CAPTULO 1 LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIN PBLICA: EL CONCEPTO DE MANAGEMENT PBLICO 1 Koldo Echebarra y Xavier Mendoza

I. INTRODUCCION La ltima dcada ha sido testigo de un movimiento, todava inacabado, de cambios sin precedentes en la configuracin contempornea de la Administracin pblica. El armazn terico que subyace a la mayora de estos cambios est formado por un conjunto de valores, principios y tcnicas que se enmarcan en las llamadas ciencias del Management. El Management, al que se aade el adjetivo pblico, se ha convertido en el punto de referencia unnime de los programas de modernizacin administrativa. El nacimiento del "nuevo Management pblico" constituye "una de las tendencias internacionales ms notables en la Administracin pblica", convirtindose en "la denominacin comn del conjunto de doctrinas, ampliamente similares, que han dominado la agenda de la reforma burocrtica en numerosos paises de la OCDE desde finales de los aos setenta" (Hood, 1991). El inters por el Management refleja las dificultades que encuentra la Administracin pblica para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias econmicas, polticas y sociales ponen de manifiesto las limitaciones de las perspectivas tradicionales que han proporcionado a la Administracin sus modelos de conducta durante las ltimas dcadas. El Management pblico promete, al mismo tiempo, aliviar la presin econmica sobre recursos escasos, atender a las demandas insatisfechas de los usuarios de los servicios pblicos y servir de pretexto a decisiones polticas duras e impopulares de cualquier signo ideolgico. En este contexto, el propsito de este artculo es doble. Por una parte, mostrar la relevancia del Management a la hora de dar respuesta a los retos de la modernizacin de la Administracin pblica. Y por otra, delimitar el mbito de aplicacin de las tcnicas de gestin empresarial en su aplicacin a las organizaciones pblicas; lo que permitir, a su vez, definir los contenidos y las lneas de desarrollo del Management pblico". Para ello, es preciso efectuar, con carcter previo, un breve esfuerzo retrospectivo sobre la tradicin del Management en la Administracin pblica, constatando el escepticismo y, particularmente, el carcter restrictivo con el que tradicionalmente han sido recibidas sus doctrinas. Durante la dcada de los 70, el Management pblico se present como un conjunto de doctrinas de aplicacin general y universal, que se caracterizaba por los rasgos de portabilidad y difusin y de neutralidad poltica. Esto significaba, por una parte, que sus principios y tcnicas se presentaron como una respuesta vlida para los problemas de la gestin pblica en multitud de pases (de Dinamarca a Nueva Zelanda), diversos niveles de Administracin (de la central a la local) y los ms variados sectores
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Se ha respetado la expresin original empleada por los autores: management pblico.

de actividad pblica (de la educacin a la sanidad). La neutralidad poltica, por otra parte, quera expresar que sus prescripciones servan para poner en prctica las voluntades de ideologas contrapuestas, ofrecindose como un marco apoltico, bajo el que se poda perseguir tanto el desmantelamiento como la defensa del Estado del bienestar. Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas pblicos pondr de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones prt--porter en el sector privado. Como consecuencia, las organizaciones pblicas debern o bien adaptar sustancialmente las tcnicas privadas o bien construir sus propios modelos. Ello dar lugar a un proceso de experimentacin y aprendizaje social que constituir el origen del Management pblico como enfoque de gestin distintivo, que se esfuerza por responder a la especificidad y a la complejidad de las Administraciones pblicas y del entorno en que stas operan. Como afirma Metcalfe (1990), el desarrollo del Management pblico puede contemplarse como un proceso que va progresivamente "de la imitacin a la innovacin". Desde estas reflexiones previas, se estar en condiciones de analizar el significado atribuido al nuevo Management pblico, tal y como ha quedado reflejado en los programas de modernizacin administrativa: su carcter original o derivativo de la prctica empresarial, sus principales dimensiones y contenidos doctrinales y los valores a los que responde su puesta en prctica. Esta exploracin nos permitir descubrir en qu medida estamos en presencia de un nuevo paradigma y cmo debera evolucionar su desarrollo terico y prctico para responder a las demandas presentes y futuras que pesan sobre el sistema colectivo en los pases occidentales.

II. LA TRADICION DEL MANAGEMENT EN LA ADMINISTRACIN PBLICA: ENTRE EL ESCEPTICISMO Y LA INTERPRETACION RESTRINGIDA La referencia al pensamiento y las tcnicas del Management en la Administracin pblica no constituye una aportacin original de los programas de modernizacin administrativa. En sus orgenes, el Management adopta una vocacin universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa aplicacin de estos principios al mbito de la Administracin pblica, en su "Teora administrativa en el Estado" (Nieto, 1976: 669). El Management, movimiento que ha ganado madurez y notoriedad en los Estados Unidos, gracias al auge empresarial y al valor social que se atribuye a la racionalidad econmica, los mtodos cientficos del trabajo y la responsabilidad individual, ha tenido, desde sus orgenes, un considerable eco en la Administracin pblica norteamericana. No hay que olvidar, a este respecto, que, ya a finales del siglo XIX, Woodrow Wilson, considerado el precursor de la Ciencia de la Administracin en los Estados Unidos, reclamaba la separacin entre funciones polticas y administrativas y la aplicacin a stas ltimas de mtodos cientficos de trabajo. Ahora bien, el Management se nos presenta como un trmino equvoco, que encierra acepciones dispares y no pocos conceptos y doctrinas contradictorias. La especificidad cientfica del Management procede, como recuerda Prats (1992: 21) de su singular orientacin a la mejora del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en dar satisfaccin a los valores de economa, eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas

ciencias aplicadas, caracterizadas por su valor instrumental, es decir, por dedicarse a emitir prescripciones para lograr la transformacin de la realidad. Sin embargo, por debajo de esta vocacin general, el Management se ha diversificado en multitud de corrientes de pensamiento, que parten de premisas diferentes sobre el comportamiento humano y la naturaleza de las organizaciones y que, a menudo, resultan en interpretaciones contradictorias de los valores centrales de racionalidad econmica que caracterizan su aproximacin cientfica. Frente a las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el Management se presenta en nuestros das como una disciplina fragmentada, que ofrece una pluralidad de respuestas y criterios, en funcin de los presupuestos y suposiciones de partida que se acepten como vlidos y de la situacin concreta a la que se quieran aplicar. Hay que tener presente, adems, que el desarrollo de las ciencias del Management ha estado vinculado al mundo empresarial, en el que las presiones competitivas han servido de acicate para la renovacin y el perfeccionamiento constante de los sistemas de gestin, patrocinando la aparicin y el progreso de nuevas corrientes cientficas. La Administracin pblica, ajena a las presiones del mercado, no ha experimentado hasta fechas ms recientes, la misma urgencia en atender a los dictados de economa, eficacia y eficiencia; sus principios de organizacin y funcionamiento se ordenaron a satisfacer el imperativo burocrtico de la aplicacin universal y uniforme de las normas, sin reparar mayormente en recursos ni resultados. Puede comprenderse, en consecuencia, la dificultades de trasladar el bagaje conceptual y prctico del Management hacia la Administracin pblica, cuyos presupuestos diferenciados de existencia y funcionamiento siempre han sido destacados en su construccin terica. La transformacin material experimentada por la Administracin en el Estado del bienestar, con la multiplicacin de las polticas cuya justificacin depende de los resultados materiales conseguidos, reclama una perspectiva de legitimacin basada en valores de racionalidad gerencial. Esto explica que, desde mediados de los aos sesenta, la Administracin pblica ha venido escuchando, cada vez con mayor insistencia la apelacin a los conceptos del Management. La reforma administrativa hizo una amplia difusin de sus contenidos, mediante la transferencia de numerosas tcnicas, como el presupuesto por programas o la direccin por objetivos, casi todas ellas, concebidas y ensayadas previamente en el mundo empresarial. El Informe Fulton, por ejemplo, efectuaba constantes referencias al Management y, en particular, a la importancia de formar a los servidores pblicos en sus conceptos y tcnicas ms modernas. Sin embargo, la introduccin del Management a la Administracin pblica ofreci pobres resultados. El escepticismo fue la reaccin predominante ante un lenguaje que se consideraba extrao y hostil a la tradicin administrativa, dominada por profesionales pertenecientes a la tradicin jurdica y poltica (Gunn, 1987: 43). En consecuencia, el trasplante de tcnicas de gestin, all donde lleg a materializarse, tuvo una vigencia precaria y poco duradera. El valor de aquellas tentativas slo puede apreciarse con el paso del tiempo, al haber servido para sembrar entre las nuevas generaciones de funcionarios la inquietud por una perspectiva diferente e innovadora que les permita ampliar sus rudimentarios instrumentos de trabajo en unidades con un gran volumen de gestin operativa.

