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A prova oral como elemento defraudador dos princpios da impessoalidade e da moralidade

www.jus.com.br Texto extrado do Jus Navigandi http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8691

Flvio Stiro Fernandes

conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Paraba, professor da Universidade Federal da Paraba, membro do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional e da Associao dos Constitucionalistas Brasileiros (Instituto Pimenta Bueno)

SUMRIO:Introduo. A Administrao Pblica e seus princpios. Princpio da Impessoalidade. O concurso pblico de provas ou de provas e ttulos. A prova oral. Abordagem do problema. Concluses. INTRODUO A Constituio de 5 de outubro de 1988 trouxe como uma de suas mais importantes determinaes a da universalizao do concurso pblico, como forma nica de admisso ao servio do Estado, exceo feita, apenas, aos cargos de provimento em comisso, alm, evidentemente, daqueles de provimento vitalcio, destinados composio plenria dos tribunais superiores federais ou similares na rbita estadual. Diante da disposio maior, por demais abrangente, todos os cargos e empregos pblicos passaram a ser providos somente aps prvia aprovao de seus pretendentes em concurso de provas ou de provas e ttulos, afastadas, portanto, as chamadas formas derivadas de provimento, to usadas anteriormente promulgao da mencionada Carta Poltica. A to larga abrangncia da imposio constitucional alusiva obrigao de concurso pblico, para ingresso no servio ativo do Estado, tentou-se dar interpretao restritiva, ora entendendo-se que a disposio dizia respeito apenas aos cargos efetivos, com excluso dos cargos celetistas, ora postulando-se que no caso dos empregos estariam fora de seu alcance as admisses em empresas pblicas ou sociedades de economia mista destinadas a fins econmicos. Tais interpretaes, contudo, foram sendo, paulatinamente, recusadas pelos tribunais, de modo a afastar qualquer tentativa de fuga ao cumprimento irrestrito do postulado constitucional inovador e moralizador. Hoje, pacfico o alcance generalizado da obrigao, ou seja, compulsria a exigncia da prvia aprovao em concurso pblico para todo e qualquer cargo e emprego, nas administraes direta, indireta e fundacional, dos trs poderes, da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, no se admitindo qualquer exceo regra.

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O concurso pblico, ainda pelo mesmo preceito constitucional, pode ser de provas, to somente, ou de provas e ttulos, valendo para isso a deciso da administrao, consoante as convenincias, possibilidades, exigncias e relevncia do cargo a ser preenchido. A ADMINISTRAO PBLICA E SEUS PRINCPIOS Antes de abordar o tema principal destas consideraes, necessrio se torna ressaltar que a administrao pblica no Brasil se acha sujeita a diversos princpios, expressamente apontados no artigo 37, caput, da CF. So eles: - Princpio da legalidade - Princpio da impessoalidade - Princpio da moralidade - Princpio da publicidade - Princpio da eficincia Pelo primeiro deles, princpio da legalidade, o administrador pblico somente poder fazer aquilo a que estiver autorizado por lei. No dizer de Celso Antnio Bandeira de Melo, tal princpio o da completa submisso da Administrao s leis.
[01]

O princpio da impessoalidade o segundo dos princpios constitucionais elencados no citado dispositivo constitucional e a ele dedicaremos adiante maiores consideraes. Pelo princpio da moralidade, tm os agentes pblicos de atuar conforme os postulados ticos. Viol-los, na lio de Celso Antnio Bandeira de Melo significa violar o prprio direito, visto que o princpio em referncia assumiu foros de pauta jurdica. [02] O princpio da publicidade manda que todos os procedimentos levados a efeito pela administrao sejam de conhecimento de todos os jurisdicionados. A obedincia a esse postulado favorece Administrao a plena transparncia de seus atos. Por ltimo, o princpio da eficincia, que no se inseria na redao original da Carta de 1988, tendo-lhe sido acrescido por intermdio da Emenda Constitucional n 19/98. Por ele nada mais se faz do que exigir do administrador aquilo que bastante bvio dele pretender, ou seja, uma boa administrao. claro que a pblica administrao no est vinculada e jungida somente queles preceitos expressamente indicados no artigo 37, caput, da CF. A ela se impem vrios outros, expressos ou implcitos no texto constitucional ou nas teorias que circundam ou aliceram o direito administrativo, tais como, princpio da

