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De la drgulation la rgulation des banques et non banques Esther Jeffers Universit Paris 8, LED

La crise financire, conomique, et sociale a brutalement rvl les prises de risque importantes par les banques et rappel que la rglementation bancaire trouve son fondement essentiel dans la ncessit dassurer la stabilit financire et de prvenir le risque systmique. Les banques centrales et les tats sont intervenus massivement, maintes reprises, pour sauver les banques. On est en droit de sattendre ce que ces vnements servent de leon et que, pour viter la rptition dun tel scnario, des mesures claires et fermes soient prises au moins concernant les banques dont le rle a t dterminant dans les mcanismes de cette crise. Quatre ans plus tard, il est parfaitement lgitime de sinterroger sur ce qui a t fait. Mais dabord comment en sommes-nous arrivs l (I) ? Quen est-il du comportement des banques (II) ? Et des non banques (III) ? Et quelles pistes pour une nouvelle rglementation IV) ? Telles sont les quatre parties discutes dans cette contribution.

I.

De la drgulation qui mieux mieux

Le profond mouvement de drglementation qui a dbut vers la fin des annes 1970 aux tats-Unis et au Royaume-Uni avant de progressivement se diffuser dans le reste du monde na pas touch que la sphre financire, mais de nombreux autres secteurs comme lnergie, les transports, les tlcommunications, etc. Cependant, cest sans doute dans le domaine de la finance quil a t le plus loin. La drglementation financire a jou un rle moteur lchelle internationale et le secteur bancaire est certainement celui qui, aux tats-Unis, partir des annes 1980, va connatre les plus profondes mutations. Ces transformations et mutations seront rapidement reprises et dveloppes ailleurs quaux Etats-Unis, parfois en les assortissant de certaines adaptations tenant compte des spcificits locales, dautres fois lidentique. De profonds bouleversements de lenvironnement conomique et la transformation du systme antrieur marqurent les annes 1970 : abandon des changes fixes, chocs ptroliers, inflation, volatilit des taux dintrt, dveloppement des euromarchs. Aux Etats-Unis, la
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rglementation Q plafonnait les taux dintrt verss par les banques pour rmunrer les comptes. Avec une inflation gale 3 % ou 4 %, cela pouvait aller. Mais quand elle atteint 10 ou 11 %, la concurrence est svre et les clients prompts abandonner les banques pour aller vers dautres intermdiaires financiers dsireux de se dvelopper et en mesure de proposer des taux plus intressants que ceux offerts par les banques. Merrill Lynch, Fidelity, Vanguard et dautres intermdiaires vont crer les fonds montaires ou money market mutual funds (MMMF) qui vont susciter un intrt croissant chez les clients. En 1977, Merrill Lynch introduit les cash management accounts qui permettent mme dcrire des chques. Tous ces comptes fonctionnent comme des comptes chques, mais rapportent davantage ; ils ne sont pas lgalement des dpts donc ils ne sont pas assujettis la rglementation bancaire, ni soumis la rglementation Q et ne bnficient pas non plus de lassurance-dpt (FDIC). Pourtant les clients les considrent aussi srs que des comptes bancaires. Cest ainsi que sont ns les MMMF, acteurs majeurs du shadow banking qui va se dvelopper, secteur parallle aux banques traditionnelles, mais moins rgul et pouvant rapporter plus. Les actifs des MMMF sont passs de 3 Md$ en 1997 740 Md$ en 1995, puis 1 800 Md$ en 2000. Deux autres segments vont se dvelopper et venir complter le shadow banking (Adrian et al, 2010). Ce nouveau systme parallle tait alors en mesure de fournir aux clients, dune part, des fonds moins chers avec le commercial paper et les repos1 (FCIC, 2011) et, dautre part, de meilleurs rendements grce aux MMMF. Il va donc connatre une grande popularit, atteindre plus de 13 000 Md$ la veille de la crise de 2007, dpassant ainsi le secteur bancaire traditionnel. La bataille du secteur bancaire traditionnel contre la rglementation a dabord consist se battre pour supprimer les lois, les rglements et les textes juridiques, pour les remplacer par des textes de lois de porte gnrale. Les banques vont ensuite dmarrer une intense activit de lobbying pour pousser et obtenir une rupture totale avec la logique du Glass-Steagall Act et le McFadden Act, rupture justifie leurs yeux par la ncessit de supprimer les barrires lgales et de lutter contre la fragmentation des tablissements, de favoriser la concurrence,
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Ces deux compartiments vont connatre un dveloppement extrmement important partir des annes 1970. la suite de la faillite de la Penn Central Transportation Company, la Fed a massivement accord des prts aux banques, les encourageant fournir des liquidits aux emprunteurs qui avaient mis du commercial paper. Ces derniers ont pu par la suite ngocier des lignes de crdit auprs des banques pour se prmunir contre les futures crises de financement. Cela a contribu donner au commercial paper limage dun investissement sr aux yeux des investisseurs et en faire lun des principaux marchs pour le refinancement court terme des entreprises et des banques. Les MMMF tant de gros acheteurs de commercial papers, ce segment est pass de 128 Md$ en 1980 1 600Md$en 2000. Les commercial papers adosss des actifs(ABCP asset-backed commercial papers) reprsentent prs de la moiti du march des commercial papers (46 %). Le compartiment des repos a lui aussi permis aux banques dinvestissement demprunter moins cher et a connu une croissance importante.

