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Da teoria prtica: Desafios da Reforma do Sector da Segurana na Guin-Bissau
PeloTenente-Coronel de Cav. GARRIDO GOMES

militar com causas extremamente complexas que alm de constituir um problema por si s, devido violncia que gera, apontada como um dos obstculos ao desenvolvimento do pas. A Reforma do Sector da Segurana (RSS) vista como a pedra chave do processo de construo da paz e da transio democrtica na GB. Aps vrias tentativas de reforma sem sucesso, foi elaborada uma estratgia nacional com o objectivo de relanar a RSS e de enquadrar a interveno dos doadores. O conceito de RSS foi evoluindo ao longo dos tempos e, a partir de 2000, comea a ser compreendido como um dos eixos a ser includos na agenda do desenvolvimento. entendido como uma abordagem integrada que visa a transformao das foras de segurana e defesa e a justia, mas que tem no seu centro a segurana humana, o desenvolvimento e os princpios e prticas democrticas. Esta nova compreenso da questo da segurana essencial para assegurar a criao de sistemas de segurana responsveis1, equitativos, eficazes e respeitadores dos direitos individuais e colectivos (PNUD, 2003). No entanto, muitos obstculos se levantam introduo da RSS na agenda internacional do desenvolvimento. Vrios autores apontam a complexidade do conceito e defendem que o modelo no foi capaz de transformar os princpios ambiciosos da RSS em programas de reforma aplicveis. Este artigo aborda a RSS na Guin-Bissau, a sua gnese, objectivos e estratgias e projectos associados e investiga os obstculos sua implementao de forma a identificar medidas que podem ser tomadas para os minimizar. Pretende-se avaliar at que ponto existe um desfasamento entre os modelos tericos e os planos e a sua aplicao prtica que impede que estes modelos se traduzam numa real reforma do sector da segurana na Guin-Bissau. A anlise baseia-se na reviso de literatura, incluindo textos acadmicos sobre o conceito e sua aplicao e literatura cinzenta que documenta a implementao do processo na Guin-Bissau. Baseia-se ainda, especialmente, na experincia pessoal do autor na implementao da RSS na GB, nomeadamente na sua participao em 2007/2008 na equipa do Instrument For Stability (IFS)2 da UE. Esta experincia permitiu ao autor uma interveno e acompanhamento prximos de processos no terreno, a recolha de opinies atravs de conversas informais com vrios actores do processo e workshops em Bissau no mbito da reforma do sector da segurana.
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1 - Introduo Guin-Bissau (GB) vive h dcadas uma situao de instabilidade poltica e