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supremacia do interesse pblico sobre o direito privado; princpio da finalidade, princpio da razoabilidade, princpio da proporcionalidade, princpio da motivao, princpio da segurana jurdica, e outros mais, alm daquele que um dos pilares do estado democrtico de direito, representado pela clssica frmula "todos so iguais perante a lei" - princpio da isonomia. PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE Como dito acima, interessa-nos, aqui, tecer apreciao mais latitudinria sobre o PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE, pois a sua anlise est intimamente ligada ao objeto das consideraes desenvolvidas nestas linhas. O princpio em aluso, como ficou explicitado, elenca-se entre os postulados a que expressa e obrigatoriamente se prende o administrador pblico. Esse princpio pode ser visto por dois prismas que se apresentam como duas faces de uma mesma moeda. O primeiro dos aspectos pelos quais pode o princpio da impessoalidade ser abordado, diz respeito ao administrador. Por tal ngulo deve-se compreender que todos os atos praticados pela administrao devem ser tidos como da responsabilidade desta e no do administrador. Na precisa lio de Jos Afonso da Silva, "os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica mas ao rgo ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionrio". [03] De outro lado, o mencionado preceito pode ser considerado respeitante ao administrado. Nesse passo, o princpio da impessoalidade impe, na sbia lio de Celso Antnio Bandeira de Melo, que a Administrao trate, a todos os administrados sem "discriminaes benficas ou detrimentosas". [04] Os doutrinadores costumam apontar variadas hipteses de concretude desse princpio. Juarez Freitas, por exemplo, assinala como tais, entre outras, a proibio de se criarem distines (negativas) entre brasileiros ou preferncias entre si; o amplo acesso, sem discriminao, aos cargos, empregos e funes pblicas, preenchidos os requisitos estabelecidos em lei; a exigncia de prvia aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, relativamente investidura em cargo ou emprego pblico; a necessidade de fazer-se licitao para contratao de obras, servios, compras e alienaes "tirante as expressas e razoveis dispensas legais ou inexigibilidade (por inviabilidade de competio)"; a idntica obrigao posta em relao concesso e permisso de servios pblicos; a falta de maior significao ou repercusso da vontade do agente pblico, no mbito das relaes jurdico-administrativas; a observncia da estrita ordem cronolgica das datas de suas exigibilidades, no pagamento das obrigaes relativas ao fornecimento de bens, realizao de obras e prestao de servios; a vedao expressa para que agentes pblicos firmem ou mantenham contratos com pessoas da Administrao Pblica, salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes; a exigncia de que a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos deve ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de

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autoridades ou servidores pblicos. (Art. 37, 1, da C. F.). [05] Interessa-nos, aqui, tomar o princpio da impessoalidade no segundo aspecto em que ele considerado, ou seja, concernente ao administrado, em relao ao qual se entende no ser possvel ao administrador praticar diferenciaes que prejudiquem ou favoream aquele. Antes, porm, cabveis so outras referncias ao princpio de que estamos tratando, para um melhor entendimento do que ele seja e determina. Primeiramente, cabe meno ao magistrio de Juarez Freitas, para quem o Constituinte de 1988 deveria ter denominado a esse princpio de "princpio da imparcialidade". Ainda segundo o mesmo autor, o princpio em referncia deve ser entendido como "vedao constitucional de qualquer discriminao ilcita e atentatria dignidade." Assim pensando, o ilustre administrativista defende a possibilidade de ocorrerem discriminaes positivas "que estabeleam quotas, por exemplo, de modo comedido, inteligente e proporcional". [06] Outra observao que merece aluso a ntima correlao do princpio da impessoalidade com o princpio da igualdade. Quem no acata o princpio da impessoalidade afronta o princpio da isonomia. Tambm com o principio da moralidade, a obedincia impessoalidade est visceralmente ligada, eis que a parcialidade manifestada naquilo que deveria ser impessoal ou imparcial se acha sobrecarregada de vcio de jaez antitico que se no deve admitir na ao administrativa. O CONCURSO PBLICO DE PROVAS OU DE PROVAS E TTULOS. A exigncia e a determinao so constitucionais, expressamente contidas na Constituio Federal, mais precisamente, no artigo 37, II, que se faz acompanhar, para sua maior eficcia, da norma residente no pargrafo segundo do mesmo dispositivo, a qual comina nulidade ao ato violador da obrigao e enseja punio autoridade responsvel. J tivemos oportunidade de, em trabalho intitulado Admisses irregulares de servidores pblicos e suas conseqncias jurdicas, [07] deixar patente que a imposio da "prvia aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, como requisito indispensvel admisso de qualquer pessoa ao servio estatal, quer como ocupante de cargo ou emprego", foi entendida pelo constituinte como exigncia da moralidade e da impessoalidade, porquanto: a) evita o favorecimento de afilhados ou terceiros, o que ocorre sempre em detrimento daqueles que, embora capazes, no tenham aproximao com o administrador e no possam beneficiar-se de seus favores; b)privilegia o mrito, apurado de maneira impessoal e comprovado mediante o bom desempenho em certame, no qual se observem as normas comezinhas de

