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Universidade do Sul de Santa Catarina

Administrao Pblica Gerencial


Disciplina na modalidade a distncia

Palhoa UnisulVirtual 2005

Apresentao
Parabns, voc est recebendo o livro didtico da disciplina de Administrao Pblica Gerencial. Este material didtico foi construdo especialmente para este curso, levando em considerao o seu perfil e as necessidades da sua formao. Como os materiais estaro, a cada nova verso, recebendo melhorias, pedimos que voc encaminhe suas sugestes sempre que achar oportuno via professor tutor ou monitor. Recomendamos, antes de voc comear os seus estudos, que verifique as datas-chave e elabore o seu plano de estudo pessoal, garantindo assim a boa produtividade no curso. Lembre: voc no est s nos seus estudos, conte com o Sistema Tutorial da UnisulVirtual sempre que precisar de ajuda ou alguma orientao. Desejamos que voc tenha um excelente xito neste curso! Equipe UnisulVirtual.

Ruth Terezinha Kehrig

Administrao Pblica Gerencial


Livro didtico

Design instrucional Carmen Maria Cipriani Pandini Karla Leonora Dahse Nunes Flavia Lumi Matuzawa

Palhoa UnisulVirtual 2005

Copyrght Uniul rual2005 i s Vit Nenhum aparedesapublc opodes r oduzi porqual m ei s apr aaut i t t ia er epr da quer o em vi orzao des ai tt t ns iuio.
351.81 K35 Kehrig, Ruth Terezinha Administrao pblica gerencial : livro didtico / Ruth Terezinha Kehrig ; design instrucional Carmen Maria Cipriani Pandini; Flvia Lumi Matuzawa, Karla Leonora Dashe Nunes Palhoa: UnisulVirtual, 2005. 239 p., il ; 28 cm.

Inclui bibliografia. ISBN 85-60694-00-5 ISBN 978-85-60694-00-6

1. Administrao pblica Brasil. 2. Administrao pblica Brasil Histria. 3. Servio pblico. 4. Brasil Poltica e governo. I. Pandini, Carmen Maria Cipriani; Matuzawa, Flavia Lumi; Nunes, Karla Leonora Dashe. II. Ttulo.

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Sumrio
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Palavras da professora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 UNIDADE 1 Estado e governo na introduo administrao pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 UNIDADE 2 Origens conceituais da administrao pblica . . . . . . . . . . 35 UNIDADE 3 Aspectos histricos da administrao pblica brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 UNIDADE 4 Polticas pblicas integradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 UNIDADE 5 Funes e estrutura dos servios pblicos no Brasil . . . . 133 UNIDADE 6 Reforma do aparelho de Estado e administrao pblica gerencial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 UNIDADE 7 Gesto por resultados e controle na administrao pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 UNIDADE 8 Fatores culturais e modernizao do Estado e do seu financiamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Para concluir o estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Referncias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 Sobre a professora conteudista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Respostas e comentrios das atividades de auto-avaliao . . . . . . . . . . . . 229

Palavras da professora
A complexidade atual da administrao pblica brasileira, seus vcios e potencialidades so expresses da sua prpria historia. Quem no conhece a histria est fadado a cometer os mesmos erros e se expe ao risco de retroceder no tempo. Ao contrrio, estudar a administrao pblica brasileira, a partir da sua relao histrica com Estado e governo, significa reunir condies para poder compreender seu funcionamento e contribuir com a sua modernizao. E, ainda, refletir criticamente sobre essa nossa histria institucional, de forma atrelada aos valores e princpios de organizao do governo e da concepo de Estado que sustenta a sociedade civil brasileira, um direito e dever de todo cidado. Atravs do estudo desta disciplina, voc vai compreender o movimento atravs do qual a sociedade brasileira conquistou um Estado democrtico que se desenha entre burocrtico e gerencial, cada vez mais condicionado por uma economia capitalista globalizada. nesse espao que operam as polticas pblicas integradas, enquanto objeto de trabalho privilegiado da administrao pblica, cujo entendimento um requisito para no se perder de vista o sentido do trabalho na administrao pblica.
Na ltima dcada assistimos a uma mudana cultural de orientao da administrao pblica brasileira, que no contexto da reforma do aparelho de Estado em sua trajetria recente no pas busca assumir um carter mais gerencial atravs de uma gesto por resultados. Segundo a orientao acima, busco nessa disciplina assimilar princpios, mecanismos e instrumentos operacionais de modernizao da administrao pblica, potencialmente aplicveis na rea da segurana pblica. Bons estudos! Professora Ruth

Plano de estudo

Ementa
Introduo administrao pblica. Aspectos histricos da administrao pblica brasileira. Polticas pblicas integradas. Estrutura da administrao pblica. Atividades administrativas. Servios pblicos. Controle da administrao pblica. Gesto por resultados.

Objetivos da disciplina
n

Distinguir os conceitos de Estado, governo e administrao pblica. Reconhecer as concepes histricas das formas de governo e a lgica da separao dos trs poderes, como base para entrada no campo da administrao pblica. Conhecer as bases histricas e conceituais correspondentes da administrao pblica. Compreender a administrao pblica brasileira e as suas implicaes na atualidade. Identificar o espao das polticas pblicas integradas como objeto de trabalho privilegiado da administrao pblica. Compreender a estrutura da administrao pblica brasileira e aspectos formais do seu funcionamento.

Assimilar as bases constitutivas e formas operacionais das atividades administrativas nos servios pblicos Refletir sobre as potencialidades do controle na administrao pblica. Identificar as caractersticas da administrao pblica brasileira na dcada de 1990, conceituando reforma do aparelho de Estado e sua trajetria recente no pas. Assimilar as possibilidades de uma gesto por resultados na denominada administrao pblica gerencial. Compreender os fatores culturais da administrao pblica, distinguindo as perspectivas de uma nova viso cultural de administrao pblica brasileira. Assimilar princpios e instrumentos de modernizao da administrao pblica.

Carga horria
n

60 horas aula 4 crditos

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Cronograma de estudo
Utilize o cronograma a seguir para organizar seus perodos de estudo. E no esquea de anotar as datas de realizao das atividades de avaliao.
Semanas Carga horria Eventos
Incio da disciplina

Atividades
Leitura da mensagem do tutor no Mural e do Plano de Ensino Atividades no AVA Estudo da Unidade 1 do livro didtico Atividades de auto-avaliao Atividades no AVA Estudo da Unidade 2 do livro didtico

Datas-chave

Unidade 1 1 Unidade 2

Atividades de auto-avaliao Atividades no AVA Estudo da Unidade 3 do livro didtico

Unidade 3

Atividades de auto-avaliao Avaliao no AVA Estudo da Unidade 4 do livro didtico

Unidade 4

Atividades no AVA Atividades de auto-avaliao Estudo da Unidade 5 do livro didtico

Unidade 5 2 Unidade 6

Atividades no AVA Avaliao de auto-avaliao distncia Estudo da Unidade 6 do livro didtico Avaliao a distncia. Atividades de auto-avaliao Estudo da Unidade 7 do livro didtico

Unidade 7

Atividades no AVA Avaliao de auto-avaliao distncia Estudo da Unidade 8 do livro didtico

Unidade 8 Avaliao presencial

Atividades no AVA Avaliao de auto-avaliao distncia

Avaliao presencial de 2 chamada Avaliao presencial final (caso necessrio)

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UNIDADE 1

Estado e governo na introduo administrao pblica


Objetivos de aprendizagem
n n

Compreender o conceito de Estado. Conceituar governo e reconhecer a sua existncia objetiva na sociedade. Assimilar um significado introdutrio para a administrao pblica. Distinguir os conceitos de Estado, governo e administrao pblica.

Sees de estudo
Seo 1 O que Estado? Seo 2 O que Governo? Seo 3 O que Administrao Pblica?

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Para incio de conversa


Voc sabe o que Estado? O que Governo? E o que Administrao Pblica? Veja a seguir o que estas expresses significam e o que elas tm em comum. No esquea de relacionar as concepes aqui apresentadas com os seus conhecimentos sobre o assunto.

Nesta unidade voc vai encontrar uma breve apresentao conceitual sobre Estado, Governo e Administrao Pblica. Estas concepes vm sendo construdas e reconstrudas historicamente e sua compreenso se faz necessria para entender melhor a contextualizao da Disciplina no prprio Curso. O estudo dos assuntos propostos nesta unidade de fundamental importncia para que voc possa compreender melhor a atual administrao pblica brasileira a partir da sua histria. Em cada pas essas relaes tambm se manifestam com peculiaridades especficas da prpria realidade histrico-institucional. Antes de iniciar, devemos admitir que artificial, mesmo sendo pedagogicamente justificado, discutir a administrao pblica, que processada pelo governo e segundo as diretrizes das concepes vigentes sobre o Estado, separadamente da ao poltica e mais propriamente das polticas pblicas que incidem sobre a mesma. E, sobretudo, por entender que a poltica faz parte da administrao, tanto na teoria como na prtica. - Vamos unidade 1, ento? Comecemos com o conceito de Estado.

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SEO 1 -O que Estado?


Vrios sentidos tm sido atribudos ao Estado, destacadamente segundo sua estrutura interna, com os quais voc vai estar se relacionando gradativamente. Alguns dos adjetivos comumente utilizados para qualificar o Estado so os seguintes: Estado de direito, moderno, soberano, federado, aparelho de Estado, poder poltico, comunidade. Gradualmente, voc vai se familiarizando melhor com estas terminologias. Veja, a seguir, como se pode definir ou compreender Estado.

O significado do termo Estado


O termo Estado tem sua origem etimolgica no latim status, com seu significado assim apresentado por Saldanha (1979, p.11):
A plenitude de direitos do cidado romano correspondia ao fato de se achar ele na posse do status familiae, do status liberatis e status civitatis: a condio de chefe de famlia e no dependente, a de homem livre e no escravo, a de cidado romano e no peregrino.

Ainda em Roma a velha expresso status rei romanae, designadora das condies da coisa pblica como um todo, figurou na definio do Direito Pblico [...] posteriormente retomada no Ocidente. Ou ainda, de acordo com Tremel (2001, p.17), os romanos entendiam o Estado como sendo a civitas, quer dizer:
a comunidade dos habitantes ou a res publica, isto , a coisa comum a todos. Com o crescimento de Roma e sua conseqente expanso ao mundo ento conhecido, modifica-se o conceito de Estado que se amplia para o de imperium, convertendo-se a res populi em res imperantis.

Os primeiros registros da palavra status, j com alguma equivalncia ao que hoje denominamos Estado, podem ser encontrados na Itlia e Inglaterra ao final da Idade Mdia e incio da Idade Moderna.

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Voc sabia que na Itlia do sculo 14 o termo Estado se unia ao nome de uma cidade, como por exemplo, il Stato de Roma? Segundo Tremel (2001, p.18) possvel que nesse caso o vocbulo correspondesse ao significado antigo de [...] status, isto , situao, ordem, condio, havendo algum informe, no entanto, de que no sculo 14, j se encontra na Inglaterra a palavra status como equivalente de Estado.

Segundo Bobbio (2001, p.65), antes da publicao da obra de Maquiavel (em 1531), o vocbulo Estado no havia obtido [...] a penetrao que alcanou a partir da poca renascentista, em virtude mesmo da aceitao, at a, de outros nomes pelos quais fora designada tal instituio. Segundo Menezes (apud TREMEL, 2001), a partir do sculo 16 o termo italiano stato se incorporou linguagem corrente, adquirindo foros de universalidade e se generalizou para designar qualquer Estado, por referncia a qualquer pas, e ainda, na traduo correspondente em qualquer lngua. A Maquiavel (apud SALDANHA, 1979, p. 11-12), o pensador poltico do final da Idade Mdia, atribuda a introduo ao uso moderno do termo Estado, por haver iniciado aquele autor o primeiro captulo da sua obra O Prncipe, com a conhecida afirmao: todos os estados e domnios que tm imprio sobre os homens, so repblicas ou principados. Aps o amplo reconhecimento da referida obra sobre poltica de Estado e governo, o uso do termo Estado se generalizou, passando a significar no mundo contemporneo a instituio de uma unidade de poltica global.
O que significa um Estado, ento?

Considerando a complexidade dos sentidos do Estado, tanto que existe uma Teoria Geral do Estado, para a sua noo introdutria nesta disciplina vamos nos apoiar em uma viso genrica, quer dizer, de origem mais enciclopdica.

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Entre os diferentes planos em que pode se pautar o estudo do Estado-cincia jurdica, cincia poltica e cincias sociais vamos nos ater a este ltimo enfoque, por sua maior proximidade com as cincias sociais aplicadas, onde se insere a administrao pblica. A sociologia poltica tem por objeto o estudo do Estado, como forma complexa de organizao social (BOBBIO, 2001, p.57). Um conceito bsico de Estado pode ser o seguinte: Estado um conjunto humano, um territrio e um poder poltico juridicamente orientado para objetivos de interesse pblico (VERBO, 1968). A definio acima est baseada na teoria tradicional dos trs elementos do Estado:
n

coletividade (povo); territrio; poder poltico (soberania).

Ao fazer parte da sociedade, o Estado assume caractersticas dessa mesma sociedade. Assim como o Estado faz parte da sociedade, esta tambm faz parte daquele. nessa mesma perspectiva que existe o entendimento do Estado como sendo a sociedade politicamente organizada.
A relao entre o Estado e a sociedade civil uma discusso fundamental, pois o Estado tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado territrio. So as diferentes formas de relao entre o Estado e a sociedade que atribuem o verdadeiro carter de qualquer Estado.

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Veja que como o poder poltico e a soberania so exercidos pelo governo, bastante corrente o entendimento do Estado como um todo, que pressupe a integrao dos seus trs elementos tradicionais:
n

territrio; povo e governo.

Dessa forma, a existncia do Estado pressupe uma estrutura de governo para conduzir o seu funcionamento e a sua administrao. O Estado significa uma estrutura instituda de sociedade poltica e o governo compreende a organizao estabelecida para o seu funcionamento, a ao do Estado.
Voc poderia destacar qual o sentido da existncia de um Estado? Caracterize algumas funes do Estado. Use o espao a seguir.

Em nome do interesse coletivo, o Estado tem um papel social fundamental. Nessa perspectiva podemos citar Cruz (apud TREMEL, 2001, p. 19), para quem: [...] o Estado no , pois, outra coisa seno uma forma de vida humano-social, vida em forma e forma que nasce da vida. Efetivamente o Estado uma realidade scio-cultural, que se coaduna com um modo especfico da vida social, cultural e historicamente construdo. Nas palavras de Bobbio (1988, apud BENTO, 2004), reside a indagao: - Qual a razo ltima que explica porque em toda a sociedade organizada h governantes e
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governados, cujo relacionamento se estabelece no como relao de fato, mas como um vnculo entre o direito de governar dos primeiros e a obrigao de obedecer dos segundos? A relao entre Estado e povo tende a uma relao de autoridade-sujeio, o que no quer dizer que tenha que ser assim. Segundo entende Hobbes (1988, apud BENTO, 2004), esse poder conferido ao Estado, pelo sdito, absoluto, pois se conservasse um pouco para si, instauraria a guerra, e somente pode ser exercido pela fora, pois s a iminncia do castigo pode atemorizar os homens. No entender de Hobbes o homem o lobo do homem, assim, cumpre proteger o homem dele prprio, a partir de preceitos racionais, que se consolidam na constituio de um Estado soberano. Voc concorda com esta afirmao? Vamos ver o que o diz Max Weber sobre o que seria um Estado. Atribui-se a Max Weber (1976, citado por BENTO, 2004, p. 11), no entanto, o conceito do Estado Moderno, que o entende como: uma associao de domnio, que tratou com xito de monopolizar, dentro de um territrio, a violncia fsica, como meio de domnio e que, para esse fim reuniu todos os meios materiais nas mos de seu dirigente e expropriou todos os funcionrios, que anteriormente dele dispunham por direito prprio, substituindo-os pelas suas hierarquias supremas. Neste conceito voc pode perceber algumas idias que permanecem at os dias atuais: o monoplio da violncia legtima; a diretriz de possuir um exrcito forte, para domnio do territrio; e, a existncia de um corpo de funcionrios, para servir o Estado. Voc concorda com esta afirmao? Pense nisso e depois siga adiante. Vamos analisar governo?

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SEO 2 - O que Governo?


Alm de se constituir em um dos elementos do Estado, o governo compreende o conjunto de rgos que colocam o Estado em ao. Em geral, na contraposio entre Estado e cidados, existe um senso comum que considera o primeiro superior e os demais inferiores, salvo numa concepo democrtica radical onde governantes e governados identificam-se ao menos idealmente numa nica pessoa e o governo se resolve no autogoverno. (BOBBIO, 2001, p.62-63). Historicamente os escritores trataram o problema do Estado principalmente do ponto de vista dos governantes. Seja na percepo dos dirigentes das organizaes pblicas, seja do ngulo dos seus usurios, a populao, conforme afirma Bobbio (2001, p.63), de qualquer forma, sempre predomina a lgica do governo: Mesmo a metfora, empregada por Plato no Poltico, do governante-tecelo o fim da trama da ao poltica uma boa tecedura no escapa desta perspectiva: a arte de tecer aquela que indica a cada um as obras que devem ser terminadas.
Atravs do governo se organiza o poder de Estado e as relaes entre os dirigentes governamentais e os governados. A relao entre Estado e sociedade , em grande parte, mediada pelo governo. Esse papel lhe atribui maior importncia para o estudo da administrao pblica, pois, em ltima instncia o governo o seu gestor.

A relao entre governantes e governados alm do seu carter poltico, ao ser mediada por uma estrutura organizativa, tem um contedo gerencial, levando-nos ao campo da administrao pblica. - Mas antes de avanar nessa relao com a administrao pblica, vamos retomar as formas de governo historicamente existentes.

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Quais so as formas de governo?


As formas de governo, segundo Saldanha (1979, p.31-32), indicam os modos de organizao das relaes de poder dentro da ordem estatal; apesar de as estruturas estatais serem concomitantemente problemas de governo, e de a organizao do poder ser enfim um problema do Estado.
Mas, afinal, o que quer dizer formas de Governo?

Segundo Dallari (1995, p.188), a caracterizao das formas de governo derivada da organizao das instituies que exercem o poder soberano do Estado e das relaes entre essas instituies. bastante comum encontrar na literatura especializada forma de governo e regime poltico como expresses sinnimas. Concordamos com o entendimento do autor acima citado de que a expresso formas de governo contm maior preciso para referir-se ao estudo dos rgos de governo, atravs da sua estrutura de sustentao e relao entre os seus componentes.
Classificao das formas histricas de governo

A classificao das formas de governo pode ser feita tanto em funo da sua estrutura de poder como das relaes entre os rgos de governo. Existem trs tipologias clssicas das formas de governo: a de Aristteles (Antiguidade grega), a de Maquiavel (final da Idade Mdia) e a de Montesquieu (Idade Moderna). Em sua obra intitulada Poltica, Aristteles classifica os governos, segundo o nmero de governantes, em:

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Monarquia o governo de um, que degenera em TIRANIA. Aristocracia - o governo de poucos, que degenera em OLIGARQUIA. Democracia - o governo de muitos (a sua politia).

Etimologicamente, a palavra democracia significa o poder (cracia) do povo (demos). Na obra O Prncipe Maquiavel reduz as trs formas de Aristteles em apenas duas: a monarquia e a repblica. Seu fundamento que a diferena essencial saber se o governo de um s ou de uma assemblia, seja esta constituda por poucos ou muitos. Duas formas clssicas de governo podem ser destacadas:
n

Monarquia Repblica

Na forma republicana de governo, segundo Maquiavel, tanto pode existir uma repblica aristocrtica, governada por poucos ou repblica democrtica, governada por muitos. Na repblica devem ser adotadas regras, como a do princpio de maioria, para se poder alcanar a formao da vontade coletiva.
Repblica o governo de um coletivo, conforme REGRAS da maioria.

J Montesquieu, importante cientista poltico da Frana do incio da idade moderna, elabora outra tipologia e distingue trs formas de governo: a monarquia, a repblica e o despotismo. Ou seja, apenas agrega esta ltima forma clssica de Maquiavel e aprofunda a reflexo a respeito.

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Esta classificao de Montesquieu se diferencia das anteriores, na medida em que define o despotismo como o governo de um s, mas sem lei nem freio, em outras palavras como a forma degenerada da monarquia (BOBBIO, 2001). A contribuio de Montesquieu, preocupado com o funcionamento da mquina de Estado, acrescenta um novo critrio para distinguir as formas de governo, seu atrelamento aos princpios que levam as pessoas a obedecer: a honra nas monarquias, a virtude na repblica e o medo no despotismo. Ao ter sido adotada no sculo 19 por Hegel, a tipologia de Montesquieu foi revalorizada, em sua contribuio. Veja o que ele diz:
[...] para o delineamento histrico da humanidade, que teria passado por uma fase primitiva de despotismo correspondente ao nascimento dos grandes estados orientais, para atravessar a poca das repblicas (democrticas na Grcia, aristocrticas em Roma) e desembocar nas monarquias cristiano-germnicas que caracterizam a idade moderna.

Pode-se reconhecer que existe uma maior sincronicidade entre monarquia e aristocracia do que entre esta ltima e a democracia. Isso se corrobora ao considerarmos o ponto de vista do ordenamento jurdico, conforme enunciado por Kelsen (apud BOBBIO, 2001, p.106), segundo o qual as formas de governo podem ser sintetizadas em duas: governos autocrticos e democrticos. Autocracia - o ordenamento a partir do alto (Monarquia ou Aristocracia), segundo normas autnomas, onde, apenas um livre. Trata-se do monoplio do governo por uma elite.
o Despotismo Oriental de Hegel (op cit.)

Democracia - o ordenamento a partir de baixo, ou melhor, do povo. Quer dizer, na prtica, que muitas elites concorrem entre si pelo governo.

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a Repblica de Rousseau (op cit.)

Quais as formas atuais de governo?


As formas histricas de governo precisam ser adaptadas para entender suas conformaes atuais, pois, quando Maquiavel escreveu que todos os Estados so ou principados ou repblicas, fazia uma afirmao que correspondia perfeitamente realidade do seu tempo e distinguia aquilo que era realmente diverso: a monarquia de Frana e a repblica de Veneza. Segundo Bobbio (2001, p.108), o esquema de Maquiavel, bastante adequado sua poca, deformaria o entendimento das formas de governo atuais, porque levaria a distinguir artificialmente aquilo que no facilmente distinguvel.
a monarquia inglesa em relao com a repblica italiana.

Pode-se distinguir ento, na atualidade, trs formas de governo:


n

Estado Monrquico - o grande Estado territorial moderno Repblica - dos antigos e dos pequenos Estados modernos Formas Mistas - metade monarquia (o Rei); metade repblica (o Parlamento)
Inglaterra

Na atualidade bastante comum a existncia de um governo presidencial nas repblicas, um exemplo o governo presidencial em repblicas EUA e Brasil. Isso enquanto algumas dessas naes no optarem pela forma parlamentarista, em que o chefe do Legislativo assume a

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chefia de governo, reservando-se ento ao presidente apenas a funo de chefe de Estado. Este seria o caso das repblicas parlamentaristas.
o Brasil de Juscelino Kubitschek (apenas em 1961).

- A compreenso dessa ltima composio de governo exige compreender a relao entre os poderes que o compe. Vamos l?

O que a separao dos poderes?


Primeiramente interessante voc perceber que ao representar todo o aparelho de Estado o governo compreende a sua estrutura de funcionamento, atravs da qual o Estado se organiza. Ao ser formado pelos rgos e instituies de Estado, faz parte do governo tanto os rgos executivos como os legislativos e judicirios. Quer dizer, o governo inclui os rgos e instituies que constituem os seus poderes - Executivo, Legislativo e Judicirio. O exerccio do governo se processa pela via da separao dos poderes, e, conforme consta na Enciclopdia Luso Brasileira, essa uma caracterstica do Estado de direito organizar-se pela via da separao dos poderes, segundo a qual a atividade pblica (Executivo) subordinada lei (Legislativo) que, em tese, se coloca a servio do Direito (Judicirio). Os fundamentos da separao de poderes colocam-se como resultado do combate ao absolutismo por pensadores que defendem a idia de que se deve evitar o governo nas mos de um s ou de poucos, pois este o princpio que leva tirania (DALLARI, 1986).A doutrina da separao dos poderes tomou forma no pensamento de Montesquieu, cuja obra contribuiu com a concepo de criao do Estado norteamericano, que visava formar um governo eficiente e, ao mesmo tempo, protetor dos direitos democrticos, sem colocar em perigo as liberdades republicanas.
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Segundo a contribuio de Montesquieu as funes de Estado deveriam ser distribudas entre trs ramos do governo, de maneira que nenhum deles [...] pudesse prevalecer sobre os demais e cada um se constitusse numa barreira para conter excessos de outro (ibid). Assim entendidos, efetivamente a existncia de um Legislativo, de um Executivo e de um Judicirio permite o seu funcionamento como um sistema de freios e contrapesos (ibidem). Ao ser entendido como a resultante da interao entre os trs poderes de Estado, cabe ao governo a sua administrao. Ou melhor, enquanto materializao organizacional do Estado, em quaisquer dos seus poderes, na estrutura do governo que se tem o espao da administrao pblica. - Agora que voc estudou os conceitos de Estado e Governo sob vrias perspectivas, teorias ou doutrinas, voc vai estudar administrao Pblica. Vamos ver como podemos defini-la?

SEO 3 - O que Administrao Pblica?


A administrao pblica compreende um conjunto de pessoas, entendidas no seu coletivo, enquanto sujeitos pblicos, que articulados atravs de rgos e servios desenvolvem a atividade ou funo administrativa de gesto governamental que lhe compete. Por gesto pblica se entende todo e qualquer processo gerencial que vise a consecuo de aes e polticas pblicas assumidas, direta ou indiretamente, por um ente estatal. Compreende os processos de formulao, de planejamento, de coordenao, de execuo e ou monitoramento das aes governamentais. Pode ser caracterizada como gesto pblica estatal, no estatal ou terceirizada. (DARIO, 2004, p.15). Compreendendo o conjunto das funes necessrias ao servio pblico em geral, em sua acepo mais operacional, a administrao pblica se constitui no desempenho sistematizado das aes e servios prprios do Estado, executando-os com a intermediao do governo.

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Gesto pblica a administrao de organizaes do setor pblico, podendo as palavras gesto e administrao ser entendidas como sinnimas. Na gesto pblica se define:
n

como se tomam as decises; como se implementam as polticas; e no simplesmente a manuteno organizacional e melhorias nos sistemas de controle administrativo; mas, tambm, como as organizaes pblicas se desenvolvem e so utilizadas.

Plato, filsofo clssico da Grcia Antiga, j estudado na Disciplina de Introduo Segurana Pblica, comparava a arte de governar com a arte de navegar, de conduzir o barco. Pois, o exerccio do governo est pautado em duas grandes categorias: a poltica e a administrao pblica. Aqui vamos buscar entender a expresso da poltica apenas na administrao pblica, o que j no pouco. E para introduzir o estudo da prxima unidade sobre a histria da administrao pblica barasileira, retomamos a metfora de Plato, segundo a qual, para que o barco no afunde matando a todos, necessrio redimensionar o peso e auxiliar o timoneiro na conduo do leme, necessitando para tanto adaptar-se constantemente, em tempo real, s condies que por todo o tempo se modificam. (SERRES, 2000, apud BENTO, 2004).

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O que podemos pensar sobre a sociedade de hoje a partir da metfora de Plato? Tente relacionar o que ele diz s prticas atuais quando se trata de sociedade, governo, gestores ou rgos. O que diz Plato pode ser visualizado? Como? Pense nisso e escreva suas concluses no espao a seguir.

- A seguir, para concluir o estudo dessa unidade, voc vai ter a oportunidade de analisar as relaes entre Estado, governo e administrao pblica.

Quais as relaes entre Estado, governo e administrao pblica?


importante voc notar que as diferentes concepes de Estado e suas implicaes na administrao pblica so mediadas atravs do governo. Como o Estado opera, sobretudo, atravs do governo e as aes de governo so materializadas atravs da administrao pblica, pode-se afirmar que a administrao pblica se processa no governo. Em sua funo gestora, para gerir servios e atividades pblicas, o Estado opera atravs do governo. E os instrumentos tericos, conceituais e metodolgicos utilizados pelo governo para cumprir seu papel, so desenvolvidos pela via da administrao pblica. Veja que a melhoria do gerenciamento pblico uma necessidade consensualmente reconhecida, o que coloca a importncia da contribuio dessa disciplina na compreenso dessas possibilidades. - Conseguiu compreender os conceitos situando-os no contexto da administrao? Voc percebeu que estas entidades so complementares? Uma est na outra e, que as definies dependem da forma como so compreendidos e vividos os paradigmas? Vamos a algumas atividades? Responda e depois confira para os comentrios.
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Atividades de auto-avaliao
1) Elabore com suas palavras um conceito de Estado que seja passvel de explicitar sua importncia na administrao pblica. Justifique sua resposta.

2) Entre as formas de governo existentes na atualidade, como se insere o Brasil? Justifique sua resposta comparando a condio brasileira com outros dois expoentes internacionais de formas de governo.

3) Comente e critique com as suas prprias palavras um conceito de Estado.

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4) Que governo e qual sua importncia na sociedade?

5) Elabore uma definio prpria para a administrao pblica.

6) Como se relacionam Estado, governo e administrao pblica?

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Sntese
Nesta primeira unidade voc aprendeu os conceitos de Estado, governo e administrao pblica, podendo distingui-los. A realidade da administrao pblica processada pelo governo, o que coloca o reconhecimento da sua existncia objetiva na sociedade. E o governo carrega em sua materialidade a concepo de Estado que lhe sustenta. Assim, a administrao pblica reflete o governo em que se insere e o Estado ao qual serve. No contexto dessas relaes voc pode aprender um significado introdutrio para a administrao pblica.

Saiba mais
Se voc quiser adquirir um livro-texto bsico sobre os contedos abordados, sugerimos: BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: para uma teoria geral da poltica. 9a ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001. [Coleo Pensamento Crtico, v.69]. Se quiser aprofundar seus conhecimentos sobre a relao entre Estado e governo leia: BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Braslia: UnB, 1988.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 9a ed. So Paulo: Saraiva, 1982.

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UNIDADE 2

Origens conceituais da administrao pblica


Objetivos de aprendizagem
Situar a administrao pblica nos primrdios da histria da administrao. n Reconhecer as bases histrico-conceituais da administrao pblica.
n n

Conhecer os antecedentes da administrao pblica na Antiguidade e Idade Mdia. Reconhecer as formas estamental e absolutista do Estado que marcaram a entrada da administrao pblica na Idade Moderna. Perceber as implicaes das concepes de Estado na idade moderna sobre a administrao pblica.

Sees de estudo
Seo 1 Antecedentes da administrao pblica:
dos primrdios da histria da administrao administrao pblica. absolutistas Moderna?

Seo 2 O Estado estamental e as monarquias Seo 3 Quais as concepes de Estado na Idade

Seo 4 O Estado na concepo de Weber

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Para incio de conversa


Voc estudou vrias definies de Estado na unidade 1, ento j deve ter elaborado o conceito de Estado, no mesmo? Porm este um conceito bastante complexo e, por isso, no pode simplesmente ser generalizado. preciso assinalar suas diferentes concepes ao longo da histria, para melhor o compreendermos em sua definio. O papel e mesmo a definio do Estado tm mudado consideravelmente nas diferentes pocas da humanidade. Contudo, determinadas expresses persistiram e deixaram significativos resqucios na compreenso vigente de Estado que ainda incidem diretamente sobre a administrao pblica. Na unidade anterior, voc estudou as formas histricas de governo e percebeu o quanto a administrao pblica est atrelada concepo de Estado e ao governo que a sustenta. Assim, nesta unidade, vamos recobrar as principais concepes histricas sobre o Estado, uma vez que estas so pr-requisitos bsicos para a sua aprendizagem a respeito da administrao pblica brasileira. Partindo das expresses da administrao pblica, nos primrdios da prpria administrao e das concepes de Estado e Governo na Antiguidade e Idade Mdia, voc compreender como esses primeiros fragmentos que iro compor a tessitura da administrao pblica europia aportaram em nosso continente. Os estudos dos temas propostos nesta unidade, ratificamos, so vitais para que voc compreenda as implicaes das diversas concepes de Estado sobre a administrao pblica no Brasil com a respectiva gesto governamental que a acompanha h, pelo menos, cinco sculos carregando heranas de tempos ainda mais longnquos.

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SEO 1 - Antecedentes da administrao pblica: dos primrdios da histria da Administrao Administrao Pblica
A histria da administrao pblica acompanha a formao do pensamento administrativo. Os antecedentes histricos da administrao a configuram como resultado de contribuies cumulativas das obras e teorias de muitos precursores, destacando-se os filsofos, fsicos, economistas, estadistas e empresrios. As estruturas orgnicas piramidais, por exemplo, que so no presente, amplamente incorporadas na composio do conhecimento administrativo, desde h muito j haviam sido adotadas e utilizadas para a concretizao dos empreendimentos militares, sociais, polticos, econmicos e religiosos de povos do passado. J em tempos idos, no topo da pirmide, estavam as funes reconhecidas como de autoridade e poder de decidir, enquanto na base, concentravam-se as funes de execuo.
Um exemplo clssico do uso da estrutura piramidal, como forma de organizao utilizada h muitos sculos, pode ser encontrada no Antigo Testamento (xodo, cap.18, v.13-27). Naquela ocasio, o sogro de Moiss lhe aconselhava delegar suas funes para chefias intermedirias como forma de organizao para conseguir atender toda a multido que lhe procurava cotidianamente.

Segundo Chiavenato (1983), se quisermos observar os antecedentes da administrao na Antiguidade, podemos faz-lo vislumbrando obras que, hoje ainda, so consideradas monumentais e revelam em sua magnitude, no s a existncia, mas tambm a capacidade de seus dirigentes em planejar e guiar as pessoas para concretizar realizaes de tamanha grandeza. Estes antecedentes servem-nos como exemplos que demonstram a importncia de uma administrao eficaz e competente das coisas pblicas em diversos contextos histricos. Como fontes desses exemplos de organizao administrativa, podemos destacar:

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No Egito os papiros: importncia da organizao poltica. Na Babilnia controle escrito e salrio mnimo. Na China parbolas de Confcio, prticas para a boa administrao pblica. Na Prsia estudo de movimentos fsicos (Ciro), relaes humanas e manuseio de materiais. Roma descrio de funes (Cato).

Por meio da organizao da Igreja Catlica na Idade Mdia, podemos observar, por exemplo, a importncia de existir uma unidade em torno de propsitos e objetivos a alcanar, princpio que foi fundamental para a organizao eclesistica daquele tempo. Valendo-se de orientaes por meio de normas administrativas, bem como da hierarquia de autoridade e da coordenao funcional, sua estrutura tem sido, at os dias atuais, comumente bastante usada. Sempre prxima do Estado, quando no fazendo parte diretamente dele, ou se constituindo como tal o Estado do Vaticano, o modelo de organizao da Igreja Catlica, tem sido usado como referncia, tanto da administrao pblica, quanto da organizao privada. J outro exemplo, freqentemente usado na administrao pblica e geral como um todo, nos vem da influncia das organizaes militares, destas, destacam-se os seguintes princpios: a) organizao linear, b) a unidade de comando, c) a escala hierrquica, d) a autoridade e responsabilidade, ampliao da escala de comando frente ao volume de operaes, e) o planejamento e controle centralizados e a instituio de operaes; descentralizadas.

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Ainda possvel salientar a influncia dos filsofos nos antecedentes da formao do pensamento administrativo, demonstradas a partir das seguintes contribuies:Scrates: habilidade pessoal, conhecimento tcnico e experincia.
n

Plato: Na obra, A Repblica: administrao dos negcios pblicos. Aristteles: Na obra, Poltica: organizao do Estado. Bacon (sc. XVI): mtodo experimental e indutivo. Descartes (sc. XVII): o poder da RAZO. Hobbes (sc. XVII): o homem o lobo do homem. Rousseau (sc. XVIII): o Contrato Social. Marx (sc. XIX): dominao econmica do homem pelo homem.

A Administrao Pblica no perodo Feudal

Os acontecimentos relacionados Idade Mdia, que habitualmente estudamos na escola, diz respeito, sobretudo, histria da Europa. Durante este perodo, muito extenso por sinal, prevaleceu uma organizao a qual costumamos designar de Feudalismo. Da Idade Mdia, costumeiramente, dizemos que durou cerca de 10 sculos, 1.000 anos, portanto. Mas claro que no podemos imaginar que durante todo este tempo, a Europa tenha permanecido estagnada. A histria dinmica e muitas coisas aconteceram durante este perodo que so ainda, muito importantes para entendermos nossa maneira de pensar e agir na atualidade. Embora prevalecesse o feudalismo em quase todo o seu territrio, h partes da Europa que se organizaram de outras formas, sendo que o feudalismo no foi igual em todo o territrio e nem durou todo este tempo em todas as regies. Porm, sobre o feudalismo, h caractersticas que nos interessam especificamente porque algumas so permanncias que perpassam os tempos, sendo que observamos muitas de suas prticas ainda vigentes na sociedade ocidental, em se tratando de administrao pblica.