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2 - O Contexto A Guin-Bissau um pas da frica Ocidental, considerado um dos mais pobres do mundo encontrando-se em 175 lugar no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), entre 177. Com uma populao estimada entre cerca de 1,3 e 1,6 milhes de habitantes, dos quais cerca de 30% vive em zonas urbanas, a esperana de vida ronda os 45 anos. Da que se considera populao activa, cerca de 60% est desempregada ou sem ocupao, dos quais 65% sobrevive com menos de $2 USD/dia. Numa rea equivalente a um tero do territrio de Portugal coabitam mais de 20 etnias3. A economia baseia-se na agricultura de subsistncia animada, sazonalmente, pela colheita de castanha de caju, no pequeno comrcio, na pesca, remessas dos imigrantes e ajuda internacional. A histria da Guin-Bissau desde a sua independncia marcada por inmeros incidentes violentos, guerra civil, eliminao fsica de opositores e a no observncia dos princpios democrticos no exerccio do poder (Handem, 2008). Inicialmente, contra Portugal, de quem em 1973 declarou unilateralmente a independncia, formalmente reconhecida em 1974, as lutas internas e ou externas pelo controlo do poder ou da liderana do Partido Africano para a Independncia da Guin e Cabo Verde (PAIGC), estiveram sempre presentes. A figura tutelar de Amlcar Cabral, fundador do PAIGC, continua bem viva e as explicaes das razes que levaram ao seu assassinato, continuam a ser motivo de discusso e controvrsia e causas prximas para a origem das tenses. A cronologia dos factos feita de golpes e contra-golpes, de alegadas ou confirmadas tentativas, e a consequente eliminao, muitas vezes fsica, de adversrios importantes: todos os trs presidentes foram depostos por militares (Handem, 2008) que nem sempre se submetem ao poder poltico, conforme expresso na Constituio (Herbert, 2003). Mais recentemente, foi assassinado um presidente e vrios Chefes de Estado Maior General das Foras Armadas (CEMGFA) foram afastados e assassinados indicando tambm as divises dentro do poder militar . Em 1980, Nino Vieira, leva a cabo um golpe de estado, derruba Lus Cabral, ento Presidente da Repblica,
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dando incio ao perodo conturbado que se vive at hoje e provoca, ainda, o fim dos laos de unio com Cabo Verde que perduravam desde o comeo da luta pela independncia dos dois territrios. Em 1986, surge nova ocorrncia violenta da qual resultou a condenao morte de seis militares por, alegadamente, estarem a planear novo golpe. Em 1994 realizam-se as primeiras eleies presidenciais, vencidas por Nino Vieira. Em 1998 eclode um conflito poltico-militar que durar at 1999 e cuja resoluo obrigou Nino ao exlio e realizao de novas eleies em 2000 que culminam com a vitria de Kumba Yal. Em 2003, Yal viria a ser deposto pelo ento CEMGFA, general Verssimo Seabra. Este assassinado em 2004 abrindo as portas nomeao do general Tagma na Waie como seu substituto, que sobreviveu no posto at Maro de 2009, quando foi ele tambm assassinado. Em 2005, Nino Vieira reeleito presidente, cargo que exerce at ao seu assassinato em Maro de 2009, poucas horas aps o de na Waie. corrente a teoria da relao entre os dois trgicos acontecimentos. Dizia-se, relativamente estas duas ltimas figuras, adversrios em vida, juntos na morte. Exemplos ainda mais recentes desta forma de interveno, so os assassinatos de Baciro Dab e Hlder Proena, ambos ex-ministros e candidatos s eleies presidenciais antecipadas de 28/06/09, acusados de envolvimento numa tentativa de golpe de estado. Nenhum dos assassinatos polticos at data foi investigado seriamente o que causa uma sensao de impunidade e de que a justia no feita. Das disputas e da impunidade dos crimes cometidos resultam divises entre faces que se opem. Aps a independncia formal em 1974, as Foras Armadas da GB (FAGB) e as Foras de Segurana (FS), a Administrao Pblica e a Justia, foram organizadas a partir do movimento de libertao, facto que permanece, ainda, na estrutura, na gesto, no dia-a-dia das unidades militares e policiais e, principalmente, na sociedade civil pela falta de adaptao s exigncias de um estado moderno. Os resultados do recenseamento das FA mostram o excessivo nmero de efectivos e a uma pirmide
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hierrquica invertida5. A esta questo deve juntar-se a da balantizao das FA: estima-se que a representao da etnia Balanta no efectivo militar seja bastante superior sua percentagem relativa populao. As FS, apesar da sua interveno nos momentos de violncia que ciclicamente afectam a Guin-Bissau, no assumir os mesmos contornos, tm ainda assim um papel no negligencivel. Apresentam tambm, uma situao idntica s das FAGB, porquanto a sua base cultural e institucional assenta tambm em elementos e estruturas oriundas da luta de libertao. A sobreposio e falta de clarificao das misses dos actuais nove corpos de polcia, cuja actividades se confundem e sobrepem, a sua medocre distribuio territorial e deficiente organizao, a falta de meios e de formao adequada, a necessria e peridica renovao dos efectivos e, consequentemente, a inexistncia de eficincia e eficcia, minadas pela corrupo e abuso de poder, impelem as FS para uma imagem degradada e de descrdito junto da populao. O sector da justia tem sofrido ao longo das ltimas trs dcadas, uma forte influncia do poder poltico cuja origem remonta ao perodo de regime de partido nico. Este perodo e a forma como o estado, e o prprio partido, se confundiam com todas as instituies veio impedir que o poder judicial, de forma independente, se afirmasse como verdadeiro motor da implementao de um estado de direito democrtico. De facto, a inexistncia de alguns tribunais, a insuficiente legislao, a incapacidade e impossibilidade de aplicao da lei, a falta de instalaes judiciais condignas ou prisionais adequadas, a impreparao de magistrados e funcionrios, tm condicionado fortemente este sector e so propcios inobservncia do princpio da separao de poderes. Por ltimo, importa ainda referir um grupo social cuja interveno transversal a toda a sociedade guineense e s estruturas do poder. Com uma forte ligao quer s FA quer s FS e prpria administrao pblica, os Combatentes da Liberdade da Ptria (CLP) continuam a estar bem presentes, ocupando inmeros cargos de importncia relevante. Peas importantes na luta de libertao continuam a reclamar um reconhecimento
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digno pela sua interveno mas que tem sido praticamente impossvel de conceder especialmente resultante de constrangimentos de ordem econmica. , pois, este o impasse que permanece na Guin-Bissau, decorrente das inmeras crises, conflitos e instabilidade poltico-militar. O enorme peso e influncia dos elementos do sector militar que mantm a roupagem de polticos, ou do poltico que continua a envergar o uniforme da guerrilha, num conflito latente e recorrente pela luta de poder, em que o recurso s armas e a outras formas violentas de intervir na cena poltico-militar garantem a perpetuao desta situao. Embora, na maior parte das vezes, no envolvendo directamente o cidado comum, a instabilidade permanente, a eliminao de actores importantes e a incapacidade de gerar recursos financeiros para a subsistncia do estado e o bem-estar das populaes e, mais recentemente, a nefasta influncia do negcio das drogas, promoveram a Guin-Bissau condio de estado frgil. 3 - Reforma do Sector da Segurana: conceitos e aplicao prtica