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correo, decncia e transparncia; c)assegura a lealdade administrao, na medida em que o administrador s convocar os mais capazes, que demonstrem aptido para o servio pblico, rejeitados os que no preencham tais requisitos. O certame, aberto a todos os que satisfizerem as qualificaes estabelecidas em lei, pode constar de provas, somente, ou de provas e ttulos. Da dico constitucional entende-se que provas haver, necessariamente, em todo e qualquer concurso pblico. J a apresentao e avaliao de ttulos ocorrero, facultativamente, desde que o administrador os entenda ser cabveis, diante do cargo a ser preenchido. Evidentemente, os ttulos no ho de ser exigidos para o preenchimento de cargos subalternos, por motivos bvios. As provas dos concursos so de diferentes tipos, a saber: objetivas, subjetivas, tambm chamadas discursivas, orais, prticas etc. As provas objetivas caracterizam-se por no deixarem margem nenhuma de subjetividade nas respostas dadas s questes formuladas, limitando-se o candidato a assinalar no local prprio a sua preferncia pelas opes j colocadas: CERTO ou ERRADO, VERDADEIRO ou FALSO etc. Um detalhe a destacar quanto a essas provas que os editais cercam-nas de cuidados com relao no identificao dos respectivos candidatos, proibindo que elas contenham o nome do aspirante ou qualquer outro elemento identificador, sob pena de nulidade, o que, em verdade, no tem muita razo de ser, porquanto sendo objetivas, elas valero pelo que o candidato responder, assinalando nos locais indicados a resposta correta. As provas subjetivas, tambm chamadas discursivas, so chamadas daquele ou deste modo, porque nelas patente a subjetividade das respostas apresentadas, no estando o candidato preso s limitadas opes (certo ou errado, verdadeiro ou falso), mas, ao contrrio, podendo responder consoante o seu entendimento e discorrendo sobre a indagao ou o tema proposto. claro que o candidato deve demonstrar o acerto ou a verdade de suas concluses, porm, sem as amarras que lhe so dadas nas provas objetivas. A subjetividade dessas provas no est relacionada com o julgador, que deve proceder a uma avaliao objetiva sobre o que o candidato, subjetivamente, escreveu e que est posto, s claras. Tambm esta prova, com mais razo, est cercada daqueles cuidados em relao no identificao do candidato. As provas orais, sobre as quais nos deteremos adiante, do ao candidato a possibilidade de responder a perguntas ou fazer explanao sobre um tema a ele proposto. As provas prticas ensejam a realizao de atividades que demonstrem possuir o candidato as habilidades necessrias ao exerccio de determinado mister. Assim, o desenvolvimento de prticas esportivas ou de prticas musicais seriam exemplo de provas desse tipo nas quais os concorrentes devem demonstrar que so hbeis nestas ou naquelas atividades, conforme o caso. Os mtodos de realizao e de avaliao so bastante objetivos.

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As provas de ttulos, de carter facultativo, somente se justificam para os cargos de mais elevado nvel, quando para seu preenchimento se recrutam candidatos dos quais so exigidos atributos relacionados experincia e especializao, verificveis atravs da comprovao de exerccio de cargos congneres, cursos de nvel superior e de ps-graduao, publicao de trabalhos cientficos, divulgados em peridicos especializados, vinculao a entidades cientficas etc. A cada um desses atributos so contemplados pontos, de acordo com a sua maior ou menor relevncia para o exerccio do cargo, de modo a tornar objetiva a nota atribuda ao candidato nesse item. Outras modalidades de provas podem ser exigidas, de acordo com a natureza do concurso ou do cargo pblico para cujo preenchimento se esteja realizando o certame, devendo, porm, todas elas, guardar consonncia com os princpios constitucionais aqui referidos. At mesmo as chamadas provas didticas para professor, tidas como o nico meio pelo qual o candidato ao magistrio superior capaz de comprovar suas habilitaes pedaggicas, essenciais para o desempenho da atividade docente, se no podem ser supridas pela demonstrao escrita dos conhecimentos relacionados s tcnicas de ensino-aprendizagem, devem se cercar de mximas cautelas, visando obedincia dos princpios constitucionais da administrao. A PROVA ORAL. De logo, chamaramos a ateno para o fato de que o exame oral no obrigatrio para nenhuma categoria de concurso pblico, como ocorre com os exames prticos, indispensveis para demonstrao das habilidades do candidato a determinados cargos, como vimos acima. Se o exame oral no obrigatrio e, por outro lado, poucas so as categorias em cujos concursos ele est presente, salta aos olhos a sua desnecessidade. Em outras palavras, a ausncia de provas orais em nada prejudica a arregimentao, a escolha, o julgamento que se faz da aptido ou inaptido de candidatos a qualquer cargo ou emprego pblico. Tocante a sua operacionalizao, segundo os editais de concursos pblicos, dados a publicidade em rgos oficiais e espalhados pela internet, nos sites voltados divulgao de certames administrativos destinados ao preenchimento de cargos pblicos, ressalta observar algumas normas, geralmente acatadas nos regulamentos concursais. O primeiro ponto a destacar ser a prova oral restrita aos que obtm inscrio definitiva que, por sua vez s deferida a quem se v aprovado nas provas objetiva e subjetiva. Outro aspecto a frisar quanto a argio dos candidatos. Eles so inquiridos sobre tema ou assunto sorteado no momento do exame, no podendo ser o ato assistido pelos demais concorrentes, embora pblico. relevante ressaltar que as sabatinas tm tempo delimitado quer em relao