Por aadidura, el pensamiento del Management, tal y como fue recogido por la reforma administrativa, estaba fuertemente restringido, tanto en sus dimensiones, como en su contenido doctrinal. Adems de prescindir de sus implicaciones culturales e ideolgicas, los contenidos del Management seleccionados por la reforma administrativa, generalmente, responden a la evolucin de su pensamiento, tomando como referencia casi exclusiva los postulados del Management cientfico de principios de siglo. Entre las perversiones de esta interpretacin tan restringida, se tiende a considerar que el Management es un conjunto de tcnicas universales, igualmente aplicables a todo tipo de organizaciones; al mismo tiempo, el Management se relaciona exclusivamente con la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la depuracin tcnica de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los empleados pblicos. Se ignora la evolucin del pensamiento del Management hacia posiciones ms relativistas, con la adaptacin de sus prescripciones a las circunstancias de cada entorno de trabajo, y, por ltimo, tampoco se considera la aparicin de corrientes doctrinales que se apartan una interpretacin maquinal de las organizaciones y buscan su perspectiva humana, cultural, poltica o sistmica. Como consecuencia de todo ello, a finales de los aos setenta, la vivencia de los conceptos y tcnicas del Management en la prctica administrativa segua siendo ms bien testimonial y limitada, quedando ensombrecida por el predominio de las disciplinas tradicionales como el Derecho o la Hacienda Pblica. Por aadidura, la invocacin del Management en la Administracin pblica no estaba exenta de confusin sobre sus intenciones y verdaderos contenidos. Como explicaba Gibert (1980: 14), en el contexto de la Administracin francesa: "La realidad del Management pblico es muy controvertida: para algunos se trata de un concepto estrella, mientras que para otros es el instrumento culpable de una voluntad de "privatizacin o de rentabilizacin" de los servicios pblicos; es, igualmente, un concepto vaco para los que piensan que no hay mas que un Management; una ciencia ficcin para los que hacen un anlisis pesimista de la gestin de la Administracin, un neologismo intil para los que ven en la Ciencia administrativa el instrumento de un enfoque concreto del funcionamiento de las organizaciones, etc." Detrs de la controversia sobre la viabilidad de una aproximacin gerencial a la realidad de la Administracin pblica, nos encontramos con el eterno debate en torno a la especificidad de la gestin en el sector pblico y a la categorizacin del Management pblico, bien como una orientacin derivada de la gestin empresarial, o bien, con caractersticas propias y diferenciales que le aportan su propia singularidad.

III.

LAS PARTICULARIDADES DE LA GESTIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

Es posible encontrar todo un abanico de diferentes posicionamientos en torno al problema de la sustantividad de la gestin en la Administracin pblica. stos van desde afirmar, en un extremo, que la Administracin pblica es nica y completamente diferente a las organizaciones privadas, hasta afirmar en el otro extremo que la gestin pblica no es ms que una modalidad menos eficiente de gestin empresarial. Entre ambas posturas se sitan un buen nmero de puntos de vista intermedios, que se exponen a continuacin segn la explicacin de Gunn (1987) a) La Administracin pblica es diferente: su realidad es totalmente ajena a la del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitacin legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos o un entorno mucho ms complejo y variado, entre otros. b) La gestin pblica y privada se parecen en lo no importante: debajo de las aparentes coincidencias funcionales el trabajo de un directivo pblico y uno privado se parecen poco. Las tcnicas de gestin privadas son tiles en el sector privado slo de forma muy marginal c) El Management Pblico es el paradigma integrador: destacando la necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de gestin pblica que, por una parte, aproveche las enseanzas de la gestin empresarial, y por otra, desarrolle sus propios conceptos y categoras all donde los problemas pblicos sean especficos. d) Convergencia entre la gestin pblica y la privada: al difuminarse las fronteras entre los sectores pblico y privado. Ms que organizaciones puramente pblicas o privadas, nos encontramos con diferentes configuraciones organizativas en las que se mezclan los aspectos pblicos y privados. e) La gestin empresarial es una forma menos eficiente de gestin privada: por tanto, los mtodos, instrumentos y prcticas de la gestin privada deberan trasladarse de la forma ms amplia posible al sector pblico. Excluyendo los posicionamientos extremos, no puede negarse la existencia de condicionantes especficos en la gestin en la Administracin pblica, que, sin convertirla en un mbito totalmente diferenciado, s matizan de forma considerable cualquier desarrollo de las tcnicas de gestin. Si bien estas especificidades han sido tratadas por numerosos autores, se destacarn cuatro aspectos que, por su carcter estructural, confieren una marcada especificidad al contexto en que tienen lugar los procesos de gestin pblica: la sustitucin del mercado como mecanismo de asignacin de recursos por el proceso poltico; el carcter de poderes pblicos de las administraciones pblicas; la diferente naturaleza de los procesos de creacin de valor por parte del sector pblico; la dificultad de medida del valor creado.

1. La sustitucin del mercado por el proceso poltico La mayor parte de las actividades de las organizaciones pblicas no pasan por el mercado, ya sea porque se trate de la produccin de bienes pblicos ya sea porque se trate de bienes privados considerados socialmente "preferentes". La teora econmica caracteriza como bienes pblicos aquellos bienes cuya provisin slo se puede realizar si se suministran a toda la colectividad, sin posibilidad de excluir a nadie. Es decir, se trata de bienes indivisibles. Ejemplos tpicos son el alumbrado pblico, la ordenacin del territorio o la defensa. La no-exclusin posibilita que pueda haber individuos que muestren conductas insolidarias (free-riders), ya que el hecho de no contribuir en su provisin no impide el consumo. De ah que su provisin no se realice a travs del mercado sino por los gobiernos y que su financiacin sea mediante impuestos. En el caso de los bienes privados socialmente preferentes nos encontramos ante bienes divisibles, por lo que su produccin podra ser dejada totalmente al mercado, pero ello producira una situacin considerada socialmente no deseable: la exclusin de una parte de la poblacin que por falta de poder adquisitivo no podran acceder a los mismos. Por ello, el sector pblico asume su provisin, aunque casi nunca con carcter exclusivo, dejando un margen de actuacin ms o menos amplio al sector privado. Los bienes privados socialmente preferentes incluyen un amplio abanico de servicios prestados tanto a escala estatal como regional y local (sanidad, enseanza, cultura, servicios sociales, etc.) En ambos casos, el proceso poltico sustituye al mercado como mecanismo de asignacin de recursos en una doble vertiente. Por un lado, el proceso poltico determina el volumen del gasto pblico total o, en otras palabras, el total de recursos asignados al Estado para la realizacin de sus fines. Ello significa determinar el peso relativo de los sectores pblico y privado en la distribucin de la Renta generada por un pas. Por otro, el proceso poltico asigna recursos a travs de las decisiones sobre el volumen de recursos presupuestarios disponibles para la provisin de los distintos bienes y servicios pblicos. En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin distributiva est siempre presente y se convierte en un factor intrnseco de la actuacin de los poderes pblicos. En la vertiente de los ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad del sistema fiscal. En la vertiente del gasto, aparece la cuestin de a quin benefician las distintas polticas. La referencia al proceso poltico significa que no nos encontramos ante la lgica de una decisin-un actor, sino en presencia de mltiples decisiones y actores. Corresponde al proceso poltico, que canaliza y representa los intereses de los distintos grupos sociales, resolver la tensin entre demandas que compiten entre s y que, en ocasiones, son claramente contrapuestas. El proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece un marcado contraste con el mercado. As, mientras el mercado se caracteriza por la exclusin de la demanda no solvente, la realizacin de transacciones individuales entre oferentes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la asignacin de recursos; el proceso poltico se caracteriza por su preocupacin por los aspectos redistributivos y de equidad; la realizacin

de transacciones Administracin-Individuos y Administracin-Sociedad; la ausencia de precios y el no automatismo entre la financiacin que recibe determinada organizacin pblica y su desempeo o capacidad de gestin. Otros rasgos del proceso poltico a tener tambin presentes son: su pluralismo; la fragmentacin de la autoridad; y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflicto son legtimos (Metcalfe, 1990).