3.1 - A origem do conceito de RSS e os modelos tericos

Existe muita discusso terica em torno do complexo conceito de RSS (Williams, 2000; Sedra, 2007; Williams, 2000; PNUD, 2003; Bryden et al., 2004; Hutton 2007, 2009; Bryden et al., 2008; Nathan, 2007, 2008)6. O conceito de RSS definiu-se nas ltimas dcadas como uma componente fundamental das polticas de desenvolvimento em situaes de ps-conflito. A RSS vista como uma abordagem integrada e abrangente s questes da segurana e das que com elas esto directamente relacionadas (defesa, segurana interna e justia). Deve ser centrada nas pessoas, ser parte integrante dos processos de desenvolvimento social e econmico e, ter como objectivo ltimo, o bem-estar da populao. Esta concepo passou a ficar definitivamente includa na agenda internacional em 1999 quando o

Department For International Development (DFID) do

Reino Unido alegou que foras de segurana mal reguladas podem deteriorar mais do que mitigar os problemas de segurana e que, alm disso, problemas no
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sector da segurana so um sintoma de problemas sociais, econmicos e polticos (William, 2000). , assim, necessria uma abordagem holstica ao desenvolvimento que incorpore os problemas do sector da segurana. O conceito e a sua evoluo esto tambm ligados evoluo das polticas de segurana a nvel mundial. No que se refere Unio Europeia (UE), por exemplo, as actuaes no sector da segurana enquadram-se dentro de vrios documentos7 que definem a Poltica Europeia de Segurana e Defesa (PESD). A Estratgia Europeia (EU, 2003) salienta o nexo entre segurana e desenvolvimento, considerando que a RSS e as aces de desarmamento, desmobilizao e reintegrao so elementos essenciais da estabilizao e da reconstruo aps um conflito. A nvel da comunidade internacional, o Manual de Reforma do Sector de Segurana da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico/Comit de Apoio ao Desenvolvimento (OCDE/DAC) (20078) um dos documentos normativos que serve como base ao planeamento das intervenes na rea da RSS nomeadamente, na GB. O manual estabelece os objectivos e princpios da RSS, os quais devem ser: - Centrados na segurana da pessoa humana, elaborada localmente (apropriao) e baseada em normas democrticas, nos direitos humanos e na justia. - Entendidos como um quadro terico que permita responder aos desafios da segurana atravs de polticas integradas de desenvolvimento e segurana e de um maior envolvimento da sociedade civil. - Baseados em actividades envolvendo mltiplos sectores, planeadas em funo de anlise profunda do leque de necessidades em termos de segurana do homem e do estado. - Baseados nos conceitos que orientam a reforma da administrao pblica, como a transparncia e a responsabilidade9. - Baseados em processos e polticas que visam aumentar a capacidade institucional e humana que permita o bom funcionamento de uma poltica de segurana. Os actores internacionais devem apoiar os estados
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a atingir 4 objectivos chave: - Estabelecimento de boa governao, mecanismos de superviso e fiscalizao e responsabilidade no sistema de segurana - Melhorar a prestao dos servios de segurana e da justia - Estimular a liderana e apropriao nacionais - Assegurar a sustentabilidade do sistema

3.2 - A Reforma na Guin-Bissau

A RSS foi considerada, desde o conflito de 1998/1999, como uma condio necessria e prioritria para a consolidao da paz e para a construo de um Estado democrtico (Handem, 2008; Roque, 2009). O apoio internacional construo da paz iniciou-se logo aps o conflito com o estabelecimento da misso das Naes Unidas (UNOGBIS). O seu objectivo era a construo de instituies funcionais, de um estado de direito e a democracia multi-partidria considerados factores essenciais para assegurar a estabilidade e a viabilidade do pas. Desde ento houve vrias tentativas para reestruturar o sector da segurana, com especial ateno s FA nomeadamente com o Programa de Desmobilizao, Reinsero e Reintegrao dos Antigos Combatentes (PDRRI)10 que terminou em 2006. No entanto, consensual que os progressos alcanados, tanto na democratizao como na RSS foram muito poucos (CE, 2008; Monteiro & Morgado, 2009). Aps vrios ciclos de instabilidade poltica, os esforos para lanar a RSS foram intensificados quando o

