CURSO DE GESTO ESTRATGICA PBLICA

Coordenador: Prof. Dr. Renato Dagnino

Maro de 2009 VVVV

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SUMRIO INTRODUO ....................................................................................................................... 1 Apresentao do Curso ................................................................................................... 1 Sobre as unidades que compem o Curso ...................................................................... 4 Instrues operacionais aos alunos do Curso ................................................................. 5 Metodologia de aprendizado ............................................................................................ 5 O esforo individual ......................................................................................................... 6 A bibliografia e o ordenamento dos assuntos .................................................................. 7 O esforo coletivo ............................................................................................................ 8 Avaliao ......................................................................................................................... 9 Sobre o Trabalho de Concluso de Curso ....................................................................... 9 Roteiro ........................................................................................................................... 10 Contedo programtico ................................................................................................. 12 CAPTULO I: CONTEDOS INTRODUTRIOS GESTO ESTRATGICA PBLICA .... 18 1. Introduo .................................................................................................................. 18 1.1. Um breve histrico do planejamento ....................................................................... 18 1.2. O contexto scio-poltico em que se deve inserir a Gesto Estratgica Pblica ..... 20 1.3. As caractersticas do Estado Herdado.................................................................. 22 1.4. A democratizao poltica e o Estado Necessrio ................................................ 23 1.5. A construo do Estado Necessrio e a Gesto Estratgica Pblica ................... 28 1.6. O contexto de elaborao de Polticas Pblicas ..................................................... 32 1.7. O gestor pblico e o administrador de empresas.................................................... 36 1.8. Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica ....... 37 1.9. A formao do gestor pblico ................................................................................. 39 CAPTULO II: A GESTO ESTRATGICA PBLICA COMO CONVERGNCIA DE ENFOQUES ......................................................................................................................... 46 2. Introduo .................................................................................................................. 46 2.1. A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico ................................................. 47 2.2. A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito ......................................... 47 2.3. A concepo ingnua do Estado neutro ................................................................. 48 2.4. Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como fundamentos da Gesto Estratgica Pblica ................................................................. 50 2.5. O enfoque da Anlise de Poltica ............................................................................ 52 2.6. O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional .............................................. 57 CAPTULO III: METODOLOGIA DE DIAGNSTICO DE SITUAES ............................... 59 3. Introduo .................................................................................................................. 59 3.1. Uma viso preliminar do resultado .......................................................................... 61 3.2. O que o agir estratgico? .................................................................................. 64 3.3. Pressupostos para uma ao estratgica em ambiente governamental ................. 64 3.4. O conceito de Ator Social........................................................................................ 64 3.5. Caractersticas do Jogo Social................................................................................ 65 3.6. Os Momentos da Gesto Estratgica ..................................................................... 65 3.7. A anlise de Governabilidade - o Tringulo de Governo ........................................ 66 3.8. A situao-problema como objeto da Gesto Estratgica Pblica .......................... 71 3.9. Conceito de Problema (ou situao-problema) ....................................................... 71 3.10. Tipos de Problemas .............................................................................................. 72 3.11. Conformao de um Problema ............................................................................. 73 3.12. Como formular um Problema? .............................................................................. 73 3.13. Perguntas para verificar se a seleo de Problemas apropriada ....................... 74 3.14. A Descrio de um Problema ............................................................................... 75 VVVV 1

3.15. A Explicao da Situao-problema ..................................................................... 76 3.16. A diversidade das Explicaes Situacionais ......................................................... 76 3.17. O Fluxograma Explicativo da Situao ................................................................. 76 3.18. Seleo de Ns Crticos ........................................................................................ 77 3.18.1. Critrios para Seleo de Ns Crticos .............................................................. 78 CAPTULO IV: METODOLOGIA DE MODELIZAO.......................................................... 81 4. Introduo .................................................................................................................. 81 4.1. Sistemas e enfoque sistmico ................................................................................ 81 4.2. O conceito de Sistema ............................................................................................ 82 4.3. Sistemas simples e complexos ............................................................................... 83 4.4. Atributos dos sistemas complexos .......................................................................... 83 4.5. Sistema, contexto, e variveis endgenas e exgenas .......................................... 85 4.6. Realidade, modelizao e modelo .......................................................................... 87 4.7. Formulao de hipteses de relao causal entre variveis ................................... 89 4.8. Operadores de complexidade e Tetragrama Organizacional .................................. 91 4.9. Estabilidade, Resistncia, Resilincia e Anlise de Sensibilidade .......................... 92 4.10. Anlise Sistmica e Dinamizao ......................................................................... 94 4.11. O carter intrinsecamente normativo da modelizao .......................................... 97 4.12. Modelizao e Gesto Estratgica Pblica ......................................................... 100 4.13. Exemplos de modelizao .................................................................................. 104 4.14. Consideraes Finais.......................................................................................... 109 CAPTULO V: METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO DE SITUAES .......................... 113 5. Introduo ................................................................................................................ 113 5.1. Uma viso preliminar do resultado ........................................................................ 113 5.2. Planejar por Situaes-Problema ......................................................................... 115 5.3. Operaes ............................................................................................................ 118 5.4. Matriz Operacional ................................................................................................ 119 5.5. Aes, Atividades, Tarefas ................................................................................... 119 5.6. Resultados ............................................................................................................ 120 5.7. Produtos................................................................................................................ 120 5.8. Recursos ............................................................................................................... 120 5.9. Prazos ................................................................................................................... 121 5.10. Responsveis ..................................................................................................... 121 5.11. Etapas para a formulao de um Plano de Ao ................................................ 121 5.12. Gesto do Plano ................................................................................................. 122 5.13. Atuar sob incerteza ............................................................................................. 123 5.14. Focos de Debilidade de um Plano ...................................................................... 123 5.15. Componentes de um sistema de Gesto Estratgica Pblica ............................ 124 CAPTULO VI: METODOLOGIA DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS ...................... 126 6. Introduo ................................................................................................................ 126 6.1. Explorando o conceito de Anlise de Poltica ....................................................... 127 6.1.1. O conceito de poltica......................................................................................... 128 6.1.2. O conceito de Anlise de Poltica ...................................................................... 130 6.1.3. O surgimento da Anlise de Poltica como campo acadmico .......................... 131 6.1.4. Uma tipologia da Anlise de Poltica: a tenso entre descritivo e o prescritivo .. 132 6.1.5. A postura do analista de polticas ...................................................................... 134 6.1.6. A Anlise de Poltica e o contexto da poltica .................................................... 136 6.1.7. A Anlise de Poltica e os nveis de anlise ....................................................... 141 6.2. Vises do Estado e Anlise Poltica ...................................................................... 144 6.2.1. A viso Pluralista ............................................................................................... 144 6.2.1.1. A viso Elitista ................................................................................................. 145 VVVV 2

6.2.1.2. A viso Marxista .............................................................................................. 145 6.2.1.3. A viso Corporativista ..................................................................................... 146 6.2.2. Um quadro sinptico .......................................................................................... 147 6.3. O papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo ............................... 148 6.4. Poder e tomada de deciso .................................................................................. 150 6.4.1. O debate entre pluralismo e elitismo .................................................................. 151 6.4.2. As duas faces do poder ..................................................................................... 152 6.4.3. A terceira face do poder ..................................................................................... 155 6.4.4. A terceira face do poder e a pesquisa sobre poder e deciso ........................... 156 6.5. Os modelos de tomada de deciso: o confronto entre o racionalismo e o incrementalismo ........................................................................................................... 160 6.5.1. As origens do debate ......................................................................................... 161 6.5.2. Algumas propostas intermedirias ..................................................................... 164 6.5.3. O processo de Elaborao de Polticas Pblicas e os modelos de anlise ....... 169 6.6. Modelos para o estudo da implementao de polticas ........................................ 170 6.6.1. O enfoque top down ........................................................................................... 171 6.6.2. O enfoque bottom up ......................................................................................... 172 6.7. O estudo das organizaes e a Anlise de Poltica .............................................. 174 6.7.1. A discricionariedade dos escales burocrticos inferiores e a elaborao de polticas ........................................................................................................................ 174 6.7.2. Os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas ............ 176 6.8. Os Momentos da elaborao de polticas pblicas ............................................... 179 6.9. Experincias de Planejamento Pblico ................................................................. 182 6.10. Um roteiro para a Anlise de Polticas ................................................................ 184 6.10.1. Os instrumentos da Anlise de Poltica............................................................ 185 6.10.2. Tipos de Anlise de Poltica ............................................................................. 187 6.10.3. Uma viso de conjunto dos trs momentos da Elaborao de Polticas .......... 188 6.10.4. Uma tipologia das organizaes ...................................................................... 192 6.10.5. O confronto entre o Planejamento Tradicional e a Negociao ....................... 193 CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................... 196 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................... 197

NDECE DE ESQUEMAS, FIGURAS E QUADROS ESQUEMA 3.12.1: FORMULAO DE PROBLEMAS ........................................................ 69 ESQUEMA 5.1.6.1: ESQUEMA DE EASTON .................................................................... 132 FIGURA 3.1.1: QUAL FOI A CAUSA DA DERROTA SEGUNDO OS JOGADORES... Consulte FIGURA 3.1.2: ORDENAMENTO DOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS .................... Consulte FIGURA 3.1.3: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO PARA A SITUAO PROBLEMA ............. 58 FIGURA 3.14.1: DESCRIO DE PROBLEMAS................................................................. 70 FIGURA 3.17.1: FLUXOGRAMA SITUACIONAL ................................................................. 72 FIGURA 3.18.1: PROBLEMAS CRTICOS SELECIONADOS ............................................. 73 FIGURA 3.18.2: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO.................................................................. 75 FIGURA 3.7.1: TRINGULO DE GOVERNO ....................................................................... 62 FIGURA 3.7.2: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO............ 64 FIGURA 3.7.3: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO ............ 65 FIGURA 4.1.1: AES ...................................................................................................... 109 FIGURA 4.1.2: AO PARA CADA N CRTICO ..................................................... 109, 110 FIGURA 4.12.2: CICLO DA MODELIZAO ....................................................................... 98 FIGURA 4.2.1: ANLISE DE SITUAES-PROBLEMA ................................................... 112 FIGURA 5.1.4.1: TIPOLOGIA DA ANLISE DE POLTICAS ............................................. 128 VVVV 3

FIGURA 5.1.7.1: CICLO ITERATIVO DA ANLISE DE POLTICAS E SEUS NVEIS ....... 137 FIGURA 5.10.1.1: INSTRUMENTOS PARA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS .......... 179 FIGURA 5.10.1.3: CONCEPO E USO DE UM POLICY FRAMEWORK ..................... 181 FIGURA 5.2.2.1: VISES DO ESTADO CAPITALISTA MODERNO ................................. 142 FIGURA 5.5.2.1: MODELOS DE PROCESSO DECISRIO .............................................. 162 FIGURA 6.10.1: PROCESSO DE DINAMIZAO ............................................................... 91 FIGURA 6.11.1: MODELO 1 ................................................................................................ 92 FIGURA 6.11.2: MODELO 2 ................................................................................................ 93 FIGURA 6.11.3: MODELO 3 ................................................................................................ 93 FIGURA 6.11.4: MODELO 4 ................................................................................................ 93 FIGURA 6.11.5: MODELO 5 ................................................................................................ 94 FIGURA 6.11.6: MODELO 6 ................................................................................................ 94 FIGURA 6.11.7: MODELO 7 ................................................................................................ 95 FIGURA 6.12.1: EXEMPLO DE MODELIZAO ................................................................. 96 FIGURA 6.12.2: MODELIZAO DE POLTICAS ............................................................... 99 FIGURA 6.12.3: TRAJETRIA DE UM SISTEMA................................................................ 99 FIGURA 6.13.1: VARIVEIS ESCOLHIDAS ...................................................................... 100 FIGURA 6.5.1: MODELIZAO ........................................................................................... 82 QUADRO 3.6.1: QUATRO MOMENTOS DA GESTO ESTRATGICA ............................. 60 QUADRO 4.11.1: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A FORMULAO DE UM PLANO ........................................................................................................................................... 117 QUADRO 4.2.1: CRIMES COMETIDOS POR ADOLESCENTES...................................... 111 QUADRO 4.8.1: VIABILIZAO DE AES PLANEJADAS ............................................. 115 QUADRO 5.10.1.2: FUNES DA ANLISE DE POLTICAS ........................................... 180 QUADRO 5.10.2.1: VARIEDADES DE ANALISE DE POLTICA ....................................... 181 QUADRO 5.10.3.1: O PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS ........ 182 QUADRO 5.10.4.1: GRADE PARA IDENTIFICAO DE ORGANIZAES .................. 187 QUADRO 5.10.5.1: ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS ....................................... 188 QUADRO 5.4.4.1 ESTUDO DO PODER E DOS PROCESSOS DE DECISO .............................................. 154 QUADRO 5.5.1: UMA SNTESE DA DISCUSSO SOBRE A RACIONALIDADE.............. 158 QUADRO 5.7.2.1: TIPO 1 ORGANIZAO COMO SISTEMA DE GERENCIAMENTO . 171 QUADRO 5.7.2.2: TIPO 2 ORGANIZAO COMO PROCESSO BUROCRTICO ....... 171 QUADRO 5.7.2.3: TIPO 3 ORGANIZAO COMO DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL ........................................................................................................... 172 QUADRO 5.7.2.4: TIPO 4 ORGANIZAO COMO PROCESSO DE CONFLITO E BARGANHA ....................................................................................................................... 172

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INTRODUO Apresentao do Curso Este Curso foi concebido tendo por referncia a constatao de que os gestores pblicos tero que seguir por muito tempo atuando no interior de um aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para atender as demandas que o estilo alternativo de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e ambientalmente sustentvel que a sociedade deseja. E que, ao mesmo tempo, tero que transform-lo no sentido da criao do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender as demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer novas demandas embutidas nesse estilo alternativo1. Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as caractersticas que o Curso possui, se ir mencionar em mais de uma oportunidade ao longo dos captulos iniciais deste texto vrios dos aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio2. De fato, h que ressaltar nossa opo de levar em conta esses aspectos para a concepo deste Curso. E, tambm, que a realizao de opes distintas levaria, como evidente, elaborao de uma disciplina de Gesto Estratgica Pblica (GEP) com caractersticas distintas. H que ressaltar, adicionalmente, e de partida, que entendemos que ajustar o aparelho de Estado visando a alterar a conformao das relaes Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo, uma necessidade, e um dever colocados aos governos eleitos com o compromisso poltico de levar a cabo suas propostas.

O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone (2008) e Paramio (2008) para citar apenas dois dos mais recentes, tm abordado, ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta, o processo de transio que nos preocupa. Com uma perspectiva ideolgica bem mais prxima com a aqui adotada, cabe citar, tambm para ficarmos nos mais recentes, os trabalhos de ODonnell (2007 e 2008), onde atualiza sua viso sobre o Estado latino-americano e indica novos rumos para o debate, de Thwaites Rey (2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediao que realiza o Estado na relao entre as classes dominantes latino-americanas e o cenrio globalizado, e Brugu (2004) que provocativamente coloca como condio de transformao do Estado a promoo e um estilo de gesto baseado na pacincia e na feminilizao. 2 A maneira que adotamos para referir a uma configurao do Estado capitalista alternativa da atualmente existente, pela via de uma aderncia e de uma condio de viabilizao de um cenrio normativo em construo no mbito de um processo de radicalizao da democracia, distinta daquela proposta, por exemplo, por Guillermo ODonnell. Num pronunciamento recente, este que reconhecido como um dos mais agudos analistas latino-americanos das relaes Estado-Sociedade se referiu a um Estado que apesar de abrigar bolses autoritrios, capaz de impulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias (civil, social e cultural, ademais da poltica j estabelecida num regime democrtico) implicadas por uma democracia mais plena, e ir-se transformando, assim, num Estado democrtico (ODONNELL, 2008).

Assumir explicitamente essa inteno, portanto, no diferencia o atual governo de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado. No obstante, parte-se tambm da constatao de que a Reforma Gerencial do Estado brasileiro inaugurada na dcada de 1990, dado o impulso que ganhou e os laos de realimentao sistmica que produziu, segue em curso. O que ocorre de modo lento e desigual, em virtude da oposio, s vezes meramente corporativa, que vem sofrendo no mbito da sociedade e do prprio aparelho do Estado. E, de modo genrico, porque a correlao de foras polticas impede que ela siga no ritmo pretendido pelos seus partidrios. H que reconhecer, ademais, que o fato da Reforma Gerencial continuar, ainda que de forma fragmentada, na lista das mudanas que esto sendo realizadas no mbito do aparelho de Estado no deixa espao para que as aes que conduziriam ao Estado Necessrio sejam hoje colocadas na agenda governamental com a centralidade que elas merecem. Em conseqncia, se est assistindo a um paradoxo, que extensivo a outros pases latino-americanos, de governos de esquerda democraticamente eleitos no estarem sendo capazes de fazer para avanar a democratizao de seus respectivos pases3. O que se observa, ento, freqentemente, a implementao de algo mais alinhado com a Reforma Gerencial do que com a proposta do Estado Necessrio. E isso apesar de que parece ser este o modelo de Estado privilegiado pelo atual governo. Por encontrar-se num nvel claramente incipiente, o processo que ir possibilitar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio no pode prescindir de contedos como os que este curso pretende proporcionar aos gestores pblicos. Os quais, importante que se diga, consideramos atores indispensveis para que esse processo se efetive4.

Vrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos, embora estejam sancionando e respaldando a cidadania poltica, se esto omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e respaldar direitos emergentes de outros aspectos da cidadania (ODONNELL, 2008), e correndo o risco de sofrer uma derrota catastrfica por carem da armadilha do "possibilismo" e do tecnicismo que conduz ao imobilismo (BORN, 2004). Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crtica e usando categorias gramscianas, considera que a poca neoliberal que vivemos no Brasil no deveria ser considerada como uma revoluo passiva e sim como uma contra-reforma. Apontando para o fato de personalidades dos partidos democrticos de oposio se estarem incorporando classe poltica conservadora, hostil interveno das massas populares na vida estatal, ou de grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado, ele faz referncia ao conceito de transformismo: processo em que as classes dominantes buscam obter governabilidade em processos de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranas polticas e culturais das classes subalternas diminuindo sua propenso transformao social). 4 Parecem concordar com essa idia, tanto pesquisadores latino-americanos orientados a formular recomendaes para a capacitao de gestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), quanto outros, como Koldo Echebarra (2006), preocupados em comparar pases latino-americanos em termos da relao entre o que denomina configurao burocrtica e efetividade do sistema democrtico. Tambm ODonnell

Este Curso ento entendido uma condio necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas que venham a ser realizadas o sejam de forma competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes5. Seu objetivo, num plano mais especfico contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios da Gesto Estratgica Pblica (GEP). Entendido, este, vale repetir, como um dos instrumentos para viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. Ela trata de uma atividade que ainda no se encontra enraizada na gesto pblica brasileira e que teria que substituir outra, que aqui se denomina simplesmente planejamento governamental para marcar alguns aspectos distintivos que evidenciam a utilizao do termo estratgico. Na sua dupla conotao de movimento que visa soluo de uma situao que se configura como um problema para o ator que planeja em que ocorre um enfrentamento com um adversrio que tambm se move, inclusive em resposta s suas aes. Aquelas aes que iro construir o cenrio normativo; aquele cujo contedo interessa ao ator que planeja. Estratgico, ademais, projeto ter seu foco nos projetos de longo prazo de maturao, mais do que em simples manobras tticas (de curto prazo). Essa diferena, alm de outra que, por evidente, sequer iremos voltar a mencionar: a que existe entre o planejamento estratgico corporativo ou empresarial, do qual lamentavelmente se originam muitas das propostas que so contrabandeadas para o territrio governamental. Essa diferena ficar clara medida que os assuntos forem sendo apresentados. O Curso pode ser entendido como o resultado da convergncia de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou mais especificamente ao processo de elaborao de

(2008) que considera os gestores pblicos uma ncora indispensvel dos direitos da cidadania e que ressalta que sem esta ancoragem um regime democrtico simplesmente no existe, ou se converte numa caricatura em que se realizam eleies que no satisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade e institucionalizao. E que afirma que sem eles os setores postergados e discriminados, que no tm possibilidade de fugir do Estado (Herdado) mediante a contratao de diversos servios ou benefcios privados continuaro sendo excludos. 5 Schmitter (2006) encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cem pases, um ndice de correlao significativamente alto (aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pas e capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvel afirmar que exista uma relao de causalidade em qualquer dos dois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar a ateno para a necessidade de que mudanas na configurao do Estado acompanhem o ritmo do processo de democratizao em curso no Pas.

polticas pblicas, que so visualizados como coerentes com o aquele conjunto de opes que se realizou: a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional. Na realidade, ele fruto de um processo que se inicia em meados da dcada de 1990, quando, no mbito de um projeto que visava criao de uma Escola de Governo na Unicamp, se iniciam as primeiras iniciativas de docncia e pesquisa que resultaram na implantao do Curso de Especializao em Gesto Estratgica Pblica junto ao Grupo de Anlise de Polticas de Inovao (GAPI), em 2001, e do Programa de Gesto Estratgica Pblica ligado Pr-reitoria de Extenso e Assuntos Comunitrios desta universidade.

Sobre as unidades que compem o Curso Para que o objetivo mais ambicioso expresso nos pargrafos iniciais fazer com que as atividades de gesto pblica do Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios da GEP de modo a contribuir para viabilizar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio necessrio tratar em separado cada um dos elementos dessa declarao. A longa trajetria que visa a concretizar esse objetivo se inicia com o primeiro captulo de Contedos Introdutrios Gesto Estratgica Pblica. Seu propsito central examinar o contexto scio-poltico brasileiro em que se deve inserir a GEP, que se caracteriza pelo processo em curso de construo do Estado Necessrio, e o contexto disciplinar da Administrao Pblica, uma vez que ambos, por se apresentarem como adversos, devem estar sempre presentes na ao dos atores sociais interessados na implantao da GEP no mbito do Estado brasileiro. O segundo captulo A Gesto Estratgica Pblica como convergncia de enfoques possui um propsito semelhante. Isso porque tambm importante para os alunos, uma vez que se espera que eles venham a se constituir naqueles atores, terem presente as opes que conduziram proposta de GEP com as caractersticas que possui este Curso. O captulo apresenta, por isso, a Anlise de Polticas, que surge nos pases avanados, na dcada de 1970, de uma confluncia entre a Cincia Poltica e a Administrao Pblica, e o Planejamento Estratgico Situacional que surge na Amrica Latina na mesma poca como uma crtica ao planejamento convencional. Explicadas as razes que levaram a proposta do Curso aqui apresentada e estabelecidos os fundamentos terico-metodolgicos em que ela se apia, os captulos trs, quatro e cinco se concentram na apresentao das trs metodologias cujo objetivo a sua operacionalizao: a Metodologia de Diagnstico de Situaes, concentrada na construo 4

do fluxograma explicativo de situaes-problema; a Metodologia de Modelizao, cujo emprego, no mbito da Gesto Estratgica Pblica, se d, fundamentalmente, para proceder anlise de sistemas complexos normalmente encontrados em ambientes de governo; e a Metodologia de Planejamento de Situaes que, a partir deste fluxograma, permite o detalhamento da matriz operacional (aes, atores, recursos, prazos etc.) e completa o ciclo da GEP. O sexto captulo tem por finalidade apresentar a Metodologia de Anlise de Polticas. Essa metodologia destacada devido sua capacidade de enfocar a interface entre a sociedade e o Estado e o seu prprio funcionamento de um modo mais revelador do que at ento fazia a Cincia Poltica. E tambm por enfocar a questo da elaborao dos planos e da sua execuo, da alocao de recursos etc., com maior sutileza e realismo do que fazia a Administrao Pblica. . Finalmente, se apresenta as Consideraes Finais que chamam a ateno para a necessidade de capacitar o gestor pblico para levar a cabo as tarefas colocadas pela atual conformao das relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser construdo. Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes Estado-Sociedade um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de levar a cabo suas propostas.

Instrues operacionais aos alunos do Curso Metodologia de aprendizado Parte-se da idia de que, mais do que um certificado, importante para alunos que concluem um curso de ps-graduao como este produzir algo que represente o resultado que alcanaram ao longo de seu processo de aprendizado e que possa ser apresentado e utilizado em seu ambiente de trabalho. Ademais, no caso de um curso cujo objetivo fornecer elementos terico-prticos orientados a aumentar a capacidade de equipes para atuar em ambientes de governo de um pas perifrico, onde claramente deficitria a Gesto Estratgica Pblica, consideramos que esse instrumento deve satisfazer condies adicionais. Acreditamos que ele deve ser um documento que registre de forma sistemtica os resultados parciais e final que forem sendo alcanados com vistas quele objetivo. Se isso ocorrer, os alunos estaro contribuindo com o esforo dos professores e ex-alunos do Curso de aprimorar o processo de elaborao (formulao, implementao e avaliao) das polticas pblicas nacionais.

Dada a natureza do Curso, consideramos que esse documento, que denominamos Trabalho de Concluso de Curso (TCC), deve ser elaborado por equipes de 3 a 4 alunos, simulando as atividades que costumam ser realizadas em ambientes de gesto. O TCC ser elaborado paulatinamente em torno de uma situao-problema escolhida e enunciada por cada equipe. Este enunciado, que servir de base para o TCC, dever tomar como ponto de partida os problemas enfrentados pelos alunos em seu ambiente de trabalho. O TCC ser, ento, elaborado mediante a aplicao dos conceitos, metodologias e contedos apresentados ao longo do curso com vistas a processar a situao-problema. A metodologia de aprendizado adotada no Curso est baseada na identificao e no processamento de uma situao-problema e tem como elemento aglutinador a elaborao do TCC. No que segue so apresentadas algumas caractersticas da metodologia de aprendizado. Talvez o seu cabal entendimento s ocorra numa segunda leitura, aps a apresentao das metodologias de diagnstico e planejamento de situaes-problema; respectivamente, Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) e Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS). A nfase do TCC ir recair inicialmente sobre o momento descritivo da situaoproblema. E, em seguida, sobre o momento explicativo, dedicado a explicar como e por que se chegou situao-problema descrita. Esses dois primeiros momentos so tratados, principalmente, com base na MDS. O terceiro momento o momento normativo , que na nossa metodologia de trabalho se segue aos dois anteriores, tem incio com a apresentao da MPS. Esse ltimo momento tem por objetivo focalizar a transformao da situaoproblema mediante a aplicao dos instrumentos adquiridos durante o Curso, e de acordo com sua viso de mundo, suas opes polticas, culturais, de gnero etc. A elaborao do TCC supe um esforo coletivo da equipe e, tambm, um esforo individual, sem o qual o primeiro dificilmente ter xito.

O esforo individual O esforo individual se relaciona a uma tarefa que deve ser realizada por cada aluno. Todos devero entregar via Teleduc (ferramenta de ensino-aprendizagem distncia desenvolvida pela Unicamp), at sete dias antes de cada Encontro (impreterivelmente), suas Impresses de Leitura sobre o contedo da bibliografia para ela indicada. As Impresses de Leitura no tm um modelo ou um tamanho rgido. Em cerca de 6 mil caracteres e incorporando em um documento nico todos os textos utilizados em cada encontro, elas devero sintetizar as reflexes do aluno acerca do contedo luz de sua 6

formao, experincia profissional e convices. Em outras palavras, as impresses de leitura devem ser redigidas com base em duas questes: 1) o posicionamento crtico do aluno com relao s propostas e argumentos dos textos; e 2) sua relao com o seu ambiente de trabalho no setor pblico. Elas sero comentadas e devolvidas aos alunos at 24 horas antes do incio do Encontro correspondente. A avaliao individual de cada aluno levar em conta as suas Impresses de Leitura. Atrasos na entrega sero penalizados da seguinte forma: 20% de desconto do peso mximo para at uma semana de atraso e 40% de uma a duas semanas. Impresses de leitura enviadas com trs ou mais semanas de atraso no tero mais valor para a avaliao. Mas alm de ser um mecanismo de avaliao as impresses de leitura so atividades importantes para a elaborao do TCC. Boas impresses de leitura auxiliam na sua confeco. Os Encontros sero desenvolvidos tendo como referncia as Impresses de Leitura preparadas pelos alunos. De maneira a evitar uma relao unidirecional pouco produtiva, sobretudo em cursos de ps-graduao como este, as exposies do professor devem ser limitadas. Dever ser privilegiada uma discusso que contemple os pontos de interesse (dvidas, crticas, complementao em funo de outras leituras e de experincias pessoais etc.) dos alunos.

A bibliografia e o ordenamento dos assuntos A bibliografia foi escolhida em funo das opes metodolgicas e programticas do Curso. Deu-se preferncia a autores brasileiros e de outros pases latino-americanos, mesmo quando o assunto tratado se refere realidade de outras regies ou quando o contedo versa sobre contribuies originalmente propostas por autores estrangeiros. Isso porque se considerou que a perspectiva de anlise daqueles autores tende a ser mais adequada para a compreenso de nossa realidade e mais pertinente aos objetivos do Curso. E tambm porque o esforo realizado por vrios dos autores, de proporcionar uma perspectiva comparada entre os vrios pases da regio e destes com os pases de capitalismo avanado, til para a melhoria da Gesto Pblica brasileira. Foram tambm selecionados trabalhos de estrangeiros com familiaridade com a realidade de Amrica Latina. A opo de basear a metodologia de aprendizado na leitura de artigos recentemente publicados em revistas especializadas se deve inteno de simular, ao longo do Curso, o trabalho que os gestores devem se acostumar a realizar quando da pesquisa sobre um assunto pertinente s suas preocupaes. Isso envolve uma familiarizao com os diferentes tipos de linguagem utilizados, as fontes de referncia mais importantes, a 7

bibliografia nacional e estrangeira de natureza seminal ou considerada mais pertinente, as tcnicas de leitura e interpretao de texto etc. Envolve, tambm, a percepo de como pesquisadores contemporneos debatem, atualizando ou aprimorando as contribuies de seus predecessores. Na escolha da bibliografia buscou-se associar o tema de cada Encontro e Sesso a uma ou mais referncias que dele tratassem de forma especfica e exclusiva. O que no , evidentemente, exeqvel. Faz parte da boa prtica acadmica que pesquisadores, ao focalizar um assunto, abordem outros que esto montante ou que so influenciados por ele. Embora em alguns poucos casos se tenha mutilado um trabalho recomendando a leitura de s uma de suas partes, ou esquartejado, sugerindo a leitura de uma delas para uma sesso e outra para outra, se preferiu evitar este procedimento. Isso porque pareceu importante que os alunos percebessem a maneira particular como o autor interpreta as situaes que analisa e as contribuies de seus antecessores. Caso o aluno tenha interesse por bibliografia complementar sugerimos a leitura das referncias indicadas nos textos da bibliografia obrigatria. Quando, em sala de aula, o professor comentar o contedo da bibliografia, ser privilegiada a apresentao das idias dos autores e a crtica interna aos seus argumentos. S depois disso, ser formulada uma crtica externa buscando contrastar essas idias e argumentos com a de outros autores lidos pelos alunos. O ordenamento dos assuntos visou encade-los tratando em cada sesso um assunto que respondesse a outro abordado na anterior e perguntasse algo a ser abordado na seguinte, a partir da leitura da bibliografia correspondente. E, tambm, claro, materializar inteno de respeitar o preceito pedaggico de tratar assuntos numa ordem que propicie ao aluno um envolvimento com eles crescente e adequado ao seu interesse. No que se refere s metodologias MDS, Modelizao e MPS o ordenamento deuse em virtude da precedncia das primeiras em relao terceira. No que se refere Metodologia de Anlise de Polticas sua posio no Programa se deve ao fato de que quela altura do Curso os alunos j tero elementos suficientes para a sua aplicao.

O esforo coletivo O esforo coletivo se relaciona elaborao em equipe do TCC. Ele se inicia no primeiro Encontro com a formao de oito equipes (duas de 3 integrantes e seis de 4 integrantes) que se constituiro em torno das situaes-problema identificados. At 48 horas antes do segundo Encontro (e at o quarto), cada equipe entregar o fluxograma 8

resultante da aplicao da MDS sobre a sua situao-problema para serem comentadas visando a sua adequao ao formato pretendido. Sempre com a mesma antecedncia, a cada Encontro, cada equipe apresentar via Teleduc o resultado de seu trabalho no perodo que se iniciou com o Encontro anterior; em especial o relacionado bibliografia sugerida para o Encontro correspondente. A idia que cada equipe registre o modo como a bibliografia contribui para enriquecer o diagnstico da situao-problema com a qual est trabalhando (o que reputamos como um insumo essencial para o trabalho coletivo de elaborao do TCC). Aps da apresentao da MDS, a partir do segundo e at o nono Encontro, logo no incio da sesso de sexta-feira, duas das oito equipes apresentaro o andamento de seu trabalho em at 20 minutos (seguidos de at 15 minutos de discusso). Isso permitir que cada equipe apresente duas vezes o andamento de seu trabalho ao longo do curso e que receba os comentrios, crticas e sugestes dos demais participantes. No quinto Encontro ser apresentada a MPS e a partir de ento as equipes trabalharo visando a sua aplicao sua situao-problema j previamente processada com a MDS. A partir do sexto Encontro, e seguindo o mesmo procedimento anterior, cada equipe entregar o resultado de seu trabalho de incorporar, ao produto da aplicao da MPS, os assuntos relacionados bibliografia sugerida para a sesso correspondente. Assim, as opinies de cada integrante da equipe, independentemente de terem sido registradas nas correspondentes Impresses de Leitura, sero incorporadas ao TCC. Tambm a partir do sexto Encontro, logo no incio da sesso de sexta-feira, duas das oito equipes apresentaro o andamento de seu trabalho em at 20 minutos (seguidos de at 15 minutos de discusso).

Avaliao A avaliao dos alunos contemplar tanto o esforo individual quanto o esforo coletivo. Para a avaliao final o esforo individual (Impresses de Leitura) tem um peso de 60% e o esforo coletivo (TCC) um peso de 40%.

Sobre o Trabalho de Concluso de Curso Coerentemente com o acima indicado, esta seo detalha as caractersticas do TCC deste mdulo de 120h e de seu processo de elaborao.

Devido importncia do TCC, consideramos que o processo de sua elaborao deve receber ateno prioritria por parte de todos os envolvidos com o Curso (alunos e professores) devendo as demais atividades (aulas presenciais e leituras) ser concebidas de maneira a subsidiar este processo. Caractersticas esperadas do TCC Dever ser evitada, na concepo do TCC, uma nfase excessiva na apresentao e descrio de propostas, atividades, programas, processos de formulao, implementao e avaliao, aspectos institucionais, resultados j obtidos etc., relativos situao-problema escolhida. A originalidade do enfoque de gesto estratgica pblica adotado neste Curso, em particular a combinao concebida entre os instrumentos de Modelizao, Anlise de Polticas e Planejamento Estratgico Situacional, demanda uma cuidadosa elaborao do TCC. Ela dever estar apoiada nas atividades a seguir indicadas que, sem serem todas obrigatrias, serviro de balizamento para tanto. As reaes das equipes a elas e a sua eventual realizao dever ser sistematicamente registrada, de modo a permitir uma boa organizao do trabalho e o encadeamento seqencial dos resultados parciais obtidos.

Roteiro So propostos dois blocos de procedimentos para a elaborao do TCC: O primeiro bloco Procedimentos Bsicos pode ser entendido como algo obrigatrio ou essencial para a elaborao de um bom TCC. O segundo Procedimentos de Aprofundamento apresenta sugestes para que as equipes possam aprofundar seu trabalho e dever ser utilizado a partir das especificidades de cada situao-problema escolhida.

1) Procedimentos Bsicos Os procedimentos para a elaborao do TCC envolvem, necessariamente, as atividades apresentadas abaixo: i) Identificar uma situao-problema relevante para o trabalho cotidiano de uma equipe de gesto. ii) Realizar um diagnstico da situao-problema que merece o envolvimento da equipe como ator que declara e como ator disposto a atuar. A aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) o primeiro marco do processo de elaborao do TCC, uma vez que permite a obteno de uma clara identificao das variveis e relaes de 10

causalidade que compem a modelizao do sistema sobre o qual se desenvolver o trabalho at o final do Curso. iii) Elaborar uma lista preliminar dos indicadores disponveis acerca da situaoproblema aparentemente adequados para o seu processamento. iv) Identificar os atores sociais pertinentes ao mbito da situao-problema e descrever a forma como atuam no sentido de mant-la ou alter-la. v) Descrever o processo decisrio mediante o qual a situao-problema foi gerada e pode ser explicada e identificar os atores mais significativos. vi) Analisar os processos de definio e priorizao de assuntos que integram a agenda pblica (ou sistmica). vi) Identificar o processo de conformao da agenda decisria (ou poltica) protagonizado pelos atores com maior poder e pelo governo (agenda governamental) indicando eventuais conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser associados a ela e a convenincia da transformao destes em conflitos abertos. viii) Apontar os descritores de Situao-Objetivo (ou Resultados esperados) com a resoluo ou a superao da situao-problema escolhida. ix) Descrever as restries identificadas no balano expresso no Tringulo de Governo relacionando a ambio de mudana do projeto poltico do ator que declara disponibilidade de apoio poltico e de capacidade de governo. x) Revisar a lista de indicadores da situao-problema de modo a eliminar os desnecessrios ou inadequados e incorporar os que decorrem das anlises realizadas.

2) Procedimentos de aprofundamento Sugere-se que, alm de realizar as tarefas listadas acima, os grupos atendam s seguintes recomendaes: i) Tendo como referncia a situao-problema escolhida, avaliar as dificuldades enfrentadas pelo governante em fazer cumprir a agenda governamental (aquela que decorre de seu plano de governo) e dos demais compromissos em relao s praticas de governo adotadas. ii) Tendo em vista a situao-problema estudada, relacionar as escolhas da equipe com a idia de que a expresso: o Estado (ou governo) no funciona, tende a obscurecer o fato de que sua racionalidade e funcionalidade correspondem a um dado balano de poder poltico e econmico e que esse mau-funcionamento favorece certos segmentos sociais. Quais os beneficirios e eventuais perdedores do mau-funcionamento do Estado? 11

iii) Identificar caractersticas da situao-problema que podem ser associadas aos elementos presentes na implantao do modelo de Reforma do Estado Gerencial em curso (processos de privatizao e terceirizao; transferncia de funes/recursos do nvel federal para o municipal; diminuio da capacidade de regulao, planejamento e gesto; desmobilizao dos funcionrios etc.). iv) Identificar, nas instituies, equipes e atores envolvidos com o assunto as dificuldades e deficincias relacionadas ao modo de funcionamento da mquina pblica. v) Indicar operaes capazes de buscar equacionamento ou alterar a situaoproblema propiciando um aumento da governabilidade e de objetivos colaterais, como a elevao do grau de participao popular etc.

Contedo programtico A tabela apresentada a seguir proporciona uma idia geral do desenvolvimento do Curso, composto por dez Encontros Semanais, cada um com trs sesses de quatro horas, num total de 120 horas-aula. Ali se indica, para cada sesso, o assunto tratado e a bibliografia cuja leitura dever ser realizada com anterioridade sesso. Observe que apenas quando necessrio se indica a data de publicao. Veja na seo seguinte Bibliografia a indicao bibliogrfica completa. Em alguns casos, os trabalhos sugeridos no tratam especificamente do tema das sesses e por esta razo aparece um intervalo de pginas que so as que devero ser lidas para a sesso correspondente.

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Enc. sex M 1 sex T sb

Assunto da Sesso Apresentao do Curso O Global e o Local Metodologia de Diagnstico de Situaes Sobre os Governos de Esquerda na Amrica Latina Anlise sobre a Conjuntura Metodologia de Modelizao O Estado na Amrica Latina Contempornea Carter do Estado Capitalista Cidadania, Nao e Povo As relaes EstadoSociedade no Capitalismo Trajetria da relao EstadoSociedade no Brasil O Estado Brasileiro e as Polticas Sociais Antecedentes da Reforma Neoliberal A Proposta do Estado Gerencial Crticas Reforma do Neoliberalismo Crticas Reforma Gerencial Brasileira As Polticas Sociais no psneoliberalismo Metodologia de Planejamento de Situaes Metodologia de Anlise de Polticas - viso panormica Metodologia de Anlise de Polticas roteiro Metodologia de Anlise de

Objetivo (compreender/entender...) Uma viso preliminar de conjunto sobre o enfoque estratgico da Gesto Pblica como uma alavanca de transformao do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio A atual crise como manifestao das contradies do capitalismo escala mundial; a Bahia de uma perspectiva exgena Apresentao da MDS visando concepo preliminar do modelo da situao-problema que ser enriquecido ao longo do Curso atravs das leituras e discusses Caracterizao da conjuntura que vivem os governos latino-americanos como um momento da trajetria da esquerda Anlises crticas sobre o desempenho dos governos de esquerda (revoluo passiva ou contra-reforma? e o possibilismo) Pensamento complexo, sistemas e modelizao; a Gesto Estratgica Pblica e sua interface com a sociedade como um sistema complexo; modelizao de sistemas (situaes-problema) Oito proposies e dez teses sobre o Estado latino-americano contemporneo O Estado como garantidor das relaes de produo capitalistas (organizao, exterioridade, racionalidade limitada e contradio) O papel das trs mediaes entre o Estado-Sociedade (a cidadania como fundamento, a nao como referencial e o povo como fundamento e referencial ambguo do Estado) para o movimento do capital e as suas relaes A tripla relao Estado-Sociedade (a funcional ou da diviso social do trabalho, a material ou da distribuio do excedente social, e a da dominao ou da correlao de poder) e a conformao da agenda A evoluo do Estado brasileiro e da Gesto Pblica luz das particularidades (patrimonialismo e outros ismos) e do carter das relaes Estado-Sociedade referentes trajetria scio-poltica e econmica do Pas at o surgimento do neoliberalismo Como se materializam, no caso brasileiro, as caractersticas do Estado capitalista tendo como referncia as polticas sociais; a relao pblicoprivado e as polticas sociais O pensamento neoliberal como uma reao ao movimento dos trabalhadores e pelo socialismo e um ataque ao Estado de Bem-estar tendo como foco a questo social A proposta (Gerencial) de Reforma do Estado segundo o seu personagem principal (postura de crtica interna) O conceito de governana da Reforma Gerencial; por que no se aplicam as suposies da Reforma Gerencial (um teste emprico numa postura de crtica interna) Crticas pontuais Reforma Gerencial brasileira e proposies relativas gesto social Como vem sendo enfrentada a questo social? a nova gerao de polticas sociais latino-americanas Apresentao da MPS visando proposio preliminar de aes, identificao de atores, definio de prazos, responsveis, etc. a partir do modelo da situao-problema concebido no incio do Curso Metodologia de Anlise de Polticas: conceitos, momentos e modelos

Bibliografia Dagnino (2009: Introduo e cap I e II) Boaventura, Gonalo Dagnino (2009: cap.III e IV) Fiori Born, Coutinho, Oliveira Dagnino (2009: cap. III) ODonnell (2007) ODonnel (1981 p. I) ODonnel (1981 p. II)

sex M sex T sb sex M 3 sex T

sb

sex M

Oszlak (1997) Tenrio e Saravia {107-122}, Costa {140155} Faleiros

sex T

sb

sex M 5 sex T sb

Fonseca

Bresser

Schmitter Tenrio e Saravia {122-130}, Costa {133140} Kliksberg (2006), Diniz Dagnino (2009: cap V) Ham e Hill

sex M

sex T sab

sex M

sex T sb

Roteiro para a realizao de Anlise de Polticas; a anlise das agendas pblica, decisria e governamental; a agenda decisria como Estado em processo Diferenas entre Avaliao e Anlise de Polticas; tendncia ao tecnocratismo versus politizao da poltica pblica; por que ao gestor no

Dagnino (2009: cap VI) Cavalcanti e Dagnino

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Polticas - o Gestor e o Analista sex M Burocratas e o Estado Capacitao do Funcionalismo e Mudana Social Caractersticas da Gesto Pblica Latinoamericana Propostas para a Gesto Pblica Latinoamericana Experincias de Democracia Participativa O Tcnico e o Poltico: Combinar ou Fundir? O Estado e os Desafios da Democracia E depois do Estado Neoliberal? Encerramento

basta ser um avaliador? por que ele tem que ser um analista de polticas?

Modelos de prtica administrativa, tipologia das burocracias latinoamericanas; os burocratas e o desenvolvimento brasileiro

Koldo Echebarra, Rua e Aguiar Ospina, Longo, Pullido Waissbluth (2003), Evans Waissbluth (2002) Kliksberg (2005), Cunil Grau, Goldfrank Brugu ODonnel (2008) Thwaites Rey

sex T

A institucionalizao da direo pblica profissional

sb

Especificidades da Gesto Pblica latino-americana (insularidade, hibridismo, etc.)

sex M

Indicaes para mudana; recomendaes aos dirigentes sobre o qu fazer e o qu no fazer. Dilemas e dificuldades da gesto participativa em diferentes nveis da estrutura administrativa (experincias latino-americanas de oramento participativo e Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social brasileiro) possvel uma combinao entre o tcnico e o poltico na transio para o Estado Necessrio Uma tentativa de sntese dos desafios atuais da Gesto Pblica latinoamericana apontando as vrias caras com que ela se apresenta aos diferentes atores sociais Uma proposta heterodoxa para a Gesto Pblica

sex T

sb

sex M 10 sex T sb

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CAPTULO I: CONTEDOS INTRODUTRIOS GESTO ESTRATGICA PBLICA

1. Introduo Embora com um ttulo que pode dar a impresso de que seu objetivo tosomente introduzir o tema e que por isso no merece ser entendido como um assunto importante para a formao do aluno, este captulo , de fato, uma das unidades do Curso. Tal como o captulo seguinte, ele essencial para a compreenso dos que o seguem, orientados exposio das metodologias mais utilizadas na GEP. O Captulo se inicia com um breve histrico do planejamento de modo a explicitar algumas caractersticas do contexto scio-poltico em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltar o ambiente adverso no qual se pretende que a GEP seja implantado.