dinduire des restructurations et des fusions-acquisitions pour atteindre la taille critique et augmenter leur rentabilit. la place de la rglementation en vigueur jusque-l, considre comme contraignante et rpressive , on oppose une autorgulation des acteurs sur la base du volontariat, des mcanismes de surveillance et dvaluation des comportements par le march et les acteurs privs, et une supervision par les autorits. Ce processus a pris environ deux dcennies avant dtre totalement achev. Entre 1980 et 1991, le Congrs amricain va adopter cinq lois importantes2 (Sherman, 2009), toutes visant mettre en uvre la drglementation du secteur bancaire, ainsi que de nombreux projets de lois, jusqu parvenir quelques annes plus tard en finir avec le GlassSteagall Act et tendre considrablement le pouvoir des banques. Cest ainsi que les tatsUnis, aprs plus de cinquante ans de systme bancaire le plus rglement au monde, connaitront une profonde vague de drglementation. Dans la plupart des autres pays industrialiss, les banques avaient entam llargissement de leur champ dactivits et taient devenus parfois des banques universelles, en tous les cas exerant diffrents mtiers. En France, le systme bancaire connaitra partir des annes 80 de profondes transformations qui conduiront une redfinition de lactivit bancaire. Dans un premier temps lEtat va fortement encourager le dveloppement et lextension des marchs financiers. Cette volution permettra aux entreprises de faire davantage appel aux marchs des capitaux pour leur financement, remettant en cause le quasi-monopole dont bnficiait le systme bancaire dans ce domaine. A son tour cette volution aura des consquences importantes sur lactivit des banques. Les mutations sinscrivent dans une logique caractrise par 3 axes : le dcloisonnement, la dsintermdiation et lunification des marchs. La dspcialisation avait ouvert la voie la drglementation, la loi bancaire de 1984 va consacrer la notion de banque universelle en dfinissant juridiquement ltablissement de crdit. La loi largit la liste des oprations de banque et offre cette appellation gnrale dtablissement de crdit toutes les entreprises du secteur partir du moment o elles se livrent titre habituel lune ou plusieurs de ces oprations de banque. De nombreuses demandes dextension dagrment manent alors de
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Les cinq lois sont : 1980 : Depository Institutions Deregulation and Monetary Act ; 1982 : Garn-St Germain Depository Institutions Act ; 1987 : Competitive Equality Banking Act ; 1989 : Financial Institutions Reform and Recovery Act ; 1991: Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act.