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Apenas como uma forma de estudo, a Idade Mdia tradicionalmente dividida em dois momentos histricos:
n

a Alta Idade Mdia (sculos V a IX), em que surge o sistema feudal na Europa, cresce o Imprio Bizantino (Romano do Oriente) e se instaura a forma de Estado Teocrtico na Pennsula Arbica (o Islo); a Baixa Idade Mdia (dos sculos X a XV), em que os modelos acima se consolidam.

No sistema feudal, o modo de organizao econmica, poltica, social e cultural baseou-se na posse da terra. Quem a possua, via de regra, possua o poder. Nesse contexto, intensificou-se a obrigao servil. Sobre as bases do sistema feudal, verifica-se:
n

Prevaleciam as relaes de vassalagem e suserania. O suserano era quem dava um lote de terra ao vassalo, sendo que este ltimo deveria prestar fidelidade e ajuda ao seu suserano. O vassalo oferecia ao senhor, ou suserano, fidelidade e trabalho, em troca de proteo e um lugar no sistema de produo. As redes de vassalagem se estendiam por vrias regies, sendo o Rei o suserano mais poderoso. O regime de trabalho tpico da poca denominava-se corvia (trabalho forado). Todos os poderes, jurdico, econmico, militar e poltico concentravam-se nas mos dos senhores feudais, donos de lotes de terras (feudos). As relaes sociais eram bastante hierarquizadas. Quem nascia servo ou senhor, assim se mantinha por toda a vida (imobilidade social). Havia, ainda, outras classes sociais intermedirias destas duas condies de senhor e servo que eram: os viles, escravos e ministeriais, sendo que estes ltimos podiam ascender condio de cavaleiros.
Como era o Estado durante o feudalismo?

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Havia uma soberania piramidal e fragmentria na estrutura da sociedade feudal. Esse modelo de organizao caracteriza-se em trs tipos: 1. poder poltico local, descentralizado em relao ao rei; 2. proteo dos senhores feudais, obtida pelo juramento de fidelidade a outros senhores, tornando-se estes ltimos suseranos (superiores) dos protegidos que passavam a ser seus vassalos (outros senhores subordinados aos senhores feudais seus protetores); 3. estrutura hierrquica piramidal, com o Rei no topo, num status que se relaciona exclusivamente com seus vassalos diretamente ligados a ele, como duques, marqueses e condes, sucessivamente, ficando no espao central da estrutura, os bares como suseranos dos cavaleiros. Foi nessa estrutura que tiveram origem, na sociedade ocidental, os reinados e a conhecida nobreza. O Estado feudal pode ser visualizado como um estado cujas funes diretivas estavam a cargo dos senhores feudais em seus diversos feudos, portanto bastante fragmentado, no existindo um poder central. Segundo Faoro (2001, p.36), no se pode considerar a organizao poltica da sociedade feudal propriamente como um Estado, da maneira que o entendemos hoje. Em suas palavras: [...] O feudalismo, significa, um acidente, um desvio na formao da nao politicamente organizada em relao ao nosso conceito atual de Estado. Assim, pode-se afirmar que: O feudalismo no cria, no sentido moderno, um Estado. [...] apenas concilia, na realizao da homogeneidade nacional, os privilgios, contratualmente reconhecidos, de uma camada autnoma de senhores territoriais (FAORO, 2001, p.36).

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SEO 2 - O Estado Estamental e as Monarquias absolutistas


Lentamente, o incremento das relaes comerciais acelerou um rompimento com a ordem feudal e forneceu subsdios para o aparecimento do sistema patrimonial. O Estado, na transio entre Idade Mdia e Idade Moderna, assumiu ento, duas formas intermedirias entre aqueles perodos histricos que apenas antecedem a futura organizao do Estado Moderno no final da Idade Mdia:
n

Estado Estamental; Monarquias Absolutistas.

Mas afinal, o que foi mesmo o Estado Estamental?

Stnde (do alemo) = rgos colegiados. A expresso estamento corresponde a grupos de uma mesma posio poltico-social. No estamento, a instituio Estado, representa apenas os interesses da categoria que o compe.

Foi uma forma transitria entre o Estado descentralizado caracterizado no feudalismo e o Estado absolutista. Tratase de um Estado comandado por estamentos, surgidos como decorrncia das caractersticas do sistema feudal em que se destacava a produo auto-suficiente de cada feudo e o poder poltico local independente. Dessa forma, os movimentos que levaram formao de outra configurao de Estado foram criando uma espcie de comunidade privilegiada em torno dos senhores feudais que, por sua vez, passaram a constituir estamentos, como se fossem castas superiores e, estas, foram se instalando na prpria organizao do Estado. Os direitos e privilgios do estamento eram pretensamente legitimados pela via de assemblias deliberativas. Como exemplos de estamentos, temos:
Exemplo 1 Cmara dos Lords (nobres e clero). Exemplo 2 Cmara dos Comuns (estamento burgus).

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O estamento pode ser considerado um fenmeno da organizao do Estado, governo e administrao pblica, que ganhou expresso no modelo assumido, por exemplo, em Portugal no perodo das grandes navegaes e que atravessou mares at suas colnias. O estamento pode ser considerado um antecessor do conceito de governo, hoje adotado pelo senso comum na sociedade, pois, no estamento estavam reunidos os funcionrios administrativoeconmicos que comandavam os interesses do rei.
O que foi o Absolutismo?

O Estado absoluto corresponde ao tipo de Estado consolidado pelas Monarquias Absolutas que imperavam na Europa do incio da Idade Moderna. Durante o sculo 16, estabeleceram-se estados absolutistas na Frana, Inglaterra e Espanha. comum pensarmos que nas concepes absolutistas tem-se um Estado sem intermedirios. Na realidade, no entanto, mais provvel existir uma monarquia moderada, uma vez que quase sempre persiste alguma forma de intermediao entre o monarca e seus sditos. No Estado absoluto tpico, verifica-se a existncia de uma rgida concentrao e mesmo centralizao do poder nas mos do Rei. No absolutismo os costumes so ditados pela vontade do Rei, uma vez que, s existem leis que sejam toleradas pelo soberano. A idia do poder aliado fora como uma ao exclusiva do Estado se manifestava no absolutismo, como tambm, o poder de impor tributos. No Estado absoluto o rei detm o poder central e o exerce sobre cidades, corporaes e sociedades particulares. O Estado absolutista promoveu um equilbrio entre as classes sociais que durante o feudalismo, via de regra, no existiam, que foram se constituindo acirrando disputas entre a velha nobreza feudal e a nova burguesia urbana comercial nascente. Vale discorrer que o absolutismo, propriamente dito, foi se formando pelo desenvolvimento do comrcio.
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As grandes monarquias absolutistas eram protegidas por seus exrcitos e funcionrios, mantidos graas cobrana de impostos nacionais e garantidos pela legislao que era codificada, segundo os interesses do reino. Com o passar do tempo e frente ao surgimento da sociedade industrial, as monarquias absolutistas consolidam-se sob uma outra lgica, a chamada lgica liberal capitalista, o que vai desembocar em uma nova forma de Estado at hoje existente, quer seja, o Estado Moderno.

SEO 3 - Quais as concepes de Estado na Idade Moderna?


Apenas para facilitar sua localizao temporal, podemos afirmar que a Idade Moderna inicia, aproximadamente, com a poca dos descobrimentos, das grandes navegaes, quando o mapa mundi foi modificado com a incluso, por exemplo, das Amricas. Segundo Gruppi (1980), o Estado moderno ou unitrio dotado de um poder prprio independente comeou a se formar na segunda metade do sculo XV na Frana, Inglaterra e Espanha, posteriormente, alastrou-se por outros pases europeus, entre os quais, muito mais tarde, a Itlia. O autor afirma que:
Como sempre acontece, s quando se formam os Estados no sentido moderno da palavra que nasce tambm uma reflexo sobre o Estado. Desde o comeo de 1500, temos Nicolau Maquiavel, que o primeiro a refletir sobre o Estado. No Prncipe de Maquiavel encontramos esta afirmao Todos os Estados, todas as dominaes que tiveram e tm o imprio sobre os homens foram e so repblicas ou principados. (GRUPPI, 1980)

Gruppi ainda destaca trs elementos caractersticos, que fizeram diferir o Estado moderno dos Estados do passado:

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1) a autonomia, plena soberania do Estado, o qual no permite que sua autoridade dependa de nenhuma outra autoridade. 2) a distino entre Estado e sociedade civil, que vai evidenciar-se no sculo XVII, principalmente na Inglaterra, com a ascenso da burguesia. O Estado se torna uma organizao distinta da sociedade civil, embora seja expresso desta. 3) O Estado medieval propriedade do senhor, um Estado patrimonial: patrimnio do monarca, do marqus, do conde, do baro etc. O senhor dono do territrio, bem como de tudo o que nele se encontra (homens e bens); pode vend-lo, d-lo de presente, ced-lo em qualquer momento, como se fosse uma rea de caa reservada.

Bobbio (2001) desenvolve uma tipologia que clssica, segundo a qual se podem categorizar quatro tipos de Estado: o feudal, o estamental e o absoluto (j estudados ao longo desta unidade) e o Estado representativo, que a forma predominante do Estado Moderno. O Estado representativo aquele que se configura tendo um representante do povo frente a uma nao. Ele pode se constituir por revoluo, por guerra civil ou ainda por caminhos democrticos. As formas mais conhecidas de Estado representativo, segundo Bobbio (2001, p.116), so:
n

Monarquia constitucional; Monarquia parlamentar (surgida na Inglaterra, aps a grande rebelio, e no resto da Europa aps a revoluo francesa); Repblica presidencial (surgida nos EUA).

No Estado representativo existe um compromisso entre o poder do prncipe (legitimado pela tradio) e o poder dos representantes do povo (a burguesia), que so legitimados pelo consenso. Nessa concepo, cabe ao Estado representar os interesses em nome dos direitos polticos e direitos individuais. Essa fase de transformao do Estado dura at os dias atuais.
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A representao de interesses se d em termos de direitos polticos. Os direitos individuais tambm so protegidos pelo Estado. A populao pode se voltar contra o Estado que a representa, cabendo-lhe o recurso da desobedincia civil. Na relao entre governantes e governados se expressa a concepo de Estado que a sustenta. De acordo com a viso de Estado formulada por Aristteles, como tambm as formuladas posteriormente, dentre as quais destaca-se o posicionamento poltico de Hegel, as partes antecedem o todo e no o todo s partes (BOBBIO, 2001). Dessa forma, se fundamenta o pressuposto tico da representao pelo Estado dos indivduos singularmente considerados e se rejeita a ascenso pelo Estado de grupos de interesses contrrios ao bem coletivo.

A ascenso do Estado moderno


Na constituio do Estado moderno, segundo Verbo (1968), os fundamentos do poder estiveram assentados em trs atributos: 1) economia mercantil e monetria; 2) autoridade nas mos do prncipe; 3) conscincia nacional. A reestruturao da vida poltica na configurao estatal tem sido historicamente modificada, de forma mais sensvel, no mundo moderno, a partir das seguintes razes:
n

a revoluo industrial; a existncia de instituies democrticas; a ascenso social e poltica das massas.

A modernidade consistiu, tambm, entre tantos fatores, na criao de um Estado nacional, de modo a se institucionalizar em um regime poltico mais estvel e que fosse capaz de impulsionar e conduzir a modernizao social desvinculando-se, sobretudo, dos preceitos teolgicos.

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Foi Maquiavel (BENTO, 2004), o primeiro a divulgar a palavra Estado para designar uma organizao poltica, como entendida hoje, quando elaborou por meio de seu livro, O Prncipe, sua receita de conquista de poder para um prncipe italiano, que pretendia unificar a Itlia. Assim, rompendo com as teorias clssicas derivadas dos grandes filsofos da Antiguidade (Scrates, Plato e Aristteles), Maquiavel construiu uma nova teoria poltica fundada em sua experincia como diplomata e conselheiro dos governantes de Florena do sculo XV . Deste modo, esse novo conceito de Estado, como entendido atualmente, comeou a ser concebido a partir do sculo 16, como forma de dominao poltica. De acordo com tal entendimento sobre o Estado, foi conferido a uma instncia impessoal o direito exclusivo ao uso da violncia, para matar, vingar, reprimir, pressupondo existir em nome (e lugar) da coletividade. Conforme enfatiza Maquiavel, a comunidade poltica no constituda para o bem comum e a justia como diziam os pensadores gregos, romanos e cristos. Entende ele que o discurso do bem comum e justia serve para encobrir os interesses da classe dominante. O papel econmico do Estado est sempre se alterando, pois essencial: garantir os direitos de propriedade, os contratos, cobrir falhas do mercado, promover o desenvolvimento econmico para assegurar a estabilidade dos preos, da balana de pagamento, e uma poltica comercial e industrial geradora de competitividade internacional da economia nacional. Nessa perspectiva, Bresser Pereira (TREMEL, 2001) entende que o Estado deve, principalmente, garantir a igualdade de oportunidades e uma razovel distribuio de renda. O moderno Estado de direito burgus tende a reunir as seguintes caractersticas:
n

diversos princpios e elementos na sua forma de governo (democracia, monarquia e aristocracia, repblica), na lgica dos governos mistos;

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poder religioso separado do poder laico, estatal; e, poder econmico separado do poder poltico, segundo o discurso neoliberal, passando para o mercado grande parte da responsabilidade social do Estado.

O conceito de Estado originado em Maquiavel foi profundamente desenvolvido por Weber, cuja contribuio na concepo moderna de Estado voc vai estudar na prxima seo. importante observar que as principais modificaes introduzidas na reestruturao da vida poltica na forma estatal no perodo Moderno deram-se a partir de um conjunto de fatores advindos, sobretudo, das conseqncias sociais e polticas motivadas pela Revoluo Industrial, pela criao de instituies democrticas e pela ascenso social e poltica das massas de trabalhadores.
Temos a continuidade do nosso estudo sobre o Estado Moderno nas sees seguintes, lembrando que mesmo sem especificar o adjetivo moderno, essa a forma histrica de Estado at hoje existente.

Estado de Direito Qualquer tipo de Estado, desde que esteja constitudo por Lei, pode ser considerado como um Estado de Direito. Tem como fundamentos bsicos (VERBO, 1968):
n

estar moldado sobre os direitos individuais naturais (liberdade, segurana e propriedade); estar subordinado a normas jurdicas.
O Estado de Direito existe, basicamente, para delimitar e tutelar as esferas pessoais de ao e organizao dos seus dirigentes, evitando-se assim o arbtrio e o despotismo da autoridade (VERBO, 1968).

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Algumas terminologias so usadas para diferenciar as formas possveis de um Estado de direito. Detre elas podemos destacar:
n

Estado material de direito; Estado liberal de direito; Estado burgus de direito; Estado nacional socialista; Estado fascista de direito; Estado de legalidade.

interessante perceber que por mais imprescindvel que seja a condio de Estado de Direito, cuja manuteno deve ser defendida, ela no define o carter ideolgico ou moral e nem sequer efetiva a legitimidade desse Estado, apenas sua legalidade. Uma vez estabelecida a Constituio de um pas, sem discutir a sua legitimidade poltica ou democrtica, pode-se chegar mesmo a ter modelos de Estado totalitrios ou autoritrios que se autodenominam como Estados de Direito. So Estados que de tal modo se constituram por instrumentos da legislao do pas, mesmo quando tenha sido modificada em condies excepcionais e por desrespeito legislao anterior, mas mesmo assim so reconhecidos, inclusive, por outros pases.
Como exemplo tivemos um Chile democrtico, com um governo socialista at 1973, que por um golpe militar foi derrubado. Os militares derrubaram assim, tambm, a Constituio vigente e, logo aps, foi decretada uma nova constituio pelo governo militar do general Augusto Pinochet. Este Chile, ps 1973, depois de um primeiro momento do perodo de exceo, at a elaborao de uma outra constituio, mesmo sendo uma ditadura, tornava-se deste modo um Estado de direito (legalmente amparado), como o anterior Estado socialista democraticamente institudo tambm o fora.

Perceba, ento, que a qualificao de Estado de Direito trata de uma graduao referida a uma condio poltica-administrativa,
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como ocorreu tambm nos totalitarismos ou autoritarismos do sculo 20, aps a Segunda Guerra Mundial, o mesmo contexto em que, por outro lado, tambm surgem ou se fortalecem os Estados Sociais (VERBO, 1968), que vamos estudar na seo subseqente.
Como exemplo, pode-se citar no primeiro caso, o Estado totalitrio na Espanha de Franco e, no segundo caso, a Frana social democrata.

O princpio democrtico exige uma preocupao constante em reafirmar e garantir os direitos fundamentais da populao. Isso se efetiva pela via da melhor submisso dos rgos do Estado s normas jurdicas, com reforo de sistemas de fiscalizao e das regras constitucionais (VERBO, 1968). por isso que se constata, conforme foi previsto por Weber no incio do sculo 20, que a democracia implica aumento da burocracia estatal. Por outro lado, para o desenvolvimento do princpio democrtico, preciso que a legislao seja efetivamente a expresso da vontade soberana do povo, o que historicamente se representa pelo Parlamento (VERBO, 1968). Sabe-se que, nas sociedades atuais, no tem sido assim a histria da representao poltica de direito. A rigor, para um uso legtimo da qualificao de Estado de Direito, implicaria reconhecer e assegurar: os direitos fundamentais do Homem, a independncia dos tribunais, a legalidade da administrao (VERBO, 1968). Contudo, na realidade, estes princpios nem sempre tm sido respeitados. Entre as tantas expresses possveis de um Estado de Direito, interessa estudar nesta unidade uma configurao especfica, por ser a existente em nosso pas um Estado Federal. Esse tema voc estudar na unidade 3. Antes, porm, voc ir buscar nas bases histricas, nos aspectos sociais, polticos, econmicos e culturais como vai se constituir o Estado brasileiro, o que voc comear a estudar na prxima unidade.
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SEO 4 - O Estado na concepo de Weber


No sculo 19, anterior ao nascimento da chamada administrao cientfica, houve produes especficas sobre diferentes problemticas sociais. Nesse tempo, vimos surgir uma diferenciao entre a administrao pblica e empresarial o que deu espao para o reconhecimento de posies mais originais acerca da administrao e mesmo da necessidade da criao de teorias especficas sobre administrao. Como exemplo de alguns tericos daquele perodo, destacamse Fayol e Weber, autores clssicos da formao do pensamento administrativo no incio do sculo 20, que claramente indicavam a aplicao da teoria das organizaes para qualquer esfera. As teorias de administrao tm aplicao genrica nos mais diversos tipos de organizao, cabendo a cada setor de produo, absorver referenciais e modelos de gesto, segundo sua disponibilidade de acesso e oportunidades. Max Weber, mestre em economia, socilogo, historiador e cientista poltico um autor muito importante para o estudo desta disciplina. Voc ainda vai conhecer mais sobre suas contribuies nas prximas disciplinas, destacando-se a sua viso poltica e a sua explicao do modelo burocrtico. Para Weber (2002), o Estado, sociologicamente no se deixa definir por seus fins. [...] a no ser pelo especfico meio que lhe peculiar, da forma como , peculiar a todo outro agrupamento poltico, a saber, o uso da coao fsica. De acordo com Weber, o estado contemporneo uma comunidade humana que, dentro dos limites de determinado territrio [...] reivindica o monoplio do uso legtimo da violncia fsica (2002).
O monoplio do uso legal da fora passa a ser a caracterstica fundamental que diferencia o Estado de outras instituies.

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A dominao organizada necessita tanto de um estado-maior administrativo (organizao de dominao poltica), quanto dos meios materiais de gesto (WEBER, 2002). Entre os motivos de obedincia, Weber destaca a busca pela retribuio material e pelo prestgio social. Assim sendo, o medo de perder o conjunto dessas vantagens o motivo decisivo da solidariedade que liga o estado-maior administrativo aos detentores do poder. Para conquistar a estabilidade da dominao por violncia, faz-se necessrio dispor de certos bens materiais. Weber (2002, p.64) define duas categorias de administraes:
n

os proprietrios dos instrumentos de gesto, que formam o Estado maior; os privados dos meios de gesto, que so os funcionrios, e seu dirigente apenas ocupa um cargo pblico.

O elemento fora , portanto, essencial existncia do Estado na concepo weberiana. Contudo, Weber entende que no basta a fora, preciso que ela seja legtima. Para o mesmo autor, existem trs formas de legitimar a autoridade: 1. o poder carismtico, 2. o poder tradicional e a 3. racionalidade legal, Dessa forma, Weber diferencia dois tipos de Estado, pela perspectiva do seu poder:
n

o poder patriarcal e patrimonial, que leva ao despotismo de Estado; os estados de estrutura burocrtica, pressupondo o desenvolvimento racional do Estado moderno.

No governo, o poltico atua, segundo Weber (2002, p.71), como uma espcie de empreendedor, pois so distribudos

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[...] empregos de toda espcie [...] pelos chefes de partido a seus partidrios, pelos bons e leais servios prestados. No so, por conseguinte, as lutas partidrias apenas lutas para consecuo de metas objetivas, mas sim, a par disso, e acima de tudo, emulao para controlar a distribuio de empregos.

Cabe destacar que essa configurao poltica dos governos afeta diretamente a administrao pblica. O mesmo autor afirma que, segundo o desenho burocrtico da racionalidade, a priori, se inviabilizaria a corrupo.
Ope-se a essa tendncia, no entanto, o desenvolvimento moderno da funo pblica que [...] exige um grupo de trabalhadores intelectuais especializados, altamente qualificados e que se preparam, durante muito tempo (para realizar a sua) tarefa profissional, sendo animados por um sentimento muito desenvolvido de honra corporativa, em que se reala o sentimento da integridade (WEBER, 2002, p.72).

Weber (2002) identifica um conflito importante que se expressa em uma luta dissimulada entre os funcionrios especializados e a autocracia do prncipe, cujo enfrentamento necessrio para assegurar a unidade de direo poltica. Trata-se dos conflitos existentes entre os funcionrios de carreira, segundo a racionalidade burocrtica, e os funcionrios polticos, os atores do poder poltico. Dentro da lgica burocrtica, para Weber (2002, p.81), o verdadeiro funcionrio [...] no deve fazer poltica exatamente em virtude da sua vocao: deve administrar, antes de tudo, de forma apartidria. [...] Ele deve desempenhar sua misso [...] sem ressentimentos e sem preconceitos. A viso weberiana de organizao do aparelho de Estado privilegia sempre a racionalidade burocrtica, segundo a qual, os funcionrios devem apenas cumprir as competncias de seu cargo. A racionalidade comprometida com os objetivos da administrao pblica uma necessidade ainda atual nas organizaes pblicas brasileiras.

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Atividades de auto-avaliao
Leia com ateno os enunciados e responda s questes. Voc vai encontrar comentrios no final deste livro. 1) Indique trs contribuies conceituais derivadas da histria da administrao pblica para a formao da teoria da administrao.

2) Assinale quais das formas de Estado, abaixo, marcaram a entrada da administrao pblica no incio da Idade Moderna. a) ( ) patriarcado b) ( ) patrimonialismo c) ( ) repblica d) ( ) monarquias absolutistas e) ( ) Estado estamental

3) O que significa para um Estado ser representativo?

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4) O Brasil um Estado de direito? Justifique sua resposta.

Sntese
J que a construo e definio de conceitos tm histria e autores, voc comeou o seu aprendizado sobre a administrao pblica buscando seus antecedentes conceituais longnquos. Partindo das expresses nos primrdios da prpria administrao, as concepes de Estado e governo na Antigidade e Idade Mdia trouxeram os primeiros fragmentos que iro compor a administrao pblica europia, que aportou em nosso continente. Para finalizar esta unidade, voc conheceu melhor o significado da expresso Estado moderno, o tipo de Estado at hoje vigente em nossa sociedade assinalado, sobretudo, por seu carter representativo de Estado e de direito.

Saiba mais
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o contedo tratado nesta unidade, sugerimos alm da leitura dos livros citados ao longo da unidade, destaque para:
FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Vol I e Vol 2. Porto Alegre: Globo, 2001.

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Aspectos histricos da administrao pblica brasileira


Objetivos de aprendizagem
n

Reconhecer as principais caractersticas da administrao pblica brasileira, herdadas do Estado patrimonial e estamental portugus. Destacar aspectos do quadro administrativo dos seguintes perodos da histria brasileira: colnia portuguesa, sede do imprio lusitano aqui aportado, durante o movimento da independncia, perodo imperial brasileiro e Repblica Velha. Identificar as principais caractersticas da administrao pblica brasileira na era Vargas. Caracterizar a dependncia, o populismo e o desenvolvimentismo na administrao pblica brasileira dos anos 60. a configurao da administrao pblica nos governos militares do Brasil (de 1964 a 1984). o carter patrimonialista, estamental e burocrtico da administrao da repblica brasileira.

n Reconhecer

n Distinguir

Sees de estudo
Seo 1 Origens portuguesas da administrao
pblica brasileira

Seo 2 Administrao pblica do Brasil colnia,

durante o movimento da independncia e no seu perodo imperial no Brasil

Seo 3 A formao de uma Repblica Federativa Seo 4 Administrao da Repblica Brasileira no


perodo de Vargas

Seo 5 Administrao do populismo e


desenvolvimentismo (1964-1984)

Seo 6 A administrao dos governos militares

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Para incio de conversa


A reviso dos assuntos propostos nesta unidade vai lhe permitir compreender a atual administrao pblica brasileira, a partir da sua histria. A caracterstica histrica mais marcante da administrao pblica brasileira, e que tem se mostrado de difcil rompimento, o patrimonialismo, que voc vai compreender como uma marca consolidada pelo Estado estamental portugus. O movimento histrico da administrao pblica brasileira, finalmente, chega ao modelo burocrtico; mas cuja racionalidade teve srias dificuldades de se tornar uma realidade nas prticas observadas.

SEO 1 - Origens portuguesas da administrao pblica brasileira


Como a administrao pblica brasileira inicia, via de regra, com a chegada dos portugueses, vamos conhecer um pouco das influncias da organizao do Estado portugus, o que poder ajudar voc a compreender melhor as origens da administrao pblica brasileira, na atualidade. Naqueles antecedentes, podemos encontrar explicaes sobre as caractersticas histricas mais fortes na nossa administrao pblica que so: o patrimonialismo, a ordem estamental, o coronelismo e a burocratizao.

A conformao do Estado patrimonial portugus


A existncia de uma ordem patrimonialista na organizao de Portugal pode ser constatada no desenvolvimento histrico lusitano. Entre as trocas comerciais costeiras tpicas da Idade Mdia e o comrcio moderno das grandes navegaes, criou-se uma nova burguesia. Esta se desvinculava da terra e financiava as mercadorias.

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Para dirigir aquelas operaes comerciais, surgiu um rgo centralizador que assumiu um papel diferente dos configurados at ento, fazendo com que o comrcio parecesse uma empresa privada. Assim o Estado se tornava [...] uma empresa do prncipe, que intervm em tudo, empresrio audacioso, exposto a muitos riscos por amor riqueza e glria: empresa de paz e empresa de guerra (FAORO, 2001). Foi esse carter comercial, assumido pela Coroa lusitana, que inaugurou o chamado patrimonialismo da administrao pblica de Portugal, vigente desde a poca das navegaes ultramares.
O que foi o estamento portugus?

O termo patrimonialismo significa a propriedade do Estado sobre o patrimnio comercial de toda a nao que, nessa lgica, passa a ser administrado.

Para compreender o fenmeno da existncia do estamento, que se forma atrelado a uma concentrao de poder, preciso entend-lo como estruturao de uma espcie diferente de comunidade ou categoria social. Seria algo quase como os donos do poder, tratando-se de um poder especfico, quer seja, o poder econmico do reino. Como uma demonstrao de seu poder, o estamento controlava as questes comerciais e financeiras do Estado sobre o qual estava atrelado. O estamento poltico se constitui na forma de uma comunidade cujos [...] membros pensam e agem conscientes de pertencer a um mesmo grupo, a um crculo elevado, qualificado para o exerccio do poder (FAORO, 2001, p.60). O que unia o estamento era o interesse em conquistar vantagens materiais e espirituais exclusivas.
O estamento no substituiu o patrimonialismo comercial da Coroa Portuguesa, mas se superps, coexistiu e somou-se a ele.

Lembrando: Estamento, segundo Faoro (2001), um grupo privilegiado de funcionrios, constituindo uma camada que comanda a economia junto ao rei.

Alguns autores afirmam que foi o estamento lusitano quem promoveu o movimento das grandes navegaes, pois, naquele contexto, a ideologia do estamento alimentava o mercantilismo
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com suas idias e interesses ao mesmo tempo em que consolidava uma burguesia comercial. Estabelecia-se nas relaes econmicas, uma estrutura que Tremel (2001, p.31) denominou como de trs vrtices, ou seja, o rei, soberano que tudo prov, o denominado estamento poltico, e a burguesia comercial. Ao gerenciar as finanas do reino, o estamento se constituiu, ento, como um rgo do Estado, exclusivamente integrado por comerciantes destacados. O estamento foi vigoroso o bastante para sufocar o aparecimento de um pensamento social novo (FAORO, 2001, p.278). O mercantilismo que existiu em Portugal e que foi herdado pelo Estado brasileiro esteve fixado em um ponto fundamental transmitido pelas tradies medievais preservadas na monarquia lusitana: [...] acentua o papel diretor, interventor e participante do Estado na atividade econmica. O Estado organiza o comrcio, incrementa a indstria, assegura a apropriao da terra, estabiliza preos, determina salrios, tudo para o (dito) enriquecimento da nao e o proveito do grupo que a dirige (FAORO, 2001, p.81).
Uma reflexo sobre os fatos acima, revela que a oligarquia brasileira teve suas origens no estamento lusitano.

SEO 2 - Administrao pblica do Brasil colnia, durante o movimento da independncia e no seu perodo imperial
Aqui, inicialmente, voc vai aprender como foi e o quanto existiu de administrao pblica no Brasil durante o seu longo perodo colonial (1500-1807).
Como era a administrao das capitanias?

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Inicialmente as expedies e, depois, as primeiras capitanias hereditrias formadas no Brasil (1534-49), visavam povoao para garantir a defesa do territrio. Assim a colonizao correspondeu a [...] uma transmigrao, festiva e aventureira, na descoberta do outro mundo e do mundo novo, calado de promessas e iluses (FAORO, 2001, p.129). A colonizao brasileira se constituiu no regime poltico e administrativo das capitanias hereditrias, o que atravessou trs sculos inteiros: o 16, o 17 e o 18. Foi considerada uma obra necessria ao comrcio e posse da conquista portuguesa e, para tanto, se fazia necessrio haver muita gente aportando pelas terras deste mundo novo. Durante o incio do perodo colonial, na primeira metade do sculo 16, houve uma relativa ausncia do poder pblico portugus na colnia. A sua administrao era entregue aos capites, aos quais eram conferidos pelo rei quase todos os poderes sobre o respectivo territrio. Havia que encontrar uma forma de manter a esperana dos lucros gerados pela colnia, e para isso nasceu a proposta lusitana de um governo-geral para o Brasil. Para organizar o funcionamento da colnia, o controle da arrecadao tributria, em algumas capitanias, cabia ao prprio governador, ou capito dirigente de cada colnia e, nas colnias maiores, com populao mais numerosa, esse controle cabia diretamente a funcionrios de Lisboa, destacando-se neste caso o feitor ou almoxarife (FAORO, 2001). Assim sendo, na medida em que a Coroa julgava necessrio, fazia aumentar o seu brao administrativo na colnia, com a finalidade precpua de fiscalizar a arrecadao dos tributos, cotas que o reino se auto-atribua e, nessa mesma lgica, tambm tomava as medidas cabveis para marcar seu poder por via da presena militar.
Como era a organizao do governo-geral?

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O governo-geral foi estruturado de forma centralizadora, considerada mais adequada para garantir o domnio do novo mundo. Como uma forma desconfiada de no permitir a concentrao exclusiva do poder na pessoa do governador-geral, foram criados mais dois cargos juntos ao mesmo: o provedor-mor e o ouvidormor, respectivamente, para os negcios da fazenda e da justia, com regimentos particulares. Quer dizer, suas atribuies eram especficas, mas sempre subordinadas ao governador (FAORO, 2001):
n

o provedor-mor assumia amplas atribuies, reunindo dispersos agentes da fazenda, a quem cabia racionalizar e contabilizar as cobranas; e, o ouvidor-mor cuidava da justia nas capitanias, sujeitando-se aos recursos encaminhados para Lisboa.

Veja a figura a seguir:

Figura 1: Estrutura organizacional bsica do Governo Geral no Brasil colnia.

Com o governo-geral, foi instituda uma forma burocrtica, subordinada ao rei, que assumia a cpula da ordem poltica no Brasil colnia.

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Um cenrio poltico-administrativo da metrpole e da colnia


Pode-se conceber um esquema vertical na administrao pblica colonial, o qual pode ser traado, na ordem descendente do rei (FAORO, 2001, p.203), compreendendo: o governador-geral (vice-rei), os capites (capitanias) e as autoridades municipais.

O desenho linear uma simplificao da realidade. Em cada nvel de governo, havia especificidades bastante complexas. O quadro administrativo da colnia se completa ainda com a presena de mais [...] quatro figuras, que acentuam e reforam a autoridade metropolitana: o juiz, o cobrador de tributos e rendas, o militar e o padre (FAORO, 2001, p.216).

A mudana da Corte de Portugal para o Brasil


A histria da administrao pblica em nosso pas, no sculo 19, inicia com a transmigrao da Corte de Portugal para o Brasil, em 1808, fugindo da invaso francesa comandada por Napoleo Bonaparte.

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Assista ao filme nacional CARLOTA JOAQUINA, disponvel nas locadoras, e responda: - Que prticas de administrao pblica podem ser deduzidas daquele contexto histrico retratado no filme?

Com o deslocamento da Corte para o Brasil, ocorre um novo aumento do seu aparelho administrativo. Havia que reproduzir na nova sede da monarquia lusitana a mesma estrutura administrativa dantes havida em Portugal, encontrando colocao para os portugueses que aqui chegaram desempregados. E, assim, aqui vo se reproduzindo rgos, simplesmente porque antes existiram em Portugal.

Tentativas de reorganizao poltica do pas meio independente


Antes da Corte portuguesa, transmutada em Brasil imperial, completar aqui seus dez primeiros anos, em alguns lugares, comeava a despertar um sentimento brasileiro, como uma surda corrente subterrnea, que se prope a emergir e a devastar aquelas [...] instituies e preconceitos, idias e convenes, costumes e vcios (FAORO, 2001, p.301). Daqueles momentos ficara prometido um [...] duelo entre a metrpole absolutista, enquistada na transitria corte do Rio de Janeiro, e as nativas foras desencadeadas, liberais por fora, anrquicas no seu contedo este duelo no houve (FAORO, 2001, p.304).

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O que houve? O grito do Prncipe! Este foi o nome dado pelo pintor Pedro Amrico (apud ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.98) a um seu retrato romntico-oficial da independncia.

Comece agora a refletir sobre o que veio a ser a independncia para o Brasil e sua organizao pblica.
Voc sabe o que foi a independncia do Brasil? Aquele movimento levou o Brasil a ser efetivamente independente, como um pas livre?

O processo de independncia pode ser entendido como uma semente que germinou a partir da crise colonial durante a segunda metade do sculo 18. O estabelecimento do Estado absolutista portugus transmigrado em terras brasileiras deu maior vulto a esse processo, pois deixou o Brasil administrativamente preparado para uma vida institucional com autonomia de Portugal. Conforme prossegue Faoro (2001, pp.304-305), as mesmas [...] bases que sufocaram a rebelio pernambucana (de 1817) o exrcito portugus, o comrcio transocenico de origem e interesses metropolitanos, a burocracia sofreram, dentro da sua cidadela, golpe inesperado nasce um primeiro movimento nacional na inquieta colnia: a partir do Rio de Janeiro, com a integrao de So Paulo e Minas Gerais, um movimento, nacional na essncia, conquistaria e uniria as foras polticas dispersas e descontentes. Por meio dele, a linha que parte da abertura dos portos levar ao sete de setembro, sem ruptura, seno na superfcie, do edifcio monrquico (ibid). Assim, foi por meio daquelas mesmas bases acima indicadas que se deu o grito da independncia. Quer dizer, o filho do rei, que (antes) ordenara a represso comanda o processo que separa o Brasil de Portugal (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.89).

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7 de setembro de 1822, s margens do Ipiranga: Se for para o bem de todos e a felicidade geral da nao, diga ao povo que fico. (Dom Pedro I).

Como o comando do novo pas que surgia era do herdeiro do trono portugus, no Brasil, ao contrrio das outras colnias americanas, foi o prprio governante colonizador quem assumiu a liderana ao final do processo de independncia do pas. Ou, como explicitam Alencar, Carpi e Ribeiro (1985, p.97): Era melhor ser Dom Pedro I (do Brasil) que Dom Pedro IV (em Portugal). De acordo com Arruda e Piletti (2000, p.280), a conseqncia dos fatos histricos acima pde [...] ser percebida na permanncia de quase todas as estruturas sociais, anteriores independncia, desde a escravido, at o comando do Estado por um imperador. Grosso modo, o novo pas que su rgia no cenrio americano mantinha a antiga roupagem. Ao passar de regente a Defensor Perptuo do Brasil (13/05/1822), Dom Pedro trata de reorganizar as bases do novo Estado brasileiro, com o auxlio do gabinete de Jos Bonifcio (janeiro de 1822 a julho de 1823). A administrao do [...] prncipe importou, desde logo, na continuidade da burocracia de Dom Joo, a burocracia transplantada e fiel ao molde do Almanaque de Lisboa, atrelada ao cortejo do futuro imperador (FAORO, 2001, p.319).

