UNIVERSIDADE MUNICIPAL DE SO CAETANO DO SUL

PR-REITORIA DE PS-GRADUAO E PESQUISA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO MESTRADO

Clvis Jos Ramos Ferraro

A integrao do sistema de transporte pblico de passageiros na regio do Grande ABC:

oportunidades e obstculos

So Caetano do Sul 2011

Clvis Jos Ramos Ferraro

A integrao do sistema de transporte pblico de passageiros na regio do Grande ABC:

oportunidades e obstculos

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Administrao da Universidade

Municipal de So Caetano do Sul como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Administrao.

rea de Concentrao: Gesto Desenvolvimento da Regionalidade.

para

Orientador: Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani.

So Caetano do Sul 2011

FICHA CATALOGRFICA

Ferraro, Clvis Jos Ramos A integrao do sistema de transporte pblico de passageiros na regio do Grande ABC: oportunidades e obstculos Clvis Jos Ramos Ferraro So Caetano do Sul: USCS / Programa de Mestrado em Administrao, 2011. xi, 145 f. il. Orientador: Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani. Dissertao (Mestrado) - Universidade Municipal de So Caetano do Sul, Programa de Mestrado em Administrao, 2011.

1. Sistemas de transporte pblico de passageiros. 2. Integrao Regional. 3. Consrcios Pblicos - Tese. I. Bresciani, Lus Paulo - II. Universidade Municipal de So Caetano do Sul, Programa de Mestrado em Administrao. III. Ttulo

Clvis Jos Ramos Ferraro

A integrao do sistema de transporte pblico de passageiros na regio do Grande ABC:

oportunidades e obstculos

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Administrao da Universidade

Municipal de So Caetano do Sul como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Administrao.

rea de Concentrao: Gesto Desenvolvimento da Regionalidade. Orientador: Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani.

para

Data da aprovao ____/____/______ Banca examinadora

Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani (orientador) USCS

Profa. Dra. Raquel da Silva Pereira USCS

Prof. Dr. Marco Antnio Carvalho Teixeira FGV - EAESP

A vida no d e nem empresta, no se comove e nem se apieda. Tudo quanto ela faz retribuir e transferir aquilo que ns lhe oferecemos.
Albert Einstein

Agradecimentos
A meu orientador, Professor Doutor Lus Paulo Bresciani, pela pacincia, compreenso, confiana e conduo do projeto de pesquisa. Aos professores da USCS, em especial a Raquel da Silva Pereira, Ana Cristina de Faria e Antonio Carlos Gil, por suas aulas, conselhos e apoio durante o decorrer deste caminho. Aos meus colegas da USCS, em especial a Priscila e Leandro, pelo companheirismo e incentivo na caminhada destes dois longos anos. Prefeitura do Municpio de Diadema e aos colegas da Secretaria Transportes pelo apoio fundamental. Ao meu amigo Valeriano, por ser um dos grandes incentivadores do meu retorno ao mundo acadmico. memria de meu pai, que foi um exemplo que procuro seguir, e que nos momentos de dificuldade me serviu de apoio e alento. minha filha, minha me e minha irm, que nesta dura caminhada me ofereceram compreenso, apoio, fora, amor e incentivos incondicionais.

Resumo

A pesquisa que deu origem presente dissertao teve como objetivo identificar fatores que podem favorecer ou atuar como barreiras contra a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros do Grande ABC. O processo de coeso dos diversos tipos de modais surgiu como parte da soluo para a crise de mobilidade enfrentada pelas regies metropolitanas em todo o mundo, e contribui para a reduo das externalidades decorrentes. A pesquisa foi desenvolvida a partir do referencial bibliogrfico sobre o tema, que permitiu identificar os principais conceitos, teorias e estado da arte; a metodologia conduziu ao estudo de experincias de integrao regional existentes no Brasil e no exterior. Foram realizadas tambm uma pesquisa baseada no mtodo Delphi, com especialistas do setor de transportes pblicos, e uma entrevista semiestruturada com a

coordenadora do Grupo de Trabalho Mobilidade do Consrcio Intermunicipal Grande ABC. Alm de identificar os fatores e barreiras mencionados, os resultados encontrados nesta pesquisa permitem concluir que, para o processo de integrao obter significativos avanos no modelo de gesto de transporte pblico de passageiros e na qualidade dos servios prestados, a soluo regional deve contemplar os modais de transportes no motorizados, individuais e coletivos. necessrio que seja construdo um modelo sistmico que se oriente pelas interrelaes existentes entre gesto da demanda e oferta de transportes, polticas de uso do solo e planejamento regional integrado.

Palavras-chave:

Transporte pblico; integrao regional; consrcios pblicos.