socits financires, qui cherchent avoir le statut de banque et une activit plus large, ou de compagnies dassurance qui cherchent dvelopper leurs activits financires. Paralllement elle autorise les tablissements de crdit effectuer des oprations connexes leur activit . Les banques se lancent alors de plus en plus dans le domaine de lassurance. Ce nouveau cadre juridique remet en cause les distinctions antrieures entre dune part banques de dpts et banques daffaires et dautre part entre banques inscrites et banques statut lgal spcial . A partir de 1985, la rforme des marchs financiers a donn aux entreprises un accs direct au march montaire. Elles peuvent sy financer et y placer des fonds. Cette rforme a aussi entrain une diminution du rle de lintermdiation bancaire, ce qui a contraint les banques ragir et rexaminer leurs relations avec leur clientle dentreprises. Les banques vont tre ainsi confrontes, du fait de lvolution de leur activit, une crise tendancielle de leur rentabilit alors quelles doivent affronter la concurrence des institutions financires non bancaires. Leurs bilans vont se transformer profondment en raison dun processus de marchisation avec une intervention accrue des banques sur les marchs.

II.

volution du rle des banques

Les banques sont essentielles au fonctionnement de lconomie. Leurs activits consistent recevoir des dpts, octroyer des crdits, mettre disposition et grer des moyens de paiement. Les banques ont de particulier quelles crent de la monnaie quand elles octroient des crdits. Mais ds lors quelles vont tre confrontes un environnement concurrentiel qui rode les marges d'intrt, les banques vont multiplier les comportements hauts risques. Pour maximiser leur profit court terme et satisfaire les exigences de leurs actionnaires, elles vont largement dvelopper leurs activits de march au dtriment de leur activit plus traditionnelle de crdit. Les prts aux mnages et aux entreprises ne reprsentent plus quune part marginale dans leur chiffre daffaires. Ainsi les banques vont tre de plus en plus exposes une forte concurrence sur leurs activits traditionnelles en mme temps quelles vont aller concurrencer dautres intermdiaires financiers non bancaires dans leurs activits de march. On a juste oubli quon ne pas transposer au secteur bancaire les lois de la concurrence qui sexercent dans les autres secteurs.

Dabord, contrairement aux pays anglo-saxons, les banques vont russir en France dvelopper des OPCVM captifs. Cela va leur viter la concurrence avec de vritables fonds d'investissement indpendants, mutual funds et fonds de pension. En internalisant les OPCVM, les banques ont russi capter le financement externe de l'investissement et en faire leur affaire. La banque universelle concide alors un business modle de financement intermdi alliant activit traditionnelle et activits de march. Mais une nouvelle technique, la titrisation, va permettre aux banques d'accrotre leurs revenus en transformant leurs crances en titres vendus sur les marchs financiers. En parallle, les banques vont crer des vhicules hors bilan, comme les conduits et autres SIV, destins accrotre le rendement d'un investissement long terme en le faisant financer court terme sur les marchs financiers. C'est ainsi qu'au modle bancaire traditionnel originate and hold , o la banque dtient un actif jusqu' chance avec son rendement et ses risques, s'est substitu un nouveau modle originate and distribute o la banque cre un actif moyennant commission, le cde d'autres agents et transfre le risque, tout en gardant un droit sur son rendement. Pour ce faire, les banques, rgules et limites dans l'octroi des crdits en raison de leurs obligations de fonds propres, ont cherch des partenaires eux aussi anims par le dsir de profiter de rmunrations plus leves sur des crdits plus risqus. C'est ainsi que la titrisation a contribu au dveloppement d'un systme bancaire parallle ou le shadow banking3, fait de hedge funds , de fonds divers et varis, de conduits et autres vhicules spcialiss non soumis des rgles prudentielles et qui ont, grce au recours un fort effet de levier , engag jusqu' quarante voire cinquante fois leur capital. Cette volont des banques d'optimiser la gestion de leurs fonds propres et celle des investisseurs d'obtenir des rentabilits plus levs, ont conduit dans les annes 2000 une croissance vertigineuse du march des instruments de transfert de risque de crdit qu'il ne faudrait pas croire confine aux seuls tats- Unis. En 2007, les missions de vhicules de titrisation se sont leves en Europe 500 milliards d'euros contre 327 milliards en 2005.