Inicia-se o perodo monrquico imperial brasileiro

Voc sabia que o Brasil j foi imprio?

Foi na esteira da pretensa independncia que se iniciou o imperialismo no Brasil.


n

O Primeiro Reinado (1822-1831), que corresponde ao governo de Dom Pedro I.

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As Regncias (1831-1840), perodo em que o pas, aps a abdicao de Dom Pedro I, esperou a maioridade do novo imperador e foi governado por meio de regncias. O Segundo Reinado (1840-1889), o mais longo de todos e que corresponde ao governo de Dom Pedro II.

Veja, a seguir, as implicaes do perodo imperial para a administrao pblica brasileira. Nas trs prximas sub-sees, vamos abordar cada um dos perodos especficos acima indicados, respectivamente.

Como era o sistema poltico-administrativo do Primeiro Reinado?


O novo governo do Brasil, depois de conquistada relativa independncia de Portugal, foi dirigido pelo jovem e inexperiente Dom Pedro I, que no foi capaz de manter apoio poltico e conservar sua autoridade, renunciando ao trono aps oito anos e meio (at o 7 de abril de 1831). Visando a criar uma aproximao sutil ao Estado de direito, a primeira Assemblia Constituinte do Brasil, que j havia sido convocada por Dom Pedro I antes do grito de independncia, foi dissolvida pelo prprio Dom Pedro I, que ento nomeou um Conselho de Estado, formado por dez membros e presidido por ele prprio, para elaborar a Carta Constitucional, outorgada em 25/03/1824, sem qualquer participao direta ou indireta da populao. Naquela Constituio foi criado o ento chamado Poder Moderador, exercido pelo imperador, em cujas mos se concentravam praticamente todos os poderes, cabendo-lhe nomear todos os dirigentes de todos os rgos criados. No quadro a seguir, consta a estrutura organizacional do Primeiro Reinado.

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Estrutura Organizacional do Primeiro Reinado. Fonte: Adaptado de Arruda e Piletti (2000, p.282).

O sistema de organizao, criado pela Carta de 1824, fiel tradio portuguesa, assumiu um carter oligrquico que presidido pelo imperador. Naquele contexto as municipalidades [...] cairiam categoria de corporaes meramente administrativas (Lei de 1o de dezembro de 1828). As provncias se ergueriam, na disputa de maior participao no governo central, infiis desconfiana do separatismo (FAORO, 2001, p.340). Com o fim do Primeiro Reinado se aperfeioou o 7 de setembro (de 1822). Foi em nome do sentimento nativista que brasileiros e portugueses se enfrentavam at nas ruas. Foi o episdio conhecido como a noite das garrafadas que marcou o final do Primeiro Reinado, levando Dom Pedro I a renunciar aps um choque no Rio de Janeiro com grupos de brasileiros entoando vivas Constituio e independncia. Ao abdicar do trono brasileiro, em favor de seu filho com apenas cinco anos de idade, o futuro imperador Dom Pedro II, o Brasil fica a aguardar a sua maioridade. E assume o governo brasileiro um conselho regencial.

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Como foi a administrao do Perodo Regencial?


O poder passava a ser exercido por um conselho de trs regentes, que era eleito pela Cmara dos Deputados. Todavia, persistiam as rebelies nas provncias que, por pouco, no quebraram a unidade nacional.
Quais reformas derivaram do sete de abril? Elas ocorrem em torno da descentralizao.

Diante da campanha liberal que conquistou o apoio do futuro imperador trs anos antes da sua maioridade, o governo conservador regencial, desgastado pelos movimentos relativamente revolucionrios em todo o pas, no teve como reagir a no ser aceitando o novo governo, iniciando-se o Segundo Reinado.

Qual foi o modelo de organizao adotado no Segundo Reinado?


Findo o perodo regencial, os grupos ento considerados mais progressistas nos centros polticos de deciso, formaram o partido liberal e, os grupos chamados regressistas, formaram o partido conservador (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.284). A principal caracterstica do Segundo Reinado (que durou 50 anos: 1840-1889), foi a alternncia entre conservadores e liberais no poder. Assim era que, uma vez os liberais assumindo o poder, estes se tornaram conservadores. De acordo com Arruda e Piletti (2000), a identidade de interesses entre liberais e conservadores, levou a formar um Ministrio da Conciliao (de 1853 at 1957), com a participao de ambos partidos. No Segundo Reinado houve uma reaproximao entre o comrcio e o quadro poltico-administrativo. O Estado voltara s suas origens patrimonialistas, alimentando-se do comrcio. O sistema parlamentar brasileiro foi o governo da maioria que assentava na Cmara dos Deputados. Duas circunstncias impediram o funcionamento desse mecanismo. Os partidos no estavam claramente definidos, resultando da maiorias
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ocasionais. Alm do que, a Cmara no reunia as reais influncias polticas e partidrias, uma vez que as eleies eram sempre obras do partido no poder. No fundo, permanecia sempre no poder a oligarquia, que mesmo denunciada se mantinha graas condio de vitaliciedade no Senado e no Conselho de Estado. (FAORO, 2001). Desde a reao centralizadora de 1837 at o ltimo ato de 1889, o sistema era considerado oficialmente representativo apesar da [...] imensa cadeia do cabresto e do comando da vontade do eleitor. (FAORO, 2001, p.430). No sistema poltico tem-se o predomnio do soberano, legitimado no Poder Moderador, a centralizao articulada, na Corte, pela vitaliciedade, e, o voto manipulado.

Do estamento burocrtico aristocracia brasileira


Tambm no Brasil, o estamento burocrtico foi uma [...] camada dirigente, aristocrtica na sua funo e nas suas origens histricas (FAORO, 2001, p.445), que se fecha na prpria perpetuidade adquirida pela via hereditria, sempre elegendo os prprios herdeiros para permanecer no poder. O desenvolvimento espantoso que tem esse corpo oficial entre os brasileiros, revela uma tendncia absorvente de empregos pela administrao pblica frente falta de iniciativa particular. Foi muito grande o poder daquele ltimo governo imperial, pois [...] tudo sabe, administra e prov. Ele faz a opinio, distribui a riqueza e qualifica os opulentos (FAORO, 2001, p.451).

Como se deu o fim da monarquia brasileira?


Aps o fim da Guerra do Paraguai (1870), trazendo a presena poltica de militares de classe mdia, como tambm o movimento abolicionista e a chegada dos imigrantes, surgem novos grupos sociais no pas. Com essas novas participaes polticas as idias republicanas comeam a ganhar corpo. A velha luta pela autonomia das provncias foi o golpe final no imperialismo brasileiro. Vrios republicanos, inclusive os de origens liberais, convenceram o marechal Deodoro da Fonseca a liderar o golpe final contra a monarquia.
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Veja na prxima seo, com mais detalhes, o que vem a ser e como ocorre o nascimento da repblica no Brasil.

SEO 3 - A formao de uma Repblica Federativa no Brasil


Voc j sabe o que quer dizer repblica. E tambm sabe o que um Estado federal. Nesta seo voc vai entender como essas condies passaram a fazer parte da histria da administrao pblica brasileira. A formao de uma repblica federativa no Brasil aconteceu h um pouco mais de um sculo. Estamos falando do perodo entre 1889 e 1930, conhecido como a Repblica Velha.
O exrcito da monarquia torna-se republicano!

A cooptao do Exrcito com o trono e sua aristocracia foi diminuindo desde a Constituio de 1824 e durante todo o sculo 19. O padro aristocrtico era, sobretudo, modelo de conduta do oficial tradicionalmente preservado. As intervenes militares revelavam uma [...] conduta pendular, ora reacionria, ora vinculada s foras sociais em expanso. (FAORO, 2001, p.541). A ruptura entre o estamento aristocrtico e a fora armada foi tambm necessria para se fazer nascer a repblica.

A questo poltico-organizacional na Repblica Velha


Faoro (op cit), revela que a monarquia sabia que s sua centralizadora mquina imperial seria capaz de conciliar as franquias liberais de forma comprometida com a unidade nacional. Frente s liberdades revolucionrias [...] a garantia da unidade s existiria com a presena do Exrcito, com sua vocao nacional, inscrita na ndole da organizao militar (p.548).

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A interveno militar de 15 de novembro (1989), responsvel pela proclamao da Repblica, respondia a uma crise militar, social, econmica e poltica. Foi um vazio imperial que deixou lugar para o nascimento da Repblica, mas que dependeria de uma tradio centralizadora tutelada pelo Exrcito, conseguir evitar o separatismo das provncias mais desenvolvidas (FAORO, 2001). A Repblica foi proclamada aos 15/11/1889. Ao ser publicado no Dirio Oficial do dia seguinte o texto da Proclamao da Repblica e a composio do Governo Provisrio, com Deodoro da Fonseca no cargo de Presidente, a Repblica configurou-se ento como fato consumado.

O Marechal Deodoro nem republicano era!

A proclamao da Repblica brasileira ocorreu sem qualquer apoio popular. Aristides Lobo, ministro do Governo Provisrio, chegou a dizer que a populao assistiu bestificada ao movimento de tropas que colocou fim monarquia. [...] O movimento de 15 de novembro foi resultado, principalmente, da iniciativa de uma nova elite interessada em chegar ao poder por meio do novo regime. O exrcito serviu apenas como fora capaz de concretizar o objetivo (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.322). No foi o movimento federalista e liberal, que era baseado em propostas igualitrias cultivadas pela plebe urbana, e que preparou a ideologia republicana, que conseguiu fazer a Repblica. A monarquia foi deposta por um golpe militar, que, de acordo com Faoro (2001, p.608), [...] legitimou-se, com oportunismo, na mudana da forma de Estado, adotada pela presso do ambiente, nica e necessria alternativa queda de Dom Pedro II, que todo mundo sabia sem sucessor ou herdeiros polticos. A interferncia militar colocava-se entre o imperador e o federalismo no amadurecido. Foi ento destitudo o Senado vitalcio e o Conselho de Estado, passando o odiado Poder

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Moderador a se encarnar, sem quebra de continuidade, nos dois primeiros presidentes republicanos Deodoro e Floriano. Aps a queda do trono, sendo militar o regime, havia que buscar a sua institucionalizao, conforme a promessa assumida no prprio 15 de novembro. Ento a organizao republicana se processa em dois movimentos (FAORO, 2001): na escolha dos chefes dos novos estados-membros da federao, e, na definio do papel a ser assumido nas relaes militares com o novo regime. Para poder chegar ao controle da ordem social, os militares buscaram articular os estados Unio para que se estruturasse uma representao nacional. Naquele contexto de comando militar, havia uma maioria apenas numrica dos funcionrios civis nos postos polticos, enquanto se buscava definir legalmente uma forma de [...] convivncia institucional entre a espada e o governo (FAORO, 2001, p.611). A Repblica nasceu herdando grande parte dos vcios do antigo regime imperialista. Foram as suas contradies internas que nortearam os destinos do nosso pas. Uma elite agrria continuou a controlar o poder, predominando somente aquela com ligao ao caf.

Como foi governada a Repblica brasileira?


A administrao da Repblica iniciou com um Governo Provisrio que imediatamente suspendeu a Constituio de 1824, passando a governar por meio de decretos-leis. Arruda e Piletti (2000, p.323) citam, dentre as principais medidas tomadas pelo Governo Provisrio, as seguintes:
n

estabeleceu a Repblica federativa como regime poltico, sob a denominao de Estados Unidos do Brasil; as provncias passaram a se chamar estados; as Assemblias Provinciais e as Cmaras Municipais foram dissolvidas; foram nomeados novos governadores para os estados e municpios; convocao de uma Assemblia Constituinte.
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Nos primeiros cinco anos aps a proclamao da Repblica, devido ascendncia das foras armadas naquele momento, passou a governar o pas, uma ditadura militar, que buscava em Deodoro da Fonseca algum sentido da legitimidade para a ocupao do poder. Aquele Exrcito se colocava como um [...] guardio da unidade nacional, mais do que o domnio de uma classe ou de um grupo (FAORO, 2001, p.554).

Diretrizes da Repblica Velha a repblica da espada


O desenvolvimento rural

O liberalismo poltico se harmonizava com a propriedade rural, colocando-se a servio de uma descentralizao que era necessria. J desde o final do Imprio havia uma necessidade de reanimar a lavoura que fora ferida com a abolio. Essa preocupao ressurgiu com a Repblica (FAORO, 2001).
Liberalismo econmico

O trpego movimento industrial foi um dado novo no quadro da economia nacional, nas duas primeiras dcadas do sculo 20. De acordo com Faoro (2001, p.576), a possibilidade de crescimento do mercado interno j havia sido antevista no pas desde o final do sculo 18 e incio do sculo 19, formando-se uma mentalidade de nacionalismo industrialista, contra o comrcio estrangeiro e que levou busca da [...] industrializao, ao abastecimento do mercado interno e denncia ao esquema monocultor.
Por uma Constituio Republicana

No dia 15 de novembro de 1890, primeiro aniversrio da queda do trono, instalou-se a Assemblia Constituinte, j convocada desde 1889. A Assemblia Constituinte terminou rapidamente a Carta Magna, em fevereiro de 1891. Foram quinze meses de governo militar provisrio para o pas entrar [...] na rbita constitucional, na obedincia a um texto que permaneceria ntegro, nas suas linhas essenciais, por quarenta anos (FAORO, 2001, p.609), enquanto durou o perodo da Velha Repblica. A Carta de 1891 legitimou a ordem conservadora.

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A primeira Constituio da Repblica instituiu a Repblica Federativa como sistema institucional, o presidencialismo como forma de governo e o regime representativo, o qual permitia populao escolher seus representantes por eleio direta. Com a ressalva que eram eleitores somente os alfabetizados, quer dizer, a maioria da populao ficava excluda, alm de nada democrticos os processos eleitorais da poca.

Constitucionalmente, o poder do Estado passou a se distribuir entre os trs poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. E, de acordo com o princpio federativo, foi delegada maior autonomia aos estados membros. Durou pouco a normalidade constitucional do nascente Estado de direito no Brasil. Por disputas polticas entre civis e militares, em agosto do mesmo ano, aps o Congresso discutir um projeto que diminuiria os poderes do presidente Deodoro, este dissolveu o Congresso e decretou o estado de stio em 3 de novembro (1891). As reaes oposicionistas desgastaram o presidente que renunciou, assumindo seu vice, Floriano Peixoto.
A Repblica da espada

Esta denominao era utilizada desde o incio do perodo republicano, por seu carter militar. Mas foi no governo de Floriano Peixoto que o peso da espada se fez sentir mais pesadamente (1891-1894). Floriano assumiu o governo por reao a Deodoro, reabriu o Congresso, mas continuou preso ao grupo centralizador durante os primeiros passos do novo regime. Com a queda do imprio, no Brasil a questo posta no era entre a Repblica e a monarquia, mas sim, conforme declama Eduardo Prado (apud FAORO, 2001, p.609), era
[...] entre a liberdade e a tirania. A luta vai ser entre o Exrcito estragado pelos jornalistas ambiciosos, pelos professores pedantes, entre esse Exrcito poltico, servido por seus escribas e que no querer largar a rendosa tirania, e a sociedade civil que ter de reagir ou de se aniquilar. A nao ter de mudar ou de devorar o Exrcito poltico ou o Exrcito poltico acabar de humilhar e de devorar a nao.
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Em 1893 eclodiu no Rio Grande do Sul a Revoluo Federalista e tambm no prprio Rio de Janeiro a Revolta da Armada. Ambos os movimentos foram duramente reprimidos, entre fuzilamentos e atrocidades. Mas mesmo agindo como um ditador, por consolidar a Repblica, Floriano gozava de uma certa popularidade e era chamado de Marechal de Ferro. Aquela forma de guerra civil, com dupla face a rio-grandense e a revolta da Armada carioca , acabou consolidando o governo ditatorial de Floriano. Foi assim que o marechal que antes estava cercado de desconfianas e rejeio por parte da elite poltica, reconquistou sua liderana nacional. Com a fragilidade daquela mudana, o componente militar da ditadura de Floriano, voltouse para o centralismo anti-federao (FAORO, op cit). Assim se criava, ao redor do Presidente da Repblica, uma corrente poltica que ficou conhecida como jacobinismo florianista. A expresso se inspirava no jacobinismo que havia correspondido ala mais radical da Revoluo Francesa. Aqui reunia grupos de militares de formao positivista, funcionrios pblicos atrelados ao governo, pessoas descontentes com o governo de Deodoro e alguns setores pobres da populao buscando uma esperana. A ideologia daqueles grupos [...] era uma espcie de nacionalismo violentamente antilusitano e a crena em que Floriano era o salvador da Repblica (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.324).
O Estado forte e o governo ditatorial

A Repblica brasileira se desenhou com formas ditatoriais durante o governo de Floriano Peixoto (1891-94), o que se prolongou no quadrinio Hermes da Fonseca (1910-14), e ainda renasceu margem da ordem, no perodo 1922-24-26, para somente se rearticular o esprito republicano na Revoluo de 1930 (FAORO, 2001). Os jovens militares eram exaltados republicanos e se sentiam inclinados a ocupar os postos estaduais, sendo que esta manobra foi acusada de inverso militar. O liberal Rui Barbosa (apud FAORO, 2001, p.619)

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denunciou assim a passagem para aquela ditadura em marcha, por comparao ao regime anterior: de uma ditadura que dissolve o Congresso Federal, apoiando-se na fraqueza dos governos locais, para outra, que dissolve os governos locais, apoiando-se no Congresso restabelecido, no h progresso aprecivel. No se pode negar que na verdade as foras armadas estiveram sempre presentes, de uma forma ou outra, nas decises polticas da Repblica Velha. Por outro lado, o jacobinismo, [...] suscitou o susto maior, dentro da cidadela republicana: a misso revolucionria, na sociedade, sob o escudo militar (FAORO, 2001, p.624). Os estados que no seguissem a cartilha militar da Repblica ficavam sujeitos interveno federal, que foi muito usada para esmagar os inconformismos locais, e que atravs da mudana das chefias, por vezes abalava as oligarquias. Pois como se sabe, atravs das nomeaes, da ajuda econmica com obras federais e do exerccio de cargos ministeriais se cativavam lealdades e trocavam interesses (FAORO, op cit). Rui Barbosa (apud FAORO, 2001, p. 637), em 1893, do seu exlio de Buenos Aires afirmava que:
a autonomia federativa dos Estados republicanizou o pas mais depressa e mais seriamente do que se imagina [...] inrcia vegetativa das antigas provncias sucedeu em geral a mais lisonjeira prosperidade. O que atrofia agora a Repblica Brasileira a degenerao do governo nacional. O mal est nos centros orgnicos da Unio. E esse mal consiste na troca da soberania do povo pela soberania militar, na substituio da lei pela vontade do homem.

Foi no governo Prudente de Morais (1894-1898) que a forma republicana brasileira encontrou seu molde. Ao afastamento do exrcito correspondeu [...] a ascenso do sistema federal, turbado, nos primeiros passos, pelos Estados coligados, submetidos, a seguir, pela hegemonia de So Paulo. Desde que Deodoro e Floriano reconheceram que a posse dos governos estaduais lhes assegurava a estabilidade, entrou ento em curso o esquema republicano de domnio, embora de cima para baixo (FAORO, 2001, p.637).
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O que foi a poltica dos governadores?


Em torno de 1900 foi iniciada a denominada poltica dos governadores. Esta passou a ser a base de sustentao da estabilidade ao sistema republicano, com o apoio eleitoral propiciado pelo coronelismo, que voc vai estudar no prximo item. Era chamada poltica dos governadores a aliana formada entre o poder federal e os governadores dos estados, que representavam as oligarquias locais. Ao lado da relativamente frgil poltica dos governadores, inicialmente h que se destacar que a Repblica tambm criou a sua virtude: o respeito s regras do jogo constitucional, na sua expresso nominal (FAORO, 2001, p.655). Por sua fragilidade poltica, [...] todo o edifcio, levantado pacientemente sobre as fissuras da poltica dos governadores, ameaa ruir de um golpe (FAORO, 2001, p.664), naquele sombrio ano de 1907, com intensas lutas sucessrias. Era o governo de Afonso Pena (1906-1909). A partir de ento, entre ordem e contestao, tenta fixar-se no Brasil uma doutrina presidencialista.
Que era a poltica do caf com leite?

Nos primeiros anos da Repblica consolidou-se o poder econmico e poltico dos cafeicultores, sobretudo de So Paulo. Em torno de uma dcada depois de proclamada a Repblica brasileira, [...] a partir da gesto do presidente Afonso Pena, teve incio a poltica do caf-com-leite, pela qual se revezavam na Presidncia da Repblica polticos de So Paulo e Minas Gerais. (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325). Este acordo dominou a maior parte da histria poltica brasileira no perodo da Repblica Velha. As lideranas polticas de So Paulo e Minas Gerais conseguiram consolidar, por um relativamente extenso perodo, a sua permanncia na conduo da Repblica.

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O povo submetido ao coronelismo e s oligarquias


Segundo Faoro (2001, p.645), tambm a Repblica descartou-se, como o fizera o [...] Imprio desde 1840, do mais sedicioso e (considerado) anrquico de seus componentes: o povo. Somente os demagogos de sempre falavam em povo. E mais: no Brasil republicano, a base da vida pblica no era o cidado, mas o coronel. (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325).
O que foi o coronelismo?

Por vezes se articulando em torno de partidos polticos de carter mais estadual, [...] em diversas regies do pas, eram os grandes proprietrios de terras ou ricos comerciantes que ditavam as regras polticas: era o coronelismo. Controlando eleitores, os coronis garantiam sempre ao seu candidato ampla maioria de votos. (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325). A origem da expresso coronel reporta-se ao ttulo que era [...] concedido pela Guarda Nacional s pessoas da elite capazes de arregimentar homens para apoiar o governo em caso de revoltas internas ou guerras. Com o tempo, a palavra passou a designar o chefe poltico local, homem de posses [...]. (ibid). Quem era investido do posto de coronel assumia a chefia do regimento municipal. O fenmeno coronelista no era novo; nova foi a sua colorao estadualista. Por outro lado, a emancipao agrria na Repblica libertou-a economicamente do patrimonialismo central do Imprio. (FAORO, 2001). A atuao do coronel na sua localidade ou rea de influncia era similar a de um [...] protetor, juiz, compadre, padrinho ou conselheiro das pessoas do campo. Esse poder tornava possvel o controle absoluto dos votos da regio, que iam para quem o coronel indicasse. Eram os votos de cabresto ou de curral (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.325). Como se isso no bastasse, havia ainda o mecanismo do bico de pena. Era prtica comum os mesrios rasurarem as atas, [...] assinaturas eram falsificadas, e assim por diante. (ibid). Dessa forma, sobre um eleitorado passivo e inconsciente frente soberania das atas falsas e das eleies bico de pena, no
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havendo quaisquer compromissos partidrios, as decises polticas passavam a obedecer aos acordos e arranjos maquiavlicos feitos pelas elites. O problema do poltico era o poder, s o poder, para os chefes e para os Estados, sem programas para atrapalhar ou ideologias desorientadoras (FAORO, 2001, p.659).
As oligarquias

O aparelho de Estado durante todo o perodo da Repblica Velha servia aos interesses oligrquicos. Como tambm, segundo Arruda e Piletti (2000, p.325): o carter federativo da Repblica acabou por facilitar a hegemonia das oligarquias locais j existentes, que se viram fortalecidas pela autonomia conquistada pelos estados. Como quadro resultante, em lugar do centralismo, cuja alma era a burocracia, imperariam os Estados entre estes os mais poderosos. (FAORO, 2001, p.645). Os principais coronis de uma regio e suas famlias formavam grupos que constituam as oligarquias estaduais. Frente a essas o povo se submete, cala e obedece (FAORO, 2001). Dessa forma, [...] a Repblica Velha continua, sem quebra, o movimento restritivo da participao popular, paradoxalmente consangneo do liberalismo federal irrompido no fim do Imprio (FAORO, 2001, p.698).
Mas, naquele contexto, como se configurava a administrao pblica?

Numa perspectiva socioeconmica de anlise do perodo em que o Brasil viveu a sua administrao atravs da Repblica Velha, Guerreiro Ramos (apud TREMEL, 2001, p.36), afirma que naquele contexto [...] a administrao pblica atendeu necessidade de absorver o excedente de mo de obra que o incipiente sistema administrativo do Pas no podia ocupar, contribuindo para a formao de uma classe mdia que no foi nada desprezvel na evoluo poltica, econmica e social do pas.

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No incio do sculo 20, o Estado brasileiro era oligrquico e patrimonial, de acordo com o carter agrcola mercantil da economia e ainda prximo do escravismo na organizao social, uma sociedade de senhores e quase escravos. O Estado patrimonial implicava uma forma autoritria de governar, prpria das elites sem qualquer representatividade.

A crise social leva ao fim da Repblica Velha


As foras de oposio comeavam a se fazer ouvir: O regime era oligrquico, antidemocrtico [...]. O desabafo de um republicano histrico No esta a repblica dos meus sonhos exprimia o sentimento de todas as foras sociais de oposio, muito embora cada uma delas imaginasse alternativas bem diferentes de repblica (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.228). Como tambm, no incio dos anos 20, a insatisfao dominava tambm boa parte dos oficiais do Exrcito, instituio que, desde o Governo Floriano, mantivera-se subordinada aos interesses oligrquicos (ibid). Entre meio crise poltica da Repblica Velha, os artistas tambm se rebelaram contra a ordem estabelecida e organizaram em So Paulo a Semana da Arte Moderna em 1922. Os intelectuais tambm [...] passaram a dirigir sua produo para uma problemtica bem mais prxima do povo (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.232). A intensa e crescente vida urbana acabava fortalecendo a formao de uma classe mdia nas funes da cidade, enquanto se organizava um combativo movimento operrio. Os clamores dos novos segmentos por maior participao poltica, aliados s constantes crises do caf, seriam fundamentais para a ecloso, em 1930, de um movimento que daria nova configurao sociedade brasileira (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.322). Instalado o desacordo, esperava-se que o Estado pudesse [...] intervir para proteger o operrio, (mas de acordo com a ideologia liberal) o Estado s deve intervir para garantir a ordem [...]. (FAORO, 2001, p.684).

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Conforme revela Faoro (2001, p.606), era a convergncia para a unificao do mercado e para o aliciamento protetor e governamental que suscitava o centralismo, o que, por outro lado, gerava um protesto antifederal, que desembocou na surda marcha que levou Revoluo de 1930.

SEO 4 - Administrao da Repblica Brasileira no perodo de Vargas


O ano de 1930, alm de ano eleitoral, trazia presente uma plena crise poltica iniciada nos anos 20. A grande crise econmica mundial, desencadeada pela queda da bolsa de valores de Nova Iorque em 1929, gerou srios impactos na economia cafeeira do Brasil, levando a classe dominante descontente com a orientao financeira e econmica do governo a se articular com grupos militares, cuja aliana fez nascer a denominada Era Vargas na administrao pblica brasileira. O perodo conhecido como a era Vargas na administrao pblica brasileira foi iniciado a partir dos antecedentes que derivaram a Revoluo de 1930, conforme segue. Ao final da gesto do ltimo presidente da Repblica Velha (Washington Lus, 1926-1930), em meio a mais uma crise poltica tpica da luta sucessria, eclodiram fatos novos no contexto da poca (NOBEL, 2000, p.29):
n

ruptura do pacto So Paulo - Minas; Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraba lanam a candidatura de Getlio Vargas; Apoio dos tenentes ANL (Aliana Nacional Libertadora), com exceo de Prestes (por seu vnculo com o PCB Partido Comunista Brasileiro).

Com a derrota de Getlio nas eleies, e muito descontentamento, a velha repblica oligrquica dos fazendeiros estava ameaada. Surgiu uma aliana entre parcelas da classe dominante que discordava da orientao do governo, com grupos remanescentes das insurreies tenentistas da dcada de 20.

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Um manifesto da liderana tenentista, divulgado em maio de 1930, apresentou um diagnstico ousado da realidade existente, transcrito por Faoro (2001, p.761) nos seguintes termos:
Somos governados por uma minoria que, proprietria das terras e das fazendas e latifndios e senhores dos meios de produo e apoiada nos imperialismos estrangeiros que nos exploram e nos dividem, s ser dominada pela verdadeira insurreio generalizada, pelo levantamento consciente das mais vastas massas das nossas populaes dos sertes e das cidades. [...] O governo dos coronis, chefes polticos, donos da terra, s pode ser o que a temos: opresso poltica e explorao impositiva.

Com base nos fatos acima se iniciou, ento, o movimento revolucionrio de 1930 (NOBEL, 2000, p.29):
n

Osvaldo Aranha e Vargas partem do Rio Grande do Sul em direo ao Rio de Janeiro; Juarez Tvora parte da Paraba conquistando apoio em todo o Nordeste; Um grupo de generais, aps depor do cargo Washington Lus, forma uma junta pacificadora para entregar o poder Getlio.

No manifesto da Legio Revolucionria, escrito em 12/11/1930, segundo Faoro (2001, p.771), constava: O povo fez a revoluo para afastar definitivamente do poder todos os polticos profissionais, sem distino de rtulos. Enquanto os liberais clamavam por democracia e aumentava a insatisfao dos militares na ltima dcada da Repblica Velha, demandando a ordem e o progresso da bandeira republicana, o resultado da aliana poltica que fez a Revoluo de 1930 no foi um Estado liberal, mas levou ao Estado burocrtico e autoritrio do primeiro governo de Vargas (PEREIRA, 2004). A partir de ento, usando as expresses de Pereira (2004), gradativamente, o pequeno estamento burocrtico estatal foi dando lugar a uma nova classe mdia burocrtica ou tecnocrtica pblica. Como exemplos dessa categoria emergente na poca, pode-se citar os oficiais do Exrcito. E mais especificamente, os tenentes que aps a Revoluo de 1930 passaram a se aproximar de postos juntos ao aparelhamento do Estado.
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Quinze anos da era Vargas (1930-1945)


No lastro do patrimonialismo, a partir de Getlio Vargas seguese a configurao de um Estado burocrtico, e muito militarismo. O perodo conhecido como a era Vargas, cuja administrao pblica voc vai agora conhecer, compreende as trs primeiras administraes consecutivas de Getlio na consolidao do regime republicano:
n

o governo provisrio (1930-1934); o governo constitucional (1934-1 937); o chamado Brasil Novo (1938-1945).

O governo provisrio conquistado pelos revoltosos (1930-1934)

A fora militar que trouxera Vargas ao palcio do Catete, na hora de ocupar o comando da nao, permitiu-lhe manter-se no poder. Assim, a espinha dorsal do novo modelo foi novamente o elemento militar. Vargas estava atrelado s correntes liberais que ocupavam o cenrio. Aps assumir a presidncia vo sendo configurados os seus interesses, que aliados s transformaes econmicas vieram justificar seu poder. Desde o incio do governo Vargas configurava-se, na perspectiva dos que assumiam o poder, [...] a necessidade de um Estado orientador, alheado das competies, paternalista na essncia, controlado por um lder e sedimentado numa burocracia superior, estamental e sem obedincia a imposies de classe. (FAORO, 2001, p.777). Como foi a administrao do primeiro quadrinio da Era Vargas? Ao assumir a presidncia, Getlio dissolveu o Congresso Nacional, as Assemblias estaduais e as Cmaras municipais, iniciando seu governo ditatorial no qual se destaca inicialmente:
n

a interveno em todos os Estados do pas; o esvaziamento poltico progressivo da organizao dos tenentes; e, a criao do Ministrio do Trabalho.

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De acordo com Faoro (2001), as tarefas do Estado foram ampliadas, passando o aparelhamento institucional a assumir a restrio do sistema de liberdades e garantias, desembocando no policialismo repressivo.
E qual foi a resposta da burguesia paulista, ento excluda do poder nacional?

O liberalismo do movimento, que se denominou como a revoluo constitucionalista de 1932, objetivou a reconstitucionalizao do Pas, contra os interventores nomeados por Vargas, para o que a burguesia paulista se articulasse rapidamente. Militarmente, a revoluo de 30 fora derrotada, mas ento, Getlio se apressou em convocar uma Constituinte. Conforme relatam Alencar, Carpi e Ribeiro (1985, p.241), a vitria das oligarquias regionais nas eleies de maro de 1933 para a Assemblia Constituinte coincidia com o enfraquecimento de uma das foras vitoriosas em 1930, o tenentismo. Os tenentes passaram a ligar-se s mquinas administrativas estaduais e federal.
O governo constitucional de Vargas (1934-1937)

Nas determinaes da Constituio de 1934, destacaram-se aspectos de interesse para a administrao pblica brasileira (NOBEL, 2000, p.30):
n

previa o monoplio pblico por razo de interesse pblico; determinava a nacionalizao progressiva dos bancos e companhias de seguros; assegurava ampla autonomia aos sindicatos; institua a Justia eleitoral; institua o mandato de segurana.

Duas organizaes polticas se enfrentavam desde o incio do governo de Vargas (NOBEL, 2000, p.30): a Aliana Nacional Libertadora (ANL) e a Ao Integralista Brasileira (AIB).
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A Aliana Nacional Libertadora defendia: a reforma agrria e a luta contra o imperialismo, revoltas em Natal, Recife e Rio de Janeiro e a priso dos principais lderes comunistas. J a Ao Integralista Brasileira, contava com a adeso de importantes personalidades da Igreja, das Foras Armadas e dos meios ultraconservadores e seu lema era Deus, Ptria e Famlia, de inspirao fascista

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No embate poltico-ideolgico, a represso aos comunistas tornava-se pretexto para a decretao de novas medidas de exceo, com o consentimento das oligarquias, passando o pas a viver em permanente estado de stio. (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.244). At que chegou um outro momento de articular candidatos para mais uma sucesso presidencial, ao qual Vargas se superpe com o seu golpe de Estado de 1937.
Quais foram os principais efeitos dos primeiros governos de Vargas na administrao pblica brasileira?

Vargas instaurou um regime de fora no Brasil a partir de 1930, o qual levou o pas ditadura em 1937, sendo o seu governo autoritrio deposto somente em 1945. Esse foi o carter que deu o tom das formas de administrar assumidas naqueles primeiros quinze anos de governo Vargas (1930-1945). J no primeiro governo de Vargas, pde-se constatar o incio de um expressivo crescimento do aparelho de Estado no Brasil, materializado pelo aumento das intervenes diretas e indiretas do Estado na economia e na rea social, o que gera a criao subseqente de muitos rgos at ento inexistentes na estrutura da administrao pblica brasileira, como seja, segundo as vrias fontes utilizadas nesta unidade:
n

Banco do Brasil regulamentando o cmbio (1931); Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio; Instituto do Acar e do lcool (1933); Departamento Nacional do Caf (subordinando poltica cafeeira a um rgo federal, 1933); Conselho Nacional do Petrleo; Superintendncia da Moeda e do Crdito, de natureza reguladora; Ministrio da Educao e Sade Pblica; Companhia Siderrgica Nacional (1941);

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Companhia do Vale do Rio Doce (1942); Servio Nacional da Indstria, SESI.

Muitas comisses e autarquias foram criadas nas mais diversas reas da [...] economia, para a defesa da agricultura e da indstria extrativa (FAORO, 2001, p.804). Em torno de 1937, como observa o mesmo autor acima, o papel predominante da Unio era atuar no sentido de obter uma integrao nacional, com vistas ao controle da economia e comando da burocracia em expanso. Nessa lgica, largas fontes de emprego passavam a ser abertas para as classes mdias.
Como nasceu o Estado burocrtico no Brasil?

Podemos distinguir as vrias conjunturas que voc j estudou na histria da administrao pblica brasileira em dois grandes perodos, considerada a poca colonial como antecedente: o primeiro relativo a todo o sculo 19, desde a vinda da famlia real para o Brasil at o final da Repblica Velha em 1930, e o segundo aos cinqenta e poucos anos que lhe sucederam, abordados nesta unidade (1930-1984). Ao relacionar as formas histricas de Estado e sociedade no Brasil, Pereira (2004) nos permite aqui destac-las por referncia a esses dois grandes perodos, acima dimensionados:
n

antes de 1930, uma sociedade mercantilsenhorial e um Estado politicamente oligrquico e administrativamente patrimonial; aps 1930, uma sociedade capitalista industrial e um Estado politicamente autoritrio e administrativamente burocrtico.

Como voc j pde perceber, durante seus estudos nesta unidade, as linhas divisrias no so to ntidas como a esquematizao acima pode fazer acreditar. Na realidade o Estado burocrtico descrito por Pereira (2004) conviveu com o patrimonialismo relatado por Faoro (2001), e at os dias atuais ainda encontramos resqucios patrimonialistas na nossa administrao pblica.
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Didaticamente, podemos afirmar, de acordo com a classificao acima, que o Estado autoritrio e burocrtico nasce com o primeiro governo Vargas, destacando-se naquela administrao a reforma burocrtica assumida em 1936.