1.1. Um breve histrico do planejamento Embora o planejamento possa ser considerado como uma extenso do pensamento marxista, na medida em que estava nele implcita a possibilidade de conferir ao Estado herdado do capitalismo um papel destacado na organizao das tarefas associadas transio ao socialismo, foi somente no perodo da Nova Poltica Econmica, j no incio dos anos de 1920, que o planejamento se integra ao arsenal do Estado sovitico. O planejamento com a conotao que a aqui adotada e que se refere ao mbito nacional, global passa a ser entendido, ento, como uma possibilidade de superar as relaes sociais e tcnicas de produo capitalistas. E, assim, substituir o mercado como ente regulador e alocador de recursos. Inspirado na experincia do exrcito revolucionrio advinda da luta contra a burguesia e contra os inimigos externos, e apoiado pelos estudos sobre o que viria a constituir a metodologia de balano intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se afirmou como instrumento de organizao da economia socialista. A potencialidade que ele apresentava em termos de prospectiva, simulao e organizao para a consecuo das metas econmico-produtivas permitiu que em 18

menos de um qinqnio fosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e industrial vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e pela sabotagem contra-revolucionaria. A rpida industrializao e o crescimento da produo agrcola da URSS permitiram que ela despontasse como uma aliada essencial para a vitria sobre o nazismo e, j num contexto de Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos scio-econmicos positivos nos demais pases do bloco socialista. No mbito dos pases capitalistas, e buscando uma emulao da experincia sovitica, um planejamento de tipo socialista foi adotado por um curto perodo na Frana da Frente Popular em meados dos anos de 1930. De fato, nos pases capitalistas, foi s em situaes onde era necessria uma intensa mobilizao econmica que os dirigentes preferiram a racionalidade do planejamento capacidade do mercado de otimizar a alocao de recursos. Isso ocorreu primeiro na Alemanha nazista, no perodo de preparao do esforo de guerra que antecedeu o conflito, estendendo para a economia como um todo os mtodos desenvolvidos no mbito militar. Assim, embora sem que se possa caracterizar propriamente como

planejamento na acepo que o termo viria a ter posteriormente, as iniciativas implementadas durante o esforo de guerra e nos processos de reconstruo Europia no imediato ps-guerra se utilizaram de mtodos que se aproximavam daqueles usados no campo socialista. Parece que o sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante para que a idia do planejamento se fortalecesse na Amrica Latina. Experincias anteriores, como as que ocorreram no incio da dcada de quarenta no Brasil, ganharam impulso, estimuladas no ps-guerra pela Organizao das Naes Unidas (em especial da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento). No plano terico, esse processo levou a importantes contribuies amparadas num amplo espectro ideolgico que ia desde o materialismo histrico at o pensamento conservador, passando pela viso keynesiana. No plano das aes de governo, surgiram no Brasil, a partir dos anos cinqenta, sucessivas experincias de planejamento no mbito federal. Algumas das quais, como a do Plano de Metas

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(1956-1961) do governo de Juscelino Kubitschek, bastante bem sucedidas a julgar pelos resultados que obtiveram. A experincia brasileira de planejamento se aprofunda durante o perodo militar. Sucessivos planos so formulados e implementados a partir de 1964 seguindo o estilo autoritrio, centralizador e economicamente concentrador que caracterizou os governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potncia

demandava uma mobilizao que, ainda que em menor grau do que havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandava um significativo esforo de planejamento. No incio dos anos setenta, a implantao de um Sistema de Planejamento Federal, deu origem a trs edies do Plano Nacional de Desenvolvimento. O ltimo deles, com um perodo de execuo que coincidiu com a perda de legitimidade da ditadura militar que antecedeu a abertura e a redemocratizao do Pas, terminou por explicitar o carter demaggico e manipulador que envolveu a experincia de planejamento dos militares. Com o governo civil da Nova Repblica, iniciado em 1985, tentado sem muito sucesso retomar iniciativas de planejamento que fossem mais alm do plano setorial. A partir do governo Collor, com a adoo da orientao neoliberal, iniciativas de planejamento no sentido estrito do termo, sobretudo as que visavam o mbito nacional, global, passam a ser cada vez mais escassas.

1.2. O contexto scio-poltico em que se deve inserir a Gesto Estratgica Pblica Esta seo, assim como as duas que seguem, tem por objetivo precisar o contexto em que o objetivo mais ambicioso deste Curso contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios da GEP ter que ocorrer. Nesse sentido, h que esclarecer nossa opinio, j esboada ao longo da retrospectiva realizada na seo anterior, de que o contexto brasileiro atual adverso adoo da Gesto Estratgica Pblica como um instrumento de gesto pblica. As atividades a ele correspondentes tero que se desenvolver no interior de um aparelho de Estado Herdado, no preparado para atender as demandas que a
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sociedade hoje lhe coloca. E, ao mesmo tempo, devero atuar no sentido de transform-lo no sentido da criao do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atend-las, mas de fazer emergir e satisfazer as demandas da maioria da populao. Para introduzir o tema central desta seo vamos colocar uma pergunta que possui como resposta, justamente, o porqu da existncia de uma disciplina de GEP num Curso de Especializao que deve ter como compromisso capacitao de gestores pblicos para promover a construo do Estado Necessrio. Um Estado que possa alavancar o atendimento das demandas da maioria da populao e projetar o Pas numa rota que leve a estgios civilizatrios sempre superiores? A resposta a esta pergunta ser formulada em duas etapas. Primeiramente sero identificadas as caractersticas do Estado Herdado. Do processo de sua constituio, em particular do seu crescimento durante o perodo autoritrio 6 que sucedeu ao nacional-desenvolvimentismo e antecedeu o seu desmantelamento pelo neoliberalismo7. Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam constatao de que este Estado que herdamos duplamente incompatvel com a proposta de mudana que a sociedade brasileira deseja: sua forma no corresponde ao contedo para onde deve apontar sua ao. De um lado porque, a forma como se relaciona com a sociedade, impede que ele formule e implemente polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar essa proposta. De outro porque o modo como se processa a ao de governo na sua relao com o Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e efetividade dessa proposta.

Guillermo ODonnell, pesquisando sobre as particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o Estado burocrtico autoritrio latino-americano (ODONNEL, 1981), provavelmente o pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse primeiro componente da matriz que conforma o que chamamos Estado Herdado, que provm do perodo militar. Sua expresso corporativismo bifronte, que seria a combinao de uma face estatista que teria levado conquista do Estado e subordinao da sociedade civil com outra privatista que o teria colocado a servio de setores dominantes suas reas institucionais prprias especialmente elucidativa (ODONNELL,1976:3). 7 Entre os muitos trabalhos que conceituam o neoliberalismo e que nos autorizam a caracterizar a Reforma Gerencial que caracteriza o segundo componente que conforma o que chamamos Estado Herdado como neoliberal, recomendamos pela sua clareza e facilidade de entendimento a excelente resenha feita por Diniz (2007).

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1.3. As caractersticas do Estado Herdado Mais alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o Pas herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que combinava autoritarismo com clientelismo8, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania no atendiam ao projeto das coalizes de direita ou de esquerda que, a partir da redemocratizao que se inicia em meados dos anos de 1989, o poderiam suceder. um princpio bsico da ao humana, da atuao das organizaes, e tambm da GEP, o fato de que todas as decises tm um custo de operao e que, se equivocadas, demandam a absoro de custos de oportunidade econmicos e polticos. O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo no contemplava os recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados - interna ou externamente - com aumento da dvida imposta populao, os polticos eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo a servio do regime militar sufocava qualquer oposio. A reforma gerencial desse Estado9, que pregava a doutrina neoliberal e que empreenderam os governos civis que sucederam dbcle do militarismo, no encontrou muitos opositores. Para a direita, questo era inequvoca. No havia porque defender um Estado que ela considerava super-interventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde o momento em que, no cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as foras progressistas e assegurado as condies para a acumulao de capital, ele se tornara disfuncional. Para a esquerda, que havia participado no fortalecimento do Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais complicada. Ela o entendia
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Para uma anlise detalhada deste e de outros ismos que caracterizam o Estado Herdado (patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo) ver Costa (2006). Reconhecendo a existncia de caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros pases latinoamericanos, Fragoso (2008) mostra como se manifestam trajetrias distintas entre eles no que diz respeito ao desenvolvimento do que ele denomina nova gerncia pblica. 9 O mais conhecido expoente da proposta de Reforma Gerencial do Estado brasileiro Luis Carlos Bresser Pereira. Entre vrios outros trabalhos de sua autoria, em Bresser Pereira (1998) so apresentadas as principais caractersticas da Reforma Gerencial. Seu documento oficial (Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado, 1995), que pautou as iniciativas governamentais neste sentido uma transposio de suas idias para uma linguagem no-acadmica.

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como um baluarte contra o que denominava a dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional, de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela esquerda como um mal menor: ao mesmo tempo em que denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para sentar as bases do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente. A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um futuro incerto defendiam intuitivamente o passado, e os que, defendendo interesses corporativos mal-entendendo os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional, defendiam ardorosamente o Estado que herdramos. De outro os que, por entender que a construo do Estado Necessrio iria demandar algumas das providncias que estavam sendo tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular ao neoliberalismo no privilegiava a questo, defendiam o controle da sociedade sobre o processo de privatizao. 1.4. A democratizao poltica e o Estado Necessrio Com o final do regime militar, o Brasil inicia um processo de democratizao poltica que tende a possibilitar um aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses levando expresso de uma demanda crescente por direitos de cidadania. Na medida em que este processo avanar, aumentar ainda mais a capacidade dos segmentos marginalizados de veicularem seus interesses e necessidades no atendidas por bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, a demanda por polticas pblicas capazes de promover seu atendimento. o que tem sido chamado de cenrio tendencial da democratizao. Para satisfazer essas necessidades sociais com eficincia, e no volume que temos em pases como o Brasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessas

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polticas para incorporar os 50% desatendido da populao. Tarefa que, por si s, j evidncia a importncia da GEP. Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio10 que permita satisfazer necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo o processo de democratizao pode ver-se dificultado e at abortado, com enorme esterilizao de energia social e poltica. claro que para satisfazer aquelas demandas, o ingrediente fundamental, que no depende diretamente do Estado, uma ampla conscientizao e mobilizao polticas que, se espera, ocorra sem um custo social maior do que o que esta sociedade vem pagando. O fato de que parece necessrio que o Estado faa a "sua parte" uma das motivaes deste Curso. Isto , aumentar as chances de xito do trabalho que deve ser desenvolvido na "frente interna" de gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao do Estado. A qual est sendo impulsionada na "frente externa" do contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedade identificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que se desenha para o futuro. verdade que a correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora crescente concentrao de poder econmico, muito pouco espao deixa para que uma ao interna ao Estado possa alterar a situao de misria em que se encontra a maioria da populao. H que entender a esse respeito que a configurao que hoje possui o Estado brasileiro o Estado Herdado uma conseqncia da concentrao de poder econmico e poltico que temos no Pas que foi estabelecendo um tipo particular de relao Estado-Sociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas pblicas que implementa o Estado, de dois espaos distintos. Um, que serve classe proprietria, criao da infraestrutura econmico-produtiva e

coordenao econmica, que so relativamente preservados e insulados do clientelismo e que seguem um padro de eficincia e eficcia11 semelhante quele

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Muitas contribuies, a partir de uma crtica Reforma Gerencial, tm apresentado elementos do que aqui enfeixamos na proposta de Estado Necessrio. Entre as mais recentes, podemos citar Tenrio e Saravia (2006), Thwaites Rey (2008), Costa (2006). 11 ODonnell (2004) formula um esquema para entender e avaliar o Estado baseado em quatro dimenses. A da eficcia do conjunto de burocracias que o compem; da efetividade do seu sistema legal; da credibilidade que granjeia como realizador do bem comum da nao, ou do povo; e da

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que vigora no Estado de bem-estar dos pases avanados. Outro, que abrange os rgos pertencentes aos ministrios sociais que servem s classes subalternas, que so objeto de repartio poltica entre os partidos que apiam o governo e em que usual a prtica do clientelismo, onde aquele padro se situa muito abaixo daquele que exibem pases perifricos com renda per capita muito inferior nossa. Esse tipo particular de relao Estado-Sociedade se revela, tambm e por conseqncia, numa segmentao do funcionalismo pblico em duas categorias que convivem no interior do Estado. Elas se conformaram na dcada de 1950, quando o recm se consolidava uma administrao meritocratica de tipo weberiano que pretendia se impor ao modelo burocrtico patrimonial 12. Com caractersticas profissionais e remunerao muito distintas, elas passaram a ser responsveis pelo funcionamento daqueles dois espaos de poltica pblica que vm desde ento contribuindo para aprofundar nossa concentrao de poder econmico e poltico. A existncia desses dois espaos e, conseqentemente de dois tipos de burocracia, tambm necessrio que se entenda, nunca foi vista como um problema. Como algo que devia ser resolvido no sentido de modernizar o Estado tornando-o mais prximo daquele dos pases de capitalismo avanado que se tomava como modelo. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica e o segmento no-estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem preparado e que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento do perodo militar terminou levando a uma situao totalmente anmala quando comparada com a dos pases avanados em que cada vez que assume um novo Presidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre provimento para nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007). Para aprofundar-nos no entendimento das dificuldades que envolvem a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio conveniente lembrar
capacidade de atuar como filtro adequado ao interesse geral de sua populao. Concordando com o que coloca para a Amrica Latina em geral, podemos dizer que, tambm em geral, ainda que com diferenas relativas queles dois espaos, temos tido e seguimos tendo um Estado que registra um baixo escore nessas quatro dimenses. 12 Bresser Pereira (2007:15) mostra como a partir dessa poca de institui um descolamento, que se viria a se aprofundar consideravelmente durante o governo militar entre os barnabs, cujo estatuto foi estabelecido com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), por ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938, e a burocracia pblica moderna que, no ncleo do aparelho administrativo ou nas empresas estatais, passava a implementar a estratgia de desenvolvimento do capitalismo brasileiro: o nacional-desenvolvimentismo.

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uma passagem da obra de Claus Offe. Ela to elucidativa para entender porque malograram as tentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos se sucedem em nosso pas que tem sido usada por muitos autores (entre eles Martins (199.) e Costa (2006)) para criticar a Reforma Gerencial. Diz ele: bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio scioeconmico que (...) fixa a administrao estatal em um certo modo de operao... bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho (OFFE, 1994:219). Dessa colocao decorre que mesmo nossa proposta de promover a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio comeando, no por um dos extremos ambos irrealistas de reforma do Estado ou do meio scio-econmico e sim na mobilizao de um ciclo virtuoso que v da capacitao dos gestores pblicos para a transformao das relaes Estado-Sociedade, deve ser vista com cautela. No obstante, verdade que medida que a democratizao avance e a concentrao de renda que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira for sendo alterada, se ir ampliando o espao econmico e poltico para um tipo de atuao da burocracia com ela coerente13. E, nessa conjuntura, o conhecimento que passaro a deter os gestores que se pretende capacitar atravs de iniciativas como a que estamos tratando poder fazer toda a diferena. Isto , talvez seja esse conhecimento o responsvel por se alcanar ou no a governabilidade necessria para tornar sustentvel o processo de

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Diversos autores de pases latino-americanos tm refletido sobre a associao entre a reflexo desenvolvida sobre as caractersticas da relao Estado-Sociedade, o aumento da participao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, em conseqncia, nas polticas pblicas elaboradas nesses pases. Paramio (2008) mostra como as propostas sobre a segunda gerao de reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinada com a presso poltica contra o impacto social e econmico negativo da primeira, origina, em funo das caractersticas daquela relao, reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone (2008), concordando com a idia de que a mudana no modo de operao da burocracia depende criticamente das exigncias impostas pela relao Estado-Sociedade, aponta recomendaes para esta mudana.

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mudana social que se deseja14. Da a importncia de disponibilizar conhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoria das polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina, e sua transformao numa direo coerente com a materializao daquele novo estilo de desenvolvimento. Privatizao, desregulao, liberalizao dos mercados tm impedido que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida social e, enquanto Estado-naco capitalista, por certo , assumir suas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos, desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses do capital globalizado. Assumir essas responsabilidades e materializar os processos de

democratizao e redimensionamento do Estado so desafios interdependentes e complementares que demandam de maneira evidente os contedos que trata este Curso e, no plano operacional, da implementao das aes, no podero prescindir da GEP. A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige uma cuidadosa deciso: quais assuntos podem ser desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com poder similar determinem incrementalmente um ajuste socialmente aceitvel e quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de deciso racional, participativo e de uma implementao e avaliao sob a responsabilidade direta do Estado. A democracia uma condio necessria para construir um Estado que promova o bem-estar das maiorias. S o conjunto que ela forma com outra condio necessria a capacidade de GEP suficiente. S a democracia aliada eficincia de gesto pode levar transformao do Estado Necessrio no sentido que almeja a sociedade brasileira. Sem democracia no h participao e transparncia nas decises, no h planejamento participativo, avaliao de polticas, prestao de contas. No h responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico genrico e sem correlao com ao de governo cotidiana pode degenerar num assemblesmo inconseqente e irresponsvel e numa situao de descompromisso e ineficincia generalizada.

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A seo que analisa a questo da governabilidade e do Tringulo de Governo especialmente elucidativa a este respeito.

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Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo tempo, com enormes desigualdades sociais, requer capacidades e habilidades

extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no mbito de um Estado como o que herdamos. E sem a utilizao das ferramentas da GEP isso ser ainda mais difcil. Entre outras coisas porque tanto a direita como a esquerda perceberam a necessidade de contar com metodologias de planejamento e gesto que, ao mesmo tempo, promovam e dem conseqncia participao popular. A primeira, porque j no pode manter o estado de ignorncia e subordinao do qual at agora tm lanado mo para seguir governando. A segunda, porque ao abandonar sua estratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros, tomando o poder e atravs de um renovado apoio das massas, usar o Estado para alcanar o seu cenrio normativo, percebeu que a simples mobilizao poltica no era suficiente. De fato, ao abraar a via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao poltica, a garantia que tem para dar conseqncia e para, assim, manter o apoio popular que foi capaz de conquistar. 1.5. A construo do Estado Necessrio e a Gesto Estratgica Pblica Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de que o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio, aquele que possa servir como um instrumento para implementar aquela proposta de mudana, demanda a capacitao de seus quadros. Demanda a formao de gestores que aliem dois tipos de capacidades ou habilidades bsicas. A primeira, dominar os aspectos tericos e prticos do processo de elaborao de polticas pblicas a ponto de serem capazes de utiliz-lo como ferramenta da mudana social, econmica e poltica. A segunda capacidade atuar de maneira to eficiente no seu dia-a-dia a ponto de fazer com que a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe faculta e que produza impactos crescentemente efetivos. A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial da agenda de governo; a erupo de uma infinidade de problemas que, em geral, demandam solues especficas e criativas, muito mais complexas do que aquelas que o estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas e de planejamento
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governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver. No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definia e caracterizava os problemas que o Estado deveria tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento poltico conservador dominante eram capazes de visualizar. A explicao dos problemas pblicos estava constrangida por um modelo explicativo que, de um lado, tendia quase monocausalidade e, de outro, a solues genricas, universais. O que levou ao estabelecimento de um padro nico do tipo causa-problema-soluo no qual, embora fosse percebida uma certa especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que segundo o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo. O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica para trat-las que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato genrico que facilitava tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de aparente eqidade os procedimentos de controle poltico e se assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado15. Era na fila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia... As caractersticas do Estado Herdado faziam com que as demandas da populao se tornassem assuntos genricos, nacionais, a serem resolvidos mediante a distribuio dos recursos arrecadados de forma centralizada. Assim, sem nenhuma preocupao com a elaborao de polticas apropriadas e com a adoo de ferramentas da GEP, os recursos fluam atravs de uma complexa rede de influncias e favores at os lideres polticos locais que discricionariamente os transformavam em benesses com que atendiam a suas clientelas. Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo de planejamento governamental e de elaborao de polticas que eram no apenas injustos e genricos. Eram tambm incuos, uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser enfrentadas. Este modelo que se consolidou objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes, tempos alm de incremental,
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Para uma excelente retrospectiva de como se deu ao longo do nosso processo de desenvolvimento scio-econmico a relao entre o Estado e os interesses das classes dirigentes e subordinadas ver Bresser-Pereira (2007).

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assistemtico e pouco racional tendia a gerar polticas que eram facilmente capturadas pelos interesses das elites16. As demandas que o processo de democratizao poltica ir cada vez mais colocar, e que sero filtradas com um vis progressista por uma estrutura que deve celeremente se aproximar do Estado Necessrio, originaro outro tipo de agenda poltica. Sero muito distintos os problemas que a integraro e tero que ser processados por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados pela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia de vida, freqentemente de muito sofrimento e justa revolta. Construir o Estado Necessrio no somente difcil. uma tarefa que, para ser bem sucedida deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel, mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as capacidades e habilidades extremamente complexas necessrias para transformar o Estado Herdado. Assim colocado, o problema parece no ter soluo. No obstante, ela existe. E existe porque j existe a conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio. E quando existe esta conscincia porque a soluo j vislumbrada por uma parte dos atores envolvidos com o problema. A deciso de criar este Curso supe uma conscincia por parte desses atores de que a emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que corresponde ao contedo das polticas que cabe a ele implementar depende de uma preocupao sistemtica com a capacitao do conjunto de seus funcionrios. A criao do Curso representa uma demonstrao de que o primeiro indispensvel e corajoso passo est sendo dado. Ele revela a percepo de que rotinas administrativas que do margem ao clientelismo, iniqidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a governabilidade, no podem ser toleradas. E que para que isto ocorra, no bastam o compromisso com a democracia e com um futuro mais justo, o ativismo e a

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So muitos os trabalhos de pesquisadores que descrevem as caractersticas que foram impregnando a gesto pblica latino-americana e que configuram o que denominamos Estado Herdado e que apontam propostas para sua modificao. Entre eles, recomendamos Oszlak (1999), Evans (2003), Waissbluth (2002 e 2003).

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militncia. Este passo denota a percepo de que para criar condies favorveis para que seu corpo de funcionrios materialize esse compromisso imprescindvel que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar (para a populao e em conjunto com ela) seja urgentemente disponibilizado. E que atravs dele que uma nova cultura institucional ser criada e alavancar a construo do Estado Necessrio. Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demanda do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho, e procedimentos qualitativamente muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis no mais conservador e sim progressista, transformador, ir demandar um processo sistemtico de capacitao17. Para dar uma idia do desafio cognitivo que isto significa vale introduzir um dos elementos-chave da GEP: a forma como se d a determinao do que so problemas e o que so solues, o que so causas e o que so efeitos, o que so riscos e o que so oportunidades. Isso porque, em muitos casos, ela ter que ser invertida. H que ressaltar, nesse sentido, que a GEP um dos instrumentos por meio dos quais novas inter-relaes, sobre-determinaes, pontos crticos para a implementao de polticas etc., tero que ser identificados, definidos e processados. S assim os novos problemas podero ser equacionados mediante polticas especficas; por exemplo, por meio de redes de poder locais, com a alocao de recursos sendo decidida localmente. Estamos vivendo um momento da democratizao poltica em que as duas pontas da gesto pblica e do processo de elaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao. Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h claramente maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande importncia para a populao passem a integrar a agenda de deciso poltica. Na
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conveniente ressaltar, neste sentido, que a idia que orientou a concepo deste Curso muito distinta daquela que subjaz s propostas realizadas pela Reforma Gerencial (BRESSER-PEREIRA, 1998) ou, para tomar uma referncia mais recente e menos irrealista, pela Carta Ibero-americana de Qualidade na Gesto Pblica (2008), acerca de qual deveria ser o comportamento do bom burocrata. Ao invs de postular uma lista de recomendaes sobre a sua conduta, baseada na responsabilidade social, na tica, na qualidade etc., o que esperamos proporcionar aos gestores um contedo analtico-conceitual e metodolgico que os tornem capazes de exercer sua discricionariedade para materializar a escolha que fizeram de melhorar a relao Estado-Sociedade.

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sua ponta terminal a deciso de onde alocar recursos existe igualmente uma grande probabilidade de que problemas originais passem a ter sua soluo viabilizada. Como tratar essas novas demandas at transform-las em problemas que efetivamente entrem na agenda decisria? Como fazer com que o momento da implementao da poltica (que se segue ao da formulao) possa contar com um plano para sua operacionalizao eficaz, que maximize o impacto favorvel dos recursos cuja alocao pode ser agora localmente decidida de forma rpida, mediante instrumentos inovadores e transformadores como o caso do Oramento Participativo? No nossa inteno apresentar a GEP como a panacia que ir resolver todos os problemas e enfrentar todos os desafios que estamos comentando nesta parte introdutria, mas caber ao leitor, ao final, avaliar a potencialidade deste instrumento.

1.6. O contexto de elaborao de Polticas Pblicas Esta seo focaliza o contexto em que o objetivo mais ambicioso deste Curso contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios da GEP ter que ocorrer. Ela ir tratar de questes associadas ao marco analtico-conceitual da GEP introduzidas a partir de uma postura crtica em relao Administrao Geral, derivada da Administrao de Empresas e utilizada na conformao dos contedos da Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam inadequado para a consecuo daquele objetivo. Para iniciar, conveniente explicar porque se usa neste Curso o termo Gesto Pblica e no o de Administrao Pblica. A literatura anglfona de Administrao (que mantm um enfoque que apesar de alegadamente genrico se refere s empresas) costuma utilizar o termo management para referir-se ao mundo privado. O termo administration teria um significado mais amplo, buscando um status universal capaz de abarcar todos os mbitos de atividade humana, inclusive o mundo pblico; ou aquilo que em seguida se designa como Administrao Geral. O primeiro termo tem sido traduzido para o portugus como gesto e o segundo como administrao.
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A mesma literatura usando o prefixo public enfatiza o que tem sido traduzido como administrao pblica para referir ao ambiente pblico, de governo. No obstante, mais usado hoje no Brasil o termo gesto pblica para fazer referncia s atividades que tm lugar no ambiente pblico ou aos conhecimentos que nele so aplicados. Feita essa aclarao terminolgica, cabe uma outra, de contedo. Esta seo se baseia em constataes e argumentos acerca de qual deveria ser o marco analtico-conceitual da GEP no mbito de uma Gesto Pblica coerente com os balizamentos expostos nas sees anteriores. Sua fundamentao, embora mais ou menos evidente, no aqui apresentada em detalhe. A indagao sobre a adequao do marco analtico-conceitual da Administrao Geral, que o que tem orientado as experincias brasileiras de planejamento governamental, se inicia pela caracterizao da rea de atuao conhecida como Polticas Sociais que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aes voltadas para o desenvolvimento social. Embora no devesse ser assim e no seja esta a nossa viso, a expresso Gesto Pblica tem sido freqentemente utilizada no meio acadmico e profissional para designar um corpo de conhecimentos (ou um conjunto de atividades entre as quais se encontra a GEP) associado de modo muito estreito elaborao das polticas orientadas ao atendimento de demandas sociais, as Polticas Sociais18. por isso importante entender o que significam as chamadas Polticas Sociais19. Os servios educacionais, de orientao social, de assistncia mdica, de ajuda jurdica e outros providos pelas Polticas Sociais, mesmo que garantidos por lei, geralmente aparecem como favores populao sendo implantados em conjunturas polticas mais ou menos especficas e cambiantes.
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A individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, por isso, passveis de serem tratados em separado os aspectos relativos ao econmico e ao social. Ao escamotear essa relao, os partidrios dessa concepo reforam a idia que til aos seus interesses, de que o desenvolvimento econmico e suas polticas e instituies devem tratar do crescimento econmico, da competitividade e do avano tecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento social deveriam compensar seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essa separao entre duas esferas de polticas, por estar solidamente ancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classe dominante, no precisa ser revestida de um aparato legal. Ao conformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado ela a naturaliza e materializa a condio subordinada, residual e acessria que possui a Poltica Social. 19 Uma das obras mais completas e conhecidas (j possui mais de dez edies) publicadas no Brasil sobre o tema a de Faleiros (2000). Nela nos baseamos para realizar os comentrios feitos aqui.

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No passado, o Cdigo Civil obrigava que o trabalhador fosse sustentado por seus filhos quando ficasse velho. Isso no mais assim. No regime salarial da economia capitalista, o individuo que contratado para o trabalho, e no o grupo familiar como chegou a ocorrer no passado; e as formas de produo atuais destruram a famlia extensa que se organizava em torno da economia de subsistncia. claro que a interveno do Estado na garantia de benefcios e servios no substituiu a famlia. E mais, sua ao parece pautar-se no modelo familiar. As Polticas Sociais so organizadas em nome da solidariedade social: os jovens trabalhadores contribuem para a aposentadoria dos velhos e para o cuidado e a educao das crianas; as pessoas ss para o tratamento dos doentes; os empregados para os desempregados; os ativos para os inativos; os solteiros para os casados (salrio-famlia) etc. A razo de existncia das polticas sociais seria, ento, fazer com que a sociedade, assimilada a uma grande famlia, viva em harmonia e paz social, uns colaborando com os outros. A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas sociais um processo complexo que se relaciona com a produo, com o consumo e com o capital financeiro. Porque as polticas sociais (talvez em menor grau do que as demais polticas pblicas, mas ainda assim de forma majoritria) no costumam ser implementadas diretamente pelo Estado, mas por meio de convnios e contratos com empresas privadas, ONGs e empresas envolvidas com atividades de RSE (Responsabilidade Social Empresarial), que passam a oferecer os servios financiados pelo Estado. Este o caso de hospitais, escolas, bancos. Os hospitais particulares atendem a clientes da Previdncia ou da Assistncia Social e cobram do Estado pelo servio, no raro com margem de lucro. As escolas particulares recebem subsdios e bolsas para certo nmero de estudantes e os bancos servem de intermedirios para vrios servios aos beneficirios, como, por exemplo, pagamentos e cobranas previdencirias, evidentemente cobrando por eles. Assim, e de modo que pode parecer paradoxal, essas organizaes mantm seu processo de acumulao de riqueza atravs da implementao de polticas sociais. No entanto, cabe ao Estado, por exemplo, a compra de equipamentos sofisticados e intensivos em tecnologia para oferecer os servios mais caros e
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menos lucrativos; a manuteno das faculdades mais caras, como as de Medicina e Odontologia enquanto os cursos menos dispendiosos e mais lucrativos so mantidos por empresas privadas. O caso das polticas orientadas para o trabalhador um bom exemplo. Trabalhadores desempregados, doentes, acidentados ou velhos so atendidos atravs de uma articulao do econmico e do poltico (as polticas sociais) que possibilita um ganho para o setor privado capaz de compensar o prejuzo causado pelo fato deles e outros segmentos no-produtivos no estarem inseridos na produo de mercadorias. Essas polticas servem tambm para "retirar" do mbito da fbrica conflitos e reivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgos governamentais (hospitais, reparties pblicas ou tribunais) que os despolitizam, transformando-os em assuntos individuais. As vtimas de eventos negativos ligados ao processo produtivo (acidentes, doenas, incapacitao e invalidez) cuja origem est no processo produtivo so responsabilizadas pela sua ocorrncia. Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementam essas polticas no questionam as origens dos problemas dos assalariados, o ambiente que os condiciona, nem as relaes que os produzem, contudo, trata-se cada "caso" atravs da "percia", relegando-o ao saber e ao sabor de especialistas que examinam individualmente a vtima, e no as condies de produo e de trabalho. Por essas e outras razes, as polticas sociais, so vistas por alguns crticos como algo incompatvel com aquele modelo familiar. Apesar de aparecerem como compensaes, elas constituiriam um sistema poltico de mediaes entre capital e trabalho que visa articulao de diferentes formas de reproduo das relaes de explorao e dominao da forca de trabalho entre si, com o processo de acumulao e com a correlao de foras polticas e econmicas. Devido a suas caractersticas, as polticas sociais costumam ter, sobretudo em pases perifricos como o nosso, seu contedo definido, em boa medida, no momento da implementao. E no apenas no momento da sua formulao, como o caso clssico em que os momentos de formulao, implementao e avaliao que integram o processo de elaborao da poltica esto mais claramente definidos. Diferentemente de outras polticas pblicas que, por estarem destinadas a orientar ou subsidiar as atividades empresariais possuem lgica e racionalidade
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facilmente operacionalizveis pelos profissionais da Administrao de Empresas, as polticas sociais demandam, no apenas para sua formulao, mas tambm para a sua implementao, de um tipo especfico de gestor. A formao desse tipo de gestor demanda a veiculao de um conhecimento distinto daquele oferecido pelas profisses tradicionais que so adequadas para a elaborao de polticas voltadas ao bom funcionamento da economia capitalista e s quais as Polticas Sociais devem em muitos casos se opor.

1.7. O gestor pblico e o administrador de empresas De modo a tratar sobre o tipo de formao que deveria ter o gestor pblico para, desta maneira, avanar na caracterizao do marco analtico-conceitual da GEP, necessrio precisar o que entendemos por ele. Por diferenciao, o concebemos como aquele profissional cuja especificidade consiste fundamentalmente na sua capacidade de traduzir, interpretar ou decodificar para uma lgica e racionalidade empresariais o contedo e forma de implementao das polticas sociais. E cuja atuao no dever estar orientada para a administrao das atividades mais propriamente empresariais realizadas no mbito privado. Atuao, esta, desempenhada por administradores de empresa, engenheiros, etc. Conceber o processo de capacitao de um profissional que seja capaz de atuar na elaborao de polticas pblicas um desafio difcil. Pela primeira vez, em funo das mudanas de orientao que esto ocorrendo nos Estados de uma regio conhecida como a mais desigual do planeta e cujos governos esto a privilegiar o atendimento de demandas sociais de grandes propores, se coloca na Amrica Latina a necessidade de abreviar um processo lento e que se estava efetivando de forma mais ou menos autodidata de formao de gestores pblicos interessados na consolidao dessas mudanas. Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com um supervit de vagas universitrias visando capacitao de administradores de empresa 20. Isso, associado ao fato de que o gestor social, alm de ter que trabalhar na empresa privada como implementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido s

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Segundo Fischer (2004) existiriam no Brasil mil e quinhentos cursos de Administrao reconhecidos pelo Conselho Federal de Educao.

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caractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuar igualmente na sua elaborao no mbito do Estado, obriga a uma difcil inflexo. Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas e pela conhecida formao multidisciplinar e multipropsito do administrador de empresa, tem sido nos espaos destinados sua formao que esto surgindo as iniciativas de capacitao de gestores pblicos e de gestores sociais ( semelhana do que ocorreu no passado com a formao dos administradores pblicos). Um distanciamento crtico em relao ao que entendido como a formao do administrador de empresa parece essencial. Ele deve comear pelo questionamento do carter universal conferido ao conceito de Administrao, entendido como um corpo de conhecimento aplicvel em qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitado nas conceituaes usualmente propostas e empregadas em nosso meio e que tm servido para informar a criao de cursos de Administrao Pblica. 1.8. Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica Embora as teorias da administrao possam ser divididas em vrias correntes ou abordagens, cada abordagem associada a uma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas do trabalho de administrao, possvel alinhar brevemente algumas caractersticas da Administrao Geral. Um conceito contemporneo entende que administrar dirigir uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum, associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizando tcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente, eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Lacombe (2003) diz que a essncia do trabalho do administrador obter resultados por meio das pessoas que ele coordena. Drucker (1998) diz que administrar manter as organizaes coesas, fazendo-as funcionar. Entende-se a Administrao Geral como subdividida segundo o tipo de organizao qual ela aplicada: a administrao que se aplica a uma empresa privada diferente daquela aplicada s instituies governamentais ou, ainda, daquela de um setor social sem fins lucrativos. Uma organizao seria uma combinao de esforos individuais que tem por finalidade realizar propsitos coletivos. Por meio de uma organizao torna-se
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possvel perseguir e alcanar objetivos que seriam inatingveis para uma pessoa. Uma grande empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio ou o corpo de bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de organizaes (MAXIMIANO, 1992). Uma organizao seria formada pela soma de pessoas, mquinas e outros equipamentos, recursos financeiros e outros; seria o resultado da combinao de todos estes elementos orientados a um objetivo comum; uma entidade social, conscientemente coordenada, gozando de fronteiras delimitadas que funcionam numa base relativamente contnua, tendo em vista a realizao de objetivos comuns que exigem grupos de duas ou mais pessoas, que estabelecem entre eles relaes de cooperao, aes formalmente coordenadas e funes hierarquicamente diferenciadas (BIHIM, 1997). Administrar uma organizao (ou organizar) supe atribuir responsabilidades s pessoas e atividades aos rgos (unidades administrativas). A pessoa encarregada do ato de administrar ou organizar, o administrador, embora investido de um poder dentro de uma hierarquia pr-definida, deve possuir uma capacitao intelectual e moral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros da organizao e atuar como um lder. O objetivo de um lder exercer influncia em um determinado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que ele deseja, porm esta influncia no deve ser coercitiva e por meio do poder de um cargo, obrigando as pessoas a fazerem o que ele deseja, e sim, deve-se usar da autoridade e respeito com elas, oferecendo um meio de trabalho propcio para que todas desenvolvam suas atividades por vontade prpria. Depois que a Teoria das Relaes Humanas colocou no campo de preocupaes da Administrao de Empresas a figura do lder como uma alternativa do administrador clssico com sua face coercitiva e autoritria, a liderana passou a ser um assunto recorrente. A liderana vem assumindo um papel central na Administrao. Segundo a viso contempornea, todo lder deve ser um servidor para seus funcionrios, ele deve possuir amor por seus comandados. Este amor no apoiado em sentimento e sim em comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre outros.

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Isso acontece, em particular, no campo da Administrao Pblica, uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmo hierarquia so dificilmente obtenveis. E que o seu exerccio muitas vezes no implica num benefcio material.

1.9. A formao do gestor pblico No Brasil, como em muitos outros pases, a consolidao da Administrao Pblica como um curso superior posterior quela dos cursos de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram os administradores de empresas, juntamente com outros tipos de profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescente complexidade do aparelho de Estado passou a exigir um tipo de capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao de Empresas. Foi s ento que elas, para enfrentar o desafio de formar esses gestores pblicos, as tiveram que buscar identificar dentre os contedos que ministravam aqueles que poderiam ser aplicados no ambiente pblico; aqueles que constituiriam a Administrao Geral. Diferentemente do que seria desejvel, esse movimento no esteve suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens disciplinares mais afeitas ao tratamento das questes sociais e polticas que inevitavelmente se fazem presentes na interface entre o Estado e a sociedade e mesmo no interior do prprio aparelho de Estado. Ele foi marcado por um processo que, em vez de estar guiado por um objetivo de fuso interdisciplinar (ou, pelo menos, multidisciplinar), se manteve basicamente orientado pela tentativa de conformar, por eliminao ou excluso do que se entendia como Administrao de Empresas, do que viria a ser conhecido como Administrao Geral. A qual, ento, passou a constituir a espinha dorsal dos cursos de Administrao Pblica. Posteriormente, num processo de crescente sofisticao do instrumental analtico usado para compreender o funcionamento das organizaes (entendidas como um conceito genrico que abarca empresas, Estado, etc.), da sua gesto e dos seus integrantes, que se deu atravs da incorporao de disciplinas como a de Psicologia, o ensino da Administrao passou a ter como eixo a Teoria das Organizaes. Em conseqncia, o currculo dos cursos de Administrao Pblica foi sendo conformado atravs da adaptao de contedos previamente existentes naquele
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dos cursos de Administrao de Empresas e pela adio de outras disciplinas. Freqentemente, e isso no apenas no Brasil, o quadro de professores dos cursos de Administrao Pblica formado por professores de cursos de Administrao de Empresas (em muitos casos oferecidos na mesma instituio) e por professores de disciplinas que provm de reas como Direito, Cincias Contbeis, Sociologia, Economia, Cincia Poltica. Embora com o correr do tempo sucessivas geraes de formandos de Administrao Pblica tenham sido absorvidos como professores desses cursos, essas disciplinas continuaram a ser ministradas por profissionais nelas formados. O resultado foi a permanncia de uma espcie de apartheid disciplinar muito distinto daquilo que seria necessrio para propiciar uma fuso (supondo que ela fosse possvel), entre a Administrao Geral (supondo que ela efetivamente existisse e que fosse capaz de ser conformada por excluso ou eliminao de contedos previamente enfeixados na Administrao de Empresas) e aquelas disciplinas. Os administradores pblicos, formados naquilo que no melhor dos casos era uma tenso disciplinar entre contedos de Administrao de Empresas e de disciplinas que freqentemente se orientavam a produzir argumentos para questionar as idias de propriedade privada dos meios de produo, venda da fora de trabalho, lucro etc. que so os pressupostos e razo de existncia da Administrao de Empresas, dificilmente seriam capazes de autonomamente produzir uma sntese interdisciplinar como a que sua atuao demandava21. Agravava essa situao o fato de que, com muita freqncia, os contedos das disciplinas como Sociologia e Cincia Poltica, que mais subsdios poderiam fornecer para um correto diagnstico dos problemas que o administrador pblico enfrenta e para o seu equacionamento de modo coerente com os direitos democrticos e de cidadania, eram vistos como de escassa importncia para a sua formao. Dificilmente modelizveis e aplicveis em conjunto com os contedos que provinham da Administrao de Empresas, com os quais por defeito de construo no tinham como dialogar, mas que eram, estes sim, modelizveis,

operacionalizveis, e aparentemente dotados de um potencial de equacionamento

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Atkouff (1996) chama a ateno para essa tenso apontando o ambiente elitista das escolas de Administrao como um instrumento de reproduo de uma viso conservadora entre os profissionais da rea.

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de problemas muito valorizado por quem se preocupa em resolver problemas, eles eram, de fato, quase inteis. O resultado dessa situao era, ento que os problemas pblicos aqueles que ocorrem na interface entre a sociedade e o Estado ou no seu interior ainda que fossem, na melhor das hipteses, diagnosticados (momento descritivo: foto) e explicados (momento explicativo: filme retrospectivo) atravs daquelas disciplinas, eram resolvidos (momento normativo: construo do futuro) mediante a aplicao do conhecimento que provinha da Administrao de Empresas. Mas a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao Geral no se situava apenas no plano dos contedos. Ela se estendia para os planos da abordagem cognitiva (dedutiva vs. indutiva, respectivamente); do enfoque da situao-problema (contextualizado vs. autocontido); do tratamento metodolgico (anlise globalizante do mais freqente ou provvel vs. estudo de cases sobre o mais exitoso ainda que atpico e no-generalizvel); do objetivo intermedirio (produzir tendncias e fatos estilizados vs. assinalar best practices e possibilitar o benchmarking); do objetivo final (equacionar problemas estruturais de modo racional visando a resultados positivos sistmicos e de longo prazo vs. atacar problemas pontuais passiveis de soluo imediata de modo incremental, visando resultados localizados e de alto impacto a curto prazo). Ainda no campo cognitivo ou, mais especificamente, pedaggico, a Administrao Geral permanece baseada na idia de que uma pessoa que se destaca das demais por atributos inatos, mas que podem at certo ponto ser adquiridos pela via da capacitao formal, a responsvel por fazer as coisas acontecerem. Caracterstica que, como compreensvel, contagia o processo de formao, seja do administrador tradicional seja do lder, com um ethos de diferenciao, de elitismo meritocrtico e, no limite, de prepotncia; ainda que entendido como um mal menor face ao imperativo tradicional de apreender para saber mandar ou ao contemporneo apreender para saber liderar. Tudo isso marcando com atributos de competio e rivalidade tanto o processo formativo quanto o comportamento profissional. Apesar de precria, essa breve caracterizao permite apontar a inadequao da Administrao Geral como plataforma cognitiva para a concepo de um curso de gesto (ou administrao) pblica; e, tambm, do processo at agora seguido.
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Mesmo que se considere a empresa privada como um ambiente em que pessoas tendo em vista a realizao de objetivos comuns, estabelecem relaes de cooperao, o que como se sabe muito questionvel, no h como negar que ambiente em que atua o gestor pblico o aparelho de Estado politizado. Isto , um ambiente onde interesses polticos, econmicos e de outra natureza no apenas se expressam como devem, numa sociedade democrtica, faz-lo. Se isso assim, a Administrao de Empresas, que por muitos entendida como um conjunto de conhecimentos cujo objetivo , seno eliminar, manter os conflitos entre capital e trabalho num nvel que no inviabilize a produo, numa sociedade em que o uso da fora monoplio do Estado, no poderia ser a plataforma cognitiva de um curso de Gesto Pblica. At mesmo o papel central que vem assumindo o lder na Administrao Geral e por extenso na Administrao Pblica teria que ser repensado. Ainda que a figura do lder seja mais coerente com ela do que a do administrador tradicional, parece legtimo indagar de sua pertinncia para o ambiente pblico. Sobretudo aquele cuja funo a elaborao das Polticas Sociais, que cada vez mais de substituem pelo cooperativismo, a autogesto e a solidariedade as prticas do empreendedorismo, da competio. Mesmo uma anlise superficial do currculo dos cursos de Administrao Pblica, inclusive dos mais recentemente criados, permite evidenciar a adoo da idia de existncia de uma Administrao Geral entendida como neutra e capaz de atender tanto as empresas quanto o Estado como diretriz para a sua concepo. Em vrios cursos, as disciplinas iniciais, denominadas Introduo Administrao, Teoria da Administrao etc., so de fato um conjunto de idias, princpios etc., que, embora derivados ou destilados da Administrao de Empresas so apresentados como portadores de um contedo universal. comum a existncia de disciplinas com forte carter empresarial, como administrao da produo, gesto da qualidade total etc., e de disciplinas que buscam implementar a denominada nova de gesto pblica, como as que tratam das parcerias pblicoprivado, projetos com o Terceiro Setor, Responsabilidade Social Empresa, etc. Nota-se, tambm, que disciplinas cujo nome alude a contedos prprios da gesto pblica so ministradas mediante a utilizao de bibliografia orientada para a

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administrao de empresas que tende a dar aos alunos a falsa impresso de que os conceitos e relaes nela tratados so aplicveis ao ambiente pblico. Uma das excees mais interessantes no quadro aqui traado o movimento em torno do conceito de Administrao Poltica liderado pelo prof. Reginaldo Souza Santos da Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia desde o final dos anos de 1990. Influenciou esse movimento a leitura dos clssicos do campo da Administrao a partir da perspectiva oferecida por economistas marxistas. Em que pese radicalidade que se faz idia do que aqui denominamos Administrao Geral por muitos dos autores que integram a coletnea organizada por aquele professor (Souza, 2004), e pelo carter seminal que o movimento pode vir a representar num processo de renovao como o que aqui defendemos, consideramos que ele est ainda marcado por uma viso de neutralidade que hoje criticada, inclusive, na esfera das cincias consideradas duras (Dagnino, 2008). Segundo essa viso, que apesar de contrariar at mesmo a viso marxista convencional (para no falar daquela liberal) crescentemente aceita, at mesmo elas seriam influenciadas de modo quase irreversvel pelos valores e interesses predominantes no ambiente (e no prprio momento) em que ocorre a sua produo. De forma que a menos que um processo de desconstruo e reconstruo (que naquele livro denominamos Adequao Sociotcnica) seja efetivado, o

conhecimento cientfico desenvolvido segundo a lgica da apropriao privada do excedente econmico no poderia ser utilizado em empreendimentos pautados por outra lgica, como a imposta pela propriedade coletiva dos meios de produo. De fato, mesmo a viso contida no livro que nos parece ser mais prxima quela que apresentamos no consegue abandonar a idia de que existiria um contedo capaz de ser aplicado indistintamente a organizaes pblicas e privadas (Frana Filho, 2004). O autor d preferncia ao subcampo dos Estudos Organizacionais (integrariam o conjunto outros dois subcampos: as Tcnicas Gerenciais e as reas Funcionais) e considera seriamente a opo de que a Administrao deva ser considerada como ideologia (e no como arte ou cincia), o que sem duvida uma postura promissora. No obstante, ao orientar sua reflexo para a controvrsia acerca de qual deveria der o objeto da Administrao (a gesto ou a organizao), e talvez angustiado em apresentar uma soluo de compromisso capaz de, ainda que incrementalmente, debilitar o vis privado que apresentaria a
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Administrao, o autor no penetra no espao de politizao que nos parece conveniente para alcanar seu propsito. A situao brevemente apresentada nesta seo, e este um dos argumentos centrais deste trabalho, parece estar associada falta de um marco analticoconceitual especfico e adequado gesto pblica. O qual, diga-se de passagem, tem a sua elaborao dificultada pela Reforma Gerencial do Estado brasileiro que se iniciou em meados da dcada de 1990, marcada pela proposio de que a lgica e os mtodos de administrao empresarial deveriam ser adotados para promovla. No surpreende, portanto, que o currculo dos cursos de Administrao Pblica reflitam essas duas orientaes: a da Administrao Geral e a da Reforma Gerencial. E tendam, por isso, a formar gestores pblicos que as aceitem acriticamente e, paradoxalmente, dificultem o processo de transformao do Estado Herdado para o Estado Necessrio que se discutiu anteriormente. Como tantas outras controvrsias que se manifestam no campo do conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo ideolgico, tende a permanecer e se reproduzir quando novos argumentos so incorporados ao debate. Passado o auge do pensamento neoliberal, quando a Nova Gerncia Pblica divulgada pelos professores universitrios dos pases centrais penetrou na universidade brasileira, e como mostra o movimento da Administrao Poltica antes comentado, volta-se a discutir a questo de como orientar a formao do gestor pblico. Ao evidenciar o carter falacioso e predatrio daquelas idias, muitos autores brasileiros e latino-americanos, alguns dos quais sero intensamente discutidos neste Curso, inaugurou um novo perodo em que se busca um novo arranjo. O que no quer dizer que novos argumentos no surjam e devam ser analisados. Entre outros, aqueles que afirmam que a controvrsia estaria perdendo sentido porque um gestor pode, sem sair da mesma organizao, passar da condio de funcionrio pblico pare empregado, como as privatizaes mostraram (Fischer, 2004:168). Ou que o gestor social, entendido como aquele profissional de crescente importncia, que no mbito do Estado, da empresa ou do terceiro setor se envolve diretamente com as polticas sociais, deveria ter uma formao to ecltica que as distines que aquela controvrsia alude estaria perdendo sentido e que, portanto, a

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sua formao no teria porque, mesmo no campo analtico-conceitual, contempllas.