III.

Le shadow banking

Consquence de la drgulation du financement de lconomie, le shadow banking ou systme de financement parallle (SFP) sest dvelopp. Il peut tre dfini par les acteurs qui le composent ou par la fonction conomique quil remplit. Le shadow banking a t dfini par le Conseil de la stabilit financire comme le systme dintermdiation de crdit qui implique des entits et des activits extrieures au systme bancaire classique . En effet, il
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recouvre des acteurs financiers trs divers. Ce sont des intermdiaires financiers, des entits, prenant des risques de transformation et de liquidit, mais qui nont pas accs aux liquidits de la banque centrale ou aux garanties publiques du crdit (Adrian et al.), ni au prteur en dernier ressort. Ces intermdiaires comprennent des structured investment vehicles (SIVs), des hedge funds, des fonds de capital-investissement private equity, des money market mutual funds, des conduits de titres adosss des commercial paper (asset-backed commercial paper ou ABCP), des socits financires but limit (limited purpose finance companies ou LPFC), et des organismes semi-publics (government-sponsored enterprises ou GSEs) qui accordent des prts immobiliers (Federal Home Loan Banks system ou FHLB system, Fannie Mae et Freddie Mac). Certains de ces fonds sont dtenus hors-bilan ou dans des vhicules dinvestissement par des banques commerciales et dinvestissement et par les courtiers eux-mmes. Ces organismes sont interconnects par une chaine complexe dintermdiation verticale qui utilise toutes sortes de techniques de titrisation comme les ABCP, ABS, CDO et les repos (pension livre). Les shadow banks se financent en mettant des instruments ngociables sur le march montaire et sur le march obligataire placs auprs des OPCVM, des compagnies dassurance, des caisses de retraite, des hedge funds. Ils vont concurrencer les banques traditionnelles dans lintermdiation du crdit aux mnages et entreprises en offrant des sources de financement moins chres et en mettant des titres qui semblaient sans risque. Banques et shadow banks sont troitement lies. Ces dernires ont t cres, soutenues ou sponsorises, par ces mmes banques dont elles sont les meilleurs clients. Par ailleurs les banques elles-mmes dtiennent pour compte propre des parts de titrisations ou reprennent les parts souscrites par des investisseurs pour en soutenir la liquidit. De plus, les banques sont souvent amenes, pour des raisons de rputation, reprendre aux investisseurs les parts de titrisation des vhicules non consolids auxquels elles ont transfr leurs crdits. Le soutien implicite de liquidit accord par les banques, les monoline3, les garanties, le risque pour la rputation, les liens, tous ces lments ont contribu la contagion et au risque systmique. Pour toutes ces raisons, les risques qui menaaient les shadow banks ont, par la mme occasion, menac le systme bancaire et gnr un risque systmique.

Monoline : un assureur monoline apporte une garantie sur des dettes contre paiement d'une commission. Exemples : Ambac, FGIC, MBIA.

Le dveloppement spectaculaire des produits drivs ngocis de gr gr4, des CDS et des CDPC5, a t le principal moteur du shadow banking. Au second trimestre 2008, sa taille dpassait celle du secteur bancaire traditionnel pour atteindre 20 000 milliards de dollars, soit une fois et demie la taille du systme bancaire amricain rgul ou encore un tiers du PIB mondial. En Europe le poids du shadow banking est plus difficile estimer, les travaux sur le sujet en sont encore leur dbut mais on sait que la titrisation a connu une forte croissance partir de 2000. En 2011 encore, les oprations de titrisation se sont leves 370 milliards d'euros. On sait aussi que les nombreux acteurs du shadow banking ont jou un rle important dans la propagation de la crise tant vers les banques amricaines que vers les europennes. On peut citer les liens des hedge funds ainsi que ceux des money market funds6 avec toutes les grandes banques (UBS, Bear Stearns7, BNP). Les mcanismes de propagation ont pu quelque peu diffrer entre lEurope et les Etats-Unis, mais ils renvoient dans tous les cas une fausse valuation des risques attachs ces produits, considrs tort comme des supports capital garanti. Aux Etats-Unis, les autorits ont mis en place des mcanismes de garantie spcifiques, pour des montants trs levs. En Europe, o les fonds montaires sont gnralement adosss des banques, ces dernires ont d mettre en uvre des garanties (implicites ou explicites) sur les actifs sous-jacents. Les mesures de liquidit exceptionnelles des banques centrales ont dans tous les cas de figure indirectement bnfici aux fonds montaires. Leur contribution au dveloppement de la crise est incontestable.