Aquela reforma burocrtica brasileira teve por precursor Luiz Simes Lopes designado por Vargas para um trabalho que levou criao em 1936 do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que dois anos aps foi transformado no DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico, pelo Decreto no 579/38). O DASP passa a ser considerado por diversos autores como a gnese da administrao pblica burocrtica no pas (conforme PEREIRA, 1997), passando a afirmar os princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica.
Administrao do Brasil-Novo de Vargas (1938-1945)

Getlio Vargas preparou o apoio militar designando para cargos estratgicos (Ministrio da Guerra e Estado-Maior do Exrcito) generais de orientao fascista, e, afastando os oficiais legalistas. Ainda determinou intervenes nos Estados e decretou estado de stio no Rio Grande do Sul. Para manter-se no poder, Vargas articulou o apoio militar e bases polticas, como condies necessrias ao golpe que lhe permitiu continuar na presidncia, iniciando-se, pelo golpe de Estado de 1937, o perodo considerado ento como um Brasil-Novo. As bases polticas para sustentar seu golpe de Estado foram assim articuladas pelo presidente Vargas (NOBEL, 2000, p. 31):
n

atribuiu falsamente aos comunistas a inteno de deflagrar uma grande agitao revolucionria (o Plano Cohen foi interpretado como uma estratgia de tomada do poder); conseguiu apoio da maioria dos governadores; a Cmara fez um manifesto apelando para as Foras Armadas; no dia seguinte, Getlio fecha o Congresso.

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Administrao Pblica Gerencial

E ento, foi outorgada uma nova Constituio, conhecida como a Polaca (de 1937, feita por algum jurista de tendncias autoritrias) com as seguintes caractersticas (NOBEL, 2000, p.31):
n

inspirao fascista; centralizao administrativa, com todo poder ao Executivo; os governadores passaram a ser interventores federais, eliminando-se o federalismo; instituiu o delito ideolgico; eliminou a liberdade sindical; um decreto complementar dissolveu todos os partidos polticos.
Assim ficou regulamentada a implantao definitiva da ditadura, generosamente chamada de Estado Novo pelos prprios responsveis por aquele sistema.

A histria poltico-administrativa do Brasil no perodo de 1938 a 1945 est atrelada caracterizao daquele modelo de Estado e governo.
Quais eram as caractersticas do Estado Novo?

Por suas caractersticas, deveras importantes para a administrao pblica naquele perodo, destaca-se (NOBEL, 2000, p.31): centralizao total do poder nas mos de Vargas; anulao da autonomia federalista dos Estados; reforo e modernizao do aparelho burocrtico: criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP); criao do Departamento de Imprensa e Propaganda, com censura imprensa e propaganda governamental, atravs do jornal A Noite e do programa radiofnico Hora do Brasil.

Unidade 3

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O perodo do Estado Novo marcou, tambm, a implantao do capitalismo industrial nos centros urbanos brasileiros. Naquele contexto o Estado era centralizador, autoritrio e sob domnio da alta burocracia civil e militar e dos grupos oligrquicos e burgueses comprometidos com a modernizao conservadora (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 1985, p.257). Mesmo diminuindo o poder poltico das oligarquias no plano federal, estas se conservavam nos estados e municpios.
Como era a Administrao Pblica no Estado Novo?

Iniciava-se no pas um primeiro movimento para substituir a sua j histrica administrao patrimonialista, expressada em vrias localidades pelo chamado coronelismo, por uma administrao mais propriamente pblica. Quer dizer, comeou um movimento de burocratizao da administrao pblica brasileira. Durante a II guerra mundial, em 1942 o Brasil declara guerra ao Eixo. Com isso os aliados passaram a ter sensvel influncia na redemocratizao do pas. Fala-se em redemocratizao, como se anteriormente tivesse havido uma democracia no pas. Numa perspectiva redemocratizadora foram criados os partidos polticos a seguir, sendo que os trs primeiros atravessaram as duas dcadas seguintes:
n

PTB (Partido Trabalhista Brasileiro). PSD (Partido Social Democrtico). UDN (Unio Democrtica Nacional). PCB (Partido Comunista Brasileiro).

Com uma intensa autopropaganda do Estado Novo, aliada s medidas populistas tomadas, mesmo sendo ditador, Vargas conquistou uma imagem favorvel junto aos setores humildes da sociedade. Foi esta base que serviu de sustentao para a sua recandidatura ao governo brasileiro em 1950, pois, em 1945 Getlio Vargas foi deposto, colocando-se fim ao seu Estado Novo.

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SEO 5 - Administrao do populismo e desenvolvimentismo


Nesta seo voc vai conhecer como foi a administrao pblica brasileira na metade do sculo 20.
Administrando a dependncia no ps-guerra (1946-1951)

Foi a partir de 1946 que, mesmo sendo uma democracia de elites, pela primeira vez na histria brasileira, muito timidamente, considerava-se o povo representado nos seus eleitos como parte do governo. Apesar de persistirem as fraudes eleitorais. As oligarquias latifundirias apoiaram o ataque aos comunistas, com o que o PCB foi posto na ilegalidade e se romperam as relaes com a ex-URSS (antiga Unio das Repblicas Socialistas Soviticas). Foi com esse carter poltico que assumiu o governo Eurico Gaspar Dutra. As caractersticas da sua poltica econmica foram bastante significativas para a administrao pblica brasileira, destacandose (NOBEL, 2000): a liquidao das reservas cambiais por meio de muita importao; o plano SALTE (Sade, Alimentao, Transporte e Energia); e a instalao da Companhia Hidreltrica do So Francisco. Aps o trmino da segunda guerra mundial, consolidou-se uma aliana do Brasil com os Estados Unidos da Amrica, gerando um aumento do investimento do capital norte-americano na economia brasileira, mediante sua liberalizao. De acordo com Tremel (2001), durante este governo adotou-se uma poltica de reduo das funes econmicas do poder pblico, levando ao descompromisso do Estado com o desenvolvimento econmico. Esta fase incorporava ao trabalho administrativo o critrio ou a atitude de planejamento, o que pode ser considerado como o embrio do nascimento do planejamento pblico no Brasil.

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O governo popular de Vargas (1951-1954)


Pelo voto popular, Vargas eleito novamente Presidente do Brasil em 1951, mantendo-se no governo at seu suicdio em agosto de 1954.
Poltica econmica e poltica social

Na poltica econmica, aquele ltimo governo de Vargas viabilizou a criao da Petrobrs, a partir de uma prolongada luta em defesa do petrleo brasileiro, sob o lema O petrleo nosso. E ainda, promoveu a expanso da Siderrgica de Volta Redonda. (NOBEL, 2000, p.32). Pretendendo fazer avanar a poltica social em seu governo, Vargas nomeou Joo Goulart do PTB para Ministro do Trabalho. Seguindo as propostas de Joo Goulart, a exemplo do aumento de 100% do valor do salrio mnimo, as medidas populistas de Getlio Vargas deixaram descontentes os grandes empresrios e altos militares. Por assumir posturas dessa natureza Joo Goulart foi obrigado a renunciar ao ministrio por presso da ex-UDN (ibid).
O populismo de Vargas

Em reao s polticas trabalhistas de Vargas, que alm do aumento salarial de 100% conclamavam os trabalhadores participao poltica, como tambm ao monoplio estatal da explorao do petrleo, os setores polticos conservadores, especialmente da ex-UDN, acusavam Vargas de pretender instalar uma repblica sindicalista no pas. Mesmo assim, o nacionalismo e o populismo continuaram a ser a marca do seu governo (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.390). Ao mesmo tempo em que a maioria da classe dominante comeava a se afastar do governo, tambm passou a se articular uma oposio da classe mdia, pois a classe trabalhadora tinha um nvel muito fraco de luta poltica naquela conjuntura. Em um ato de desespero de grupos ligados ao presidente, a crise do governo popular de Vargas se agravou quando [...] um pistoleiro contratado pelo chefe da guarda pessoal de Getlio assassinou um major da aeronutica, ao tentar acertar com um
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tiro em Carlos Lacerda. (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000, p.285). Entre os setores mais conservadores, Lacerda era a principal voz contra Getlio. Vargas foi acusado de mandante do atentado. Aquele foi o tiro de misericrdia no prprio governo. Para que o crime no ficasse impune, a aeronutica e o exrcito fizeram manifestos exigindo o afastamento de Getlio. Vargas deixou uma carta e se suicidou, vencido por conflitos entre o imperialismo externo e foras polticas internas, finalizandose assim a ltima extenso da era Vargas na histria poltica brasileira. Com sua morte Getlio ainda deixou o seu ltimo e desesperado contra-ataque poltico, tendo provocado inmeras manifestaes de rua e greves operrias. [...] Surpresas, as foras de oposio retrocediam a marcha para o golpe. (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000, p.286).

Do desenvolvimentismo s perspectivas sociais (anos 60)


A Presidncia de Caf Filho (1954-1955)

Na qualidade de vice de Getlio, Caf Filho assumiu a presidncia ao final de agosto de 1954. Aliado a um gabinete ministerial conservador, o novo governo comprometeu-se a realizar eleies parlamentares ainda em 1954 e presidenciais no ano seguinte (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000, p.287). Iniciou-se uma nova luta sucessria, com destaque das candidaturas de origem populista. Novamente o estado de stio foi decretado e assumiu o governo o Presidente do Senado, o catarinense Nereu Ramos, indicado para o governo de transio at a posse de Juscelino Kubitschek.
Administrao JK (Juscelino Kubitschek, 1956-1961)

Segundo Alencar, Carpi e Ribeiro (1985), o Plano de Metas do Governo JK visava romper com o estrangulamento econmico derivado da falta de um setor de criao de bens de capital para sustentar e dinamizar a totalidade da produo industrial. Visava a substituio de importaes nos setores de bens de capital e bens de consumo durveis (Op cit p.289).
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Com o apoio e interesse norte-americano o desenvolvimentismo dependente tornava-se a nova bandeira de considerveis setores da burguesia, que no mais se preocupavam com a penetrao do capital estrangeiro na economia, se esta estava crescendo (ibid). Ficou bastante popular o lema de Juscelino de construir 50 anos em 5, destacando-se a implantao da indstria automobilstica no Brasil. Todavia, o desenvolvimento, que era mais crescimento, no livrava o Brasil da dependncia externa, como tambm da inflao e do aumento do custo de vida. O carter desenvolvimentista do governo JK encontrou no planejamento pblico um instrumento bsico para a administrao do Estado brasileiro. Enquanto nascia a bossa nova na msica brasileira e o cinema novo na cultura, outra realizao destacada do governo JK foi a criao de Braslia, a nova capital federal do Brasil, no centro do seu imenso territrio, a altos custos e muita determinao. Na crise poltica do final do governo JK destacava-se a insatisfao das classes mdias e populares, alm de haver alguma oposio de setores das foras armadas, a exemplo da chamada revolta de Jacareacanga (NOBEL, 2000, p.33). Na perspectiva da sucesso presidencial, o PSD e o PTB apoiaram a candidatura do general Lott e a UDN apoiou Jnio Quadros. Este ltimo foi eleito, mas como vice-presidente elegeu-se o petebista Joo Goulart.
A Presidncia de Jnio Quadros (1961)

O desenvolvimento rpido era o discurso, mas por estar sustentado apenas em investimentos estrangeiros, emisses inflacionrias e emprstimos externos, acabou gerando uma grande crise econmica. Ato contnuo, a crise poltica. Pela primeira vez na histria da administrao pblica brasileira se elege um presidente que no fazia parte do esquema dominante. Em parte, o sucesso eleitoral de Jnio devia-se ao seu estilo poltico: um populismo extremamente personalista e carismtico [...]. Sua fora [...] resultava da combinao da insatisfao generalizada de massas trabalhadoras e camadas mdias, cujo nvel de conscincia poltica era limitado, com
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(seu) estilo mobilizador, moralista e renovador (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000, p.296). Jnio representou o colapso do populismo no Brasil. O seu governo no foi nada tranqilo. Com sua vassoura, smbolo da campanha eleitoral, [...] o presidente prometia cumprir os principais itens de seu programa de candidato: poltica econmica de austeridade, [...] poltica externa independente e combate corrupo e especulao (o que ele referia como favoritismo, filhotismo e compadrio sugando a seiva da Nao ). (ALENCAR, CARPI e RIBEIRO, 2000, p.296). Frente a uma tentativa de golpe sobre o seu governo, Jnio Quadros renunciou, alegando foras terrveis e ou foras ocultas, aps somente sete meses de governo, iniciando-se uma nova crise poltica, mais grave do que as j registradas na experincia brasileira. Pois, seu vice-legal era Joo Goulart, um petebista.
Assume Joo Goulart (1961-1963)

No incio do Governo de Joo Goulart houve uma alterao do regime presidencialista para parlamentarista, o que durou apenas um ano (1961). Um plebiscito revogou esta forma de organizao do governo. Uma caracterstica do governo de Jango foi a luta por reformas de base, como o caso da reforma agrria. Na rea da sade, durante a realizao da III Conferncia Nacional de Sade, j havia sido proposta a municipalizao dos servios. O presidente passou a enfrentar oposio sistemtica de setores das foras armadas, a exemplo da revolta dos sargentos. Frente a uma oposio tambm de setores das camadas mdias, por um golpe as foras armadas, apoiadas pelos Estados Unidos, depem Jango Goulart do governo em 31 de maro de 1964. Foram alegadas como causas do golpe (NOBEL, 2000, p.33): a subverso da ordem; corrupo; inflao descontrolada; e a falta de credibilidade poltica. Porm, atualmente a cidadania brasileira no tem mais dvidas que a causa real foi o medo do socialismo, razo que at j poderia ter estado presente na presso feita a Jnio Quadros.
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SEO 6 - A administrao dos governos militares (1964-1984)


Sendo iniciado este perodo pelo golpe militar de 1964, nele se concentravam basicamente duas foras: a militar, materializada por Atos Institucionais (A.I.) e a civil pela via dos atos constitucionais. A primeira deciso de governo militar, imediatamente aps o golpe, foi baixar o A.I. nmero 1, atravs do qual foram cassados mandatos; suspensos os direitos polticos; extintas UNE, CGT e Liga dos Camponeses; e, imposto o general Castelo Branco como presidente (NOBEL, 2000, p.33).
Governo Castelo Branco (1964-1967)

Nesse perodo foram criadas as empresas estatais Telebrs, Saltelbrs e Intelbrs. No modelo econmico houve concentrao de rendas no governo e empresas, expanso do crdito, achatamento salarial e conteno da inflao (ibid, p.34). Novos Atos Institucionais so baixados (NOBEL, 2000, p.33):
n

A.I. n 2- cassa mandatos; eleio indireta para governadores (at 1978); extingue o pluripartidarismo; e cria duas frentes: ARENA e MDB. A.I. n 3 cassa mandatos dos presidenciveis; e eleio indireta para presidente.

No modelo poltico do governo Castelo Branco houve concentrao do poder, interveno no Legislativo, censura imprensa e represso oposio, sendo, ainda, baixado o A.I. nmero 4, com mais cassao de mandatos e novas regras para votao da Constituio (ibidem).
Governo Costa e Silva (1967-1969)

Foi nesse perodo de governo que o Brasil viveu a maior represso poltica de sua histria. Isso se deveu, sobretudo, ao uso do conhecido A.I.5 como instrumento, em 1968, segundo o qual, novos mandatos foram cassados e foi incorporado Constituio o poder total para o presidente.

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Com a morte de Costa e Silva, houve um novo golpe da Junta Militar que impediu o vice de assumir e tornou a Constituio mais centralizadora, por meio de Emenda Constitucional.
Governo Mdici (1969-1974)

Ao assumir o governo, com Mdici iniciou-se o falso milagre brasileiro e a elaborao dos planos nacionais de desenvolvimento, comeando pelo primeiro de uma srie de trs a prosseguir no prximo governo (os PNDs). Obteve-se, ento, um intenso crescimento econmico e se acentuava a represso chamada guerrilha. Abriu-se a Transamaznica e a Hidroeltrica de Itaipu, por meio de um tratado binacional com a Argentina. Frente internacionalizao da economia brasileira esta foi bastante afetada pela crise internacional do petrleo que coincidiu com o final deste governo.
Governo Geisel (1974-1979)

Na segunda metade dos anos 70, o Brasil viveu mais um acentuado processo inflacionrio, decaindo suas condies de crescimento interno. O milagre foi desmascarado. Em 1977 foi decretado o Pacote de Abril (NOBEL, 2000):
n

continua a eleio indireta; mandato de 6 anos para presidente; interferncia no Judicirio; novos colgios eleitorais.

Com a morte de Vladimir Hersog pelas foras repressivas, estabeleceu-se uma crise com o 2 Exrcito. Surgiu ainda uma crise sucessria, que gerou a indicao de Figueiredo como o prximo presidente e foram abolidas as leis de exceo.

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Governo Figueiredo (1979-1984)

Assumindo o governo com a finalidade de promover a transio dos governos militares para civis, destacaram-se as seguintes medidas e ocorridos (NOBEL, 2000, p.35):
n

anistia parcial; terrorismo de direita; atentado ao Rio-Centro; reforma partidria; prorrogao dos mandatos de prefeitos; legalizao do PCB; campanha pelas diretas; medidas de emergncia; eleio direta para governadores; surgimento da CUT; derro ta do candidato oficial.

A eleio pelo Congresso Nacional de Tancredo Neves, simboliza o nascimento da Nova Repblica brasileira, que vamos estudar na prxima unidade. Mas antes, vamos compreender melhor os significados assumidos pela administrao pblica brasileira nos perodo j estudados.

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Sntese
Nesta unidade voc estudou como as origens remotas, do Estado patrimonial brasileiro, situam-se na histria da administrao pblica de Portugal. Com estes contedos voc j tem elementos que lhe permitem desenvolver uma reflexo sobre as manifestaes atuais do patrimonialismo na administrao pblica brasileira, presente em nossa realidade cotidiana. No extenso perodo colonial, por suas implicaes diretas ou indiretas na forma de organizar a incipiente administrao pblica da colnia, destacou-se: o modelo descentralizado das capitanias hereditrias, o movimento centralizador com o governo-geral; o quadro administrativo da colnia; e a noparticipao do povo. Foi bastante significativa a evoluo da presena do poder da administrao metropolitana na colnia: nos sculos 16 e 17 havia uma presena mais ostensiva que se sobreps sua ausncia no perodo da delegao de poderes aos donatrios; e, no sculo 18, como conseqncia da atividade mineradora, a metrpole voltou a impor sua presena na esfera da produo, para garantir a tributao extorsiva e o monoplio das extraes. As mudanas no panorama econmico ao final do sculo 18, aliadas flagrante ostentao da presena do Estado portugus na colnia, contriburam com a criao de um clima propcio para o processo de independncia, que administrativamente continuou seguindo o modelo lusitano como caracterstica da administrao pblica brasileira, no seu perodo imperial. Durante a Repblica Velha, tivemos o autoritarismo e centralismo administrativo como caracterstica predominante da administrao pblica instituda. Aps a Revoluo de 1930, com o governo de Getlio Vargas se inaugurou a administrao burocrtica do aparelho de Estado, que teve por cone a criao do Departamento Administrativo do Servidor Pblico em 1938. Nos governos militares entre as dcadas de 60 e 70 foram ensaiadas reformas administrativas buscando introduzir algumas caractersticas gerenciais na conduo do governo que somente vai se concretizar nos anos da Nova Repblica.
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Atividades de auto-avaliao
Leia com ateno os enunciados e responda: 1) Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira que foram herdadas do Estado patrimonial portugus.

2) Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira que foram herdadas do Estado estamental portugus.

3) D dois exemplos sobre as manifestaes atuais do patrimonialismo na administrao pblica brasileira.

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4) Faa uma sntese do quadro administrativo do perodo colonial no Brasil.

5) Identifique, historicamente e na atualidade, expresses do coronelismo na administrao pblica brasileira.

6) Como as oligarquias participaram e/ou participam da administrao pblica brasileira?

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7) Identifique e faa uma reflexo pessoal sobre as principais caractersticas da administrao pblica brasileira na era Vargas.

8) Descreva quais foram as origens da formao do Estado burocrtico no Brasil?

9) Assinale as alternativas verdadeiras, enquanto configurao da administrao pblica brasileira nos governos militares brasileiros (1964-1984): a) ( ) Grandes empresas estatais passam a fazer parte da estrutura de governo. b) ( )A concentrao do poder no executivo nacional foi uma caracterstica da administrao pblica brasileira nos perodos estudados nesta unidade. c) ( ) Os planos nacionais de desenvolvimento foram um importante instrumento da administrao pblica nos governos militares dos anos 60 a 80.

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UNIDADE 4

Polticas pblicas integradas


Objetivos de aprendizagem
n n

Compreender o que so polticas pblicas. Distinguir o espao pblico como espao de existncia das polticas pblicas. Assimilar as importncias diferenciadas e complementares da configurao das polticas pblicas como sociais, econmicas e socioeconmicas, caracterizando as polticas pblicas como integradas. Compreender a composio do processo poltico que leva s decises sobre polticas pblicas, identificando os processos de formulao, anlise e avaliao de polticas pblicas.

Sees de estudo
Seo 1 O que so polticas pblicas? Seo 2 O que o espao pblico da poltica? Seo 3 O que so polticas sociais e polticas
econmicas? pblicas?

Seo 4 Como se formula, analisa e avalia polticas

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Para incio de conversa


Voc sabe o que significa a expresso polticas pblicas integradas? Em uma perspectiva democrtica, nesta unidade, voc vai estudar aspectos selecionados das polticas pblicas na nossa sociedade em sua configurao complementar entre polticas sociais e econmicas e a constituio das polticas pblicas integradas. Inicialmente, voc vai conhecer por quais tipos de necessidades sociais as polticas pblicas respondem e quais as principais caractersticas e finalidades das polticas pblicas. Para tanto, voc vai percorrer um caminho entre os vrios sentidos que tm sido atribudos s polticas pblicas, para, finalmente, compreender que o trabalho com as polticas pblicas de segurana s ser eficaz e efetivo se estiver inserido dentro de uma abordagem de polticas pblicas integradas. Quando um processo poltico consegue alm de gerar um corpo de princpios, diretrizes e aes de carter coletivo, concretizar tais aes, chegamos ao campo da formulao, anlise e avaliao das polticas pblicas.

SEO 1 - Que so polticas pblicas?


preciso ter clareza do conceito de polticas pblicas para que voc possa entender a linguagem utilizada nesta temtica. A partir de algumas definies apresentadas, vamos construir a nossa concepo compartilhada. Mas, afinal, o que so polticas pblicas?
De acordo com Teixeira, polticas pblicas so diretrizes, princpios norteadores de ao do poder pblico, so regras e procedimentos para as relaes entre poder pblico e sociedade, mediaes entre atores da sociedade e do Estado (2002). So, portanto, entendidas como um conjunto de orientaes e aes de (interesse de) um governo com vistas ao alcance de determinados objetivos e os seus resultados e conseqncias (BELLONI, 2000).

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Como se pode depreender, uma poltica pblica compreende um conjunto de decises e aes encaminhadas para resolver problemas polticos e que produzem efeitos sociais. Sua viabilizao envolve recursos pblicos. Pode-se afirmar que, em ltima instncia, as polticas pblicas so as respostas organizadas pela sociedade, por meio do seu sistema poltico, para atender as necessidades sociais da populao.
Quais as modalidades de polticas pblicas?

Delimita-se sua abrangncia em termos de esfera do poder poltico nas esferas de governo: federal, estadual e municipal. Existem alguns critrios que podem ser utilizados para definir o tipo de atuao das polticas pblicas, destacando-se, segundo Teixeira (2002), os seguintes:
Quanto natureza ou grau de interveno

a) Estrutural: buscam interferir em relaes que so estruturais na sociedade, como, por exemplo, renda, emprego, produtividade etc.
Como exemplo de polticas estruturais, pode-se citar a definio do salrio mnimo, a gerao de empregos e a criao de apoio governamental para aumentar a produtividade industrial do pas. Ou ainda, para acabar com a pobreza preciso de uma poltica estrutural rigorosamente articulada com as demais polticas sociais e econmicas de um pas.

b) Conjuntural ou emergencial: a poltica pblica que tem por objetivo amainar uma situao temporria.

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O Programa Fome Zero, na sua conduo at o momento pelo Governo Federal, pode ser um exemplo de poltica emergencial. como acabar com a febre antes de atacar as causas de uma infeco. O Fome Zero exemplo de poltica conjuntural enquanto tiver um carter assistencialista, dando comida, mas sem atacar as causas da fome.

Quanto abrangncia dos possveis benefcios

a) Universais: para todos os cidados. O Sistema nico de Sade (SUS) um exemplo, uma vez que tem a universalidade do acesso de toda a populao aos seus servios como sua principal diretriz na atualidade. Mesmo sabendo-se que a qualidade ou falta dos servios necessrios pode estar excluindo segmentos da populao da cobertura oferecida. b) Segmentais: dirigidas a parcelas da populao, caracterizando um fator determinado (idade, sexo, condio fsica etc.).
Como exemplo, a educao fundamental obrigatria para toda a populao em idade escolar.

c) Fragmentadas: so polticas destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.


XO Programa Bolsa-Escola a expresso de uma poltica fragmentada, por estar direcionado populao mais pobre, articulada a uma motivao para atender obrigatoriedade do ensino fundamental.

Quanto aos impactos que podem causar aos beneficirios:

a) Distributivas: aquelas polticas que visam a distribuir benefcios individuais; tendem a ser instrumentalizadas pelo clientelismo.
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A simples captao e distribuio dos recursos adquiridos por meio do Programa Criana Esperana um exemplo de poltica distributiva.

b) Redistributivas: so polticas que visam a redistribuir recursos entre os grupos sociais: buscando certa eqidade, retiram recursos de um grupo (que tem mais) para beneficiar outros grupos (que necessitam mais), o que provoca conflitos.
Um exemplo aqui possvel foi a criao da CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentaes Financeiras), visando a reunir condies para assegurar o direito da populao a ter sade. Mesmo havendo se perdido a sua inteno original, sua formulao tinha um carter redistributivo. A reforma agrria outro exemplo de poltica redistributiva.

c) Regulatria: aquelas polticas que visam a definir regras e procedimentos que regulem o comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade.
A Reforma Tributria uma poltica pblica de carter tipicamente regulatrio.

Do ponto de vista do seu contedo temtico, as polticas pblicas tendem a ser sociais ou econmicas e, socioeconmicas, classificao em que se baseia a continuidade do nosso estudo nesta seo. Podemos tambm caracterizar as polticas pblicas nos seguintes termos:

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1) Se respondem a problemas concretos (ex: a fome, a doena, o desemprego); 2) Se devem atender a necessidades sociais (ex.: moradia, educao, segurana); 3) Se atendem demandas (como os movimentos para garantir medicao para os portadores do vrus HIV) ; 4) Se tm objetivos especficos; 5) Se existe uma temporalidade, quer dizer, so pensadas para se efetivar durante um certo perodo de tempo; 6) Se utiliza de instrumentos prprios (o voto, por exemplo, um dos instrumentos de uma poltica de participao democrtica); 7) Se alteram a situao existente (uma nova lei ambiental quando cumprida).

Como surgem as polticas pblicas?

O sentido de qualquer poltica pblica tem a sua origem na perspectiva de atender a uma necessidade social. Tais necessidades podem estar silenciosas na vida dos grupos sociais ou serem explicitadas por demandas sociais.
Quais os objetivos e finalidades das polticas pblicas?

Em um contexto como a sociedade brasileira atual, apoiandonos nos argumentos de Teixeira (2002) podemos afirmar que as polticas pblicas:

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Visam a responder a demandas, principalmente dos setores marginalizados da sociedade, considerados como vulnerveis. Essas demandas so interpretadas por aqueles que ocupam o poder, mas influenciados por uma agenda que se cria na sociedade civil pela presso e mobilizao social. Visam a ampliar e efetivar direitos de cidadania [...]. Objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de emprego e renda como forma compensatria dos ajustes criados por outras polticas de cunho mais estratgico (econmicas). So necessrias para regular conflitos entre os diversos atores sociais que tm contradies de interesses.

As finalidades, sejam das polticas pblicas especificamente, ou dos processos e sistema poltico que as compreende, resumemse em satisfazer as necessidades sociais e atender as demandas socialmente expressas. Como se pode perceber, o interesse pblico pressuposto da legitimidade de toda poltica pblica.
Qual a diferena entre polticas pblicas e polticas governamentais?

Antes de voc estudar qual a diferena, pare e pense: Afinal, o que eu entendo por Polticas Pblicas e Polticas Governamentais? Aproveite o espao a seguir e anote suas reflexes.

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Para fazer essa distino, de acordo com Teixeira (2002), devemos-nos lembrar que as definies polticas tm seu carter pblico condicionado por sua relao com a natureza do regime poltico em que se vive, com o grau de organizao da sociedade civil e com a cultura poltica vigente. Nem sempre polticas governamentais so pblicas, embora sejam estatais. Para serem pblicas, preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefcios, e se o seu processo de elaborao ou no submetido ao debate pblico. Por outro lado tambm podem existir polticas pblicas no governamentais. Alis, essa uma condio cada vez mais freqente nas sociedades desenvolvidas atuais. So polticas que atendem ao interesse pblico, tendem a responder a necessidades sociais, so submetidas ao debate e participao popular, mas que so propostas, formuladas e executadas por organizaes no pertencentes ao aparelho de Estado.
Pode-se citar, por exemplo, as vrias polticas de proteo ao ambiente, em sua maior parte coordenadas por Organizaes No-Governamentais (ONGs), inclusive internacionais como o caso do Greenpeace.

Outro exemplo poderia ser o caso de uma poltica de proteo aos direitos dos trabalhadores, conduzida pelos seus sindicatos e no pelo governo. Onde, inclusive, o principal agente poltico e os interessados naquela poltica - sindicatos e os trabalhadores -, podem se posicionar at mesmo contra o governo. Na sociedade brasileira constata-se uma presena cada vez mais ativa da sociedade civil nas questes de interesse geral, o que vem enriquecer sobremaneira as polticas pblicas, conforme Teixeira (2002):
As polticas pblicas tratam de recursos pblicos diretamente ou atravs de renncia fiscal (isenes), ou de regular relaes que envolvem interesses pblicos. Elas se realizam num campo extremamente contraditrio onde se entrecruzam interesses e vises de mundo conflitantes e onde os limites entre pblico e privado so de difcil demarcao. Da a necessidade do debate pblico, da transparncia, da sua elaborao em espaos pblicos e no nos gabinetes governamentais.

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Para compreender o espao das polticas pblicas em nossa sociedade, faz-se necessria aqui uma melhor reflexo sobre os significados do espao pblico. este assunto que voc vai estudar na seo 2!

SEO 2 - O que o espao pblico da poltica


O espao pblico se constri por meio das relaes entre os homens na sociedade, pela via das relaes humanas e entre os grupos sociais. Vamos conhecer, a concepo de espao pblico e espao privado segundo o pensamento de Hannah Arendt (apud TELLES, 1990). A convivncia humana o espao da poltica. Dizendo, discutindo e ouvindo sobre os valores e realidades postas pelas circunstncias da vida, as pessoas podem (re)definir no que acreditam, os seus critrios e principais referncias (ou crenas) para fundamentar sua postura. assim que as pessoas constroem suas condies de compreender e julgar os fatos; discutindo-os e questionando-os. Para Arendt, entre os elementos que definem essa capacidade de orientao no mundo vinculada compreenso e ao julgamento est a faculdade de discernimento entre verdade X mentira e bem X mal. Essas so categorias no derivadas do conhecimento terico, so diferentes das verdades da razo, e tambm no se ancoram nem na cultura ou moralidade da tradio e religio. So critrios e categorias essencialmente polticas. Portanto, os critrios de discernimento de verdade, de justia e de legitimidade so construdos na experincia intersubjetiva que os homens fazem da realidade do mundo. Ou seja, dependem das formas de comunicar-se com todos os demais humanos e fazer a experincia da pluralidade humana, onde opinio e julgamento se constituem. na vida poltica, ou melhor, ao participar do que acontece no mundo ao seu redor, que as pessoas se politizam, adquirindo capacidade para opinar e julgar.

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Sem vida poltica, sem querer saber e poder participar do que acontece no mundo ao seu redor, as pessoas perdem a possibilidade de adquirir capacidade para opinar e julgar. Isso acontecendo, corre-se o risco da sociedade se destruir a si mesma, como espao pblico de vida entre os homens.
Como podemos definir espao pblico?

Para Hannah Arendt, o espao pblico compreende um mundo comum, que articula os homens numa trama visvel feita por fatos e eventos tangveis no seu acontecimento e que se materializa na comunicao intersubjetiva, atravs da qual as opinies se formam e os julgamentos se constituem. Assim, o espao pblico pode ser entendido como o espao comum entre os homens. Espao pblico onde as pessoas vivem em coletividade. Quer dizer, este espao se d quando as pessoas convivem e conversam sobre o que acontece nas suas vidas e na vida da sociedade em que vivem. Esse espao opera por meio das relaes entre as pessoas, suas falas, gestos, escritos e outras manifestaes exteriorizadas. nesses inter-relacionamentos que as pessoas formam as suas opinies e seus julgamentos sobre a realidade. Esse o espao pblico, das relaes livres entre os homens. Do ponto de vista do seu contedo, as polticas pblicas, ou so sociais ou so econmicas, ou ainda, uma juno dessas duas assumindo o carter de polticas socioeconmicas, ou melhor, polticas pblicas integradas, configuraes que passamos a abordar na seo 3.

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SEO 3 - O que so polticas sociais e polticas econmicas?


Um respeitado socilogo brasileiro da atualidade, Pedro Demo (1985), tem um pequeno texto que responde muito bem a questo, definindo sinteticamente a poltica social: como uma proposta terica e prtica de reduo das desigualdades sociais.
Polticas sociais: so aquelas polticas pblicas que se voltam para diminuir as desigualdades em nossa sociedade!

No campo de estudo e trabalho com as polticas sociais, segundo Demo (1985), existe um espao de agente social a ser ocupado e assumido na nossa sociedade com o objetivo de efetivamente reduzir as desigualdades sociais, seja dentro ou fora do Governo, na sociedade civil e nas organizaes.
Voc j pensou na possibilidade de um agente de segurana ser tambm um agente social? E o que isso tem a ver com uma administrao pblica gerencial?

So os agentes sociais que operam as polticas pblicas de carter social, pois, normalmente, j participaram do processo de sua formulao e, certamente, estaro participando da sua avaliao, conforme vamos discutir nas seguintes unidades da nossa disciplina. Reconhecendo que o conceito de poltica social polmico, optamos em nos privar, momentaneamente, das discusses sobre a viabilidade de polticas sociais no sistema capitalista de governo, nos limitando apenas a defini-la: uma poltica social uma ao voltada para a diminuio das desigualdades sociais. De acordo com Demo (1985), uma poltica social no pode ser concebida como:

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a) Resultado conseqente do crescimento econmico, porque isto faz dela uma poltica residualista, compensatria e deriva das sobras econmicas. O crescimento pode at acirrar as desigualdades, porquanto se produzir uma atividade fundamentalmente econmica, distribuir, poltica, ou seja, um ato de conquista por parte da sociedade.
Como exemplo, aqui, se pode mais uma vez trazer a metfora do bolo: vamos primeiro esperar aumentar o bolo, para depois distribuir. Uma poltica social no pode esperar por sobras, mesmo que essas fossem asseguradas.

b) Autnoma, como se pudesse ser vivel sem crescimento econmico, tampouco se pode colocar polticas sociais contra os condicionamentos econmicos
Por exemplo, nos aumentos do salrio mnimo, alm das razes sociais, mesmo bvias, preciso levar em conta at que ponto a produtividade os consegue manter. Se o colocarmos acima da possibilidade real, acabamos no tendo nem indstria, nem salrio(DEMO,1985).

c) Assistencialista, como se fosse doao do estado ou de entidades de caridade. Trata-se de uma viso muito distorcida da realidade social por pretender ignorar que o pobre vtima do sistema e, estando o doador geralmente entre os (seus) beneficirios acumulou privilgios. Assim, no h ajuda, mas apenas restituio de uma dvida. A prtica assistencialista tem ainda, como conseqncia negativa, o fato de coibir o aspecto participativo da poltica social, ou seja, a dimenso da autopromoo no fundo, ningum promove ningum, se a pessoa mesma no se autopromove; porquanto reduz a dimenso do problema ao nvel da secundariedade tal, que pode ser solucionado pela esmola e assim por diante (DEMO, 1985)

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Assim sendo, o compromisso redistributivo (cujo significado j estudamos nos tipos de polticas pblicas, em nossa primeira seo desta mesma unidade) o que move e d sentido a qualquer poltica social. Se no tiver este carter, ento essa poltica no social.
Quais polticas sociais que conhecemos no Brasil?

Atualmente comea a fazer parte do cenrio das polticas sociais a privatizao, alm da co-responsabilidade nas polticas pblicas delegadas s organizaes no-governamentais (ONGs), organizaes sociais (OS), organizaes da sociedade civil (OSC), organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIPs), a forma brasileira recentemente regulamentada, como tambm, a responsabilidade social corporativa. Alguns exemplos:
n

ONG Rotary Club OS Pastoral da Terra OSC MST OSCIP Instituto ETHOS de Responsabilidade Social

Pensar que a poltica social uma questo exclusiva de Estado reflete a manuteno da atitude tecnocrata que imagina que o Estado pode falar em nome da sociedade civil. Se apenas ao Estado coubesse a responsabilidade sobre as polticas sociais, estar-se-ia excluindo desse espao poltico, a sociedade civil. E quando isso ocorre, acaba a democracia e, conseqentemente, a participao poltica. nesse contexto que os governos assumem e repassam propostas enlatadas pretendendo que as mesmas sejam implantadas em realidades absolutamente diferentes daquelas em que foram concebidas. Afinal, quem sabe das necessidades seno quem as vive?
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Se um grupo oficial do aparelho de Estado, formado por tecnocratas que vivem fechados nos seus gabinetes, se autoatribuir a condio de responder a necessidades de uma populao, ou vai ter que fazer parte dos grupos sociais e compartilhar o processo, ou delegar esse espao poltico.