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CAPTULO II: A GESTO ESTRATGICA PBLICA COMO CONVERGNCIA DE ENFOQUES

2. Introduo No captulo anterior traamos de forma esquemtica, mas suficiente para nosso propsito, o contexto em que se devem inserir as atividades de GEP do Estado brasileiro e apontamos a dimenso do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio coloca para a realizao dessas atividades. Este captulo investiga o processo de constituio dos fundamentos da GEP e procura mostrar porque se considera que este Curso pode ajudar na sua superao. Para tanto, analisa a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional que constituem o fundamento da disciplina de GEP. Dentre o conjunto das Cincias Sociais aplicadas as disciplinas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica eram at bem pouco tempo as nicas que forneciam subsdios especificamente orientados para a anlise das questes pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica Latina, importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis, difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e a sociedade Cincia Poltica e para a execuo da gesto pblica Administrao Pblica. Por essa razo, mais precisamente porque a quase totalidade das iniciativas de formao de gestores pblicos existentes na regio adota, ao contrrio do que aqui se prope, essas matrizes de conhecimento em especial a da Administrao Pblica que se apresenta a seguir uma crtica s mesmas. Posteriormente, na seo que segue, se apresentam dois de seus recentes desdobramentos a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional considerados como as abordagens mais adequadas para conformar o fundamento da GEP.

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2.1. A Cincia Poltica e a supervalorizao do poltico O processo de governo ou, mais precisamente, os processos de tomada de deciso (a formulao das polticas pblicas) e de sua implementao, no ocupam um papel central no horizonte de preocupaes da Cincia Poltica. Suas principais teorias, modelos cognitivos ou vises que tratam a relao entre a sociedade e o Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises de governo tomadas no interior do aparelho de Estado atravs da considerao de elementos a ele externos. Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda que superficial, das suas duas vises extremas. A viso pluralista, que entende o resultado do processo decisrio o contedo da poltica como algo quase indefinido, posto que fruto de um ajuste incremental das preferncias de uma infinidade de atores indiferenciados do ponto de vista de seu poder poltico. A outra marxista entende aquele resultado o contedo da poltica como algo quase que inteiramente pr-determinado pela estrutura econmica, posto que resultante da ao de um ator hegemnico: a classe capitalista. Era como se o Estado fosse dirigido pelo contexto poltico, econmico e social, como se carecesse de poder de autodeterminao e de autonomia relativa. Como se os instrumentos colocados disposio das burocracias dos Estados contemporneos no terminassem gerando uma elite com interesses prprios e at certo ponto independentes das demais. Era natural, portanto que os cientistas polticos se concentrassem no estudo deste contexto para entender as implicaes sociais, econmicas etc. do exerccio do poder; as quais, de certa forma, apenas fluam atravs do Estado sem ser por ele determinadas. O problema da Cincia Poltica era de tipo investigativo: indicar as razes contextuais que explicavam o carter do que havia sido decidido. Seu foco era, portanto, a poltica (politics) e no as polticas (policies), o sistema e o processo poltico (political process) e no o processo de elaborao de polticas (policy process).

2.2. A Administrao Pblica e a subvalorizao do conflito O enfoque da Administrao Pblica, por outro lado, tem como premissa a separao entre o poltico (politics) e o administrativo; o mundo da poltica (politics)
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e o das organizaes; a tomada de deciso e a implementao. O primeiro termo desta dicotomia era entendido como caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso poltico que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso tcnico em torno de um interesse comum que se expressa no interior do aparelho de Estado: implementar eficientemente o que havia sido, no interessa como nem porque, decidido. Era como se o primeiro fosse o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma simples decorrncia e conseqncia, inclusive temporal, do primeiro. Diferentemente da Cincia Poltica, o problema da Administrao Pblica pode ser entendido, para marcar a diferena entre eles, como de tipo operacional. Executar da melhor forma possvel as decises tomadas pelos governos, que freqentemente eram entendidas como a expresso do desejo da maioria, numa estrutura poltico-social percebida como uma poliarquia, era o objetivo precpuo da Administrao Pblica. O estudo do processo de tomada de deciso e da natureza conflitiva de sua implementao era, por isto, descuidado.

2.3. A concepo ingnua do Estado neutro Na viso simplista de certos setores da esquerda latino-americana, o enfoque da administrao era de direita uma vez que o que buscava era a otimizao das condies de reproduo do capital e, portanto o aumento da explorao da classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a abordagem sistmica (rejeitada pelo marxismo e pela esquerda), para entender o que se encontrava montante do territrio que dominava da simples implementao das decises tomadas no sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica eram vistas como mais uma tentativa do capital para instrumentalizar este processo em seu beneficio. A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como um enfoque de esquerda, na medida em que iluminava as contradies de classe e permitia discernir a dominao e a explorao. Era como se a Cincia Poltica fosse a encarregada de condenar o carter anti-social, repressivo, demaggico do Estado capitalista perifrico atravs de anlises e pesquisas, realizadas claro fora do aparelho de Estado. E, a Administrao Pblica fosse a encarregada de tocar o estilo tradicional de planejamento governamental e de elaborao de polticas

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pblicas homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico tpico do Estado burocrtico e autoritrio que herdamos. Na verdade, o fato de que nenhum dos enfoques tenha considerado o processo de elaborao de polticas como problemtico levou a que a superao do desafio cognitivo colocado pela construo do Estado Necessrio seja

especialmente difcil. A (inevitvel) adoo privilegiada do enfoque da Administrao Pblica no mbito do aparelho de Estado foi conformando uma concepo ingnua: a do Estado neutro. Embora contraditria com a orientao da Cincia Poltica ele hoje dominante. De fato, na atual conjuntura em que quadros dirigentes da esquerda que hoje chega a ser governo em sua trajetria at agora bem-sucedida da aceitao da via eleitoral para a transformao da sociedade capitalista, essa concepo tem se manifestado como especialmente desastrosa. Para ela, o carter do processo de elaborao de polticas e o seu resultado (o contedo da poltica) uma simples decorrncia das relaes de poder existentes no contexto externo ao Estado. uma concepo mecanicista, uma espcie de determinismo social do processo de elaborao da poltica e do contedo da poltica. Como se todo o processo se orientasse automaticamente de acordo com as caractersticas do bloco dominante de poder. Como se existisse uma relao de causalidade linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que envolve o aparelho de Estado e o contedo das polticas que dele emanam. Algo assim como se Estado fosse um elemento semelhante a um dispositivo transdutor, eletrnico ou pneumtico, que ao receber um impulso externo de entrada gera um outro, de sada, cujas caractersticas dependem apenas da intensidade e sinal do impulso de entrada. Mas a suposio de que numa sociedade de classes, a ocupao do Estado pela classe dominante leva inexoravelmente a polticas que mantm e reproduzem a dominao desta sobre as demais classes no to mecanicista como a sua recproca. A concepo ingnua do Estado neutro, que supe que uma mudana na correlao de foras na sociedade num grau que permita o controle do seu aparelho por foras progressistas originaria, automaticamente, polticas capazes de alavancar a desconcentrao de poder e a equidade social, esta sim, pode ter conseqncias desastrosas.

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A concepo de que o aparelho de Estado seja um simples instrumento neutro capaz de, de uma hora para outra, operar de forma a implementar polticas que contrariam as premissas de manuteno e naturalizao das relaes sociais de produo capitalistas que o geraram, pode levar a uma postura voluntarista que tende a minimizar as dificuldades que enfrentam os governos de esquerda. O preo do equvoco em que eles tm freqentemente incorrido, de subestimar das relaes entre forma e contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado.

2.4. Os enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como fundamentos da Gesto Estratgica Pblica Este item apresenta dois desdobramentos relativamente recentes a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional das matrizes de conhecimento analisadas no anterior. Elas so consideradas como as abordagens mais adequadas para a formao de gestores capazes de realizar as atividades de GEP demandadas pela construo do Estado Necessrio. No Estado Herdado, os marcos de referncia cognitivos dos gestores eram em geral originrios de uma daquelas duas matrizes que conformavam o repertrio de conhecimento formal disponvel no mbito do aparelho de Estado (e tambm fora dele) para o tratamento das questes de governo. Um outro corpo de conhecimento informal, intuitivo, especfico, assistemtico, e gerado de forma ad hoc, indutiva, on the job fazia parte da sua formao. Era ele o que de alguma forma, ao adicionar-se a esses dois enfoques, permitia sua combinao preenchendo os vazios cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia. O fato de que este outro corpo de conhecimentos, apesar da sua fundamental importncia para o exerccio de governar, no era ensinado, mas sim, a duras penas, e s por alguns, apreendido, no passou despercebida aos pesquisadores acadmicos nem aos gestores que, tanto nos pases centrais como na Amrica Latina, se interessavam ou estavam envolvidos com assuntos de governo. Este fato, aliado a outros tipos de preocupao, entre as quais as de natureza ideolgica e poltica so as mais relevantes, originou movimentos de crtica e fuso multidisciplinar entre essas duas matrizes de conhecimento e delas com outras disciplinas das Cincias Sociais.
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Esses movimentos foram penetrando a caixa preta do processo (ou sistema) de elaborao de polticas aquilo que era at ento interpretado como um transdutor por um de seus dois extremos (inputs e outputs), ou de seus dois principais momentos (formulao e implementao). A Administrao Pblica, a partir da constatao de que os hiatos entre o produto (output do sistema) obtido e o previsto mediante o planejamento governamental (dficit de implementao) no eram simplesmente um sintoma de m administrao, mas que poderiam dever-se a problemas anteriores fase de implementao propriamente dita. Isto aos processos decisrios em que atores polticos defendiam seus interesses e valores. A Cincia Poltica, a partir da constatao de que a formao da agenda decisria que ocorria no mbito do processo de formulao das polticas influenciava muito significativamente o contedo da poltica, entrou na caixa preta pelo lado dos seus inputs. Como a agenda decisria era determinada pelas foras polticas que se expressavam no contexto econmico social que envolvia a interface pblico-privado a Cincia Poltica no poderia se manter margem da anlise das polticas pblicas. Uma das conseqncias imediatas desse envolvimento foi a constatao de que as determinaes polticas, econmicas e sociais no eram um simples insumo (input) do processo de formulao das polticas, e sim algo que seguia atuando ao longo do processo da elaborao das polticas, abarcando todos os seus momentos: formulao, implementao, avaliao. Algumas perguntas fundacionais como as que seguem orientaram esse movimento e esto na base da insatisfao com o planejamento governamental tradicional que veio a desembocar na proposta da GEP. Quais so os grupos que realmente conformam a agenda de deciso mediante sua capacidade de transformar (ou travestir) seus problemas privados em assuntos pblicos, em questes de interesse do Estado, sobre os quais ele deve atuar (agendum = algo sobre o qual se deve atuar)? E mais do que isto, como fazem para impedir que outros assuntos de outros grupos sociais no sejam incorporados agenda fazendo com que ela fique restrita a assuntos sobre os quais tm controle? Que procedimentos usam e de que mecanismos do prprio aparelho de Estado legtimo e eles acessveis por direito se utilizam para fazer com que os assuntos

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que logram colocar na agenda sejam decididos e implementados de acordo com seus interesses?

2.5. O enfoque da Anlise de Poltica Este enfoque o primeiro dos novos enfoques multidisciplinares que se analisa aqui. Ele foi conformado a partir da confluncia entre a Administrao Pblica, ou mais precisamente da problematizao que comeara a fazer acerca da implementao das polticas pblicas, de um lado, e da Cincia Poltica, e mais especificamente da problematizao da formao da agenda e do processo decisrio, por outro. Sua importncia para formar os fundamentos em que se apia a proposta da GEP se relaciona sua capacidade de enfocar a interface entre a sociedade e o Estado e o seu prprio funcionamento de um modo mais revelador do que at ento fazia a Cincia Poltica. E enfocar a questo da elaborao dos planos e da sua execuo, da alocao de recursos etc., com maior sutileza e realismo do que fazia a Administrao Pblica. Em alguns casos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa nos crculos ligados disciplina de Administrao Pblica. Como, nos EUA, nos anos de 1960, a eles estavam focalizados na anlise organizacional, mtodos quantitativos etc., e no enfatizavam a questo dos valores e interesses que a Anlise de Poltica argumentava que era essencial para a Administrao Pblica, essa relao foi muitas vezes complicada. Em outros casos, a Anlise de Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao Cincia Poltica, em crculos a ela ligados. Como resultado ocorreu uma inflexo no seu enfoque. Ele passou a incorporar a anlise das organizaes e das estruturas de governo, deslocando um pouco o foco da anlise do institucional para o comportamental. Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas por cientistas sociais para questes como essas, o que novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos anos de 1970 nos pases capitalistas centrais, e o ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos. De fato, muitos pesquisadores j se tinham interessado por questes ligadas atuao do governo e s polticas pblicas. Esse movimento recente, entretanto, se caracterizou por oferecer uma nova abordagem e por tentar superar problemas atinentes aos
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enfoques que tomaram por modelo reas da Administrao Pblica ou deram excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional. Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos autores que primeiro de dedicaram ao tema, pode-se iniciar citando Bardach (1998), que considera a Anlise de Polticas como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizados para analisar ou buscar resolver problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica. Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqncias da ao do governo, em particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera, ademais, que Anlise de Poltica uma sub-rea aplicada, cujo contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem que parea apropriada s circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes acadmicas existentes. J segundo Dye (1976), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo. Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar as causas e conseqncias da ao governamental, os pesquisadores cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco registrando-se o deslocamento para um enfoque comportamental que caracteriza a Anlise de Poltica. Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente a poltica pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos. E o que o que distingue a Anlise de Poltica do que se produz em Cincia Poltica a preocupao com o que o governo faz. O fato de que a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica e poltica (politics), que os processos e resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais e que as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que

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tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso torna a Anlise de Poltica, um campo de trabalho cada vez mais importante. Segundo os pesquisadores que fundam o campo, a policy orientation o que distingue a Anlise de Poltica da Administrao Pblica. Seu carter normativo (no sentido de explicitamente portador de valores) revela uma preocupao acerca de como as idias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, a melhoria do processo poltico atravs das polticas pblicas que promovam a democratizao do processo decisrio assumida como um vis normativo. Mas segundo eles a Anlise de Poltica tambm problem-oriented, o que demanda e suscita a interdisciplinariedade. A Anlise de Poltica se caracteriza, assim, pela sua orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada soluo de problemas. Alm de sua natureza ser ao mesmo tempo descritiva e normativa. Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica, o analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do dia-a-dia da poltica (politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais. Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis. Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles em que se do realmente as relaes polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes devem ser analisadas. So eles: 1 - O do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel superficial, descritivo, que explora as ligaes e redes intra e inter agncias, determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc. o que se pode denominar nvel da aparncia ou superficial; 2 - O do processo de deciso. o nvel, em que se manifestam os interesses presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos de presso que atuam no seu interior e que influenciam o contedo das decises tomadas. Dado que os grupos existentes no interior de uma instituio respondem a demandas de grupos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as caractersticas e o funcionamento da mesma no podem ser adequadamente
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entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se manifestam entre esses grupos. o que se pode denominar nvel dos interesses dos atores; 3 - Das relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de poder e das regras de sua formao, o da infraestrutura economicomaterial. o determinado pelas funes do Estado que asseguram a reproduo econmica e a normatizao das relaes entre os grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a conformao dos outros dois nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas, quando pensados como categorias analticas. Este nvel de anlise trata da funo das agncias estatais que , em ltima anlise, o que assegura o processo de acumulao de capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que se pode denominar nvel da essncia ou estrutural. A anlise deve desenvolver-se de forma reiterada (em ciclos de

retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice versa buscando responder as questes suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como indicado, no terceiro nvel onde as razes ltimas destas questes tendem a ser encontradas, uma vez que ele o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela legitimidade do processo de elaborao de polticas. No momento de formulao, atravs da filtragem das demandas, seleo dos temas e controle da agenda mediante um processo cujo grau de explicitao bastante varivel. Ele vai desde uma situao de conflito explcito, onde h uma seleo positiva das demandas que se refere s funes que so necessrias para manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos at uma de nodeciso, que opera no nvel negativo da excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram ideologicamente os temas e os problemas. Nos momentos da implementao e da avaliao outros mecanismos de controle poltico se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como mbito maior e mais complexo de determinao, o terceiro. atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes, possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica presente numa rea
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qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a identificar as caractersticas mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica. Assim, pode-se dizer que a anlise de uma poltica implica, primeiramente, em identificar as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel (institucional) de anlise, identificar as relaes institucionais (isto , aquelas sancionadas pela legislao) que elas e seus respectivos atores-chave mantm entre si. Passando ao segundo nvel, passa-se a pesquisar as relaes que se estabelecem entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse existentes no interior de uma instituio e de grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse, formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc., devem ser cuidadosamente examinadas de maneira a explicar o funcionamento da instituio e as caractersticas da poltica. A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados atores-chave e sua identificao com o de outros atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de modo a conhecer os interesses dos atores, o objetivo a ser perseguido neste nvel de anlise. O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que permitir, mediante uma tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de poder e das regras de sua formao) conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura economicomaterial e sua superestrutura ideolgica , explic-lo. atravs do estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no caso latino-americano) que se pode chegar a entender a essncia; isto , entender porque as relaes que se estabelecem entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade so como so.

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Pode-se entender o percurso descrito como uma tentativa sistemtica de percorrer este caminho de ida e volta apoiando-se sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise proporciona.

2.6. O enfoque do Planejamento Estratgico Situacional O Planejamento Estratgico Situacional, mtodo PES, surge em meados da dcada de 1970 como resultado da busca de uma ferramenta de suporte ao mesmo tempo cientfica e poltica para o trabalho cotidiano de dirigentes pblicos e outros profissionais em situao de governo. Seu criador foi o ex-ministro de planejamento chileno do governo Allende, Carlos Matus. Nas suas prprias palavras, o mtodo PES nasceu de um longo processo de reflexo que teve lugar no perodo em que ele ficou preso em funo do golpe militar que levou morte do presidente Allende, em setembro de 1973. Essa reflexo, o levou a formular uma crtica ao planejamento governamental tradicional e propor um mtodo alternativo, que levasse em conta o carter situacional (situao do ator que planeja) e estratgico que deveria possuir o planejamento, em especial aquele necessrio para lidar com as particularidades do Estado latino-americano. A leitura de qualquer um dos vrios livros que escreveu revela que essa crtica tem como pressupostos muitos dos contedos abordados pelo enfoque da Anlise de Polticas. Aspecto que ficou ainda mais patente para os que tiveram a oportunidade de serem alunos do Prof. Matus. Por estar baseado em pressupostos muito semelhantes aos da Anlise de Poltica, o mtodo PES uma alternativa ao planejamento tradicional e, por isso, foi escolhido como um dos fundamentos deste curso de GEP. Tambm o foi o fato de ele ter sido concebido atravs do aprendizado proporcionado por sucessivas experincias de planejamento

governamental em pases perifricos, que permite que o Curso que aqui se apresenta conte com um repertrio de instrumentos e metodologias que adicionam reflexo sobre Anlise de Polticas preocupaes mais realistas e prximas do contexto latino-americano. Dado que, tal como indicado acima, no cabe aqui uma apresentao sistemtica da proposta do PES, se destaca a seguir alguns pontos que a tornam apropriada para servir de fundamento disciplina de GEP:

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a) A crtica radical que faz ao planejamento tradicional normativo (no no sentido de prescritivo, mas sim de voluntarista escassamente apoiado em anlise metodologicamente coerentes e autoritrio baseado em acordos de gabinete sem participao) e sua prpria epistemologia, de carter positivista e comportamentalista; b) O esforo de construo de um mtodo para compreender o jogo social, a relao entre os homens, e atingir resultados relevantes apesar da incerteza sempre presente, a partir de categorias como ator social, teoria da ao social, a produo social e conceitos como o de situao e o de momento. O mtodo PES se coloca, assim, como uma contraproposta epistemolgica ao planejamento de tipo economicista ao: a) Negar a possibilidade de um nico diagnstico da realidade, ao enfatizar que os vrios atores explicam ou fazem recortes interessados da realidade, a partir de suas situaes particulares e sempre voltados para a ao. No possvel, nunca, um conhecimento fechado, uma verdade acabada sobre a realidade? b) Reconhecer que os atores em situao de governo nunca tm o controle total dos recursos exigidos por seus projetos e, por isto, nunca h certeza de que suas aes alcanaro os resultados esperados. Os recursos escassos no so s os econmicos, mas os de poder, de conhecimento e de capacidade de organizao e gesto, entre outros; c) Que a ao humana intencional e nunca inteiramente previsvel como fazem supor os comportamentalistas; d) Que o jogo social sempre de final aberto. Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de controlar os recursos, do abandono de qualquer posio determinstica, h sempre espao para a ao humana intencional, para se fazer histria, para se construir sujeitos individuais e coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um caminho possvel que se aproxime do rumo desejado.

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CAPTULO III: METODOLOGIA DE DIAGNSTICO DE SITUAES 3. Introduo22 Este captulo trata de uma metodologia que tem como objetivo propiciar uma aproximao ao nosso propsito de subsidiar a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio. Suas caractersticas decorrem do fato de que, tal como j observamos, nossa proposta a esse respeito distinta daquela que postula uma cena de chegada uma configurao de Estado democrtico (ODONNELL, 2008) coerente com um cenrio normativo a ser construdo pela via da observncia das cidadanias que esto alm da cidadania poltica que, por oposio, se diferencia da cena inicial o Estado Herdado. Tal proposta, por no explicitar a natureza da trajetria que as separa, coloca o Estado Necessrio como uma espcie de farol situado num cenrio futuro. Ele seria o responsvel para guiar a transio. Acreditamos que para materializar a inteno de gerar uma configurao de Estado com atributos previamente especificados (consolidar as cidadanias que esto alm da cidadania poltica), devido escassa possibilidade que temos de especificar a cena de chegada, s incertezas associadas ao processo e necessidade de que o processo esteja sempre submetido vontade de coletivos participativos com alto poder de deciso, necessrio outro tipo de abordagem metodolgica. Mantendo a analogia nutica, podemos dizer que sem que uma bssola se encontre disponvel, baixa a probabilidade de alcanar a um resultado coerente com os valores e interesses do conjunto dos atores que, como atores mais envolvidos com esse processo, queremos promover. A bssola um instrumento que nos permite navegar mesmo quando as condies de visibilidade no nos permitem enxergar o farol. Especialmente quando, por estarmos numa embarcao vela, inconveniente manter um rumo fixo. Quando necessrio aproveitar uma lufada de vento forte que nos permite avanar mais rpido, mesmo sabendo que termos que bordejar depois para recuperar a direo em que estvamos; afinal velejar aproveitar a fora do vento e da mar. Ou quando percebemos que no conveniente tentar manter o rumo para

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Este texto uma adaptao do captulo sobre a Metodologia de Diagnstico de Situaes de Dagnino e outros (2002).

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chegar a um ponto rigidamente pr-determinado (farol). Quando o mais importante, naquela conjuntura, chegar logo costa, ainda que num ponto distinto do que se havia programado, de maneira segura e aproveitando as condies que se apresentarem. A bssola o que nos permitir, inclusive, saber o quanto estamos nos afastando daquele ponto e quais os inconvenientes que isto nos poder causar. Gerar um produto adequado a um cenrio postulado como desejvel (farol), mas numa situao em que o contexto scio-econmico e poltico cambiante, assim como o so os interesses e projetos polticos dos atores que se quer favorecer, sobretudo quando difcil visualizar sua provvel evoluo, no o mais sensato. O que no quer dizer, claro, que devamos deixa o barco deriva. Nossa bssola , justamente, a metodologia que apresentamos neste captulo. Por trabalhar com situaes-problema que derivam do ambiente scio-econmico e poltico em que estamos velejando e que so definidas no mbito dos atores que nos interessa promover e que por isso trazem embutidos seus valores e interesses, ela mais eficaz do que qualquer farol que a priori, antes de comear a viagem, possamos divisar. Ela comea com a construo de um mapa cognitivo de uma determinada situao-problema. Este mapa pode ser considerado, para todos os efeitos, como um modelo descritivo de uma realidade complexa sobre a qual, num momento normativo posterior, com o emprego da Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS), elaborar-se-o estratgias especificamente voltadas a alterar a configurao atual descrita. A Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) busca viabilizar uma primeira aproximao aos conceitos adotados para o PEG e ao conjunto de procedimentos necessrios para iniciar um processo dessa natureza numa instituio pblica, de governo. Do ponto de vista mais formal e enfatizando seu carter pedaggico mais do que o de ferramenta de trabalho que ela possui, a MDS pode ser considerada como uma variao da metodologia do estudo de caso ou do mtodo do caso23, amplamente utilizada desde o incio do sculo XX nas Escolas de Direito e de Administrao (pblica e de empresas) em todo o mundo. Sem pretender comparar esse mtodo de ensino com a MDS, mesmo porque esta possui

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Sem aprofundar, vale mencionar a distino que fazem Arago e Sango (2003) entre esses dois termos.

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um carter que pretende transcender em muito esta condio, ou criticar a forma com foi concebido ou tem sido utilizado24, cabe enfatizar que os esforos iniciais para a sua concepo e utilizao, realizados por Carlos Matus, se do em ambientes de governo para resolver problemas concretos e no para a construo ou idealizao de casos teis para o ensino de Administrao. Na primeira parte desse captulo, que engloba as duas primeiras sees, so apresentados conceitos como Ator Social e Jogo Social, e so apontadas diretrizes para a ao estratgica. Na sua segunda parte apresentada uma viso sobre os condicionantes da ao de governo a partir de alguns conceitos como projeto de governo, governabilidade, a capacidade para governar, o tempo e a oportunidade. Especial destaque se d ao Tringulo de Governo como ferramenta para a anlise de Governabilidade. Na terceira parte apresentada a maneira como se d o tratamento de problemas no mbito da metodologia. apresentado o conceito de problema (em tudo anlogo ao de situao- problema) e so exemplificados os procedimentos adotados para sua identificao e formulao adequada. Na quarta parte so apresentados os procedimentos para a construo do fluxograma explicativo da situao. Fica ali evidente a relao que essa metodologia possui com as metodologia de modelizao e de mapas cognitivos e com os trabalhos sobre Planejamento Estratgico Situacional, desenvolvidos pelo Prof. Carlos Matus. O diagnstico de uma situao a base para a definio das aes em um plano estratgico, assunto que desenvolvido no captulo que segue, referente Metodologia de Planejamento Situacional.

3.1. Uma viso preliminar do resultado Uma viso preliminar do resultado da aplicao da MDS pode ser obtida atravs de um exemplo bem simples, ainda que sofrido pelos Palmeirenses, que mostra os problemas identificados por um ator o time do Palmeiras no mbito de uma situao-problema, a sua derrota frente ao Corinthians.

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Kliksberg (1992), Costa e Barroso (1992) e Arago e Sango (2003), entre outros, sistematizaram algumas dessas crticas de modo bastante acertado e que se mostrou til para a concepo das melhorias que fomos ao longo do tempo introduzindo na MDS.

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Frente derrota, o presidente do Palmeiras reuniu os jogadores para entender porque o time foi derrotado e buscar solues. Iniciou a reunio perguntando a cada jogador: qual foi a causa da derrota, e pediu que cada um escrevesse numa ficha esta causa. Pediu tambm que os jogadores respondessem usando uma ficha para cada problema com uma frase objetiva, curta, direta, com poucas palavras, ressaltando que no colocassem mais de um problema na mesma folha; se quisessem indicar mais de um problema, deveriam usar outra ficha. E que, de preferncia, a frase no comeasse com falta ..., pois se fosse assim o enunciado do problema j estaria enunciando a sua soluo providenciar o que est faltando , e isso deveria ser evitado para que se pudesse ter uma viso mais adequada da situao-problema como um todo. Finalmente, pediu que evitassem o rudo do tipo 1: eu falo x e o outro entende y e, tambm, o do tipo 2: eu acho que falei m mas, na realidade, falei n. Vejamos o que eles conseguiram (ver Figura 3.1.1): FIGURA 3.1.1: QUAL FOI A CAUSA DA DERROTA SEGUNDO OS JOGADORES
JOGADORES QUEREM SAIR DO PALMEIRAS CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO

JOGO LENTO E M PONTARIA

PALMEIRAS POUCO MOTIVADO

ATRITOS ENTRE JOGADORES E DIRIGENTES

ATRASO DE PAGAMENTO NO PALMEIRAS

BAIXA RENDA NOS JOGOS

CORINTHIANS POSSUI MAIS SCIOS

POUCAS JOGADAS COM CHANCE DE GOL

PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA

Em seguida, eles tentaram ordenar os problemas identificados colocando as causas mais determinantes esquerda. O resultado foi o seguinte (ver Figura 3.1.2):

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ORDENAMENTO DOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS

FIGURA 3.1.2: ORDENAMENTO DOS PROBLEMAS IDENTIFICADOS

PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA
JOGO LENTO E M PONTARIA ATRITOS ENTRE JOGADORES E DIRIGENTES JOGADORES QUEREM SAIR DO PALMEIRAS

ATRASO DE PAGAMENTO NO PALMEIRAS

PALMEIRAS POUCO MOTIVADO

POUCAS JOGADAS COM CHANCE DE GOL

BAIXA RENDA NOS JOGOS

CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO

CORINTHIANS POSSUI MAIS SCIOS

Depois, eles organizaram os problemas classificando as causas segundo a capacidade que tinham de agir sobre elas (governabilidade) para tentar entender quais eram as relaes de causalidade que existiam entre elas (ver Figura 3.1.3). Eles chegaram ao que na terminologia da MDS um fluxograma explicativo da situao-problema. Ou o que, de forma mais genrica, um mapa cognitivo de como os jogadores do Palmeiras explicam a sua derrota. Ou, ainda, utilizando o jargo da Anlise de Sistemas um modelo de um sistema complexo (a derrota).
FLUXOGRAMA EXPLICATIVO PARA A SITUAO-PROBLEMA

FIGURA 3.1.3: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO PARA A SITUAO PROBLEMA

causas
PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA JOGO LENTO E M PONTARIA

conseqncias
ATRITOS ENTRE JOGADORES E DIRIGENTES PALMEIRAS PERDEU POR 3 X 0 JOGADORES QUEREM SAIR DO PALMEIRAS

ATRASO DE PAGAMENTOS NO PALMEIRAS

PALMEIRAS POUCO MOTIVADO

POUCAS JOGADAS COM CHANCE DE GOL

espao de governabilidade

BAIXA RENDA NOS JOGOS

CORINTHIANS BEM PREPARADO E MOTIVADO

fora da governabilidade

CORINTHIANS POSSUI MAIS SCIOS

fora do jogo

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3.2. O que o agir estratgico? Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao da MDS, podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes que ela compreende. O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o que hoje parece impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre o que mais importante fazer para atingir os objetivos traados. Nossa concepo de planejamento implica, portanto, enfrentar problemas planejando para construir viabilidade.

3.3. Pressupostos para uma ao estratgica em ambiente governamental Para uma mesma situao-problema possvel construir diferentes

explicaes ou diagnsticos vlidos. Cada ator social tem a sua viso da realidade, dos resultados que deve e pode alcanar e da ao que deve empreender. No entanto, preciso avanar, na percepo sobre o conceito de Diagnstico, incorporando a idia mais apurada de anlise de situaes e tendo presente que necessrio saber interagir com outros atores para ganhar sua colaborao ou vencer suas resistncias. Partimos da hiptese realista e minimalista de que o ator que planeja est inserido no objeto planejado e no tem controle sobre o contexto scio-econmico e poltico onde vai agir. A GEP supe que o ator que planeja atua em um ambiente marcado por incerteza, em que surpresas podem ocorrer a todo o momento e em que a possibilidade do insucesso est sempre presente e deve ser incorporada no clculo poltico.

3.4. O conceito de Ator Social Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa de algum jogo social; que possui um projeto poltico, controla algum recurso relevante, tem, acumula (ou desacumula) foras no seu decorrer e possui, portanto, capacidade de produzir fatos capazes de viabilizar seu projeto (MATUS, 1996). Todo ator social (com projeto e capacidade de produzir fatos no jogo) capaz de fazer presso para alcanar seus objetivos, podendo acumular fora, gerando e mudando estratgias para converter-se num centro criativo de acumulao de poder.

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O diagnstico inicial de problemas que conformam uma situao-problema a ser enfrentada por um ator pode ser visto como o resultado do jogo realizado por um conjunto de atores num momento pretrito.

3.5. Caractersticas do Jogo Social possvel caracterizar o agir social como um jogo que pode ser de natureza cooperativa ou conflitiva. Num no jogo social, diferentes jogadores tm perspectivas que podem ser comuns ou divergentes e controlam recursos que esto distribudos entre os jogadores segundo suas histrias de acumulao de foras em jogos anteriores. Um conjunto de jogos sociais conforma um contexto que pode ser entendido como um sistema social. Mas, diferentemente de jogos esportivos, por exemplo, no jogo social, ou no jogo poltico que tipicamente ocorre nas atividades de GEP, as regras do jogo podem alterar-se em funo de jogadas e de acumulaes dos jogadores.

3.6. Os Momentos da Gesto Estratgica A Gesto Estratgica pode ser entendida como uma composio de quatro momentos principais25 (ver Quadro 3.6.1): QUADRO 3.6.1: QUATRO MOMENTOS DA GESTO ESTRATGICA

FONTE: elaborado pelo autor.

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Momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que no tem princpio nem fim bem demarcados (MATUS, 1996:577). O conceito no tem uma caracterstica meramente cronolgica e indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura, pela qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos.

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Adotamos aqui a nomenclatura momento conforme proposta por Matus, como crtica concepo de planejamento convencional como sendo composto por um conjunto de etapas ou de fases separadas e estanques. Os momentos indicados no diagrama e as atividades que implicam podem ser assim caracterizados: DIAGNSTICO: Explicar a realidade sobre a qual se quer atuar e mudar; foi, e tende a ser. FORMULAO: Expressar a situao futura desejada ou o Plano; o que deve ser. ESTRATGIA: Verificar a viabilidade do projeto formulado e conceber a forma de execut-lo; possvel? como fazer? OPERAO: Agir sobre a realidade; fazer, implementar, monitorar, avaliar.

3.7. A anlise de Governabilidade - o Tringulo de Governo O conceito de Governabilidade pode ser entendido atravs de uma ferramenta simples e muito til para a anlise de viabilidade poltica de projetos e de aes de governo: o Tringulo de Governo (ver Figura 3.7.1). Esse modelo formado por trs variveis interdependentes que se encontram nos seus vrtices. Correndo o risco da simplicidade excessiva, pode-se dizer que Governar controlar de forma adequada essas trs variveis. O Tringulo de Governo que expressa o balano entre elas pode ser esquematicamente concebido como a rea da figura. Um grupo poltico que pretende governar formula um Projeto de Governo, que pode ser entendido como o conjunto dos objetivos que ele possui e que expressam os desejos da parte da populao que o elegeu conferindo Apoio Poltico ao governo eleito. Este Projeto de Governo posteriormente transformado num conjunto de planos, dando origem GEP. intuitiva a idia que o Apoio Poltico, em qualquer mandato de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Como tambm o a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao previamente existente um projeto meramente administrativo no ir requerer uma alta governabilidade, pois no existiro muitos obstculos sua ao. Ao contrrio, um Projeto de Governo transformador, que expressa uma grande ambio do ator social de mudar a situao previamente existente exigir alta governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator social precisa para
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governar inversamente proporcional ao Projeto de Governo, entendido, este, como a ambio de mudar a situao previamente existente. FIGURA 3.7.1: TRINGULO DE GOVERNO

balano de governabilidade
projeto de governo

governabilidade = rea do tringulo

apoio poltico

capacidade de governo

para manter g acima de um patamar mnimo, o governante deve obter um balano favorvel entre a, c e p. FONTE: elaborado pelo autor.
O sistema em que est inserido o Projeto de Governo no passivo. As resistncias e os apoios indicam uma relao de foras que expressam a maior ou a menor sustentao poltica que o ator social que governa possui para implementar seu projeto poltico. Esse Apoio Poltico que a sociedade confere ao governante a ao seu Plano de Governo pode ser entendido tambm como a fora (que o ator possui) para fazer acontecer, est representado no vrtice esquerdo do Tringulo. tambm intuitiva a idia que a Governabilidade diretamente proporcional ao Apoio Poltico com que conta o ator social. A equipe dirigente deve analisar, para cada projeto ou proposta de governo, qual o efetivo apoio/rejeio/desinteresse de atores polticos. No caso de um governo municipal, eles sero o(a) Prefeito(a), secretariado, movimentos sociais e sindicais, apoio partidrio, opinio pblica, legislativo, meios de comunicao, formadores de opinio... O controle dos aspectos que integram o sistema depende da capacidade que o dirigente possuir para implementar seu projeto, construindo resultados, mudando a realidade e ampliando, assim, sua Governabilidade.

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Mas a anlise deve informar, tambm, para cada projeto ou proposta de governo, qual a capacidade de governar da equipe dirigente, sua experincia de gesto, seus mtodos de trabalho, sua organizao interna, suas habilidades pessoais, seu controle de meios para empreender o projeto, seu controle de recursos (tempo, conhecimento, financeiros, pessoal capacitado, capacidade para formar opinio, para gerenciar ou para coordenar processos de trabalho, para gerar legislao ou regulamentaes, comunicao, mobilizao de apoio). A Capacidade de Governo (ou governana) o recurso cognitivo (saber governar) com o qual conta a equipe de governo, deriva desse conjunto de fatores. Ela est representada no vrtice direito do Tringulo. A Governabilidade diretamente proporcional Capacidade de Governo. Essa capacidade de anlise de viabilidade essencial para Governabilidade. Ela uma avaliao sistemtica sobre a fora (ou Apoio Poltico) necessria para implementar aes de governo e a Capacidade de Governo. A Governabilidade vai depender, a cada momento, e para um dado projeto, das situaes especficas proporcionadas pela ao sob anlise. Dois fatores importantes que afetam a Governabilidade so o tempo, entendido como o recurso mais escasso do governante e a oportunidade poltica para empreender uma dada ao de governo. Em termos matemticos, pode-se escrever que g = F (a; c; 1/p); onde Governabilidade: g; Apoio Poltico: a; Capacidade de Governo: c; ambio do Projeto de Governo: p. Para deixar o conceito de Governabilidade ainda mais claro, vamos analisar dois casos tendo como referncia grficos em que o Apoio Poltico e a Capacidade de Governo esto indicadas no eixo vertical e o tempo de governo no eixo horizontal (ver Figura 3.7.2). A curva da Capacidade de Governo se inicia baixa e negativa, indicando que a equipe do governo eleito, em geral, no sabe governar. E s o faz, de fato, quando ela atravessa o eixo horizontal. A curva do Apoio Poltico se inicia positiva e alta, indicando que a equipe do governo eleito conta sempre, no incio, com muita aprovao da populao. No primeiro caso, se a equipe dirigente no possui suficiente Capacidade de Governo ela demorar em comear a governar de fato. E por causa disso, o Apoio Poltico que em geral tende a diminuir se ver reduzido pela incapacidade da equipe
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satisfazer ao interesse da populao. Neste caso, o governo terminar de fato antes trmino previsto. Ou ento, para manter a Governabilidade a equipe ter que reduzir o seu Projeto de Governo (isto , a ambio de mudar a situao previamente existente). Ele ter que ser sacrificado de modo a obter apoio poltico das foras conservadoras. FIGURA 3.7.2: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO
Apoio Poltico

+
Capacidade de governo
Perodo Efetivo de Governo

FONTE: elaborado pelo autor. No segundo caso, a equipe dirigente consegue adquirir Capacidade de Governo mais rapidamente e, em conseqncia, o perodo efetivo de governo comea mais cedo e seu projeto poder ser mantido at o fim. Isso significa que o governante no ir ser obrigado a diminuir sua expectativa de mudar a realidade. Essa equipe, por comear a governar com uma capacidade de governo maior, pode impedir que o apoio poltico se reduza. Pelo contrrio, ele pode aumentar. Isso pode fazer com que essa equipe de governo seja promotora do perfil de sua sucessora a qual ter a mesma linha poltica e projeto que foram bem sucedidos e que tm o apoio da populao. A equipe, por saber governar, faz com que o resultado que alcana promova uma ampliao do mandato previsto. Todavia, para que isso ocorra necessria capacidade de governo. Quem no der a devida ateno capacidade de governo (que um dos recursos mais importantes para se governar), no conseguir governar. Poder at pensar que est governando, ou mesmo governar durante certo tempo, porm a partir de um dado momento no ir mais faz-lo.
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Antes das eleies, a populao pode votar num candidato porque acha que ele sabe governar, por ele falar bem, ser simptico, defender uma parte importante da populao etc. O apoio poltico inicialmente no depende da capacidade de governo. Todavia, no momento posterior, depois se assumir o mandato, o apoio poltico no ser um mero reflexo da plataforma poltica ou da simpatia da populao pelas idias da equipe que governa. Depois que o governo est em execuo a simpatia no to importante como era quando da eleio. A partir desse momento, o apoio poltico se torna proporcional capacidade de governo. E, neste segundo caso, como se pode ver no grfico (ver Figura 3.7.3), a partir de um determinado momento a curva de apoio poltico comea a subir. Para manter a Governabilidade a equipe no precisar sacrificar o Projeto de Governo (ambio de mudar a situao existente). Ele poder ser mantido at o fim e o governo terminar depois do trmino previsto. Ou seja, a equipe poder fazer a sua sucessora. FIGURA 3.7.3: GRFICO DO APOIO POLTICO E CAPACIDADE DE GOVERNO
Apoio Poltico

+ -

Capacidade de governo

Perodo Efetivo de Governo FONTE: elaborado pelo autor.