Enfin on pourrait considrer que, loin defaiblir, ce sont de nouvelles formes de shadow banking qui mergent. En Europe, partir de 2007, suite lintroduction de la directive sur les Marchs dinstruments financiers (MIFiD) qui a mis fin au monopole des bourses historiques, des plates-formes alternatives de ngociation, rserves aux institutionnels, se
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Le montant notionnel cumul des produits drivs ngocis de gr gr a atteint la somme de 708 000 mds de dollars au premier semestre 2011. Ce chiffre suffit les considrer comme porteurs dun risque systmique. 5 Credit Derivative Product Company : socit spcialise dans la vente de protection contre la dfaillance d'emprunteurs notation leve. 6 Fin juillet 2011 les MMF amricains avaient 47 % de leurs actifs sous gestion investis dans du papier bancaire europen court terme (dont 14 % pour les seules banques franaises). 7 En mai 2007 UBS annonait la fermeture de Dillon Read la suite de 125M$ de pertes lies aux subprimes amricains. De mme, en juin 2007, Bear Stearns a d recapitaliser hauteur de 3,2Mds$ deux hedge funds en grave difficult sur lesquels la banque tait trs expose. On peut galement citer les difficults de lassureur AIG qui sest retrouv dans lincapacit de faire face aux appels de marges de ses contreparties sur un portefeuille de CDS slevant 440Mds$. On peut aussi citer les rehausseurs de crdits ou monoliners (FSA, AMBAC, MBIA, etc.) auprs desquelles les institutions financires avaient toutes achet des garanties financires, ou prendre les exemples de la BNP qui a rachet les activits de prime brokerage Bank of America pendant la crise, et la Socit Gnrale et ses quipes de global coverage aux hedge funds.

sont dveloppes. Ces plates-formes, non rgules, sont dnommes dark pools. Elles permettent lachat ou la vente de titres sans que le march soit au courant des ordres quand ils sont excuts. Des banques comme Credit Suisse, Merrill Lynch, UBS ou Goldman Sachs ont tent daugmenter leurs revenus en dveloppant leur propre plate-forme dchange. Mme les bourses traditionnelles, soucieuses de compenser une partie de la baisse attendue de leur activit, sy sont mises (Nyse-Euronext dispose ainsi dune plate-forme de cotation lectronique dnomme SmartPool). Lampleur de la crise a pouss les superviseurs des deux cts de lAtlantique, ainsi que les instances internationales, entreprendre de grandes rformes en vue de prvenir le risque systmique et adopter des mesures rglementaires pouvant contribuer le rduire. Reste savoir si les dveloppements intervenus en la matire jusque l sont en mesure dy parvenir.

IV.

Quelles pistes pour une vritable rforme ?