Abstract

The objective of this dissertation was to identify the main factors that contribute or that act as barriers to the integration of the public transport system of Grande ABC area. The process of integration of the several types of transportation modes has arised as part of the solution for the mobility crisis that affects the metropolitan areas around the world and contributes for the reduction of the corresponding externalities. The research was initially based on the bibliography about the theme, which allowed the identification of the main concepts, theories and state of art. The methodology lead to the study of experiences of regional integration both in Brazil and in other countries and involved a research based on Delphi method with professional people specialized on the public transportation areas and a semi-structured interview with the coordinator of the Mobility Work Group at Great ABC Intermunicipal Consortium . In addition to identifying the mentioned factors, the results found in this study lead to the conclusion that in order to allow the integration system to achieve significant advances in the management model of public passenger transport and the quality of services provided, it is necessary that the regional solution take into consideration the non-motorized modes of transportation, individual and collective. It is necessary to built a model driven by systemic interrelations between demand management and supply of transport, land use policies and integrated

regional planning.

Keywords: Public transportation, regional integration, public consortia.

LISTA DE ILUSTRAES
FIGURA 1: Estratgias monocntricas ou policntricas ....................................... 26 FIGURA 2: Sistema Integrado de Transportes / Mobilidade ................................. 28 FIGURA 3: COMPOSIO DO CTM ................................................................... 58 FIGURA 4: Esquema de Rede Integrada de Transporte ....................................... 64

LISTA DE GRFICOS
GRFICO 1: Nvel de conhecimento dos participantes sobre transportes pblicos .. ............................................................................................................................. 72 GRFICO 2: Regime jurdico ideal para o SITPP .............................................. 101 GRFICO 3: Projeo da implantao do SITPP ............................................... 102 GRFICO 4: Projeo de tempo sobre a adoo de restrio ao uso do transporte individual ............................................................................................................ 104 GRFICO 5: Medidas de restrio ao uso do transporte individual .................... 105 GRFICO 6: Prioridade de investimentos em modais ........................................ 106

LISTA DE TABELAS
TABELA 1: Configurao do Grande ABC ............................................................ 18 TABELA 2: Tipo de integrao utilizada no dia-a-dia ............................................ 23 TABELA 3: Meio de transporte utilizado para locomoo (%) .............................. 30 TABELA 4: Caractersticas do sistema de transportes pblico da RGABC ........... 74

LISTA DE QUADROS
QUADRO 1: Aes Estratgicas 2000 / 2010 Eixo Acessibilidade e Infraestrutura85 QUADRO 2: Sistematizao das definies da Oficina do Ncleo Estratgico Mobilidade ........................................................................................................... 86 QUADRO 3: Extrato do Planejamento Estratgico 2011-2020 ............................. 88 QUADRO 4: Fatores facilitadores propostos aos entrevistados ........................... 91 QUADRO 5: Fatores Facilitadores sugeridos pelos entrevistados........................ 91 QUADRO 6: Fatores facilitadores da integrao do sistema de transportes pblicos de passageiros ..................................................................................................... 93 QUADRO 7: Barreiras propostas aos entrevistados ............................................. 94 QUADRO 8: Barreiras sugeridas pelos participantes ........................................... 95 QUADRO 9: Barreiras a integrao do sistema de transportes pblicos de passageiros ......................................................................................................... 95 QUADRO 10: Fatores ligados legislao .......................................................... 96 QUADRO 11: Fatores ligados tecnologia .......................................................... 97 QUADRO 12: Fatores ligados sociedade civil ................................................... 97 QUADRO 13: Fatores ligados rea financeira ................................................... 98 QUADRO 14: Fatores Polticos ............................................................................ 99 QUADRO 15: Fatores ligados ao gestor do sistema .......................................... 100 QUADRO 16: Constituio do conselho gestor .................................................. 103

LISTA DE APNDICES

APNDICE A - Modelo de e-mail convite individual enviado aos gestores e pesquisadores .................................................................................................... 127 APNDICE B - Modelo do instrumento para aplicao do Delphi na primeira rodada ........................................................................................................................... 128 APNDICE C - Modelo de e-mail com instrues para a primeira rodada da pesquisa Delphi................................................................................................................. 135 APNDICE D - Modelo da carta formal da Universidade Municipal de So Caetano do Sul (USCS) aos painelistas ........................................................................... 136 APNDICE E - Modelo do instrumento para aplicao do Delphi na segunda rodada ........................................................................................................................... 137 APNDICE F - Modelo de e-mail com instrues para a segunda rodada da pesquisa Delphi ................................................................................................. 145