Dessas evidncias surge o argumento de que o tempo que a equipe de governo demora a adquirir capacidade de governo uma varivel crtica. Tempo este que, na realidade, no pode ser considerado como um tempo de governo. Enquanto a equipe est adquirindo capacidade de governo, enquanto a curva no ultrapassa a linha horizontal mostrada no grfico, algum, que no ela, est de fato governando. um tempo durante o qual a tendncia de perda de apoio poltico.
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3.8. A situao-problema como objeto da Gesto Estratgica Pblica Introduzido o conceito de Governabilidade, possvel aprofundar o entendimento do conceito de situao-problema e o papel que ela desempenha na GEP. Esta seo parte da idia de que qualquer situao pode ser entendida pelo ator com ela envolvido como o resultado, o placar, de um jogo. E que esta situao pode ser por ele encarada como um problema a resolver. Ou seja, o xito em um jogo ser a soluo de um problema ou a mudana do placar. Neste contexto, portanto, situao, problema e situao-problema so, para todos os efeitos, sinnimos. Pode-se entender a realidade social como um grande jogo integrado por muitos jogos parciais e que possuem suas prprias regras, em que atores se vem envolvidos ou procuram se envolver. Em todos os jogos h alguns jogadores e alguns espectadores: nenhum ator social participa de todos os jogos. O governante, o ator que planeja ou o encarregado da gesto de uma situao pode ser vistos como um jogador que, com suas aes, produze acumulaes procurando alterar o resultado do jogo. com base nessas acumulaes que ele pode ampliar, ou reduzir, sua capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao inicial. Este o mecanismo bsico atravs do qual se acumula ou se desacumula poder e se produz, ou no, mudanas significativas sobre uma dada situao-problema. Observar a ao de governo, que gera acmulos de poder e resultados socialmente valorizados, uma atividade-chave da GEP. Essa observao exige: a identificao dos jogos e dos problemas em que o ator que planeja est envolvido; a determinao de sua relao com outros problemas e jogadores; a identificao de suas manifestaes sobre a realidade ou das evidncias que permitam verificar se o problema est se agravando ou sendo solucionado pela ao de governo; a diferenciao entre as causas e as conseqncias dos vrios jogos parciais.

3.9. Conceito de Problema (ou situao-problema) O elemento central do momento de Diagnstico a produo de um quadro que identifique e relacione entre si os problemas mais relevantes associados a uma dada situao (Instituio etc.) em um determinado momento. Recordando, um

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problema, ou uma situao problema, o resultado de um jogo. algo que o ator declare como insatisfatrio e evitvel. Um problema estruturado quando possvel: enumerar todas as variveis que o compem; precisar todas as relaes entre as variveis; fazer com que todos os jogadores reconheam como tal a soluo proposta. E quase-estruturado, quando se podem: enumerar apenas algumas das variveis que o compem; precisar apenas algumas das relaes entre as variveis; entender suas solues como, necessariamente, situacionais. Isto , aceitveis para um ator e vistas com restries por outros. Os problemas produzidos pelos jogos sociais e por incluso os que so alvo da GEP so quase-estruturados. Um problema quase-estruturado pode conter, como elementos parciais, problemas estruturados. Isto , os problemas estruturados no existem na realidade social, salvo como aspectos ou como partes de problemas quase estruturados.

3.10. Tipos de Problemas No jogo social so produzidos trs tipos de problema. Adotando como referencial o tempo, o significado e a natureza do seu resultado para um determinado ator, o problema pode ser: uma ameaa, isto , um perigo potencial de perder algo conquistado ou agravar uma situao; uma oportunidade, isto , a possibilidade que o jogo social abre e sobre a qual o ator pode agir para aproveit-la com eficcia ou desperdi-la; um obstculo, ou seja, uma deficincia passvel de ser atacada atravs da adequada observao e qualificao do jogo em curso. possvel classificar os problemas quanto a: tempo: atuais ou potenciais; governabilidade: controle total, baixo controle e fora de controle; abrangncia: nacionais, locais, especficos, estaduais, municipais; estruturao: estruturados ou quase-estruturados. O enfrentamento de problemas j criados ou presentes um ato reativo. O enfrentamento das ameaas e das oportunidades um ato propositivo. A ao de carter propositivo um objetivo a ser perseguido permanentemente pelo ator que busca melhores resultados e mais possibilidades de xito. Tais possibilidades, no entanto, no esto usualmente sob controle dos dirigentes pblicos. Ao assumir a frente de uma organizao ou instncia de governo, a escala e a gravidade dos
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problemas j detectados e que exigem solues imediatas costuma ser de tal monta que a ao do governante tende a ser de carter reativo. Simultaneamente, entretanto, devem ser vislumbradas novas ameaas e oportunidades, procurando evitar o agravamento da situao (ao de carter propositivo).

3.11. Conformao de um Problema Um problema s existe quando uma situao adversa se torna foco de interesse de um ator social. Isto ocorre devido ao mal-estar claramente percebido que produz o resultado de algum jogo em que ele est envolvido. Ou, em menor medida, identificao de que o jogo contm oportunidades cujo resultado pode benefici-lo. Antes que isso ocorra, o resultado deste jogo , para o ator, um malestar impreciso ou uma mera necessidade sem demanda poltica. O diagnstico da situao supe: listar os problemas declarados pelos diversos atores sociais relevantes; avaliar os problemas segundo a perspectiva desses atores; situar os problemas no tempo e no espao; verificar se existe complementaridade ou contradio entre os problemas declarados; identificar fatos que evidenciam e precisam a existncia de problemas; levantar suas causas e conseqncias;selecionar as causas crticas que podem ser objeto de interveno.

3.12. Como formular um Problema? Uma correta formulao de um problema condio essencial para seu equacionamento. Um problema mal formulado pode levar a uma viso distorcida da situao e tomada de decises equivocadas, que podem debilitar o ator. Um problema pode ser uma situao ou um estado negativo, uma m utilizao de recursos, uma ameaa ou uma inteno de no perder uma oportunidade. necessrio identificar e precisar problemas atuais ou realmente potenciais, e evitar exerccios de futurologia e de imaginao dispersiva; um problema no a ausncia de uma soluo. Exemplos de como formular os problemas imersos numa situao (ver Esquema 3.12.1):

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ESQUEMA 3.12.1: FORMULAO DE PROBLEMAS

FONTE: elaborado pelo autor. conveniente evitar a indicao de temas gerais como problemas. Exemplo: sade, transporte etc. tambm conveniente evitar listar objetivos, como atingir 50% de imunizao, concluir a estrada entre A e B.

3.13. Perguntas para verificar se a seleo de Problemas apropriada Parte-se do princpio de que a ao de um governo pode ser pior, mas nunca superior seleo de problemas efetuada pelo dirigente e sua equipe. Os critrios de seleo enunciados no devem ser aplicados problema por problema, mas sim na avaliao do conjunto de problemas selecionados. Convm verificar a seleo do conjunto de problemas, respondendo as seguintes perguntas: a) Qual o valor poltico dos problemas selecionados versus o valor dos problemas postergados? b) H concentrao ou disperso de esforos para enfrent-los? c) Qual a proporo de problemas que exigem continuidade frente aos que exigem inovao? d) Qual a proporo de problemas cujos resultados iro amadurecer dentro do perodo de gesto ou mandato? e) Qual o balano entre os recursos necessrios para o enfrentamento dos problemas selecionados em relao aos recursos disponveis? f) Algum dos problemas selecionados pode dissolver-se num problema maior que o compreende?

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3.14. A Descrio de um Problema Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos verificveis atravs dos quais ele se manifesta como tal em relao ao ator que o declara. Esses fatos devem ter sua existncia amplamente aceita para que possam ser validados. A descrio de um problema relativa ao ator que o declara: o resultado de um jogo pode ser um problema para um ator, uma ameaa para um segundo, um xito para um terceiro e uma oportunidade para um quarto. A descrio de um problema deve precisar seu significado e torn-lo verificvel mediante os fatos que o evidenciam. A descrio de um Problema deve: 1) reunir suas distintas interpretaes possveis em um s significado; 2) precisar o que deve ser explicado: definir seu significado em termos de quantidade e de qualidade, de tempo e de localizao; 3) evidenciar o problema de uma forma monitorvel, isto , que permita o acompanhamento de sua evoluo; 4) permitir que sejam previstas ou definidas fontes de verificao para a descrio construda. Exemplos de descrio de Problemas (ver Figura 3.14.1): FIGURA 3.14.1: DESCRIO DE PROBLEMAS

FONTE: elaborado pelo autor.

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3.15. A Explicao da Situao-problema O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma como os atores participantes de um jogo social observam e, portanto, explicam a realidade em que esto inseridos. Toda explicao pressupe reflexo. ela que permite que o ator perceba possibilidades para transformar ou para manter uma dada situao. Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino entre: i) Causas (o problema se deve a); ii) Descrio (o problema se verifica atravs de); iii) Conseqncias (o problema produz um impacto em). As causas imediatas da deciso de um jogo so as jogadas (fluxos ou movimentos). Para produzir jogadas, necessrio capacidade de produo (acumulaes ou potenciais que os jogadores possuem ou utilizam). Mas as jogadas vlidas so aquelas permitidas pelas regras estabelecidas para cada jogo. Explicar uma situao ou um problema construir um modelo explicativo de sua gerao e de suas tendncias. Devem-se precisar as causas diferenciando-as e indicando se so fluxos (jogadas), acumulaes (capacidades ou incapacidades) ou regras. O modelo explicativo se completa quando as causas so inter-relacionadas.

3.16. A diversidade das Explicaes Situacionais Uma mesma realidade pode dar margem a diversas explicaes. A carga de subjetividade que anima o diagnstico de situaes implica em: 1) distintas respostas para uma mesma pergunta; 2) distintas perguntas sobre uma mesma situao (as perguntas relevantes so distintas para os distintos jogadores); 3) distinta seleo do foco de ateno sobre a realidade. Explicar uma realidade implica em distinguir entre explicaes. Para explicar uma situao que me afeta preciso compreender a explicao do outro, incluindo o que o ele pensa sobre minha explicao. Quanto maior for a minha capacidade de entender a explicao do outro, maior ser a probabilidade de xito das minhas jogadas e de ser mais potente minha ao.

3.17. O Fluxograma Explicativo da Situao A visualizao grfica do resultado da aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes a mesma proposta por Matus (1993) para o seu
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fluxograma explicativo situacional. O fluxograma um mapa cognitivo que busca sintetizar a discusso realizada por uma equipe sobre uma determinada situaoproblema. A sua estruturao baseada no estabelecimento de relaes de causa e de efeito entre as variveis que a conformam. Um fluxograma situacional, como aquele apresentado no incio deste captulo, referente derrota do Palmeiras, deve permitir uma rpida interao entre a equipe que realiza o trabalho de anlise de problemas e o tomador de decises que a solicitou, porque: mostra, num golpe de vista. A elaborao de um modelo explicativo do problema por uma equipe faz com que ela construa uma sntese rigorosa, seletiva e precisa, com base em ns explicativos concisos e monitorveis; facilita a permanente adaptao da explicao mudana da situao; facilita a compreenso, restringindo a possibilidade de ambigidades devido ao uso de uma simbologia simples e uniforme. A Figura 3.17.1 mostra um exemplo de fluxograma situacional elaborado por funcionrios de um governo municipal com o objetivo de processar a situaoproblema enunciada inicialmente como: os programas e aes da Prefeitura padecem de descontinuidade. FIGURA 3.17.1: FLUXOGRAMA SITUACIONAL

3.18. Seleo de Ns Crticos A GEP exige o compromisso de atuar sobre problemas e situaes como algo preciso e operacional. De outra maneira, a reflexo como suporte tomada de decises no leva ao efetiva nem se revela prtica.
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Um fluxograma bem feito deve responder s perguntas: como e onde atuar para mudar a descrio de um problema? A mudana provocada ser suficiente para alcanar os objetivos perseguidos? Os ns explicativos de um fluxograma (encadeamento de causas ou cadeias causais da situao-problema) sobre os quais se pode atuar com eficcia prtica, so denominados Ns Crticos.

3.18.1. Critrios para Seleo de Ns Crticos Os Ns Crticos devem cumprir simultaneamente as seguintes condies: Ser centros prticos de ao, isto , o ator que declara o problema pode atuar prtica, efetiva e diretamente sobre eles sem precisar atuar sobre suas causas; Ser ns explicativos que, se resolvidos ou desatados, tero alto impacto sobre o problema declarado; Ser centros oportunos de ao poltica, ou seja, seu ataque deve ser politicamente vivel durante o perodo definido pelo ator como relevante e a ao possui uma relao custo-benefcio favorvel. Para melhor precisar um N Crtico preciso descrev-lo de forma a torn-lo monitorvel e restringir a ambigidade possvel nas interpretaes a ele referidas. Com a seleo dos Ns Crticos de uma cadeia explicativa do problema (ou situao) o diagnstico est concludo. Um ltimo conceito importante da MDS a rvore de problemas. Ela formada pelo conjunto de Ns Crticos e o resultado do problema, e indica onde o

PROBLEMAS 3.18.1). ator deve concentrar a ateno (ver FiguraCRTICOS SELECIONADOS

FIGURA 3.18.1: PROBLEMAS CRTICOS SELECIONADOS
PALMEIRAS COM PREPARO FSICO DEFICIENTE
ATRASO NOS SALRIOS NO PALMEIRAS JOGADORES DO PALMEIRAS DESMOTIVADOS

3X0

No nosso exemplo do jogo de futebol, a rvore de problemas se apresenta da seguinte forma. Para ver se voc entendeu bem o conceito de N Crtico, observe
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que o n poucas jogadas com oportunidade de gol no crtico (e, portanto, no pertence rvore de problemas. A ao que pode resolver o problema treinar chutes a gol poderia melhorar a pontaria, mas, como o time permaneceria desmotivado e com m preparao, o resultado do jogo no mudaria. Os Ns Crticos escolhidos indicam os centros onde se deve dar a ao de gesto sobre a situao. A definio dessas aes realizada atravs da aplicao da Metodologia de Planejamento se Situaes, tratada no captulo seguinte. Apresentamos a seguir, como ilustrao, um exemplo real de Fluxograma Explicativo26 (ver Figura 3.18.2). Verifique se a escolha dos ns crticos (assinalados no fluxograma com NC) est de acordo com a sua opinio acerca da situaoproblema diagnosticada.

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Elaborado por Jos Alexandre da Graa Bento e por Paulo Corra Luiz Ferroz durante o Curso Gesto Estratgica Pblica, Campinas, Outubro de 2005.

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FIGURA 3.18.2: FLUXOGRAMA EXPLICATIVO

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CAPTULO IV: METODOLOGIA DE MODELIZAO 4. Introduo27 Este captulo tem por finalidade apresentar uma metodologia apropriada para a anlise de sistemas e para a construo de modelos. Seu emprego, no mbito da Gesto Estratgica Pblica se d, fundamentalmente, para proceder anlise de sistemas complexos normalmente encontrados em ambientes de governo de modo a proceder sua modelizao e posterior tratamento por outras metodologias usualmente empregadas neste mbito, como as apresentadas em outros captulos. Este captulo baseia-se extensamente em trabalhos desenvolvidos por Cludio Porto e Srgio Buarque, Michel Godet, Edgar Morin, Gilberto Gallopn e, antes deles, por Oscar Varsawsky.

4.1. Sistemas e enfoque sistmico A Gesto Estratgica Pblica requer o emprego da Metodologia de Modelizao ou, mais simplesmente, do enfoque sistmico (ou, como se indicar mais adiante, do pensamento complexo, que outra expresso para designar mais ou menos a mesma coisa) por duas razes principais. Por um lado, porque a apreenso de uma poltica, ou do conjunto das organizaes com a qual se relaciona, como um sistema passvel de modelizao, um significativo facilitador. Por outro, porque a relao deste sistema o ambiente de governo onde ocorrem as aes de gesto com seu entorno mais amplo o contexto socioeconmico , e mais ainda a sua dinamizao mediante o exerccio da anlise prospectiva, tambm se vem facilitadas com o emprego do enfoque sistmico. De acordo com o enfoque sistmico, as propriedades essenciais de um organismo, uma sociedade, ou outro sistema complexo, so propriedades do todo, que surgem das interaes e relaes entre suas partes. As propriedades das partes de um sistema, por sua vez, no so intrnsecas a elas mesmas, e s podem ser entendidas em relao a um contexto maior. Este enfoque no se concentra nas partes ou nos blocos de um edifcio maior, mas em princpios bsicos de organizao. Ele , por oposio, "contextual".
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Este Captulo uma verso revista e ampliada do captulo 4 do livro Dagnino, Renato e outros (2002): Gesto Estratgica da Inovao: metodologias para anlise e implementao. Taubat, Editora Cabral Universitria, 350 p.

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O emprego do enfoque sistmico implica em duas tarefas bsicas. A primeira a identificao dos componentes ou aspectos mais significativos do sistema e o entendimento das inter-relaes causais mais importantes, que permitem avaliar o impacto de mudanas originadas num componente em outras partes do sistema e no sistema como um todo. A segunda tarefa entender a dinmica do sistema: alm de entender a estrutura dos componentes e das relaes, essencial a anlise das foras que geram o comportamento do sistema de modo a evidenciar a maneira como diferentes componentes e processos interagem funcionalmente gerando as respostas do sistema e dando origem a novas propriedades. Isto , como o sistema se adapta e se transforma. Na seo intitulada Operadores de complexidade e Tetragrama Organizacional se oferece um detalhamento acerca de como se pode

operacionalizar essas tarefas. Apesar do emprego crescente do enfoque sistmico, ele no a norma no ambiente da gesto pblica. Isto embora j se possa depreender do dito acima que olhar para o todo e no somente para as partes, e com um estilo de abordagem interdisciplinar, seja crucial para dar conta da complexidade dos ambientes de governo e seja um requisito para a sua boa gesto.

4.2. O conceito de Sistema Avanando conceitualmente, possvel entender o sistema como uma poro de uma realidade qualquer concebida como um conjunto de elementos (aspectos ou componentes) relacionados. Estes elementos podem ser molculas, organismos, mquinas ou partes deles/delas, entidades sociais, pessoas ou at mesmo conceitos abstratos. As inter-relaes, ou "relaes" entre os elementos podem ser de diferentes tipos (transaes econmicas, fluxos de informao, energia, determinaes causais de natureza poltica etc.). Como j foi mencionado, mas vale ressaltar, o comportamento e propriedades de um sistema no decorrem apenas das propriedades dos elementos que o compem, mas sim, em grande medida, da natureza e intensidade das relaes dinmicas entre eles. Isto particularmente verdade em sistemas sociais, que podem ser considerados a unidade bsica envolvidas em processos complexos, como os atinentes ao governo de pases ou o desenvolvimento de sociedades.

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Um nmero infinito de sistemas pode ser definido a partir de uma dada poro da realidade, dependendo da perspectiva, objetivo, e experincia prvia do pesquisador. Cada um destes sistemas ter algum tipo de correspondncia com o que "realmente existe.

4.3. Sistemas simples e complexos Pode-se dizer que existem sistemas complexos (o que no quer dizer complicados) e sistemas simples. Um sistema simples se pode ser adequadamente capturado mediante o emprego de uma nica perspectiva ou um modelo analtico padro que prov para ele uma descrio satisfatria (ou soluo geral) atravs de operaes rotineiras. Um exemplo o sistema de uma mistura de gases, uma vez que o modelo de gases ideais oferece solues satisfatrias quando se trata de prever o seu comportamento. Outro o do movimento de um corpo submetido a uma fora, que pode ser tratado pela Mecnica. Dizemos que um sistema complexo quando no pode ser capturado satisfatoriamente atravs da aplicao de um modelo genrico, padro, mediante operaes rotineiras. Ele necessita para ser analisado e caracterizado atravs do emprego de duas ou mais perspectivas singulares irredutveis.

4.4. Atributos dos sistemas complexos A definio de complexidade no trivial. Existem diferentes concepes de complexidade, mas o que nos interessa enfatizar que ela no um resultado automtico do aumento do nmero de elementos ou de relaes de um sistema. Sistemas complexos geralmente exibem atributos que os fazem mais difceis de entender e tratar do que sistemas simples. So eles: Multiplicidade de perspectivas de abordagem. Por exemplo, difcil entender um sistema adaptativo sem considerar o seu contexto. Um exemplo trivial um conflito, cuja resoluo no pode ser alcanada sem levar em conta as perspectivas e interesses de diferentes atores (nenhuma delas devendo ser considerada correta ou verdadeira). No-linearidade. Muitas das relaes entre os elementos de um sistema complexo so de tipo no-linear. Em conseqncia, a intensidade do efeito nem sempre proporcional magnitude das causas, e existe um amplo espectro de
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comportamentos possveis (por exemplo, comportamento catico, multi-estabilidade devido existncia de steady states alternativos etc.). A no-linearidade costuma ser responsvel por comportamentos de natureza contra-intuitiva, tpicos de sistemas complexos. Propriedades inesperadas. Podem ser consideradas caractersticas de um sistema complexo o fato de que o todo mais que a soma de suas partes", de que as propriedades das partes s podem ser entendidas levando em considerao o todo (o contexto maior que as envolve) e que o todo no pode ser completamente percebido atravs da anlise de suas partes. por esta razo que propriedades realmente inesperadas podem emergir das interaes entre os elementos de um sistema. Auto-organizao. Refere-se ao fenmeno pelo qual os componentes de um sistema, ao interagir, cooperam para produzir estruturas e comportamentos coordenados, como os padres criados por estruturas. Hierarquia de nveis. Muitos sistemas complexos so hierrquicos, no sentido que cada um de seus elementos , em si, um subsistema. E que o prprio sistema um subsistema de outro de maior ordem. Em muitos casos, h uma forte relao entre os diferentes nveis e, em conseqncia, a anlise e gesto do sistema devem ser feitas simultaneamente em mais de um nvel. Os diferentes nveis de um sistema complexo costumam ter diferentes tipos de interaes, e diferentes velocidades de mudana, o que obriga a adoo de distintas perspectivas de anlise. Incerteza irredutvel. Existem muitas fontes de incerteza no comportamento de sistemas complexos. Algumas delas podem ser amenizadas atravs da coleta de dados e pesquisa, como a incerteza devido a processos aleatrios, que pode ser tratada atravs da anlise probabilstica, ou a falta de conhecimento devido inadequada definio dos elementos do sistema, das relaes entre eles ou dos seus limites. Outras fontes de incerteza, entretanto, no podem ser superadas, uma vez que decorrem da natureza no-linear dos processos que afetam o sistema (comportamento catico, auto-organizao, sem falar nos comportamentos

propositados de diferentes atores sociais em busca do cumprimento de suas prprias metas).

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Alm disso, sistemas complexos reflexivos, como os relativos s interaes humanas ou a organizaes e instituies, podem apreender com a prpria evoluo produzindo novos padres de resposta e novas relaes. Neste tipo de sistemas, outra fonte dura de incerteza a do efeito Heisenberg, em que a simples observao e anlise se tornam parte da atividade do sistema, influenciando seu comportamento. Isto bem conhecido nos sistemas sociais reflexivos, em que ocorrem fenmenos como perigo moral, profecias

autocumpridas e pnico de massa. Enquanto alguns dos atributos acima, tpicos de sistemas complexos, podem ser encontrados em sistemas simples (como a no-linearidade e a incerteza) ou complicados, provvel que qualquer sistema complexo apresente um grande nmero desses atributos.

4.5. Sistema, contexto, e variveis endgenas e exgenas O conceito de componente ou aspecto de um sistema pode ser tomado como primitivo. A palavra "sistema" j evoca um conjunto de componentes

interconectados, como as peas de um mecanismo ou as partes de um organismo. Aos componentes de um sistema se associam atributos do modelo. A palavra "varivel" designa um atributo do modelo associado a uma caracterstica ou aspecto do sistema que possui vrios valores possveis; os quais podem variar no tempo. O comportamento de um sistema descreve-se ao longo do tempo mediante um conjunto de atributos, caractersticas, sintomas ou ndices do modelo. Estas sries temporais se denominam "variveis de estado" (ou, simplesmente, variveis) porque seus valores em um tempo dado constituem por definio o estado do sistema neste momento. Um sistema pode ser entendido como uma caixa preta em que s se distinguem suas sadas (caractersticas que descrevem o que ele faz ou produz, o resultado de sua atividade) e entradas (fatores variveis que tendem a influir sobre a sada). No se analisa o interior da caixa: o mecanismo de funcionamento ou teoria de comportamento do sistema. Esta perspectiva um tanto limitada, mas "entrada" e "sada" so conceitos importantes. Existem sistemas cuja correta definio, explicao, ou normatizao (prescrio) no pode ser realizada sem a considerao do contexto no qual ele
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est inserido. Isto porque sistemas deste tipo possuem relaes de determinao do seu comportamento pelo seu contexto, to fortes que tornam imprescindvel a considerao de algumas de suas caractersticas. Quando se trabalha com um sistema deste tipo, necessrio incluir na sua modelizao estas caractersticas do contexto que explicam essas relaes. Estas caractersticas quando, atravs da modelizao, se transformam em variveis, so denominadas variveis exgenas. As variveis do modelo podem, ento, ser de natureza endgena quando correspondem a aspectos gerados internamente ao sistema ou exgenas aspectos gerados externamente ao sistema. Estas, embora correspondentes a caractersticas do contexto em que o sistema est inserido, e no ao sistema propriamente dito, so imprescindveis para sua modelizao. A caracterizao destas variveis (ademais, claro, das de natureza endgena) permite, ento, descrever, explicar, prescrever (momento prescritivo ou normativo) ou planejar aes a serem implementadas sobre sistemas que possuem fortes relaes de determinao do seu comportamento pelo seu contexto. Um modelo compreende no apenas um conjunto de variveis selecionadas por analogia s caractersticas de uma realidade delimitada (sistema), mas as relaes de causa e efeito (imputadas pelo ator que modeliza) que explicam a trajetria seguida pelo modelo, seja ela natural ou forada por aes planejadas e implementadas. A Figura 4.5.1 abaixo mostra, no seu lado esquerdo, um sistema (S), objeto de interesse do ator, inserido num outro sistema maior, denominado ambiente ou contexto. O processo de modelizao d origem a um modelo do sistema (S) indicado atravs de uma figura mais regular de maneira a sugerir as simplificaes e redues que o processo impe. O modelo contm um nmero de variveis muito inferior ao nmero de aspectos ou caractersticas do sistema. E o nmero de variveis sobre as quais, mediante a escolha do planejador, ser exercida alguma ao de gesto ainda muito menor.

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FIGURA 4.5.1: MODELIZAO

Contexto
VEx

Modelizao
Sistema (S) VEn

Sistema S
Infinitos aspectos e desconhecidas relaes de causa-efeito

Modelo S
Variveis Endgenas (VEn) + Variveis Exgenas (VEx) + Relaes de causa-efeito inputadas

FONTE: elaborado pelo autor. Resumindo, um modelo compreende um conjunto de variveis endgenas (cujo comportamento determinado internamente ao sistema, em funo de relaes de causalidade a ele internas) e exgenas (cujo comportamento determinado externamente ao sistema, em funo de relaes de causalidade que guardam com variveis pertencentes ao contexto) selecionadas de uma realidade delimitada (sistema) e as relaes de causa e efeito (imputadas pelo ator que modeliza para planejar) que explicam a trajetria seguida pelo modelo, seja ela natural ou forada por aes planejadas e implementadas.

4.6. Realidade, modelizao e modelo Esta seo e as que seguem tm por objetivo apresentar procedimentos de modelizao de sistemas atravs dos quais o enfoque sistmico pode ser correntemente utilizado para o tratamento de realidades complexas e o acompanhamento de sua evoluo ao longo do tempo. Para introduzir o conceito de modelizao cabe ressaltar que a modelizao de um sistema que observado na realidade ocorre quase sempre de maneira implcita e quase inconsciente para atender a uma finalidade qualquer. Os historiadores fazem modelos de civilizaes, pases, pocas; os novelistas fazem modelos de grupos humanos imaginrios. A anatomia, fisiologia e psicologia, mais o exame clnico, do ao mdico um modelo de seu paciente. As leis fsicas so modelos que
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funcionam como sugestes para entender as relaes entre componentes dos sistemas fsicos. O fato de que um menino tem um modelo de como funciona seu televisor, que muito diferente do tcnico que a construiu, ou de um fsico terico, ressalta a importncia do "modelista" quando analisamos um modelo. Dependendo das experincias individuais, experincia social etc., do "modelista", um mesmo sistema pode ter diferentes modelos. E a sua prpria experincia pode alterar o modelo construdo por um mesmo modelista: o menino pode converter-se em engenheiro eletrnico... O uso dos modelos que mais nos interessa o que consiste em extrair concluses por analogia mediante a modelizao de um sistema: qualquer coisa que o modelo sugira ou implique pode e s vezes deve ter seu anlogo em relao ao sistema por ele representado. Mais do que isto, pretende-se que os modelos sirvam como instrumentos para a tomada de deciso e s vezes de predio quantitativa. Para isto, quanto mais confivel for a analogia melhor ser o modelo. Um modelo pode servir tambm como um instrumento de descrio e explicao tentativa de uma situao quando um grupo inicia sua abordagem e encontra dificuldade em chegar a uma definio clara e unnime das idias. O tipo mais imediato e comum de modelo de um sistema o modelo mental. Ele contm o que sabemos e pensamos acerca do sistema a partir do momento em que o individualizamos e aprendemos a reconhec-lo. Est formado por uma descrio do sistema componentes e caractersticas que conseguimos diferenciar nele e uma explicao ou teoria de seu funcionamento relaes causais (sempre hipotticas) entre seus componentes que nos permite acreditar que podemos predizer em algum grau seu comportamento. E, em alguma medida, control-lo. Esse modelo ou imagem mental vai sendo corrigido por tentativa e erro, por experincia prpria ou comunicada, irracional ou cientfica de modo a sanar seus pontos fracos. Pode ocorrer, entretanto, que ele adquira uma rigidez quase total com o tempo em funo de preconceitos e dogmas que se vo acumulando na mente do modelista. Os critrios com que se constroem esses modelos so: importncia, convenincia, experincia e raciocnio lgico. A ordem depende da pessoa e da
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situao ou problema, mas em geral o mais relevante uma percepo acerca da importncia dos mltiplos aspectos envolvidos, e menos freqentemente, uma deduo lgica. Quando o modelista deseja comunicar seu modelo a algum, ele tem que explicitar seu modelo mental. O que o obriga a tornar seu modelo mais estvel e melhor definido. A relao entre uma representao mental e seu modelo explcito tem a ver com o conceito de "fidelidade". O modelo explcito dificilmente ser fiel ao mental, posto que este inclui todos os fatores imaginados pelo modelista, com distintos pesos etc., e explicit-los iria requerer um tempo enorme (durante o qual o modelo mental pode, inclusive, ser alterado). Como necessrio colocar limites ao processo de construo de um modelo, os modelos explcitos so sempre simplificaes. Mas o modelo mental, por ser mais rico, mais bem adaptado aos "mtodos" de tipo intuitivo. A descrio explicitao de um modelo mental numa linguagem de uso comum origina um modelo verbal. Embora s vezes se tenda a menosprezar a importncia dos modelos mentais, eles alcanaram um xito considervel ao longo da historia humana. A partir de umas poucas frases sobre como cultivar o milho se obteve um modelo que foi suficiente para modificar o destino de muitos povos. As representaes de modelos mentais por meio de objetos ou sistemas materiais, sejam eles artificiais ou naturais, so denominados modelos fsicos. Uma experincia de laboratrio costuma ser realizada com a ajuda de um modelo fsico. Uma cobaia pode servir de modelo para um homem, para certos propsitos. Os modelos em escala, reduzida ou aumentada, possuem utilizao generalizada. A complexidade passvel de ser alcanada com modelos fsicos costuma no ser suficiente para modelizar as relaes sociais. O que obriga a utilizao de modelos explcitos obtidos a partir de uma linguagem prxima da matemtica.

4.7. Formulao de hipteses de relao causal entre variveis A modelizao supe uma preocupao com a escolha das variveis que iro representar, atravs da construo do modelo, os aspectos da realidade a serem privilegiados (Que aspectos sero estudadas? Quais de suas caractersticas sero pesquisadas?). E, em seguida, com as relaes entre os aspectos escolhidos da
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realidade que sero buscadas (Que tipo de relaes existem entre os aspectos? Que hiptese de relao causal entre as variveis do modelo podem ser formuladas?). Uma hiptese de relao causal afirma que determinado aspecto,

caracterstica, ocorrncia ou varivel (X) um dos fatores que determinam o comportamento de outra varivel (Y). O senso comum costuma postular que um nico fenmeno (a causa) sempre provoca outro fenmeno (ou varivel) nico (a conseqncia ou efeito). O enfoque sistmico (ou pensamento complexo) coloca a necessidade de pesquisar as condies que tornam provvel a ocorrncia de um determinado fenmeno a partir da anlise de outros fenmenos (ou variveis). O senso comum sugere que haja uma causa (condio) necessria e suficiente para cada fenmeno; o enfoque sistmico procura as condies contribuintes, contingentes e alternativas dos fenmenos. A pesquisa das condies de ocorrncia de um fenmeno ou, em outras palavras, a formulao de hipteses de relao causal entre variveis, necessria para a modelizao de um sistema, pode ser levada a efeito atravs de uma comparao entre a realidade observada e as seis possibilidades idealizadas a seguir apresentadas. Condio Necessria: para que Y ocorra necessrio que X tenha ocorrido; no possvel que ocorra Y sem que tenha ocorrido X. Exemplo: X (fulano usa drogas) Y (fulano viciado em drogas). Condio Suficiente: sempre que X ocorre Y ocorre. Exemplo: X (fulano tem o nervo tico rompido) (fulano cego). Condio Necessria e Suficiente: no possvel que ocorra Y sem que tenha ocorrido X, e sempre que X ocorre, Y ocorre; Y e X sempre ocorrem conjuntamente. Exemplo: X (N nmero primo) Y (N divisvel apenas por 1 e por si prprio). Condio Contribuinte: X aumenta a probabilidade de ocorrncia de Y. Exemplo: X (m distribuio de renda) Y (alta mortalidade infantil) Condio Contingente: X(A) Y: X, na contingncia de A, aumenta a probabilidade de Y. Condio contingente (A) aquela sob as quais X causa contribuinte de Y. Uma varivel que atua como condio contribuinte de um fenmeno sob uma determinada condio contingente, pode no faz-lo sob outra.

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Exemplo: X (m distribuio de renda) e A (falta de saneamento bsico) Y (alta mortalidade infantil) Condio Alternativa: [X1,..., Xn](A) Y: na contingncia de A, X1, X2, ..., Xn aumentam a probabilidade de Y. Exemplo: X (m distribuio de renda) e A (falta de saneamento bsico) Y (alta mortalidade infantil); X1, X2,..., Xn (m distribuio de renda, alcoolismo, corrupo pblica) e A (falta de saneamento bsico) Y (alta mortalidade infantil). Dada um sistema que se deseja descrever e explicar, e escolhidos os aspectos que sero transformadas em variveis do modelo, a comparao dessas seis possibilidades com o que est sendo observado pode ajudar bastante na formulao de hipteses sobre as relaes de causalidade existentes entre as variveis.

4.8. Operadores de complexidade e Tetragrama Organizacional A proposta do pensamento complexo (ou do que acima nos referimos como enfoque sistmico) est baseada no conceito de complexus: aquilo que tecido em conjunto. Para tornar possvel o entendimento da maneira como a realidade se autoorganiza, como se d o processo que resulta em algo que tecido em conjunto, o pensamento complexo prope os conceitos de Operadores de complexidade e Tetragrama Organizacional. Eles so ferramentas especialmente adequadas para a concepo de modelos descritivos e explicativos de um sistema. So trs os operadores de complexidade: Dialgico, Recursivo e

Hologramtico. Esses operadores podem ser explicados como segue: - Dialgico: o entrelaar coisas que aparentemente esto separadas (conceber o sistema por constelao e solidariedade de suas partes); - Recursivo: a causa produz um efeito, que por sua vez produz uma causa (produtos e efeitos so ao mesmo tempo causas e produtores daquilo que se produziu); - Hologramtico: a parte est no todo, e o todo est na parte (conceber o sistema a partir do ncleo e nunca pelas fronteiras).

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Tal como j enunciado na seo intitulada Sistemas e enfoque sistmico, o pensamento complexo (ou o enfoque sistmico) prope uma srie de procedimentos para a explicitao das caractersticas e propriedades de um sistema. Ela pode ser sintetizada de forma simples detalhando os procedimentos abarcados pelos trs operadores de complexidade atravs de quatro recomendaes: Juntar coisas que estavam separadas; Fazer circular o efeito sobre a causa; No dissociar a parte do todo; Apreender a totalidade (o todo est na parte assim como a parte est no todo, a simples soma das partes no leva a esse total, a totalidade mais do que a soma das partes e pode ser menos que a soma das partes, existem qualidades do sistema que emergem da interao entre as partes). Ainda com o objetivo de facilitar o entendimento da maneira como a realidade se auto-organiza, o pensamento complexo prope o que denomina Tetragrama Organizacional. Partindo da idia de que qualquer atividade de seres vivos envolve relaes entre eles, se prope a investigao de quatro caractersticas dos sistemas estudados: Ordem (regularidades); Desordem (emergncias, desavenas);

Interao (relaes no previstas); Reorganizao (para onde vai o sistema).

4.9. Estabilidade, Resistncia, Resilincia e Anlise de Sensibilidade Os sistemas, em sua estrutura e funcionamento, tendem a alcanar uma organizao ajustada s condies impostas por foras controladoras externas. Mantendo-se essas condies, os sistemas permanecem em seu estado ajustado, de estabilidade. O estado de estabilidade no indicador de equilbrio esttico: as foras controladoras podem variar em intensidade e freqncia e o sistema pode oferecer reaes atravs de mecanismos que absorvem essas oscilaes sem mudar as suas caractersticas internas. Quando isso ocorre, porque essas reaes levam a um equilbrio dinmico, conferindo estabilidade ao sistema. A estabilidade , ento, a capacidade que um sistema apresenta de manter (resistncia) ou retornar (resilincia) s condies originais aps um distrbio provocado por foras externas de origem natural ou pela ao humana. A estabilidade tanto maior quanto menor a flutuao que o sistema apresenta frente s foras externas (resistncia), e maior a capacidade de recuperar a sua configurao anterior (resilincia).
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Resistncia ou inrcia de um sistema sua capacidade para permanecer sem ser afetado pelos distrbios externos (foras controladoras). Resilincia de um sistema a capacidade para retornar s condies originais aps ser afetado pela ao de distrbios externos. Da Fsica, sabemos que resilincia a capacidade de um corpo recuperar sua forma e seu tamanho original aps ser submetido a uma tenso (perturbao) que no ultrapasse o limite de sua elasticidade. Para quem se lembra da fbula de Esopo O Carvalho e os Juncos fica fcil entender os dois conceitos. A resistncia a qualidade do carvalho robusto e orgulhoso, que fazia pouco caso dos fracos juncos porque qualquer brisa os dobrava. A resilincia a qualidade do junco, que depois do vendaval que arrancou o carvalho, voltou a ficar de p. A resilincia um indicador da persistncia das relaes internas do sistema, e reflete sua capacidade de absorver mudanas, cujos resultados levam a flutuaes do estado final em torno das condies iniciais. Ela indica em que medida o sistema capaz de manter sua estrutura e caractersticas; isto , o quanto variam os valores que traduzem os atributos de seus elementos. A anlise da resilincia de um sistema envolve a avaliao de quatro atributos: (1) elasticidade: rapidez com que o sistema retorna ao estado original; (2) amplitude: zona dentro da qual o sistema tem condies de se recuperar; (3) maleabilidade: grau em que o novo estado estvel alcanado difere do original; (4) histerese: diferena relativa entre a trajetria que levou ao estado causado pela perturbao e a trajetria de recuperao, que conduziu o sistema ao novo estado estvel. Como se pode ver, ento, a estabilidade de um sistema depende de processos de ajuste interno e retroalimentao. vital, por isso, distinguir processos que absorvem alteraes (de forma passiva ou atravs de processos de

retroalimentao) e mantm o estado de estabilidade daqueles que levam instabilidade. A anlise de estabilidade (e de resilincia), incluindo intensidade dos distrbios e tempo de reao, se completam com a anlise da sensibilidade. A anlise da sensibilidade de um sistema permite romper com a concepo tradicional de que sistemas pequenos podem ser modificados por foras e eventos

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pequenos, enquanto os sistemas grandes e complicados s sero afetados pelos de grande magnitude. Um conceito-chave para a anlise da sensibilidade de um sistema o estado de criticalidade auto-organizada. Ele est relacionado a dois aspectos contraditrios, mas complementares, que determinam o comportamento do sistema: a) um sistema no estado crtico tende para eventos catastrficos; e b) o sistema, aps alcan-lo, tende a permanecer num estado estacionrio auto-organizado. Quem j fez um castelo deixando escorrer entre os dedos a areia molhada lembra quando, depois de estar bem alto, um grozinho a mais pode repentinamente faz-lo desabar.

4.10. Anlise Sistmica e Dinamizao O componente de futuro inerente Gesto Estratgica Pblica. Esta seo trata desse componente focalizando o problema da dinamizao de sistemas cuja configurao est fortemente determinada (exogenamente) pelo contexto no qual esto inseridos. A dinamizao supe que se conhea (ou se possa estimar) a relao existente entre o sistema e seu contexto no momento atual, e que se disponha de um cenrio elaborado para o contexto (que envolve e determina o sistema) num momento futuro. Quando isso ocorre, o exerccio prospectivo para conceber o estado futuro de um sistema deve ser abordado em duas etapas. A primeira imagina o estado futuro do sistema como resultante de um vetor que expressa a acumulao resultante da sua trajetria passada, da inrcia (momentum) do sistema. A segunda etapa corresponde ao efeito do contexto sobre a trajetria do sistema. como se o sistema fosse carregado para um futuro pelo seu contexto. Tal procedimento, semelhante composio de movimentos que se faz para descrever a trajetria de um corpo submetido a duas foras quaisquer, pode se desdobrar em duas outras etapas: aquelas que correspondem ao exerccio da vontade dos atores sobre o sistema e seu contexto no sentido de alterar a trajetria passada. Ela supe um futuro significativamente distinto do passado, visto que est associado ao impacto que causa a estratgia poltica dos atores envolvidos com o sistema. Neste caso, no pode ser feita uma simples extrapolao do passado.

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No que segue se apresenta, com o auxlio de rudimentos formais da linguagem matemtica, o processo de dinamizao referente segunda etapa; isto , supondo que o sistema se move apenas em funo dos efeitos provocados pelo contexto. Este processo de dinamizao do modelo (S) de um sistema qualquer (S) inserido num contexto (C) que o determina de forma importante mediante uma relao conhecida (R), consiste em projetar o sistema a partir de um instante (to) em que seu estado conhecido (So), para um instante futuro qualquer (tf). A existncia de um conjunto de variveis interdependentes ligadas por relaes de causalidade conhecidas pode ser indicado por: S = R [C] No momento atual, em que se analisa o sistema (e se processa sua modelizao), tem-se que: So = Ro [Co] Supondo que a relao (R) que existe entre (S) e (C) no se altera ao longo do tempo, tm-se que: Ro = Rt = R, e, no momento (f) qualquer, St = R [Ct]. O que significa que, conhecidos: i) As caractersticas do sistema objeto de anlise e do seu contexto no momento atual; ii) A relao existente entre o sistema e seu contexto no momento atual (supondo que a mesma no se altera ao longo do tempo); iii) O estado (ou configurao) do contexto num instante futuro qualquer; iv) teoricamente possvel determinar o estado (ou configurao) do sistema neste instante. A Figura 4.10.1 abaixo representa graficamente o processo de dinamizao. Nela aparece, esquerda, o sistema, seu contexto, e relaes de causalidade indicadas por setas que a anlise cuidadosa dos mesmos possibilitou, no momento atual.

FIGURA 4.10.1: PROCESSO DE DINAMIZAO

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CENRIO NORMATIVO (S)

Contexto
Modelo do Sistema (S)

CENRIO TENDENCIAL

to

tpr

FONTE: elaborado pelo autor. direita, na parte de cima, temos o cenrio normativo para um sistema mais abrangente (que por conter o sistema em anlise denominado contexto) (Cf). Este cenrio normativo, obtido atravs da metodologia de construo de cenrios, o que serve de moldura para a dinamizao do sistema (S). Dado que se pode entender o exerccio de elaborao do cenrio normativo (Cf) como a operao de lev-lo para o futuro juntamente com o sistema que ele abarca (S), o estado deste no momento (tf). Ou seja, (Sf), pode ser conhecido (uma vez que as relaes de causalidade entre o sistema e seu contexto se consideram invariveis). Se o sistema e seu contexto podem ser aproximados pelos seus modelos (modelizados), tudo o que se disse at agora continua vlido. Isto : St = R [Ct]. O contexto (C), entretanto, no precisa ser modelizado, uma vez que de um modelo que eventualmente poder-se-ia dele fazer interessariam apenas aquelas variveis que determinam (explicam) o estado do sistema, isto as variveis exgenas do modelo de (S), (S). De tal forma que para conhecer (St) no de fato necessrio conhecer (Ct). Basta conhecer os valores assumidos pelas variveis exgenas de seu modelo (S) no instante (t), (St). As suposies de que o estado futuro do sistema depende apenas do efeito do contexto sobre (como se o sistema fosse carregado para um futuro pelo seu contexto) e de que a relao entre (S) e (C) no se altera ao longo do tempo so evidentemente reducionistas e irrealistas. No obstante, se pensadas como abordagens para tratar sistemas complexos que podem ser pouco a pouco
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sofisticadas at dar conta da complexidade do fenmeno observado, elas podem ser de grande valia.