Depuis novembre 2008, le G20 a tenu six runions et, chacune dentre elles, la question de la rgulation des banques a t voque sans que pour autant des rgles strictes aient t prises et imposes. On sait que les banques jouent un rle particulier dans le financement de l'conomie et que ce rle dpend dans une large mesure de la rgulation laquelle elles sont soumises. a. Ble III En premier lieu la rforme de Ble III, rponse du comit de Ble la crise, est suppose durcir les exigences, apporter une meilleure apprhension des risques et viter qu'ils ne se propagent tous les secteurs de l'conomie. Comme la crise a montr que lextrme complexit et la grande diversit des instruments de fonds propres rendaient difficiles l'apprciation relle de la solvabilit des banques, le dispositif de Ble III veut tablir une dfinition plus stricte du capital rglementaire (non ligibilit de certains titres hybrides, etc.). Les fonds propres de base devront tre composs de manire prdominante d'actions ordinaires et des rserves. Deux nouveaux ratios font leur apparition pour permettre d'apprcier la capacit des banques rsister aux crises de liquidit. Il s'agit en premier du Liquidity coverage ratio, qui est un ratio un mois visant permettre aux banques de rsister des crises de liquidit soudaines. Le second, le Net Stable Funding Ratio, est un ratio un an qui a pour principe que le montant des besoins en ressources stables doit tre infrieur au montant des ressources stables. Un ratio d'effet de levier est aussi adopt
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pour obliger les banques respecter un rapport entre le montant de leurs fonds propres et celui de leur total de bilan. Enfin le nouveau dispositif comprendra la mise en place de coussins de rtention et contracyclique, qui ont pour objectif de prendre en compte, dans un cadre macroprudentiel, les risques macroconomiques lis une dynamique trop forte du crdit ou une dgradation de l'environnement conomique. D'ores et dj des voix s'lvent parmi les banquiers pour considrer que ces nouvelles dispositions renchriront le cot du crdit, freineront le financement des PME et donc la croissance, alors mme que l'application de la rforme est tale jusqu'en 2019. Des tudes empiriques (Pollin, 2011) dmontrent que tel n'est pas le cas et que le cot de la nouvelle rglementation est faible au regard de l'objectif qu'elle s'est assign. La vraie interrogation reste savoir si les dispositions de Ble III apportent les rponses capables de remdier aux graves dfaillances mises en vidence par la crise ou si elles reprsentent un certain renforcement de la qualit des fonds propres accompagn dun toilettage de la rglementation. Le problme du dispositif de Ble III est quil repose, comme ses prdcesseurs, sur l'utilisation par les grandes banques de leurs propres modles d'valuation du risque pour dterminer les besoins en capital. Deux arguments sont utiliss pour justifier une telle approche. Le premier est que les banques auraient plus les moyens et la capacit de dvelopper de telles mthodes que les superviseurs et le second argument est que les banques auraient plus d'incitations le faire correctement. Pourtant la crise a bien montr que les choses ne se passent pas ainsi en ralit. La nouvelle rglementation peut mme conduire les banques dvelopper et renouveler les techniques de hors bilan. Rien n'interdit aux banques le recours aux fonds communs de crances et autres vhicules spciaux leur permettant de sortir du bilan des actifs dont le risque est difficile valuer. Rien ne les empche de pratiquer larbitrage rglementaire . Do la ncessit dtendre le primtre de la rgulation tous les acteurs financiers, bancaires et non bancaires. Si les nouvelles normes s'appliquent aux seules banques, le risque est grand de voir migrer une part de lactivit de crdit vers le shadow banking, ce qui est encore plus dangereux. Les mesures prendre doivent donc avoir pour objectif de rduire les possibilits darbitrage rglementaire qui ont un rle essentiel dans la dynamique daccumulation du risque systmique, et dempcher ainsi les institutions financires bancaires et non bancaires de prendre des risques dont les consquences seront portes par d'autres. Aussi des instruments financiers identiques devraient tre soumis au mme traitement rglementaire quils soient dtenus par des banques ou des acteurs non rguls.