Security Sector Advisory Team do Reino Unido (SSDAT)

levou a cabo vrias misses GB para trabalhar com parceiros nacionais e internacionais para, em conjunto, elaborar o Documento Estratgico nacional apresentado em Genebra em 2006 (Repblica da GB, 2006a) e, posteriormente, um plano trienal de investimento para 2007-2009 (RGB, 2006b). O documento estratgico foi elaborado seguindo os princpios enunciados no manual para a Reforma do Sector de Segurana da OCDE/DAC (2004)11. A estratgia nacional definia como eixos estratgicos: - O redimensionamento das foras de defesa e segurana
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- A modernizao das foras de defesa e segurana - A clarificao da situao dos Combatentes da Liberdade da Ptria (CLP) e o restabelecimento da sua dignidade - O reforo das capacidades de participao na manuteno da paz e segurana sub-regionais - A reforma da Justia - A mobilizao de recursos Foram estabelecidas trs estruturas principais responsveis pela implementao da Estratgia Nacional: o Comit Interministerial (CI), o Comit de Pilotagem (CP) e o Comit Tcnico de Coordenao (CTC). Vrios parceiros nas aces de desenvolvimento12 empenharam-se em apoiar a implementao da estratgia nacional, definida nos dois documentos base acima citados. A Comisso para a Consolidao da Paz, tem as vrias intervenes programadas, alm de vrios parceiros bilaterais donde se destaca Portugal . Por iniciativa da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (CEDEAO) e da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), estabeleceu-se uma plataforma, o Grupo de Contacto Internacional para a Guin-Bissau (GCI) com papel de encorajar o dilogo e mobilizar fundos, nomeadamente, para a consolidao da paz (Correia, 2008). A UE tem tido um papel preponderante assegurando o financiamento de aces de longo prazo
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Polcia de Ordem Pblica (POP), para a criao de uma Guarda Nacional (GN) e dando uma maior visibilidade ao processo de reforma, as suas implicaes e desafios (ESDP, 2009). Nas FS, um pacote legislativo base foi j elaborado, em linha com o preconizado no documento estratgico e compreende as leis orgnicas do MAI, da POP e da GN, bem como os Estatutos dos seus elementos. 4 - Dos modelos tericos implementao: desafios da RSS na RGB Se so claros os esforos da comunidade internacional em preparar o terreno para a implementao da RSS, atravs da elaborao de pacotes legislativos e outros elementos, essenciais ao funcionamento das instituies, tambm verdade que a sua aplicao prtica praticamente inexistente. At agora, no se iniciou de facto a implementao da reforma. Os obstculos sua implementao encontram-se a vrios nveis, desde os constrangimentos financeiros, fsicos e estruturais, ligados com a fragilidade do estado, aos problemas de actuao da comunidade internacional at ao nvel dos conceitos e da prpria concepo da RSS.

4.1 - A Fragilidade do Estado

Sendo a RSS um processo essencialmente poltico, depende da vontade do governo, da sua capacidade para tomar decises e para as implementar, juntamente com as estruturas relevantes do estado. De facto, sem o empenhamento do governo, a RSS no pode avanar pois depende de vrias decises polticas nomeadamente quanto diviso de competncias das vrias foras de segurana assim como uma viso de longo prazo sobre as condies de servio das foras armadas, incluindo planos de desmobilizao e reforma. Ora, o contexto da Guin-Bissau , como foi explicado, de grande instabilidade poltica, com relaes muitos complexas entre o sector poltico e o sector militar. No havendo um centro de poder, mas vrios, significa que difcil aferir a questo da vontade poltica. Embora haja muitas faces que apoiam a reforma, na prtica, no h o empenho necessrio para a promover tanto ao nvel do governo e dos vrios ministrios como ao nvel das estruturas estabelecidas para a sua implementao.
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e fornecendo um apoio inicial subs15