Polticas Econmicas
Tomando por referncia o que conhecemos sobre a configurao das polticas econmicas no Brasil, facilmente podemos identificar quatro tipos de poltica econmica, todas altamente relacionadas ao desenvolvimento econmico do pas: 1) poltica monetria: responsvel por equilibrar a circulao da moeda, o crdito interno, regulao dos juros e controle da inflao; 2) poltica cambial: acompanha as oscilaes da moeda nacional em relao moeda estrangeira, e o movimento da balana comercial, buscando obter padres suportveis de equilbrio ou compensao entre importaes e exportaes; 3) poltica fiscal: define todas as questes tributrias; 4) poltica de renda: preocupa-se com os aumentos possveis e suportveis da renda, controlando o salrio mnimo, os padres de emprego e produtividade.
Qual a relao da poltica econmica com a poltica social?

As polticas econmicas no podem ignorar as suas conseqncias sociais. E indo alm, Demo (1985) considera que: Para a poltica social, o crescimento econmico apenas instrumento, j que a finalidade a redistribuio. O que no lhe tira a importncia, porque sem crescimento econmico o que restaria para combater a desigualdade social seria a redistribuio da misria. Mas no esse o nosso caso.

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Como tambm, no nos interessa o crescimento a qualquer preo, pois, Muito provavelmente, prefervel crescer menos rapidamente, mas (um crescimento) estando mais voltado para a satisfao das necessidades bsicas (DEMO, 1985). Mesmo reconhecendo que o crescimento econmico indispensvel, ele no perde o carter de instrumental, inclusive na perspectiva de um desenvolvimento humano com sustentabilidade, tanto ambiental como social. Ou seja, o sentido do desenvolvimento econmico promover o desenvolvimento social. , a partir da imprescindvel emergncia de articular as polticas pblicas sociais e econmicas, que tomam corpo as polticas socioeconmicas. A importncia da existncia de uma poltica socioeconmica que ela representa uma forma de viabilizar a tica redistributiva da poltica social. Nesse sentido, as polticas socioeconmicas giram em torno da redistribuio da renda e da satisfao das necessidades bsicas. A indagao fundamental que as polticas socioeconmicas devem responder como construir condies de acesso renda e satisfao das necessidades bsicas. Uma condio fundamental a questo do emprego e da renda. Na tica socioeconmica, a maneira de o pobre se auto-sustentar ter uma ocupao satisfatria, da qual retira uma renda tambm satisfatria. Uma renda satisfatria aquela que permite no somente sobreviver, atender s necessidades mnimas ou apenas se reproduzir como fora de trabalho, mas que permite ademais poupana e lazer, pelo menos. Com um emprego satisfatrio temos a condio bsica para poder ter acesso nutrio, sade, ao saneamento, habitao, ao consumo, enfim, satisfao daquilo que podemos chamar de necessidades bsicas. Na resposta s necessidades sociais est o carter social da poltica socioeconmica. Todavia, esta somente se efetivar se puder contar em sua conformao com polticas econmicas seriamente comprometidas com tais finalidades. Ou, continuando com as palavras de Demo (1985), o fulcro da questo ser, como construir uma economia voltada para este desafio, ou seja:
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Uma economia to preocupada com a produtividade, quanto com a absoro da mo-de-obra. Uma economia que no sacrifique geraes por causa do crescimento acelerado. Uma economia que, alm de exportar, sobretudo, consiga produzir para o consumo interno de massa. Uma economia capaz de superar desequilbrios regionais. Uma economia capaz de obter o meio termo complicado entre prtica tecnolgica avanada, mas liberadora de mo-de-obra, e adaptada, mas absorvedora de mo-de-obra.

As solues socioeconmicas para as necessidades de uma populao e seu pas vo assumir formas diferentes, conforme a orientao poltica de estruturao do modelo de Estado vigente, de corte mais social ou mais neoliberal, em cada contexto especfico.

SEO 4 - Como se formulam, analisam e avaliam polticas pblicas?


Uma poltica pblica comea a ter vida material, quando deixa de ser um simples estado de coisas frente s necessidades sociais e incmodos pela desateno s demandas polticas, ou seja, a partir do momento que passa a mobilizar as lideranas e autoridades polticas e a compor a agenda governamental. A poltica se processa em um campo de conflitos sociais, onde so os valores que orientam as prticas polticas. A mediao poltica, por mais imprescindvel que seja, no significa a soluo do conflito. Mas conduz aos encaminhamentos que ativam o processo poltico. As polticas pblicas oficiais so, polticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam aes que normalmente envolvem aplicaes de recursos pblicos. Nem sempre, porm, h compatibilidade entre as intervenes e declaraes de vontade
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e aes desenvolvidas. Devem ser consideradas tambm as noaes, as omisses, como forma de manifestao de polticas, pois representam opes e orientaes dos que ocupam cargos (TEIXEIRA, 2002). As decises sobre as polticas governamentais so decises polticas. E quando tomadas pelo Governo, constituem as decises oficiais. Ao tratar de problemas que afetam a toda a sociedade, a poltica volta-se para os problemas que requerem decises a ser acatadas por todos (OPS/OMS, 1975). Na perspectiva acima, como a resoluo poltica implica decises sobre todos, essas so decises respaldadas por algum tipo de autoridade, porque obrigatrias para todos.
O que processo poltico?

Entende-se por processo poltico o movimento de tomada de decises que leva formulao das polticas pblicas. Democraticamente, o poder poltico pode ser construdo por consenso ou negociaes. O conceito de deciso poltica circunscreve o de processo poltico.

Em um sentido amplo, processo poltico que dizer todas as interaes e relaes sociais que levam s decises polticas e tambm aquelas que controlam a sua execuo e os seus resultados.

Portanto, no entendimento acima se limita o poltico s aes e relaes especificamente vinculadas gerao, tomada e controle das decises polticas. Esse passa a ser um critrio geral para diferenciar o que (e no ) poltico. Conforme nos lembra Teixeira (2002):
as polticas pblicas so um processo dinmico, com negociaes, presses mobilizaes, alianas ou coalizes de interesses. Compreende a formao de uma agenda que pode refletir ou no os interesses dos setores majoritrios da populao, a depender do grau de mobilizao da sociedade civil para se fazer ouvir e do grau de institucionalizao de mecanismos que viabilizem sua participao.

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Sabe-se que: Na sociedade tambm h uma diversidade de interesses e de vises que precisa ser debatida, confrontada, negociada, buscando-se um consenso mnimo. Essa formulao hoje se torna complexa devido fragmentao das organizaes, apesar de algumas iniciativas de articulao em alguns setores (TEIXEIRA, 2002).
EAs demandas ou necessidades que fazem surgir as polticas pblicas so apresentadas por atores sociais ou polticos que estejam interessados, direta ou indiretamente, na tomada de alguma deciso pblica para responder quela situao. Estes atores sociais agem politicamente, interagem com seus pares e oponentes, participam dos processos polticos e transitam no sistema poltico.

O sistema poltico formado pelos componentes e estruturas pelos quais se realiza o processo poltico no todo social. Portanto, o poltico pertence ao contnuo social. Uma destacada razo de ser do sistema poltico manter a ordem do sistema social. E isso, funcionalmente, se alcana pela coeso, direo e manuteno.A ordem social se desenvolve, institucionaliza e regulamentado pelo aparelho poltico de Estado. Existe uma autoridade formal do Estado sobre as decises polticas (OPS, 1975). Na sua estruturao, o sistema poltico composto tanto por um poder formal, institucionalizado, quanto por um poder real, que integra as relaes sociais. O processo poltico acionado pelas necessidades sociais e respectivas demandas polticas organizadas e que batem na porta do poder. Seja para reunir apoio (ou no) do poder real, seja para invadir com suas reivindicaes o espao do poder formal.

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O resultado desse processo poltico so as decises polticas que devem incidir sobre a situao existente modificando-a. Entre os partcipes do processo poltico, que formam o poder real tem-se:
n

o Estado; as classes sociais; grupos sociais; partidos polticos; cidados; associaes; ONGs; organizaes sociais; empresas.
Quem responsvel por pensar as polticas pblicas?

Os indivduos, grupos e classes sociais, ou seja, de acordo com RUA (1998), so todos os atores sociais e polticos do pas. Tanto os integrantes do poder formal quanto do poder real, por meio da sociedade civil organizada, compem os atores sociais de uma poltica pblica.
Quais as etapas do processo de formulao de polticas pblicas?

O processo que antecede, e vai da formulao at a avaliao dos resultados das polticas pblicas, pode ser didaticamente apresentado por uma seqncia de etapas, uma vez que na realidade esses passos ou movimentos no se comportam assim linearmente.

So atores sociais as pessoas que tm alguma coisa a ver com a questo a ser tratada e que possuem alguma forma de recurso e poder na situao. Os atores sociais so aqueles que podem vir a ganhar ou perder na situao, podendo ser afetados pelas decises e aes implementadas. Eles tm ou renem capacidade para afetar as decises, pela sua capacidade de ao organizada, no se limitando a simplesmente reagir pelo voto.

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De acordo com Teixeira (2002): Elaborar uma poltica pblica significa definir quem decide o qu, quando, com que conseqncias e para quem. Em outras palavras, formular polticas trata-se das definies e alternativas para solucionar problemas polticos e escolher as alternativas a adotar. Logo, ter que se estabelecer o qu ser feito no caso, quando, como, com quanto e com que. Nesse sentido, so projetadas aes a longo prazo, buscando antecipar-se no enfrentamento de causas dos problemas existentes e estabelecer as solues a adotar. Significa tambm avaliar o resultado das aes realizadas e reformular seu percurso durante esse processo poltico (RUA, 1998). Para a estruturao de polticas pblicas, j podemos contar com alguns elementos de contedo e de processo que esto claros: sustentabilidade, democratizao, eficcia, transparncia, participao, qualidade de vida. Esses elementos precisam ser traduzidos, contudo, em parmetros objetivos, para que possam nortear a elaborao, implementao e avaliao das polticas propostas (TEIXEIRA, 2002, p.5) . preciso que as polticas pblicas sejam bem formuladas, pois somente assim no momento da sua execuo eles conseguiro produzir os resultados esperados. Para conseguir isso, tornase necessrio muito empenho e determinao, com insero e conscincia poltica, pois esse um caminho que envolve diversos interesses. Constituindo-se em respostas organizadas para resolver problemas sociais, as polticas pblicas precisam ser apresentadas agenda do governo e poderes competentes (RUA, 1998).
EPartindo de uma relao implcita da formulao de polticas pblicas com os processos de planejamento social, pode-se afirmar que tais processos se desenham em torno de um movimento de diagnosticar, planejar, executar e avaliar.

Retomando a base conceitual estudada nesta disciplina, j podemos genericamente pontuar as seguintes etapas para os processos de formulao de polticas pblicas:

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1) Diagnstico da necessidade social; 2) Dimensionamento de pessoas da sociedade que potencialmente podem participar daquele processo; 3) Levantamento dos recursos e instituies a mobilizar; 4) Anlise dos problemas implicados na situao; 5) Definio compartilhada dos objetivos e diretrizes da poltica; 6) Delimitao da populao coberta pela poltica; 7) Construo das estratgias de formulao da poltica; 8) Detalhamento das aes a serem realizadas; 9) Alocao dos recursos necessrios sua implementao; 10) Viabilizao da organizao institucional de suporte execuo e avaliao da poltica; 11) Implementao das aes; 12) Acompanhamento e avaliao. O carter assumido na prtica desses passos o que vai efetivamente revelar o sentido e significado de cada poltica pblica. Alguns momentos do processo de formulao das polticas pblicas podem ser identificados como pr-requisitos quando existe um compromisso com a participao efetiva e eficaz da sociedade civil nesse processo, Teixeira (2002) destaca:
n

A elaborao de um diagnstico participativo, negociado e estratgico identificando fatores restritivos, oportunidades (e ameaas); A identificao de experincias bem-sucedidas no campo e anlise dos custos e resultados como uma referncia para criar novas alternativas; O debate pblico e mobilizao da sociedade civil;

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A deciso e definio em torno de alternativas, competncias, recursos e estratgias de implementao; O detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e estratgias, e das fontes de recursos, dos oramentos e parcerias; A execuo, publicizao e mobilizao dos atores; A avaliao e acompanhamento do processo e resultados analisando inclusive os indicadores; A redefinio democrtica das aes e projetos.

Uma vez desencadeados um conjunto de passos dessa ordem, a poltica pblica, objeto desse processo, j passa a existir como uma realidade social.
Como ocorre a gesto de polticas pblicas?

Entendida uma poltica pblica como o processo de estabelecimento de princpios, prioridades e diretrizes que organizam um conjunto de programas e servios para uma populao (UFSC/LED, 2002), torna-se fundamental entender as etapas que compreendem a gesto desse processo. A seguir, elencamos algumas:
n

Identificao das necessidades da populao a ser atendida; elaborao de um processo que integre demandas e prioridades setoriais; articulao de parcerias para a viabilizao do projeto e montagem do sistema de acompanhamento das aes.

De qualquer forma, por referncia teoria organizacional, a gesto de polticas pblicas implica definir seu norte, organizar os recursos necessrios, direcionar o processo de sua execuo e avaliar seu processo e resultados, tudo por referncia populao a que se destina.

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Anlise e Avaliao em Polticas Pblicas


As polticas pblicas uma vez formuladas, passam a ser executadas. Como este no um processo linear, ele vai se moldando ao contexto da realidade em que se insere. O processo de adequao, reviso e reformulao das polticas pblicas pode ser muito melhorado se estiver sob acompanhamento, monitoramento, anlise e avaliao de forma continuada e sistemtica. Pela anlise poltica podem ser descritos e explicados os fenmenos polticos. Para Dye (1976, apud AGNINO, 2002), fazer anlise de poltica descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Assim entendida a anlise de poltica a descrio e explicao das causas e conseqncias da ao do governo Ou, dos rgos que assumem aquela poltica pblica que est sendo analisada. Ainda so recentes e existem relativamente poucas experincias e tradio de avaliao sistemtica de desempenho e de resultados da implementao de polticas pblicas (BELLONI, 2000). As aes realizadas como polticas pblicas tm resultados ou conseqncias difusas, seja por causa do tempo (curto, mdio e longo prazo) ou porque se dirigem a vrios tipos de beneficirios (diretos e indiretos) ou ainda por haver polticas pblicas de vrias ordens, destacando-se aqui, por exemplo, a qualificao para o trabalho e o conhecimento de direitos sociais.
O que se deve avaliar nas polticas pblicas?

A eficincia, a eficcia e a efetividade social de uma poltica pblica o que deve ser avaliado. Na avaliao de eficincia deve ser quantificado e avaliado os recursos e toda a estrutura alocada para a realizao da poltica, no sentido de atender as necessidades dos servios implementados e evitar o desperdcio do patrimnio pblico.

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Na avaliao de eficcia deve ser analisado o cumprimento dos objetivos definidos no processo de formulao da poltica pblica sob anlise. A qualidade das polticas e a satisfao dos seus usurios podem ser analisadas a partir de uma avaliao do prprio processo de formulao, implantao e implementao de uma poltica pblica. Na avaliao de efetividade deve ser analisada a continuidade e manuteno dos resultados sociais da poltica, ou seja, o seu efeito sobre as populaes beneficirias das aes planejadas.

Caractersticas de avaliao em polticas pblicas


Para saber o que avaliao de uma poltica pblica, temos que primeiro reconhecer que existem diferentes concepes de avaliao. Nesse momento, vamos adotar a destacada na obra de Belloni (2000, p.14), segundo a qual, avaliar um instrumento fundamental para conhecer, compreender, aperfeioar e orientar as aes de indivduos ou grupos. Todos estamos continuamente realizando avaliaes informais, isso ocorre como um processo natural, instintivo, assistemtico. Quando aqui tratamos da avaliao de polticas pblicas, estamos falando sobre uma avaliao formal ou sistemtica, isto , um processo avaliativo com possibilidades de compreender todas as dimenses e implicaes da atividade, fatos, ou coisa avaliada (BELLONI, 2000). Trata-se de um processo sistemtico de anlise de uma atividade, fatos ou coisas, que permite compreender, de forma contextualizada, todas as suas dimenses e implicaes, com vistas a estimular seu aperfeioamento. A avaliao de poltica pblica um dos instrumentos de aperfeioamento da gesto do Estado que visa ao desenvolvimento de aes eficientes e eficazes face s necessidades da populao. o grau de racionalidade na fase da formulao e o estilo de implementao o que define como ir ocorrer a avaliao. No extremo racional, em que existe uma intencionalidade da mudana de um determinado sistema, a avaliao condio necessria. por meio dela que o trnsito do sistema de uma
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situao inicial a uma outra situao, tida como desejada, pode ser promovida. a avaliao que aponta as direes de mudana e as aes a serem implementadas num momento ulterior. Aps a implementao dessas e a avaliao dos resultados alcanados que, literalmente, sero propostas novas aes que levaro o sistema a aproximar-se do cenrio desejado.

Sntese
Agora voc j sabe definir polticas pblicas, entende a sua insero no espao pblico e entende o que so polticas sociais e polticas econmicas. Compreende que, as polticas pblicas socioeconmicas so aquelas em que a poltica econmica existe visando promoo das polticas sociais, isto , assumem a sua parcela de responsabilidade para diminuir as desigualdades sociais. Assim, voc reconhece a importncia para a segurana pblica de que as polticas pblicas sejam integradas. Nesta perspectiva, buscamos, por um lado, fazer voc compreender a composio do processo poltico que leva s decises sobre polticas pblicas e, por outro lado, identificar os componentes do processo de formulao, anlise e avaliao de polticas pblicas.

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Atividades de auto-avaliao
1) Desenvolva uma concepo de Polticas Pblicas, derivada do seu aprendizado at esta unidade.

2) Existem polticas pblicas que no sejam polticas governamentais? Justifique sua resposta.

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3) Como se pode caracterizar a dimenso poltica do espao pblico?

4) O que voc sabe sobre o processo de formulao da poltica de segurana em seu municpio e no seu estado?

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5) Indique nas polticas pblicas, abaixo relacionadas, quais tendem a ter um carter de poltica social (A), ou poltica econmica (B), ou poltica socioeconmica (C): a) ( ) poltica de sade b) ( ) poltica de educao c) ( ) poltica agrria d) ( ) poltica de emprego e) ( ) poltica tributria f) ( ) poltica de rendas

6) Qual a contribuio da existncia de polticas pblicas integradas para a efetividade de uma poltica de segurana? Busque dois exemplos da sua realidade.

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Saiba mais
Se voc quiser ampliar seu conhecimento sobre o conceito de polticas pblicas, pesquise nos sites: http://www.mundobom.br (ver entrevista com o Professor Pedro Clio, do Curso de Ps-Graduao da UFG). http://www.aatr.org.br/Publicacoes.htm Alm dos sites dos rgos de governo responsveis pelas respectivas polticas pblicas da sua rea de atuao, o que indispensvel para voc conhecer mais sobre uma determinada poltica, selecionamos trs sites interessantes: http://www.campus-oei.org http://www.aatr.org.br http://www.MundoBom.org.br

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UNIDADE 5

Funes e estrutura dos servios pblicos no Brasil


Objetivos de aprendizagem
n n

Conceituar atividades e funes administrativas. Reconhecer os fundamentos, princpios e funes da administrao pblica. Reconhecer a estrutura da administrao pblica brasileira e formas de operao das atividades administrativas nos servios pblicos. Conhecer a repartio de competncia e atribuies entre as entidades componentes da Unio, dos estados federados e dos municpios.

Sees de estudo
Seo 1 Atividades e funes administrativas Seo 2 Introduo aos fundamentos, princpios e
funes do setor pblico brasileira

Seo 3 Estrutura da administrao pblica Seo 4 As competncias da Unio Seo 5 Competncias e atribuies dos estados
federados

Seo 6 Quais as competncias e atribuies dos


poderes municipais?

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Para incio de conversa


Nesta unidade voc vai aprender o que so atividades e funes administrativas, para pens-las como referncia ao servio pblico. Por isso, faremos uma reflexo sobre os fundamentos, princpios e funes que norteiam o setor pblico, cujo contedo diferencia, substancialmente, a atividade pblica da iniciativa privada: na esfera pblica o objetivo deve ser sempre atender e satisfazer os interesses da coletividade. Voc vai estudar, tambm, as competncias e atribuies dos poderes da Unio, dos estados federados e dos municpios. importante que voc saiba distinguir que em nvel nacional so tratadas as questes de predominante interesse geral, enquanto aos estados cabe tratar das questes de interesse regional ou estadual, e nos municpios, tratam-se os assuntos de interesse local.

SEO 1 - Atividades e funes administrativas


Qualquer ato ou fato administrativo ocorre quando as decises tomadas nos rgos da administrao pblica so, simplesmente, transformadas em ao. Esses passos compreendem as atividades administrativas, no caso, operadas pelo aparelho de Estado. A expresso atividades administrativas tem um sentido bastante genrico. O mesmo no ocorre com as funes administrativas, que tm significados especificamente conceituais e operacionais prprios do campo terico e prtico da administrao, como voc vai estudar a seguir.

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Funes da administrao desde a Teoria Clssica de Fayol


Partindo da definio de que administrar prever, organizar, comandar, coordenar e controlar (FAYOL, 1989, p.26), vamos ver o entendimento dessas funes, segundo o autor citado, que originalmente assim as conceituou:
Prever perscrutar o futuro e traar o programa de ao. Organizar constituir o duplo organismo, material e social, da empresa. Comandar dirigir o pessoal. Coordenar ligar, unir, harmonizar, todos os atos e todos os reforos. Controlar velar para que tudo ocorra de acordo com as regras estabelecidas e as ordens dadas.

Tanto na teoria clssica de Fayol, como do americano Mooney e do ingls Urwick (apud MORGAN 1996), existe uma idia de que a administrao seja, em ltima instncia, um processo de planejamento, organizao, direo e controle. Mesmo assumindo o PLANEJAMENTO da organizao por inteiro, a caracterstica bsica da viso de administrao nas primeiras dcadas do sculo 20 que os tericos clssicos, ao projetarem as organizaes, agiram exatamente como se estivessem projetando uma mquina (MORGAN, 1996, p.29). Em decorrncia, sua principal orientao foi fazer com que os seres humanos se adequassem s exigncias da organizao mecanicista (ibid). A ORGANIZAO tambm era compreendida principalmente como um problema tcnico (MORGAN, 1996). Dentro dessa concepo, Fayol (1989) define seus princpios de hierarquia, assessoria e linha, diviso do trabalho e centralizao da autoridade, entre outros. O organograma empresarial representava um padro de cargos precisamente definidos e organizados de maneira hierrquica atravs de linhas de comando ou comunicao
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tambm precisamente definidas (MORGAN, 1996, 29). Em sua viso organizacional os tericos da administrao clssica reconheceram a necessidade de conciliar os requisitos contraditrios da centralizao e da descentralizao para preservar a flexibilidade apropriada nos diferentes setores de grandes organizaes. Tais habilidades passaram a ser desenvolvidas somente na segunda metade do sculo 20, pelos autores neoclssicos da administrao. Ainda na concepo clssica, o mesmo autor acima afirma que a organizao foi concebida como uma rede de partes: departamentos funcionais, tais como produo, marketing, finanas, pessoal, pesquisa e desenvolvimento que so mais bem especificados como rede de cargos precisamente definidos (ibid).
Os tericos clssicos reconheceram, tambm, a necessidade de liderana, amplitude de controle, iniciativa, equidade, esprito de unio (esprito de corpo), estabilidade pela manuteno do pessoal, e benevolncia.

Esses princpios formulados por Fayol (1989) permitem depreender um entendimento de DIREO existente na abordagem gerencial daquele contexto, sem ser referido a esta expresso especificamente. Ao dar ateno detalhada aos padres de autoridade, atrelada responsabilidade como contraponto, ao processo geral de direo, disciplina e subordinao do indivduo ao interesse geral (da organizao), os tericos clssicos procuraram assegurar que, quando os comandos fossem expedidos de cima da organizao, deveriam fluir atravs da organizao de forma precisamente determinada, para tambm criar um efeito precisamente determinado (MORGAN, 1996, p.29). Em termos de CONTROLE, na organizao departamentalizada as vrias unidades so autorizadas a operar de maneira semi-autnoma, sob uma superviso e controle mais gerais que especficos, por parte daqueles que, em ltima anlise, detm a autoridade final (MORGAN 1996).

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Da forma como foram conceituadas anteriormente, as funes administrativas originalmente foram pensadas como um processo seqencial: 1. tudo iniciava com o planejamento; 2. seguia com a organizao dos recursos materiais e humanos para reunir condies organizacionais de executar o planejado; 3. no momento da execuo se procedia ao comando e coordenao; 4. para finalmente, controlar se o plano estava sendo alcanado na realidade. A partir da crtica linha seqencial proposta por Fayol (op cit) para as funes administrativas de prever, organizar, comandar, coordenar e controlar, entre as diferenciaes elaboradas pelos autores neoclssicos, sobressai a condensao das idias de comando e coordenao na funo direo, a priori depreendendo-se as repercusses de uma funo na seguinte: do planejamento organizao e desta direo, chegando-se finalmente ao controle.
Segundo Chiavenato (2000), o desempenho dessas funes forma um ciclo administrativo no momento em que o controle reorienta o planejamento, mantendo-se um movimento cclico e unidirecional entre as funes.

Figura: Interaes do processo administrativo. Fonte: Adaptado de Chiavenato (2000). Unidade 5

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A viso neoclssica para Morgan (1996) corresponde, basicamente, a uma abordagem que traduz as idias dos tericos da administrao clssica reforadas sob o disfarce de administrao moderna (p.30). De uma forma sinttica o autor afirma que toda a crena bsica da teoria da administrao clssica e a sua aplicao moderna sugerir que as organizaes podem ou devem ser sistemas racionais que operam de maneira to eficiente quanto possvel (ibid).

SEO 2 - Introduo aos fundamentos, princpios e funes do setor pblico


Que servio pblico?
So aqueles servios realizados por entidades pblicas, vinculadas ao governo, portanto, o que implica que sejam direcionados para o bem-estar da populao em geral.

Segundo Drucker, as entidades pblicas necessariamente no fornecem bens pblicos no sentido econmico do termo: (pois) elas governam (1998, p.188). Para o autor, nas entidades pertencentes esfera governamental no existe a possibilidade de conceder autonomia de direo. Essas entidades precisam estar sob o controle direto do governo e ser operadas diretamente por ele, mas suas atividades requerem a disciplina imposta pelos objetivos, prioridades e medies dos resultados (ibid). As entidades pblicas, sendo rgos governamentais, precisam, portanto, de uma auditoria organizada e independente em relao s suas promessas, s suposies em que se baseiam e ao seu desempenho. No h qualquer modo de conseguir uma retroalimentao a partir dos resultados por ela alcanados. Dessa forma, a nica disciplina a que podero sujeitar-se ser a da anlise e reviso (DRUCKER, 1998, p.189).

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As entidades pblicas precisam se submeter a mais provas de desempenho, [...] precisam raciocinar com base em suas funes, finalidades e misses especficas. (ibid).

Qual o principal fundamento da ao do setor pblico?

Os princpios e as regras jurdicas que regem a atividade da administrao pblica brasileira esto previstos na ltima Constituio Federal, segundo a qual, o fundamento de toda atividade da administrao pblica o interesse pblico. A gesto pblica traz em seu bojo as regras de direito administrativo, que iro conferir prerrogativas administrao para limitar sua autonomia da vontade fundamento do direito privado mediante atos unilaterais do Estado.
Natureza e fins da administrao

Conforme esclarece Meirelles (2002, p.84), a natureza da administrao pblica para quem a exerce significa [...] um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Como tal, impe-se ao administrador pblico a obrigao de cumprir fielmente os preceitos do direito e da moral administrativa que regem a sua atuao. J os fins da administrao pblica podem ser resumidos em um nico objetivo: o bem comum da coletividade administrada. [...] Ilcito e imoral ser todo ato administrativo que no for praticado no interesse da coletividade (ibid).
Princpios da administrao pblica

A Constituio Federal (BRASIL, 1988) reitera um conjunto de princpios nos quais, em tese, tem se pautado a administrao pblica brasileira, desde o ltimo sculo. Meirelles (2002) resume os princpios bsicos da administrao pblica por meio da seguinte dezena de regras (sendo que os cinco primeiros princpios esto previstos no art. 37 da C.F.), as quais

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devem ser observadas de forma permanente e obrigatria pelo administrador pblico:


Legalidade

No desempenho de todas as suas atividades funcionais, o administrador pblico no tem a liberdade de procurar outro objeto ou aes, seno lhe permitido fazer somente o que estiver explicitamente previsto em lei.
Em toda e qualquer atividade desempenhada pelo agente ou funcionrio pblico investido de seu cargo e funes, seja sua atividade qual for, o mesmo dever conduzir com todo empenho o que sua funo lhe atribui, independente para quem seja.

Moralidade

Este princpio pressuposto de validade de todo ato da administrao pblica. Ao legal acima assegurado mister associar o honesto, a conduta tica e o respeito aos interesses sociais.
Impessoalidade ou finalidade

O princpio da impessoalidade se associa ao princpio da finalidade, ao significar simplesmente que o administrador pblico s pode praticar o ato para o seu fim legal, independentemente das suas motivaes pessoais.
Publicidade

Este princpio impe a divulgao oficial dos atos administrativos para seu conhecimento pblico e respectiva transparncia.

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Conforme destaca Meirelles (2002,p.92):


O princpio da publicidade dos atos e contratos administrativos, alm de assegurar seus efeitos externos, visa propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, atravs dos meios constitucionais mandato de segurana, direitos de petio, ao popular, habeas data, suspenso dos direitos polticos por improbidade administrativa, e, o fornecimento obrigatrio de certides requeridas.

Eficincia

A eficincia, como princpio da administrao pblica, exige que a atividade administrativa seja realizada com presteza, perfeio e rendimento funcional. Pressupe a busca de resultados positivos e o atendimento a contento das necessidades da populao.
Razoabilidade e Proporcionalidade

Aqui se trata de ser razovel, quer dizer, este o princpio da proibio de excesso. Nos processos administrativos do setor pblico, conforme prev a Lei 9784/99, deve ser observado o critrio de adequao entre os meios e fins, quer dizer, h que se preservar a proporcionalidade entre as obrigaes comprometidas e os benefcios pblicos gerados.
Ampla defesa e contraditrio

Cabe aos ocasionadores de litgio (os litigantes e no somente quando existe acusados) em processo administrativo o direito do contraditrio e ampla defesa, utilizando-se dos meios e recursos inerentes ao caso.
Segurana jurdica

Enquanto uma das vigas mestras da ordem jurdica e prprio conceito de Estado de direito, este princpio trata da boa-f dos administrados e da proteo da confiana.

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Motivao

Inserido no regime poltico representativo da nao, o princpio da motivao est atrelado motivao legal, uma vez que todos so iguais perante a lei. Existe uma tendncia moderna de substituir a vontade individual pela vontade jurdica, pois segundo a norma da motivao o sistema de governo deve explicar legalmente suas decises.
Pela motivao o administrador pblico justifica sua ao administrativa, indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurdicos (presupostos de direito) que autorizam sua prtica (MEIRELLES, 2002, p.97).

Supremacia do interesse pblico

Segundo a Constituio Federal esse princpio corresponde ao atendimento a fins de interesse geral, obviamente sobre o privado como condio inerente atuao estatal. A supremacia do interesse pblico se mantm mesmo em contratos de terceirizao de servios pblicos para o setor privado.

SEO 3 - Estrutura organizacional da administrao pblica brasileira


Veja a seguir o mapa com a diviso poltica dos estados-membros que juntos formam a Unio Federativa do Brasil, o que permite visualizar o tamanho e complexidade da administrao pblica de um pas dessas dimenses.

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Fonte: http://www.escolavesper.com.br/mapa.

E como todos sabemos, alm dos estados federados, o Brasil formado por uma rede de municpios que se aproxima da casa dos cinco mil. A administrao pblica, de um pas como o Brasil, parte do pressuposto da sua diviso nos trs nveis da federao: Unio, Estados e Municpios.
Estrutura do Estado Federal Brasileiro

Mesmo sob o peso de uma histria de centralizao, patrimonialismo e burocratizao da administrao pblica brasileira, hoje no pas tem-se um Estado democrtico, que tenta fazer um movimento entre burocrtico e gerencial, sendo dirigido por uma economia capitalista globalizada, com uma sociedade que busca conquistar seu espao no cenrio internacional psindustrial. O processo de descentralizao que tem acompanhado a execuo de polticas pblicas no pas passa pelo processo decisrio do setor pblico enquanto parte de uma dinmica scio-poltica atual, que est orientada para o desenvolvimento scio-econmico, com a democratizao das relaes sociais como mtodo e, tambm, como objetivo ltimo (FELICSSIMO, 1992, p.7).
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Na estruturao das aes de governo, que a princpio so orientadas por polticas pblicas, pode-se observar no Brasil, ao longo da histria, uma prtica ainda bastante centralizada, conforme se ilustra no desenho a seguir.

Geralmente oriundas do topo da pirmide, as polticas nacionais traduzem os diversos planos federais, cuja execuo tende a ser descentralizada para os extratos estaduais e municipais. Aos governos estaduais cabe a absoro dos planos, programas e projetos, cuja execuo por vezes ainda descentralizada para a esfera municipal. Mas a diretriz poltica precisa ser nacionalmente coordenada. E na realidade, ainda se pode constatar atualmente a fora de uma estrutura bastante centralizada na administrao pblica brasileira. Os servios pblicos se desenvolvem por meio das competncias e atribuies da Unio, estados e municpios, tema das trs prximas sees.

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SEO 4 - As competncias da Unio


A Constituio Federal assegura autonomia aos estados federados, o que se consubstancia na sua capacidade de autoorganizao, de auto-legislao, de auto-governo e autoadministrao (arts. 18, e 25 a 28 da C.F. apud SILVA, 2001). Conforme as matrias expressamente previstas na Constituio, importante salientar que h ocasies em que se torna problemtico discernir quando estamos diante de um interesse geral ou nacional ou de um interesse regional ou local. A Constituio estabelece uma repartio de competncias, especificando os poderes da Unio (artigos 21 e 22 da C.F.), os poderes remanescentes que cabem aos estados federados (art. 25, 1 da C.F.), e os poderes definidos para os municpios (art. 22, 1 e art. 30 da C.F.). Nas reas de interesse comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 23 da C.F.), e nas reas de mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limita-se a estabelecer normas gerais.
Quais as competncias e atribuies dos Poderes da Unio?

Competncias da Unio

As competncias materiais exclusivas da Unio esto estabelecidas no art. 21, incisos de I a XXV, da Constituio Federal. Voc pode observar que a Unio recebeu, com preponderncia sobre os demais entes federativos - os estados e municpios -, a maior parcela dessa repartio de competncias.
Competncia poltica

Como atribuio de natureza poltica, de competncia exclusiva da Unio, pode-se enumerar as seguintes:

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o poder de decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal nos estados e municpios dos territrios; o poder de conceder anistia; o poder de legislar sobre direito eleitoral.

Competncia administrativa

Trata-se da responsabilidade dos rgos federais de regulamentar, autorizar, executar e fiscalizar aes prprias de sua rea de atuao. Exemplos de aplicao podem ser: autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico, administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem com as de seguros e previdncia privada; organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; alm de organizar a estrutura de seu funcionalismo, seus servios e rgos como Polcia Federal, as polcias Rodoviria e Ferroviria Federal, entre as demais competncias da Unio.
Competncia da prestao de servios

Alm da explorao e execuo de servios pblicos decorrentes de sua natureza estatal, a Constituio conferiu Unio, em carter exclusivo, a competncia para explorar determinados servios que reputou pblico. Exemplos seriam: manter o servio postal e o correio areo nacional, telecomunicaes, explorar a concesso e os servios de radiodifuso, sonora e de sons e imagens, energia eltrica, servios de infra-estruturas aeroporturio, portos martimos, servios de instalaes nucleares, lavras de minrios entre outros mais detalhados no art. 21 da Constituio Federal.
Competncia urbanstica

Atribui Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao de territrios; instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transporte urbano.
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Competncia econmica

Cabe Unio: elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econmico; estabelecer reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa; intervir (sem exclusividade) no domnio econmico, explorar (sem exclusividade) atividade econmica e reprimir abusos do poder econmico; explorar direta ou indiretamente a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia hidrulica; e tudo mais que promova a economia social.
Competncia financeira e monetria

A Constituio Federal de 1988 define exclusividade sob o comando da Unio para legislar sobre normas gerais de direito tributrio e financeiro e sobre oramento e o sistema monetrio, emitir moeda, administrar reservas cambiais e fiscalizar as operaes de natureza financeira, de crdito, de cmbio e de capitalizao. Como tambm, instituir os tributos previstos nos artigos 145, 153 e 154 da Constituio Federal.
Voc deve ter percebido que, at aqui, apresentamos as competncias de carter exclusivo da Unio. O art. 23 da Constituio Federal dispe da competncia comum, pois d possibilidade de Estados, Distrito Federal e Municpios compartilharem com a unio a prestao de servios, especialmente aqueles ligados ao setor social.