b. La question de la sparation des activits bancaires En Grande Bretagne, la Commission Vickers a propos que la banque de dpt pour les particuliers et les PME soit cloisonne, qu'elle ait un conseil d'administration propre et une capitalisation propre. Il ne sagit pas dune sparation totale mais dune filialisation des activits de dtail. Dans ce cadre, certaines activits portant sur les drivs, les instruments de titrisation (ABS) ou le crdit des socits financires seront interdites aux banques de dpts et des contraintes rglementaires plus exigeantes sappliqueront aux activits de banque de dtail qu celles de banque de financement et d'investissement. Le Parlement britannique a jusqu mai 2015 pour lgifrer pour une finalisation d'ici mai 2019 de la rforme, en parallle avec les mesures du Comit de Ble. Aux tats-Unis, cest la rgle Volcker du Dodd Frank Act qui interdit aux tablissements bnficiant du soutien public d'effectuer des oprations de trading pour compte propre et rgule leurs investissements dans les fonds alternatifs. Bien que les recommandations de la Commission Vickers soient bien plus consistantes en la matire que la rgle Volcker , elles ont en commun dtre difficiles dans la pratique contrler car dune part la ligne de sparation entre les activits pour compte de tiers et pour seul compte propre n'est pas si vidente que cela peut avoir lair et, dautre part, en labsence dune sparation totale la tentation peut demeurer grande de capter la liquidit l o elle se trouve au sein d'un mme groupe. Les murailles de chine savrent souvent poreuses en cas de situation difficile pour la banque. Par ailleurs, dans le cas des recommandations de la Commission Vickers, une discussion savre ncessaire pour dfinir quelles activits devront tre filialises ou non, car on sait parfaitement bien que certaines activits peuvent tre exerces dans le primtre de la BFi comme dans la banque de dtail. Certains mtiers se recoupent, senchevtrent, il ny a pas de classification et de dcoupage simple qui permettent de distinguer clairement et avec prcision au sein du mme groupe des mtiers purs et, en s'appuyant sur des primtres prcis, de sparer en les identifiant les activits purement spculatives des autres. Pour toutes ces raisons, une sparation totale savrerait plus claire et plus facile mettre en uvre sur le plan oprationnel. condition bien entendu que les activits, externalises dans une entit totalement spare, nchappent pas la rglementation, mais y soient davantage assujetties. Il faudrait alors bien entendu dlimiter les oprations autorises et interdites aux banques traditionnelles et rsoudre les problmes qui pourraient en dcouler.

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c. La socialisation des banques Parce que les banques jouent un rle important, parce qu'elles collectent des dpts et octroient des crdits, parce qu'elles crent de la monnaie ncessaire l'activit conomique, elles sont indispensables. Elles sont rglementes pour assurer leur bon fonctionnement et protger les consommateurs mais elles bnficient aussi d'un filet de scurit pour viter l'effondrement de tout le systme bancaire en cas de panique ou de crise majeure. Les filets de scurit sont publics, la fonction de prteur en dernier ressort tant exerce par la banque centrale. Aussi au regard du comportement des banques et du bilan de leurs actions, il est tout fait lgitime de se demander sil fallait les sauver ou sil fallait les laisser seffondrer ? Cette question a t beaucoup discute et la rponse est difficile trouver, car elle ne peut tre rsume simplement par oui ou par non. Certes il fallait viter un effondrement gnralis mais fallait-il attribuer ces aides sans contreparties, sans assurance que cela n'allait pas recommencer ? Puisque les banques ont renonc leur mission premire d'intrt gnral qu'est le financement de l'conomie, qu'elles ont prfr spculer sur les marchs et utiliser laide apporte par les tats contre les pays europens considrs comme les plus fragiles, la meilleure solution consistait dnouer correctement lentrelacs de dettes plus ou moins pourries dans lequel elles taient toutes emptres, d'exiger d'elles des contreparties aux aides publiques (fin des bonus extravagants, des paradis fiscaux,..). Les tats ont apport des financements publics massifs aux banques pour les sauver de la faillite. Cela donne dsormais la collectivit publique un droit de regard sur le fonctionnement de ces banques et la finalit de leur mission. Les banques renfloues par les fonds publics devront rapidement tre socialises, cest--dire nationalises et places sous le contrle dmocratique des salaris, des citoyens et des pouvoirs publics. Pour tre efficace, cette socialisation devra aboutir la constitution, lchelon europen, dun ple financier public. Quant aux banques trop endettes, elles devront tre mises en faillite, sans indemnisation des cranciers et actionnaires qui ont pris des risques en spculant.