tancial atravs das misses do IfS e da PESD . Estas misses cumpriram muitos dos seus objectivos e deixaram importantes contribuies para a RSS. Um dos principais resultados foi o estabelecimento de relaes de confiana e respeito com os actores nacionais e internacionais envolvidos no processo de reforma. Alm disso, a reabilitao e equipamento de infra-estruturas proporcionando condies de trabalho ao CTC, permitiu dar incio aos trabalhos da RSS. Estas misses iniciaram o processo de reviso da legislao e organizaram workshops para analisar problemas e estabelecer planos de trabalho e elaboraram os processos de recenseamento das FA, dos CLP e das FS. A misso PESD prosseguiu este trabalho contribuindo para a definio de uma estrutura para a
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falta de vontade poltica junta-se a resistncia das foras de defesa e segurana que vem a reforma como uma ameaa. Os conflitos entre as vrias foras de segurana, que no tm misses bem definidas, so regulares, denotando uma luta pelo poder entre elas. A RSS significa para muitos destes actores uma perda de poder. Este problema agrava-se
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(PDRRI), as medidas tomadas no foram suficientemente atractivas para evitar o regresso ao servio activo de muitos desmobilizados. Alm disso, a idade, o estado de sade, as habilitaes e formao dos desmobilizados, aliados ao baixo nvel de vida e poder de compra da esmagadora maioria da populao, iro ser sempre um bice implementao ou criao de emprego. Por outro lado, a debilidade econmica crnica e a incapacidade de gerar receitas, impede o estado guineense de, por si s, garantir um sistema de penses vivel continuando a criar enormes constrangimentos a alternativas credveis e sustentveis. - Constrangimentos estruturais A estes factores juntam-se a falta de capacidade tcnica, administrativa e financeira de toda a administrao pblica e, consequentemente, das estruturas responsveis pela implementao da RSS. Os ministrios responsveis no s no tm capacidade para gerir os aspectos da reforma que lhe competem, como tm falta de capacidade para absorver os recursos tcnicos e financeiros postos disposio pelos doadores. Ao nvel operacional, a implementao do programa de reforma confronta-se com a falta de infra-estruturas, equipamento (meios informticos e energia elctrica) ou seja com a escassez de condies mnimas de trabalho. A necessidade de reabilitar edifcios e a aquisio de equipamento bsico de escritrio e informtico, inevitavelmente atrasa os projectos.

perante governos de

transio e, cumulativamente ao ambiente de grande instabilidade poltica e debilidade econmica, a falta de unidade e peso polticos necessrios e a capacidade legislativa para levar por diante um processo to difcil, moroso e que conta com resistncias e dvidas de muitos membros das instituies envolvidas. A fragilidade do estado agravada pelo problema do narcotrfico. Este problema, relativamente recente, surge em resultado da existncia de condies favorveis: a localizao, a disperso territorial, as dificuldades econmicas, a incapacidade das foras de segurana e da justia de prevenir ou combater eficazmente as redes que se tm instalado no pas. A designao da Guin-Bissau como um narcoestado, comea a ser recorrente no seio da comunidade internacional sendo frequentes os rumores da interveno, em maior ou menor escala, por aco ou por omisso, de pessoas ligadas ao exerccio do poder. Como tal, o narcotrfico, dados os proveitos econmicos inatingveis de outra forma, pode ampliar a instabilidade poltico-militar e constituir mais uma barreira RSS. - Fragilidade econmica A inexistncia de alternativas econmicas para os desmobilizados outro dos obstculos RSS. O estado continua a ser o maior empregador na Guin-Bissau garantindo, embora por vezes com atrasos no pagamento dos salrios, a subsistncia de muitos cidados. Esta situao est directamente relacionada com a falta de alternativas de emprego no sector privado, no s para o cidado comum, mas especialmente para os desmobilizados ou para os que o venham a ser (OIT/PNUD, 2002). Como se viu em anteriores programas de desmobilizao como o Programa de Desmobilizao, Reinsero e Reintegrao dos Antigos Combatentes
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4.2 - A formulao do projecto e a ajuda internacional

- Estratgia nacional desactualizada A estratgia nacional elaborada em 2006, embora se mantenha um documento essencial, bem elaborado, que deve servir como base para agregar e coordenar os esforos de reforma, sob pena de se andar para trs, no contempla alguns aspectos importantes. H omisses nomeadamente em relao ao narcotrfico, s questes de governao (mecanismos de superviso e fiscalizao) e de gnero17. Alm disso, deveria tambm, estabelecer melhor quais as prioridades por forma a operacionalizar as medidas adoptar e as correspondentes etapas. - Falta de coordenao Aps a elaborao da estratgia nacional, avolumaramOutubro - Dezembro 2009 www.gnr.pt