4.11. O carter intrinsecamente normativo da modelizao A modelizao, que pode ser entendida como um processo de transformao de um sistema (caracterizado pelos atributos de complexidade, infinitos aspectos e relaes de causalidade desconhecidas) em um modelo (caracterizado por atributos simtricos, de simplicidade, poucas variveis e relaes de causalidade imputadas), implica a concepo de uma teoria. A qual estar, inevitavelmente, influenciada pelos valores morais, interesses econmicos, crenas e vises de mundo do modelista. Baseada na idia simples de que o modelo construdo para mostrar aquilo que o modelista quer ressaltar, se apresenta a seguir, utilizando o recurso da representao grfica, o carter intrinsecamente normativo da modelizao (ver Figuras 4.11.1; 4.11.2; 4.11.3; 4.11.4; 4.11.5; 4.11.6; 4.11.7). FIGURA 4.11.1: MODELO 1

FIGURA 4.11.2: MODELO 2

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FIGURA 4.11.3: MODELO 3

FIGURA 4.11.4: MODELO 4

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FIGURA 4.11.5: MODELO 5

FIGURA 4.11.6: MODELO 6

FIGURA 4.11.7: MODELO 7

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4.12. Modelizao e Gesto Estratgica Pblica A modelizao uma condio para o tratamento analtico de qualquer objeto em qualquer campo do conhecimento. Em especial, condio para o exerccio da Gesto Estratgica Pblica. A modelizao compreende a identificao das caractersticas (cujo nmero , para efeitos prticos, infinito) do sistema que descrevem seu estado num dado instante (momento descritivo), que explicam sua trajetria (momento explicativo) e que permitem orientar sua trajetria ou caractersticas, mediante o exerccio de uma ao sobre suas variveis com maior poder de determinao, visando alterao de seu estado numa direo desejada (momento prescritivo). A construo de um modelo , ento, um passo essencial para entender o funcionamento de um sistema (uma organizao pblica ou privada, uma poltica, um processo de governo etc.) e, desta forma, poder atuar sobre suas caractersticas (ver Figura 4.12.1). Na maioria das vezes em que se busca entender sistemas que tratam de relaes envolvendo a sociedade, impossvel contar a com modelos preexistentes e muito menos com modelos de tipo quantitativo.

FIGURA 4.12.1: EXEMPLO DE MODELIZAO

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A figura mostra como apesar de termos construdo equipamentos adequados para a observao do infinitamente grande, as estrelas (telescpio), e do infinitamente pequeno, as clulas (microscpio), ainda no temos ferramentas para analisar o infinitamente complexo, as relaes entre a sociedade e a natureza (macroscpio). Essa ferramenta a modelizao.

Freqentemente, trabalhar sobre um sistema com o objetivo de simplesmente descrev-lo, ou explicar seu funcionamento e mais ainda quando se pretende planejar, implica em previamente em construir um modelo. E isto comea com produzir uma lista de caractersticas do sistema que iro dar origem, depois de filtradas s variveis qualitativas (quantificveis ou no) do modelo. Existe uma infinidade de maneiras de construir modelos, de complexidade, finalidade, formalizao do resultado etc., distintas. Todas elas iniciam com o levantamento das principais caractersticas do sistema e o seu ambiente tendo em vista no apenas descrever e explicar o sistema (modelizar), mas identificar o potencial de impacto do contexto sobre a trajetria futura do sistema. Duas destas maneiras ou metodologias, que podem ser consideradas como extremos de um amplo espectro Metodologia de Diagnstico de Situaes e Metodologia de Anlise de Polticas so particularmente teis para reunir a informao acerca das caractersticas e relaes que, do ponto de vista analtico, compem um sistema de interesse para a Gesto Estratgica Pblica e possibilitar a modelizao. A primeira metodologia, de aplicao relativamente fcil e imediata, pode ser usada em praticamente qualquer situao em que um sistema possa ser descrito por uma lista de caracterstica. A segunda, de aplicao mais difcil e demorada, mas que oferece resultados muito mais sofisticados, utilizada quando o objeto de
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anlise possui alto grau de complexidade; como o caso de uma organizao, uma poltica ou processo em que esto envolvidos atores com interesses distintos e quando a presena do Estado importante. A importncia da modelizao para a Gesto Estratgica Pblica pode ser avaliada pelo processo de diferenciao em relao gesto tradicional que lhe d origem. Nesse processo, a gesto tradicional caracterizada como sendo voluntarista; com metas rigidamente definidas; pouca preocupao com o contexto e pela suposio de que o futuro decorrncia direta das aes a serem implementadas. Por oposio, a Gesto Estratgica Pblica entendida como caracterizada pela utilizao de modelos descritivos, explicativos, normativos e institucionais; por metas, objetivos, dependentes do contexto; pela suposio de que o futuro um cenrio a ser modelizado e construdo em funo do interesse dos atores envolvidos. Segundo o enfoque da Gesto Estratgica Pblica, a boa Gesto depende muito fortemente da qualidade do modelo descritivo-explicativo construdo a partir do qual ela ser concebida e implementada; isto , da relevncia das variveis escolhidas e da fidedignidade das relaes de causalidade imputadas. E, adicionalmente, da seleo das variveis do modelo sobre as quais sero exercidas as aes relativas gesto. Essa preocupao com a modelizao decorre da constatao de que o insucesso de uma poltica, embora, obviamente, s se materialize quando ela implementada, possui suas causas associadas ao momento da formulao da poltica. Ou seja, de que a maioria das falhas (ou dficits) de implementao decorre de uma modelizao imperfeita: de um modelo descritivo ou explicativo falhos ou da escolha de variveis que no eram sensveis ao da poltica formulada. De fato, por mais que possam estar asseguradas as condies para a implementao perfeita, uma poltica mal formulada (apoiada num modelo descritivo pouco coerente com a realidade, num modelo normativo irrealista, ou numa agenda bloqueada por atores dominantes) jamais poder ser bem implementada. A Figura 4.12.2 que segue mostra ciclo de um processo tpico de modelizao. Vale destacar a importncia que possui o os momento da escolha do marco analtico-conceitual para a anlise da realidade, que serve de referncia para o conjunto dos demais momentos.
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FIGURA 4.12.2: CICLO DA MODELIZAO

FONTE: elaborado pelo autor. freqente que gestores, quando indagados acerca das razes do insucesso de uma poltica ou de uma ao qualquer de gesto, indiquem a existncia de falhas de implementao, apontando que faltou financiamento, tempo, poder poltico, coordenao, autoridade ou cooperao entre as agncias. Dificilmente sero apontadas falhas de formulao. Isso , que houve deficincias associadas ao modelo descritivo (uma fotografia fidedigna da situao atual), ao modelo explicativo (um filme plausvel que mostrasse as causas que levaram situao atual e as variveis sobre as quais elas atuaram), ao modelo normativo (um cenrio futuro desejvel com cena de chegada e trajetria cuja construo podia ser viabilizada tendo em vista a fora poltica do ator) ou ao modelo institucional (conjunto de instituies, legislao, recursos etc., compatvel com o modelo normativo) (ver Figura 4.12.3). FIGURA 4.12.3: MODELIZAO E OS MOMENTOS DESCRITIVO E NORMATIVO

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momento descritivoexplicativo

momento normativo

modelo descritivoexplicativo

modelo normativo

a POLTICA atua sobre um nmero pequeno de variveis do modelo (ou aspectos do sistema)

e, para conseguir o efeito desejado, concebe instituies (modelo institucional)

Um ltimo aspecto a ser ressaltado sobre a importncia da modelizao para a Gesto Estratgica Pblica o relativo ao acompanhamento da trajetria que segue o sistema quando submetido a uma ao de gesto. Uma representao grfica como a que segue (ver Figura 4.12.4) pode ajudar a entender de forma simples a idia de que a trajetria de um sistema pode ser entendida como uma composio de trs vetores que devem ser investigados em separado: natural, de arrasto (pelo contexto) e forado por aes de gesto ou de poltica pblica formuladas e implementadas. FIGURA 4.12.4: TRAJETRIA DE UM SISTEMA

arrasto

natural

poltica
forado

4.13. Exemplos de modelizao

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Para seguir tratando a relao entre sistema e modelo, vamos apresentar trs exemplos. O primeiro o Sistema Secretaria de Obras uma Prefeitura, tratado tendo por objetivo analisar a questo de recursos, por exemplo. A figura a seguir mostra a sua representao possvel. Ela indica os trs tipos de variveis escolhidas atravs da modelizao do sistema para relacion-lo com seus contextos (sistemas de maior abrangncia) considerados relevantes para descrev-lo (ver Figura 4.13.1). FIGURA 4.13.1: VARIVEIS ESCOLHIDAS

Variveis
( VS = [ VI , VE] )

Endge na s : Geradas Int rn e amen ao Si ste a te m

Exgenas: Ge ra d a s Exte a e te a Si t ma rn m n o s e (e i nter ame ao Co x t ) n nte nte o

Var i vei s Var i vei s

do am bi nt e e do am bi nt e e

Pr ef ei ur a t soci - econom . o

Var i vei endgenas s

da Secr et ar i a

Si s te m a : S cre ta a d e u a Pre i u r e ri m fe t a
So elas: - As geradas internamente Secretaria, como a capacitao de seu pessoal para acompanhar e avaliar projetos, capacidade habilidade para captar de recursos pblicos e privados, habilidade para obter o apoio de outras secretarias, do Gabinete e de diferentes atores polticos e da opinio pblica s aes da Secretaria; As pertencentes ao ambiente Prefeitura, como disponibilidade oramentria, demandas de outras secretarias ou do Gabinete, atendimento s normas internas e dispositivos legais que regulam a execuo de obras pblicas, disponibilidade de outras secretarias em apoiar as aes da Secretaria, definio de atribuies e responsabilidades da Secretaria; As pertencentes ao entorno socioeconmico, como demandas da populao pelo servio prestado pela Secretaria, imagem da Secretaria junto a atores
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polticos que controlam recursos (econmicos, polticos, miditicos) da opinio pblica. A apresentao dos outros dois exemplos realizada de modo distinto uma vez que nosso objetivo introduzir mais alguns conceitos teis para a modelizao. Inicialmente se caracterizam os sistemas que originam os dois modelos e, a seguir, se vai introduzindo os conceitos cuja utilizao se sugere. O primeiro desses dois sistemas se refere a uma poltica de controle de natalidade. Trata-se de elaborar uma poltica demogrfica, e mais especificamente, de controle de natalidade, em um pas. Alguns indicadores ou variveis de sada do modelo so indiscutveis; tamanho da populao ao longo do tempo, bens necessrios para consumo, demanda de mo-de-obra e equipamento para produzilos e necessidade de financiamento externo resultante. Em segunda aproximao, o grau de desagregao dessas variveis: pirmides de populao por regies, sexo e talvez outros critrios (como grupos sociais ou nvel de ingresso); nveis de qualificao da mo-de-obra; setores produtivos etc. O segundo sistema, bem mais simples, e tomado justamente com o objetivo de realizar um contraste entre situaes-problema de tipo fsico e social, se refere velocidade de escape de um foguete. Trata-se de calcular com que velocidade deve lanar-se verticalmente um satlite artificial de uma dada forma para que possa escapar atrao do planeta sem consumo de energia ulterior. Neste caso existe uma nica varivel de sada: altura mxima alcanada. Existem trs tipos de variveis que influem diretamente sobre os valores das variveis de sada. Controles So variveis de tipo instrumental, associadas s decises que se pretende tomar ou s polticas que poderiam ser formuladas para atacar a situao em anlise. Seus valores durante o perodo em estudo iro variar em decorrncia delas. Elas so de tipo exgeno, embora s vezes no paream, dado que seus valores dependem do que est ocorrendo na realidade (no sistema). No primeiro exemplo, os controles poderiam ser o gasto em campanhas sanitrias ou de controle de natalidade, planos de desenvolvimento regional e setorial, poltica fiscal, salarial, de introduo de novas tecnologias etc. No segundo exemplo, o controle a velocidade inicial.
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 Variveis exgenas Exemplos de variveis que dependem das condies de contorno, que influem sobre o sistema, mas no so influenciadas por ele nem controlveis pelo ator que modeliza, so, no primeiro exemplo, avanos na tecnologia de sade e saneamento ou de produo, disponibilidade de recursos naturais, preos internacionais, exportaes. No segundo exemplo, propriedades da atmosfera, massa e raio do planeta, que podem ser considerados tambm como parmetros. Variveis endgenas As variveis endgenas podem ser entendidas, por excluso, como todas as demais variveis necessrias para calcular a sada do modelo, incluindo as prprias variveis de sada. Seus valores so calculados em funo das exgenas, dos controles e valores anteriores delas mesmas e indicam o estado do sistema. Quando se trata de analisar o comportamento do sistema ao longo do tempo, os valores iniciais dessas variveis so imputados pelo ator que modeliza. No primeiro exemplo, so variveis endgenas, ademais das de sada, a oferta de recursos humanos de distintos tipos, nmero de nascimentos, mortes, casamentos etc., importaes, dvida externa, capacidade ociosa da economia etc. No segundo exemplo, a posio, velocidade e acelerao do satlite artificial; foras de atrao gravitacional e de atrito atmosfrico. As hipteses sobre o mecanismo causal do sistema indicam explicitamente como calcular a sada em funo das demais variveis endgenas, exgenas e controles. Dados os valores da entrada (os controles, variveis exgenas e valores iniciais das variveis endgenas ou de estado) chega-se aos valores das variveis de sada por uma sucesso de passos intermedirios; cada um destes uma relao ou conexo (lei natural ou simples hiptese) entre vrias variveis, que permite calcular algumas delas, conhecidas as demais. Esta conexo pode ser uma definio, explcita ou implcita (por exemplo, uma identidade que se usa para calcular um trmino em funo de outro). No caso do primeiro exemplo, o nmero de nascimentos se obtm somando o resultado da multiplicao da populao feminina de cada idade e regio por seu respectivo coeficiente de natalidade; e o nmero dos que completam 20 anos num

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dado ano so as que completaram 19 anos no ano anterior menos os que morreram durante o perodo. No segundo exemplo, a velocidade a derivada da posio com respeito ao tempo. A conexo entre as vrias variveis, que permite calcular algumas delas, conhecidas as demais, pode ser tambm uma lei ou hiptese causal (equao de comportamento). Neste caso, algumas das variveis funcionam como fatores independentes causas e outras so definidas como dependendo causalmente daquelas. Cada uma destas hipteses inclui todos os fatores que possuem uma influncia significativa (dado um certo grau de preciso) e os que no aparecem explicitamente costumam estar implcitos nos valores dos parmetros. A linguagem usada tem que ser capaz de representar estas influncias e conexes da maneira mais fiel possvel, no se limitando s formas funcionais usualmente empregadas na matemtica. As variveis qualitativas exigem o uso de procedimentos em geral mais complicados e trabalhosos, como tabelas de correspondncias. No primeiro exemplo, o coeficiente de natalidade depende da educao, nvel de renda, do gasto em campanhas de controle de natalidade. As migraes dependem do estado dos mercados de trabalho. O consumo depende do nvel de renda, dos preos etc. importante destacar que cada relao destas implica a aceitao de uma teoria de comportamento das variveis e, em ultima instncia, do funcionamento da realidade observada. No segundo exemplo, a fora gravitacional funo da altura (lei de Newton). A fora de atrito como o ar uma funo da velocidade e forma do satlite artificial e das propriedades da atmosfera altura em que ele se encontra. As leis ou conexes entre as vrias variveis costumam incluir coeficientes, expoentes e outros parmetros cujos valores devem ser conhecidos e que em geral so constantes. So anlogos s variveis exgenas, mas seu significado dado pelas das relaes em que figuram. Por isto, no tm contedo emprico independente, a menos que se tornem muito familiares (como a produtividade). No primeiro exemplo, os parmetros podem ser: coeficientes de desero e repetio, elasticidades de consumo, coeficientes marginais de capital. No segundo

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exemplo: constante gravitacional, parmetros que definem a forma do satlite artificial. Sobre as conexes causais, trs observaes bem conhecidas e j comentadas merecem ser relembradas. Causalidade no implica determinismo: as conexes podem conter variveis aleatrias, de modo que s determinam certos parmetros estatsticos da sada. A concatenao de vrias relaes causais pode fazer com que A aparea como causa de B, e B como causa de A. Isto no implica numa contradio, pois as influncias esto separadas no tempo: A(t) influi sobre B(t), mas B(t) sobre A(t+1). Como vimos, aconselhvel no empregar a linguagem causal e sim a estatstica: A e B esto correlacionados. Mas se o modelo que criamos, para calcular B, se baseia no valor observado de A, a diferena puramente terminolgica.

4.14. Consideraes Finais A complexidade dos contextos e sistemas com que se trabalha ao modelizar aspectos dos ambientes onde se realiza a Gesto Estratgica Pblica, sua incerteza irredutvel e sua capacidade de auto-organizao, sugerem que no se tente formular receitas e regras rgidas para orientar as tarefas de modelizao. Entretanto, possvel indicar alguns balizamentos gerais como os que se apresentam a seguir. O primeiro, e de certa forma contraditrio, de que nem toda a pesquisa acerca de uma realidade sobre a qual se pretende atuar deve adotar uma abordagem sistmica. H muitos casos, por exemplo, em que as relaes entre o sistema e o contexto podem ser ignoradas. uma tarefa e uma responsabilidade do gestor avaliar at que ponto a natureza sistmica, e a relao entre seu objeto de anlise e a realidade mais ampla, podem ser negligenciadas de modo seguro. Vale ressaltar que essa considerao deve estar submetida a um fundamento estritamente descritivo-explicativo e, portanto, no deve basear-se em critrios normativos (valores sociais ou preferncias ideolgicas). Nesse sentido, importante lembrar que um gestor deve considerar a probabilidade de cometer um erro associado rejeio de uma hiptese falsa; a

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ausncia de prova de que algo necessrio no o mesmo que a prova da ausncia de que algo necessrio. No se deve aumentar alm do imprescindvel o nmero de variveis ou relaes necessrio para explicar um dado sistema (poro da realidade). Uma prtica til definir o sistema dentro do qual se concebe o problema a ser investigado e, em seguida, procurar as relaes pertinentes com o seu contexto imediato. Isto , examinar de dentro para fora como o problema est relacionado com outros problemas, variveis, assuntos ou sistemas, em termos temporais e espaciais. S a partir da, se as relaes puderem ser desprezadas, poder-se- ignorar de forma segura o contexto. Na caracterizao de um problema ou sistema e sua possvel evoluo, necessrio incluir todas as variveis e relaes que se considere importantes, mesmo aquelas que no possam ser quantificadas. Isto porque se elas no forem includas na definio inicial do problema ser pouco provvel ou muito difcil que elas possam ser consideradas na anlise subseqente. melhor conceber uma explicao aproximada e precria para um problema complexo na sua totalidade do que uma precisa, mas que d conta de apenas um de seus componentes isolados. Ao abordar um assunto ou problema, necessrio distinguir claramente entre consideraes relativas ao conhecimento em si (incluindo as ignorncias e incertezas de tipo cientfico) e as de natureza poltica (que compreendem os valores sociais). necessrio, portanto, assegurar o envolvimento dos tomadores de deciso, os formuladores da poltica, desde a caracterizao inicial do problema. conveniente considerar variveis e relaes que expliquem no apenas a trajetria histrica observada do sistema, mas sim um espectro mais amplo de possibilidades de comportamento, que contemple mudanas estruturais, incertezas e surpresas. E, ademais, avaliar as respostas possveis do sistema a polticas e aes humanas. Finalmente, e para chamar a ateno de uma forma talvez mais eficaz do que a at aqui empregada, para algumas questes importantes referentes aplicao da metodologia aqui apresentada, vamos fazer referncia a trs passagens da obra do admirvel Jorge Luis Borges.

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A primeira, refere-se ao modo como se deve proceder identificao de aspectos de uma dada realidade que se afiguram como bons candidatos a variveis de um modelo. Ou, de forma mais genrica, a como se deve proceder para construir uma taxonomia. Citando uma certa enciclopdia chinesa, diz Borges (1979) que ...os animais se dividem em: a) pertencentes ao Imperador; b) embalsamados; c) domados; d) leitezinhos; e) sereias; f) fabulosos; g) vira-latas; h) includos na presente classificao; i) histricos; j) inumerveis; k) pintados com pincel muito fino, de pelo de camelo; l) et Cetera; m) que acabam de quebrar a bilha; n) que de longe parecem moscas''. A segunda passagem refere-se ao grau de detalhe com o qual devemos analisar a realidade observada a fim de modeliz-la. A esse respeito, lembramos o que Borges (1960) nos conta sobre um Reino da antiguidade em que a Arte da Cartografia havia alcanado tal perfeio que o mapa de uma provncia ocupava toda uma cidade, o mapa do Reino uma provncia. Com o tempo, conta ele esses Mapas Desmesurados no satisfaziam mais e o Colgio de Cartgrafos elaborou um mapa do Reino que tinha o tamanho do prprio Reino e coincidia pontualmente com ele. A situao equivalente a de um cartgrafo perfeccionista que termina desenhando um mapa em escala 1:1, perfeito, mas totalmente intil, equivalente a de um gestor que constri um modelo de uma dada realidade to complexo e pesado que no pode ser operado.

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A terceira passagem nos permite adicionar mais um elemento a esta aidemmoire. Relativo tambm ao grau de detalhe, abstrao e generalizao que devemos adotar para analisar a realidade que pretendemos modelizar, ele se refere ademais dimenso temporal envolvida no processo de modelizao. Em Funes el memorioso, Borges (1979) nos conta de um gacho do final do sculo XIX que uma queda de cavalo havia deixado mentalmente perturbado: Funes no apenas era incapaz de compreender que o smbolo genrico co abarcava tantos indivduos dspares de diversos tamanhos e diversa forma; perturbava-lhe que o co das 3:14 horas (visto de perfil) tivesse o mesmo nome que o co das 3:04 horas (visto de frente). Sua prpria face no espelho, suas prprias mos, surpreendiam-no cada vez. Funes no apenas recordava cada folha de cada rvore de cada monte, mas tambm cada uma das vezes que a havia percebido ou imaginado. Resolveu reduzir cada uma de suas jornadas pretritas a umas setenta mil lembranas, que definiria logo por cifras. Dissuadiram-no duas consideraes: a conscincia de que a tarefa era interminvel, a conscincia de que era intil. Pensou que na hora da morte no haveria acabado ainda de classificar todas as lembranas da infncia.

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CAPTULO V: METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO DE SITUAES 5. Introduo28 Este captulo sintetiza os elementos e conceitos da Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS) necessrios para apoiar o trabalho a ser desenvolvido pelos alunos. Retomando a analogia nutica que traamos no captulo anterior, ela corresponderia s aes que o gestor (velejador) teria que tomar para, utilizando a informao proporcionada pela MDS (bssola) e aproveitando a governabilidade propiciada pelas condies do contexto poltico e scio-econmico (vento, mar etc.), engendrar situaes que permitam atingir seu objetivo (alcanar um ponto da costa o mais prximo possvel daquele que havia inicialmente programado). A MPS se baseia nos resultados alcanados com a aplicao da MDS apresentada no captulo anterior. Em especial, no fluxograma explicativo da situao. sobre esta base que o trabalho de anlise e de planejamento de situaes tem incio. Reflexes suscitadas em outras disciplinas so tambm essenciais, com tambm o so no caso da MDS, para colocar a carne no processo de aplicao da MPS. So elas que iro complementar e criar melhores condies para a formulao de aes, a fixao de recursos a utilizar e de resultados a atingir. Da mesma forma que a MDS se dedica a elucidar os momentos descritivo e explicativo do tratamento de uma situao-problema, a MPS o faz em relao ao momento normativo.

5.1. Uma viso preliminar do resultado Uma viso preliminar do resultado da aplicao da MPS pode ser obtida retomando exemplo mostrado no captulo anterior, da derrota do Palmeiras frente ao Corinthians. Depois de terem selecionados os Ns Crticos e elaborada a rvore de problemas, os jogadores formularam, para cada N Crtico, aes para atac-los. Eles chegaram seguinte formulao (ver Figura 5.1.1).

28

Este texto uma adaptao do captulo sobre a Metodologia de Planejamento de Situaes de Dagnino e outros (2002).

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FIGURA 5.1.1: AES

A1.1. renegociar pagamentos atrasados A1.2. buscar fontes alternativas de recursos A2.1. Realizar 2 prximas partidas com Palmeiras B A2.2. implementar programa intensivo de preparao

PALMEIRAS COM PREPARO FSICO DEFICIENTE

ATRASO NOS SALRIOS NO PALMEIRAS

JOGADORES DO PALMEIRAS DESMOTIVADOS

3X0

A3.1. convencer Daniela Ciccarelli para atuar como madrinha e motivadora A3.2 contratar assessoria psicolgica A3.3 substituir jogadores mais desmotivados por jovens dispostos

Em seguida, os jogadores definiram para cada ao de cada um dos trs ns crtico, os atores envolvidos. Eles chegaram, ento, aos resultados mostrados abaixo (ver Figura 5.1.2; 5.1.3; 5.1.4), que so o ponto de partida para o detalhamento das aes seguintes da MPS. FIGURA 5.1.2: AO PARA CADA N CRTICO
A1.1. renegociar os SALRIOS atrasados atores envolvidos - comisso de jogadores - patrocinador do Palmeiras - presidente do Palmeiras - agncia que detm os direitos de transmisso de TV A1.2. buscar fontes alternativas de recursos atores envolvidos - empresa de marketing contratada - chefes de torcidas organizadas - presidente da CBF - presidente do Palmeiras - patrocinador do Palmeiras

ATRASO NOS SALRIOS NO PALMEIRAS

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FIGURA 5.1.3: AO PARA CADA N CRTICO

A2.1. postergar os prximos jogos

atores envolvidos
- presidente da CBF - presidente do primeiro clube adversrio - presidente Do segundo clube adversrio - agncia que detenha os direitos de transmisso de TV - presidente do Palmeiras A2.2. implementar programa intensivo de preparao

PALMEIRAS COM M PREPARAO FSICA

atores envolvidos
- tcnico do Palmeiras - preparador fsico - jogadores

FIGURA 5.1.4: AO PARA CADA N CRTICO

A3.1. convencer uma modelo a atuar como madrinha da equipe

atores envolvidos
empresa de marketing contratada pelo Palmeiras representante da modelo chefes de torcida organizada presidente da CBF presidente do Palmeiras patrocinador do Palmeiras

PALMEIRAS POUCO MOTIVADO

A3.2 contratar assessoria psicolgica atores envolvidos - presidente do Palmeiras - patrocinador do Palmeiras - tcnico do Palmeiras A3.3 substituir jogadores mais desmotivados por jovens motivados atores envolvidos

- tcnico do Palmeiras - patrocinador do Palmeiras

5.2. Planejar por Situaes-Problema O dirigente pblico necessita capacitar-se para jogar o jogo social e institucional. O que significa jogar bem? Jogar bem depende de quatro capacidades (habilidades e conhecimentos) para o tratamento de problemas em mbito pblico: i) Explicar a situao-problema que afeta uma instituio; ii) Formular propostas de ao para resolver problemas sob incerteza; iii) Conceber estratgias que levem em conta outros atores e eventuais mudanas de contexto; iv) Atuar no momento oportuno e com eficcia, recalculando e completando um Plano de Ao.

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Explicar a situao em que uma instituio ou um ator est ou pretende estar envolvido foi o assunto tratado pela Metodologia de Diagnstico de Situaes. A Metodologia de Planejamento de Situaes proporciona conceitos para os outros trs pontos acima indicados, a partir de uma estrutura lgica que centra a ao de governo na resoluo de problemas. A deciso de buscar solues para um problema identificado permite: i) ii) Administrar o problema em um espao menor; Enfrent-lo no espao originalmente declarado;

iii) Dissolv-lo em um espao maior. A seguir, apresentamos um exemplo relacionado ao aumento do nmero de crimes cometidos por adolescentes (ver Quadro 5.2.1). QUADRO 5.2.1: CRIMES COMETIDOS POR ADOLESCENTES Espao Problema Ao: Ao sobre os adolescentes Administrar o problema num infratores. espao menor. Espao: Punio a delitos. Ao: Ampliao da cobertura da Enfrentar o problema no espao assistncia a crianas e a originalmente declarado. adolescentes. Espao: Preveno dos delitos. Ao: Reforma do Sistema Dissolver o problema num Educacional espao maior. Espao: Garantia de direitos bsicos que tender a evitar delitos. A escolha entre estes trs tipos de ao vai definir a estratgia geral, os contornos e a abrangncia dos resultados que sero obtidos mediante a implementao de um conjunto de operaes consignado num Plano de Ao. As principais categorias analticas aqui adotadas, tais como ator social, ao ou momento no processo de planejamento, so definidas em funo do conceito de situao-problema. O dirigente pblico, ao atuar em contextos sujeitos constante mudana, pode ser representado como um ator que se movimenta num jogo social. Todo ator social pode desempenhar um papel de protagonista e no de simples observador, mas para isto precisa compreender a realidade em transformao. Como foi destacado anteriormente, cada "realidade" ser percebida de modo distinto dependendo do ponto de observao (valores, interesses, experincias prvias etc.) do ator que planeja (ou, simplesmente, observa). Uma mesma
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realidade pode ser percebida de modo diferente dependendo de como est situado um observador especfico; quais so seus interesses e seus objetivos. Dessa forma, a anlise de uma determinada situao uma apreciao da realidade que enfrenta um determinado ator a partir da sua viso. A explicao situacional resultante auto-referenciada, isto , ela condicionada pelo ponto de vista do ator. E, por isto, influenciado pelo tipo de insero na realidade que possui o ator que planeja. Uma explicao formulada por um ator social sobre um aspecto da realidade pode ser verificada ou refutada apenas em funo da maior ou menor capacidade de sua cadeia de argumentos em sustentar seus questionamentos. Portanto, sempre haver mais de uma viso acerca da realidade e os ideais de objetividade e as distines entre verdadeiro e falso perdem fora no trabalho do analista e na reflexo voltada para a ao que caracteriza a GEP. Apresentamos a seguir um esquema (ver Figura 5.2.1) que sintetiza a metodologia de planejamento baseado na anlise de situaes-problema que a que adotamos como eixo de nossa proposta de GEP.
Figura 01 - Esquema Geral para Planejamento Estratgico

FIGURA 5.2.1: ESQUEMA GERAL PARA PLANEJAMENTO ESTRATGICO

Confiabilidade:

Ator que planeja

- Conhecimento
- Qualidade do Projeto - Capacidade de Coordenao

Resultados

Plano: Meios, Tempo, Gente, Aes.

Situao Objetivo

Contexto: - Variveis - Surpresas

- Outros jogadores

Situao Inicial

Estratgia Tticas

Situao Objetivo

FONTE: Matus, (1994).

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Na situao-inicial, o ator declara sua insatisfao sobre uma dada realidade em um determinado momento e, por isto, tem demandas a viabilizar, necessidades a satisfazer e problemas a resolver. Esse ator constri uma explicao que serve de base para a definio fundamentada de uma situao-objetivo. Ela envolve a explicitao de um conjunto de resultados que se espera atingir ao final de um determinado tempo e que resolvero os problemas iniciais formulados ou atendero as demandas e as necessidades identificadas. O plano uma construo que implica em uma estratgia e um conjunto de tticas a implementar. E demanda gente em condies de realizar e de coordenar as aes a serem executadas. As operaes so os mdulos de ao previstos em um plano. Planejar implica ainda em identificar e disponibilizar os meios necessrios para a ao, os diversos recursos necessrios, poder poltico, conhecimento, capacidades organizativas, equipamentos e tecnologia e tambm, mas nem sempre, recursos econmico-financeiros. O esquema destaca a confiabilidade do plano elaborado e o contexto em que ele ser desenvolvido como elementos essenciais para a obteno dos resultados desejados. Nesse sentido, um plano s se completa na ao e este agir implica em permanente avaliao e reviso do que foi planejado. Para obter Confiabilidade necessrio verificar a todo o momento a qualidade da proposta, a sua consistncia e fundamentao, e garantir a boa coordenao da formulao e da implementao. O monitoramento das alteraes que se verificam na situao-problema e o acompanhamento do contexto em que ela se insere so fundamentais, j que atingir uma determinada situao-objetivo no depende apenas da vontade de ator que planeja. Sobre suas aes e sobre os resultados que sero obtidos influenciam mudanas no contexto, a ocorrncia de surpresas e, principalmente, os planos e as aes de outros atores sociais.

5.3. Operaes As operaes podem ser entendidas como os grandes passos (conjunto de aes) ou como o conjunto de condies que deve ser criado para a viabilizao do plano. So elaboradas como a soluo de cada N-Crtico identificado num fluxograma explicativo. Soluo a ser alcanada no mbito deste problema no prazo do plano. O conjunto deve ser suficiente para assegurar o cumprimento do plano.
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i) As Operaes podem tambm ser entendidas como atos lingsticos enunciados no espao das declaraes de compromissos visando mudana da realidade. Sua formulao deve iniciar por Comprometo-me a ... (fazer algo) . As Operaes podem ser:Bem-estruturadas (operaes de resoluo normalizada, sem deliberao); ii) De risco calculado (operaes com uma probabilidade precisa de xito); iii) Apostas operacionais (operaes quase-estruturadas sob incerteza). Um compromisso visando ao deve ser diferenciado de: i) Uma recomendao (seria bom que...); ii) Um critrio (deve-se....); iii) Um enunciado de um objetivo (devemos alcanar....); iv) Uma proposta de poltica (enunciado geral); v) Uma declarao de prioridade. Cada uma das operaes formuladas para enfrentar uma situao-problema determinada deve ser detalhada para viabilizar sua implementao. A seguir so apresentados os principais componentes deste detalhamento.

5.4. Matriz Operacional A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos atravs do qual devem ser atingidos os resultados esperados nas operaes. Cada ao poder ser dividida em atividades que, por sua vez, podem ser detalhadas em tarefas, dependendo da complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer forma, o enunciado das aes, das atividades e/ou das tarefas na matriz operacional deve vir acompanhado pelos respectivos produtos, resultados esperados, datas (incio/fim), responsveis, apoios e recursos necessrios.

5.5. Aes, Atividades, Tarefas So as unidades de implementao de um plano. Seu detalhamento deve ser feito at o nvel necessrio para uma compreenso clara da operacionalizao de um plano ou projeto. Se for necessrio, at mesmo as tarefas podem ser subdivididas de acordo com o interesse ou a necessidade do ator que planeja.

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O detalhamento das tarefas deve ser refeito periodicamente, em funo das necessidades. A somatria das aes e tarefas, verificveis em forma de produtos, devem garantir que se alcance os resultados.

5.6. Resultados So os impactos sobre as manifestaes concretas do problema que est sendo atacado (avaliado pelos seus descritores); a mudana na realidade observada. A definio dos resultados possibilita uma avaliao do plano, assim como a conduo precisa das aes no sentido da estratgia geral.

5.7. Produtos So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo e lugar que auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se os produtos esto sendo obtidos e os problemas identificados persistem porque os resultados esperados no esto ocorrendo. H ento necessidade de rever as operaes e as aes projetadas.

5.8. Recursos Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para viabilizar a consecuo dos seus objetivos. A execuo de um plano implica no gerenciamento de mltiplos recursos escassos. Para o processo de planejamento que aqui propomos, necessrio trabalhar com um conceito bastante amplo de recurso. O Quadro 5.8.1 abaixo indica os recursos que podem ser utilizados para a viabilizao de aes planejadas. QUADRO 5.8.1: VIABILIZAO DE AES PLANEJADAS Recursos: Capacidades: cognitivos para formar opinio polticos para gerar legislao ou regulamentaes para agenciar pessoas e organizaes financeiros para gerenciar ou coordenar processos de organizacionais trabalho para gerar capacidade de mobilizao pessoal capacitado ou tempo FONTE: elaborado pelo autor.

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Para cada ao prevista, devem-se detalhar quais recursos de diferentes tipos sero necessrios, ajustar a utilizao dos recursos sua disponibilidade, especificar os custos para cada ao/tarefa. A partir desta informao ser possvel uma alocao realista dos recursos. Torna-se fundamental avaliar em que medida as atividades previstas em um plano necessitam consumir os diferentes tipos de recursos para avaliar sua eficincia.

5.9. Prazos O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais lidam os dirigentes pblicos e os seus planos de governo. A determinao dos prazos das operaes e das aes marca a trajetria do plano, com os pr-requisitos, as concomitncias, os intervalos ou os pontos pr-determinados de confluncia (datas simblicas etc.). A indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento e a avaliao do plano e indica o compromisso do responsvel com a execuo das aes. Os prazos referem-se data limite para a finalizao da ao (para ser mais preciso, o intervalo entre o incio e o fim da ao).

5.10. Responsveis So os coordenadores e os articuladores de tarefas a serem desenvolvidas no plano. As responsabilidades devem ser nominais ou no mnimo por funo, evitando a diluio de responsabilidades (quando todos so responsveis por tudo, ningum responsvel por nada). tambm importante distinguir entre o responsvel (pessoa que est comprometida diretamente com a realizao da ao) e eventuais apoios (pessoas que contribuem para a realizao da ao).

5.11. Etapas para a formulao de um Plano de Ao O Quadro 5.11.1 abaixo resume os elementos fundamentais para formulao de um plano:

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QUADRO 5.11.1: ELEMENTOS FUNDAMENTAIS PARA A FORMULAO DE UM PLANO Identificao do ator que planeja; Descrio da situao-problema onde se quer atuar; Problemas precisos a enfrentar; Objetivos bem definidos; Identificao de interessados e de beneficirios; Nome do plano (aspecto comunicacional); Principais aes a realizar, trajetria, encadeamento; Definio de responsveis, rede de ajuda e parceiros; Previso de recursos necessrios, produtos e resultados esperados; Indicao do prazo de maturao dos resultados; Indicadores para verificao do andamento dos trabalhos, produtos, uso de recursos, contexto e resultados; Clareza como atuar em relao a aliados e a oponentes; Clareza como atuar em relao a mudanas no contexto; Previso de procedimentos para acompanhamento das aes, cobrana e prestao de contas; Previso de procedimentos para avaliao e para reviso durante a execuo do que foi planejado. FONTE: elaborado pelo autor. Como complemento, a partir da anlise do balano entre apoios e oposies previsveis a um plano de ao formulado, cabe identificar um tipo especial de operao a ser planejada. Trata-se de um tipo de operao que apresenta um carter mais poltico do que operacional. Aquele que tem como objetivo construir viabilidade para a implementao de um projeto atravs do apoio ou da contraposio resistncia percebida. Esta modalidade de anlise estratgica leva em conta o estudo de motivaes e de interesses de atores envolvidos com os problemas que a equipe dirigente pretende enfrentar.

5.12. Gesto do Plano O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de governo freqentemente exige adaptaes de ltimo momento que completam e viabilizam o plano. Essas adaptaes so uma forma de improvisao necessria e quase inexorvel. A questo consiste, no momento da ao, se o domnio ser de improvisao sobre o plano ou do plano sobre a improvisao. No obstante, h que reconhecer que as equipes dirigentes podem escolher os problemas, formular seus planos para solucion-los e o momento de faz-lo, mas no podem escolher as circunstncias do contexto em que devero agir.
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5.13. Atuar sob incerteza O plano formulado mediante simples clculo determinista inviabiliza, no limite, a avaliao do seu cumprimento e do compromisso com as responsabilidades assumidas. Isso porque impossvel valorar o significado dos resultados frente a metas previstas se so verificadas mudanas significativas no contexto em que ele deve ser implementado. O contexto do plano um conjunto de condies fora do controle do ator que planeja. Ele influencia o desenvolvimento e os resultados finais do plano. Surpresas sempre ocorrem e podem gerar alto impacto sobre o plano e os resultados esperados. Planejar sob incerteza significa, ento: i) No congelar o clculo sobre o futuro; refaz-lo constantemente; ii) Utilizar recursos de clculo como previso, reao rpida diante da mudana imprevista, aprendizado com o passado recente; iii) Trabalhar com diferentes cenrios, com vises alternativas sobre o futuro; iv) Estar preparado para enfrentar surpresas; v) Dispor de sistema de manejo de crises; vi) Afastar a incerteza evitvel mediante aes preventivas. O exerccio do planejamento significa enfrentar as incertezas e as dificuldades impostas pela realidade, alcanando os objetivos a que o plano se prope. Todos os clculos realizados quando da elaborao do plano precisam ser refeitos permanentemente a partir da anlise sobre: i) Desenvolvimento dos fatos concretos; ii) Evoluo do plano; iii) Avano da elaborao individual e coletiva na instituio.

5.14. Focos de Debilidade de um Plano Concluindo a apresentao da MPS, se apresenta um conjunto de pontos (uma check list) para a verificao da qualidade de um plano de ao. So preocupaes enunciadas de forma negativa que se considera importantes para o planejamento e acompanhamento das operaes, avaliao e replanejamento de um plano de ao:
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 Seleo de problemas inadequada ou desfocada; Compreenso precria sobre a situao problemtica a ser enfrentada: diagnstico de situaes mal formulado; M qualidade do projeto de ao elaborado; Projeo mal formulada para resultados esperados; Despreparo ou no previso para ocorrncia de surpresas ou mudanas no contexto; Deficiente anlise estratgica; Suposies gerenciais otimistas.

5.15. Componentes de um sistema de Gesto Estratgica Pblica Para o ator que planeja, a informao o meio que lhe permite conhecer a realidade na qual atua e verificar o resultado causado por sua ao. Disso depende sua capacidade para alterar oportunamente suas decises, quando as metas alcanadas se distanciam das propostas. Sem informao oportuna, confivel e relevante no se identificam bem os problemas, no se pode atac-los a tempo e posterga-se a ao corretiva. O que condiciona a eficcia das operaes levando a que os resultados previstos no sejam alcanados. O monitoramento, na GEP, responde a este princpio elementar: no se pode atuar com eficcia se os dirigentes no conhecem de maneira contnua, e o mais objetiva possvel, os sinais vitais do governo que lideram e das situaes sobre as quais intervm. Um sistema de informao casustico, parcial, assistemtico, atrasado, inseguro e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes um aparato sensorial defeituoso que limita severamente a capacidade de uma equipe dirigente de se sintonizar com as situaes que busca enfrentar, de identificar os problemas atuais e potenciais, de avaliar os resultados de sua ao e de corrigir oportunamente os desvios com relao aos objetivos traados. So trs os componentes que devem constituir um sistema de GEP que garanta um acompanhamento e um processamento adequado dos fluxos de informao que alimentam as decises de uma equipe dirigente: 1 - Sistema de Constituio da Agenda: no qual se decide o uso do tempo e o foco de ateno dos dirigentes, o que, em sntese, constitui o menu de decises.

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Nesse sistema, o fluxo contnuo de informaes estabelece a luta entre a improvisao e o planejamento. 2 - Sistema de Cobrana e Prestao de Contas: em que se torna efetiva a responsabilidade de cada membro da unidade organizacional sobre as misses assumidas como compromissos. Com este sistema, conforma-se um processo de trabalho com base na responsabilidade. Ele no pode ser estruturado sem que informaes confiveis e oportunas estejam disponveis. 3 - Sistema de Gesto Operacional: onde viabilizada a ao diria num processo em que se enfrentam a rotina e a criatividade. Na gesto predomina a ao sujeita a diretrizes, mas elas devem deixar um amplo campo criatividade, iniciativa e inovao. Esses trs Sistemas e alguns de seus subsistemas necessrios para a criao de uma estrutura que garanta a efetividade da GEP, como os de Gesto de Crises e de Comunicao Governamental, so objeto de outros trabalhos sobre o tema.

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CAPTULO VI: METODOLOGIA DE ANLISE DE POLTICAS PBLICAS

6. Introduo Este captulo se orienta a sistematizar a contribuio de autores que buscam melhorar a maneira como se desenvolve o processo de elaborao de polticas no mbito do Estado contemporneo. Desta forma, pretende possibilitar aos profissionais ali situados, e interessados em construir alternativas aos cursos de ao tradicionais, um conjunto de conceitos, modelos e mtodos de anlise apropriados gesto pblica. Ele pode ser entendido como um auxlio metodolgico para a pesquisa de situaes polticas, organizaes, processos etc. relevantes do ponto de vista da Gesto Estratgica Pblica; um arsenal para tratar essas situaes ou sistemas complexos e possibilitar a construo de modelos descritivos, explicativos, normativos e institucionais apropriados. Neste sentido, este captulo complementa outros contedos e metodologias (de modelizao, de diagnstico de situaes, de planejamento de situaes) abordados no Curso. A metodologia de que trata este captulo, de aplicao mais complexa e demorada, mas oferece resultados extremamente relevantes para o entendimento dos ambientes de governo e para a elaborao de polticas pblicas. Sua estrutura segue muito de perto a proposta feita por um livro bem conhecido (HAM e HILL, 1993), que pode ser usado para aprofundar os temas aqui tratados e guiar o processo de consulta bibliografia sobre Anlise de Poltica. O pblico-alvo desse livro os profissionais de formao variada (engenheiros, mdicos, administradores, economistas etc.) que atuam no setor pblico ou privado lidando com temas, de natureza tambm muito distinta, relacionados a reas onde importante a presena do Estado na produo (ou sua regulao) de bens e servios para a populao (energia, sade, educao, transporte etc.). Este captulo trata quase que exclusivamente da anlise do processo de elaborao de polticas. Seu propsito, tal como acima indicado, proporcionar ao gestor, cujo foco a implementao das polticas pblicas, uma viso compreensiva e um entendimento mais politizado do processo mais abrangente, da elaborao da poltica, que abarca os trs grandes momentos da Formulao, Implementao e Avaliao. O captulo est, portanto, orientado a capacitar o gestor enquanto analista da poltica pblica; atividade, esta,

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considerada essencial para o seu adequado desempenho como responsvel pela Gesto Estratgica Pblica na implementao, acompanhamento, avaliao e crtica de polticas. Embora seu foco no seja na Formulao da poltica, por isto que s na seo 6.8 abordado o tema da elaborao de polticas enquanto arte e tcnica de governo. Assim, s nesta seo que se discorre sobre os procedimentos que devem ser realizados, da metodologia que deve ser utilizada, e dos cuidados que devem ser tomados para formular polticas que possam ser implementadas de maneira adequada e para que elas sejam implementadas de forma a alcanar os objetivos e os impactos visados. Este tema, entretanto, no ser abordado em detalhe. Mais do que os demais, ele tem sido tratado de forma exaustiva por muitos autores. No obstante, o contedo apresentado nas sees que precedem a 6.8 constitui-se num subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e tambm avaliar) polticas pblicas, que se espera de um profissional situado no interior do aparelho de Estado, que omiti-las seria algo assim como esperar que algum que nunca pisou numa cozinha possa fazer um bom bolo apenas com uma receita (por melhor que ela seja). Em outras palavras, seria aceitar a proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser encarada como a simples operacionalizao de um conjunto de normas, procedimentos e passos de um manual. A seo 6.10 uma espcie de resumo das anteriores (com exceo seo 6.8) e pode ser usada como um guia para a Anlise de Polticas. A inteno deste captulo , ento, construir uma ponte entre as metodologias de planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tm sido insistentemente apontada, e contedos relacionados aos aspectos polticos da elaborao de polticas.