d. Le rle de la banque centrale dans la rgulation La monnaie tant un bien public, la cration montaire doit tre contrle par la collectivit et ne peut tre dcide par des acteurs privs en fonction de critres de rentabilit. Les banques sont indispensables au financement de lconomie, elles ne doivent donc pas tre rgules par le march et la concurrence, par la rentabilit et la valeur actionnariale, elles doivent tre mises au service de la socit dans son ensemble. La surveillance microprudentielle, cest-
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dire la supervision de chaque tablissement bancaire au travers des rgles prudentielles, est indispensable mais le constat est quelle ne peut, elle seule, dtecter et prvenir tous les risques. Le primtre limit de la surveillance microprudentielle et les cots conomiques des crises financires plaident fortement en faveur de la mise en uvre dune surveillance macroprudentielle, cest--dire la ncessit ddifier une architecture cohrente et dassurer le bon fonctionnement du systme bancaire et financier avec une vision densemble. Les objectifs appropris dune telle politique et les outils utiliser font lobjet dune intense discussion. Dabord la discussion porte sur la ncessit dimpliquer les banques centrales dans la surveillance prudentielle. Ce sont elles qui fournissent la liquidit, elles qui sont les prteurs en dernier ressort, elles qui doivent prendre la dcision de sauver ou non une institution bancaire. Les travaux de recherche (Acharya, Gromb and Yorulmazer, 2008) montrent que si la banque centrale agit comme PDR, il est plus optimal de lui confier dautres taches (comme la supervision) qui amliorent son expertise dans la surveillance des prts. Certains conomistes (Bliss 2007, Mayes, Nieto & Wall 2008) pensent que pour quun filet de scurit soit efficace, un rgulateur unique doit grer le systme d'assurance, surveiller les banques et exercer automatiquement des sanctions prcoces en cas d'infraction aux exigences prudentielles. La dispersion de ces fonctions entre une multiplicit de rgulateurs entrainerait des conflits entre eux et serait source d'inefficacit. Ce seul rgulateur serait la banque centrale. En effet, cest elle qui est la mieux place pour jouer le rle de rgulateur macroprudentiel, car elle dispose, par le biais de son rle en matire de politique montaire, de la capacit dintervenir sur le march lorsque cela est ncessaire. Elle est aussi le prteur en dernier ressort et donc elle est appele, en priodes de crise, jouer son rle dans la rsolution des problmes des institutions, elle doit donc pouvoir tre mme dvaluer la vritable situation des tablissements. Mais donner plus de pouvoir la BC implique de remettre en cause son statut actuel dindpendance et dassurer un contrle dmocratique de son action.

En guise de conclusion provisoire Trente annes de drglementation ont abouti la pire crise des quatre-vingts dernires annes. De profonds changements ont transform les banques, leur rle et leur comportement. Elles ont multipli les innovations financires pour diminuer les exigibilits en fonds propres et augmenter leur rentabilit. Des mgafusions ont donn naissance des groupes bancaires plus grands, aux mtiers de plus en nombreux et aux activits de plus en plus diversifies, considrs comme des entits plus sres. Ces banques de taille trop importante sont devenues
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trop complexes et trop interconnectes pour faire faillite (too big to fail). Elles sont porteuses du risque systmique. La crise financire a aussi montr combien la complexit des produits, la drglementation et le dveloppement de certains marchs ont largement augment la contribution des banques au risque systmique. La taille du march des CDS, limbrication et lopacit des positions des banques sur ce march sont une relle menace pour la stabilit financire. La crise a aussi mis en vidence les limites dune rglementation centre essentiellement sur les seules banques, ainsi que celles dun contrle interne des banques avec un rle essentiel accord des acteurs privs dans le processus de rgulation. La drglementation a encourag le dveloppement du shadow banking qui a permis aux banques de contourner les exigences en fonds propres et de prendre des risques dmesurs. La croyance dans lautorgulation pour remplacer la rglementation a clairement failli. Enfin, la crise a surtout soulign les insuffisances dune surveillance des institutions prises sparment. La ncessit dune approche macroprudentielle de la rglementation est apparue indispensable lapproche microprudentielle, le risque sinscrivant dans les deux dimensions. La stabilit financire est ce prix.

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