Competncia legislativa

Os artigos 22 e 24 especificam esse campo em dois grupos: a competncia legislativa que privativa da Unio e a competncia concorrente. Alguns exemplos da competncia legislativa privativa da Unio: - no campo do direito administrativo - desapropriao, licitaes e contratao, em todas as modalidades, para a administrao pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, nas diversas esferas de governo e empresas sob seu controle;

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- no campo do direito material no-administrativo, civil, comercial (incluindo comrcio exterior e interestadual, e propaganda comercial), penal, poltico-eleitoral (incluindo nacionalidade, cidadania e naturalizao), agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; populaes indgenas; condies para o exerccio de profisses, seguridade social.
Competncia concorrente

Quanto competncia concorrente entre a Unio, Estados e Distrito Federal, tem-se as seguintes regras para delimitar o campo prprio de cada esfera: 1) a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais; 2) a competncia acima no exclui a competncia suplementar dos Estados; 3) inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades; 4) a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.

O Poder Legislativo
O Poder Legislativo composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal. Deputados e senadores desenvolvem suas atividades por legislatura, sesses legislativas ordinrias ou extraordinrias, sesses legislativas ordinrias e sesses legislativas extraordinrias.
Sesses legislativas ordinrias So sesses que ocorrem em dias e horas normais durante o calendrio estabelecido pela casa legislativa. Sesses legislativas extraordinrias So sesses que ocorrem em horrios e datas que excedero aos dias e horas normais com a finalidade de urgncia das matrias em discusso pela convocao de seus membros.

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O Poder Executivo
A funo executiva exercida pelo Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado (art. 76). Temos, ento, um Executivo monocrtico, isto o Poder exercido por um s (mono). Portanto, o Presidente da Repblica possui trs funes bsicas inerentes ao Poder Executivo da Unio como classificao das atribuies:
n

Chefia de Estado; Chefia de Governo; e, Chefia da Administrao Federal.

Monocrtico, caracterstico do sistema de governo presidencialista, j que o Presidente da Repblica, como Chefe do Poder Executivo, atua nas funes de chefe de Estado e as de Chefe de Governo.

O Poder Judicirio
Corresponde ao terceiro Poder atribudo Unio no Estado Federal. O Poder Judicirio encontra-se organizado nos artigos 92 a 126 da C.F. e tem a funo jurisdicional ou simplesmente jurisdio, que realiza por meio de um processo judicial. Ele um sistema de composio de conflitos de interesses ou sistema de composio de interesse coletivo, juridicamente tutelados, ou seja, amparados pelos princpios e regras do direito, mediante o estabelecimento de ordens concretas dirigidas s partes. A funo jurisdicional exercida pelos seguintes rgos do Poder Judicirio:
n

Supremo Tribunal Federal; Superior Tribunal de Justia; Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais; Tribunais e Juzes do Trabalho; Tribunais e Juzes Eleitorais; Tribunais e Juzes Militares; Tribunais e Juzes dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.

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Temos a ordem judiciria do Pas que compreende:


n

Um rgo de cpula, como guarda da Constituio e tribunal da Federao, que o Supremo Tribunal Federal. Um rgo de articulao e defesa do direito objetivo federal, que o Superior Tribunal de Justia. As estruturas e sistemas judicirios, compreendidos pelos Tribunais e juzes federais, do trabalho, eleitoral e militar. Os sistemas judicirios dos Estados, Distritos Federal e Territrios.

O artigo 92 da Constituio Federal faz outra distino, inclui os rgos da Justia Estadual entre os que exercem o Poder Judicirio. Observa-se, assim, que a Constituio Federal acolheu a doutrina que vem sustentado, pacificamente alis, a unidade da jurisdio nacional, ao contrrio que ocorre com os Poderes Executivo e Legislativo, cuja tnica marcada pela autonomia ditada pelo princpio federativo.

SEO 5 - Competncias e atribuies dos estados federados


Como voc j sabe, os servios pblicos se desenvolvem pelas competncias e atribuies da Unio, Estados e Municpios.
Competncias dos estados federados

A Constituio Federal assegura autonomia aos Estados federados que enumera os poderes (competncias) na sua capacidade de auto-organizao, de autolegislao, de autogoverno e de auto-administrao (arts. 18, 25 a 28). A capacidade de auto-organizao e de autolegislao est consagrada no art. 25, segundo o qual os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotam, observados os princpios da Constituio Federal.

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A capacidade de autogoverno encontra seu fundamento explcito nos arts. 27, 28 e 125, ao disporem sobre os princpios de organizao dos poderes estaduais, respectivamente: o Poder Legislativo, que se expressa por Assemblias Legislativas; Poder Executivo, exercido pelo Governador; e o Poder Judicirio, que repousa no Tribunal de Justia e outros tribunais e juzes. A capacidade de auto-administrao decorre das normas que distribuem as competncias entre Unio, Estados e Municpios, especialmente do art. 25, 1, segundo o qual so reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas pela Constituio Federal. Pois, na partilha federativa das competncias, aos Estados cabem os poderes remanescentes, aqueles que sobram da enumerao dos poderes da Unio (arts. 21 e 22, especialmente) e inclusive dos indicados aos Municpios (art. 30). A rea de competncia dos estados federais se limita seguinte classificao:
n

Competncia econmica; Competncia social; Competncia administrativa; Competncia financeira e tributria.

Respeitadas essas normas, incumbe-lhes elaborar leis e diretrizes oramentrias, seus oramentos anuais e planos plurianuais, realizar despesas e aplicar recursos como melhor lhes parecer, segundo as necessidades de sua administrao e populao mediante planos e programas de desenvolvimento econmico e social (SILVA, 2002, p. 602). Na competncia legislativa, a capacidade normativa dos estados federados sobre determinada rea de competncia subordinase aos limites que a Constituio Federal lhes traou. Assim, o campo de incidncia de sua legislao no vai muito alm do terreno administrativo, financeiro, social (competncia comum), de administrao gesto de seus bens, alguma coisa na esfera econmica nos limites j apontados, e quase nada mais, tais como:

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elaborar e votar leis complementares Constituio Estadual; votar o oramento estadual e Planos Plurianuais; legislar sobre seus tributos, arrecadao e aplicao de suas rendas; dispor sobre a dvida pblica estadual e autorizar a abertura de crdito; criar e extinguir cargos pblicos, ficando-lhes os vencimentos e vantagens; dispor sobre a diviso administrativa e jurdica de seu territrio; dispor sobre a organizao do seu Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da Procuradoria ou Advocacia Geral do Estado; legislar plenamente ou suplementarmente sobre as matrias relacionadas no art. 24, como a observncia de sues pargrafos (SILVA, 2002).

Quais as atribuies dos Poderes dos estados?

Todos os Estados tm idntica estrutura governamental. E os poderes estaduais Legislativo, Executivo e Judicirio competem a trs rgos distintos, de acordo com o princpio fundamental da diviso de poderes (art. 2), respectivamente:
n

Assemblia Legislativa, Governador do Estado e Poder Judicirio (Tribunal de Justia e outros tribunais e juzes).

Segundo Silva (2002, p.603) a Assemblia Legislativa o rgo do Poder Legislativo estadual, que, nos Estados, unicameral, no se admitindo a criao de Senado estadual. Compesse de Deputados, representantes do povo do Estado, eleitos diretamente pelo sistema proporcional, para um mandato de quatro anos.

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O Governador do Estado o Poder Executivo Estadual.

exercido por um Governador do Estado, eleito para um mandato de quatro anos, por sufrgio universal e voto direto e secreto em eleio que se realiza, em primeiro turno, no primeiro domingo de outubro e, no segundo turno, se houver, no ltimo domingo de outubro, do ano anterior ao trmino do mandato em curso, tomando posse no dia 1 de janeiro do ano subseqente, observado o princpio da maioria absoluta tal como est previsto para o Presidente da Republica (art. 77 da C.F.).
Quais so as atribuies do Governador?

Sero definidas na Constituio do Estado, mas no com autonomia absoluta, j que o princpio da diviso de poder que rege a distribuio de matrias entre os Poderes estaduais, de sorte que ao Governador no poder ser entregue seno matria de natureza executivo-administrativa semelhantes s que cabem ao Presidente da Repblica, destacando-se:
n

representar o seu Estado nas suas relaes jurdicas, polticas, administrativas e sociais; exercer a direo superior da Administrao estadual; sancionar e vetar projetos de lei, promulgar e fazer publicar as leis; exercer o poder regulamentar, hierrquico e disciplinar sobre os servios do Executivo, na forma legal; prover e extinguir cargos pblicos do Estado, e, nomear e exonerar ocupantes de cargos de provimento em comisso; prestar as informaes solicitadas pelos Poderes Legislativo e Judicirio.

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A Jurisdio Estadual inclui os Tribunais e Juzes estaduais entre os rgos do Poder Judicirio nacional (e, por essa razo, no puramente federal, art. 92, VII), mas declara que os Estados organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos na Constituio. O Tribunal de Justia tem competncia para propor ao Poder Legislativo Estadual a alterao da organizao e da diviso judiciria do Estado. A diviso judiciria a norma que rege a criao, a alterao e a extino das sees, circunscries e comarcas, assim como sua respectiva classificao. A organizao judiciria compreende, entre outras aes, a constituio, a estrutura, as atribuies e a competncia dos tribunais, bem como de seus rgos de direo e fiscalizao, dos juzes, dos servios auxiliares da justia, inclusive tabelionatos e oficiais de registro pblicos; e a criao e extino de cargos do judicirio.
O Distrito Federal surgiu da transformao do antigo Municpio Neutro, que era a sede da Corte e capital do Imprio. A Constituio Federal nos arts. 1 e 18, o inclui como um dos componentes da Repblica Federativa do Brasil, considerado sempre como unidade federativa ou unidade da federao. O Distrito Federal no Estado. No Municpio. Em certo aspecto mais do que o Estado, porque lhes cabem competncias legislativas e tributrias reservadas aos Estados e Municpios (arts. 32, 1 e 147) O Poder Legislativo do Distrito Federal exercido pela Cmara Legislativa que compe-se de Deputados Distritais. O Poder Executivo do Distrito Federal exercido pelo Governador. O Poder Judicirio no Distrito Federal, em verdade, no dele, pois, nos termos do art. 21, XIII, compete Unio organizar e manter o Poder Judicirio do Distrito Federal.

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SEO 6 - Quais as competncias e atribuies dos poderes municipais?


O governo Municipal constitudo de duas atribuies bsicas: a funo legislativa, exercida pela Cmara Municipal, composta de vereadores representantes dos eleitores, e a funo do executivo, exercida pelo Prefeito.
Os Municpios no tm e no tero rgos Jurisdicional prprio, justia prpria, pois o Poder Judicirio que atua nos Municpios o Estadual cuja funo atribuda s comarcas.

O Poder Executivo Municipal exercido pelo Prefeito. Este o chefe do Poder Executivo e chefe da administrao local. Cabe Lei Orgnica de cada Municpio especificar as funes do Prefeito, entre as quais destaca-se:
n

a representao do municpio; direo geral dos negcios municipais e relaes com outras autoridades; sancionar, promulgar e fazer publicar leis, vetar projetos de lei; planejamento da administrao local; as funes administrativas de nomear e exonerar servidores, prover cargos pblicos municipais, arrecadar e guardar as rendas municipais, autorizao de pagamentos, gesto do patrimnio e bens municipais, supervisionando e executando servios e obras pblicas reclamadas para o desenvolvimento da comunidade local.

O Poder Legislativo Municipal exercido pela Cmara Municipal e organizado pela Lei Orgnica Municipal. As atribuies da Cmara de Vereadores se dividem em quatro grupos de funes (SILVA, 2002, p. 626):

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legislativa sobre as matrias de competncia do municpio, as leis municipais; meramente deliberativa essa sua competncia privativa envolve a prtica de atos concretos de resolues refendrias, de aprovao e de autorizao; fiscalizadora sobre as finanas e oramentos do municpio, exercendo um controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou do Conselho ou Tribunal de Contas do Municpio (onde houver). A Cmara poder investigar por intermdio de Comisso Especial de Inqurito, julgar as contas do prefeito, e rejeitar o parecer prvio do Tribunal de Contas competente na forma da lei; julgadora cabe Cmara julgar o prefeito e os vereadores por infraes poltico-administrativas, emitindo juzo poltico.

Atividades de auto-avaliao
1) Voc acaba de estudar os princpios que regem o dia-a-dia do desenvolvimento da Administrao Pblica. Agora necessrio que voc pesquise e anote um exemplo o qual j tomou conhecimento que aconteceu ou acontece na Administrao Pblica, a fim de fazer uma relao da teoria com a prtica.

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Administrao Pblica Gerencial

2) Qual o princpio adotado pela Constituio Federal para a repartio de competncia e o que ele significa?

3) Qual a tcnica adotada pelo Brasil para a repartio de competncias?

4) A Constituio Federal reparte as competncias expressamente ou implicitamente? Explique.

Unidade 5

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5) Qual a diferena entre competncia exclusiva e competncia privativa?

6) Sabemos que nos Municpios, como na Unio e nos Estados, temos os trs Poderes definidos na Constituio.Porm, quem exerce ou representa cada um deles nos Municpios?

7) No Distrito Federal a quem atribuda a representao do Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio?

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Administrao Pblica Gerencial

Sntese
Nesta unidade voc verificou que o desenvolvimento de atividades pela administrao pblica deve sempre ocorrer em consonncia com um interesse pblico, conforme estabelecido na Constituio Federal. Pois a gesto pblica traz em seu contedo as regras de direito administrativo, que iro conferir prerrogativas administrao para limitar a autonomia da vontade, fundamento do direito privado, mediante atos unilaterais do Estado. Voc viu, tambm, que os princpios que assoalham o regime jurdico administrativo, por vigorarem segundo determinadas condies, regulamentaes e limites, admitindo variantes e qualificaes singulares, desempenham o papel de guia, conduzindo compreenso dos diversos institutos do direito administrativo. O agente administrativo no desenvolve de modo arbitrrio suas atividades, mas as realiza em virtude dos referenciais do interesse pblico que esto incorporados na rede principiolgica que sustenta o exerccio da atividade administrativa, com a estrita observncia da lei. O art. 37 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) consagra o regime jurdico administrativo pelos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. Os demais princpios assumidos pela administrao pblica brasileira derivam de outros dispositivos, ou so considerados implcitos a esses que acabamos de citar. Voc tambm aprendeu que a competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. As competncias so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes. Ao definir critrios de classificao das competncias material e legislativa, a Constituio Federal demonstra claramente o modo como as funes so distribudas entre os diversos rgos de cada um dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.

Unidade 5

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A Unio recebeu, com preponderncia sobre os demais entes federativos (estados e municpios), competncias materiais exclusivas estabelecidas no art. 21 da Constituio Federal. Alm do que os poderes definidos so indicados para cada esfera de governo com atribuies e jurisdies claras.

Saiba mais
Para aprofundar os estudos dos temas tratados nesta unidade, voc pode consultar a obra: Comentrios da Lei de Licitaes e Contratos de Maral Juten Filho. Voc poder, ainda, aprofundar os temas estudados consultando livros constantes da bibliografia desta disciplina. Recomendo, ainda, que consulte com freqncia a Constituio Federal. Aconselhamos, tambm,a pesquisa em sites oficiais do governo e a leitura de artigos na Internet, disponveis nos endereos abaixo relacionados: http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0041.htm http://www.fada.adm.br/aprincipios.htm http://www.fada.adm.br/bcontrole.htm http://www.infojus.com.br/area5/danielle_lenzi_3.htm http:/www.esmape.com.br/revista/revista14/walbermauro.htm

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UNIDADE 6

Reforma do aparelho de Estado no Brasil e administrao pblica gerencial


Objetivos de aprendizagem
n

Identificar e refletir sobre as caractersticas da administrao federal no perodo da Nova Repblica. Reconhecer as principais caractersticas da administrao pblica nos governos Collor e Itamar Franco e no governo FHC. Conceituar reforma do aparelho de Estado e reconhecer sua trajetria recente no Brasil. Compreender o modelo de administrao pblica gerencial inserido na administrao pblica brasileira do incio do sculo 21.

Sees de estudo
Seo 1 A administrao da Nova Repblica Seo 2 Administrao pblica brasileira na ltima
dcada do sculo 20

Seo 3 Reforma do aparelho de Estado no Brasil Seo 4 O modelo de administrao pblica


gerencial na entrada da administrao pblica brasileira no sculo 21

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Para incio de conversa


Voc sabe o que reforma do aparelho de Estado? E o que isto tem a ver com a administrao pblica gerencial no Brasil? Nesta unidade voc vai encontrar uma resposta a esta questo, referente ao processo de reforma mais recente em desenvolvimento na administrao pblica brasileira. Voc vai reconhecer, tambm, o contexto em que surge no Brasil a expresso administrao pblica gerencial e poder refletir sobre o seu significado. Bom estudo!

SEO 1 - A administrao da Nova Repblica


O contexto herdado dos governos militares exibia uma dvida social acumulada por 20 anos para mais de cem milhes de habitantes, era um pas predominantemente urbano, caracterizado por pssimas condies de vida nas periferias inchadas da cidade e tambm no interior. Alm disso, a maioria da populao vivia sem condies de moradia, transporte e educao, minimamente satisfatrias e apresentando os piores indicadores de sade. Pode-se ilustrar melhor a situao daqueles dias, h somente duas dcadas na seguinte declarao:
Nunca o problema social foi to grave no Brasil. O prprio papa Joo Paulo II, em sua visita de julho de 1980, exclamou emocionado: Pai nosso, o povo passa fome! (ALENCAR, CARPI e RIOZINHOS, 1985, p.332).

A sociedade civil comeava, ento, a se organizar em greves, sindicatos, associaes de bairros, comunidades eclesiais de base, movimentos estudantis, resistncia das populaes indgenas. Os interesses do povo tinham que passar a fazer parte das decises polticas e administrativas do pas. Em 1984, milhes de brasileiros se reuniam nos comcios que exigiam o restabelecimento de eleies diretas para presidente da Repblica aquele foi o movimento das Diretas J!

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Administrao Pblica Gerencial

Enquanto isso, em meio a uma crise de Estado, se iniciava um novo perodo da administrao pblica brasileira, a partir da eleio pelo Congresso Nacional de Tancredo Neves para presidente da repblica, o qual morreu antes de assumir, passando a presidir o Brasil, o seu vice, Jos Sarney.

Governo Sarney (1985-1989)


O voto do analfabeto, enfim, havia se tornado possvel nas eleies brasileiras. Como tambm, finalmente, acabava a era dos decretosleis, permanecendo, todavia as medidas provisrias. Quando Jos Sarney assumiu o governo, consta que o mesmo recebeu presses de vrias fontes que se opunham privatizao j iniciada no governo Figueiredo, apesar do que aquele governo se manteve decidido a intensificar o programa de desestatizao anteriormente iniciado. Eram mais fortes as presses dos credores externos para diminuio do dficit fiscal; ento foi criado um Conselho de Privatizao. Mesmo discretamente, foi ainda nos anos 80 que se deram os primeiros passos do que se denominou despatrimonializao social do Estado brasileiro. E a sociedade, gradativamente, comeou a acreditar que o vilo da crise que atravessava o pas era o seu modelo de Estado; essa crena favorecia aos interesses das privatizaes. Como poltica econmica de governo foi ento elaborado o Plano Cruzado, visando:
n

ao congelamento de preos; ao congelamento de salrios; ao fim da correo monetria; ao controle momentneo da inflao.
Porm, o retorno inflacionrio foi um problema enorme em todo o perodo da Nova Repblica e vrios planos econmicos frustrados se sucederam.

Unidade 6

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Segundo Marcelino (2003, p.646), entre as diversas distores de sua imagem na sociedade, o servio pblico herdado dos governos militares era visto [...] como fonte geradora de privilgios e ineficcia, ostentando muitas tabelas especiais e emergenciais que vinham sendo criadas e mantidas desde 1946, com centenas de nveis de vencimento e tipos de gratificaes, alm dos [...] 100 mil empregados que ingressaram no servio pblico sem concurso durante o perodo autoritrio; as superposies de tarefas e conflitos de atribuies (ibid). O governo Sarney instituiu em 1985, uma Comisso Geral do Plano de Reforma Administrativa, indicando diretrizes por reas prioritrias a prpria organizao da administrao federal, a rea de recursos humanos, a informatizao do servio pblico (MARCELINO, 2003, p.645). Aps ser interrompida em 1986, devido prioridade mxima do Plano Cruzado, constituiu-se um grupo informal dentro do governo que reiniciou o processo da reforma, at que um programa de reforma foi oficialmente aprovado com os seguintes objetivos (BRASIL, 1986, apud MARCELINO, 2003, p.647):
n

racionalizao das estruturas administrativas; formulao de uma poltica de recursos humanos; e conteno de gastos pblicos.

Na seqncia foi implantado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil (CNPC); e a criao da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) tambm foi um marco daquela gesto. Com a abertura da Assemblia Nacional Constituinte (1986), em meio a toda a tutela legal politicamente articulada, aspectos e princpios da administrao pblica, ao mesmo tempo, foram includos no corpo constitucional.
Como exemplos destacam-se: o regime jurdico nico e um sistema de carreira para o funcionalismo, que foram sensivelmente alterados na prxima reforma (de FHC em 1995).

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Administrao Pblica Gerencial

A promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil em 1988 foi o grande marco poltico do governo Sarney, cuja coordenao impunha srias dificuldades de articulao poltica.

SEO 2 - Administrao pblica brasileira na ltima dcada do sculo 20


Se a crise de Estado dos anos 80 cresceu sistematicamente em um contraponto com os interesses particulares, ela persiste no Brasil sensivelmente na primeira metade dos anos 90, sendo efetivamente enfrentada nos ltimos anos do sculo 20. Foi com as propostas de reforma do Estado e particularmente reforma da administrao pblica, e do aparelho de Estado, que foram efetivadas no ltimo governo de Fernando Henrique Cardoso, passou a existir um movimento que pretendia superar as amarras burocrticas do modelo vigente de administrao pblica no pas. Inicia-se ento, gradativamente, um claro movimento no pas para introduo de uma nova forma de administrao pblica, a qual Bresser Pereira (BRASIL, 1995) vai denominar como administrao pblica gerencial, visando a substituir e superar o modelo burocrtico vigente.

Os primeiros presidentes democraticamente eleitos (Collor e Itamar)


Administrao do governo Collor de Melo (1990-1992)

Com a eleio direta de Fernando Collor de Melo, aps tantos perodos autoritrios, o novo presidente foi escolhido segundo princpios democrticos, apesar de que a sua vitria se atribui, sobretudo, a um bem-sucedido marketing da imagem do presidente.
Mais uma vez se houve falar em Brasil Novo, expresso usada por alguns autores tambm no perodo ditatorial denominado como o Estado Novo getulista.

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Funcionrios pblicos com altos salrios.

Dada a crise em que se encontrava o setor pblico ao assumir o primeiro presidente, que sucede o militarismo, estando em sua plataforma de campanha equacionar a administrao pblica e acabar com os marajs, ainda no ms de maro de 1990, o governo prope e implementa uma ampla reforma administrativa. Segundo Marcelino (2003, p.648), o documento Diretrizes de Ao do Governo Collor propunha uma reforma que tinha por objetivo a [...] racionalizao do setor pblico, recuperando-se a capacidade de gesto e controle de suas atividades. Visando a sanar as aes pblicas, a proposta contemplava a correo das distores e ineficincia embutidas, frente existncia de unidades descentralizadas com muita autonomia
Seguindo as prticas predominantes de que em cada incio de governo se faz uma reforma administrativa, geralmente restrita a mudanas na estrutura organizacional dos rgos que compem o aparelho de Estado, reajustando a nominata de cargos comissionados a nomear, o mesmo tambm aconteceu no governo Collor.

Assim sendo, iniciou-se o seu chamado programa de reforma administrativa,


com uma ampla reestruturao ministerial, objetivando rever a estrutura vigente, herana ainda da era getulista, desdobrada no tempo, com competncias, atribuies e objetivos definidos, evitando-se conflitos e superposies entre ministrios e dentro deles. Os ministrios foram reduzidos de 18 para 12 [...] e fez parte desse programa a priorizao das atividades-fim, limitando-se a no mais que 30% os recursos a serem utilizados nos rgos-meio (MARCELINO, 2003, p.648).

Aquele governo ainda buscou aumentar o grau de controle e avaliao do desempenho e produtividade das empresas do setor produtivo estatal, introduziu procedimentos de fiscalizao e auditoria interna e deu [...] seguimento ao processo de extino e privatizao de atividades prprias ao setor privado e consideradas desnecessrias ao Estado (ibid). Na realidade, Collor ainda conseguiu promover, aps um ano de governo, um verdadeiro desmonte do aparato governamental, levando ao afastamento de mais de duzentos mil servidores e
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Administrao Pblica Gerencial

extinguindo vagas no servio pblico. Daquele total, mais da metade dos servidores foram demitidos, entre outros aposentados e colocados em disponibilidade. E ainda, os disponveis tiveram que retornar ao seu servio pblico de origem, atendendo a uma pressuposta a carncia de pessoal (MARCELINO, 2003). Em seus planos econmicos, o governo Collor promoveu:
n

mudana da moeda, com o fim do Cruzado, retornando ao Cruzeiro; achatamento salarial; confisco das poupanas; extino de rgos e ministrios.

Quando vieram tona escndalos, corrupo e perda do apoio popular, ganharam vulto as manifestaes estudantis dos caras pintadas. At se chegar, em 1992, por meio de uma ampla mobilizao popular, ao impeachment de Collor e, ento, mais uma vez um vice, Itamar Franco, assumiu a presidncia do Pas.
Administrao Itamar Franco (1992-1994)

Novamente ficando a presidncia para o vice, desta vez com o agravante de faz-lo aps o impeachment, o mesmo assumiu na ausncia de uma proposta poltica de governo. Em toda a crise poltica, explicitada na constante troca de ministros, por meio de plebiscito confirma-se a vitria do presidencialismo, ficando derrotada mais uma vez a proposta de parlamentarismo como forma de governo no Brasil.
Entre os escndalos polticos daquela gesto destacou-se a CPI (Comisso Parlamentar de Inqurito) dos anes do oramento e o caso do jogo do bicho. Tambm agride a nao brasileira a matana de ndios, mesmo em pleno final do sculo 20.

No campo econmico foi lanado o Plano Cruzeiro/Real, sob a coordenao do ento ministro Fernando Henrique Cardoso, passando o Plano Real a ser reconhecido como aquele com o qual se conseguiu finalmente um controle da inflao no pas.
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Administrao Pblica do governo FHC

Mudanas significativas ocorreram na administrao pblica brasileira durante as duas gestes presididas por Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), tendo como destaque de sua administrao a reforma do aparelho de Estado, orientada conforme consta no Plano Diretor de Reforma do Estado (BRASIL, 1995).
A primeira gesto FHC (1995-1998)

Desde o incio do governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), se constatava que a proposta neoliberal conservadora de delegar para o mercado toda a coordenao da economia, reduzindo o Estado ao mnimo, no daria conta da realidade social brasileira. No sendo aquela uma soluo realista, surge como diretriz poltica, uma proposta de reconstruo do Estado e de reforma do seu servio civil. Este primeiro perodo do governo, de Fernando Henrique Cardoso, finaliza em 1994 com a sua reeleio para uma nova gesto como presidente do Brasil. Embora no constasse dos temas da campanha eleitoral de 1994, logo no incio da sua gesto, o novo presidente fez transformar a antiga e burocrtica Secretaria da Presidncia, responsvel por gerir o servio pblico, em um novo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Conhecido pela sigla MARE e sob a coordenao do ministro Bresser Pereira, tendo aquele ministrio em seu nome a expresso reforma do Estado, se explicitava uma clara prioridade de governo: reformar ou reconstruir o Estado (PEREIRA e SPINK, 1998, p.21).
O Plano de Reforma do Aparelho de Estado, 1995

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado foi o documento apresentado pelo presidente FHC para a nao onde se desenhava uma nova concepo de Estado e do seu funcionamento. Teve por proposta bsica transformar a administrao pblica brasileira, de burocrtica, em gerencial, segundo Pereira e Spink (1998, p.22), para os quais essa transformao passou a ser uma questo nacional.
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A reforma gerencial do Estado brasileiro desencadeada em 1995 envolveu [...] uma mudana na estratgia de gesto, a partir de uma estrutura administrativa ou em um aparelho de Estado reformado (PEREIRA, 2000, p.19). Portanto, alm de propor a descentralizao para os estados e municpios e desconcentrao ou delegao de autoridade para os dirigentes das agncias federais, estaduais e municipais, prope tambm, uma nova classificao das atividades do Estado, e estabelece quais os tipos de propriedade e de administrao (lhe so) correspondentes (ibid ibidem). Segundo aquele plano de reforma os setores de atuao do Estado, direta ou indiretamente, so reconhecidos como os seguintes (BRASIL, 1995):
n

atividades exclusivas do Estado, onde se situa o ncleo estratgico, de carter estatal, com suas respectivas agncias executivas ou reguladoras (exemplos: ANVISA, ANATEL); os servios no-exclusivos, como os sociais e cientficos, porm dado seu carter de gerir direitos humanos e sociais da populao, requerem forte financiamento e regulao do Estado (exemplos: Sade e Educao); o setor de produo de bens e servios para o mercado (exemplos: Companhia do Vale do Rio Doce, Petrobrs).

A partir de 1997, a reforma gerencial proposta comea a se concretizar, sendo criadas as primeiras organizaes sociais segundo aqueles preceitos, tratando-se geralmente de rgos estatais pblicos que passavam por um processo denominado (a nosso ver equivocadamente) de publicizao, a deixar de fazer parte da estrutura estatal, sendo transformados em organizaes terceirizadas prestadoras de servios de interesse pblico, mas juridicamente constitudas como organizaes nogovernamentais.

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A segunda gesto FHC (1999-2002)

No incio desse segundo perodo da gesto FHC, na mudana da estrutura organizacional e cargos, tpica do comeo de cada gesto administrativa de governo, o MARE foi integrado a um novo ministrio chamado do Planejamento, Oramento e Gesto, munido de todo o poder necessrio para a implementao da reforma do aparelho de Estado. Entre as principais medidas tomadas do ponto de vista administrativo, visando a aprofundar as polticas de ajuste que o Estado deveria assumir para equilibrar as suas contas, as chamadas polticas de estabilizao que objetivavam reduzir drasticamente os custos/gastos pblicos, Silva e colegas (2003, p.8) destacam:
n

a reduo do salrio real; a demisso do funcionalismo (incluindo os diversos programas de demisso voluntria); a extino, fuso e incorporao de organismos pblicos; a reduo dos nveis hierrquicos na administrao pblica; os cortes em algumas mordomias como a retirada de carros e outros recursos disponveis para cargos mais elevados da burocracia estatal.

No desempenho da sua misso de implementar a reforma gerencial, o governo FHC passou a realizar essa tarefa usando como instrumentos bsicos o oramento anual da Repblica e, em especial, o Plano Plurianual, PPA. Por outro lado, nos nveis dos estados da Federao e dos municpios, as idias e instituies das reformas gerenciais vo sendo implantadas de forma cada vez mais consistente (PEREIRA, 2000, p.10).

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SEO 3 - Reforma do aparelho de Estado no Brasil


O sentido de qualquer reforma administrativa repensar a administrao pblica para produzir mudanas que lhe permitam atender melhor as demandas da sociedade. Reformas administrativas, planejadas no mbito da administrao federal, no so um fenmeno recente no Brasil. Desde os governos do Presidente Getlio Vargas pode-se identificar a sua existncia, quer dizer, a reforma acompanha a prpria histria da administrao pblica brasileira, se afastando ou se aproximando da finalidade acima que a justifica. No se pode descolar um processo de reforma administrativa do contexto econmico, social, poltico e cultural existente na realidade do pas. Assim sendo, deve ser pensada alm do seu contedo formal, legislativo e tcnico. Uma reforma administrativa produz uma mudana na mquina do Estado, visando a tornar as instituies de governo mais eficientes no processamento dos seus recursos, eficazes para atingir seus fins e efetivas no atendimento s necessidades sociais da populao. Essa concepo atrela a reforma, que administrativa e incide sobre o aparelho de Estado, concepo de Estado que o sustenta.
Experincias anteriores de reforma da administrao pblica no Brasil

Marcelino (2003, pp.642-643) divide em trs perodos os diversos processos planejados, de reforma administrativa, realizados pelo Estado brasileiro, a cada um correspondendo um modelo diferente, como se discute a continuao:
n

a partir de 1930 at meados de 1945 (com extenso de 1952 at meados de 1962, quando se realizaram estudos no implantados); a partir de 1964; aps 1985 at os nossos dias.

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1) O modelo clssico

Durante o Estado Novo (governo Getlio Vargas), como voc j aprendeu, houve todo um esforo de inovao e renovao do aparato governamental, buscando reformar o sistema de pessoal, implantar e simplificar sistemas administrativos e atividades oramentrias, visando a alcanar maior eficincia da administrao pblica federal, segundo o modelo da racionalidade burocrtica de Weber (2002). Na dcada de 1950 buscava-se construir um modelo nacional de desenvolvimento, constatando-se a necessidade de enfrentar a profunda ineficincia do instrumental administrativo que pretendia respaldar a ao do Estado brasileiro. A medida objetivava a reorganizao geral dos servios pblicos para o cumprimento de metas ambiciosas em termos de prazos e resultados (MARCELINO, 2003, p.644).
2) O modelo de administrao para o desenvolvimento

J na ltima srie de governos militares pelos quais passou o Estado brasileiro, desde o seu incio (1964), aquele modelo de administrao esteve [...] voltado fundamentalmente para a expanso da interveno do Estado na vida econmica e social e para a substituio das atividades de funcionrios estatutrios, por celetistas e a criao de entidades da administrao descentralizada para a realizao da interveno econmica do Estado (MARCELINO, 2003, p.644). Em 1967, foi editado o decreto-lei n 200, trazendo profundas alteraes para a organizao e funcionamento do aparelho de Estado no Brasil em sua conformao administrativa, destacando-se a expanso da administrao indireta pela via das autarquias e fundaes. Sua filosofia bsica era adotar uma vigorosa poltica de descentralizao em trs planos: dentro dos quadros da administrao federal; da administrao governamental para a rbita privada; e da Unio para os governos locais (ibid). Aquela norma legal acima citada estimulou as mudanas em curso, pelo estabelecimento de preceitos que deram sustentao para uma administrao voltada para o desenvolvimento.
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Administrao Pblica Gerencial

Todavia, o clima poltico autoritrio acabou gerando um modo muito centralizado de administrao por um complexo aparelho burocrtico.
3) A reforma administrativa da Nova Repblica

Na dcada de 80, frente s evidncias de uma crise de endividamento dos pases, o ajuste estrutural e fiscal surgia como proposta no sentido de orientar as reformas em direo ao mercado, visando a desafogar as pesadas estruturas burocrticas de Estado. Coube ao governo civil, da Nova Repblica, reverter o quadro concentrado e autoritrio da administrao pblica do militarismo em um ente reduzido, eficiente e receptivo s demandas da sociedade (MARCELINO, 2001, p.645). Segundo Marcelino (op cit), a reforma administrativa proposta pelo governo Sarney pretendia resgatar o compromisso com as mudanas a serem implantadas na reorganizao do Estado, que se encontrava com a mquina governamental desarticulada, anacrnica, desestimulada e cada vez mais distante da sociedade que ansiava por democracia. (ibid).
A reforma do aparelho de Estado no governo FHC

Como voc pde constatar nos contedos j estudados, as propostas desenvolvidas e em desenvolvimento para uma reforma da administrao pblica no Brasil no surgiram do nada. E ainda, alm de buscar condensar a experincia e demandas acumuladas no setor pblico de nosso pas, elas se inserem em um movimento internacional, sobretudo na poltica dos pases centrais para os pases em desenvolvimento. nesse contexto que o Banco Mundial assessora e financia projetos no Brasil, comprometidos com o seu ajuste fiscal e diminuio da estrutura de Estado. Quer dizer, so propostas orientadas pelas concepes neoliberais de reduo do aparelho de Estado na perspectiva de um Estado mnimo.

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Os processos de reforma na Amrica Latina tm envolvido as vrias possibilidades de ao do Estado, e no caso brasileiro tanto ao nvel federal quanto estadual e municipal. Esses processos compreendem, em um primeiro momento, a descentralizao entre os nveis de governo, chegando inclusive transferncia de recursos e atividades s mais diversas formas de governo local e organizaes no-governamentais ou outras expresses da sociedade civil organizada.

SEO 4 - A administrao pblica gerencial na entrada da administrao pblica brasileira no sculo 21


A administrao gerencial (segundo Bresser Pereira)
Administrao gerencial, essa uma expresso que tem sido usada no Brasil a partir das publicaes de Bresser Pereira e seus seguidores. A inspirao de Pereira para a sua proposta de administrao gerencial, segundo as referncias explicitadas nas suas publicaes sobre o assunto, derivou da sua leitura da obra Reinventando o governo (OSBORNE e GAEBLER, 1992). Como tambm, a proposta se apoiava nas experincias em andamento na Inglaterra e Reino Unido voltadas criao de novas formas de administrao das coisas pblicas. A administrao pblica gerencial compreende um resgate conceitual condensado e aplicado realidade da administrao pblica brasileira do final do sculo 20, propondo uma resposta [...] crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal, como estratgia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administrao dos imensos servios que cabiam ao Estado e como um instrumento de proteo do patrimnio pblico contra os interesses do rent-seeking ou da corrupo aberta (PEREIRA e SPINK, p.1998, p.22).