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se promessas de ajuda RSS por parte dos doadores. Apesar da coordenao entre doadores ser apregoada como essencial para a Eficcia da Ajuda (OCDE, 2006), e apesar da existncia de comits de coordenao de doadores e, nomeadamente, do grupo temtico sobre a RSS , na prtica existe uma grande falta de coordenao entre os doadores no planeamento das actividades que cada um pretende desenvolver. Apesar das boas relaes estabelecidas com todos os doadores e intervenientes no processo de RSS, so evidentes as dificuldades em coordenar esforos e vontades. Sem excepo, todos os representantes dos parceiros multilaterais e bilaterais defendiam a necessidade de haver uma coordenao efectiva mas, verdadeiramente, ningum est realmente disposto a ser coordenado. Todos os intervenientes tinham a sua prpria agenda e polticas de visibilidade. - Falta de apoio O governo da GB no tem capacidade para suportar o oramento previsto para a implementao da reforma ($184 milhes), pelo que a sua execuo est completamente dependente dos fundos internacionais. Muitas das aces previstas na RSS no foram implementadas por falta efectiva de fundos e de continuidade no seu desembolso por parte da comunidade internacional alm da m gesto das finanas pblicas por parte do governo. No entanto, o problema principal que a comunidade internacional tem aumentado a assistncia tcnica e financeira RSS sem admitir que o processo de RSS essencialmente poltico. Falta uma efectiva presso poltica da parte dos parceiros internacional para exigir mudanas. Esta presso pode exercer-se com base em condicionalismos da ajuda em funo de resultados concretos em termos de governao, melhoria das condies de vida das populaes e desenvolvimento do pas.
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significa que a RSS tem de ser elaborada pela sociedade em questo e ser reconhecida como legtima pelos vrios actores sociais. Por outro lado, o mesmo manual criticado por ser uma perspectiva dos doadores sobre a RSS. Alis todo o debate sobre RSS criticado por ser um conceito ocidental para transformar os Estados Africanos em construes no-africanas. Vrios autores apontam a necessidade de um reflexo sobre o assunto liderada por frica, levando ao desenvolvimento de um quadro normativo, que muito embora possa no vir a ser substancialmente diferente do existente, ir legitimar o conceito em frica (William, 2000). No caso documento estratgico da Guin-Bissau, apesar de este se afirmar como uma estratgia do governo, a realidade que este obedece principalmente aos requisitos, princpios e abordagem da comunidade internacional. A no apropriao nacional indica que no se trata aqui de um verdadeiro processo endgeno mas de um processo liderado pelos actores internacionais. Isto no implica, de maneira nenhuma a invalidade de um documento que constitui um enquadramento importante para a RSS, mas importante reconhecer este facto para compreender alguns dos entraves implementao da reforma. A falta de apropriao est relacionada com a falta de vontade poltica para a implementao da RSS. certo que a RSS pode representar uma ameaa a certas estruturas que beneficiam de privilgios e no querem abdicar deles, tentado portanto travar o processo de reforma. Mas tambm certo que muito difcil tentar impor uma reforma que implique transformaes das estruturas de poder, contra os agentes que protagonizam essa reforma, como tem sido muitas vezes o caso. Da a necessidade absoluta de envolvimento das foras polticas e das FA no processo de reforma (Obs. Afr., 2008). As vrias misses de apoio reforma reconhecem a extrema importncia da apropriao (ESPD, 2009)20 e envidaram esforos para que isso acontecesse. No entanto, preciso salientar que a operacionalizao do conceito de apropriao complicada. necessrio reflectir profundamente sobre esta noo e sobre como
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4.3 - Sero os modelos adequados realidade da GB?