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aos examinadores, individualmente, quer em relao ao grupo de membros da banca. Assim, separadamente, cada examinador dispe de cerca de dez minutos para sua participao. No total, o tempo varia de trinta a cinqenta minutos, durante o qual o candidato se submete ao interrogatrio dos participantes da mesa inquiridora. Diferentemente do que ocorre com as provas escritas, no se permitem recursos em relao prova oral. Diferencia-se, ainda a prova oral das provas escritas, no tocante a outro aspecto. Como vimos, estas se vem cercadas de cuidados quanto identificao dos seus autores. A prova oral, por motivos bastante evidentes, no pode ter essas garantias. Por fim, a prova oral, sempre relacionada a cargos de carreiras jurdicas, segundo consta dos editais em que a mesma prevista, tem por objetivo, avaliar: - o domnio do conhecimento jurdico - o emprego adequado da lngua - a articulao do raciocnio - a capacidade de argumentao - o uso correto do vernculo Uma outra variante do exame oral, a chamada prova de tribuna (!), tem por fim apreciar: - a entonao - a correo de linguagem - o estilo - o convencimento - o contedo lgico e jurdico - a segurana - a adequao tcnica e desenvoltura So exigncias e requisitos que, como se v, podem ser plenamente avaliados e comprovados em provas escritas de carter discursivo. ABORDAGEM DO PROBLEMA . Chegados a este ponto, podemos abordar o tema central destas consideraes, ou seja, "a prova oral como elemento defraudador dos princpios da impessoalidade e da moralidade". Salta aos olhos a capacidade de a prova oral afrontar o princpio da

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impessoalidade. Em sua aplicao e uso, tudo se volta para uma utilizao que nada tem de imparcial. Quaisquer que sejam os procedimentos adotados, a sua execuo assumir, sempre, feies de natureza pessoal. Note-se que se as provas objetiva e discursiva so cercadas de cuidados, relativamente identificao dos candidatos, na prova oral essa preocupao, por motivos mais que bvios, inexiste de maneira absoluta. Os candidatos so chamados pelo nome e se apresentam, pessoalmente, com identidade conhecida. Por outro lado, mesmo que ocorram cautelas editalcias tocante sua aplicao, no que diz respeito formulao das questes postas considerao do candidato, h sempre uma larga margem de discricionariedade do argente na apresentao das questes ou dos temas dados para dissertao oral. Note-se que, na maioria dos casos, o ponto no o mesmo para todos os pleiteantes e, sim, sorteado para cada candidato. Alm disso, o julgamento inteiramente subjetivo, a critrio exclusivo dos examinadores, diferentemente do que ocorre com as provas objetivas cujos parmetros esto postos s claras, mediante respostas CERTO ou ERRADO, VERDADEIRO ou FALSO, no se podendo fugir a esses padres de julgamento. O mesmo ocorre com as provas discursivas, nas quais os candidatos pem no papel suas respostas, as quais, mesmo representando o entendimento pessoal sobre as questes, esto ali colocadas de maneira clara, sem possibilidade, via de regra, de interpretaes pessoais por parte dos argidores. Tocante, pois, ao princpio da impessoalidade ou da imparcialidade, a prova oral , como dito no ttulo destas observaes, um elemento defraudador daquele postulado, violando, tambm, pelas mesmas razes, o princpio da isonomia ou da igualdade. Com referncia ao princpio da moralidade, os efeitos da prova oral so igualmente, deletrios, isto , tal modalidade de prova esbulha aquele postulado constitucional. Salta aos olhos essa capacidade de afronta quele princpio que orienta a administrao pblica. No se pautando o julgador pela imparcialidade ou impessoalidade, impossvel mesma pelas prprias condies do exame, abre-se o caminho para o favorecimento indecoroso de candidatos. boca pequena essa crtica aos exames orais feita largamente. No adianta fazer ressalvas, at porque essa censura ao exame oral to divulgada que ningum a ignora. Mas tudo isso, bvio, boca pequena. Mas nem por isso desprezvel. Da mesma forma que o caminho est aberto ao favorecimento, est livre, tambm, para o inverso, ou seja, um comportamento, por parte do examinador, claramente desfavorvel a um candidato. No difcil ouvir-se queixa de aspirante a cargo pblico, manifestada em relao a um ou outro dos argentes. Em qualquer das hipteses, violenta-se o princpio da moralidade e, conseqentemente, malfere-se a probidade administrativa. O pior que tais contrafaes se apresentam sob o manto do julgamento subjetivo e no so jamais provadas e comprovadas. Em abono dessa assertiva veja-se que alguns editais trazem