6.1. Explorando o conceito de Anlise de Poltica Antes de qualquer coisa, um lembrete: A Anlise de Polticas no necessariamente implica numa identificao do analista com os objetivos daqueles que controlam o processo poltico. A subverso do status quo demanda, talvez mais do que sua preservao, o seu correto entendimento. Esta extensa seo procura dar conta da complexidade do conceito de Anlise de Poltica introduzindo o leitor, simultaneamente, bibliografia produzida pelos principais

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autores que se dedicam a este campo e forma como se vo estabelecendo (e alterando) os demais conceitos com ele relacionados. 6.1.1. O conceito de poltica Easton (1953:130) nos diz que uma poltica (policy) uma teia de decises que aloca valor. Mais especificamente, Jenkins (1978:15) v poltica como um conjunto de decises inter-relacionadas, relacionado seleo de metas e aos meios para alcan-las, dentro de uma situao especificada. Segundo Heclo (1972:84-85), o conceito de poltica (policy) no auto-evidente. Ele sugere que uma poltica pode ser considerada como um curso de ao ou inao (ou no-ao), mais do que como decises ou aes especficas. Wildavsky (1979:387) lembra que o termo poltica usado para referir-se a um processo de tomada de decises, mas, tambm, ao produto desse processo. Ham e Hill (1993:13) analisam as implicaes do fato de que a poltica envolve antes um curso de ao ou uma teia de decises que uma deciso, destacando aspectos como: H uma rede de decises de considervel complexidade; H uma srie de decises que, tomadas em seu conjunto, compreende o que a poltica; Polticas mudam com o passar do tempo e, em conseqncia, precisar o trmino de uma poltica uma tarefa difcil; O estudo de polticas deve deter-se, tambm, no exame de no-decises. Os autores colocam, ainda, que o estudo de no-decises tem adquirido importncia crescente nos ltimos anos. Uma forma de resumir as caractersticas do conceito dada por trs elementos: Uma teia de decises e aes que alocam (implementam) valores; Uma instncia que, uma vez articulada, vai conformando o contexto no qual uma sucesso de decises futuras sero tomadas; Algo que envolve uma teia de decises ou o desenvolvimento de aes ao longo do tempo, mais do que uma deciso nica localizada no tempo. Ao trabalhar com Anlise de Polticas h que levar em conta que o termo poltica pode ser empregado de muitas maneiras. Por exemplo, para designar: i) Campo de atividade ou envolvimento governamental (social, econmica), embora com limites nem sempre definidos; ii) Objetivo ou situao desejada (estabilidade econmica);
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iii) Propsito especfico (inflao zero) em geral relacionado a outros de menor ou maior ordem; iv) Decises do governo frente a situaes emergenciais; v) Autorizao formal (diploma legal), ainda que sem viabilidade de implementao; vi) Programa (pacote envolvendo leis, organizaes, recursos); vii) Resultado (o que obtido na realidade e no os propsitos anunciados ou legalmente autorizados); viii) Impacto (diferente de resultado esperado); ix) Teoria ou modelo que busca explicar a relao entre aes e resultados; x) Processo (os nove acima so fotos necessrio um filme: enfoque processual). As definies e os cuidados que se deve tomar mostram que na Anlise de Poltica h levar em conta que Os political aspects (aspectos polticos) so inerentes ao processo de elaborao de polticas (traduo para o termo em ingls policy process); E que a poltica envolve uma teia de decises e o desenvolvimento de aes no tempo, mais do que uma deciso isolada. Para resumir pode-se criar um declogo como o que segue que nos lembra que para entender o conceito de poltica, sempre entendido na sua acepo de policy ou poltica pblica, necessrio ter presente: i) A distino entre poltica e deciso: a poltica gerada por uma srie de interaes entre decises mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e no somente dos tomadores de deciso); ii) A distino entre poltica e administrao; iii) Que poltica envolve tanto intenes quanto comportamentos; iv) Tanto ao como no-ao, podendo assumir, inclusive o carter de poltica simblica; isto , que uma poltica cujo objetivo mais gerar um impacto poltico favorvel para quem a formula do que ser implementada de fato; v) Que a poltica pode determinar impactos no esperados; vi) Que seus propsitos podem ser definidos ex post: racionalizao; vii) Que ela um processo que se estabelece ao longo do tempo; viii. Que envolve relaes intra e inter organizaes; ix) Que estabelecida no mbito governamental, mas envolve mltiplos atores x) Que definida subjetivamente segundo as vises conceituais adotadas.
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6.1.2. O conceito de Anlise de Poltica Embora vrias definies tenham sido cunhadas por autores que se tm dedicado ao tema, pode-se iniciar dizendo que a Anlise de Polticas pode ser considerada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos em poltica (policy) pblica (BARDACH, 1998). Para Wildavsky (1979:15), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e conseqncias da ao do governo, em particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica. Ele considera, ademais, que Anlise de Poltica uma sub-rea aplicada, cujo contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por uma abordagem que parea apropriada s circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo Lasswell (1951:3), essa abordagem vai alm das especializaes existentes. Segundo Dye (1976:1), fazer Anlise de Poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo. Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar as causas e conseqncias da ao governamental, os cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco se registrando um deslocamento para um enfoque comportamental. Ham e Hill (1993:5) ressaltam que recentemente a poltica pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos. O que distingue a Anlise de Poltica do que se produz em Cincia Poltica a preocupao com o que o governo faz. O escopo da Anlise de Poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises dos analistas, porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics), dado que os processos e resultados de polticas sempre envolvem a vrios grupos sociais. E, tambm, porque as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso. A Anlise de Poltica engloba um grande espectro de atividades, todas elas envolvidas de uma maneira ou de outra com o exame das causas e conseqncias da ao governamental. Assim, uma definio correntemente aceita sugere que a Anlise de
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Poltica tem como objeto os problemas com que se defrontam os fazedores de poltica (policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equacionamento atravs do emprego de criatividade, imaginao e habilidade.

6.1.3. O surgimento da Anlise de Poltica como campo acadmico Ham e Hill (1993) apontam que a preocupao com as polticas pblicas, que d origem ao surgimento da Anlise de Poltica, acentua-se no incio da dcada de 1960 e tem origem em duas vertentes de interesse: As dificuldades porque passavam os formuladores de poltica frente complexidade cada vez maior dos problemas com que se deparavam, fato que os levou paulatinamente a buscar ajuda para construo de alternativas e propostas para solues; E a ateno de pesquisadores acadmicos em cincias sociais (Cincia Poltica, economia, sociologia) que progressivamente passaram a trabalhar com questes relacionadas s polticas pblicas e procuraram construir e aplicar conhecimentos resoluo de problemas concretos do setor pblico. Foi, assim, a escala dos problemas com que, nos anos de 1960, deparavam-se os governos das sociedades ocidentais industrializadas o que levou a um crescente interesse pela Anlise de Poltica. Por outro lado, a dificuldade de tratar problemas fez com que pesquisadores acadmicos, sobretudo da rea de cincias sociais, se interessassem, progressivamente, por questes relacionadas s polticas pblicas e procurassem aplicar seus conhecimentos na sua elucidao. Ao longo dos anos, surgiram programas e cursos universitrios, novas disciplinas e publicaes acadmicas sobre o tema.

Simultaneamente, agncias de governos dos pases avanados comearam a empregar analistas de polticas e a adotar novas prticas, como a anlise de custo e benefcio, o oramento por programa e a anlise de impacto. Em alguns crculos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa, contrapondose administrao pblica. No obstante, o formato inicial dos cursos (nos EUA, nos anos de 1960) a ela dedicados (focalizados na anlise organizacional, mtodos quantitativos etc.) no enfatizavam com propriedade a questo dos valores, intrnseca Anlise de Poltica. Em outros crculos, a Anlise de Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao ao de Cincia Poltica, determinando uma inflexo no seu enfoque, concentrado na

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anlise das organizaes e estruturas de governo. Isto , deslocando o foco da anlise do institucional para o comportamental. Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas por cientistas sociais, o que novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos anos de 1970, e o ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos. De fato, pesquisadores, como Keynes e Marx, j se tinham interessado por questes inerentes atuao do governo e s polticas pblicas. Esse movimento recente, entretanto, caracterizou-se por oferecer uma nova abordagem e por tentar superar problemas atinentes aos cursos de Cincia Poltica, que tomaram por modelo reas da administrao pblica ou deram excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional. Segundo alguns os pesquisadores que fundam o campo, a policy orientation o que distingue a Anlise de Poltica da administrao pblica. Seu carter normativo (no sentido de explicitamente portador de valores) revela uma preocupao acerca de como as idias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, a melhoria do processo poltico atravs das polticas pblicas que promovam a democratizao do processo decisrio assumida como um vis normativo. Mas segundo eles a Anlise de Poltica tambm problem-oriented, o que demanda e suscita a interdisciplinaridade. A Anlise de Poltica caracteriza-se, assim, pela sua orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada soluo de problemas, alm da sua natureza ao mesmo tempo descritiva e normativa. Nos anos de 1980, o debate Estado vs. mercado, privatizao, e a considerao da incapacidade do Estado para resolver os problemas sociais, levaram utilizao de tcnicas de administrao desenvolvidas no setor privado. A subestimao das dificuldades relacionadas implementao de polticas um trao marcante da postura da administrao.

6.1.4. Uma tipologia da Anlise de Poltica: a tenso entre descritivo e o prescritivo Sobre a tenso entre descritivo e o prescritivo, Ham e Hill (1993) classificam os estudos de Anlise Poltica (abordagens, perspectivas) em duas grandes categorias: 1) A anlise que tem como objetivo desenvolver conhecimentos sobre o processo de elaborao polticas (formulao, implementao e avaliao) em si mesmo estudos

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sobre as caractersticas das polticas e o processo de elaborao de polticas que revelam, portanto, uma orientao predominantemente descritiva; 2) E a anlise voltada a apoiar os fazedores de poltica, agregando conhecimento ao processo de elaborao de polticas, envolvendo-se diretamente na tomada de decises, revelando assim um carter mais prescritivo ou propositivo. J Dye (1976) se refere ao tema dizendo que a Anlise de Poltica tem um papel importante na ampliao do conhecimento da ao do governo e pode ajudar os fazedores de poltica (policy makers, no original) a melhorar a qualidade das polticas pblicas. Com isso, ele corrobora a viso de outros autores, como Lasswell (1951) e Dror (1971), segundo a qual, a Anlise de Poltica tanto descritiva, quanto prescritiva. Na viso de Wildavsky (1979:17) o papel da Anlise de Poltica encontrar problemas onde solues podem ser tentadas, ou seja, o analista deve ser capaz de redefinir problemas de uma forma que torne possvel alguma melhoria. Portanto, a Anlise de Poltica est preocupada tanto com o planejamento como com a poltica (politics). Assim, dois termos que podem ser encontrados reiteradamente na literatura anglosax so: i) Analysis of policy, referindo atividade acadmica visando, basicamente, ao melhor entendimento do processo poltico; ii) Analysis for policy, referindo atividade aplicada voltada soluo de problemas sociais. A Figura 6.1.4.1 que segue, que aparece em Hogwood e Gunn (1981 e 1984), e est baseada, por sua vez, em Gordon, Lewis e Young (1977), prope uma tipologia da Anlise de Poltica que abrange um amplo espectro. Ele vai desde os estudos descritivos - anlise do contedo da poltica at os francamente normativos defesa de polticas. FIGURA 6.1.4.1: TIPOLOGIA DA ANLISE DE POLTICAS
Estudo do contedo da poltica Estudo do Estudo dos processo de resultados elaborao da poltica de poltica Avaliao Informao Defesa de para a processos formulao de polticas Analista como ator poltico Defesa de polticas

Ator poltico como analista

Estudos de poltica (Conhecimento do processo de elaborao de polticas)

Anlise de polticas (Conhecimento no processo de elaborao de polticas)

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FONTE: Hogwood e Gunn, (1981 e 1984). Essa tipologia distingue sete tipos de Anlise Poltica e esclarece muitos dos termos usados correntemente na rea: i) Estudo do contedo das polticas (study of policy content), no qual os analistas procuram descrever e explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas, isto , determinar como elas surgiram, como foram implementadas e quais os seus resultados; ii) Estudo do processo das polticas (study of policy process): nele, os analistas dirigem a ateno para os estgios pelos quais passam questes e avaliam a influncia de diferentes fatores, sobretudo na formulao das polticas; iii) Estudo do resultado das polticas (study of policy output), no qual os analistas procuram explicar como os gastos e servios variam em diferentes reas, razo por que tomam as polticas como variveis dependentes e tentam compreend-las em termos de fatores sociais, econmicos, tecnolgicos e outros29; iv) Estudo de avaliao (evaluation study), no qual se procura identificar o impacto que as polticas tm sobre a populao30; v) Informao para elaborao de polticas (information por policy making): neste caso, o governo e os analistas acadmicos organizam os dados para auxiliar a elaborao de polticas e a tomada de decises; vi) Defesa de processos (process advocacy): os analistas procuram melhorar os sistemas de elaborao de polticas e a mquina de governo, mediante a realocao de funes, tarefas e enfoques para avaliao de opes; vii) Defesa de polticas (policy advocacy), atividade exercida por intermdio de grupos de presso, em defesa de idias ou opes especficas no processo de polticas.

6.1.5. A postura do analista de polticas possvel identificar trs tipos de analistas: - O tcnico: interessado em pesquisa policy-oriented, um acadmico preocupado com a (ou atuando na) burocracia; - O poltico: interessado em Anlise de Poltica na medida em que lhe permite aumentar sua influncia poltica;

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Tais estudos tm recebido muita ateno nos E.U.A., Europa e Reino Unido. Esse tipo de estudo pode ser descritivo e prescritivo e marca a fronteira entre a anlise de poltica e a anlise para poltica.

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- O empreendedor interessado em usar a Anlise de Poltica para influenciar a poltica. O carter de policy orientation da Anlise de Poltica sugere que a preocupao do analista seja mais direcionada anlise da determinao da poltica (postura normativa) do que anlise do contedo da poltica (postura descritiva). A posio no-engajada, puramente acadmica, vlida na medida em que a iseno permite uma anlise mais rigorosa. Ela no deve impedir o cumprimento do objetivo maior (normativo), que deve ser a melhoria do processo poltico. Esta no necessariamente implica numa identificao com os objetivos daqueles que controlam o processo poltico. A subverso do status quo demanda, talvez mais do que sua preservao, o seu correto entendimento. Anlises neutras, desprovidas de valores, so um mito. A pesquisa sempre influenciada pelos valores do analista. difcil, mas necessrio, que ele no se converta num poltico (policy advocate). Wildavsky (1979:7) destaca que a Anlise de Poltica envolve um certo aprendizado, a partir da experincia, especialmente da experincia do fracasso e da correo dos erros cometidos. Segundo Ham e Hill (1993:22), os analistas no se deveriam restringir a examinar como polticas podem ser melhoradas, dentro das relaes sociais e polticas j existentes: essas prprias relaes deveriam ser parte do campo de investigao. Se a anlise poltica est localizada na estrutura existente de relaes sociais e se o escopo limitado a questes j postas na agenda para discusso, ento questes significativas podem ser ignoradas e as necessidades de grupos particulares podem ser negligenciadas. Uma postura ctica, que questione os pressupostos dos tomadores de deciso aconselhvel. No faz-lo leva a uma posio conservadora. Buscar simplesmente a melhoria das polticas (e no do processo poltico) no mbito das relaes sociais e polticas existentes termina levando adoo de um critrio de qualidade enviesado: a boa poltica aquela que pode ser implementada (vivel). Restringir o foco de anlise aos problemas j contemplados pela agenda (de discusso) poltica leva a excluir questes que interessam a grupos poltica e socialmente desfavorecidos. A percepo de que as polticas, mais do que o mercado, so os responsveis pelo progresso social, envolve o questionamento das relaes sociais e polticas existentes; a considerao tanto das decises tomadas como das no-decises.
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Mesmo a analysis for policy, que supe um interesse no (apenas) acadmico e aplica o instrumental da administrao visando sua consecuo, demanda a analysis of policy como etapa prvia. Caso contrrio, se o policy process (processo de elaborao da poltica) no for entendido como um political process, esse instrumental ser ineficaz (no adaptado ao mundo real). A postura do analista deve, em suma, levar em conta que a Anlise de Poltica envolve tanto a melhoria do entendimento acerca da poltica e do processo poltico como prescries visando a melhores polticas.

6.1.6. A Anlise de Poltica e o contexto da poltica Ham e Hill (1993), citando Minogue (1983), ressaltam que dado que as polticas pblicas produzem efeitos sobre a economia e a sociedade qualquer teoria que as explique satisfatoriamente deve tambm explicar as inter-relaes entre Estado, poltica e sociedade. Para entender o processo de elaborao de polticas, Easton (1953) baseia-se num paradigma semelhante ao sistema biolgico. Ele prope que a atividade poltica seja analisada em termos de um sistema abarcando uma srie de processos que devem permanecer em equilbrio a fim de que a atividade sobreviva. Assim, a teoria dos sistemas proposta por Easton (1953), considera a vida poltica como um processo que engloba inputs (entradas ou perguntas), que vm do ambiente externo (econmico, religioso, cultural etc.), que se transformam em outputs (sadas ou respostas) as decises polticas os quais, por sua vez, retroagem sobre o ambiente circundante, provocando, assim, sempre novas perguntas (BOBBIO, 1993). A Anlise de Poltica, dado que deve levar em considerao o contexto social, econmico e poltico no qual se inserem os problemas enfocados, tem seu objeto representado por alguns autores pelo Esquema 6.1.6.1 proposto por Easton (1953) como segue.

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ESQUEMA 6.1.6.1: ESQUEMA DE EASTON

Ambiente Ambiente

Demandas Entradas Apoio, recursos

SISTEMA POLTICO

Decises e aes

Sadas

Ambiente

Ambiente

FONTE: Easton (1953). Ham e Hill (1993) dizem que uma das vantagens do paradigma adotado por Easton est em que a teoria dos sistemas oferece uma forma de conceituar complexos fenmenos polticos. Ao enfatizar os processos, em oposio a instituies ou estruturas, o enfoque de Easton representa um avano, em relao a anlises mais tradicionais, no mbito da Cincia Poltica e da administrao pblica. Esta viso permite que se defina um setor de poltica como um grupo de organizaes complexas, conectadas umas s outras por dependncia de recursos. Ela permite abordar a dependncia de uma organizao em relao outra atravs do exame do fluxo de recursos financeiros. Ao faz-lo, destaca trs caractersticas da Anlise de Poltica: As organizaes so influenciadas pelas sociedades nas quais operam; necessrio assegurar que a anlise do Estado seja baseada na compreenso de sua relao com a sociedade; As atividades do Estado nas sociedades modernas essencialmente uma atividade organizacional. De fato, aplicada s organizaes, a teoria dos sistemas permite analis-las como conjunto de entidades mais ou menos interdependentes e constitudas de partes, que so variveis mutuamente dependentes. Alm disso, alguns temas so mais ou menos comuns s teorias da organizaro e dos sistemas: os agregados de indivduos inseridos no sistema, as relaes entre os indivduos e o ambiente do sistema organizacional, as

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interaes dos indivduos dentro do sistema e as condies necessrias para garantir a estabilidade do sistema. Ham e Hill (1993), porm, fazem algumas crticas concepo geral do modelo sistmico. A primeira destaca que ele faz uma excessiva reduo lgica dos processos, em termos de demandas e apoios convertidos em sadas, o que raramente ocorre de modo to simples, no mundo prtico da elaborao de polticas. O reconhecimento de alguns processos (manipulao de linguagem, criao de crises, imposio de agendas para autoridades ou mesmo simulao de polticas, por exemplo) um importante corretivo de ingnuas hipteses encontradas na teoria dos sistemas. Um segundo comentrio ressalta que o enfoque sistmico enfatiza a importncia do processo central de converso a caixa preta (black box) , isto , da tomada de decises e, no entanto, d-lhe pouca ateno, ao compar-lo s demandas e apoios externos. Isso indica a necessidade de os estudos basearem-se no apenas na anlise de sistemas, mas tambm na dinmica da tomada de decises. Uma terceira crtica refere-se ao fato de o sistema e, em particular, a forma em que os processos ocorrem dentro da caixa preta constiturem o prprio objeto da ao poltica. A relao entre as entidades de governo est sujeita a ajustes contnuos, na medida em que obrigaes e oramentos so alterados. Reapresentaes sistemticas do processo de polticas tendem a dar aos conflitos a aparncia de jogos. Nesse caso, o problema reside na possibilidade de a poltica tratar tanto da garantia de um resultado especfico, quanto da mudana nas regras do jogo. Para Ham e Hill (1993), a prpria nfase da teoria sistmica na idia da black box (caixa peta) ilustrativa: a imagem salienta que os processos implcitos na caixa preta dificilmente so penetrados e pesquisados. Tomando os trs modelos de Allison (1971), que ajudam a entender os processos, Ham e Hill (1993) lembram que h o modelo do ator racional, o modelo do processo organizacional e o modelo de polticas burocrticas. No primeiro, os agentes devem escolher, entre alternativas, as metas e objetivos da ao, de modo que suas conseqncias sejam as maiores possveis. No segundo, a ao vista como resultado do comportamento organizacional, estabelecido pelas rotinas e procedimentos operacionais. O terceiro considera a ao como resultado de acordos entre grupos e indivduos, no sistema poltico. Uma outra contribuio importante compreenso dos processos polticos abordados nesta pesquisa a metodologia desenvolvida por Matus (1996). No seu trabalho Poltica,
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Planificacin y Gobierno, a preocupao implcita com a anlise para a poltica. Entretanto, algumas das suas crticas dos pressupostos bsicos do planejamento sistmico exibem elementos interessantes para a abordagem da anlise de poltica. Como decorrncia da discusso das falcias da teoria sistmica, o autor introduziu dois novos conceitos, um dos quais foi adotado no presente estudo, como se abordar a seguir. De acordo com Matus (1996:72), o modelo sistmico tradicional tende a tratar o prprio sistema como algo esttico e incontestvel ou, pelo menos, sujeito a raras mudanas fundamentais. Considera, como pressuposto, que, nesse modelo, o ator que planeja est fora ou sobre a realidade que planifica. O ator no coexiste nessa realidade com outros atores, que tambm planejam. Isso leva o planejador sistmico, ao no aceitar que sua teoria se baseia neste pressuposto bsico, coloque-se diante do seguinte dilema: ou aceita o pressuposto mencionado, e tem uma teoria consistente, mas irreal nos seus pressupostos, ou o rechaa por ser irreal, mas ento sua teoria inconsistente. Apoiando-se na suposio anterior, Matus (1996:76-80) deduz, como postulados do modelo sistmico, que: 1. Sujeito diferenvel do objeto; 2. No pode haver mais de uma explicao verdadeira; 3. Explicar descobrir as leis que regem o objeto; 4. O poder no um recurso escasso; 5. No existe uma incerteza mal definida; 6. Os problemas a que se refere o plano so bem estruturados e tm soluo conhecida. Todos esses pressupostos tm regido as teorias em que se baseia a prtica do planejamento, na Amrica Latina e, exceto nos meios acadmicos, no so questionados. A explicao, que se tem procurado para os irrisrios efeitos alcanados pelos planejadores, passa ao largo da crtica a tais postulados, contentando-se com apontar a precria qualidade dos planos, as deficincias das estatsticas, o escasso poder dos rgos de planejamento, a inexperincia dos economistas, a deficincia de sua formao e o desinteresse poltico. O trabalho de Matus (1996) vai mais alm, ao sustentar que os poucos resultados do planejamento tradicional latino-americano devem ser procurados naqueles pressupostos, que conduzem a um conceito restrito de planejamento e de planejador e a uma prtica economicista e tecnocrtica, que se isola do planejamento poltico e do processo de governo.
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Matus (1996:76-80) rejeita, de incio, a suposio de que o ator que planeja est fora da realidade e que a realidade planejada um objeto planificvel, que no contm outros sujeitos criativos, que tambm planejam. Com isso, abrem-se novas portas para reformular, teoricamente, o planejamento, a funo do planejador e a Anlise de Polticas. Ao assumir que o ator est inserido numa realidade, em que coexiste com outros, que tambm planejam, Matus (1996) prope alguns postulados: 1) Sujeito no distinto do objeto; 2) H mais de uma explicao verdadeira; 3) Os atores sociais geram possibilidades, em um sistema social criativo que, s em parte; 4) Segue leis; 5) O poder um recurso escasso e limita a possibilidade do deve ser; 6) Existe uma incerteza mal definida, que domina todo o sistema social; 7) Os problemas, a que se refere o plano, so quase-estruturados31. Com esses postulados, supera-se tambm a exigncia de que o sistema esteja em equilbrio, a fim de que a atividade sobreviva. Se uma das vantagens do modelo sistmico que ele chama a ateno entre sistemas polticos e outros sistemas (HILL, 1993:17), a abordagem de Matus (1996), introduzindo uma nova conceituao de meio-ambiente, vai bem mais alm, ao considerar que os atores e os outros sistemas so elementos intrnsecos ao modelo de planejamento. Matus (1996) ainda introduz dois conceitos importantes: o de situao e o de momento32. Este ltimo ser extensamente utilizado, dado que possibilita um recorte dinmico e mais adequado ao enfoque analtico usado, a Anlise de Poltica. Evitou-se a adoo do primeiro conceito, porquanto envolveria uma postura acadmica um tanto controversa, na medida em que implica diferentes leituras e explicaes de uma mesma

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Problema quase-estruturado o que no se pode definir nem explicar com preciso; por isso, no se sabe bem como enfrent-lo e, muito menos, se conhecem os critrios para escolher entre as opes concebidas para enfrent-lo. A primeira dificuldade com tais problemas est em reconhec-los (MATUS, 1993:580). 32 Estas duas expresses, adotadas e empregadas neste captulo foram definidas por Matus (1996:584) como segue. Situao a realidade explicada por um ator, que vive nela e a interpreta em funo de sua prpria ao. Por isso, cada ator pode ter uma explicao diferente de uma realidade. Momento uma instncia repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que no tem princpio nem fim bem demarcados (MATUS, 1996:577). Em texto anterior, Matus detalha esse conceito, explicitando que ele no tem uma caracterstica meramente cronolgica e que indica instncia, ocasio, circunstncia ou conjuntura, pela qual passa um processo contnuo ou em cadeia, sem comeo nem fim bem definidos. Enfatiza que a passagem do processo por um momento determinado apenas o domnio transitrio desse momento sobre os outros, que sempre podem estar presentes (MATUS, 1996:577).

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realidade. Alm do mais, a opo pela Anlise de Poltica facultou uma compreenso satisfatria do problema proposto, nos termos do enfoque de Ham e Hill (1993), com a achega do conceito de momento, de Matus (1996).

6.1.7. A Anlise de Poltica e os nveis de anlise O analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do dia-a-dia da poltica (politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais. Para uma anlise adequada necessrio explorar trs nveis. Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como nveis em que se do realmente as relaes polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes devem ser analisadas. So eles: i) Do funcionamento da estrutura administrativa (institucional). o nvel superficial das ligaes e redes intra e inter agncias, determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc., em que a anlise est centrada no processo de deciso no interior das organizaes e nas relaes entre elas. o que se pode denominar nvel da aparncia ou superficial; ii) Do processo de deciso. o nvel, em que se manifestam os interesses presentes no mbito da estrutura administrativa, isto , dos grupos polticos presentes no seu interior e que influenciam no contedo das decises tomadas. Dado que os grupos existentes no interior de uma organizao respondem a demandas de outros grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as caractersticas e o funcionamento da mesma no podem ser adequadamente entendidos a no ser em funo das relaes de poder que se manifestam entre esses grupos. o que se pode denominar nvel dos interesses dos atores; iii) Das relaes entre Estado e sociedade. o nvel da estrutura de poder e das regras de sua formao, o da infra-estrutura econmico-material. o determinado pelas funes do Estado que asseguram a acumulao capitalista e a normatizao das relaes entre os grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a conformao dos outros dois nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas, quando pensados como nveis de anlise. Este nvel de anlise trata da funo das agncias estatais que, em sociedades capitalistas
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avanadas , em ltima anlise, o que assegura o processo de acumulao de capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que se pode denominar nvel da essncia ou estrutural. FIGURA 6.1.7.1: CICLO ITERATIVO DA ANLISE DE POLTICAS E SEUS NVEIS

FONTE: elaborado pelo autor. A Figura 6.1.7.1 acima ilustra o Ciclo Iterativo da Anlise de Poltica e os seus respectivos Nveis de Anlise. Ela mostra que anlise deve desenvolver-se de forma reiterada (em ciclos de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice versa buscando responder as perguntas suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como indicado, no terceiro nvel onde as razes ltimas destas perguntas tendem a ser encontradas, uma vez que ele o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela legitimidade do processo de elaborao de polticas. No momento de formulao da poltica quando, atravs da filtragem das demandas, seleo dos temas e controle da agenda, ocorre um processo de enfrentamento entre os atores com ela envolvidos cujo grau de explicitao, pelas razes que se explora nas sees que seguem, bastante varivel. Ele vai desde uma situao de conflito explcito, onde h uma seleo positiva das demandas que se refere s funes que so necessrias para manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos at uma de no-tomada de deciso, que opera no nvel negativo da excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram ideologicamente os temas e os problemas.

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Nos momentos da implementao e da avaliao outros mecanismos de controle poltico se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como mbito maior e mais complexo de determinao, o terceiro. atravs do trnsito entre estes trs nveis que, depois de vrias reiteraes, possvel conhecer o comportamento da comunidade poltica presente numa rea qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegar a identificar as caractersticas mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica. Para ilustrar este ponto, pode-se dizer que a anlise de uma poltica implica, primeiramente, em identificar as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel (institucional) de anlise, identificar as relaes institucionais (isto as sancionadas pela legislao, pblicas etc.) que elas e seus respectivos atores-chave mantm entre si. Passando ao segundo nvel, passa-se a pesquisar as relaes que se estabelecem entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse existentes no interior de uma organizao e de grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse, formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc., devem ser cuidadosamente examinadas de maneira a explicar o funcionamento da organizao e as caractersticas da poltica. A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados atoreschave e sua identificao com o de outros atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de modo a conhecer os interesses dos atores, o objetivo a ser perseguido neste nvel de anlise. O terceiro nvel de anlise , finalmente, o que permitir, mediante uma tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de poder e das regras de sua formao) conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura econmico-material e sua superestrutura ideolgica , explic-lo. atravs do estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no caso latinoamericano) que se pode chegar a entender a essncia; isto , entender porque as relaes

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que se estabelecem entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade so como so. Pode-se entender o percurso proposto neste captulo, e de resto por muitos dos pesquisadores da Anlise de Poltica, como uma tentativa sistemtica de percorrer este caminho de ida e volta apoiando-se sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise proporciona.

6.2. Vises do Estado e Anlise Poltica A natureza do modelo que o analista utiliza para entender as relaes entre Estado e sociedade crucial para os resultados que se obtm ao analisar (e elaborar) uma poltica pblica. A tal ponto, que os resultados que muitas vezes se obtm podem variar consideravelmente segundo a viso que se adote. claro que a escolha da viso a ser adotada como guia para a anlise no neutra. Mesmo quando se trata apenas de descrever e no de prescrever, neste caso como em outros que envolvem uma escolha onde a postura ideolgica dificilmente pode ser colocada de lado, a opo realizada no simplesmente metodolgica. No obstante, a escolha deve dar-se tendo em vista as caractersticas especficas da poltica em anlise. O que implica dizer que mesmo a viso particular do analista acerca do conjunto dos rgos e polticas que conformam o Estado seja mais prxima a uma das quatro vises (entendidas, sempre e como em outros casos em que modelos de anlise so propostos, de situaes extremas), ele no deve descartar a possibilidade de que a anlise da poltica em foco tenha, como guia metodolgico, uma das outras vises. Esta seo apresenta as vises Pluralista, Marxista, Elitista e Corporativista.

6.2.1. A viso Pluralista A viso Pluralista enfatiza as restries que colocam sobre o Estado um grande espectro de grupos de presso dotados de poder diferenciado nas diversas reas onde se conformam as polticas pblicas (embora nenhum possa ser considerado dominante), sendo estas um resultado das preferncias destes grupos. O Estado (ou seus integrantes) considerado por uma de suas variantes como um entre estes grupos de presso. Esta viso tem como interlocutor a viso Marxista clssica, contrapondo-se a ela e reafirmando a democracia como valor fundamental e o voto como meio de expresso

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privilegiado dos indivduos. A poliarquia (democracia real) e a ao de grupos de presso adotada, entretanto, como uma concepo mais realista. A aceitao da interpretao Pluralista implica na adoo de uma viso incremental (em oposio racional) sobre o processo de elaborao de polticas, como se ver posteriormente.

6.2.1.1. A viso Elitista A viso Elitista pode ser considerada como uma derivao/ extenso da Pluralista. O esforo de superao das bvias limitaes (e irrealismo) da viso Pluralista levou aceitao da existncia de elites, proposta como fundamento terico da viso Elitista. A viso Elitista (ou neopluralista) ressalta o poder exercido por um pequeno nmero de bem organizados interesses societais e a habilidade dos mesmos para alcanar seus objetivos.

6.2.1.2. A viso Marxista A viso Marxista aponta a influncia dos interesses econmicos na ao poltica e v o Estado como um importante meio para a manuteno do predomnio de uma classe social particular. Entre as suas subdivises importante destacar: - Instrumentalista: Entende o Estado liberal como um instrumento diretamente controlado de fora pela classe capitalista e compelido a agir de acordo com seus interesses (ela rege, mas no governa). Capitalistas, burocratas do Estado e lderes polticos formam um grupo coeso em funo de sua origem de classe comum, estilos de vida e valores semelhantes etc.. (afinidade com a viso Elitista). (Miliband); - Estado como rbitro: Quando existe relativo equilbrio entre foras sociais, a burocracia estatal e lderes poltico-militares podem intervir para impor polticas estabilizadoras que, embora no sejam controladas pela classe capitalista, servem aos seus interesses. Em situaes normais (que no as de crise) o Estado atua como rbitro entre fraes da classe dominante. A burocracia estatal vista, diferentemente da corrente funcionalista, como um segmento independente/distinto da classe dominante, embora a servio de seus interesses de longo prazo. (Poulantzas);
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- Funcionalista: A organizao do Estado e a policy making condicionada pelo imperativo da manuteno da acumulao capitalista. Funes: preservao da ordem, promoo da acumulao de capital, e criao de condies para a legitimao. Os gastos governamentais para manter essas funes so: gastos sociais, investimento social (para reduzir custos de produo), e consumo social. Enfatiza os processos macro e no, por exemplo, a questo do carter da burocracia ou das elites (OConnor); - Estruturalista: O Estado visto como um fator de coeso social, com a funo de organizar a classe dominante e desorganizar as classes subordinadas atravs do uso de aparatos repressivos ou ideolgicos (Althusser); - Escola da lgica do capital: Deduz a necessidade funcional do Estado da anlise do modo de produo capitalista. O Estado entendido como um capitalista coletivo ideal. Ele prov as condies materiais gerais para a produo; estabelece as relaes legais genricas; regula e suprime os conflitos entre capital e trabalho; e protege o capital nacional no mercado mundial (Altvater); Escola de Frankfurt: O Estado entendido como uma forma

institucionalizada de poder poltico que procura implementar e garantir o interesse coletivo de todos os membros de uma sociedade de classes dominada pelo capital. Combina as vises funcional e organizacional (Offe).

6.2.1.3. A viso Corporativista A viso Corporativista, mantendo a nfase na atuao de grupos de presso (organizaes de trabalhadores e patres), coloca que estes passam a ser integrados no Estado. Este entendido como um mecanismo de controle de conflitos entre os grupos, subordinando-os aos interesses mais abrangentes e de longo prazo dos Estados nacionais num ambiente de crescente concorrncia internacional e busca de competitividade e diminuio do crescimento econmico dos pases capitalistas. Embora os primeiros Estados corporativos tenham sido autoritrios, depois de 1945, vrios adotaram o neocorporativismo como forma de concertao. A premissa em que se apia esta viso a de que os indivduos podem ser mais bem representados atravs de instituies funcionais/ocupacionais do que atravs de partidos polticos e mesmo do que unidades eleitorais geograficamente definidas. Trabalhadores,
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atravs de sindicatos; empregadores, atravs de federaes: fazendeiros, atravs de cmaras de agricultura. As unidades de categorias so reconhecidas pelo Estado como possuindo monoplio de representao (podendo assim ser por ele controladas) e responsabilizadas por funes administrativas em lugar do Estado.

6.2.2. Um quadro sinptico A Figura 6.2.2.1.que segue oferece um quadro sinptico das vises acima caracterizadas.
VISES DO ESTADO CAPITALISTA MODERNO

FIGURA 6.2.2.1: VISES DO ESTADO CAPITALISTA MODERNO

PODER CONCENTRADO RELEVNCIA DA BUROCRACIA AUTONOMIA RELATIVA PODER DISTRIBUDO DEMOCRACIA = VOTO

poder noeconmico

ELITISTA
poliarquia poder moderador da burocracia

MARXISTA
internalizao do conflito

PLURALISTA

CORPORATIVISTA

inexistncia de interesses de classe

FONTE: elaborado pelo autor. Nele as quatro posies esto colocadas em situaes opostas, querendo indicar-se com isto as diferenas ideolgicas que guardam entre si. O trao vertical separa esquerda as que aceitam a hiptese de existncia de um poder concentrado. A importncia da burocracia no controle do aparelho de Estado e a autonomia relativa deste em relao classe dominante. As flechas, finalmente, indicam as possibilidades tericas de derivao das vises. Assim, a viso Elitista pode ser considerada como uma extenso da Marxista, uma vez que considera outros fatores que no os econmicos como determinantes na formao de elites polticas. A viso Corporativista pode ser considerada como resultado da nfase colocada pelas interpretaes neo-Marxistas no papel central do Estado no processo poltico. Por outra via, convergente, da nfase colocada pela interpretao Elitista no papel das state elites.
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As vises Pluralista, Elitista e Corporativista so ao mesmo tempo vises/ interpretaes e propostas normativas de organizao da sociedade e da economia no capitalismo. A Marxista, pelo contrrio, constitui-se numa crtica formao social capitalista. A proposta normativa que apresenta transcende os limites do capitalismo.

6.3. O papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo O estudo das organizaes deve muito a Max Weber, com seu enfoque da burocracia no Estado moderno. Ele desenvolveu proposies sobre a estrutura das organizaes, em que a administrao se apia na racionalidade formal. Segundo Ham e Hill (1993:132-133), Weber objetivando estabelecer um tipo genrico de organizao e explicar por que motivo ela cresce em importncia apontou as seguintes caractersticas definidoras de burocracia: i) Uma organizao contnua, com uma ou mais funes especficas, cuja operao delimitada por certas regras: a consistncia e a continuidade, no interior da organizao, so garantidas pelo registro de todos os atos, regras e decises inerentes organizao; ii) A organizao dos funcionrios est na base da hierarquia: o escopo da autoridade, no interior dessa hierarquia, claro, definindo os direitos e deveres dos funcionrios, em cada nvel hierrquico ento especificado; iii) Os funcionrios so separados da propriedade dos meios de administrao e produo: eles so livres, estando sujeitos autoridade somente no que diz respeito a suas obrigaes oficiais, enquanto funcionrios de uma organizao; iv) Os funcionrios so indicados, no eleitos, baseando-se essa indicao em critrios impessoais, e so promovidos por mrito; v) Pagam-se salrios fixos aos funcionrios e as regras de emprego e relaes de trabalho so previamente definidas: a escala de salrios graduada de acordo com a posio dos funcionrios na hierarquia, e o emprego permanente, estando garantida uma certa estabilidade e previsto o pagamento de penses aps a aposentadoria. A discusso sobre o papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo pode ser entendida a partir do ideal Weberiano nele introduzindo os desvios impostos pela realidade. Balizam esta discusso perguntas como: Quem controla a burocracia?
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 Os polticos, as elites, a opinio pblica? Ela est submetida apenas a controles internos? Como atua a burocracia? Ela age segundo seus prprios interesses (bureau maximazing, bureau shaping)? Em termos econmicos funciona como um monoplio administrador de preos e quantidades em seu prprio interesse (public choice); Como se organiza? A reflexo sobre a burocracia d-se num contexto marcado pelo embate capitalismo x socialismo (que terminaria por extinguir o Estado e a prpria burocracia). No ter a benevolncia do marxismo oficial ante a burocracia sovitica neutralizado a crtica que deveriam fazer seus partidrios burocracia das sociedades capitalistas. pergunta de como se afasta a burocracia real do paradigma ideal Weberiano, ou o que , hoje, um bom burocrata, autores como Chapman respondem: A burocracia pode ser um instrumento que permite atenuar o poder econmico da burguesia defendendo a democracia (viso pluralista); Ou, agir em conformidade com ele autonomia relativa (viso elitista). Muitos advogam que, pelo menos nos pases capitalistas avanados, o poder decisrio da burocracia no processo de policy making parece ser capaz, em situaes normais, de contrabalanar os interesses econmicos. Mas at que ponto a burocracia pode atuar num ambiente distinto? No estar ela presa s formas de dominao existentes (conservadorismo intrnseco)? O fato que ela possui um poder cada vez maior de definir o carter das polticas pblicas no mbito de um sistema presidido por Estado crescentemente corporativo, que combina a propriedade privada dos meios de produo com o controle pblico exercido por uma burocracia constituda de filhos da classe mdia que acedem a privilgios no mbito do Estado de Bem-estar. A corrente da public choice que prope a privatizao e a reforma do Estado parece visualizar, na sua verso mais de direita, o mercado como regulador da burocracia, enquanto que uma viso mais de esquerda entende a participao e controle pblicos como antdotos eficazes ao poder da burocracia. Em suma, as contribuies tericas a respeito das organizaes e da burocracia pblica ultrapassaram a perspectiva do formalismo idealizado por Max Weber. Alguns estudos, ao longo das ltimas dcadas, deslocaram a nfase para o ambiente das
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organizaes, enquanto outros deram prioridade s regras e s estruturas, bem como s relaes entre as organizaes, os indivduos e as estruturas informais. A evoluo das abordagens evidenciou as conexes entre questes organizacionais internas e o contexto externo.

6.4. Poder e tomada de deciso O estudo dos processos de deciso um importante ponto de partida para entender as relaes de poder. A anlise sobre poder e deciso parte do debate entre elitistas e pluralistas, que diferem nas concepes sobre a distribuio do poder na sociedade atual, como tambm nos mtodos de anlise que devem ser usados para proceder a investigao. Num dos estudos seminais acerca das elites governantes, Robert Dahl (1958) tomou como ponto de partida os resultados do trabalho, por um lado, de Floyd Hunter (1953) sobre o poder local (concluindo que o controle estava nas mos de um pequeno grupo de indivduos-chave) e do estudo de e Wright Mills (1956) a respeito do poder nacional, nos EUA (que apontava a existncia de uma elite formada pelos militares, corporaes e agncias estatais). Segundo ele, os mtodos utilizados por Hunter e Mills no foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses a respeito da existncia de elites. Defendendo um ponto de vista pluralista (em contraposio ao elitista), ele entende que os pesquisadores deveriam analisar casos em que existam diferenas de preferncia entre os atores: quem estuda o poder deve analisar decises reais, envolvendo atores que possuam preferncias diferentes, e explorar se as preferncias de uma hipottica elite dominante so adotadas no lugar das de outros grupos. Isso porque, para Dahl (1958:203), a tem poder sobre B, na medida em que ele pode levar B a fazer algo que, de outra forma, no faria. E conclui: Atores cujas preferncias prevalecem em conflitos sobre questes polticas-chave so os que exercem o poder em um sistema poltico. Segundo outros autores, existe consenso de que os conflitos sobre assuntos-chave fornecem evidncias sobre a natureza da distribuio de poder, mas estas evidncias precisam ser suplementadas por anlises de no-tomada de deciso. Em alguns casos, a no-tomada de deciso assume a forma de deciso e, ao contrrio do que postulam os pluralistas, pode ser investigada com a metodologia que estes propem. Mais complicado estudar o poder quando exercido como formador de opinio. Essa dimenso
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considerada por muitos como sendo a mais importante e o aspecto mais difcil da pesquisa de poder. Esta discusso metodolgica o que leva Ham e Hill (1993) a chamar a ateno para o fato de que muitas vezes os debates sobre a distribuio de poder na sociedade desenvolvem-se no terreno das metodologias de pesquisa utilizadas e definies, desviando o foco da natureza e estrutura do poder. De modo a tornar mais focada a discusso, estes autores descrevem o debate travado entre os analistas vinculados s vertentes elitista e pluralista, a partir de meados da dcada de 1950, englobando as relaes que podem ser estabelecidas entre o poder e sua determinao ou influncia sobre as decises tomadas em mbito governamental. Embora se adote aqui o roteiro de apresentao por eles formulado, vale uma lembrana, que talvez parea bvia. Neste caso, como em tantos outros que se apresenta ao longo deste captulo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a opo do analista no deve dar-se em funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um modelo descritivo; isto , que melhor descreva a realidade existente. Algo que represente, explique, o que e no o que deve ser. Assim, embora o enfoque de apresentao que adota o captulo procure revelar o embate ideolgico que preside a discusso acadmica, isto no deve ser tomado (pelo contrrio!) como uma inteno de sugerir ao analista que seu trabalho de anlise deva implicar escolhas que no aquelas baseadas exclusivamente na fidedignidade, da aderncia em relao ao mundo real.