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Algumas caractersticas bsicas que Pereira e Spink (1998, p.28) usam para definir a administrao pblica gerencial:
n

orientada para o cidado e para a obteno de resultados; pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de grau limitado de confiana; como estratgia, serve-se da descentralizao e do incentivo criatividade e inovao; utiliza o contrato de gesto como instrumento de controle dos gestores pblicos.

Como se v, a proposta que se oficializou no Brasil quer superar o foco no processo, tpico da administrao burocrtica, como a definio de procedimentos para contratar pessoal e compra de bens e servios; visando tambm atender demandas dos cidados, a administrao pblica gerencial orienta-se para os resultados (ibid).
Portanto, passa a orientar-se para o cidado. Essa a principal caracterstica destacada pelo modelo proposto.

Uma anlise crtica dos rumos tomados

Silva et alli (2003, p.10) identificam nos desdobramentos da reforma do aparelho de Estado implementada no governo FHC,
a aceitao e implementao de um novo modelo de gesto (que) passa a exigir, portanto, um novo perfil de gestor pblico, (e) que deveria seguir os mesmos padres exigidos pelo setor privado. [...] No caso brasileiro, esse movimento simbolizado pelo surgimento da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP e congneres estaduais, que passaram a assumir a responsabilidade de formar esse novo gestor pblico.

Os objetivos assumidos no novo modelo de administrao pblica tm representado uma

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perda do comando da economia, momento em que o Estado deixa de ser o principal capitalista a regular capitais e passa a ser o parceiro dos agentes econmicos. Surgem, assim, novos arranjos institucionais no processo de execuo da demanda social que passaram a ser assumidos pelo campo da administrao profissional (o quer dizer, em ltimos termos, terceirizada). [...] A partir de ento, assistimos propagao do discurso que induz a sociedade civil a acreditar que atravs do processo de descentralizao da gesto pblica para o mbito local, onde a possibilidade do desenvolvimento sustentvel ganha uma fora quase mgica, o pas poder voltar a crescer. Mas na verdade, o que se confirma uma total desobrigao do governo central para com um projeto mais amplo de nao. (SILVA et alli, 2003, p.11).

nesse contexto que finaliza o governo Fernando Henrique e inicia o governo Luiz Incio Lula da Silva. Para discutir o novo contexto da administrao pblica no nosso pas, vamos recorrer a uma expresso diferente para referir a nossa j conhecida reforma do Estado. Trata-se da idia de reestruturao produtiva do Estado capitalista, desenvolvida por Santos et alli (2003). Vamos finalizar o presente tpico como Alencar, Carpi e Riozinhos (1985, p.327) concluram a sua Histria da sociedade brasileira no contexto do incio da Nova Repblica, denominando o tpico como Hoje:
A Histria do Brasil continua, aqui e agora, e ns a vivemos. Tudo o que foi visto nestas pginas tem um objetivo principal: contribuir para a compreenso da nossa realidade hoje. A realidade de um pas latinoamericano, dependente. Somos membros de uma sociedade de (muito mais que) 125 milhes de pessoas, onde um abismo separa a minoria extremamente rica e a grande massa empobrecida.

E para completar: se a sociedade brasileira nem tem voz ativa na vida poltica nacional, menos tem ainda na sua administrao pblica.

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Administrao Pblica Gerencial

Ento voc pode estar se perguntando: E o que a administrao pblica brasileira pode fazer com isso tudo? O que lhe cabe fazer?

Vamos procurar responder essas questes nas prximas unidades. Pois, o sentido das reflexes conceituais e da proposio de instrumentos tecnolgicos e ou ferramentas de trabalho a sua aplicao para satisfazer necessidades da sociedade.
Como ainda relativamente recente o processo administrativo que est sendo encaminhado pelo governo Lula, sugerimos que voc forme seu parecer sobre o mesmo pesquisando na Internet o que disponibilizado sobre as suas formas de gesto. Consulte os endereos que constam no item Saiba mais.

Atividades de auto-avaliao
1) Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo da Nova Repblica (governo Sarney).

2) Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo do governo Collor/Itamar.

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3) Apresente o que voc considera a maior qualidade e o maior problema do Plano de Reforma do Aparelho de Estado, desenvolvido no governo FHC.

4) Conceitue reforma do aparelho de Estado e comente sobre o seu significado na sociedade brasileira do final do sculo 20 e incio do sculo 21.

5) Quais os dois principais avanos da reforma do aparelho de Estado, encaminhada no governo FHC, em relao s experincias anteriores de reforma da administrao pblica no Brasil?

Sntese
Nesta unidade voc pde refletir sobre as caractersticas da administrao federal brasileira desde o perodo da Nova Repblica (governo Sarney), passando pelos governos Collor e Itamar Franco, at chegar administrao pblica no governo FHC. Situada naquele contexto nacional se consolida um movimento de reforma do aparelho de Estado, em cuja trajetria recente no Brasil se insere a noo de administrao pblica gerencial.

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Administrao Pblica Gerencial

Saiba mais
Navegue pelos sites: http://www.brasil.gov.br/ http://www.brasil.gov.br/estrutura.htm http://www.brasil.gov.br/estrutura.htm (ver Fiscalizao da Gesto Pblica) http://www.planejamento.gov.br/ http://www.planejamento.gov.br/gestao/index.htm http://www.planejamento.gov.br/gestao/index.htm http://www.brasil.gov.br/emquestao/

Unidade 6

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UNIDADE 7

Gesto por resultados e controle na administrao pblica


Objetivos de aprendizagem
n

Identificar a insero da gesto por resultados no processo administrativo. Compreender a importncia da participao dos atores sociais na gesto por resultados. Reconhecer a potencialidade do processo de gesto por resultados, para poder existir uma nova administrao pblica. Identificar a reorientao das formas de controle na administrao pblica como momento privilegiado da gesto por resultados nos servios pblicos.

Sees de estudo
Seo 1 O processo administrativo na gesto por
resultados

Seo 2 Resultados so planejados por quem e


para quem? pblicos

Seo 3 A gesto por resultados nos servios Seo 4 O controle na administrao pblica

Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de conversa


O conhecimento da administrao pblica gerencial assume um sentido diferenciado na lgica da gesto por resultados. Em cada um dos trs nveis de Governo - Unio, Estados e Municpios -, a gesto por resultados uma condio imprescindvel. Pois, somente no compromisso com a sua finalidade que a instituio pblica se justifica e cumpre seu papel social. Entre tantas transformaes que vm ocorrendo nos servios pblicos, desde as ltimas dcadas, quando se evidenciam as limitaes e desvios tendenciosos do modelo burocrtico de administrao pblica, a gesto dos negcios pblicos por resultados vem se tornando um imperativo cada vez mais forte. Ao mesmo tempo em que os resultados necessrios da administrao pblica esto voltados para o benefcio do cidado. Em cada unidade voc poder aprender conceitos, princpios, mecanismos e ferramentas que contm a possibilidade de permitir uma melhor compreenso e operao da prestao dos servios pblicos, do ponto de vista dos seus resultados. Nesta unidade, voc vai conhecer um modelo de gesto orientada para os resultados, o que tem se configurado como uma tendncia observada nas transformaes mais recentes dos servios pblicos. Cabe destacar que, o direcionamento dos resultados dos servios pblicos, por definio e filosofia, tem que estar voltado para o benefcio do cidado.

SEO 1 - O processo administrativo na gesto por resultados


Na seo 1 da unidade 5, voc estudou as funes da administrao, desde a Teoria Clssica de Fayol, formulada no incio do sculo, at chegar s concepes neoclssicas de processo administrativo.

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Administrao Pblica Gerencial

Saiba ainda que, de acordo com Robbins (1978, pp.3334), administrao [...] o processo de completar eficientemente atividades com e atravs de outras pessoas. [...] O processo refere-se a planejamento, organizao, liderana e avaliao (ou controle), que ocorrem para atingir os objetivos, e este processo pode ocorrer em qualquer tipo de organizao.

O vnculo da idia de processo administrativo ao alcance de objetivos nos reporta importncia da gesto de qualquer processo administrativo de forma atrelada aos resultados pretendidos. Nessa tica, cada momento do processo administrativo - ou modelo de gesto-, passa a ter um significado diferenciado.
O planejamento

Na viso neoclssica, o planejamento determina os objetivos da organizao. Segundo Robbins (1978, p.35) o planejamento a determinao antecipada dos objetivos (aonde vamos) a serem atingidos e dos meios pelos quais esses objetivos devem ser atingidos. a deciso do que fazer, como faz-lo e quem dever faz-lo. Nesse sentido, o planejamento considerado como a mais bsica das quatro funes do processo administrativo, [...] porque estabelece a ponte entre onde estamos e onde desejamos estar. A implementao do planejamento facilitada pela formulao dos planos de apoio, que [...] tornam a concluso de tarefas mais consistente, precisa e rpida do que seria o caso com operaes indefinidas, (e) simplificam o treinamento de novos empregados (ROBBINS, 1978, p.36). So os objetivos que do a direcionalidade do planejamento. Na formulao de objetivos, destacam-se as previses para o futuro, baseadas em dados coletados e no desenvolvimento de hipteses sobre esse futuro, sendo feitas suposies referidas s variveis externas e internas, e, a criao de planos de apoio que estabelecem polticas, procedimentos, mtodos, padres e regras.

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Os objetivos deveriam cobrir as dimenses econmica, social e da organizao, e estabelecer os parmetros de acordo com os quais os administradores podem determinar se as atividades correntes dos membros constituem contribuies positivas organizao (ROBBINS, 1978, p.35).
Organizao

Para Robbins (1978, pp.36-37) a funo ORGANIZAO trata, sobretudo da alocao de recursos, visando a viabilizar o cumprimento dos objetivos existentes: Organizao o estabelecimento de relaes entre as atividades a serem desempenhadas, o pessoal que vai desempenh-las e os fatores fsicos necessrios. Para coordenar os recursos disponveis, o administrador desenha uma estrutura formal de relaes de responsabilidade e autoridade que propiciar uma forma eficaz e eficiente de atingir objetivos (grifo nosso). A principal preocupao na organizao a diviso de tarefas a serem feitas, formao dos grupos de trabalho, estabelecimento de graus de autoridade e responsabilidade. Os princpios da teoria clssica tambm so encontrados [...] na organizao departamentalizada e na qual as vrias unidades so autorizadas a operar de maneira semi-autnoma (MORGAN 1996, p.29).
Direo

De acordo com Robbins (1978) na DIREO trata-se da obteno dos objetivos atravs de pessoas. A administrao por objetivos [...] tem sido utilizada para controlar a direo na qual administradores e empregados podem levar a organizao, por exemplo, atravs de mapas de desempenho consistentes com esses objetivos (MORGAN 1996, p.30).

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Controle

Segundo Robbins (1978), o CONTROLE refere-se avaliao do desempenho, examinando-o em confronto com os objetivos e indicando as aes corretivas. Morgan enfatiza o controle racional: as unidades departamentalizadas operam [...] sob uma superviso e controle mais gerais do que especficos por parte daqueles que, em ltima anlise, detm a autoridade final. [...] Os tericos da administrao clssica (e sobretudo neoclssica) reconheceram a necessidade de conciliar os requisitos contraditrios da centralizao e da descentralizao para preservar uma flexibilidade apropriada nos diferentes setores de grandes organizaes (MORGAN 1996, p.29). Pode-se ainda utilizar, de acordo com a viso neoclssica da administrao, os sistemas de informaes gerenciais, que segundo Morgan (1996, p.30) tem servido [...] para estabelecer tipos de controle cpula-base [...]. Com sistemas de planejamento e programas de oramentos (PPBS) e outros sistemas de oramentos, como tambm com os sistemas de informaes gerenciais so oferecidas [...] informaes detalhadas e necessrias implementao de controles em bases mensais, semanais e at dirias. Compreendendo como se expressam as inter-relaes do processo administrativo na perspectiva dos objetivos organizacionais O planejamento representa [...] a viso adiantada do que fazer, como e quando (ROBBINS 1978, p.157), o que implica a definio dos objetivos organizacionais. Esse mesmo autor define organizao como [...] o meio ou processo pelo qual administradores coordenam os recursos de entrada atravs de uma estrutura formal de tarefas e relaes de autoridade, para atingir objetivos comuns (p.507). O sentido da direo Robbins (1978, p.507) define como liderana na [...] induo de pessoas para desempenhar as atividades necessrias. Essa funo requer comunicao, motivao e direo de subordinados. Tais aes no podem perder de vista os objetivos traados.

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O controle est representado pelo mesmo autor acima na funo de avaliao, enquanto [...] processo de medida do desempenho real, sua comparao com padres preestabelecidos, observao de desvios e instituio de aes corretivas nos casos em que estes desvios so significativos (ibid). Ao se planejar o qu e como fazer, esto sendo orientadas as aes a organizar e tanto o objeto quanto as formas de dirigir e controlar. A organizao dos recursos impe condicionantes ao ato de planejar, dirigir e controlar. A direo conduz o processo de planejamento, organizao e controle. O controle reorienta o planejamento, a prpria organizao e direo. Estabelecer essas relaes se constitui num momento sempre privilegiado do processo de gesto.
O que administrao por objetivos ou resultados?

Uma importante decorrncia da abordagem neoclssica a proposta da Administrao por Objetivos, que tem sido [...] freqentemente utilizada para impor um sistema mecanicista de metas e objetivos em uma organizao (MORGAN 1996, p.30). Dentro dessa abordagem foram desenvolvidos diversos sistemas de planejamento e programas de oramentos, a exemplo da sua referncia pela sigla PPBS (Planning, Programming, Budgeting, System) (MORGAN, 1996, p.27). A denominao mais recente e atualizada para este modelo corresponde gesto por resultados, incorporando as modernas tendncias de modelos de gesto lgica do alcance dos objetivos pretendidos. E no caso do servio pblico, essa diretriz tem se demonstrado, impreterivelmente indispensvel.

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SEO 2 - Resultados so planejados por quem e para quem?


Entre os paradigmas organizacionais atuais e os ultrapassados desenvolvidos por Chiavenato (2003) e apresentados por Solonca (2005, pp.56-57) destacamos algumas tendncias da mudana organizacional que vm sendo gradativamente assumidas na administrao pblica. Veja as seguintes:
n

As rotinas so reorientadas cada vez mais voltadas para o cliente. Achatamento das estruturas verticais, com uma enorme multiplicidade de nveis para estruturas mais horizontalizadas, com minimizao dos nveis hierrquicos, que se reduzem a um mnimo necessrio, aglomerando reas afins e reduzindo cargos de chefias. Eliminao de setores ineficientes e da burocracia rgida, flexibilizando as normas e reduzindo a quantidade de papis em trnsito dentro da instituio, por meio da reduo de formulrios e normatizaes excessivas, padronizando e racionalizando rotinas. Descentralizao de arquivos e diminuio dos documentos arquivados. Superao da descrio rgida de cargos e de suas atribuies, mediante sua flexibilizao baseada na tica. Receptividade nas relaes entre subordinados e superiores. Maior responsabilidade de cada funcionrio, com conscientizao pela educao. Oportunidade de experimentao pessoal para todos por competncia e aproveitamento do funcionrio em diversas funes atravs do rodzio de atividades. Planejamento no mais estabelecido apenas pelos gerentes, mas a tomada de deciso fazendo parte do trabalho de todos, sendo o homem entendido como objetivo do planejamento, pois o coletivo est acima do individual.
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Reciclar as metodologias de trabalho, sendo criados grupos de trabalho para levantar os problemas e encontrar as solues, divulgar os problemas e organizar para harmonizar as partes que interagem formando um todo coeso e eficaz; Aumentar a produtividade e conseqente diminuio das despesas, atingindo, assim, a lgica abaixo apresentada na proposta dos 5 Es eficincia, eficcia, efetividade, economicidade e equilbrio. Criatividade na soluo de problemas entre o grupo, com educao para cada envolvido expressar suas idias.

Dar informatizao a qualquer custo, (inclusive dos erros), para prticas de organizar, informatizar, educar, socializar e pensar estrategicamente. Profissionais com viso globalizada, estratgica e operacional da empresa, e muita dinamicidade para exercer suas funes. Preparo de equipes multidisciplinares de profissionais internos, abertos a mudanas, interagindo com profissionais especialistas externos que possam alavancar um processo de mudana na organizao.

Rever a viso da empresa e suas prticas cotidianas, propiciando a criao de novos paradigmas de organizao informatizada com processos permanentes de educao organizacional.

Os resultados so planejados na lgica de um governo empreendedor

Esta se trata de uma nova postura da gesto pblica e da prpria sociedade, segundo a qual o Estado passa a reconhecer os seus limites fiscais e de endividamento, tendo que selecionar atividades a partir de recursos escassos. Isso tem levado o governo, de acordo com Drucker (1991, p. 55), [...] a concentrar-se nas suas funes mais essenciais e a entregar sociedade, mediante terceirizaes e privatizaes, muitas das suas atividades anteriormente assumidas (CATELLI, 2001, apud SOLONCA, 2005, p.97).

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E como essa nova concepo de governar se expressa do ponto de vista do cidado?


Do ponto de vista dos cidados, essa nova realidade se manifesta, tanto na desconfiana diante das ineficincias da administrao pblica tradicional como em exigncias sempre maiores de que os servios proporcionados pelo governo sociedade sejam otimizados em relao aos recursos que consomem. Assim, nos Estados Unidos constatam Osborne & Gaebler (1995, p. 152): os cidados de hoje se recusam a pagar altos impostos por servios cujos preos disparam, enquanto a qualidade despenca; [...] uma frustrao crescente entre os contribuintes no saber exatamente o que esto recebendo pelo dinheiro que investem (ibid, p.98).

O consumo consciente, uma tendncia em ascenso no setor privado, comea a ser irradiada tambm para a participao consciente da cidadania na exigncia de servios de qualidade e eqitativos por parte das instituies pblicas. Na mesma perspectiva, foi desenvolvido o conceito de governo empreendedor (OSBORNE e GAEBLER, 2001), que no aparelho de Estado brasileiro h uma dcada passou a ser identificado como administrao pblica gerencial (BRASIL, 1995). Conforme explicita Solonca (2005, p.99, citando OSBORNE e GAEBLER, op cit), o governo empreendedor pode ser caracterizado como um governo que pertence comunidade, dando responsabilidade ao cidado em vez de servi-lo, visando atender a esses cidados como seus clientes e no atendendo aos interesses da burocracia estatal. Nessa lgica estimulada a ao e a parceria da sociedade.

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SEO 3 - O gerenciamento por resultados nos servios pblicos


Frente a um quadro de recursos insuficientes para atender as enormes necessidades sociais acumuladas pela sociedade, cabe ao Estado encontrar as formas organizacionais e de gesto mais adequada para cumprir o seu papel na sociedade. A gesto por resultados nos servios pblicos coloca-se nesta perspectiva.
O que administrao por objetivos e resultados?

Trata-se de uma proposta de gesto das organizaes, formulada pelos autores neoclssicos da administrao, destacando-se na dcada de 70 Peter Drucker e Osborne, estando baseada nas seguintes caractersticas:
n

definio conjunta de objetivos por setores ou departamento; interligao de objetivos departamentais; elaborao de planos tticos e operacionais; sistema contnuo de avaliao; participao atuante da chefia e desenvolvimento de executivos; apoio intenso dos dirigentes que compem o staff da organizao.

O planejamento estratgico empresarial surgiu como decorrncia e amadurecimento do modelo da gesto por resultados. Mais recentemente ambos modelos, que so complementares, tm sido as referncias mais atuais e que tm trazido melhores resultados na gesto dos negcios pblicos na maioria dos pases na atualidade.
Uma gesto pblica por resultados

Na realidade, a administrao pblica buscou conhecimentos, mtodos e tcnicas gerenciais desenvolvidas na iniciativa privada, para vencer seus entraves patrimonialistas e burocrticos. No Brasil a denominada administrao pblica gerencial que vem

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assumindo esse papel, em cujo contexto se destaca a gesto por resultados nos servios pblicos. Alm dos princpios da administrao pblica que voc j estudou na unidade 5, SOLONCA (2005) aponta mais outras cinco diretrizes gerenciais que ganham maior importncia na perspectiva atual de uma gesto pblica por resultados, aos quais denomina Os 5 Es da Administrao Pblica e os tipos de gerenciamento. Vamos conhec-los um a um (SOLONCA, 2005, p.55): 1) Eficincia refere-se forma pela qual os objetivos so alcanados, correspondendo otimizao dos recursos utilizados. 2) Economicidade diz respeito ao grau de adequao econmica dos meios (bens e servios) necessrios realizao dos servios pblicos, verificando se est compatvel com os custos e os preos de mercado e alocando esses recursos na hora apropriada. 3) Eficcia - refere-se ao grau de obteno ou alcance dos objetivos fixados. 4) Efetividade - corresponde ao grau de benefcios alcanados pela aplicao de uma determinada quantidade de recursos. Est relacionada com o retorno social que a ao governamental trouxe para a sociedade, representando uma medida de impacto social. 5) Equilbrio - aps a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, o equilbrio tomou dimenso de princpio. Sua meta a diminuio do dficit pblico. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas, sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados comprometedores para o cumprimento das metas fiscais.

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Assumir os princpios acima como norte de gesto pblica pode caracterizar um governo como empreendedor, no sentido de estar voltado para seu cliente o cidado, buscando padres otimizados de eficincia, eficcia, economicidade, efetividade e equilbrio. Tais prticas devem ainda ser sustentadas por processos contnuos de avaliao e legitimao pela sociedade. Solonca (2005, p.60) prope quatro importantes razes para gerenciar o Servio Pblico, considerando suas razes como determinantes: 1) o servio pblico continua mais indispensvel do que nunca; 2) o servio pblico deve novamente provar sua eficcia e eficincia; 3) para atingir isso, o servio pblico precisa antes de tudo de quadros gerenciais que conduzam mudana necessria;
4) o servio pblico deve conduzir a mudana por si

mesmo.

Para obteno de melhores resultados, o servio pblico precisa ainda de um gerenciamento responsabilizante, o qual segundo Solonca (2005, p.64) se caracteriza pelas quatro linhas de pensamento a seguir: 1) consultas s pessoas que iro pr em prtica uma deciso antes de tom-la: o tempo aparentemente perdido para tomar esta deciso ser largamente recuperado no momento de sua aplicao, graas a uma melhor adeso daqueles que tm a tarefa de aplic-la; 2. responsabilizar sobre o alcance dos objetivos/resultados e no sobre as tarefas a realizar; 3. delegar as decises operacionais para o lugar onde as pessoas so mais competentes, incitar a tomada de iniciativas no respeito aos princpios e s orientaes definidas a priori, e impor um sistema de relatrios

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permanente, sobretudo para tudo aquilo que tem um carter a-normal; 4. favorecer as liberaes de fluxos, tanto verticais, para tudo que concerne informao, quanto horizontais, para reger as coordenaes das aes. O modo de gerenciamento, acima caracterizado, em ltimos termos est responsabilizado por seus resultados voltados para os destinatrios da ao pblica o cidado individualmente respeitado e a defesa dos interesses da cidadania coletivamente representada. As caractersticas empreendedoras, no sentido de um governo voltado para as necessidades dos seus usurios, tm sido enunciadas como filosofia da administrao pblica brasileira nos ltimos dez anos. De acordo com Solonca (2005, p.100), tais critrios constituem atualmente [...] um dos fundamentos da poltica do governo federal voltada para as reformas centradas na entrega sociedade de tarefas antes assumidas pelo governo burocrtico tradicional, mediante privatizaes, terceirizaes e contratos de gesto com agncias e entidades pblicas. Segundo seus proponentes originais (OSBORNE e GAEBLER, citados por (SOLONCA, 2005, p.100), a gesto pblica empreendedora adota os princpios da gesto de negcios [...] atendimento ao cidado como cliente, pr-atividade, iniciativa e autonomia gerencial, controle por objetivos e metas ou governo por parcerias. Tal opo no significa, porm, governar como quem dirige uma empresa privada que visa, sobretudo ao lucro, [...] gerenciar com eficincia recursos tributrios coletados, para atender com maior eficcia ao bem comum gerando resultados, ou seja, obter o lucro pblico que o bem estar da sociedade. De fato, ao visar resultados que melhor respondam s demandas dos cidados como clientes, a gesto pblica empreendedora baseada em avaliaes contnuas (ibid) e que so realizadas pelas sociedade, para ajustar suas estratgias, planos e metas, e aes.

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Os resultados da administrao pblica precisam ser avaliados

Teixeira e Santana (1994, apud SOLONCA, 2005, p.101) defendem a incluso dos sistemas de avaliao de desempenho na gesto pblica, que ainda so muito deficientes, como ponto de pauta prioritrio nas negociaes parlamentares. Pois, uma vez priorizada num novo modelo de gesto pblica, a avaliao de desempenho deveria ser objeto de iniciativas como as seguintes (ibid):
n

redirecionar o sistema de avaliao dentro da administrao governamental para uma ao centrada no eixo da avaliao do desempenho do servio prestado qualitativa e quantitativamente pelos diversos setores e unidades; elaborar e divulgar sistemas de indicadores de desempenho do servio pblico; garantir uma ampla divulgao e acompanhamento dos indicadores e seus valores; orientar as polticas de recursos humanos pelos parmetros de avaliao de desempenho.

Ao serem adotados critrios de desempenho e de obteno de resultados como ingredientes de uma nova postura da gesto pblica empreendedora, necessariamente as questes de mensurao passam a assumir uma significativa maior relevncia dentro da administrao pblica. Atualmente, na avaliao das organizaes pblicas, tem sido usual a definio dos resultados a alcanar, pela medio de indicadores fsicos ou qualitativos, os quais obviamente so insuficientes alm das dificuldades implicadas na sua implementao.

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SEO 4 - O controle na administrao pblica


A funo de controle est intimamente relacionada com as demais funes do processo administrativo: o planejamento, a organizao e a direo repercutem intensamente nas atividades de controle da ao empresarial. Muitas vezes se torna necessrio modificar o planejamento, a organizao ou a direo, para que os sistemas de controle possam ser mais eficazes.
As entidades pblicas

As entidades pblicas [...] precisam, portanto, de uma auditoria organizada e independente em relao s suas promessas, s suposies em que se baseiam e ao seu desempenho. No h qualquer modo de conseguir uma retroalimentao a partir dos resultados por ela alcanados. Dessa forma, a nica disciplina a que podero sujeitar-se ser a da anlise e reviso. (DRUCKER, 1977, p.189). Cada vez maior a necessidade das entidades pblicas se submeterem a mais provas de desempenho, e para tanto [...] precisam raciocinar com base em suas funes, finalidades e misses especficas (DRUCKER, 1977, p.189). Peter Drucker (1977) destaca a potencialidade de efetivar uma administrao por objetivos de forma atrelada ao autocontrole, quer dizer, desenvolvendo internamente seus prprios processos de controle interno. Independentemente de ser uma organizao pblica ou privada, cada participante da mesma [...] presta a ela uma contribuio diferente, mas todos devem colaborar para o alcance da meta comum. Os esforos de cada um devem tomar o mesmo sentido, e as diferentes contribuies devem compor-se entre si, de maneira a produzir um todo sem vazios, sem atritos e sem a desnecessria duplicao dos esforos (DRUCKER, 1977, p.421). Assim sendo, se o que se deseja alcanar as metas globais, cada trabalho efetuado na empresa deve estar voltado para os objetivos da organizao inteira. Coerentemente com esta diretriz, tambm [...] os resultados devem ser medidos pela contribuio que cada
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um presta ao xito global da empresa. Os dirigentes devem saber e compreender o que de cada um exigem as metas da empresa em termos de desempenho, ao mesmo tempo em que seus superiores devem saber que contribuio pedir-lhes e deles esperar [...] (ibid). O autocontrole se realiza por meio das aferies, que so indispensveis. A maior vantagem da administrao por objetivos talvez resida no fato de que ela permite que os dirigentes controlem o prprio desempenho. [...] (DRUCKER, 1977, p.433). Na realidade, [...] controle uma palavra de sentido ambguo. Significa a capacidade de dirigir-se a si mesmo e de dirigir seu trabalho. Tambm pode significar o domnio de uma pessoa sobre outra. No primeiro sentido, a base do controle so os objetivos [...] (ibid).
Uma filosofia para a administrao o controle revisitado

Qualquer organizao precisa ter como princpio proporcionar uma amplido total potencialidade e responsabilidade das pessoas que a integram, de forma a construir uma orientao comum nos seus objetivos. Assim, os esforos de cada pessoa podem ser orientados de forma a fomentar o trabalho em equipe e harmonizar as metas pessoais com o bem comum. Segundo Drucker (1977, p.433), a administrao por objetivos e pelo autocontrole faz do interesse da empresa a meta de cada dirigente. Ela substitui o controle externo por um controle interno mais rgido, mais exigente e mais eficaz [...]. Entre as aptides para administrar, Peter Drucker (1977) destaca a importncia de saber controlar, entendendo que a relao entre os controles e a administrao precisa ser bastante aprofundada na gesto de servios, o que nos parece muito mais importante no caso de servios pblicos. Drucker (1977, p.503) elabora uma interessante distino entre o singular e o plural da palavra controle:

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No vocabulrio das instituies sociais, a palavra controles no corresponde ao plural de controle. [...] Os controles significam mensuraes e informaes. O controle quer dizer direo. Os controles dizem respeito aos meios, o controle ao fim. Os controles ligam-se aos fatos, isto , a acontecimentos ocorridos anteriormente. O controle relaciona-se com expectativas, isto , com o futuro. Os controles so analticos, preocupam-se com o que era e o que . O controle normativo e diz respeito quilo que deve ser.
Algumas caractersticas dos controles

Drucker (1977) diferencia trs caractersticas principais dos controles em vigor nas empresas comerciais (ou em qualquer outra instituio social):
n

os controles no podem ser objetivos nem neutros; os controles devem concentrar-se nos resultados; e, os controles so necessrios tanto para os acontecimentos mensurveis, quanto para os nomensurveis.

A avaliao da eficcia uma mediada de controle dos resultados dos servios!

Lembrando que eficcia significa o alcance dos objetivos pretendidos, nos reportamos mais uma vez a Solonca (2005, p.118), na sua abordagem da eficcia da gesto pblica discutida por meio de uma viso sistmica das interaes entre entidades governamentais, governo e sociedade.

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Nessa perspectiva possvel identificar


[...] os diversos nveis ou enfoques de eficcia e de percepo do valor econmico agregado pela atuao do governo. De fato, as diferenas de percepo do valor criado pela atuao governamental sob a tica do governo e a sob tica da sociedade podem ser maiores ou menores a cada momento da vida social. Tais diferenas jamais desaparecem por completo no mundo real, uma vez que decorrem de mltiplas variveis que se refletem de modo diverso nas percepes dos integrantes do governo e nos agentes da sociedade, como: diversidade de interesses, diferenas de informao e de conhecimento, partidarismos, variaes nas propenses individuais e coletivas, ineficincias de mercado, segmentao econmico-social etc.

A avaliao da eficcia do servio pblico est fundamentada ano pressuposto da criao de valor pblico nos servios prestados, de forma que [...] o governo, destinado a servir a sociedade, h que gerar servios cujo valor corresponda a receitas ou economias de custo reais percebidas pela sociedade (ibid). Para verificar o grau de otimizao do sistema das interaes entre as atividades das entidades governamentais, do governo como um todo e dos agentes da sociedade, deve ser definido em cada contexto institucional um conjunto formado por diversos indicadores da atuao governamental, destacando-se (CATELLI, 2001, apud SOLONCA, 2005, p.118):
n

o indicador da eficcia dos servios prestados pela entidade; o indicador da eficincia operacional do governo; o indicador da contribuio social do governo; o indicador da eficcia governamental percebida pela sociedade.

Na lgica de um governo empreendedor, o controle burocrtico passa a ser substitudo [...] prioritariamente para o controle do cumprimento dos custos orados e no para a consecuo de metas otimizadas. Concentra-se, assim, no detalhe em
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meio a tarefas amplas, perdendo tanto a capacidade de decidir (OSBORNE e GAEBLER, 1995, p. 32) como a viso de eficcia das polticas governamentais (SOLONCA, 2005, p.97). Na perspectiva dos princpios empreendedores, Catelli (2000, apud SOLONCA, 2005, pp.115-116) entende que a eficcia da gesto pblica depende principalmente de:
n

gestores competentes e bem-intencionados; um modelo de gesto que aproveite todo o potencial dos gestores; um sistema de gesto que otimize os esforos do governo e da sociedade em seus diferentes nveis, grupos e segmentos; um sistema de informaes e de comunicaes que possibilite o entendimento entre governo e sociedade e a avaliao de resultados proporcionando a tomada de decises transparentes; um sistema de controles internos que assegure a legitimidade de todas as aes dos gestores, sem prejuzo de sua eficcia.

Conforme o mesmo autor acima [...] o sistema de gesto econmica constitui um modelo de gesto e um sistema de informaes gerenciais que possibilita a tomada de decises pela gesto pblica com base em critrios e princpios de eficcia econmica (ibid).

Sntese
A gesto por resultados nos servios pblicos trata-se de uma postura diferenciada de gesto, por estar voltada para os resultados esperados pela sociedade como contrapartida do governo pelas contribuies da sociedade no seu financiamento. Assumindo este seu papel inalienvel, a administrao pblica precisa vencer definitivamente suas amarras burocrticas e tornarse mais gerencial no sentido de dar respostas mais objetivas e efetivas para a populao.
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Atividades de auto-avaliao
1) Como se insere a lgica da gesto por resultados no processo administrativo?

2) Qual a importncia da participao dos atores sociais (especifique-os) na gesto por resultados nos servios pblicos?

3) Conceitue gesto por resultados e descreva, com as suas palavras, qual a potencialidade da utilizao deste processo na administrao pblica brasileira da atualidade.

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4) Como o controle interno pode contribuir com a gesto por resultados dos servios pblicos?

5) O que quer dizer avaliao da eficcia do servio pblico e como possvel operacionaliz-la?

Saiba mais
Conhea o processo de avaliao do servio pblico, desenvolvido pela Secretaria do Planejamento do Governo Federal, nos sites: www.brasil.gov.br www.planejamento.gov.br

Unidade 7

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UNIDADE 8

Fatores culturais e modernizao do Estado e do seu funcionamento


Objetivos de aprendizagem
Conceituar o que cultura organizacional, compreendendo os fatores culturais da administrao pblica. n Identificar e refletir sobre a persistncia da cultura burocrtica na administrao pblica brasileira.
n n

Distinguir as perspectivas de uma nova viso cultural de administrao pblica brasileira. Compreender os significados da modernizao do Estado e do aparelho de Estado. Conceituar o que a nova administrao pblica. Reconhecer a importncia de que as organizaes pblicas orientem sua gesto, no sentido de criar valor pblico. Discutir a participao popular no funcionamento do aparelho de Estado brasileiro e suas implicaes para uma nova administrao pblica no pas.

n n

Sees de estudo
Seo 1 O que cultura organizacional? Seo 2 A cultura burocrtica na administrao
pblica

Seo 3 Fatores culturais da administrao pblica Seo 4 A modernizao do Estado e do aparelho Seo 5
de Estado O que a nova administrao pblica?

Seo 6 Criao de valor pblico Seo 7 Participao popular no funcionamento do


aparelho de Estado

Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de conversa


Na administrao pblica brasileira dos anos 90 j se configuravam esforos de uma nova prtica inserida no bojo das propostas de reforma do aparelho de Estado, as quais se inserem em um movimento que se pode considerar como uma mudana cultural da administrao pblica. Durante toda a ltima dcada, as idias sobre a modernizao do Estado tm sido alvo de um interesse crescente, passando a ser gradativamente incorporadas, inclusive, na administrao pblica brasileira algumas dessas idias de modernizao do aparelho Estado. Verifica-se uma maior aceitao da idia de que uma das causas bsicas para a grande crise dos anos 80 foi o prprio modelo de Estado, a exemplo da crise do Estado de bem-estar social, isto , do Welfare State. Se nos prprios pases europeus mais desenvolvidos a crise chegou, muito maior ela tem se apresentado nos pases menos desenvolvidos. Para Pereira e Spink (1998, p.23), trata-se de uma crise fiscal do Estado, uma crise do tipo de interveno estatal e uma crise da forma burocrtica de administrao do Estado. , no contexto dessa crise, que se abriram as perspectivas de assumir um carter mais gerencial na conduo da administrao pblica. Nesta unidade, vamos trazer uma contribuio de carter internacional sobre o assunto, que j est se disseminando no Brasil e, para tanto, selecionamos os aspectos que nos parecem de maior aplicabilidade na atual administrao pblica brasileira.

SEO 1 - O que cultura organizacional


A citao de Fernando Pessoa, destacada por Motta e Vasconcelos (2002), parece-nos bastante explicativa para introduzir a temtica da cultura organizacional: A realidade sempre mais ou menos do que ns queremos. Se ns somos sempre iguais a ns prprios.