2. El carcter de poderes pblicos de las Administraciones pblicas El Estado tiene un marcado carcter instrumental, apareciendo como el conjunto de instituciones y organizaciones de las que se dota la propia sociedad para realizar objetivos que sta considera necesarios. Para ello, la sociedad otorga al Estado la potestad de ejercer un poder coercitivo sobre sus miembros cuando se trata de conseguir dichos objetivos. De lo anterior se desprenden varias implicaciones importantes. Primera, las Administraciones pblicas realizan una serie de objetivos que no les son propios como organizacin, en la medida en que constituyen necesidades pblicas definidas por la Constitucin, las leyes y el proceso poltico. Segunda, las Administraciones pblicas constituyen poderes pblicos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les ha sido conferida por la sociedad. El ejercicio de la autoridad se realiza a travs de la formulacin de polticas pblicas y la creacin y administracin de regulaciones. Sin embargo, el poder de las Administraciones pblicas es un poder limitado. Las Administraciones pblicas estn sometidas a las leyes (principio de legalidad), que establecen tanto los lmites al ejercicio del poder coercitivo que la sociedad les ha otorgado sobre sus miembros como el mbito de su actuacin material que deber estar justificado en el "inters pblico". La tercera y ltima implicacin se refiere a la presencia de dos fuentes de legimitidad en el seno de las Administraciones pblicas. Por una parte, la legitimidad del Gobierno basada en el principio de la confianza legislativa y, por otra, la legitimidad de la Administracin, entendida como instrumento profesional al servicio de un programa de gobierno, basada en el principio constitucional del mrito.

3. Los procesos de creacin de valor en el sector pblico La imagen de creacin de valor va generalmente asociada a unos procesos productivos en los que se transforman materiales para crear productos o bien se realizan una serie de actividades que dan lugar a la prestacin de un servicio que es adquirido en el mercado a un precio dado. La realizacin de un proceso productivo, el producto o servicio en s mismo, y sobre todo el precio pagado por el comprador, proporcionan la evidencia de que efectivamente se ha creado algo que tiene valor. Sin embargo, esta es una visin excesivamente restringida a la hora de considerar el valor creado por el sector pblico. Ciertamente, las Administraciones pblicas crean valor a travs de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestndoles servicios o a travs de transferencias monetarias), pero tambin crean valor de otras formas. Siguiendo el anlisis

de Moore (1984:38 y ss), podemos considerar, en primer lugar, aquellas actividades o programas pblicos en que existen beneficiarios que no son usuarios o "clientes" directos del programa (p.e. los programas de inmunizacin preventiva ante enfermedades contagiosas o el pago de pensiones no contributivas). En estas actividades el valor no slo se crea por la existencia de "externalidades" (el aumento de poblacin vacunada reduce los riesgos de infeccin de la poblacin no vacunada) sino tambin porque dichos programas expresan los valores y preferencias sobre el tipo de sociedad en el que sus miembros desean vivir (p.e. una sociedad ms solidaria y que garantiza la dignidad humana). Asimismo, algunos de los programas de bienestar social producen un valor similar al de una pliza de seguros, al constituir una "red de proteccin social" ante la eventualidad de una desgracia personal o familiar. En otros casos, el valor creado por los programas pblicos consiste en la creacin de una capacidad de respuesta para afrontar amenazas (p.e. los programas de vigilancia contra incendios forestales o el despliegue de un ala de aviones F-18). Aqu no se producen transacciones individuales e incluso es posible y deseable que no llegue a producirse nunca la necesidad de entrar en accin, pero no por ello dichos programas dejan de crear valor (ya sea por su posible efecto disuasorio ya sea por el sentimiento de seguridad que proporcionan a la sociedad). Las Administraciones pblicas tambin utilizan la autoridad como un recurso para crear valor a travs de las regulaciones (p.e. los programas de seguridad vial o de reduccin de las emisiones de gases txicos). En los programas regulatorios, los recursos para la consecucin del objetivo perseguido proceden tanto del presupuesto pblico como de las empresas y particulares a los que, en nombre del inters pblico, se les ha impuesto la obligacin de modificar sus patrones de conducta o de realizar ciertas tareas de tipo productivo. Es importante notar el que las transacciones entre la agencia regulatoria y sus "clientes" se centran en la supervisin de los esfuerzos que stos realizan para cumplir con el objetivo fijado. Por ltimo, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera en que el proceso poltico-administrativo responde a las distintas demandas aumentan (o disminuyen) el valor creado. Los aspectos de transparencia, equidad, no discriminacin, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor. Ahora bien, los poderes pblicos utilizan recursos e imponen costes a la par que crean beneficios. Por tanto, el valor creado no sern simplemente los beneficios de las actividades desarrolladas, sino los beneficios menos los costes. Sin embargo, la medida de ese valor no es algo exento de dificultad. 4. La dificultad de medida del valor creado por las Administraciones pblicas La dificultad de medir el valor creado por la actuacin de los poderes pblicos obedece a varias causas. Merece la pena detenerse en algunas de ellas. Primero. Dado que los bienes pblicos no pasan por el mercado, la no existencia de un precio impide que podamos cuantificar el montante de los ingresos asociados al volumen y valor que para sus beneficiarios tienen las actividades desarrolladas por una organizacin

pblica. Pero no slo es que no podamos cuantificar los beneficios creados en trminos de ingresos; en ocasiones los presupuestos pblicos slo recogen una parte de los costos como es el caso de los programas regulatorios. Segundo. La necesidad de distinguir entre aquello que un determinado programa materialmente produce (outputs) y los resultados (outcomes) que realmente ha tenido la actuacin administrativa, expresados tanto en trminos del grado de consecucin de los objetivos de la poltica o programa como de aquellos efectos no previstos ocasionados por su implementacin. Tal como indica Moore, las actividades que tienen lugar en la frontera de una organizacin pblica con su entorno (en los ejemplos anteriores, las sesiones de vacunacin, los vuelos de entrenamiento del ala de aviones F-18, o la publicacin en los boletines oficiales de los estados de los standards mximos de emisin de gases contaminantes) raramente tienen valor por si mismas. Generalmente se produce una cadena causal que relaciona estas actividades (o sus outputs) con aquello que realmente tiene valor en s mismo (los outcomes deseados). Tercero. A menudo existe incertidumbre sobre si la relacin causal entre outputs y outcomes, que en ocasiones puede ser muy larga, realmente funciona. Por lo general se dispone de una teora, pero no de la evidencia emprica suficiente, casi siempre muy escasa, que permita su validacin. De lo expuesto en este epgrafe y en el anterior, se deduce que la tarea de reflejar y poder dar cuenta del valor creado por los poderes pblicos es mucho ms exigente y compleja de lo que inicialmente podamos haber pensado.

IV. LA APORTACIN DE LAS TCNICAS DE GESTIN EMPRESARIAL La especificidad de la gestin pblica implica que, si bien es cierto que las tcnicas de gestin empresarial difcilmente constituirn una respuesta vlida para todos los problemas del sector pblico, tambin lo es que muy probablemente podrn contribuir de manera significativa a la resolucin de algunos de esos problemas. El objetivo de este apartado es identificar las reas de la gestin pblica en las que se dan problemas iguales o similares a los de la gestin empresarial. Para ello, es importante comprender previamente el contexto en el que se han desarrollado las tcnicas de gestin empresarial: el mercado. El anlisis de las premisas que se derivan de ello, teniendo en cuenta las especificidades de la gestin en la Administracin pblica, permitir establecer las reas en las que tendr sentido aprovechar la experiencia acumulada en el sector privado, ya sea a travs de la "aplicacin directa" de las tcnicas empresariales ya sea a travs de su "adaptacin creativa", y aquellas en que, dada la especificidad del sector pblico, ser necesaria una reinvencin. 1. Las tcnicas de gestin empresarial como respuesta a las exigencias del mercado

Las tcnicas de gestin empresarial nacen y se desarrollan para dar respuesta a los retos que plantea un entorno competitivo dinmico y cambiante. El dato esencial lo constituye el

mercado, que aparece como medio portador de los valores de eficacia y eficiencia empresarial. A efectos de este anlisis, tres caractersticas del mercado aparecen como especialmente relevantes. En primer lugar, en el mercado se producen transacciones individuales. La naturaleza de los bienes y servicios suministrados por el mercado permite su divisibilidad y, por tanto, su consumo individualizado. En segundo lugar, a cambio de los bienes y servicios proporcionados a sus compradores, los oferentes de los mismos reciben una contraprestacin monetaria o precio. Aquellos demandantes o compradores potenciales que no tienen poder adquisitivo suficiente quedan excluidos del mercado. Y por ltimo, el elemento constitutivo y definitorio del mercado es la situacin de competencia o concurrencia que en l se da, caracterizada por la presencia de varios oferentes y uno o varios demandantes con capacidad para elegir entre ofertas alternativas. Es la presencia o la posibilidad de ofertas alternativas lo que otorga autntico poder al comprador: el poder de elegir. De las elecciones de los compradores depender el volumen de recursos monetarios que obtenga cada una de las empresas ofertantes. Es decir, la asignacin de recursos que realiza el mercado est en funcin directamente proporcional al grado de competitividad alcanzado por cada ofertante. El comportamiento de una empresa en un contexto de mercado se puede explicar en base a la interaccin de estos tres elementos: los compradores o clientes, los competidores y la propia empresa. Es lo que Kenichi Ohmae ha bautizado con el nombre de "tringulo estratgico" (Ohmae, 1983). La esencia de la actuacin de cualquier empresa que opere en un contexto de mercado, si quiere sobrevivir y conseguir sus objetivos, se centra en: a) Identificar y seleccionar aquel mercado o aquellos "segmentos de mercado" que ofrecen un mayor potencial de beneficios para la empresa.