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clusula proibitiva de recurso contra a prova oral. CONCLUSO. De tudo que foi exposto, pode-se concluir, em primeiro lugar, pela desnecessidade do exame oral. Os objetivos que lhe so atribudos podem, todos eles, ser observados e avaliados em provas escritas, de natureza discursiva: domnio do conhecimento jurdico, emprego adequado da lngua, articulao do raciocnio, capacidade de argumentao, uso correto do vernculo, estilo, convencimento etc. Aspectos ligados ao exerccio do cargo, para o que se exigiriam algumas particularidades do desempenho oral, tais como, entonao, segurana, desenvoltura e outros, so plenamente alcanados com o tirocnio, a experincia, a atividade diuturna, sendo, pois, inteiramente dispensveis de se apresentar ou de se comprovar como pr-requisitos para provimento de qualquer cargo. Por outro lado, um concurso pblico que utiliza a prova oral se mancha dos seguintes vcios: a)induz ao favorecimento de afilhados ou terceiros, em detrimento daqueles que, embora capazes, no tenham aproximao com o administrador e no possam beneficiar-se de seus favores; b)desprivilegia o mrito e a probidade, na medida em que o julgamento dos examinadores, exercitado de modo altamente subjetivo no dotado da indispensvel transparncia; c)enseja deslealdade administrao, na medida em que o apadrinhamento sucetvel de ocorrer, com a preterio dos mais capacitados e aproveitamento de beneficirios do afilhadismo, violentando a moralidade. Como procedimento que favorece a pessoalidade ou a parcialidade, assim como a violao aos princpios da igualdade e da moralidade, a prova oral merece ser alijada da pblica administrao que, como sabido, se alicera em um conjunto de princpios constitucionais, alguns explcitos, outros implcitos, que no podem ser defraudados, violados, transgredidos. Pouco importa que tal tipo de prova seja usado mais para o preenchimento de cargos da Magistratura ou do Ministrio Pblico. O Poder Judicirio e os rgos ministeriais vm, pouco a pouco, sendo depurados em seus procedimentos e hbitos, por fora de disposies emanadas do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, como aconteceu em relao ao nepotismo. Assim tambm podero s-lo, no tocante aos concursos pblicos destinados s respectivas carreiras. Notas
01

Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 18 edio, 2005, pg. 92.

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02 03 04

Id. Ib., pg. 109. Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, 24, 2005, pg. 667. Ob. cit., pg.104
05

O Controle dos Atos Administrativos e os princpios fundamentais, Malheiros, 3 edio, 2004, pg. 50/51. O Controle dos Atos Administrativos e os princpios fundamentais, Malheiros, 3 edio, 2004, pg. 49.
07 06

Revista de Informao Legislativa, jan/mar 1998, Senado Federal, Braslia,

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Sobre o autor
Flvio Stiro Fernandes
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Sobre o texto:
Texto inserido no Jus Navigandi n1120 (26.7.2006) Elaborado em 06.2006.

Informaes bibliogrficas:
Conforme a NBR 6023:2000 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto cientfico publicado em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:

FERNANDES, Flvio Stiro. A prova oral como elemento defraudador dos princpios da impessoalidade e da moralidade . Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 1120, 26 jul. 2006. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8691>. Acesso em: 24 ago. 2006.

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