6.4.1. O debate entre pluralismo e elitismo Este debate revela as divergncias de posio entre os estudos de Dahl (1958), por um lado, e os de Hunter (1953) e Mills (1956), por outro, sobre a existncia de uma elite dominante, beneficiria das decises e dos resultados das polticas pblicas em cidades norte americanas, nos trabalhos de Dahl e Hunter, e para todos os EUA, no estudo de Mills. Em seu trabalho, Dahl (1961) aponta que os mtodos de pesquisa utilizados por Hunter e Mills no foram suficientemente rigorosos para justificar suas concluses. Utilizando a metodologia que props, no seu estudo emprico acerca de New Haven (publicado sob o ttulo de Quem governa), ele conclui as desigualdades (cumulativas ou no) em recursos de poder, a forma de tomada de decises importantes e o padro de
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liderana (se oligrquico ou pluralista). E concluiu que, no perodo de 1780 a 1950, ocorreu uma transio gradativa, em New Haven, da oligarquia para o pluralismo. Outros estudos sobre educao e sade concluram que o poder no estava concentrado em grupos particulares, como tericos elitistas haviam suposto. Pelo contrrio, devido ao fato de os recursos, que contribuem para o poder, estarem dispersos na populao, o poder estava fragmentado entre diferentes atores. Embora apenas algumas pessoas tivessem influncia sobre questes-chave, a maioria tinha influncia indireta, atravs do poder do voto. Essa abordagem evidenciou a importncia de considerar como decises-chave so tomadas e como as preferncias, no s da elite, mas tambm dos outros grupos de atores, atuam no processo. Dahl (1961) afirma no haver encontrado evidncias da existncia de uma elite que seria beneficiada por decises e orientaes das polticas pblicas. Diferentemente, Mills (1956) afirmara, antes dele, que uma elite de poder composta de militares, corporaes e agncias de Estado governava os EUA, e Hunter (1953), examinado a distribuio do poder em Atlanta, relatara ter observado que o poder nesta cidade se concentrava sob o controle de um certo nmero de indivduos-chave. A crtica de Dahl (1961) aos estudos elitistas concentra-se no fato de que os trabalhos que afirmam haver encontrado evidncias da existncia de beneficirios de polticas pblicas teriam examinado a reputao de poder (posio ou status) de indivduos em sua comunidade ou organizao. Segundo Dahl (1961), estas pesquisas no teriam se detido sobre as decises reais que teriam sido tomadas e se, nestas decises, as preferncias expressas por algum grupo de poder teriam sido de fato atendidas em lugar das de outros grupos. Estas seriam as bases da metodologia proposta por Dahl (1961) para o exame da influncia do poder nas decises.

6.4.2. As duas faces do poder Ham e Hill (1993) afirmam que os trabalhos de Dahl (1958), longe de resolverem as pendncias entre elitistas e pluralistas, teriam aberto uma nova perspectiva de estudos sobre o exerccio do poder quando Bachrach e Baratz (1963), criticando as concluses de Dahl (1958), afirmam que o exame do poder no poderia ficar restrito a decises chave ou a um comportamento efetivo.

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Estes autores formularam um complemento definio de Dahl (1958) sobre o poder afirmando que o poder tambm exercido quando um ator A utiliza suas foras para criar ou reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que venham a restringir o debate a questes que possam ser politicamente incuas A. Esta definio d origem aos conceitos de mobilizao de opinio ou de conformao do processo poltico a questes seguras. Desta forma, os autores apontam para a existncia de duas faces do exerccio do poder: Uma explcita, atuando no nvel dos conflitos abertos sobre decises chave; E outra, no aberta, em que os grupos jogam para suprimir os conflitos e impedir sua chegada ao processo de elaborao da poltica ( agenda de poltica). Bachrach e Baratz (1963) contriburam para o surgimento de uma nova fase do debate sobre a deciso e o poder, ao sustentar que pesquisar o poder no envolve simplesmente o exame de decises-chave, como propunha a metodologia de Dahl (1958). Para eles, o poder tambm exercido, quando A utiliza suas energias para criar ou reforar valores sociais e polticos e prticas institucionais que limitam o escopo dos processos polticos considerao pblica somente das questes incuas para A. Citam, como exemplo, as questes sobre preconceito de cor, nas quais se vem claramente as duas faces do poder: uma operando nos conflitos abertos sobre deciseschave, e a outra, buscando suprimir conflitos e fazendo de tudo para o assunto no entrar no processo poltico, mediante o que Bachrach e Baratz (1963) denominam de notomada de deciso. A idia forte dos autores no campo metodolgico que a metodologia de Dahl (1958) para pesquisar o poder inadequada ou, pelo menos, parcial. Isto porque a teoria pluralista baseada numa concepo liberal que iguala os interesses das pessoas a preferncias por elas expressadas. Mas se os interesses das pessoas forem entendidos no como aquilo que elas afirmam ser, a natureza destes interesses pode ser inferida atravs da observao da ao e da no-ao polticas Assim, uma anlise completa deve perceber tanto o que de fato acontece como aquilo que no acontece, e revelar os meios pelos quais a mobilizao de opinio atua para limitar o escopo do debate. Bachrach e Baratz (1963) definem a no-tomada de deciso como sendo a prtica de limitar o alcance real da tomada de deciso a questes seguras, atravs da manipulao de valores dominantes na comunidade, mitos, procedimentos e instituies polticas. A
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no-tomada de deciso existe quando os valores dominantes, regras do jogo aceitas, as relaes de poder entre grupos e os instrumentos de fora, separadamente ou combinados, efetivamente previnem que certas reclamaes transformem-se em assuntos maduros que exijam deciso, diferindo de assuntos que no se devem tornar objeto de deciso (entrar na agenda de poltica). Nesta caracterizao, convm chamar a ateno ainda para que a conceituao apresentada pode ser distinguida de situaes como a deciso de no agir ou a deciso de no decidir. Nestes dois casos, os temas ou assuntos focos de debate so explicitados. Isto , entram na agenda e so objeto de uma deciso de no agir. Na situao de notomada de deciso sequer se permite que as questes e demandas venham a se tornar temas para uma eventual deciso. Autores como Easton (1965a), ao trabalhar com seu enfoque sistmico do processo poltico tambm apontam o fato de que existe um modo de regulao de demandas polticas que busca proteger e preservar a estabilidade de sistemas polticos, e adotando um ponto de vista bastante semelhante, discute a existncia de gate-keepers que ajudam a controlar o fluxo de assuntos para dentro da arena poltica. Bachrach e Baratz (1963) vo mais alm ao enfatizar os meios pelos quais os interesses estabelecidos se protegem pela no-tomada de deciso. Assim, a regulao da demanda no uma atividade neutra, mas, sim, contrria ao interesse das pessoas e grupos que procuram uma realocao de valores. Segundo eles, ento, a forma como certos interesses presentes no processo poltico protegem-se dos que pretendem alterar o status quo so as estratgias de no-tomada de deciso. O processo de regulao de demandas seria, portanto, uma forma de atuao poltica fundamentalmente no neutra buscando, de fato, favorecer ou preservar interesses de pessoas ou grupos. Esta posio est inserida no interior de uma concepo para a ao poltica onde a distribuio de poder percebida como muito menos equilibrada do que acreditam Dahl (1958) e os autores da vertente pluralista. Crenson (1971) corrobora, atravs de um estudo de caso, as crticas de Bachrach e Baratz (1963) aos pluralistas e afirma que a ao observvel oferece um guia incompleto para pesquisar o exerccio do poder. De fato, ao colocar que como uma das implicaes das suas anlises, que a distribuio de poder tende a ser menos equilibrada que a referida pelos pluralistas, a viso elitista nega no terreno metodolgico a afirmao de que as no-decises sero no-pesquisveis quando no se puder identificar reclamaes
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encobertas e conflitos que no entram na agenda de poltica. Isto , se nenhuma queixa ou conflito puder ser descoberta pode-se afirmar que a no-tomada de deciso pode no ter ocorrido. Assim, respondendo rplica dos pluralistas, que afirmavam que a no-tomada de decises seria no pesquisvel, Bachrach e Baratz (1963) apresentam a possibilidade de seu estudo atravs do levantamento de demandas, reclamaes ou conflitos que no entraram na arena poltica: se nenhuma queixa ou conflito puder ser descoberta, ento existiria uma situao de consenso poltico e uma situao de no-tomada de deciso no teria ocorrido. Diante das crticas de que sua metodologia e seus conceitos no seriam adequados para investigar (e contribuir para resolver) questes relativas a conflitos potenciais ou emergentes, e que assim era legtimo considerar a no-tomada de deciso como um tipo de deciso, os partidrios da viso elitista foram reformulando suas posies. preciso examinar no apenas os conflitos abertos, mas o sistema de dominao: quem ganha em uma organizao no o faz somente atravs de batalhas. Na verdade, quem conquista vantagens, beneficia-se dos valores dominantes, que agem como padres ou critrios para a operao de uma organizao. Dessa forma, o poder exercido, ainda que conflitos abertos possam no ocorrer. nesse ponto que a chamada segunda dimenso do poder descoberta por Bachrach e Baratz (1963) comea a dar lugar a uma nova viso. Aquela que enfatiza que o poder pode ser usado para manipular os interesses e preferncias das pessoas e, assim, aumentar ainda mais o poder de quem o detm. isto que diferencia a posio de Lukes (1974), examinada a seguir, daquela assumida por Bachrach e Baratz (1963).

6.4.3. A terceira face do poder Segundo Lukes (1974), o poder pode ser estudado em trs dimenses: - A dos conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exerccio do poder pode ser observado atravs da metodologia proposta pela concepo pluralista; - A dos conflitos encobertos, quando ocorre a supresso das reclamaes impedindo que cheguem a ser includas na agenda de deciso, como em Bachrach e Baratz (1963), com a no-tomada de deciso;

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- A dos conflitos latentes, quando o exerccio do poder se d conformando as preferncias da populao, de maneira a prevenir que nem conflitos abertos nem encobertos venham a se manifestar (conflitos latentes ou potenciais). Lukes (1974) chama a ateno para algo distinto ao conceito de no-tomada de deciso. Algo distinto de decidir, no decidir ou decidir no agir porque os assuntos nem sequer se tornam matria de deciso (permanecem encobertos). Para esclarecer sua posio, Lukes (1974) formula uma nova definio de poder que por ele utilizada: A exerce poder sobre B na medida em que A influencia ou afeta B de um modo que contraria os interesses de B. Ele se refere, portanto, a uma situao em que o poder usado de forma abrangente, mas difusa e sutil, para impedir que at mesmo conflitos encobertos e assuntos potenciais que poderiam vir a entrar na agenda de poltica se conformem. Uma situao em que se manifesta a terceira face do poder ocorre quando os valores dominantes, as regras do jogo, as relaes de poder entre grupos, efetivamente impedem que determinados desacordos possam vir a se transformar em disputas que demandem decises. Neste tipo de situao, a existncia de consenso no indica que o poder no esteja sendo exercido. As preferncias das pessoas (tal como entendidas pelos pluralistas) j seriam conformadas pela sociedade em que vivem (socializao pela educao, mdia etc.), dando lugar a uma situao em que estas poderiam ser significativamente diferentes de seus interesses reais. Estes, ento, s poderiam ser por eles percebidos como tais, dando margem a conflitos abertos ou mesmo encobertos, em situaes de elevada autonomia relativa dos atores sociais sobre os quais atua este processo de mobilizao ou manipulao de opinio.

6.4.4. A terceira face do poder e a pesquisa sobre poder e deciso A discusso que se estabelece entre as duas vises pluralista e elitista no plano metodolgico, se torna ainda mais complexa e interessante com a contribuio de Lukes (1974) quando ele afirma que o poder teria que ser estudado segundo aquelas trs dimenses. Isto explicita a existncia de mais um grau de dificuldade de anlise das situaes e processos concretos atravs dos quais polticas so formuladas. Visto que o interesse dos cidados apontado pela viso pluralista como o fundamento principal das escolhas realizadas, a proposio de que os interesses
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manifestos, os que aparentemente (mas no efetivamente, segundo os elitistas) esto em jogo, podem ser apenas o resultado da manipulao de interesses reais, coloca para aquela viso um problema metodolgico insolvel (impesquisvel). A pesquisa do poder teria ento que se valer de outros conceitos e relaes, seno alternativos, suplementares aos propostos pela viso pluralista. Um deles seria o de sistema de dominao: o sistema de valores dominante que atua na sociedade e, em particular, no interior das organizaes, em favor de certos grupos. Outros seriam os mecanismos ideolgicos de difuso do sistema de crenas e valores; os quais no devem ser entendidos como uma manipulao simples, evidente e nem mesmo consciente. Eles conformam uma situao em que as elites no precisam lutar para exercer o poder. evidente que o exerccio do poder tende a beneficiar os grupos que o detm. O que esses conceitos pretendem desnudar o fato de que mesmo as aes pontuais de um determinado grupo subordinado poder podem no ser tentadas devido postura fatalista de que suas reclamaes nunca sero atendidas. oportuno lembrar, entretanto, que mudanas econmicas ou polticas numa determinada sociedade podem tornar possvel a incluso na agenda de poltica de assuntos at ento no considerados porque envolvidos na penumbra que caracteriza a terceira face do poder. Mudanas que permitam um aumento do grau de autonomia relativa dos atores sociais subordinados em relao aos dominantes, ou mais precisamente, ao processo de mobilizao de opinio que estes instrumentalizam o que se poderia referir como um ganho de consCincia Poltica faria com que conflitos latentes pudessem emergir. No decorrer do debate entre as duas vises, os pluralistas passam a admitir que necessrio examinar as relaes entre poder, interesses das pessoas e as preferncias por elas manifestas. Isto , relaxa-se a posio pluralista extrema, baseada na concepo liberal, que iguala os interesses das pessoas s suas preferncias expressas, de que os interesses das pessoas so o que elas afirmam ser. E, desta forma, altera-se tambm a premissa metodolgica de que a natureza desses interesses no pode ser inferida pela observao de situaes de no-tomada de deciso. Essa argumentao coloca dois problemas: o primeiro refere-se s situaes em que as pessoas agem ou no, contrariamente aos seus interesses (quando as elites conseguem controlar suas opinies e preferncias); o segundo que o modo mais efetivo de dominao de um grupo de poder prevenir o surgimento e crescimento de conflitos.
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Os mecanismos ideolgicos so caminhos atravs dos quais as pessoas interpretam o mundo, transmitem e perpetuam um sistema de valores e verdades. Esses mecanismos resultam na dominao de uns grupos por outros, cujos interesses estes grupos passam tambm a defender ou servir. Torna-se ainda mais complexa a situao quando se tem em conta que ideologias dominantes refletem a experincia de vida de todas as classes e so consenso, porque refletem o modo de vida da sociedade, como um todo (SAUNDERS, 1980). Ademais, a manipulao consciente faz da ideologia uma fora poderosa, subjacente aderncia da comunidade a um conjunto de normas e metas aparentemente auto-impostas, auto-reguladas ou naturais. Mecanismos de seleo de assuntos, tpicos do capitalismo regulado pelo Estado, incluem tanto os de tipo ideolgico e comportamental, como os de tipo repressivo (polcia, justia) e estruturais (limites impostos pelas demandas da acumulao capitalista que podem ser tratados pelo Estado). Do ponto de vista metodolgico, argumenta a viso elitista, que como o Estado capitalista, para melhor servir aos objetivos da acumulao, precisa aparentar neutralidade, ele deve adotar um padro consistentemente enviesado de filtragem de assuntos; o que torna realmente difcil pesquisar situaes de conflito encoberto ou latente. Como situaes em que existe cooptao, ou que envolvem a delegao de poder de deciso a comisses que nunca se renem, ou ainda que envolvem a conformao de interesses mediante mecanismos de controle ideolgico podem ser pesquisadas? interessante, embora possa ser considerada hipcrita, a reao pluralista ao conceito desenvolvido por Lukes (1974): a pesquisa dos interesses reais poderia ser feita atravs de avaliaes acerca de quem ganha e quem perde em determinadas situaes. Mas, a pergunta de quem se beneficia?, apesar de interessante, pouco tem a ver com a de quem governa? De acordo com essa formulao, examinar quem ganha e quem perde, em uma comunidade ou sociedade particular, revela aqueles cujos interesses reais foram ou no contemplados. Tanto Saunders (1980) quanto Bachrach e Baratz (1963) concordam em que a questo central, nas pesquisas sobre o poder, diz respeito a quem se beneficia. Segundo Polsby (1980:208), saber quem se beneficia tema interessante e frutfero para a pesquisa, mas difere da questo relativa a quem governa. Para ele, mesmo demonstrando que um dado status quo beneficia algumas pessoas de forma desproporcional, isso no prova que tais beneficirios possam, no futuro, vir a agir
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efetivamente, para impedir mudanas; isto governar. Seria isso um lembrete til de que indivduos se podem beneficiar, de forma no-intencional, da elaborao de polticas. Quando o poder exercido como formador de opinio, torna-se mais complicado estud-lo. No entanto, este ngulo o que mais importa. Por isso, a despeito dos problemas de realizar a sua pesquisa, um grande esforo vem sendo feito e alguns caminhos foram apontados, em particular o do emprego simultneo de teorias aparentemente conflitantes. Segundo Blowers (1984:250-251) bvio que perspectivas diferentes iluminam aspectos diferentes do conflito do poder e cada uma delas incompleta. Essa observao pe em relevo a importncia da multidisciplinaridade e interdisciplinaridade nas pesquisas sobre o poder. As abordagens disciplinares tradicionais da Cincia Poltica revelam bastante fora analtica quando se trata da fase ativa do conflito e quando h evidncias para embasar a idia da existncia de participao, de receptividade e do papel dos atores. A crtica neoelitista , de certa forma, complementar. O estruturalismo com raiz na abordagem da economia, com sua nfase na natureza de classe dos interesses e das foras econmicas subjacentes e com sua negao da importncia da ao individual na explicao da natureza dos resultados dos conflitos leva a anlise adiante. Ela pode auxiliar, mesmo sem os determinantes de interesses de classe ou foras econmicas, porquanto bastaria o conceito de grupos de poder, que incluem elites profissionais e burocrticas. Ressalte-se, porm, que as estruturas no so fixas e imutveis: ao invs disso, elas se modificam pela ao e algumas aes podem ser, de propsito, direcionadas tentativa de modificao das estruturas. A ordem reinante renegociada, incessantemente. Essa renegociao, decerto, no constitui um processo fcil, mas, ao abordar os determinantes da tomada de decises, ela no deve ser, em absoluto, desconsiderada. O Quadro 6.4.4.1 que segue sistematiza a proposio de Ham e Hill (1993) que, reunindo a contribuio de Bachrach e Baratz (1963) e de outros autores, sugerem cinco formas que a no-tomada de deciso pode assumir e que deveriam ser tomadas como guia para a pesquisa. QUADRO 6.4.4.1: ESTUDO DO PODER E DOS PROCESSOS DE DECISO (AS TRS FACES DO PODER)

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O ESTUDO DO PODER E DOS PROCESSOS DE DECISO (as trs faces do poder) tipos de conflito:
abertos (DAHL: viso pluralista) encobertos (BACHRACH e BARATZ) latentes (LUKES)

concepes de poder:
A tem poder sobre B, na medida em que A leva B a fazer algo que de outra forma no faria A cria ou refora valores e prticas institucionais que restringem o debate a questes politicamente incuas A A exerce poder sobre B quando influencia B de um modo que contraria seus interesses

pesquisa sobre situaes de:

conflitos abertos e decises-chave no-tomada de deciso limitao do alcance da tomada de deciso atravs da manipulao de valores

FONTE: Ham e Hill (1993). 6.5. Os modelos de tomada de deciso: o confronto entre o racionalismo e o incrementalismo Como indicado acima, a expresso elaborao de polticas d conta de trs processos ligados atravs de laos de realimentao, que denominamos de momentos, mas que so mais comumente (embora equivocadamente, no nosso entender) referidos como fases ou etapas. Esses processos so usualmente separados, para fins de anlise, em formulao, implementao e avaliao de polticas. O debate acerca do grau de objetividade e racionalidade com que deve ser efetivado o primeiro destes processos o processo decisrio ou da formulao de polticas, ou ainda, o momento de definio preliminar de objetivos e estratgias atravs da ao dos analistas, fazedores de poltica ou mesmo dos dirigentes pblicos, um tema importante da Anlise de Polticas. A posio aparentemente predominante no debate entre a viso racional e a incremental aquela que atribui a esta ltima um maior peso aos fatores de ordem poltica (politics) nas escolhas que so efetivamente realizadas no decorrer do processo decisrio. Podem ser encontradas na literatura diversas abordagens que buscam verificar os limites e relaes entre racionalidade, poder e deciso e desta forma fazer com que a Anlise de Poltica possa de fato ser um suporte s decises e uma ferramenta para a melhoria do processo de elaborao de polticas.

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6.5.1. As origens do debate Ham e Hill (1993) utilizam um enfoque histrico que o aqui adotado para entender as origens deste debate. Para tanto, examina-se os autores mais representativos das duas vises, estudando, especialmente, as abordagens crticas de Lindblom (1965), Simon (1945), Dror (1964), e Etzioni (1967), sobre os modelos racional-compreensivo, de racionalidade limitada, incremental e de anlise estratgica, buscando pontos em comum e relaes entre eles. Partindo das duas posies extremas, possvel mostrar como se pode ir gerando uma postura eqidistante e ecltica. Reconhecendo que os dois modelos incremental e racional so lentes conceituais irreconciliveis enquanto tais, o objetivo chegar a uma viso adaptvel s diferentes situaes encontradas na realidade. As duas devem, de fato, ser interpretadas como modelos idealizados do processo de tomada de deciso que se baseiam em posies no limite antagnicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da concepo do Estado e do papel da burocracia. Para entender mais claramente a questo, cabe lembrar a distino clssica entre: - Modelo ideal: uma construo mental, um exerccio artificial de raciocnio que consiste, inicialmente, em selecionar aspectos de uma dada realidade (ou sistema), que atuaro como variveis do modelo, e imputar relaes de causalidade entre estas. Ele uma caricatura que, mais do que explicar a realidade, permite contrast-la e explic-la como um desvio em relao ao modelo; - Modelo descritivo: partindo do modelo ideal, e identificando os limites que condicionam o processo de deciso, pode-se chegar a modelos que descrevem satisfatoriamente a realidade; - Modelo prescritivo: supe uma inteno acerca de como deve ser a realidade. Existe uma fundada associao entre o incrementalismo e a postura descritiva da anlise poltica, e entre o racionalismo e a postura normativa. No obstante uma preocupao recorrente dos autores que pesquisam o tema formular um instrumento normativo que evite o irrealismo do racionalismo e a incompletude do incrementalismo. A viso incremental coloca que a ao de partidrios de posies distintas interessados em influenciar as decises no mbito do processo poltico, ao provocarem um ajuste mtuo e contnuo entre suas posies, asseguraria o ideal democrtico do

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pluralismo. Coloca, por outro lado, que o racionalismo, por no considerar os interesses polticos existentes na sociedade, conduziria engenharia social e ao autoritarismo. Simon, em O comportamento administrativo (1945), ao concentrar a nfase na busca por eficcia administrativa no interior das organizaes para a anlise do processo de deciso avana na caracterizao das duas vises. Segundo ele, a viso racional envolve comparar (e escolher) as alternativas que melhor sirvam obteno de um dado resultado. Ela envolve: listar todas as estratgias alternativas; determinar todas as conseqncias que decorrem de cada estratgia alternativa; avaliar comparativamente cada um dos conjuntos de conseqncias. Simon (1945) reconhece que seu enfoque possui limitaes. Isto porque, pergunta ele: Que valores devem ser usados para guiar o processo de escolha? Como identificar os valores das organizaes? As organizaes no so homogneas? Os valores a elas imputados terminam sendo aqueles dos indivduos nelas dominantes? A tomada de deciso no se processa da forma lgica, abrangente e objetiva inerente ao procedimento racional? Como separar fatos e valores, e meios e fins no processo decisrio se os meios para tanto tambm supem valores? Simon evolui, em 1957, para um conceito mais realista de bounded rationality: a alternativa escolhida no precisa ser a que maximiza os valores do tomador de deciso; s precisa ser boa o suficiente. Portanto, no todos os cursos alternativos de ao precisam ser ponderados. Lindblon (1959) parte da viso de racionalidade restrita de Simon para formular seu enfoque de comparaes limitadas sucessivas. Ao invs de partir de questes bsicas e construir a anlise de baixo para cima (mtodo da raiz), parte da situao existente buscando alter-la incrementalmente (mtodo dos galhos). Contrapondo-se a posies da abordagem racionalista, ele tem como preocupao central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do processo de tomada de decises. O processo decisrio percebido como algo bem mais complexo do que prope a abordagem racional, sem princpio ou fim e com limites um tanto incertos. A democracia vista como determinando um processo contnuo de tomada de decises relacionadas s polticas pblicas que sero definidas, formuladas e implementadas e sobre problemas ou demandas sociais e polticas que sero ou no includas na agenda de decises governamentais. Nesta configurao, o governo e a poltica so tambm vistos pelo autor como processos contnuos de deciso.
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Ele aponta para o fato de que a preocupao da Cincia Poltica em produzir estudos sobre o processo decisrio, ento incipiente, havia-se iniciado devido a necessidade de uma maior racionalidade, controle e criao de possibilidades para a avaliao dos resultados obtidos na atividade pblica (de governo). A preocupao com a racionalidade , por isto, muito influente nos estudos sobre Anlise de Polticas desde a sua origem. Segundo ele, a reflexo sobre o tema da racionalidade exige a resposta s seguintes perguntas: As decises dos dirigentes pblicos so, em alguma medida, sustentadas por um comportamento de carter racional? Os analistas podem oferecer formas de trabalho cientfico que venham a garantir algum apoio contra a incerteza que caracteriza os processos de deciso em mbito governamental? Respondendo a estas perguntas, Lindblon (1965) afirma que, nos sistemas polticos, as pessoas buscam apropriar-se de informaes, estudos e resultados de investigaes ou anlises cientficas para fortalecer suas prprias posies, ou de seus grupos de interesse, e justificar suas decises. Este seria o principal obstculo ao uso das ferramentas de Anlise de Polticas ou mtodos de trabalho de base racional no processo de elaborao de polticas. Este seria tambm o ponto desde onde se instauram os conflitos entre a anlise e a poltica. Ainda que os estudos especializados, baseados em informaes bem fundamentadas, sejam aceitos como componentes importantes nos processos decisrios, sua influncia limitada. Na viso do autor estes limites seriam: a prpria Anlise de Poltica, e as pessoas que a realizam, podem cometer erros; os processos de investigao baseada na cincia ou em mtodos racionais so muito mais lentos e custosos do que o permitem os prazos e capacidade de financiamento na esfera pblica. A anlise por si s no capaz de avaliar a importncia social e poltica e selecionar os problemas que necessitam ser enfrentados prioritariamente, isto , no se pode decidir os conflitos a respeito de valores e interesses apenas com estudos ou investigaes que se apresentam como racionais, cientficos ou metodologicamente corretos. Outro autor que contribuiu significativamente ao tema Forester (1989). A partir dos estudos de Lindblom e March (1978 e 1982), ele apresenta uma sistematizao que explicita as diferenas entre a posio racional-compreensiva e a vertente analtica que percebe limites racionalidade no processo decisrio. baseando-se na sua importante contribuio, que se organizou o Quadro 6.5.1 apresentado a seguir: QUADRO 6.5.1: UMA SNTESE DA DISCUSSO SOBRE A RACIONALIDADE
Na posio racional-compreensiva os Na viso baseada em uma racionalidade limitada: 163

analistas trabalhariam com: 1. problemas bem definidos 2. uma lista completa de alternativas para sua considerao 3. uma base completa de informao sobre contexto e ambiente 4. viso adequada sobre os impactos de cada alternativa 5. informao completa sobre os valores e interesses dos cidados e grupos de interesse 6. competncias, recursos e tempo suficientes

os problemas so ambguos e pouco determinados a informao para identificao de alternativas precria e muitas alternativas so desconhecidas a informao sobre o contexto ou ambiente problemtica incompleta os impactos das possveis alternativas levantadas desconhecido os interesses, valores e preferncias no so bem estabelecidos o tempo, as competncias e os recursos so limitados

FONTE: elaborado pelo autor. A posio de Forrester (1989) que, dado a conscincia dos limites da utilizao de mtodos inteiramente racionais para a tomada de deciso, o que se acaba fazendo em termos prticos adotar esquemas simplificados para a busca de compreenso sobre cada situao. Em situaes em que prevalecem os juzos e preconceitos estabelecidos, as tradies e prticas anteriores, e quando nem todas as alternativas para cursos de ao so examinadas, sendo escolhida a primeira que se apresenta como satisfatria e no a que seria tima so a regra e no a exceo. A opo por adotar uma postura racional-comprensiva na formulao de polticas pode ser irrealista e incua. Alternativamente, conceber a formulao como baseada na racionalidade limitada ou pior, na postura meramente incremental pode deixar o fazedor de polticas de mos atadas e simplesmente reproduzir o passado.

6.5.2. Algumas propostas intermedirias Braybrooke e Lindblon (1969) formulam oito crticas ao modelo racional. Segundo eles, este modelo no adaptado: 1. s limitadas capacidades humanas para resolver problemas. 2. inadequao da informao. 3. Ao custo da anlise. 4. As falhas na construo de um mtodo estimativo satisfatrio. 5. s estreitas relaes observadas entre fato e valor na elaborao de polticas. 6. abertura do sistema de variveis sobre o qual ele opera. 7. necessidade do analista de seqncias estratgicas de movimentos analticos 8. As diversas formas em que os problemas relacionados s polticas realmente ocorrem.
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O modelo que propem (anlise incremental objetiva) se diferencia do anterior porque: 1. Considera apenas as alternativas que pouco se afastam da situao observada (e das polticas existentes); 2. No indaga acerca das conseqncias de alternativas; 3. No analisa separadamente meios e fins, e fatos e valores; 4. No parte da especificao de objetivos para a formulao de polticas que levem a um estgio futuro ideal. Prope a comparao de polticas especficas possveis tendo como referncia sua aderncia aos objetivos e o tratamento iterativo dos problemas visando a sua superao; 5. Considera que uma boa poltica no aquela que passa no teste do racionalismo, mas aquela que maximiza os valores do tomador de deciso e que permite um acordo entre os interesses envolvidos; 6. Considera que, apesar de suas imperfeies, o incrementalismo prefervel a um futile attempt at superhuman comprehensiveness; 7. Considera que agindo incrementalmente pode-se alterar eficazmente o status quo ainda que pouco a pouco evitando os grandes erros que o modelo racional pode implicar; 8. Considera que o mtuo ajuste entre partidrios de polticas atuando independentemente, adaptando-se a decises tomadas no seu entorno, e respondendo s intenes de seus pares, o melhor modo de alcanar uma coordenao compatvel com a democracia. Apoiando a idia de que uma racionalidade restrita no processo de polticas seria o melhor que se poderia obter ou que melhor do que nada, Lindblom (1979) apresenta o conceito de anlise estratgica como uma anlise limitada a um conjunto de procedimentos para o estudo de polticas obtido a partir da escolha informada e atenta entre os mtodos disponveis para a simplificao de problemas complexos. J Harrison, Hunter e Pollit (1990), por sua vez, propem que uma seqncia de mudanas incrementais pode muito bem ocorrer num contexto no qual certos interesses so dominantes, e que, portanto, em situaes como esta tenderia a no ocorrer um ajuste mtuo. Dror (1964) critica o conservadorismo do modelo incremental, e o apoio que confere s foras pr-inrcia e anti-inovao. O incrementalismo seria adequado somente quando
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existissem polticas razoavelmente satisfatrias e um alto grau de continuidade dos problemas e dos meios para trat-los, isto , quando existisse grande estabilidade social. O modelo que ele sugere (optimal method) combina o emprego de mtodos extraracionais de identificao de preferncias dos atores com o exame criterioso, ainda que seletivo, das opes e metas de poltica. Embora aceitando o modelo incremental como uma descrio aceitvel da realidade, ele considera necessrio adotar um modelo normativo mais prximo ao racional. O problema como operacionalizar o modelo. Etzioni (1967) critica a idia de Lindblom (1979) de que uma sucesso de pequenos passos podem produzir mudanas to significativas quanto passos grandes mas pouco freqentes, como implicitamente proposto pela viso racional. Nada garante que pequenos passos levem acumulao de resultados ao invs de um movimento circular em torno da situao inicial, sem direcionalidade e de pouco impacto. Segundo ele, o ajuste mtuo entre partidrios de interesses diferentes nem sempre , de fato, mtuo e tende a estar enviesado em favor dos atores mais influentes e mais organizados (grandes corporaes, por exemplo); inovaes bsicas a respeito de questes fundamentais tendem a ser negligenciadas. Ele sugere o mtodo do mixed scanning: situaes que envolvem grandes decises, dado que sentam as bases para decises incrementais futuras, devem ser analisadas de uma maneira mais cuidadosa, prxima proposta pelo modelo racional. Desta forma, os aspectos negativos de cada modelo seriam minimizados. O problema como identificar essas situaes e distinguir as decises fundamentais das incrementais. Muitas vezes aes so implementadas justamente porque as coisas sempre foram feitas deste modo... O incrementalismo revisitado de Lindbom (1979) e as crticas de Dror e Etzioni (1967) do origem a trs tipos de anlise para a tomada de deciso; cada um deles embutido no seguinte de maior nvel: Anlise incremental simples: envolve a considerao de alternativas que se diferenciam apenas incrementalmente do status quo; Anlise incremental objetiva: envolve a considerao de umas poucas alternativas conhecidas; da relao existente entre objetivos e valores, e os aspectos empricos do problema. Supe uma preocupao maior com o problema do que com os objetivos perseguidos e explora apenas algumas das conseqncias de uma dada alternativa. A anlise dividida entre vrios participantes;
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 Anlise estratgica: envolve a considerao de estratagemas (algoritmos, indicadores etc.) capazes de simplificar problemas complexos de poltica. Ao invs de buscar uma anlise racional sinptica, considerada um ideal impossvel, a proposta sugere a complementao do modelo incremental atravs de um alargamento do campo de anlise, podendo at incluir uma busca especulativa sobre futuros possveis, envolvendo prazos mais longos. O incrementalismo revisitado reconhece que o ajuste mtuo eficaz para abordar questes corriqueiras. Mas que, ao contrrio, as grandes questes como, por exemplo, a distribuio de renda , acerca das quais existe uma manipulao ideolgica por parte dos grupos dominantes, exigem tratamento distinto (anlise estratgica). Desenvolvendo sua anlise na direo de produzir subsdios para a Anlise Poltica, Forrester (1989) compara a posio racional-compreensiva s diferentes vertentes compatveis com a concepo da racionalidade limitada. Ele aponta cinco concepes analtico-tericas ou modelos, que estudam as relaes entre a racionalidade e os processos decisrios envolvidos na elaborao de polticas, e que poderiam ser usados para definir diferentes estratgias de resposta, ao e tomada de deciso para cada situao especfica (ver Figura 6.5.2.1). FIGURA 6.5.2.1: MODELOS DE PROCESSO DECISRIO
Modelos Elemento Compreensiva s (sem limites) Ator Limitao Cognitiva I um ator um ator racional decide noe executa racional, falvel Diferenas Sociais - II diversos atores e competncias em cooperao Pluralista III - Limitao Estrutural IV atores em estruturas polticas e econmicas com desigualdade definies em bases ideolgicas

atores competindo organizados em grupos de interesses Problema bem definido definido de interpretao mltiplas forma varivel a definies imprecisa cada ator de valores, impactos e direitos Informa perfeita Imperfeita qualidade e contestada o acesso e aceita variados como manipulada Tempo infinito ou limitado limitado tempo sempre poder suficiente

desinformao ideolgica e vinculada ao poder poder e limitado conforme interesse dos atores 167

Estratgia tecnicamente prtica perfeita, tima

baseada atuao em baixas redes expectativa e satisfao

em incremental, com verificao e ajustes

baseada em antecipao, neutralizao, organizao

FONTE: Forrester (1989). As diferentes concepes apresentadas revelam o debate sobre as possibilidades do apoio racional s decises e podem fixar os limites entre o mundo da poltica e as pretenses tcnico-racionalistas dos analistas. Na posio IV, de limitao estrutural, podem ser encontradas as bases terico-conceituais para a anlise de muitas das polticas que so elaboradas em nosso meio. A imagem concebida por Ham e Hill (1993) sobre o ambiente de elaborao da poltica pblica, resultante da extensa reviso e sistematizao da literatura que realizam, aproxima-se do modelo IV de racionalidade limitada, com distribuio no eqitativa de poder entre os diversos interesses em jogo, proposto por Forester (1989). Outros dois autores que realizaram um importante trabalho de sistematizao so Hogwood e Gunn (1984). Para entender o processo poltico (penetrar na caixa preta do enfoque sistmico) utilizam trs modelos (idealizaes) do processo de formulao de poltica: - Modelo racional: baseia-se na hiptese de que a formulao um processo essencialmente racional, em que os atores tomam suas decises apoiando-se numa seqncia de passos sistematicamente observada. No limite, os problemas so entendidos como tcnicos (e no polticos), o ambiente, consensual, e, que o processo est permanente sob controle. - Modelo (burocrtico) incremental: supe que a formulao um processo inescapavelmente poltico, no qual as percepes e interesses dos atores invadem todas as suas etapas. A implementao, mais do que a formulao, vista como especialmente problemtica. A poltica o resultado de uma permanente barganha num ambiente conflitado. - Modelo do processo organizacional: interpreta as decises e aes no como resultado de uma escolha racional, mas de um comportamento baseado em rotinas e procedimentos-padro sistemtica e previamente definidos. A opo de adotar o modelo racional como referncia, com status normativo, no deve levar a uma desconsiderao dos aspectos polticos inerentes ao processo de elaborao de polticas. Por outro lado, descartar esse modelo, seria compactuar com
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aqueles que, cinicamente, desqualificam qualquer pretenso de tornar o processo de elaborao de polticas mais adequado para a soluo dos problemas sociais. Com ressaltam Hogwood e Gunn (1984), o modelo racional aplicado para resolver problemas de uma forma sistemtica. Ele deve ser tambm usado para resolv-los de uma maneira democrtica. Do ponto de vista da anlise, deve ser sempre lembrado que a opo por uma das interpretaes impe diferenas substantivas em termos da metodologia de pesquisa a ser usada e, portanto, hipteses quanto conformao das estruturas de poder que esto por trs da formulao das polticas. E que as metodologias empregadas condicionam o tipo de assuntos a serem pesquisados e os achados que podem ser descobertos.

6.5.3. O processo de Elaborao de Polticas Pblicas e os modelos de anlise Para terminar esta extensa seo, a segunda que trata do tema da formulao da poltica, parece conveniente apresentar um resumo sobre o processo de Elaborao de Polticas Pblicas. Ele costuma ser dividido em trs fases sucessivas Formulao, Implementao e Avaliao que conformam um ciclo que se realimenta. A poltica , primeiramente, formulada. Isto , concebida no mbito de um processo decisrio pelos tomadores de deciso que pode ser democrtico e participativo ou autoritrio e de gabinete; de baixo para cima ou de cima para baixo; de tipo racional e planejado ou incremental e mediante o ajuste mtuo entre os atores intervenientes; com ou sem manipulao e controle da agenda dos atores com maior poder; detalhadamente definida ou deixada propositadamente incompleta para ver se cola e como que fica na prtica. Dependendo principalmente do grau de racionalidade do processo decisrio, a fase de Formulao pode contemplar etapas como pesquisa do assunto, filtragem do assunto, prospectiva, explicitao de valores e objetivos globais Depois de formulada, inicia-se a Implementao da poltica, mediante os rgos e mecanismos existentes ou especialmente criados, pelos burocratas. Dependendo, sobretudo, do grau de definio da poltica, eles exercem seu poder discricionrio varivel principalmente segundo o nvel em que se encontram na hierarquia adaptando a poltica formulada realidade da relao Estado-Sociedade e das regras de formao do poder econmico e poltico que estas impem ao jogo entre os atores sociais. Finalmente, ocorre a Avaliao da poltica, quando os resultados entendidos como produtos e metas definidos e esperados num mbito mais restrito e impactos
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entendidos como produtos sobre um contexto mais amplo e muitas vezes no esperados ou desejados decorrentes de sua Implementao so comparados com o planejado. Ou, no limite, quando a Formulao se d de forma totalmente incremental, aprovados atravs de um critrio de satisfao dos interesses dos atores envolvidos. o grau de racionalidade da fase de Formulao e o estilo de Implementao o que define como ir ocorrer a Avaliao. No extremo racional, em que existe uma intencionalidade da mudana de um determinado sistema, a Avaliao condio necessria. atravs dela que o trnsito do sistema de uma situao inicial a uma outra situao, tida como desejada, pode ser promovida. a Avaliao que aponta as direes de mudana e as aes a serem implementadas num momento ulterior. Aps a implementao dessas, e a avaliao dos resultados alcanados que, iterativamente, sero propostas novas aes que levaro o sistema a aproximar-se do cenrio desejado. Pode-se sintetizar a discusso colocada nesta seo dizendo que a associao entre incrementalismo e sociedades plurais e entre racionalismo e sociedades totalitrias falsa. E que, muito importante, necessrio resgatar a questo central acerca do que significa o racionalismo em sociedades democrticas. Uma coisa tentar definir os objetivos de uma determinada sociedade de uma forma racional. Outra procurar implementar os objetivos democraticamente estabelecidos atravs de um modelo racional.

6.6. Modelos para o estudo da implementao de polticas O estudo da implementao s vezes denominado o elo perdido entre a preocupao com o policy making e a avaliao dos resultados e impactos da poltica. Ele pode ser resumido pergunta; porque certas polticas so bem sucedidas (bem implementadas) e outras no? Dizemos que a implementao foi mal sucedida quando a poltica foi colocada em prtica de forma apropriada sem que obstculos srios tenham-se verificado, mas ela falhou em produzir os resultados esperados. Neste caso, provvel que o problema (falha) da poltica no esteja na implementao propriamente dita, mas na formulao. Dizemos que h um hiato (gap) de implementao quando a poltica no pde ser colocada em prtica de forma apropriada porque aqueles envolvidos com sua execuo no foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de seus esforos no foi possvel contornar obstculos externos.

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Para verificar de que tipo a situao que se est tratando, a questo chave escolher quais dos dois enfoques (top down e bottom up) a ela mais adequado. Isto , a qual destes dois extremos a poltica em anlise se encontra mais prxima. Esta escolha deve dar-se em funo de uma avaliao de conjunto que deve ser realizada tendo em conta as caractersticas que apresenta a poltica. Freqentemente, inclusive porque ela sempre uma soluo de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e por aproximao, esta escolha pode se modificar ao longo da anlise.

6.6.1. O enfoque top down O modelo ou enfoque top down aborda o porqu de certas polticas serem bem sucedidas (bem implementadas) e outras no, partindo de uma definio de implementao como um processo em que aes de atores pblicos ou privados so dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas anteriores. A poltica , assim, entendida como uma propriedade dos policy makers situados no topo das organizaes, como atores que tm o controle do processo de formulao. O hiato entre as aspiraes desses atores situados num plano central (federal, por exemplo) e realidades locais seria a causa dos dficits de implementao. Para que uma poltica de tipo top down seja bem implementada necessrio que dez pr-condies sejam observadas: 1. Que as circunstncias externas agncia responsvel pela implementao no imponham a esta restries muito severas. 2. Que tempo adequado e recursos suficientes sejam colocados disposio do programa. 3. Que no haja nenhuma restrio em termos de recursos globais e que, tambm, em cada estgio do processo de implementao, a combinao necessria de recursos esteja realmente disponvel. 4. Que a poltica a ser implementada seja baseada em uma teoria de causa e efeito vlida. 5. Que as relaes de causa e efeito sejam diretas e em pequeno nmero. 6. Que haja uma nica agncia de implementao que no dependa de outras ou, se outras agncias estiverem envolvidas, que as relaes de dependncia sejam pequenas em nmero e importncia.

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7. Que haja entendimento completo, e consentimento, acerca dos objetivos a serem atingidos; e que estas condies persistam durante o processo de implementao. 8. Que ao mobilizar-se para o cumprimento de objetivos acordados seja possvel especificar, em completo detalhe e perfeita seqncia, as tarefas a serem levadas a cabo por cada participante do programa. 9. Que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos envolvidos no programa. 10. Que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obedincia.

6.6.2. O enfoque bottom up O enfoque bottom up constitui-se a partir de crticas ao enfoque top down ou da introduo de restries ao que se poderia considerar o caso perfeito, ideal, de elaborao de poltica. Elas so classificadas em: i) Relativas natureza da poltica: A poltica entendida como instncia que, ao ser definida (ou indefinida), cria problemas de implementao. Polticas deste tipo, que projetam conflitos (ou compromissos) no resolvidos, que no contemplam recursos para sua implementao, que envolvem relaes pouco definidas entre organizaes que as devem implementar, que envolvem a criao de novas organizaes etc., so denominadas simblicas; ii) relativas s relaes entre a formulao e a implementao: A poltica entendida como uma instncia e como um compromisso que se mantm e renova ao longo do processo de implementao; o que faz com que se torne difusa a interface entre formulao e implementao; iii) relativas s instncias normativas adotadas pelos analistas. O enfoque bottom up parte da anlise das redes de decises que se do no nvel concreto em que os atores se enfrentam quando da implementao, sem conferir um papel determinante s estruturas pr-existentes (relaes de causa e efeito e hierarquia entre organizaes etc.). O enfoque bottom up parte da idia de que existe sempre um controle imperfeito em todo o processo de elaborao de poltica, o que condiciona o momento da implementao. Esta entendida como o resultado de um processo interativo atravs do qual uma poltica que se mantm em formulao durante um tempo considervel se

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relaciona com o seu contexto e com as organizaes responsveis por sua implementao. Segundo o enfoque bottom up: a implementao uma simples continuao da formulao. Existiria um continuum poltica/ao no qual um processo interativo de negociao tem lugar entre os que buscam colocar a poltica em prtica aqueles dos quais depende a ao e aqueles cujos interesses sero afetados pela mudana provocada pela poltica. Ele supe (no limite) que a implementao carece de uma intencionalidade (racionalidade) determinada pelos que detm o poder. Esse enfoque chama ateno para o fato de que certas decises que idealmente pertencem ao terreno da formulao s so efetivamente tomadas durante a implementao porque se supe que determinadas opinies conflitivas no podem ser resolvidas durante o momento da tomada de deciso. Seria ineficaz (ou prematuro e por isto perigoso) tentar resolver conflitos a, uma vez que so as decises do dia-a-dia da implementao as que realmente requerem negociao e compromisso entre grupos poderosos e decises-chave s podem ser tomadas quando existe uma percepo mais clara dos potenciais resultados da poltica disposio dos implementadores. Assim, so os implementadores os melhor equipados para tomar essas decises que deveriam ser tomadas no momento da formulao. O processo de implementao pode ser estudado segundo distintas perspectivas de anlise: i) Organizacional: quando o tipo de organizao planejado em funo do tipo de ao; ii) Processual: a implementao um resultado de uma sucesso de processos; iii) Comportamental: h uma nfase na necessidade de reduzir conflitos durante o processo; iv) Poltico: padres de poder e influncia entre e intra-organizaes so enfatizados. Em situaes em que uma poltica possui objetivos e contempla atividades claramente definidos, e mais ainda se os inputs e resultados so quantificveis, possvel identificar dficits de implementao e o enfoque top down aconselhvel. Embora isto freqentemente ocorra, a Anlise de Poltica no deve privilegiar a anlise do processo de implementao ou tom-la com algo parte. O estudo de aspectos relacionados ao estudo das organizaes, ao papel da discricionariedade e dos street level

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bureaucrats, entre outros, so os passos seguintes do percurso para a anlise do processo de elaborao de polticas.