b) Satisfacer las demandas y preferencias especficas de los distintos compradores o clientes que forman parte del o de los segmentos de mercado a los que se dirige la empresa, proporcionndoles bienes y servicios que a su juicio tengan valor. En un contexto de mercado, el valor de un producto o servicio es algo que no determina el ofertante sino su comprador potencial. La atribucin de valor es, por tanto, algo subjetivo y personal. c) En un contexto competitivo no basta con ofrecer bienes y servicios que tengan valor sino que la empresa deber diferenciar su oferta y hacerla ms atractiva que la de sus competidores, si quiere que los compradores opten por ella. Es decir, el valor atribudo por el comprador a un determinado producto o servicio es algo relativo, que no slo depende de las caractersticas propias del mismo sino tambin de las caractersticas, incluido el precio, de los productos o servicios de la competencia. La naturaleza e importancia de la ventaja competitiva conseguida por una empresa radica en su capacidad para proporcionar un valor diferencial a sus compradores (Porter, 1980; Porter, 1985).

d) Y todo ello, intentando obtener un nivel de rentabilidad adecuado en relacin al capital invertido. En consecuencia, la empresa debe prestar una especial atencin tanto a las inversiones como a los costes en que incurre para crear y mantener su ventaja competitiva.

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Ntese que el mercado, tal como lo hemos definido, ejerce un permanente control de eficacia sobre la actuacin de las empresas, a travs de los incentivos y sanciones que proporciona. El nivel de xito alcanzado se refleja de manera directa en el volumen de transacciones efectuadas y, por tanto, en la cifra de ventas as como en el nivel de beneficio conseguido en un perodo dado. En este sentido, el beneficio desempea un doble papel. Por una parte, como incentivo a la actuacin empresarial. Y por otra, como indicador de la capacidad de la empresa para satisfacer mejor que sus competidores las necesidades de sus clientes y, a su vez, gestionar adecuadamente sus recursos. Ser esta capacidad de hacerlo mejor, de proporcionar valor, la fuente de la legitimidad del beneficio empresarial. En consecuencia, la orientacin al cliente, la competitividad y la preocupacin por la eficiencia en la utilizacin de los recursos constituyen los valores centrales que se encuentran en la base de la cultura, los procesos y las tcnicas de gestin empresarial. Ahora bien, el xito competitivo es algo relativo y temporal. Un contexto de mercado se caracteriza por su dinamismo. As, las empresas deben reaccionar ante los logros de sus competidores, si quieren preservar su ventaja competitiva; tambin deben hacerlo cuando las necesidades y preferencias de sus clientes cambian; o cuando se producen innovaciones tecnolgicas o variaciones en la disponibilidad y coste de los recursos empleados en sus procesos productivos. En otras palabras, la supervivencia de una empresa a medio y largo plazo depende de manera crtica de su capacidad para adaptarse a un entorno dinmico y cambiante. Por ello, la innovacin, la experimentacin, la asuncin de riesgos y el aprendizaje organizativo aparecen como los valores que, junto con los antes mencionados, conforman la excelencia empresarial. En resumen, el mercado induce una presin o estmulo permanente para la mejora continuada de la actuacin empresarial. 2. Las premisas en que se basan las tcnicas de gestin empre sarial

A partir de los rasgos definitorios del mercado y de la lgica de actuacin de las empresas que operan en dicho contexto, se pueden deducir cules son los premisas implcitas en que se basan las tcnicas de gestin empresarial. Aspecto ste que conviene tener bien presente cuando se considera la aplicacin de dichas tcnicas al mbito de la gestin pblica. Las premisas subyacentes en las tcnicas de gestin empresarial pueden resumirse en los siguientes puntos (Mendoza, 1990:272 y ss) : a) Primaca de la lgica de adaptacin al entorno. Dado que la empresa difcilmente podr modificar con su accin individual el entorno en que opera, las tcnicas empresariales se orientan a favorecer la capacidad de adaptacin de la organizacin a las condiciones ambientales actuales y futuras. Esta lgica est especialmente presente en las tcnicas de gestin estratgica, centradas en la seleccin del entorno ms adecuado para la empresa (los mercados o segmentos de mercado con mayor atractivo), el desarrollo de las capacidades organizativas necesarias para obtener una ve ntaja competitiva sostenible, y la gestin de los procesos de cambio organizativo. Por su parte, las tcnicas de gestin operativa se centran en la optimizacin de las condiciones internas y externas existentes en un momento dado. Este carcter extrovertido de muchas de las tcnicas empresariales se manifiesta en la importancia de los requisitos de informacin sobre el entorno que su utilizacin comporta.

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b) Un modelo de decisin racional. La gran mayora de las tcnicas de gestin empresarial presuponen la existencia de un decisor unitario (un individuo o un colectivo que se comporta como tal) capaz de ordenar sus preferencias, formular objetivos no contradictorios, valorar las distintas alternativas y evaluar la actuacin presente de la organizacin en base a dicho sistema de objetivos. Ello se materializa en la consideracin del ciclo planificacin-ejecucin-control como un proceso integrado de gestin. Por otra parte, el beneficio aparece como un criterio unificador que facilita el clculo y la evaluacin de alternativas. c) Marcado sesgo hacia la cuantificacin. El mercado ofrece retroalimentacin permanente sobre el desempeo de la empresa y abundante informacin tanto de la competencia como de la disponibilidad y coste de los distintos recursos empleados. Al operar en un contexto rico en informacin, la mayor parte de las tcnicas empresariales otorgan primaca al clculo y a la cuantificacin. Se presupone que las transacciones individuales que se dan en el mercado son capaces de "capturar" la totalidad o la mayor parte del valor creado as como de reflejar los costes en que se ha incurrido para su creacin. De forma que los efectos ocasionados por la actuacin de la empresa que "escapan" al mercado (lo que los economistas denominan "externalidades") sern "ignorados" por las tcnicas empresariales. Para mayor abundancia, como dichos efectos son de difcil medida, el sesgo hacia la cuantificacin refuerza la tendencia a su omisin. Slo sern tenidos en cuenta en el proceso decisional de la empresa cuando exista algun tipo de presin social o una regulacin que obligue, va un mayor coste, a su "internalizacin".

d) Marcado carcter intraorganizativo. Los resultados que obtiene la empresa estn en funcin de sus propios recursos, de sus habilidades y del esfuerzo realizado en comparacin con sus competidores. La tarea de direccin se contempla como la movilizacin de la energa y de los recursos organizativos en la consecucin de los propios objetivos empresariales. La definicin convencional de Management" como "la obtencin de resultados a travs de las personas [se sobreentiende que de la propia organizacin]" (The Gower Handbook of Management , 1988:12) es quiz la formulacin ms clara del carcter intraorganizativo de los procesos de gestin empresarial. 3. Breve panormica de las tcnicas de gestin empresarial Las tcnicas de gestin empresarial se pueden clasificar en dos grandes grupos: por un lado, las tcnicas de direccin general de la organizacin, que son las ms especficamente gerenciales; por otro, las tcnicas especficas de una funcin o rea especializada de la empresa. A stos, debera aadirse, por su relevancia prctica, un tercer grupo, el de las tcnicas de desarrollo de habilidades directivas (Mendoza, 1990:283). El grupo de las tcnicas de direccin general se caracteriza por considerar a la organizacin en su conjunto, centrndose en favorecer la capacidad de anticipacin y adaptacin a los cambios del entorno (perspectiva estratgica), y garantizar el buen desarrollo de las operaciones y la consecucin de los objetivos organizativos establecidos (perspectiva operativa). En este grupo, las tcnicas principales son:

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La Planificacin Estratgica, cuyos contenidos se centran en el anlisis y prospeccin del entorno actual y futuro de una organizacin, el diagnstico de sus capacidades organizativas, la fijacin de objetivos a medio plazo y la determinacin de las estrategias y planes de actuacin para conseguirlos. La Gestin de los procesos de Cambio Organizativo, cuyo nfasis recae en la determinacin e implantacin de las estrategias de cambio planificado y en los roles y responsabilidades para la gestin del mismo. La Direccin por Objetivos, que se caracteriza por su orientacin a la accin y a la consecucin de los objetivos organizativos establecidos para un determinado perodo de tiempo. La DPO presupone que el marco estratgico de actuacin de una organizacin ha sido establecido con anterioridad. La Direccin de Proyectos, que, a pesar de no referirse al conjunto de la organizacin, incorpora la totalidad del ciclo de gestin y requiere de las habilidades directivas propias de un generalista.