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As organizaes tm uma cultura que foi construda na prpria histria. Adotando o conceito de cultura organizacional como uma varivel, estamos assumindo que a cultura muda com o tempo.
So os valores, regras, normas e maneiras de agir das organizaes, que formam a sua cultura. A cultura organizacional tem tanto um elemento formal como um informal (MOTTA e VASCONCELOS, 2002): o elemento informal: as subculturas e vises de mundo dos membros da organizao; e, o elemento formal: a cultura oficial da organizao.

Ainda para facilitar sua compreenso sobre a cultura das organizaes pblicas no Brasil, apresentamos a concepo de cultura organizacional elaborada por Schein (apud MOTTA e VASCONCELOS, 2002):
n

varivel que muda com o tempo; percebida por meio de artefatos, linguagem, mitos, valores, arquitetura, ritos etc.; resultado da luta por adaptao ao ambiente e integrao interna do grupo organizacional; conjunto de premissas bsicas institucionalizadas na organizao.

Assim sendo, a administrao pblica brasileira tem a sua cultura histrica e socialmente construda.

SEO 2 - A cultura burocrtica na administrao pblica


Qualquer mudana cultural da administrao pblica brasileira vai encontrar, ainda incrustados em prticas institucionais, elementos e desdobramentos de, pelo menos, trs sculos de colonizao que foram impostos e assumidos por polticos, administradores, tcnicos e por setores sociais, ao longo do tempo (FELICSSIMO, 1992).
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Assim, da mesma forma, tambm resqucios do patrimonialismo e de um estamento ainda persistem em no abandonar a administrao pblica brasileira. O que existiu na realidade brasileira foi um estamento patrimonial, que se constituiu como grupo poltico dirigente e reproduziu no Brasil, o modelo portugus do sculo 14, da poca de dom Joo I, o chamado Mestre de Avis: um estamento originalmente aristocrtico que vai se tornando cada vez mais burocrtico, sem perder, todavia, seu carter aristocrtico. Este estamento no mais senhorial, porque no deriva sua renda da terra, mas patrimonial, porque a deriva do patrimnio do Estado, que em parte se confunde com o patrimnio de cada um de seus membros (PEREIRA, 2001, p.226). Desde o Brasil imprio, o poder pblico brasileiro esteve na mo de
[...] burocratas, porque sua renda deriva essencialmente do Estado; so patrimonialistas porque os critrios de sua escolha no so racionais-legais, e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio privado com o estatal.

E como se insere a cultura burocrtica na administrao pblica brasileira?

Nas dcadas da primeira metade do sculo 20, segundo Pereira (2001, p.230), quando a burocracia estamental, de carter aristocrtico, comea a ser infiltrada por elementos externos, de origem social mais baixa (clero e militares do Exrcito), claro que j no podemos mais falar com preciso de um estamento patrimonial a administrao pblica burocrtica que est surgindo, o autoritarismo burocrtico-capitalista que est emergindo. Todavia, mesmo relativamente recente, a cultura burocrtica que se torna a marca cultural mais presente no entendimento do povo sobre o funcionamento da administrao pblica brasileira.
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No senso comum, se superpem caractersticas burocrticas weberianas com os tpicos desvios da burocracia, como a impessoalidade, papelada, atrasos, desrespeito pela populao e mau atendimento ao pblico. Desde a dcada de 70, cresceu uma insatisfao bastante disseminada contra a administrao pblica burocrtica em diversas partes do mundo. Esta afirmao, segundo Ostrom (apud PEREIRA e SPINK, 1973), est relacionada com uma sensao de crise que se desenvolveu no campo da administrao pblica ao longo da ltima gerao e que, possivelmente, originou-se da insuficincia do paradigma inerente teoria tradicional da administrao pblica (a cultura burocrtica).

SEO 3 - Fatores culturais da administrao pblica


As diversas publicaes de Bresser Pereira, Ministro do ento presidente Fernando Henrique Cardoso para a Reforma do Aparelho de Estado, no deixam dvidas quanto ao pressuposto de que o novo marco terico da administrao pblica diz respeito a uma administrao gerencial, substituindo a perspectiva anterior de administrao pblica de carter burocrtico (PEREIRA e SPINK, 1998). Historicamente a administrao pblica fez parte dos processos polticos nos quais se inseriu. A prpria teoria da administrao apenas muito recentemente iniciou um movimento de gradativa explicitao da necessidade de desfazer o falso afastamento da administrao dos processos polticos. Amplia-se tambm, o reconhecimento de que, para o cidado, administrao e poltica fazem parte do mesmo conjunto de representaes intersubjetivas sobre o Estado. Se o Estado consiste de um conjunto de normas e organizaes, ele , porm, mais do que isso. Ele , em ltima anlise, um construto coletivo que deriva das interaes destas normas e organizaes entre si e com o cidado. Como construto coletivo, ele se produz e se reproduz em diversos nveis do cotidiano (FELICSSIMO, 1992, p.18).

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Existe uma filosofia de gesto pblica, baseada no seguinte pressuposto: os cidados esperam dos gerentes pblicos, as responsabilidades ticas que assumem ao tomar posse de seus cargos e ( isso) o que constitui a virtude no exerccio de suas funes (MOORE, 2002, p.19).

Por uma nova viso cultural de administrao pblica!


Segundo Moore (2002, p.23), entre as mais importantes instituies que necessitam de reforma esto as nossas idias correntes, e convencionalmente mantidas, acerca do que os gerentes pblicos podem e devem fazer em nosso benefcio. A gesto estratgica do setor pblico pressupe muita nfase nos resultados e um foco em responder mais rapidamente a cenrios em mudana. Quer dizer, criando organizaes adaptveis e flexveis. Essa tambm uma mudana cultural.

SEO 4 - A modernizao do Estado e do aparelho de Estado


A Assemblia Geral das Naes Unidas de 1996 (112a Sesso Plenria) adotou uma resoluo sobre administrao pblica e desenvolvimento, exortando as agncias financeiras internacionais, mais especificamente as instituies de Bretton Woods:
[...] a auxiliarem os Estados-membros envolvidos em programas de reestruturao econmica a adotarem polticas nacionais que visassem ao gerenciamento e melhoria de seus recursos humanos, alm disso, orientavam suas prprias agncias a concentrar atividades, entre outras coisas, no fortalecimento da capacidade dos governos para o desenvolvimento de polticas, a reestruturao administrativa, a reforma do servio pblico, o desenvolvimento de recursos humanos e o treinamento em administrao pblica.

Vamos nos questionar sobre qual seria a melhor maneira para melhorar o desempenho do setor pblico: a reforma institucional ou a gesto aperfeioada?

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A resposta aponta tanto para a melhoria da gesto, quanto a reforma institucional, desde que voltadas para os interesses da cidadania.

A modernizao da administrao pblica


Entre as causas do crescente interesse pela modernizao do aparelho de Estado, Pereira e Spink (1998, p.22) destacam que: A razo bsica, provavelmente, est na percepo generalizada de que no basta o ajuste estrutural (ajuste fiscal, liberalizao do comrcio, privatizao e desregulamentao) para se retomar o crescimento. Isso tem sido feito sistematicamente pelos pases endividados e no tem resolvido seu problema. Moore (2002, p.19) destaca a importncia de que na administrao pblica sejam estabelecidas [...] estruturas de diagnsticos, para guiar os gerentes nas anlises dos cenrios em que trabalham e na avaliao do potencial para ao efetiva. Segundo Moore (2002, p.20), sua obra focaliza gerentes e no organizaes. Sua contribuio se constitui, portanto, como uma teoria normativa (e no positiva) ao sugerir o que os gerentes pblicos devem pensar e fazer e trata do comportamento administrativo (e no organizacional). Mesmo desenvolvendo seus conceitos a partir de experincias concretas de outra realidade cultural (os EUA), a obra de Moore (2002) tem uma contribuio importante para a modernizao da administrao pblica brasileira. Como exemplo, temos a aplicao das referncias conceituais desenvolvidas por Moore (2002) que tm sido validadas no Brasil pelo trabalho de modernizao gerencial desenvolvido no INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial), obviamente que ainda necessita de adaptaes cultura brasileira e aos diferentes tipos de organizaes pblicas existentes no pas, mas j um comeo.

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A inspirao no modelo de gesto privada tem sido a tnica das novas propostas gerenciais da administrao pblica. Todavia, quando a finalidade radicalmente diferente (quando no oposta), lucro, funo social, e mtodos devem ser reavaliados constantemente e no, simplesmente transpostos.

Ambos os setores da administrao, pblico e privado, necessitam de qualidade, eficincia e eficcia, mas o significado destes conceitos difere na lgica pblica ou privada. No setor pblico todos esses conceitos precisam estar, inevitavelmente, subordinados efetividade social das aes prestadas. Na apresentao de Julio Bueno edio brasileira da obra de Moore (2002, pp.11-12), ele afirma que a modernizao da prestao de servios sociedade, implica:
[...] aprimorar o controle social, permitindo sociedade um melhor controle da administrao pblica, combater o patrimonialismo e o clientelismo, fazer mais ao menor custo possvel, aumentando substancialmente sua eficincia, pois no h recursos infinitos para o alcance de todos os objetivos sociais, e, por fim, valorizar o servidor pblico.

Assim sendo, o modelo de gesto e os resultados a alcanar em qualquer processo de modernizao da administrao pblica, devem estar condicionados ao conjunto de todos os objetivos buscados. Entre os princpios que tem se sustentado para orientar a modernizao da administrao pblica, destaca-se a criatividade e empreendedorismo dentro do setor pblico. Todavia sempre de forma subordinada a critrios democrticos de gesto.

SEO 5 - O que a nova administrao pblica?


Nesta seo vamos abordar o aperfeioamento da gesto. A prtica gestora aqui o foco central e visa a contribuir para saber como os gerentes pblicos podem melhorar suas atuaes no trabalho.
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A melhor prtica gerencial inegavelmente uma importante via para que as organizaes do setor pblico venham a ter melhor desempenho e, assim, entre outras vias, possam melhor cumprir seu papel social. Em mbito internacional j se fala em uma nova administrao pblica desde meados da dcada passada (FERLIE, 1999), o que tambm comeou a acontecer no Brasil, praticamente na mesma poca. Para cumprir com responsabilidade o exerccio das polticas pblicas que lhes cabe, as organizaes pblicas devem encontrar formas e instrumentos flexveis para realizar objetivos pblicos em constante mudana. Para definir o sucesso na gesto pblica, Moore (2002, pp.29,30) primeiro define as vises parciais equivocadas que no do conta do seu significado pblico:
n

o sucesso pessoal e a reputao dos prprios gerentes; a realizao administrativa na criao de organizaes grandes, durveis e poderosas; a eficcia na obteno dos resultados polticos preferenciais dos dirigentes.

Moore (2002, p. 30) prope identificar o xito administrativo [...] no setor pblico com a criao e reorientao dos empreendimentos do setor pblico, de forma que o valor pblico aumente tanto no curto como no longo prazo. Esse sucesso da gesto pblica pode significar, em diferentes oportunidades:
n

aumento da eficincia, efetividade e eqidade de aes que j vm sendo desenvolvidas; implantar programas para satisfazer novos projetos polticos ou atender a uma nova necessidade no cenrio de trabalho da organizao; refazer a misso da organizao, reposicionar a organizao no seu cenrio poltico e de trabalho.
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Ao analisar os conceitos e as caractersticas da nova administrao pblica, Guimares (2003) defende a insero da abordagem da competncia nesse contexto. Existem quatro modelos da nova administrao pblica que foram propostos por Ferlie (1996): 1. impulso para a eficincia, 2. downsizing e descentralizao, 3. em busca da excelncia, e 4. orientao para o servio pblico. Guimares (2003) prope a abordagem da competncia, entendida tanto como mecanismo de flexibilidade e de inovao da gesto organizacional, como forma de controle e de excluso sociais, assim pretendendo superar as dificuldades que associou aplicao das concepes apresentadas por Ferlie (1999) na gesto de organizaes pblicas. Guimares (2003) ainda considera que, o desafio dos gestores de organizaes pblicas, coloca-se na necessidade de desenvolver competncia para realizar a gesto pblica de forma eficiente e com efetividade social. Para tanto, pressupe a prestao de um servio pblico de qualidade, o que implica a satisfao das necessidades da populao, quer dizer, que deve estar orientado para o desenvolvimento e uso do conceito de cidadania.

SEO 6 - Criao de valor pblico


No contexto do governo estadunidense ao final do sculo 20, Moore (2002) nos traz um conceito novo que consideramos fundamental para pautar a modernizao da administrao pblica. Trata-se da dia de que cabe s organizaes pblicas criar valor pblico. J na introduo de sua obra, Moore (2002, p.19) explicita como objetivo daquele trabalho: expor uma estrutura de raciocnio prtico para orientar gerentes de empresas pblicas. A questo que o autor responde : [...] como os gerentes pblicos devem
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pensar e fazer para criar valor pblico, explorando circunstncias particulares nas quais se encontrem. Segundo a perspectiva acima, Moore (2002, p.31) define assim o sucesso administrativo: aumentar o valor pblico produzido por organizaes do setor pblico tanto no curto como no longo prazo. Como produzir valor uma idia originada do setor privado, a diferena est em produzir um bem pblico, logo, de valor pblico e no apenas cujo valor financeiro seja agregado a qualquer produto.

as

Moore (2002, p.20) prope formas ou [...] tipos especiais de intervenes que os gerentes podem levar a efeito para explorar o potencial dos seus cenrios polticos e organizacionais, a fim de criar valor pblico. Pereira e Spink (1998, p.27) tambm se referem a uma nova administrao pblica, atribuindo-lhe que: no basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupo: ela tem de ser eficiente ao prover bens pblicos e semi-pblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou indiretamente financiar. Pereira e Spink (1998, p. 27), referem ainda que se trata de construir,
ao invs da velha administrao pblica burocrtica, uma nova forma de administrao, que tomou de emprstimo os imensos avanos por que passaram, no sculo XX, as empresas de administrao de negcios, sem contudo perder a caracterstica especfica que a faz ser administrao pblica: uma administrao que no visa ao lucro, mas satisfao do interesse pblico.

Catelli e Santos (2004), por sua vez, demonstram como nos ltimos 20 anos tem crescido a demanda pelo melhor uso possvel dos recursos arrecadados pelo governo, o que mais visvel nas sociedades democrticas de economias avanadas e emergentes. neste contexto que se insere a postura do governo empreendedor, voltado para o cidado como cliente. A busca de padres otimizados de eficincia e eficcia, na gesto pblica comprometida com resultados, faz com que a mesma se oriente por processos de avaliao contnua e de legitimao pela sociedade.
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Entretanto, contrariamente ao conceito de valor pblico que voc j estudou, na realidade da administrao pblica brasileira ainda persistem os sistemas de avaliao, que quase na sua totalidade, ainda so apenas economicamente pautados, restritos sua expresso monetria, medindo somente os custos da gesto pblica (CATELLI e SANTOS, 2004), quando o fazem. a abordagem dos benefcios da atuao governamental para a sociedade que se faz necessria e que ainda se restringe a puros ndices fsicos e escalas qualitativas, que impossibilitam uma avaliao dos resultados em termos de custos e benefcios em escalas mais abrangentes de avaliao da gesto pblica (CATELLI e SANTOS, 2004). As medidas econmicas dos benefcios da atuao governamental para a sociedade so ainda muito limitadas para identificar o valor criado pela gesto pblica. Esse seria um valor econmico agregado cuja determinao pode ser efetuada se forem considerados custos de oportunidade, e adotados princpios e critrios de sistemas de gesto econmica (CATELLI e SANTOS, 2004) e tambm social.

SEO 7 - A participao popular no funcionamento do aparelho de Estado


Como voc j estudou, nas tarefas de realizar o (pressuposto) interesse nacional, as elites dirigentes, ao longo de nossa histria, no tm feito mais que favorecer determinadas classes. Percebemos isso mesmo em nvel administrativo: os servios pblicos nos bairros elegantes das grandes cidades so muito superiores aos fornecidos periferia (ALENCAR CARPI e RIOZINHOS, 1985, p.328). Por exemplo: um Centro de Sade, ou uma escola pblica. falso pensar que a sociedade brasileira est alienada e perdeu o seu dinamismo. Segundo os autores acima referenciados [...] ela est extremamente ativa, embora sua ao poltica e cultural dificilmente aparea nos grandes veculos de comunicao de massa. O Brasil vive hoje (desde a Nova Repblica) nas lutas dos trabalhadores os verdadeiros construtores do nosso milagre
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econmico que se reorganizaram em novos moldes [...]. Esse movimento no est claro no momento atual. Por referncia ao tema da descentralizao, Felicssimo (1992, p.20) situa uma tendncia de discutir a administrao pblica por meio de um movimento pendular que privilegia ora a administrao pelo pblico, ora a administrao para o pblico, rejeitando-se, s vezes asperamente, o modelo de administrao do pblico. O autor citado considera que essa tendncia pendular revela uma visvel incapacidade do Estado brasileiro em atender, com eficincia e eficcia, s demandas da maioria da populao. Consideramos que no caso da administrao pelo pblico que se pode falar de participao popular no funcionamento do aparelho de Estado. Pois, nesse caso,
ocorre a emergncia da presena direta, e no indireta, do cidado na esfera pblica como algum presente, cidado este que tem direitos e deveres para com os demais membros da sociedade. A administrao no mais (apenas) pblica, mas sim, coletiva; conhecimento um bem social e no individual. A referncia de ao que o indivduo est dentro do Estado e o Estado se confunde com a sociedade. (FELICSSIMO, 1992, p.20).

Pois, somente com a efetiva participao da cidadania, no interior da gesto dos servios pblicos, esses conseguiro cumprir a sua finalidade maior: trabalhar para produzir melhorias na qualidade de vida dessa mesma populao.

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Atividades de auto-avaliao
1) Conceitue, com suas prprias palavras, o que cultura organizacional e comente como esse conceito se aplica na administrao pblica brasileira.

2) Indique trs caractersticas que demonstrem a persistncia da cultura burocrtica na administrao pblica brasileira.

3) O que voc entende por fatores culturais da administrao pblica? Exemplifique.

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4) Quais as perspectivas de uma nova viso cultural de administrao pblica brasileira?

5) Como se diferencia a modernizao do Estado e do aparelho de Estado?

6) Conceitue o que a nova administrao pblica.

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7) Qual a importncia de que as organizaes pblicas orientem sua gesto no sentido de criar valor pblico?

8) Discuta a participao popular, atualmente existente no funcionamento do aparelho de Estado brasileiro.

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Sntese
Nesta nossa ltima unidade da disciplina Administrao Pblica Gerencial, voc aprendeu os principais significados de uma mudana cultural de superao do modelo burocrtico da administrao pblica, no sentido da modernizao do Estado e do aparelho de Estado, em cujo contexto se desenvolve uma nova concepo de administrao pblica. De acordo com esse novo referencial, percebemos a importncia de que as organizaes pblicas orientem sua gesto no sentido de criar valor pblico. Esse resultado central, que d sentido a qualquer administrao pblica, se refora com a efetiva participao popular no funcionamento do aparelho de Estado brasileiro. E as implicaes destas prticas, corretas para uma nova administrao pblica no pas, so altamente desejveis e relevantes no sentido das instituies pblicas cumprirem seu papel social para com a toda populao que integra a sociedade brasileira.

Saiba mais
Para continuar se aperfeioando nas novas ferramentas disponveis, com o objetivo de efetivar uma gesto mais estratgica no governo, de forma comprometida com os resultados pretendidos e necessrios para a administrao pblica no atual contexto brasileiro, recomendamos estudar, por inteiro, o livro de Mark Moore Criando valor pblico: gesto estratgica no governo (Rio de Janeiro e Braslia: Uniletras e ENAP, 2002).

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Para concluir o estudo


Nesta disciplina voc teve uma base histrico-conceitual para poder adotar, no seu trabalho, posturas gerenciais sobre a prpria atividade, de forma comprometida com a finalidade social da instituio a qual est vinculado. De acordo com a perspectiva acima, inicialmente, voc aprendeu a distinguir os conceitos de Estado, governo e administrao pblica, reconhecendo suas concepes histricas, pois, a administrao pblica, na atualidade, produto da prpria histria e o espao das polticas pblicas integradas compem o seu objeto de trabalho privilegiado. Nas formas de funcionamento, assumidas pela administrao pblica brasileira, foram focados as bases constitutivas e modos operacionais dos servios pblicos. No processo de reforma do aparelho de Estado e sua trajetria recente no pas, chegamos concepo de administrao pblica gerencial. As tendncias internacionais de modernizao, as potencialidades do controle na administrao pblica e de uma gesto por resultados, caracterizam a mudana cultural necessria da administrao pblica brasileira para, assim, poder superar suas heranas patrimonialistas e seus entraves burocrticos e, finalmente, cumprir sua finalidade de estar a servio da cidadania. Parabns por seu aprendizado! Agora com voc!

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Referncias
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Sobre a professora conteudista


Ruth Terezinha Kehrig
Graduada em Administrao de Empresas pela FURB Fundao Universidade Regional de Blumenau (1977), Especialista em Administrao Pblica pela ESAG/UDESC (1978), Licenciada em Sade Pblica em nvel de ps-graduao pela Universidade do Chile (1979), Mestre em Sade Pblica com meno em Administrao de Servios de Sade pela Universidade do Chile, e, Doutora em Sade Pblica com rea de concentrao em Polticas, Planejamento e Administrao de Servios Pblicos pela Universidade de So Paulo USP. Experincia profissional de 27 anos junto Secretaria de Estado da Sade onde desempenhou diversas funes, destacando-se como Coordenadora Regional de Sade, Assessora de Planejamento, Diretora de Servios Bsicos de Sade e Chefe de Desenvolvimento de Recursos Humanos. professora do Mestrado em Sade Coletiva da UNOESC de Joaaba e na graduao nos Cursos de Administrao Pblica e Gesto de Cidades da FASSESC, onde trabalha com as disciplinas de Polticas Pblicas, Teoria Organizacional e Modelos de Gesto, alm de professora autora e tutora da UNISUL VIRTUAL. pesquisadora com apoio do CNPQ e FAPESC, com trabalhos publicados na rea de polticas pblicas e teoria organizacional.

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Respostas e comentrios das atividades de auto-avaliao


Unidade 1
1. Elabore, com suas palavras, um conceito de Estado que seja passvel de explicitar sua importncia na administrao pblica. Justifique sua resposta. Resposta: Voc pode ter se referido a diferentes concepes de estado, desde que demonstre ter entendido a importncia do contexto histrico, poltico e ideolgico presente na concepo adotada e as implicaes deste conceito na operao do aparelho de Estado por meio da administrao pblica.

2. Entre as formas de governo existentes na atualidade, como se insere o Brasil? Justifique sua resposta, comparando a condio brasileira com outros dois expoentes internacionais de formas de governo. Resposta: O Brasil uma repblica federativa. Exemplos de repblicas so muitos, at a Argentina. O modelo federativo do governo brasileiro segue o modelo dos Estados Unidos.

3. Comente e critique, com as suas prprias palavras, um conceito de Estado. Resposta: Independentemente do conceito, o que importa o exerccio do aluno desenvolver seus comentrios pessoais a respeito. Digamos, ao assumir o conceito tradicional de que Estado compreende territrio, povo e governo, preciso interpretar o que quer dizer esta afirmao. Poderia ser algo assim: a reduo das palavras no d conta das relaes possveis (democrtica ou autoritria) entre povo e governo, e/ou, idia de territrio cabe associar o conceito de soberania do Estado.

4. Que governo e qual sua importncia na sociedade? Resposta: Governo o aparelho de Estado, quer dizer, compreende o conjunto de rgos e instituies que operam o Estado. E ainda, aqui, cabe explicitar sua reflexo sobre a importncia para a sociedade de ser representada por um Executivo, um Legislativo e um Judicirio, pois o Estado moderno representativo.

5. Elabore uma definio prpria para a administrao pblica. Resposta: Trata-se de uma definio elaborada com as prprias palavras do aluno, devendo ser evitadas as citaes do livro didtico ou de qualquer outra fonte. O importante destacar o que j assimilou at aqui no estudo desta disciplina.

6. Como se relacionam Estado, governo e administrao pblica? Resposta: A relao conceitual e real: o Estado possui entre seus componentes um governo que administrado segundo as especificidades do setor pblico. Tais relaes se fundamental por princpio tico e moral em nome do interesse pblico da populao.

Unidade 2
1. Indique trs contribuies conceituais derivadas da histria da administrao pblica para a formao da teoria da administrao. Resposta: Entre outras possibilidades, destacam-se as prticas para a boa administrao pblica (de Confcio na China); a secular organizao militar; os estudos de Weber sobre a burocracia estatal.

2. Assinale quais das formas de Estado, abaixo, marcaram a entrada da administrao pblica no incio da Idade Moderna. Resposta: As alternativas corretas so D e E.

3. O que significa para um Estado ser representativo? Resposta: Basicamente, a sua instituio representar os interesses da populao.

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4. O Brasil um Estado de direito? Justifique sua resposta. Resposta: Basicamente, amparado em uma ordem constitucional e, portanto, legal.

Unidade 3
1. Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira que foram herdadas do Estado patrimonial portugus. Resposta: O estamento e o patrimonialismo, descrevendo como se reproduziram estas prticas no perodo do Brasil colonial.

2. Cite e explique duas caractersticas da administrao pblica brasileira que foram herdadas do Estado estamental portugus. Resposta: Entre outras possibilidades, destaca-se: Foi dentro dos rgos do estamento burocrtico, composto por uma camada dirigente privilegiada, que se formou a aristocracia brasileira. A tendncia da administrao pblica brasileira de empregar parentes dos seus dirigentes, tentado perpetuar o poder oligrquico pela via hereditria, pela nomeao de funcionrios ou apoio a polticos que sejam os prprios herdeiros para permanecerem os mesmos no poder.

3. D dois exemplos sobre as manifestaes atuais do patrimonialismo na administrao pblica brasileira. Resposta: Entre outras possibilidades, destaca-se: - o uso do dinheiro pblico em interesse particular e a corrupo nas licitaes desvirtuadas com propinas aos agentes pblicos.

4. Faa uma sntese do quadro administrativo do perodo colonial no Brasil. Resposta: Diretamente subordinado ao Rei de Portugal e centralizado na estrutura de um governo-geral, assistido por uma provedoria financeira e uma ouvidoria da justia, o quadro administrativo se materializava por meio dos capites hereditrios.

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5. Identifique, historicamente e na atualidade, expresses do coronelismo na administrao pblica brasileira. Resposta: Desde o perodo da Repblica Velha, eram os grandes proprietrios de terras que ditavam as ordens polticas e controlavam no cabresto a vida e votos dos habitantes da regio. Conforme se pode constatar na mdia nacional, ainda no Nordeste e regies do Sul do Brasil, esta realidade no foi suficientemente superada pela administrao pblica.

6. Como as oligarquias participaram e/ou participam da administrao pblica brasileira? Resposta: Famlias que representam a oligarquia brasileira continuam ostensivamente no poder poltico nacional.

7. Identifique e faa uma reflexo pessoal sobre as principais caractersticas da administrao pblica brasileira na era Vargas. Resposta: O ponto mais importante a destacar a entrada do pas em uma era em que, frente ao patrimonialismo antes imperante, se consolidaram esforos para iniciar uma administrao pblica burocrtica no Brasil.

8. Descreva quais foram as origens da formao do Estado burocrtico no Brasil. Resposta: Destaque para a burocracia estatal portuguesa transmigrada junto com a famlia Real em 1808, mas o modelo administrativo continuava patrimonialista, tornando-se uma administrao propriamente burocrtica somente em 1938, com a criao do DASP Departamento Administrativo do Servidor Pblico.

9. Assinale as alternativas verdadeiras, como sendo configurao da administrao pblica brasileira nos governos militares brasileiros (1964-1984): Resposta: Todas as alternativas so verdadeiras.

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Unidade 4
1. Desenvolva uma concepo de Polticas Pblicas, derivada do seu aprendizado at esta unidade. Resposta: Desenvolver um pouco mais do que qualquer uma das concepes apresentadas no livro didtico desta disciplina.

2. Existem polticas pblicas que no sejam polticas governamentais? Justifique sua resposta. Resposta: Sim, quando o governo no participa diretamente daquela poltica pblica, por exemplo, tem polticas de proteo ambiental, que so assumidas apenas por ONGs ou outras organizaes da sociedade civil, ou mesmo por empresas, em nome da sua responsabilidade social corporativa. Ou, o caso de uma poltica pblica sindical, por exemplo.

3. Como se pode caracterizar a dimenso poltica do espao pblico? Resposta: Quando nesse espao pblico so construdas as decises polticas.

4. O que voc sabe sobre o processo de formulao da poltica de segurana em seu municpio e no seu estado? Resposta: Especificar quais sejam, como surge, quem as formula, de que maneira e com quais objetivos. Reportar-se aos beneficirios da poltica. Existem muitas variaes possveis. Apenas, recomendase como pr-requisito que contemple o reconhecimento dos problemas sociais a que vai responder, a sua comunicao ampla a toda a populao e o controle social desde a formulao, durante a implementao e como o principal eixo de avaliao.

5. Indique nas polticas pblicas, abaixo relacionadas, quais tendem a ter um carter de poltica social (A), ou poltica econmica (B), ou poltica socioeconmica (C): Resposta: a) ( A ) poltica de sade b) ( A ) poltica de educao c) ( C ) poltica agrria d) ( B ) poltica de emprego e) ( B ) poltica tributria f) ( B ) poltica de rendas

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6. Qual a contribuio da existncia de polticas pblicas integradas para a efetividade de uma poltica de segurana? Busque dois exemplos da sua realidade. Resposta: Pense em problemas da segurana que somente podero ser resolvidos com a integrao de outras polticas - sociais, econmicas e socioeconmicas. Por exemplo, no caso do menor abandonado e do aumento da criminalidade na realidade social brasileira atualmente.

Unidade 5
1. Voc acaba de estudar os princpios que regem o dia-a-dia do desenvolvimento da Administrao Pblica. Agora necessrio que voc pesquise e anote um exemplo o qual j tomou conhecimento que aconteceu ou acontece na Administrao Pblica, a fim de fazer uma relao da teoria com a prtica. Resposta: Voc pode trazer um exemplo prtico sobre qualquer um dos princpios estudados. Por exemplo, a legalidade, a moralidade, a supremacia do interesse pblico, entre outros.

2. Qual o princpio adotado pela Constituio Federal para a repartio de competncia e o que ele significa? Resposta: Os servios pblicos se desenvolvem por meio da repartio de competncias e atribuies entre a Unio, Estados e Municpios, de acordo com o princpio federativo.

3. Qual a tcnica adotada pelo Brasil para a repartio de competncias? Resposta: Para proceder repartio de competncias, deve ser distinguido o interesse geral ou nacional, do interesse regional/ estadual, e do interesse local/municipal.

4. A Constituio Federal reparte as competncias expressamente ou implicitamente? Explique. Resposta: As competncias esto explicitamente repartidas pela Constituio Federal entre os trs nveis de governo.

5. Qual a diferena entre competncia exclusiva e competncia privativa? Resposta: A competncia exclusiva no comum aos demais entes federativos, mas exclusiva da Unio. Agora tanto os estados mebros, quanto os municpios podem ter competncias privativas na sua esfera prpria de atuao.

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6. Sabemos que nos Municpios, como na Unio e nos Estados, temos os trs Poderes definidos na Constituio. Porm, quem exerce ou representa cada um deles nos Municpios? Resposta: No municpio o Poder Executivo exercido pelo prefeito, o Poder Legislativo exercido pela Cmara Municipal de Vereadores e no existem rgos municipais do Poder Judicirio, pois as Comarcas fazem parte da estrutura estadual.

7. No Distrito Federal a quem atribuda a representao do Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio? Resposta: O Poder Legislativo do Distrito Federal exercido pela Cmara Legislativa que se compe de Deputados Distritais. O Poder Executivo do Distrito Federal exercido pelo Governador. O Poder Judicirio no Distrito Federal, em verdade, no dele, pois, nos termos do art. 21, XIII, compete Unio organizar e manter o Poder Judicirio do Distrito Federal.

Unidade 6
1. Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo da Nova Repblica (governo Sarney). Resposta: Entre outras se destaca: - intensifica-se o programa de desestatizao anteriormente iniciado e a despatrimonializao social do Estado brasileiro.

2. Cite duas caractersticas da administrao federal no perodo do governo Collor/Itamar. Resposta: Entre outras se destaca: - reduo do nmero de ministrios e a privatizao.

3. Apresente o que voc considera a maior qualidade e o maior problema do Plano de Reforma do Aparelho de Estado, desenvolvido no governo FHC. Resposta: Entre outras se destaca: - como qualidade, a profissionalizao do servidor; - como problema, a privatizao da sade e da educao.

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4. Conceitue reforma do aparelho de Estado e comente sobre o seu significado na sociedade brasileira do final do sculo 20 e incio do sculo 21. Resposta: Trata-se da reorganizao do aparelho de Estado. Quando se elege um governo com maior apoio popular pode-se pressupor a priorizao das polticas sociais.

5. Quais os dois principais avanos da reforma do aparelho de Estado, encaminhada no governo FHC, em relao s experincias anteriores de reforma da administrao pblica no Brasil? Resposta: Tanto teve por proposta bsica transformar a administrao pblica brasileira, de burocrtica, em gerencial, como promover uma descentralizao entre os nveis de governo, chegando inclusive transferncia de recursos e atividades s mais diversas formas de governo local e organizaes no-governamentais ou outras expresses da sociedade civil organizada.

Unidade 7
1. Como se insere a lgica da gesto por resultados no processo administrativo? Resposta: Na lgica da gesto por resultados, todo o processo administrativo planejamento, organizao, direo e controle - tm que se orientar por resultados.

2. Qual a importncia da participao dos atores sociais (especifique-os) na gesto por resultados nos servios pblicos? Resposta: Somente quando a gesto dos servios pblicos se abrir com transparncia para a participao de grupos da sociedade civil organizada e/ou representaes da prpria comunidade, a administrao pblica vai estar voltada efetivamente para resultados de interesse da populao.

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3. Conceitue gesto por resultados e descreva com as suas palavras qual a potencialidade da utilizao deste processo na administrao pblica brasileira da atualidade. Resposta: Trata-se de uma organizao gerenciada em funo dos objetivos pretendidos. Sua importncia o foco no resultado comprometido com o interesse pblico, razo de existir dos rgos pblicos. Segundo o livro-didtico, a gesto por resultados est baseada nas seguintes caractersticas: - definio conjunta de objetivos por setores ou departamento; - interligao de objetivos departamentais; - elaborao de planos tticos e operacionais; - sistema contnuo de avaliao; - participao atuante da chefia e desenvolvimento de executivos; - apoio intenso dos dirigentes que compem o staff da organizao.

4. Como o controle interno pode contribuir com a gesto por resultados dos servios pblicos? Resposta: O controle interno, como autocontrole da organizao sobre o seu prprio trabalho e resultados, serve para reorientar a prpria organizao aos seus objetivos e finalidades, permitindo-lhe corrigir seus processos internos.

5. O que quer dizer avaliao da eficcia do servio pblico e como possvel operacionaliz-la? Resposta: A avaliao da eficcia significa verificar o alcance dos objetivos estabelecidos. Para operacionalizar a eficcia do servio pblico, preciso construir um sistema de gesto articulado entre o governo os agentes da sociedade organizada, constitudos democraticamente, com clareza dos seus indicadores de acompanhamento. Entre estes se pode destacar, conforme o livro didtico, os seguintes: - o indicador da eficcia dos servios prestados pela entidade; - o indicador da eficincia operacional do governo; - o indicador da contribuio social do governo.

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Unidade 8
1. Conceitue com suas prprias palavras o que cultura organizacional e comente como esse conceito se aplica na administrao pblica brasileira. Resposta: Constituindo-se dos valores, regras, normas e maneiras de agir das organizaes, a cultura burocrtica um atributo da administrao pblica brasileira.

2. O que voc entende por fatores culturais da administrao pblica? Exemplifique. Resposta: O que culturalmente esperamos dos gerentes pblicos um bom exemplo do fator cultural na administrao pblica brasileira. Por exemplo, o ditado rouba, mas faz expressa um lamentvel fator cultural brasileiro por referncia prpria administrao pblica.

3. Quais as perspectivas de uma nova viso cultural de administrao pblica brasileira? Resposta: As nossas idias vigentes sobre os gerentes pblicos precisam ser modificadas culturalmente, sendo esperado deles a criao de valores positivos para o pblico por meio da sua prtica profissional.

4. Como se diferencia a modernizao do Estado e do aparelho de Estado? Resposta: A modernizao do aparelho de Estado, que se expressa na administrao pblica, segue as diretrizes ideolgicas da concepo de Estado e poltica que a sustenta.

5. Conceitue o que a nova administrao pblica. Resposta: Trata-se de uma forma moderna, gerencial, adaptativa e flexvel de administrar os servios pblicos, tornando-os mais eficientes, descentralizados, buscando sua excelncia e orientao para a finalidade do servio pblico.

6. Qual a importncia de que as organizaes pblicas orientem sua gesto no sentido de criar valor pblico? Resposta: A importncia est em se comprometer com a produo de um bem pblico, quer dizer, para benefcio da cidadania.

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7. Discuta a participao popular, atualmente existente no funcionamento do aparelho de Estado brasileiro. Resposta: Fale sobre a sua experincia ou viso da realidade neste aspecto.

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