccionar el presupuesto participativo y modificar las reglas de eleccin de autoridades regionales y locales.

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Por estas consideraciones es menester que, el Poder Legislativo perfeccione las reglas de eleccin de autoridades regionales y locales, lo cual sin duda tendr un impacto significativo en el mejor funcionamiento de sus instituciones y, por tanto, en la satisfaccin de la ciudadana con la democracia. Asimismo deber evaluar la experiencia de los consejos de coordinacin, a fin de determinar los ajustes a realizar para que realmente opere como una instancia de concertacin entre autoridades y sociedad civil. La evaluacin debe determinar su vinculacin con el proceso de presupuesto participativo, que como se ha comentado es apreciado por la ciudadana. Ser consecuentemente menester que el Poder Ejecutivo promueva el desarrollo de capacidades para la realizacin de las rendiciones de cuentas, y que evale la experiencia de los Comits de Vigilancia para determinar su mejor conformacin y funcionamiento futuros.

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CONCLUSIONES DEL GRUPO A partir de lo expuesto consideramos que el proceso descentralista enfrenta un doble desafo. Por otro lado, el de renovar un consenso social y poltico respecto de su consolidacin y profundizacin, tarea nada fcil teniendo a un gobierno que ms all del discurso tiene muy poca voluntad poltica para hacer avanzar la reforma. Por otro lado, los gobiernos regionales y municipales necesitan mostrar resultados concretos de su gestin, lo cual est todava por evidenciar. Desafos en la descentralizacin As deberamos tener un marco que regule y mejore estos perfiles en una poltica asertiva de descentralizacin: 1. La implementacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental como espacio de coordinacin de polticas entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. Desde esta instancia el gobierno nacional debe asumir la conduccin del proceso y las relaciones de dilogo y concertacin con los gobiernos regionales y municipales. 2. La transferencia de competencias, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos regionales y municipales. 3. La puesta en marcha de la descentralizacin fiscal y de una reforma tributaria que la favorezca y que comprenda el incremento de la recaudacin. 4. Un Plan Nacional de Regionalizacin concertado que haga viable el diseo de unidades territoriales con mejores posibilidades para el desarrollo integral.

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5. Las necesarias reformas electorales para que las autoridades regionales y municipales cuenten con mayor legitimidad y representatividad. 6. Liderar y promover reformas institucionales que fortalezcan la capacidad de gestin de los gobiernos regionales y municipales, incentivando la asociacin o integracin que permitan economas de escala. 7. La afirmacin de la participacin y la vigilancia ciudadana para una gestin pblica eficiente, responsable, transparente y concertadora.

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BIBLIOGRAFA Aportes para el gobierno peruano 2006-2011, documento N 9, Lima, 2006 Balln Echegaray, Eduardo. Grupo Propuesta Ciudadana, Balance del proceso peruano de descentralizacin de los gobiernos regionales, 2008. Casas Tragodara. Anlisis de descentralizacin en la ltima dcada. Universidad del Pacifico, 2008 Congreso de la Repblica. Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin 2007-2009. Balln Echegaray, Eduardo. Grupo Propuesta Ciudadana, Balance del proceso peruano de descentralizacin de los gobiernos regionales, 2008. Congreso de la Repblica. Evaluacin Anual y Balance del Proceso de Descentralizacin 2005. Grupo Propuesta Ciudadana - Vigila Per. Evaluacin de portales de transparencia. Agosto 2007. Grupo Propuesta Ciudadana - CIES. La Descentralizacin en el Per. Un balance de lo avanzado y una propuesta de agenda para una reforma imprescindible. INDE Consultores. La Descentralizacin Fiscal en el Per. Septiembre 2007. Instituto de Estudios Peruanos. Cultura Poltica de la Democracia en el Per:2006. (LAPOP) Americas Barometer, Vanderbilt University, 2006. Ministerio de Economa y Finanzas. Marco Macroeconmico Multianual 2080-2010, Revisin. 2007. Per: Restoring Fiscal Discipline for Poverty Reduction. Banco Mundial, 2002. Proinversin PRODES. Gua para la Promocin de Inversiones Descentralizadas. 2007.

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