En el grupo de las tcnicas especficas relativas a una determinada funcin o actividad empresarial, destacan las siguientes: El Marketing, que comprende la investigacin de mercados, la definicin del producto o servicio, la determinacin del precio, la seleccin de los canales de distribucin y la comunicacin de la oferta de la empresa a sus potenciales clientes. La Direccin de Operaciones, que aborda todas las cuestiones relativas a la gestin de los procesos productivos, con especial nfasis en los temas de productividad y mejora de la calidad. La Investigacin Operativa, basada en modelos matemticos, contribuye de manera significativa en este apartado de la gestin. El Diseo Organizativo, cuyo nfasis se centra en proponer y evaluar las alternativas organizativas ms adecuadas, en trminos de eficacia y eficiencia, en funcin de las tareas a realizar por una organizacin y del entorno de trabajo en que sta opera. La Direccin de Recursos Humanos, referida al ciclo de gestin de los Recursos Humanos (reclutamiento y seleccin, evaluacin del desempeo, recompensa, formacin y desarrollo de carrera) y a las Relaciones Laborales. La Gestin de Servicios, como enfoque integrador de las especificidades de este tipo de organizaciones en los mbitos de Marketing, Recursos Humanos y Direccin de Operaciones. La Gestin Financiera, centrada en la obtencin y uso eficiente de los recursos financieros (anlisis de inversiones, gestin de la tesorera, anlisis de los distintos mercados de capitales y gestin del endeudamiento).

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La Gestin de Sistemas de Informacin, enfoque globalizador de los distintos sistemas de informacin de la empresa (contabilidad, estadsticas comerciales y productivas, bases de datos, etc.) as como de las tecnologas de tratamiento de la informacin necesarias (hardware y software). El Control de Gestin, entendido como un proceso mediante el cual los directivos se aseguran de que los recursos de una organizacin se obtienen y se emplean de una manera eficaz y eficiente en la consecucin de los objetivos perseguidos.

Por ltimo, sealar que las tcnicas de desarrollo de habilidades directivas estn adquiriendo una importancia creciente. De capacitar para la funcin directiva se est pasando de manera creciente a la capacitacin para el liderazgo del cambio organizativo. Dichas tcnicas se centran en desarrollar, entre otras, las habilidades de: toma de decisiones (anlisis y resolucin de problemas); negociacin y gestin del conflicto; liderazgo (direccin de equipos, tcnicas de comunicacin, direccin de reuniones); trabajo en equipo; creatividad e innovacin; asumir la complejidad, la ambigedad y la incertidumbre.

4. La delimitacin del mbito de aplicacin de las tcnicas de ge stin empresarial Una vez revisadas las premisas en que se basa la gestin empresarial y establecida una clasificacin de las mismas, es necesario acotar sus posibilidades de aplicacin, identificando aquellos mbitos y procesos de la gestin pblica en que la implantacin de dichas tcnicas puede convertirse en un factor de modernizacin. Segn Eliassen y Kooiman, la actuacin de las Administraciones pblicas puede ser abordada desde tres niveles de anlisis (Eliassen y Kooiman, 1987:5). El primer nivel est referido al sector pblico como un todo en interaccin con el entorno social en su sentido ms amplio. En el segundo nivel encontramos la actuacin de las organizaciones pblicas individuales operando en sus entornos especficos (sociales, polticos y administrativos). El tercer nivel corresponde al funcionamiento interno de cada organizacin y al rol de los directivos pblicos. Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un marcado carcter inter-organizacional y estn relacionados con la transformacin del entorno y de las reglas de juego en el que operan las distintas organizaciones, pblicas y privadas, configurando a la gestin pblica como un proceso a nivel macro. Por oposicin, los problemas del segundo y tercer nivel estn relacionados con la adaptacin de las organizaciones pblicas individuales a sus entornos especficos y configuran a la gestin pblica como un proceso a nivel micro (Metcalfe y Richards, 1987b). De forma general puede afirmarse que la primaca otorgada a la adaptacin al entorno, el marcado carcter intraorganizativo y el modelo de decisin racional que subyacen en las tcnicas de gestin empresarial sita su mbito de aplicacin en los nive les segundo y tercero, es decir, en la actuacin de las organizaciones pblicas individualmente consideradas y en su funcionamiento interno. Sin embargo, el amplio nmero de tcnicas de gestin empresarial existente y su heterogeneidad, pone de ma nifiesto - a la hora de emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuacin al contexto de la gestin pblica - que ste no debera

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formularse de una manera genrica sino a partir de una evaluacin individualizada de cada tcnica o grupo de tcnicas. En la Figura 1, aparecen valoradas las tcnicas de gestin empresarial en funcin de la idoneidad de su diseo para dar respuesta a los problemas de gestin de las organizaciones pblicas. El grado de adecuacin de cada grupo de tcnicas se ha expresado en trminos de "aplicacin directa", "adaptacin creativa", o de "necesidad de reconceptualizacin". GRADO DE ADECUACIN DE LAS TCNICAS DE GESTIN EMPRESARIAL EN SU APLICACIN A LA ADMINISTRACIN PBLICA TECNICA DE GESTIN CONSIDERADA Planificacin estratgica Gestin del cambio organizativo Direccin por objetivos Direccn de proyectos Gestin Servicios Marketing Direccin de operaciones Diseo organizativo Direccin de Recursos Humanos Gestin Financiera Sistemas de Informacin Control de gestin
Figura 1 Fuente: Mendoza (1990)

Aplicacin Directa

Adaptacin creativa

Reconceptualizacin

El cuadro muestra, de manera grfica, cmo el mayor "desajuste" se produce cuando se introducen en la definicin de los problemas a resolver los factores de mayor especificidad del contexto de la gestin pblica. La interdependencia y la necesidad de conseguir la cooperacin entre distintas organizaciones pblicas y privadas transforma la naturaleza de los procesos de planificacin estratgica. La dificultad de conceptualizar y de medir el valor creado afecta tanto a la fijacin de

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objetivos como al control de resultados, lo que unido a la dbil integracin del ciclo de gestin (planificacin-ejecucin-control) en numerosas organizaciones pblicas, modifica sustancialmente el carcter de la Direccin por Objetivos y del Control de Gestin. La especificidad del estatuto funcionarial otorga una dimensin distintiva a la Direccin de Recursos Humanos y a los procesos de gestin del cambio organizativo. En sntesis, y empleando la tipologa de niveles de anlisis de Eliassen y Kooiman, el mayor grado de "ajuste" de las tcnicas de gestin empresarial se produce en el tercer nivel (funcionamiento interno de cada organizacin y rol de los directivos pblicos), producindose desajustes cada vez mayores cuando pasamos al segundo (la actuacin de las organizaciones pblicas individuales en sus entornos especficos). Los problemas relativos al primer nivel (la gestin pblica como un proceso a nivel macro) quedan fuera del mbito de aplicacin de las tcnicas de gestin empresarial.

V. HACIA UNA NUEVA CONCEPCIN DEL MANAGEMENT EN LA ADMINISTRACIN PBLICA

1. El doble sentido de la funcin gerencial en la Administracin pblica A finales de los aos setenta la nueva coyuntura poltica y econmica se presta para el redescubrimiento del Management como la panacea que promete solucionar los graves problemas que aquejan a la Administracin pblica. El insostenible desequilibrio entre las responsabilidades pblicas y los recursos disponibles y el ascenso de un movimiento poltico que, rompiendo el consenso de varias dcadas, apuesta por la reduccin del tamao del Estado, son determinantes para reclamar la aplicacin de disciplina y racionalidad econmica en la gestin pblica. El recurso al Management se relaciona, inicialmente, con la bsqueda de un lenguaje cuantitativo, con smbolos precisos y aceptados socialmente, que ofrezca prescripciones para actuar con rapidez, desde las que justificar drsticos recortes en el gasto y en el empleo pblico. La reforma administrativa haba planteado la introduccin del Management a las actividades pblicas como la mera sustitucin de prcticas obsoletas por tcnicas y mtodos ms racionales de trabajo, ignorando su enorme carga ideolgica y cultural. Sin embargo, como destacan Gowler y Ledge (1983), en el significado del Management hay que distinguir dos dimensiones inseparables: el Management como conjunto de tcnicas o instrumentos de gestin, lo que denominan el significado del Management (the Meaning of Management); el Management como una funcin ideolgica que sirve para la creacin y el mantenimiento en las organizaciones de prerrogativas de gestin (el llamado derecho a gestionar - the right to manage), en base al reconocimiento de valores de racionalidad econmica; a esta segunda faceta la denominan, en un juego de palabras, la gestin del significado (the Management of Meaning). La dimensin ideolgica del Management se compone de dos elementos fundamentales: en primer lugar, la existencia de una cultura de valores reconocidos y