6.7. O estudo das organizaes e a Anlise de Poltica O estudo das organizaes e da formulao de polticas tem evoludo muito nas ltimas dcadas, desde Weber (1961), para quem todo poder se manifesta e funciona como administrao, aos enfoques estruturalistas e comportamentais, que incorporam variveis inerentes ao contexto externo ao mbito interno s organizaes. O crescimento das cincias sociais nos EUA, e, em particular, dos estudos sociolgicos e psicolgicos sobre o comportamento dos indivduos no interior das organizaes, teve como resultado uma crescente nfase: abordagem das relaes humanas (atribuindo-se relevncia motivao, ao entusiasmo e s relaes nos grupos de trabalho); ao enfoque dos psiclogos sociais (procurando explorar o conflito entre as necessidades humanas e os aparentes pr-requisitos das organizaes formais); teoria da contingncia (proclamando a existncia de uma interao complexa entre variveis contingentes e estruturais, que relacionam o poder organizacional interno e o contexto externo).

6.7.1. A discricionariedade dos escales burocrticos inferiores e a elaborao de polticas O conceito de discricionariedade reporta a uma situao em que um funcionrio pblico possui um grau de poder de deciso que o torna capaz de escolher entre distintos cursos de ao ou no-ao. Neste caso, diz-se que ele poder discricionrio. Existe uma diferena entre o conceito de julgamento, quando uma simples interpretao das regras requerida, e discricionariedade, quando as regras conferem a um certo tipo de funcionrio, em situaes especficas, a responsabilidade de tomar decises que ele considera apropriadas. Toda delegao de poder envolve facultar ao burocrata situado numa posio hierrquica inferior, discricionariedade. O conflito entre regra e discricionariedade o outro lado da moeda do conflito entre autoridade dos chefes e a sua confiana nos subordinados. A delegao de poder remete a perguntas do tipo: Como atua a parte da burocracia que interage diretamente com os cidados no desempenho de suas funes, aquela que
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se situa mais distante dos centros de deciso poltica e mais prximo implementao das polticas, no nvel da rua (street-level bureaucrat)? Este tipo de funcionrio pblico costuma ter um considervel poder discricionrio na execuo de seu trabalho. Suas decises, baseadas nas rotinas que estabelece, nos mecanismos que inventa para enfrentar as incertezas resultantes da presso do trabalho, o que determina a maneira como as polticas so efetivamente implementadas. Isso nos leva a indagar sobre at que ponto a poltica pblica deve ser entendida como algo feito no legislativo ou nos gabinetes dos administradores de alto escalo, uma vez que, de uma maneira importante, ela de fato feita nas reparties lotadas onde se d o atendimento dirio do pblico pelos street-level bureaucrats. O poder desses funcionrios na conformao das polticas efetivamente

implementadas consideravelmente superior ao de outros funcionrios pblicos de mesmo nvel hierrquico e remunerao, mas que no atuam diretamente com o pblico. Isto faz com que possam ser considerados como os efetivos fazedores da poltica. Estes funcionrios os implementadores quebram regras e estabelecem rotinas para poderem trabalhar. Caso operassem segundo o regulamento paralisariam o servio. Que o que ocorre em situaes de conflito em que, freqentemente, antes de entrarem em greve, realizam uma operao tartaruga como forma de boicote. Seu poder manifesta-se tanto em relao aos consumidores como em relao s agncias s quais pertencem. Seu poder discricionrio tanto maior quanto: i) Maior a diferena entre a demanda e a oferta de recursos disponveis para serem alocados; ii) Menos claras forem as determinaes emanadas da direo da agncia; iii) Mais pobre ou menos poderosa e difusamente organizada for a clientela. Como uma recomendao conclusiva para que a anlise do comportamento dos burocratas chegue ao resultado esperado, cabe lembrar que eles muitas vezes entram na carreira com ideais que no conseguem realizar na prtica. Passam sua vida produtiva num ambiente de trabalho corrompido. E, em geral, consideram que esto fazendo o melhor que podem, alocando recursos materiais e tempo sempre escassos para atender a uma demanda que pode ser entendida (segundo a teoria neoclssica) como virtualmente infinita, uma vez que o preo do servio que prestam nulo.

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6.7.2. Os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas As organizaes so elementos centrais no processo de elaborao de polticas. So o lcus onde ocorre o processo decisrio, o principal agente responsvel pela implementao das polticas e, freqentemente, onde se avalia o resultado das polticas que nela se formulam e implementam. Tambm no caso das organizaes possvel destilar modelos capazes de serem usados para sua anlise. Apoiando-se na contribuio de Elmore (1978), possvel classificar as organizaes em quatro tipos tomando como referncia particular o momento da implementao e referindo-os a quatro categorias de anlise. Para cada um dos tipos, a implementao entendida, respectivamente, como um sistema de gerenciamento, como um processo burocrtico, como desenvolvimento organizacional e como um processo de conflito e barganha referido a quatro categorias de anlise - Princpio Central, Distribuio de Poder, Processo de Formulao de Polticas e o Processo de Implementao propriamente dito. Os Quadros 6.7.2.1, 6.7.2.2, 6.7.2.3 e 6.7.2.4 que seguem mostram as caractersticas de cada tipo de organizao.

QUADRO 6.7.2.1: TIPO 1 ORGANIZAO COMO SISTEMA DE GERENCIAMENTO

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Princpio Central

Organizaes operam como maximizadores racionais de valor. O atributo essencial o procedimento direcionado a metas; as organizaes so eficientes na medida em que maximizem seu desempenho em relao a seus objetivos e metas centrais. Cada tarefa que uma organizao executa deve contribuir para pelo menos um dos objetivos que refletem os propsitos da organizao. Organizaes so estruturadas sobre o princpio do controle hierrquico. A responsabilidade pela formulao de polticas e controle completo sobre os sistemas operacionais recai sobre a alta gerncia que aloca tarefas especficas e objetivos a unidades subordinadas e acompanha seu desempenho. Para todas as tarefas que a organizao executa, existe uma alocao tima de responsabilidade entre sub unidades que maximiza o desempenho da organizao para o cumprimento de seus objetivos. A formulao consiste em encontrar este ponto timo e mant-lo, ajustando continuamente a alocao interna de responsabilidades.

Distribuio de Poder

Formulao

Consiste em definir de uma detalhada relao de metas que reflita exatamente os objetivos de uma poltica; determinar responsabilidades e Implementao padres de desempenho para sub unidades consistente com seus objetivos; monitorar sistematicamente desempenho, e elaborar ajustes internos que melhorem a consecuo das metas. O processo dinmico, no esttico; o desenvolvimento impe continuamente novas demandas que requerem ajustes internos. Mas a implementao sempre direcionada a metas e maximizadora de valor.

QUADRO 6.7.2.2: TIPO 2 ORGANIZAO COMO PROCESSO BUROCRTICO

As duas caractersticas centrais so discricionaridade (arbtrio) e rotina; todos os procedimentos importantes podem ser explicados a partir do irredutvel arbtrio exercido por funcionrios individualmente em suas decises do dia a dia e a operao de rotinas desenvolvidas para manter e fazer crescer sua posio na organizao. O domnio de arbtrio e rotina significa que o poder tende a ser fragmentado e disperso entre pequenas unidades que exercem estrito controle sobre tarefas especficas em sua esfera de autoridade. O controle que qualquer unidade pode exercer sobre uma outra, lateralmente ou hierarquicamente, se deve a que, como as organizaes vm se tornando crescentemente complexas, as unidades se tornam altamente especializadas e exercem grande controle sobre suas operaes internas. Consiste em controlar o arbtrio e mudar rotinas. Todas as propostas visando mudanas so avaliadas por unidades organizacionais em termos de uma gradao de afastamento em relao s normas determinadas; desta forma, as decises na organizao tendem a ser incrementais.

Princpio Central

Distribuio de Poder

Formulao

Consiste em identificar onde a discricionariedade est concentrado e onde, no repertrio de rotinas organizacionais, so necessrias mudanas, criando-se Implementao rotinas alternativas que representem o propsito da poltica e induzindo as unidades organizacionais a substituir velhas rotinas por outras novas.

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QUADRO 6.7.2.3: TIPO 3 ORGANIZAO COMO DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL

Princpio sociais bsicas dos que as constituem, a partir da autonomia e controle sobre seu Central prprio trabalho, da participao nas decises que os afetem e do compromisso
com os propsitos das mesmas. Organizaes devem ser estruturadas para maximizar o controle individual, participao e compromisso em todos os nveis. Burocracias hierarquicamente estruturadas maximizam estes aspectos, mas para pessoas que se encontram nos nveis mais altos da organizao, s custas dos que se encontram nos nveis inferiores. Portanto, a melhor estrutura a que minimiza o controle hierrquico e distribui capacidade de deciso entre todos os nveis da organizao. Organizaes devem funcionar para satisfazer as necessidades psicolgicas e

Distribuio de Poder

Consiste na construo de consensos e slido relacionamento interpessoal entre os membros do grupo. Depende da criao de grupos de trabalho efetivos. A qualidade das relaes interpessoais determina em grande medida a qualidade das Formulao decises. Grupos de trabalho efetivos so caracterizados por metas compartilhadas, comunicao aberta, confiana e apoio recprocos entre membros do grupo, completa utilizao das habilidades e controle de conflitos. Consiste na construo de consensos e acomodao entre fazedores de poltica e implementadores. O problema central da implementao a dificuldade do processo resultar em consensos quanto s metas, autonomia Implementao individual e compromisso com as polticas por parte daqueles que devem execut-la.

QUADRO 6.7.2.4: TIPO 4 ORGANIZAO COMO PROCESSO DE CONFLITO E BARGANHA

Princpio Central
Organizaes so arenas de conflitos nas quais indivduos e sub unidades com interesses especficos competem por vantagens relativas no exerccio do poder e na alocao de recursos escassos. Nunca estvel. Ela depende de habilidades transitrias de indivduos ou unidades para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posio formal na hierarquia apenas um dos fatores que determinam a distribuio do poder. Outros fatores so conhecimento, controle de recursos materiais e capacidade de mobilizar apoios externos. O exerccio do poder nas organizaes fragilmente relacionado sua estrutura formal.

Distribuio de Poder

Consiste em um processo de barganha no interior e entre unidades da organizao. Decises negociadas so o resultado de consenso entre atores com diferentes preferncias e recursos. Negociao no requer que as partes entrem em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam Formulao para o xito do processo de negociao. A barganha exige apenas que as partes concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a negociao como um instrumento para a alocao de recursos. Consiste numa complexa srie de decises negociadas refletindo as preferncias e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso no podem ser avaliados Implementaocomparando-se o resultado com uma simples declaraes de inteno, porque uma lista de propsitos simples no pode gerar um enunciado consistente dos interesses das diversas partes participantes do processo. O sucesso s pode ser definido em relao aos objetivos de um ator no processo de negociao ou em termos de preservao do processo em si mesmo.

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6.8. Os Momentos da elaborao de polticas pblicas A partir das consideraes realizadas nas sees anteriores, que se referem quase que exclusivamente anlise, propriamente dita, do processo de elaborao de polticas e que buscam capacitar o leitor a analisar criticamente polticas cuja responsabilidade de formulao e implementao no dele, cabe explorar um outro tema. Esta seo apresenta os procedimentos que devem ser seguidos para formular polticas que possam ser implementadas de maneira adequada e para que elas sejam implementadas de forma a alcanar os objetivos e os impactos visados. Ela visa capacitao do leitor enquanto responsvel pela elaborao, propriamente de polticas pblicas. Este tema da elaborao de polticas enquanto arte e tcnica de governo tem sido tratado de forma exaustiva por muitos autores, ao contrrio do que ocorre com o objeto das sees precedentes. O fato de que o contedo apresentado nestas sees ser um subsdio to importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e tambm avaliar) polticas pblicas, quanto aquele que se apresenta a seguir, o que nos leva a abord-lo com um detalhe comparativamente menor. Na verdade, a nfase que damos aos dois tipos de contedo coerente com a negao que temos feito da proposio tecnocrtica de que a elaborao de poltica pblica pode ser encarada como a simples operacionalizao de um conjunto de normas, procedimentos e passos de um manual. A inteno desta seo , por isso, construir uma ponte entre as metodologias de planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tm sido insistentemente apontada, e os contedos apresentados at aqui. Ou, alternativamente, atravs da fundamentao proporcionada pela Anlise Poltica, e seu emprego para desvelar os aspectos mais propriamente polticos envolvidos no planejamento, contribuir para tornar aquelas metodologias mais realistas e eficazes. Assim, esta seo apresenta os procedimentos sugeridos por diversos autores que buscam melhorar a maneira como o processo de elaborao de polticas se desenvolve no mbito do Estado capitalista contemporneo oferecendo aos profissionais ali situados, e interessados em construir alternativas aos cursos de ao tradicionais, um conjunto de categorias e mtodos de anlise. H que ressaltar, entretanto, que talvez mais do que no caso das sees anteriores, a leitura desta seo no substitui a consulta s obras aqui referidas. Entre elas, recomenda179

se enfaticamente a consulta ao livro de Hogwood e Gunn (1984), Policy Analisys for the Real World. Para facilitar a consulta aos autores citados, talvez seja conveniente classific-los em dois grupos. Um primeiro mais preocupado em construir categorias de anlise e descrever processos de trabalho voltados ao conjunto do processo de elaborao de polticas (como Lindblom (1981) e Hogwood e Gunn (1964) e um outro grupo, com interesse mais focado no momento de formulao (como Dror (1983) e Bardach (1998)). Como mtodo de trabalho para a compreenso do processo de elaborao de polticas, Lindblom (1981) em seu trabalho seminal prope a sua diviso no que considera seus componentes principais. Disto resulta sua sugesto de que os seguintes passos sejam observados: 1. Os diferentes problemas e reclamaes, sociais ou de governo, chegam ao processo decisrio e se convertem em temas da agenda de poltica dos dirigentes; 2. As pessoas ou atores concretamente envolvidos com o processo concebem, formulam ou descrevem estes temas objeto da ao governamental; 3. Planejam-se a ao futura, os riscos e potencialidades envolvidas, as alternativas, os objetivos previstos e os resultados esperados. 4. Os administradores aplicam (implementam) a poltica formulada; 5. Uma determinada poltica pode ser avaliada, o que pressupe a construo de metodologias especficas para este tipo de anlise. Uma observao dos trs primeiros passos remete ao processo de formulao de uma poltica. Muito embora a preocupao com a implementao, para que ela seja eficiente e eficaz, e tambm a definio dos processos de avaliao devam existir previamente implementao da poltica, este processo de planejamento deve ser separado de sua execuo propriamente dita. Estes cinco passos ou instncias de anlise apresentadas por Lindblom (1981) so desdobrados de modo didtico e rigoroso, ao longo de nove captulos de seu livro, por Hogwood e Gunn (1964). O percurso que adotam para organizar o trabalho do profissional encarregado da elaborao de uma Poltica Pblica engloba um conjunto de nove fases: Escolha de Assuntos para Definio da Agenda; Filtragem de Assuntos (ou decidir como decidir); Definio ou processamento do Assunto; Prospeco ou estudo dos desdobramentos futuros relativos ao Assunto;
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 Definio de Objetivos, Resultados e Prioridades da Poltica; Anlise de Opes ou Alternativas para Cursos de Ao; Implementao da Poltica (incluindo seu monitoramento e controle); Avaliao e reviso da Poltica; Manuteno, sucesso ou encerramento da Poltica. Entre os trabalhos voltados elaborao de polticas, merece ser destacada a anlise realizada por Dror (1983) e que pode ser resumida, utilizando-se os termos do autor, como as etapas para um policy making timo: A - Meta Policy making: 1. Anlise de Valores Sociais e de Atores envolvidos; 2. Anlise da Realidade onde se pretende atuar; 3. Processamento de Problemas; 4. Desenvolvimento de Recursos; 5. Montagem do sistema de Formulao de polticas; 6. Alocao e definio de Problemas, Valores e Recursos; 7. Determinao da Estratgia; B Policy making: 1. Alocao de recursos; 2. Estabelecimento de metas operacionais; 3. Estabelecimento de priorizao de valores; 4. Preparao de um conjunto de alternativas; 5. Anlise de custos e benefcios futuros; 6. Identificao dos melhores resultados por alternativa; 7. Avaliao de custos e benefcios das melhores alternativas; C Post Policy making: 1. Incentivo implantao da poltica; 2. Execuo da poltica; 3. Avaliao da formulao de poltica. Dror (1964) prope que todas estas 17 fases sejam apoiadas e interligadas por uma forte rede de comunicao e retroalimentao. Bardach (1968), ao sugerir uma seqncia de oito passos para a formulao de polticas, ressalta que ela no deve ser entendida como rgida ou completa e que em muitas situaes necessrio realizar os passos em ordem diversa da apresentada. Alm
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disso, e tal como Hogwood e Gunn (1964), o autor afirma que o processo de formulao da poltica sempre interativo e muitas das etapas repetem-se e algumas, como a obteno de informao, pode ter sua execuo realizada recorrentemente ao longo de todo o processo. Os passos propostos por Bardach (1968) so os seguintes: 1. Definio do Problema a ser enfrentado; 2. Obteno de informao; 3. Construo de Alternativas; 4. Seleo de critrios para avaliar alternativas; 5. Projeo dos Resultados; 6. Confrontao de custos; 7. Tomada de Deciso; 8. Argumentao e defesa da Proposta: Comunicao. Todos os autores chamam a ateno para a existncia de restries ao processo de elaborao perfeita de uma poltica. Entre elas, so enfatizadas restries como o tempo decorrido entre a deciso, a formulao e a verificao dos resultados obtidos; a subordinao da avaliao obteno de informao qualificada e em tempo oportuno; e a preponderncia de valores e diferenas de viso poltica no decorrer dos processos. A estas haveria que agregar outras especialmente importantes nos pases perifricos como o fato de que as polticas so aqui geradas e implantadas em um ambiente marcado por uma grande desigualdade de poder, de capacidade de influncia e de controle de recursos entre os diversos atores sociais; o que por si s aponta as dificuldades para adotar rigorosamente as proposies feitas pelos autores.

6.9. Experincias de Planejamento Pblico Alguns processos concretos de planejamento realizados em organizaes pblicas de pases latino-americanos, como a construo de Planos Institucionais, tm adotado metodologias de trabalho inspiradas no mtodo do Planejamento Estratgico Situacional, do professor Carlos Matus (MATUS, 1993), e no mtodo ZOPP33 (BOLAY, 1993). Mtodos que se aproximam em muitos aspectos ao contedo apresentado na seo anterior.
33

Sigla em alemo para Planejamento de Projetos Orientado por Objetivos. O mtodo ZOPP incorpora o Logical Framework Approach, LFA, desenvolvido pela USAID nos anos de 1960. Posteriormente foi revisto pela GTZ, agncia do governo alemo, para a apoio a projetos de desenvolvimento.

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Em geral, o desenvolvimento deste tipo de trabalho tem sido apoiado em consultoria externa especialmente contratada, uma vez que a cultura do planejamento estratgico encontra-se ainda muito incipientemente implantada nessas organizaes. O processo costuma ter incio com um encontro de planejamento envolvendo os atores relevantes ao do rgo seguido da realizao de seminrios de planejamento organizados com tcnicas participativas para tomada de decises. De forma geral, o processo realizado pode ser resumido a partir das prprias instncias de formulao, como segue: Conformao da Agenda: Escolha dos participantes Definio de objetivos do Processo Definio da Misso da Organizao Levantamento dos Obstculos ao Cumprimento da Misso Definio do Problema Estratgico Diagnstico Anlise da situao problemtica definida a partir do problema estratgico Levantamento e anlise de interesses para os Atores envolvidos Explicao de cada problema na perspectiva de cada um dos atores envolvidos

Proposio: Escolha dos cursos de ao Definio de projetos de ao e resultados pelo Ator que planeja Levantamento de Cenrios futuros Preciso de Resultados esperados

Estratgia: Anlise de posicionamento dos Atores relevantes em funo dos resultados esperados Estudos de viabilidade para cada um dos projetos de ao definidos Formulao de cursos de ao para movimento junto aos atores Montagem de grupos tarefa para detalhamento dos cursos de ao

Preparao da Implementao:
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 Definio de mecanismos de implementao Formao de equipe de suporte para o processo Definio de mecanismos de controle e acompanhamento Definio de procedimentos para avaliao e reviso permanente da Ao

6.10. Um roteiro para a Anlise de Polticas Esta seo tem por objetivo oferecer ao leitor um roteiro de trabalho que o ajude a analisar uma rea de atividade econmica, social etc. onde o governo possua um poder de influncia elevado na definio dos rumos de seu desenvolvimento. Em outras palavras, uma rea qualquer onde exista, ou possa ser explicitada a existncia de uma poltica pblica. Seu contedo duplamente inespecfico. Primeiro porque esteja o analista situado no prprio aparelho de Estado ou fora dele, numa empresa privada ou no chamado terceiro setor, em todos os casos, ele ter que ... descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz (DYE, 1953). Para desempenhar seu trabalho de forma mais eficaz, ele ter que atuar (ou transformar-se) necessariamente num analista de poltica. Em segundo lugar, porque ele se adqua a qualquer das reas de atividade onde a atuao do governo importante. Para desenvolver sua anlise, o profissional (agora convertido em analista) dever conhecer com alguma profundidade a rea em que trabalha e o ambiente em que se insere. Se isto ocorrer, ele ser capaz de identificar adequadamente os objetos, fatos, atores, organizaes, relaes, que correspondem aos elementos do marco analticoconceitual conceitos, modelos, fatos-estilizados que se apresentou at aqui e que a seguir sintetiza-se. Pelo menos este o desafio que esta seo procura enfrentar ao sistematizar a grande variedade de temas abordados pela tambm variada literatura consultada atravs de quadros sinpticos etc. Ao organizar esta seo adotou-se um estilo ao mesmo tempo telegrfico e abrangente coerente com a suposio de que o leitor no apenas conhece o contedo at aqui apresentado como ter condies de aprofund-lo consultando a bibliografia indicada. Sua finalidade que ele possa funcionar como um apoio metodolgico quando no se conta ainda com elementos suficientes para realizar um trabalho mais focado e proporcionar insights e pistas de pesquisa que permitam iniciar o trabalho de uma forma

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metdica, atravs do uso inter-relacionado dos conceitos prprios da Anlise de Poltica com coerncia e consistncia.

6.10.1. Os instrumentos da Anlise de Poltica A Figura 6.10.1.1 que segue ilustra a funo do processo de anlise de uma poltica no contexto mais amplo de um setor de atividade pblica qualquer. Ela mostra como este processo, cujo objetivo , por um lado apreender esta realidade e, por outro, fornecer indicaes teis para a elaborao propriamente dita da poltica, relaciona-se com a realidade. A caracterstica policy oriented da atividade de anlise assinalada com a finalidade de enfatizar seu objetivo de, tendo em vista as restries impostas por esta realidade, transform-la buscando uma situao desejada. FIGURA 6.10.1.1: INSTRUMENTOS PARA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
apreenso
problem oriented

REALIDADE politics

mudana restries POLICY

ANLISE DE POLTICA

policy orientation

FONTE: elaborado pelo autor. O Quadro 6.10.1.2 oferece uma viso mais detalhada dessas duas funes da anlise de poltica: apreender a realidade e atuar sobre ela. Eles devem ser vistos como uma sntese do contedo desenvolvido nas sees precedentes que busca proporcionar ao analista um guia para a anlise assinalando a srie de conceitos, relaes e escolhas que deve manter-se no seu foco. Coerentemente com a caracterstica desta seo, as expresses usadas no esto aqui definidas ou relacionadas a outras que, no entanto, contribuem a dar-lhes o significado que possuem.

QUADRO 6.10.1.2: FUNES DA ANLISE DE POLTICAS

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para apreender a realidade: MODELIZAO

aspectos da realidade variveis endgenas e exgenas

relaes de causalidade fatos estilizados comparaes (diacrnicas e sincrnicas) modelos descritivo e explicativo determinaes do contexto scio-econmico

para atuar sobre a realidade (policy)

modelos normativo e institucional nveis de anlise: atores e instituies, interesses e regras de formao do poder processo de tomada de deciso: conformao da agenda, participao dos atores as trs faces do poder, racionalismo x incrementalismo, non decison making implementao: discricionariedade, street level bureaucrat dficit de implementao, enfoque top down x bottom up
A Figura 6.10.1.3 que segue ilustra como a partir desses instrumentos possvel conceber um marco de referncia para a anlise da poltica. Seu entendimento, tendo em vista os contedos at aqui apresentados, no demanda muitos comentrios. Parece necessrio apenas salientar dois aspectos. Primeiro: sobre o modelo produzido por meio do procedimento de modelizao que a poltica elaborada e, por isso, tudo se passa como se fosse sobre ele que o analista aplica marco de referncia concebido; e assim que ele pretende atuar sobre a realidade a ser modificada. Segundo: tanto quanto como o modelo, importante para a concepo do marco de referncia o ambiente institucional em que se d o processo de elaborao da poltica.

FIGURA 6.10.1.3: CONCEPO E USO DE UM POLICY FRAMEWORK

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CONCEPO E USO DE UM POLICY FRAMEWORK

VARIVEIS endgenas e exgenas (SELEO) RELAES CAUSAIS (HIPTESE)

MODELO modelo

contexto

AMBIENTE INSTITUCIONAL

MODELIZAO

POLICY FRAMEWORK

sIstema sistema

realidade

FONTE: elaborado pelo autor. 6.10.2. Tipos de Anlise de Poltica Entre as vrias opes que deve realizar o analista no decorrer de uma anlise de poltica, uma, crucial, o tipo de trabalho que pretende desenvolver. O Quadro 6.10.2.1 que segue indica as sete variedades possveis mostrando as respectivas caractersticas. A escolha do analista depende de sua perspectiva ideolgica, objetivo, posio que ocupa no ambiente poltico etc. Freqentemente, no entanto, o analista altera as caractersticas de seu trabalho, medida que aumenta seu envolvimento com a poltica que analisa, podendo inclusive percorrer todo o espectro conformado pelas sete variedades abaixo indicadas.

QUADRO 6.10.2.1: VARIEDADES DE ANALISE DE POLTICA

(1 ) Estudo do contedo das polticas analistas procuram descrever e explicar a gnese e o desenvolvimento de polticas, isto , determinar como surgiram, como foram implementadas e quais seus resultados; analistas dirigem a ateno para estgios pelos quais passam questes e avaliam a influncia de diferentes fatores, sobretudo na formulao das polticas; explicar como os gastos e servios variam em reas diferentes, polticas interpretadas como variveis dependentes entendidas em termos de fatores sociais, econmicos, tecnolgicos e outros; identificar impacto que polticas tm sobre o contexto scio-econmico, ambiente poltico, populao; governo e analistas acadmicos organizam os dados, para auxiliar a elaborao de polticas e a tomada de decises; analistas procuram melhorar processos de elaborao de polticas e mquina de governo, mediante realocao de funes, tarefas e enfoques para avaliar opes; Atividade exercida por grupos de presso que defendem idias ou opes especficas no processo de elaborao de polticas.

(2) Estudo da elaborao das polticas (3) Estudo do resultado das polticas

(4 ) Avaliao de polticas (5) Informao para elaborao de polticas : de (6) Defesa do processo : elaborao da poltica 7) Defesa de polticas

FONTE: elaborado pelo autor.

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6.10.3. Uma viso de conjunto dos trs momentos da Elaborao de Polticas O Quadro 6.10.3.1 abaixo apresenta uma sntese do Processo de Elaborao de Polticas Pblicas enfatizando aspectos dos seus trs momentos. Ele pode ser usado como uma ajuda para a anlise simplificada (e claro, simplista e ainda pouco refinada) de uma poltica qualquer. Algo como um checklist. Sua utilizao como uma espcie de guia de anlise implica no procedimento de tentar enquadrar (ou classificar) cada um dos trs momentos do processo de elaborao de uma dada poltica sob anlise em um dos dois modelos estilizados extremos. Isto porque tomando um dos dois como caso puro, ideal em relao ao qual se desvia o caso concreto que se est analisando que se pode proceder de maneira segura anlise do processo concernente a cada momento. De modo a auxiliar a compreenso do quadro e facilitar seu uso, se realiza abaixo a sua leitura por coluna. Em cada coluna se indica os dois modelos ou aspectos extremos que costuma assumir, na realidade, o processo concernente a cada um destes momentos.

O PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS QUADRO 6.10.3.1: O PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS
FORMULAO
INCREMENTAL (modelo descritivo = normativo) Negociao Ajuste RACIONAL (modelo explicativo = normativo)

IMPLEMENTAO
BOTTOM UP TOP DOWN

AVALIAO
RITUALSTICA INDUTORA DE MUDANAS

Interesses Valores Objetivos

profissionais decisores continuum discricionaridade

burocratas agncias manual

consenso forado pela segunda e terceira faces do poder - o bom o possvel, o que satisfaz a elite Monitoramento dos efeitos

Plano como instncia de explicitao de conflitos

Irrupo de conflitos Terceira face do encobertos na poder como formulao garantia de implementao - critrios ex-post, exgenos - critrios ex-ante, endgenos

- o bom o RESULTADOS, PRODUTOS que satisfaz o plano E IMPACTOS

Metas, prazos

Satisfao das Elites

comparao: metas x resultados

combinao mais usual

FONTE: elaborado pelo autor. Na primeira coluna, da Formulao, ope-se os modelos incremental e racional, na segunda, da implementao, confrontam-se os modelos bottom up e top down e, na terceira, da avaliao, apresentam-se as alternativas da avaliao simplesmente ritualstica e a que , de fato, indutora de mudanas sobre o ambiente em que atua a poltica.

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Existe uma bvia correspondncia entre o modelo situado esquerda na segunda e terceira colunas com aquele situado esquerda na primeira coluna. Ou seja, se o modelo que mais se adequai realidade observada o racional, provvel que a implementao da poltica tenha transcorrido de acordo com um modelo top down e deva ser por seu intermdio analisada. E, se este o caso, provvel que a avaliao dos resultados da poltica possa se dar em torno s metas, objetivos etc., previamente definidos e que ela seja capaz de induzir mudanas no processo de formulao e, assim por diante, ao longo do ciclo da elaborao de poltica. Apesar disto, o procedimento que se aconselha considerar esta correspondncia como algo a ser testado. Isto porque situaes mistas podem ocorrer. Voltando Formulao, vemos que o processo decisrio pode seguir (ou ser assimilado a) um modelo incremental, cuja nfase basicamente descritiva e, aparentemente sem contedo normativo, ou racional, cujo objetivo no apenas descrever a realidade, mas explic-la e, explicitamente, atuar sobre ela (prescrever). No primeiro modelo, o processo decisrio caracteriza-se pela negociao e barganha, sem a utilizao de qualquer metodologia especfica de planejamento, por exemplo. Vigora apenas o dilogo entre partidrios de interesses e cursos de ao distintos, todos eles dispondo, idealmente, de informao plena e poder indiferenciado. O resultado do processo um ajuste entre eles, que tender a assumir uma caracterstica incremental, na medida em que a situao a que tende a chegar o processo decisrio diferencia-se de forma apenas marginal, incremental, da existente. A formulao tem como resultado um consenso de carter freqentemente ilusrio e precrio, posto que baseado em mecanismos de manipulao de interesses (segunda e terceira faces do poder) que constringem a agenda de deciso a assuntos seguros e conduzem a situaes de no-tomada de deciso que costumam favorecer as elites de poder. Este consenso possui, ademais, um carter efmero, na medida em que se pode desfazer quando da implementao da poltica. Sua representatividade ser, assim, tanto menor quanto mais desequilibrada for a correlao de foras entre os atores. A Implementao deste consenso , na aparncia, desprovida de conflitos. E, na medida em que no existe um elemento concreto como um plano, que explicite o acordo alcanado, o critrio usado para a avaliao de seu resultado : o bom o possvel ou, em outras palavras, o bom o que satisfaz a elite.

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O segundo modelo envolve a utilizao de metodologias especficas de planejamento como apoio ao processo decisrio. atravs delas que se realiza uma minuciosa definio dos interesses, valores e objetivos de cada um dos atores (ou partidrios) de interesses e cursos de ao distintos. O plano funciona, ento, como uma instncia que se levada a efeito de modo cabal obriga explicitao de conflitos encobertos (segunda face do poder) e latentes (terceira face do poder). Neste caso, existe um elemento concreto o plano que explicita o acordo alcanado. Em conseqncia, o critrio usado para a avaliao do resultado da poltica a sua aderncia aos objetivos planejados e aos impactos desejados: o bom o que satisfaz o plano. Em termos do acompanhamento do processo de implementao da poltica, enquanto o primeiro modelo permite apenas o monitoramento de alguns efeitos (impactos) da poltica, o segundo contempla o monitoramento acerca do cumprimento das metas, prazos, utilizao de recursos etc. Na segunda coluna, da Implementao, opem-se os modelos bottom up e top down que devem ser escolhidos pelo analista para proceder a sua anlise. Esta escolha deve dar-se em funo de uma avaliao de conjunto que deve ser realizada acerca das caractersticas que apresenta a poltica e, freqentemente, inclusive porque ela sempre uma soluo de contingncia, de compromisso (situaes mistas podem ocorrer) e por aproximao, ela se modifica ao longo da anlise. Embora possa parecer bvio, vale a lembrana: Neste caso, como no anterior dos modelos racional e incremental e em tantos outros que se apresenta ao longo deste captulo, e que envolvem escolhas metodolgicas, a opo do analista no deve dar-se em funo de qualquer considerao normativa. Trata-se de escolher um modelo descritivo; isto , que melhor descreva a realidade existente. Algo que represente, explique, o que ; e no o que deve ser. Os processos de Implementao de tipo top down possuem uma aparncia mais organizada, planejada, racional. Teoricamente, eles seriam a conseqncia, no plano da implementao, da escolha do modelo racional para guiar (cuidado, no para analisar) o processo de formulao. Como existe neste caso uma ntida separao entre o dois momentos, a implementao s se inicia depois da formulao ter sido finalizada em todos os seus detalhes pelos policy makers. Burocratas operando agncias com hierarquias, cadeias de comando, atribuies, atividades etc. bem definidas, sem superposies e rigorosamente consignadas em manuais so, neste caso, a regra. Havendo ou no
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racionalidade no processo, o certo que a existncia de mecanismos de manipulao de interesses associados terceira face do poder so uma garantia da implementao de processos tipo top down. Por oposio, no caso dos processos de tipo bottom up so profissionais com considervel poder de deciso sobre os assuntos-chave, de conformao da agenda, e elevada discricionariedade, os que implementam a poltica. Um continuum formulaoimplementao tpico neste caso e as organizaes envolvidas (ver item seguinte nesta seo) possuem uma aparncia e lgica de funcionamento totalmente distinta: muito mais frouxa e desorganizada. freqente em processos deste tipo que conflitos encobertos no momento da formulao, por impossibilidade ou inconvenincia de que as decises sejam de fato tomadas, irrompam com toda a fora durante a implementao. A forma como os resultados, produtos e impactos so obtidos em cada caso, ao longo da implementao, compreensivelmente variada. Por isso, na terceira coluna momento da avaliao sistematiza-se as duas situaes extremas, correspondentes, conforme se apontou, aos modelos incremental e racional, respectivamente. No primeiro caso, do modelo incremental, uma vez que no houve uma preocupao prvia em definir indicadores (metas etc.) que pudessem mensurar os resultados alcanados, compar-los com os projetados, e assim avaliar em que medida o processo de implementao foi bem sucedido, a avaliao s poder ser realizada, conforme apontado, atravs de um critrio difuso, subjetivo, de satisfao dos atores envolvidos. Critrios ex-post, exgenos ao processo, so ento adotados de modo a proceder ao que denominamos de avaliao ritualstica, uma vez que ele mais um processo de legitimao, no raro manipulador e demaggico, do que uma avaliao propriamente dita. No caso do modelo racional, ocorre o oposto. Uma vez que indicadores adequados foram definidos, e que critrios ex-ante, endgenos ao processo foram explicitamente adotados, a verificao de consecuo das metas, resultados e impactos esperados se d de modo transparente e inequvoco. Ao contrrio do caso anterior, em que o parmetro de avaliao o grau de satisfao das elites que dominam o processo de elaborao da poltica desde a sua formulao, a avaliao pode ser realizada atravs da comparao entre metas e resultados, conduzindo a mudanas significativas no prximo ciclo da elaborao de poltica.

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6.10.4. Uma tipologia das organizaes freqente que a anlise de uma poltica tenha que incluir a anlise da organizao(es) com ela envolvida(s). Isto ocorre no apenas porque as organizaes so unidades de anlise mais suscetveis de serem analisadas de maneira produtiva, transcendendo as idiossincrasias e subjetividades deste ou daquele ator interveniente. Como j ressaltado, elas so elementos centrais no processo de elaborao; so o lcus onde ocorre o processo decisrio e o principal agente responsvel pela implementao das polticas. Como ressalta Elmore (1978): "Uma vez que, virtualmente, todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais organizaes que se pode compreender como as polticas so lapidadas em seu processo de implementao". Embora no exista um procedimento padro para proceder a sua anlise, mesmo porque a vertente da administrao durante muito tempo considerou pouco relevante a pergunta de por que as organizaes no funcionam como deveriam, possvel encontrar algumas pistas nas contribuies relativamente mais recentes teoria das organizaes. Uma importante contribuio neste sentido a realizada por Elmore (1978), apresentada sobre os modelos de organizaes e o processo de elaborao de polticas. A partir dela possvel caracterizar a priori e tentativamente as instituies que se pretende analisar. De fato, uma boa providncia para iniciar a anlise de uma organizao, quando no se conta ainda com elementos suficientes para realizar um trabalho mais focado, tentar classific-la num dos quatro modelos ou casos ideais em relao aos quais o caso concreto que se est analisando pode ser considerado como um desvio. O Quadro 6.10.4.1 apresentado a seguir, provocativamente denominado Grade para Identificao de Organizaes, fornece uma viso sinttica da contribuio de Elmore (1978). Trata-se de uma matriz de dupla entrada com dezesseis clulas construda a partir da tipologia apresentada na seo acima indicada. Em conjunto com ela, o quadro proporciona pistas de pesquisa que permitiro iniciar o trabalho de uma forma metdica, atravs do uso das categorias do estudo das organizaes. Seu objetivo reforar a recomendao de que as categorias que sugere sejam usadas para iniciar um processo de anlise de uma organizao qualquer.
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QUADRO 6.10.4.1: GRADE PARA IDENTIFICAO DE ORGANIZAES I Implementao II III IV como um sistema Implementao como Implementao Implementao de gerenciamento um processo como como um burocrtico desenvolvimento processo de organizacional conflito e barganha Princpio Central -maximizadoras de -discricionariedade dos -satisfao psico-instituio como valores funcionrios social como objetivo arena de conflito -racionalidade: estabelecendo rotinas -autonomia, por poder e metas participao e recursos compromisso Distribuio de Poder -controle hierrquico -top down -fragmentado entre subunidades especializadas -disperso: minimizar controle hierrquico e maximizar controle individual -poder instvel, dependente da capacidade de alavancar recursos e no da hierarquia -negociao permanente, no por metas mas para preservar mecanismo de alocao de recursos -xito: preservao da negociao

Formulao (deciso) de polticas organizacionais

-encontrar o timo terico e mant-lo

-controlar a discricionariedade para alterar incrementalmente as rotinas

Processo de implementao

-adequao do comportamento a valores e metas

-identificao dos plos de poder para coibi-los e possibilitar a mudana

-qualidade = F (sinergia entre grupos de trabalho efetivos) -consenso baseado em confiana e relacionamento interpessoal -acomodao entre formuladores (metas) e implementadores (autonomia)

6.10.5. O confronto entre o Planejamento Tradicional e a Negociao O debate em torno das bondades do planejamento tradicional vis--vis a negociao recorrente na literatura sobre o Planejamento e a Anlise de Poltica. Como freqentemente costuma ocorrer, este debate situa-se muitas vezes sobre bases falsas, imputando cada contendor ao outras posies que no correspondem realidade. A ttica de construir um espantalho para derrub-lo mais facilmente faz com que s vezes fique difcil ao analista desvelar a realidade em meio neblina ideolgica que cerca debates deste tipo. O quadro abaixo procura ajudar o analista de polticas quando situado no extremo do fazedor de polticas do espectro da elaborao da poltica mais do que naquele a que se tem referido mais propriamente como da anlise da poltica. Em outras palavras, ele um guia metodolgico que dialoga com alguns dos captulos deste documento (e no com as demais sees deste captulo) nas quais o analista se encontra tipicamente inserido numa

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estrutura de elaborao de polticas (ou de planejamento) no interior do aparelho de Estado. O Quadro 6.10.5.1 sistematiza as diferenas mais notveis que apresenta um processo de elaborao de poltica quando conduzido de acordo com o espartilho extremo do Planejamento Tradicional ou segundo o figurino cuja aparncia fashionable entretanto, s vezes ilusria e demaggica da Negociao.

Elaborao de Polticas Pblicas QUADRO 6.10.5.1: ELABORAO DE POLTICAS PBLICAS

Planejamento Tradicional
Poder assimtrico
Agenda controlada
2a e 3a faces do poder

Negociao

FORMULAO
PROCESSO DECISRIO
CONTINUUM

Poder distribudo
Agenda permevel Conflitos abertos

Modelo Explicativo Causal Plano

POLICY: valores objetivos meios

TOP DOWN

POLICY: bom o possvel

Marco Institucional Normativo

Ajuste mtuo entre partidrios
INCREMENTALISMO CONCEPO PLURALISTA democracia ou manipulao? mudana ou status quo?

IMPLEMENTAO
RACIONALISMO CONCEPO ELITISTA autoritarismo ou participao? tecnocracia ou transparncia?

FONTE: elaborado pelo autor. Muitos dos conceitos e relaes que nele aparecem so os utilizados no quadro anterior e foram apresentados no decorrer do captulo. Por esta razo, e adotando um procedimento semelhante ao do item anterior, exploram-se os contrastes existentes entre as situaes (concepes e modelos) extremas normalmente assimiladas ao Planejamento Tradicional e Negociao. O quadro pode ento ser entendido como um conjunto de critrios auxiliares para a deciso acerca de que cursos de ao deve tomar Planejamento Tradicional ou Negociao na presena de situaes extremas tendo como pressuposto o compromisso inerente postura normativa j referida, da melhoria do processo de elaborao de poltica. Assim, se o analista opera enquanto fazedor de polticas numa rea de poltica pblica em que o ambiente poltico semelhante ao tipificado esquerda, em que o poder
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 assimtrico ou se encontra concentrado, e a presena de mecanismos de manipulao de interesses (segunda e terceira faces do poder) facultam um efetivo controle da agenda de deciso, sua escolha metodolgica dever estar pautada: - No que diz respeito viso do Estado, pela concepo elitista e no pela pluralista; - No que tange ao modelo do processo de deciso (neste caso normativo e no descritivo), no racional e no no incremental; - No que respeita ao auxlio ao processo de deciso, o analista deve procurar construir um modelo explicativo causal da realidade observada que permita aos tomadores de deciso uma viso adequada das conseqncias de suas preferncias e aes e no simplesmente aplicar o modelo normativo ou institucional j consagrado e que tende quase que inexoravelmente reproduo do status quo; - Finalmente, e ainda no que concerne ao auxlio ao processo de deciso, o analista deve esforar-se para que seja estabelecido um compromisso explcito entre os atores. Isto , que seja concebido um plano o mais racionalmente detalhado possvel (em que no somente metas e resultados sejam definidos, mas que sejam explicitados os valores e interesses dos atores intervenientes) e no confiar simplesmente que o ajuste mtuo de partidrios leve a uma soluo que assegure a melhoria das polticas. Por oposio, se o ambiente poltico com o qual se defronta o analista enquanto fazedor de polticas semelhante ao tipificado direita, sua opo metodolgica dever ser a oposta em cada um dos planos de escolha acima indicados. O estilo e atuao contracorrente, que aqui se recomenda ao analista fazedor de poltica, parece ser o mais coerente com o ideal burocrtico weberiano e com uma proposio ideolgica fundada em valores democrticos. Segundo ela, cabe aos servidores pblicos privilegiar a transparncia, a participao, a desconcentrao do poder, a igualdade de direitos e oportunidades a todos os cidados em detrimento do autoritarismo, do comportamento tecnocrtico, da manuteno do status quo, e da manipulao de interesses. Finalmente cabe ressaltar que este estilo parece ser, ainda mais do que em outras regies, um objetivo a ser perseguido por aqueles que, na Amrica Latina, percebem a extrema concentrao de poder econmico e poltico que entrava o nosso

desenvolvimento.

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CONSIDERAES FINAIS urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para levar a cabo as tarefas colocadas pela atual conformao das relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser construdo. Faz-lo atravs de um Curso de Especializao como este parece ser essencial para fazer com que essas relaes sejam capazes de promover o pas mais justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel que todos desejamos. Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas, um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno no diferencia o atual governo de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado. O que sim o faz o fato de que ela esteja sendo buscada atravs de um significativo esforo por aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do corpo de funcionrios pblicos para implementar as suas propostas. Um Curso de Gesto Pblica como o que aqui se discute parece ser uma condio necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas sejam realizadas de forma competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos os seus integrantes.

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