- A apropriao Um dos principais princpios para a RSS, de acordo com o manual da OCDE (2007) e vrios autores (Nathan, 2007; Donais, 2008; Correia, 2008) o da apropriao19. Isto
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promover a apropriao em contextos de fragilidade de estados, lutas pelo poder, falta de legitimidade, capacidade tcnica, etc. necessrio arranjar solues polticas e prticas para a apropriao (Nathan, 2008) e para combinar interesses e capacidades externas e nacionais no sentido de se chegar a solues negociadas e legtimas (Donais, 2008) . - A complexidade do conceito O conceito de RSS como um processo de reforma integrado, transparente, inclusivo, como um processo de melhoria da governao e de desenvolvimento est sujeito a normas e princpios muito ambiciosos. Mais ambiciosos ainda quando se considera a sua implementao em situaes de ps-conflito e em estados frgeis como a GB e em que as relaes entre o poder poltico e militar so extremamente complexas. Nestas circunstncias no existe a capacidade, a estabilidade e os recursos necessrios a uma transformao to profunda. O documento programtico da RSS na GB, embora mais limitado nomeadamente nas questes da governao, tambm pretende construir um sistema de segurana, muito longe do existente e alcanvel no terreno. Por outro lado, a existncia de manuais e checklists para facilitar a programao de projectos de reforma, d uma falsa ideia da simplicidade de implementar o conceito. - Falta de conhecimento Ligada questo da apropriao est a falta de conhecimento que os actores internacionais tm sobre a realidade na Guin-Bissau. Os actores internacionais, apesar de conhecerem o contexto poltico, social e econmico, no tm o conhecimento necessrio das dinmicas e mentalidades, dos mecanismos de funcionamento das instituies, dos meios de reaco e gesto dos problemas recorrendo aplicao de modelos prdefinidos (Correia, 2008). Um conhecimento mais profundo da realidade , antes de mais necessrio para se identificarem quem so os actores legtimos para a apropriao (Obs. Afr., 2008). Da falta de conhecimento decorre ainda o perigo de se desenvolverem polticas desadequadas ao contexto do pas. necessrio um conhecimento profundo sobre conflito e sobre o uso da violncia na sociedade, sobre os mecanismos informais
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de regulao da justia e sobre actores informais (Roque, 2009) para se poderem analisar as consequncias das vrias medidas polticas propostas. Alm disso, sendo o sector da segurana um sector extremamente sensvel que afecta funes do estado ligadas com a sua soberania, essa anlise requer ainda mais profundidade. Williams (2000) aponta vrios exemplos de reformas mal pensadas que contriburam para instabilidade em frica22. Correia (2008) tambm alerta para a possibilidade da ajuda externa reforar tenses existentes e contribuir para a instabilidade como verificado no passado da GB. No caso da GB, a RSS envolve a reforma das estruturas do poder podendo, portanto, interferir em equilbrios complexos. Reformar, neste contexto, implica uma perda de poder de certos grupos sendo vista por alguns como uma potencial ameaa. Se no for bem planeada e conduzida ao ritmo certo, com medidas para ganhar a confiana dos vrios actores pode tornar-se fonte de maior instabilidade (Obs. Afr, 2008). Na Guin-Bissau falta uma anlise profunda sobre a configurao do poder e como as medidas previstas na RSS afectam essa configurao de poder. No fundo falta analisar quem perde e quem ganha com determinadas medidas. Em particular, a questo da desmobilizao e dos antigos combatentes, juntamente com a reintegrao econmica e os planos de reforma, deve ser estudada com ateno. Os antigos combatentes so respeitados na sociedade guineense e ocupam posies importantes em todos os nveis da sociedade. Por esse motivo, necessrio avaliar com profundidade que impactos tm as vrias medidas da reforma na sua imagem e identidade e na sua posio social e econmica. Como exemplo, pode ocorrer que a distribuio de benefcios por parte dos projectos da comunidade internacional desenvolva expectativas falsas de que esses mesmos benefcios iro durar para sempre. Estas expectativas e uma distribuio injusta desses benefcios podem criar tenses e tornar-se factores de instabilidade e violncia. A avaliao do PDRRI comprova a no compreenso ou aceitao dos critrios de vulnerabilidade utilizados para seleccionar os beneficirios, tanto pelos beneficirios como pelos excludos (CE, 2008).
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5 - Concluses A RSS um conceito complexo, que remete para um modelo ideal de funcionamento do estado, dando assim origem a um fosso quase intransponvel entre a realidade e a prtica. No entanto, pela forma integrada como aborda as questes da segurana, a RSS pode ser elemento central nos processos de preveno de conflitos, democratizao e desenvolvimento econmico. , portanto, um desafio que, uma vez lanado, a Guin-Bissau no pode deixar de vencer. O projecto de reforma na Guin-Bissau ambicioso e tem objectivos de longo termo mas necessrio que o processo seja melhor compreendido na sua complexidade e que seja conduzido da maneira certa, envolvendo as pessoas certas e ao ritmo certo. Antes de mais necessrio aumentar o conhecimento que a comunidade internacional, e a prpria sociedade guineense, tm da situao poltica e de segurana na Guin-Bissau, para que se possa reforar a estratgia nacional e elaborem planos adequados resoluo da situao. Embora muitos problemas estejam relacionados com as FA, e da a necessidade do seu envolvimento, esto tambm muito para alm delas, devendo considerar-se as relaes sociais, tnicas, polticas e militares (Monteiro e Morgado, 2009). Um elemento novo a compreender e integrar na RSS a presena no narcotrfico na vida pblica e como que afecta a situao e as motivaes dos vrios actores. Alm disso, o impacto de cada uma das medidas propostas na RSS sobre a configurao do poder na Guin-Bissau deve ser analisado profundamente. Como j foi referido um processo de RSS essencialmente poltico e depende da vontade, legitimidade e capacidade polticas dos decisores e tambm, no caso vertente porque detentores ou influentes em lugares chave do processo, dos alvos da reforma. Assim, necessrio que ao ministro com a responsabilidade de coordenar a reforma se lhe garanta o peso poltico e as capacidades mnimas para o efeito. O mesmo se aplica aos outros ministros envolvidos nos processos de deciso e de orientao das medidas. Atendendo importncia desta matria, deveria optar-se pela nomeao de pessoas em cada ministrio exPela Lei e Pela Grei Outubro - Dezembro 2009