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aceptados comnmente sobre lo que se entiende por buena gestin (la triloga de economa, eficacia y eficiencia); y, en segundo lugar, unas instituciones de responsabilidad, que delimiten las fronteras a la creacin, mantenimiento y manipulacin del poder y prevean sanciones por el incumplimiento de los valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideolgicos y culturales, se formula todo un entramado de tcnicas, modelos y prcticas de comportamiento, que constituyen el contenido del Management y con los que se pretende lograr la satisfaccin de sus valores dominantes. Mientras la dimensin ideolgica y cultural del Management evoluciona lentamente, como corresponde a los grandes paradigmas de organizacin social, su contenido est sujeto a un proceso constante de transformacin y cambio, por el que unas tcnicas van desplazando a otras, de acuerdo con las circunstancias de la realidad y las modas del pensamiento. La interrelacin entre ambas dimensiones permite subrayar la inviabilidad de impulsar la introduccin de tcnicas de gestin, sin aceptar, al mismo tiempo, la legitimidad de los valores y de las funciones directivas. En otras palabras, el Management es, ante todo, un orden semntico completo, del que no puede extraerse una parte y esperar que cobre sentido, por s sola, cuando sus presupuestos institucionales y ticos no estn reconocidos en el proceso poltico. El gran reto de la modernizacin administrativa radica precisamente en construir un nuevo marco de responsabilidad que reordene la interrelacin entre funciones polticas y administrativas, ante la complejidad de la Administracin moderna. La modernizacin administrativa se aproxima al Management desde su dimensin cultural e ideolgica, buscando un nuevo sistema de legitimacin de conductas, ligado a valores de racionalidad econmica en la gestin. La recepcin del contenido del Management en esta ltima dcada, como conjunto de tcnicas y modelos de comportamiento, se hace inseparable de la reordenacin de las responsabilidades polticas y administrativas en el seno de la Administracin pblica.

1.1. Las tcnicas gerenciales El desarrollo de las tcnicas de gestin en el mundo empresarial descubre una constante evolucin de sus prcticas y modelos de comportamiento bajo el estmulo y la sancin de las fuerzas de mercado. El Management, instalado en la contingencia de sus postulados, se esfuerza por responder a la especificidad de cada sector, actividad o, incluso, cultura del entorno en el que se opera. Esto supone una imparable tendencia a la fragmentacin de sus prescripciones, que impide referirse a un modelo nico de Management privado. La aparicin constante de nuevos conceptos y tcnicas de gestin revela, indudablemente, un elemento de moda o, quizs mejor, una clara tendencia de oferta, pero tambin es indicativa de un esfuerzo sostenido de innovacin, con objeto de mejorar la posicin competitiva de las empresas ante cambios en el entorno. La presin de las fuerzas de mercado facilita la rpida difusin de las nuevas tcnicas, a travs de la observacin y copia de los procedimientos de los competidores.

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Esto significa que, como se ha visto, la incorporacin al sector pblico de los contenidos del Management no puede concebirse como la mera eleccin caprichosa de un conjunto de tcnicas perfectamente acabadas, dispuestas para aplicarse en cualquier contexto. All donde la gestin empresarial haya encontrado buenas soluciones para problemas que se repiten en el sector pblico, la Administracin no debera reinventar la rueda (Metcalfe y Richards, 1987). Pero, en muchos mbitos, la especificidad de los problemas pblicos hace imposible encontrar soluciones prefabricadas en el sector privado. Como consecuencia de ello, la Administracin debe esforzarse por adaptar sustancialmente las tcnicas privadas o construir sus propios modelos. Frente a las consideraciones anteriores, los programas de modernizacin administrativa se mueven "entre el aprendizaje y la amnesia" (Gibert y Thoenig, 1992). En su apartado ms decepcionante, la exaltacin del Management privado ha provocado la repeticin de los errores del pasado, con el trasplante frustrado de tcnicas de gestin, sin cuestionamiento previo de su viabilidad, ni adaptacin de sus contenidos. En muchos casos, se puede constatar tambin una tendencia a dejarse llevar por las modas del Management empresarial, adquiriendo y sustituyendo constantemente instrumentos, sin la imprescindible reflexin crtica sobre su autntico valor. En su vertiente ms positiva, la modernizacin administrativa ha contribuido sustancialmente a generar en la propia Administracin el estmulo y la capacidad de aprendizaje necesarios para asimilar racionalmente las tcnicas de gestin y, lo que es ms importante, encontrar soluciones innovadoras a sus propios problemas. Bajo el impulso de los programas de modernizacin, hemos asistido al florecimiento de unidades organizativas para promover la introduccin de mejoras y divulgar sus resultados; como describamos con detalle en la segunda parte del trabajo, sus mtodos son selectivos y graduales y se basan en facilitar la innovacin en las propias unidades perifricas a las que ceden el protagonismo de los cambios. Al mismo tiempo, los valores de economa, eficacia, eficiencia y, ms recientemente, de calidad, reciben la proteccin institucional de organismos especializados en su verificacin; la profesionalidad e independencia de sus recomendaciones se refuerza con la publicidad de sus informes, buscando crear estmulos externos, como los que el mercado ofrece a las empresas para la mejora continua de su funcionamiento.

1.2. El derecho a gestionar: la creacin de un nuevo marco de responsabilidad La creacin de un nuevo marco de responsabilidad, basado en la exigencia de resultados, frente a la mera conformidad formal en la que se agota el principio burocrtico, es el hilo conductor en el que se engarzan las propuestas de modernizacin administrativa. Esta voluntad se concreta en medidas que tienden a reproducir, en esencia, los presupuestos bsicos del Management en el sector privado. Cuando se habla de responsabilidad es preciso distinguir entre su significado externo e interno. Desde la vertiente interna, la responsabilidad supone la atribucin de autoridad en el seno de la organizacin para el empleo de los recursos y la obtencin de resultados. Ello implicar la necesidad de, por un lado, definir configuraciones organizativas que favorezcan

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el ejercicio de la responsabilidad y, por otro, revalorizar y legitimar la funcin gerencial en la Administracin pblica. Una visin exclusivamente interna del problema de la responsabilidad es insuficiente. La responsabilidad interna descansa en un marco de responsabilidad externa cuya existencia resulta imprescindible para que la aplicacin de la primera sea eficaz y coherente. Para una empresa privada, el marco de responsabilidad externa se asegura por el juego de las fuerzas de mercado. En la Administracin pblica, la responsabilidad externa se ejercita principalmente a travs de los mecanismos de control poltico de acuerdo con el principio democrtico. Su aplicacin, an siendo esencial para asegurar la legitimidad del comportamiento de los poderes pblicos, resulta insuficiente para garantizar la eficacia y la eficiencia de la gestin. Si bien los programas de modernizacin no han abordado la modificacin de los esquemas tradicionales de responsabilidad poltica, tampoco han dejado inalterado el marco de responsabilidad externa de la Administracin. Se han adoptado toda una serie de medidas tendentes a reemplazar los mecanismos de control poltico y burocrtico, por el control a travs de principios de mercado. As pues, la creacin de un nuevo marco de responsabilidad se ha concretado fundamentalmente en tres tipos de actuaciones: la delimitacin de los subsistemas de gestin; el fortalecimiento de las funciones directivas; la introduccin de fuerzas de mercado.

A. La delimitacin de los subsistemas de gestin Este es el primer paso para la introduccin del Management, al acotar el espacio de legitimidad en el que se aceptan sus reglas de juego. Las diferentes modalidades de divisionalizacin de la Administracin pblica, mediante la desagregacin de sus servicios en unidades autnomas, representan la traduccin de esta primera idea. Para evitar la confusin de responsabilidades que favorece el "magma administrativo" y su paralizante rgimen comn, se promueve la creacin de agencias, centros de responsabilidad o, incluso, la salida del mbito pblico de reas enteras de actividad. La constitucin de estas unidades autnomas se efecta bajo un marco convencional que sustituye al control rgidamente jerrquico, regulando las relaciones entre la organizacin disgregada y la matriz. Bajo el nuevo marco de relaciones, las agencias, centros o entidades autnomas obtienen, segn sus circunstancias, facultades delegadas de gestin de recursos y actividades, contrarrestados con la estandarizacin de objetivos y la medicin de resultados, que son controlados, normalmente, a travs de indicadores cuantitativos. De esta forma, se quiere favorecer la adaptacin del rgimen de prestacin de servicios a su entorno singular, sin perder el control finalista de su actividad. Sin embargo, la independencia de las nuevas unidades se juzga bastante precaria al no protegerse con cambios formales en el marco constitucional de reparto de responsabilidades. La legitimidad del Management se introduce en la

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Administracin pblica por la puerta trasera, conviviendo con principios jurdicos y polticos que la ignoran, lo que se convierte en un considerable impedimento para avanzar en el desarrollo de un proceso que, salvo excepciones, es, todava, relativamente modesto en sus resultados.

B. El fortalecimiento de las funciones directivas Fortalecer la funcin directiva es el segundo pilar sobre el que se asienta la aceptacin del Management como orden semntico. Frente a la escasa valoracin de las funciones de gestin en la Administracin pblica, menospreciadas como rutinarias, grises y sin el atractivo de la especializacin profesional, es fcil observar que las mismas funciones reciben en el mundo empresarial el mximo reconocimiento. Los directivos son el recurso ms valioso de las empresas y su papel se legitima un amplio marco de responsabilidad que va ampliando sus prerrogativas, conforme van ascendiendo de categora. No se puede concebir el Management sin "managers", es decir, sin la existencia de un grupo social que se beneficie del nuevo orden y que se disponga a defender sus intereses. La gestin de recursos humanos es uno de los terrenos en los que la gestin pblica ms se ha aproximado al mundo empresarial, al menos aparentemente. La modernizacin ha otorgado una mayor relevancia profesional al ejercicio de funciones gerenciales, tanto mediante la reserva de un espacio propio a travs de la divisionalizacin de actividades, como al efectuar una amplia difusin de sus conocimientos y habilidades y al incentivar econmica y profesionalmente sus cometidos. Sin embargo, tampoco se aprecian cambios formales en la condicin estatutaria del directivo pblico, cuyo rgimen jurdico permanece, en la mayora de los pases, insuficientemente adaptado a las nuevas responsabilidades que se le atribuyen.

C. La sustitucin de jerarquas por mercados El tercer y ltimo punto consistira en buscar un estmulo externo a la responsabilidad en la prestacin de servicios pblicos. Como ya se ha visto, el mercado, en su versin competitiva, constituye la verdadera fuerza motriz del desarrollo del Management, como ltima e indiscutible ratio de la que se deriva un juicio indiscutible de responsabilidad en la gestin. La Administracin pblica ha experimentado en la ltima dcada un fuerte movimiento de "transicin al mercado", tanto desde la posicin de la oferta, como desde la demanda. Desde una perspectiva de oferta, la introduccin de fuerzas de mercado es una modalidad de la clarificacin de subsistemas de gestin, cuya autonoma se inscribira en un entorno de competencia econmica, bien permaneciendo bajo la titularidad pblica o incluyendo su transferencia a la propiedad privada. Desde la perspectiva de la demanda, se busca un mayor equilibrio en las relaciones entre productores y consumidores de servicios pblicos, incrementando la

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influencia de los usuarios en las prestaciones, mediante la ampliacin de sus derechos de eleccin, informacin, participacin, calidad de servicio y reclamacin. Frente a la retrica poltica simplista con la que se presentan estas medidas, su resultado real no supone una simple "privatizacin" de las responsabilidades pblicas, sino una modificacin de su forma de ejercicio. La Administracin se obliga crecientemente a una gestin indirecta o por terceros en la que el estereotipo de la burocracia productora de servicios slo sera aplicable a una pequea parte de la actividad pblica, siendo reemplazada en el resto por las configuraciones pblicoprivadas que se juzguen, en cada momento y situacin, ms eficaces para ejecutar una funcin. De nuevo, esta evolucin no se ha visto acompaada por cambios normativos en aqullos sistemas jurdicos construidos sobre una tajante separacin entre el rgimen administrativo y el privado, provocando una creciente perplejidad sobre el ordenamiento aplicable.

De acuerdo con las anteriores manifestaciones, la recepcin del Management como dispositivo institucional para el ejercicio y control de la responsabilidad en los programas de modernizacin administrativa ofrece respuestas tiles, pero tambin limitaciones e insuficiencias conceptuales importantes en su traslado a la Administracin pblica. Es indiscutible su contribucin a la mejora del rendimiento en todas aquellas actividades de gestin autosuficientes, con escasas interrelaciones externas, cuyas medidas de xito sean estables y puedan identificarse y medirse con claridad, a travs de indicadores cuantitativos internos o de mercado. En estas circunstancias, la aportacin de estas medidas al progreso de la Administracin pblica es tan evidente, como lo sigue siendo la aplicacin de principios burocrticos en aquellos pases cuyo estadio de desarrollo administrativo no haya alcanzado el grado suficiente de conformidad legal y estabilidad organizativa de sus miembros. Sin embargo, la construccin de un sistema de responsabilidad, fomentando la delimitacin y separacin de los subsistemas de gestin, conlleva serios problemas y riesgos en el entorno pblico. En primer lugar, se trata de un ejercicio muy complicado en aquellas reas de actividad, donde las fronteras entre poltica y Administracin son arduas de precisar, como lo demuestra la ambigedad de los protocolos constitutivos de numerosas agencias britnicas, que, al no ofrecer pautas claras en este sentido, abren un frente interminable de conflictos entre legitimidad poltica y de gestin. En segundo lugar, la experiencia demuestra la dificultad de estandarizar comportamientos y resultados en servicios, donde la actividad pblica persigue mltiples objetivos y su verdadero impacto es difcil de medir; en este sentido, los sistemas de control de gestin resultan, de momento, demasiado "rudimentarios" para satisfacer las expectativas de control depositadas en ellos. Por ltimo, las disposiciones adoptadas hasta ahora representan la construccin de un nuevo paradigma organizativo, en situacin de precariedad, al margen del sistema jurdico; el desfase entre ambos rdenes representa un factor creciente de inseguridad jurdica y amenaza la satisfaccin de valores irrenunciables del sistema pblico, como la igualdad, la participacin o la equidad.

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1.3. Los valores dominantes en la modernizacin administrativa Para conocer y evaluar el verdadero alcance de la recepcin cultural e ideolgica, que subyace a los programas de modernizacin administrativa es necesario profundizar, no slo el marco de responsabilidad en el que se expresa la legitimidad de las funciones directivas, sino tambin en los valores de racionalidad econmica cuya observancia da cobertura a las citadas funciones: la eficiencia y la eficacia.

INPUTS
REAL

OUTPUTS
REAL

Economa

Eficiencia

Eficacia

PREVISTO

PREVISTO

Figura 2 Fuente: Metcalfe y Richards, 1987a

La identificacin de los valores que subyacen a la concepcin del Management en la modernizacin administrativa difcilmente puede ser objeto de una interpretacin unitaria. Por una parte, es normal que el sesgo ideolgico de los programas se acuse en los valores dominantes. Por otra parte, la modernizacin administrativa ha experimentado una evolucin paulatina en sus valores de referencia, superando la simplicidad e inmadurez de sus conceptos emergentes, poco adecuados para guiar cambios profundos y duraderos. En una primera etapa, caracterizada por la retrica neoliberal y los fuertes desequilibrios presupuestarios, el panorama de las reformas aparece dominado por el valor de la eficiencia, interpretado de forma parcial y grosera para justificar la reduccin de efectivos y los recortes en el gasto pblico. La eficiencia es una medida que se obtiene, genricamente, de la ratio entre los recursos aplicados a una actividad y los resultados obtenidos; una gestin ms eficiente resulta de incrementar los resultados empleando los mismos recursos, de disminuir los recursos para obtener los mismos resultados o de ambas cosas a la vez. Sin embargo, la aplicacin de este concepto, aparentemente tan sencillo, en el contexto de la Administracin pblica, presenta notables dificultades (ver, entre otros, Moore, 1984; Metcalfe y Richards, 1987a). De un lado, la decisin sobre el camino a seguir para incrementar la eficiencia no puede basarse en criterios puramente tcnicos, sino que puede verse afectado por consideraciones polticas. De otro lado, hay que considerar la dificultad, no ya de cuantificar, sino simplemente de definir los resultados de numerosas
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actividades pblicas, con la desviacin de identificar los resultados con aquella parte de los mismos que pueden ser objeto de medicin cuantitativa. Moore (1984), advirtiendo contra los riesgos de menospreciar el valor creado por las organizaciones pblicas desde la interpretacin ms comn de la eficiencia, seala que este concepto slo puede aplicarse en el sector pblico, si se formula como "la relacin entre costes y valor efectivamente producido". El concepto de eficiencia presenta, adems, diversas ramificaciones, que nos permiten concluir el carcter reduccionista de su recepcin por las primeras iniciativas de modernizacin administrativa. Metcalfe y Richards (1987a) distinguen entre la eficiencia tcnica (que mide recursos y resultados en trminos fsicos) y econmica (que efecta una valoracin econmica); sta, a su vez, puede separarse en eficiencia distributiva (que busca la ptima distribucin de los recursos entre actividades alternativas) y la eficiencia X (dirigida a optimizar la productividad de los recursos empleados en una actividad concreta). La versin de la eficiencia que asumen los programas de modernizacin es precisamente sta ltima, que se traduce en "la reduccin de costes, indiferentemente de los resultados" (Gray y Jenkins, 1985, citados por Metcalfe y Richards, 1987a: 31). La eficiencia, as definida, resulta un valor peligroso, cuando no existe una medida previa de eficacia. La definicin tradicional de la eficacia responde al grado en el que se alcanzan los objetivos previstos. Sin embargo, es frecuente que en la Administracin pblica los objetivos no estn definidos, sean mltiples y parcialmente contradictorios o estn sujetos a cambios constantes en el tiempo. En estas condiciones, el pensamiento organizativo ha recurrido a reformular el concepto de eficacia hacia la bsqueda de condiciones de fiabilidad y flexibilidad, en las que una nocin estricta de eficiencia, basada en la homogeneidad, la estandarizacin y la eliminacin de solapamientos, choca con demandas de diversidad y duplicidad. De ah, que Metcalfe y Richards (1987a; 32), hagan la distincin entre el concepto de "eficiencia operativa", que se repite invariablemente en los programas de modernizacin y que es coherente en presencia de objetivos precisos y duraderos, y un concepto de "eficiencia adaptativa" en las circunstancias inversas. Diversos autores han coincidido en censurar la orientacin eficientista de las medidas asociadas con el "Reaganismo" y el "Thatcherismo". En un estudio sobre el alcance de los cambios en sus Estados Miembros y su agenda futura, la OCDE (1990), expresa tambin una valoracin negativa de la orientacin eficientista dominante en la modernizacin administrativa. En su opinin, estas medidas, a pesar de ser inicialmente necesarias, pueden producir efectos perjudiciales a largo plazo, al exacerbar la rigidez de los sistemas de gestin. Frente a esta peligrosa tendencia, se insiste en que las circunstancias econmicas, polticas y sociales, coinciden en reclamar al sector pblico una creciente flexibilidad y capacidad de adaptacin frente a cambios previsibles e imprevisibles en su entorno. Sin embargo, tambin puede advertirse en los ltimos aos una evolucin en los programas de modernizacin administrativa hacia un repertorio ms amplio de valores, que tienden a desplazar a la eficiencia del centro de atencin. La propia OCDE (1991) se ha encargado de revelar los progresos de las administraciones occidentales en su concepcin de las relaciones con los ciudadanos. Incrementar la receptividad de los