clusivamente dedicadas a todo o processo, devidamente assessoradas e envolvidas na apresentao de propostas e medidas a desenvolver. Podia, ainda, preverse a nomeao de um ministro de estado para a RSS, com peso e apoio polticos, capacidade de deciso e de coordenao com os restantes ministrios envolvidos. Apesar de todas as dificuldades j enunciadas, os desafios podem ser ganhos e, numa perspectiva de passo a passo, vo conseguindo alcanar-se alguns objectivos estipulados na estratgia nacional. O facto de ter sido possvel a realizao do recenseamento credvel das FA, considerado um sucesso pela comunidade internacional, uma clara demonstrao do empenhamento dos prprios militares guineenses. Animados por este sucesso, seguiram-se os recenseamentos dos CLP e dos elementos das FS. Estes so factores determinantes para o incio da reforma, conduzida por um governo sado das eleies de 2008, que com a necessria legitimidade, no pode deixar fugir esta oportunidade. A comunidade internacional tem vindo a dar apoio a todo este processo, de forma multilateral ou bilateral, com apoio tcnico ou financeiro. Relativamente esta interveno, no se deve deixar de reflectir sobre o importante papel de Portugal nos dois aspectos referidos, devido a razes histricas e ao conhecimento que tem da situao. Portugal um dos doadores mais consistentes e importantes em termos bilaterais. Quando outros doadores deixaram de prestar auxilio Guin-Bissau, Portugal continuou a envidar esforos para a apoiar a sair da situao de instabilidade econmica e poltica, assumindo um papel importante como mediador e na construo de processos de paz e nos processos de desmobilizao que se seguiram ao conflito. Portugal reforou recentemente a sua cooperao ao nvel da justia e segurana e tem tido um papel crucial no estabelecimento da RSS (Roque, 2009), nomeadamente atravs da participao de militares portugueses das FAP e da GNR e de elementos da PSP, PJ e Procuradoria-Geral da Repblica, que integraram as misses IfS e PESD ou no mbito da cooperao tcnicopolicial e tcnico-militar. Esta experincia acumulada, confere a Portugal uma posio de vantagem, em que o
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pas deve continuar a apostar fortemente. A contribuio de Portugal deve continuar a ser um investimento de longo prazo na construo de processos de dilogo e reconciliao com vista a ajudar a quebrar os ciclos de

violncia. Portugal pode, ainda, ter um papel de liderana no estabelecimento mecanismos de cooperao entre organismos internacionais, sem os quais a RSS estar condenada ao fracasso.

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As suas crenas religiosas distribuem-se pelo animismo (50%), pelo islamismo (45%) e pelo cristianismo (5%). 4 - Para uma descrio detalhada dos acontecimentos recentes na Guin-Bissau ver ICG, 2008, 2009a, 2009b e ISIS 2008. 5 - Nota-se, olhando para os resultados do recenseamento realizado em 2008, que existe um ratio desproporcionado de 2,72 militares por cada 1000 habitantes, quando a mdia regional se fica pelos 1,23 e com um efectivo nos trs ramos de 4458 dos quais 41,9% so oficiais. 6 - Para mais abordagens tericas do assunto ver referncias em Hanggi, 2004. Existem tambm numerosos websites com artigos e manuais sobre RSS. Ver por exemplo http://www.dcaf.ch/ 7 - Entre eles, a Estratgia Europeia de Segurana e o Consenso Europeu para o Desenvolvimento (2006/C46/01), a estratgia da UE para frica (SEC/2005-1255), as Reflexes sobre o apoio da CE reforma do sector da segurana. 8 - Precedido de outros documentos como o OECD/DAC (2004), que serviu de base RSS na Guin-Bissau 9 - Accountability 10 - Apoiado pelo Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento, Sucia, Holanda e CEem mais de 20 milhes de Euros) 11 - Documento que precedeu a elaborao do Manual da OCDE de 2007 referido na apresentao do conceito de RSS 12 - Apoio RSS fornecido pela Unio Europeia, UN, CEDEAO, Espanha, Portugal, Frana, Brasil, Angola e Reino Unido. 13 - Para uma anlise da actuao de Portugal na Guin-Bissau ver Roque (2009) 14 - No mbito do 9 Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) e do 10 FED para 2008-2013. No mbito do 8 e 9 FED, a UE j apoiava vrios projectos no sector da segurana. 15 - A misso PESD, (2008-2009) trabalha com os parceiros nacionais e internacionais com objectivo refinar os planos existentes para a reforma nos sectores da segurana, defesa e justia. Esta a primeira misso a operar de forma multi-disciplinar combinando aspectos militares e civis. 16 - Como no decurso das misses IfS e PESD (2008/2009) 17 - Nomeadamente quanto participao das comisses de mulheres estabelecidas dentro das FA 18 - Neste grupo, coordenado pela UNOGBIS participam Portugal, Frana, Espanha, Brasil, Senegal, UNDP, CEDEAO e CE. 19 - Princpio este alis reconhecido cada vez mais como condio necessria para todos os projectos de desenvolvimento (ver por exemplo Joseph Stiglitz (1998)). 20 - Ver entrevista ao chefe da misso PESD, General Esteban Verstegui, pg 23. 21 - Para uma discusso profunda sobre apropriao na reforma do sector da segurana ver Donais, 2008. 22 - A Repblica Centro-Africana nos anos 90, a instabilidade no Congo, o golpe de estado na Serra Leoa em 1997
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