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servicios pblicos a las demandas externas es la orientacin dominante en las medidas adoptadas en Francia, Suecia y, ms recientemente, en el Reino Unido. El marketing estratgico, la calidad total y la gestin de servicios desplazan al taylorismo como la principal fuente de inspiracin, tomando prestados sus valores de adaptabilidad, innovacin, representacin y participacin. En Estados Unidos, considerando la eclosin de sistemas alternativos para la prestacin de servicios pblicos, que tienen como escenario ms innovador a las administraciones estatales y locales (Osborne y Gaebler, 1992), se defiende la aparicin de un nuevo paradigma en la gestin de los servicios pblicos. Barzeley (1992), recapitulando sobre los principios y conceptos que inspiran estos cambios, concluye que estamos ante la aparicin de un paradigma post-burocrtico en el diseo institucional de las organizaciones pblicas, cuyos valores se contraponen al paradigma burocrtico precedente. Entre los valores que caracterizan el nuevo paradigma por oposicin al anterior destacan la calidad de servicio frente a la eficiencia, la produccin frente a la Administracin, el nfasis en la creacin de valor frente a la justificacin de los costes y la obtencin de adhesin a las normas frente al mero control de su aplicacin.

2. El Management pblico como paradigma de gobernabilidad del sistema colectivo La limitacin fundamental del paradigma institucional del Management, tal y como se ha construido en el sector privado e importado al sector pblico, es su pertenencia a una lgica de racionalidad econmica individual y egosta, concebida para ordenar el comportamiento de una organizacin independiente. Trasladar esta lgica al sector pblico presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender a la exigencia de colaboracin interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas. La consecucin de resultados en este contexto, difcilmente puede lograrse a travs de medidas que estimulan "la gestin de la independencia en lugar de la gestin de la interdependencia" (Metcalfe y Richards, 1987a: 46). La evolucin del sistema pblico apunta, adems, hacia la sofisticacin de sus configuraciones y mecanismos de intervencin. Con la apertura a las fuerzas del mercado, las configuraciones de los servicios pblicos estn destinadas a ser ms numerosas y complejas, haciendo ms abundantes los espacios interorganizativos en los que deben cumplirse las responsabilidades pblicas. El papel de la Administracin se est expandiendo, cambiando sustancialmente sus caractersticas, retrocediendo en sus funciones materiales de intervencin directa y ampliando sus responsabilidades en la satisfaccin indirecta de necesidades sociales. Paralelamente, la preocupacin central de la gestin pblica se traslada de mejorar la eficacia y la eficiencia de organizaciones individuales, a coordinar grupos de organizaciones formalmente autnomas, pero funcionalmente interdependientes. En esta dinmica, las administraciones van a enfrentarse a problemas de gestin para los que el Management, tal y como lo conocemos en su desarrollo actual, en su doble vertiente de contenido y de sistema de legitimacin, no ofrece un paradigma satisfactorio. "Reorganizar el sistema educativo, el sistema sanitario, enfrentarse con los

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problemas medioambientales o liderar la reconversin industrial son problemas de orden muy diferente que mejorar la eficacia y la eficiencia de organizaciones individuales" (Metcalfe, 1988: 3). Desde la reflexin sobre las insuficiencias de la concepcin convencional del Management en la resolucin de los problemas colectivos, Metcalfe (1988) establece las bases de un paradigma alternativo de Management pblico, elaborado desde una aproximacin funcional y no subjetiva de lo pblico. A su juicio, la frontera institucional entre los sectores pblico y privado se revela cada vez ms confusa y cambiante, situndose en lugares distintos en funcin del criterio jurdico, econmico o sociolgico que se aplique; adems, dentro de cada sector conviven realidades organizativas muy heterogneas, a menudo ms distanciadas entre ellas que por su tipificacin pblica o privada, lo que les impide participar de una problemtica de gestin comn. Una interpretacin funcional de lo pblico supone considerar que la distincin pblicoprivada se corresponde con niveles de anlisis interrelacionados, no separados entre s; lo privado afectara a la gestin de organizaciones independientes y lo pblico se relacionara con la gestin en un sistema multiorganizativo, en la que el conjunto no es simplemente la suma de las partes y en el que acciones racionales individuales pueden producir resultados colectivos irracionales. El Management pblico se inscribe en una lgica de macro-proceso, que expresa su diferenciacin y complementariedad con el Management privado, cuyo mbito se encarga de delimitar: "el Management pblico, tiene por objeto el comportamiento de redes de organizaciones y proporciona el marco de valores e instituciones en las que operan las organizaciones a nivel micro. El Management privado se refiere a como las organizaciones individuales alcanzan sus objetivos dadas las circunstancias de su entorno operativo; esto puede aplicarse tanto a una empresa en el marco de un sector industrial, como a un ministerio compitiendo con otro ministerio en el proceso de elaboracin presupuestaria o a una organizacin no gubernamental que forma parte de un sistema de prestacin de servicios pblicos." (Metcalfe, 1988: 20). Desde esta perspectiva el Management pblico se convierte en un paradigma que ofrece un marco de interpretacin y accin a los problemas de integrar el funcionamiento de organizaciones individuales en una lgica colectiva de formulacin e implantacin de polticas pblicas. Con este fin, requiere nuevos contenidos y, sobre todo, un nuevo orden ideolgico y cultural, cuyos valores e instituciones de responsabilidad, difieren bsicamente de los que ofrece el Management privado. Las versiones convencionales de la eficacia y la eficiencia, ligadas a un modelo de pensamiento individualista y racional, dejan de ser apropiadas, debiendo reinterpretarse con arreglo a valores colectivos de participacin, representatividad e igualdad y considerando las demandas de flexibilidad y diversidad que exige la adaptabilidad de un sistema de estas caractersticas. Frente a las instituciones de responsabilidad basadas en la subordinacin jerrquica, la naturaleza autnoma e interdependiente de las organizaciones involucradas en el macroproceso, obliga al diseo colectivo y voluntario de los esquemas de responsabilidad.

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Quedara por determinar si la expansin conceptual del Management pblico no desborda la perspectiva que otorga a las Ciencias del Management su singularidad cientfica. En la construccin de Metcalfe (1988) el Management pblico pretende convertirse en un meta-paradigma que aspira a integrar aproximaciones ms parciales del comportamiento del fenmeno pblico. Por esta razn, competira con el concepto emergente de gobernabilidad (governance), como sntesis omnicomprensiva, a travs de la que se pretende interpretar la evolucin del sistema colectivo hacia la superacin de la dicotoma pblico-privada, por una dinmica de interaccin constante entre el Estado y la sociedad (Kooiman, 1988).

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