LISTAS DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADEGABC - Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC AMT - Autoridade Metropolitana de Transportes APG - Administrao Pblica Gerencial BHTRANS - Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte S/A BNDES - Banco Nacional do Desenvolvimento CF - Constituio Federal CI - Cartes Inteligentes CIGABC - Consrcio Intermunicipal Grande ABC CMSMJ - Corredor Metropolitano So Mateus-Jabaquara CPTM - Companhia Paulista de Trens Metropolitanos CRABC - Cmara Regional do Grande ABC CTM - Consrcio de Transportes de Madri EMPLASA - Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA EMTU/SP - Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos FCGABC - Frum da Cidadania do Grande ABC GTTA - Greater Toronto Transportation Authority IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IDH - ndice de desenvolvimento humano ICMS - Imposto sobre a circulao de mercadorias IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPI - Imposto sobre produtos industrializados IPK - Clculo do ndice de Passageiro por Quilmetro IPTU - Imposto predial e territorial urbano IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores ISS - Imposto sobre servios IR - ndice de Renovao LC - Lei Complementar MC - Ministrio das Cidades NTU - Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos OSO - Ordem de Servio Operacional PGT - Plos Geradores de Trfego

PIB - Produto Interno Bruto PIS - Programa de Integrao Social PITU 2020 - Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2020 PITU 2025 - Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2025 PPP - Parcerias Pblico-Privadas RENFE - Red Nacional de Ferrocarriles Espaoles RGABC - Regio do Grande ABC RIT - Rede integrada de transportes RMs - Regies Metropolitanas RMSP - Regio Metropolitana de So Paulo RMT - Regio Metropolitana de Toronto SBE - Sistema de Bilhetagem Eletrnica SEMOB - Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana SPAM - Sistema de Planejamento e Administrao Metropolitana SPTRANS - So Paulo Transporte S.A. STM/SP - Secretaria de Transportes Metropolitanos do Estado de So Paulo STPP - Sistema de Transportes Pblico de Passageiros TTC - Toronto Transit Commission USCS Universidade So Caetano do Sul EU - Unio Europeia VLT - Veculo leve sobre trilhos

Sumrio
1 INTRODUO ...................................................................................................... 17 1.1 Origem do estudo ........................................................................................... 17 1.2 PROBLEMATIZAO .................................................................................... 17 1.3 OBJETIVOS ................................................................................................... 20 1.4 JUSTIFICATIVA .............................................................................................. 20 1.5 DELIMITAO DO ESTUDO ......................................................................... 21 1.6 LINHA DE PESQUISA ........................................Erro! Indicador no definido. 2 REFERENCIAL CONCEITUAL ............................................................................. 22 2.1 TRANSPORTES PBLICOS E GESTO DE CIDADES ................................ 22 2.1.1 Planejamento Urbano e Transporte .......................................................... 24 2.1.2 Sistemas de Transportes Pblicos Passageiros ....................................... 29 2.1.3 Gesto da informao .............................................................................. 36 2.2 REGIES METROPOLITANAS E GOVERNANA ........................................ 41 2.2.1 Regies Metropolitanas ............................................................................ 41 2.2.2 Governana Metropolitana e Gesto Pblica ........................................... 46 2.3 Sistemas integrados de transportes pblicos .................................................. 51 2.3.1 Plano Integrado de Transportes Urbanos ................................................. 54 2.3.2 Consrcios Metropolitanos Existentes ...................................................... 56 3 METODOLOGIA ................................................................................................... 66 3.1 TIPO DE PESQUISA ...................................................................................... 66 3.2 AMOSTRA E SUJEITOS DA PESQUISA ........................................................ 67 3.3 INSTRUMENTOS DA PESQUISA .................................................................. 67 3.3.1 Reviso da literatura ................................................................................ 67 3.3.2 Anlise documental .................................................................................. 68 3.3.3 Painel de especialistas (mtodo Delphi) ................................................... 69 3.3.4 Entrevista Semi-estruturada ..................................................................... 73 3.4 PROCEDIMENTOS PARA COLETA DE DADOS ............................................ 74 4 POLTICA REGIONAL DE TRANSPORTES: PLANEJAMENTO E INICIATIVAS (1999-2011) .............................................................................................................. 75 4.1 O SISTEMA DE TRANSPORTES ................................................................... 75 4.2 PLANEJAMENTO ESTRATGICO DO CIGABC ............................................ 82 5 ANLISE E DISCUSSO DOS RESULTADOS DA PESQUISA DELPHI E DA ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA...................................................................... 90

5.1 RESULTADOS DA PESQUISA DELPHI ......................................................... 90 5.1.1 Fatores que podem favorecer a integrao do sistema de transportes

pblicos da RGABC. ......................................................................................... 90 5.1.2 Fatores que podem se tornar barreiras ou desfavorecer a integrao dos sistemas de transportes pblico de passageiros. .............................................. 94 5.1.3 Fatores distribudos por reas afins. ........................................................ 96 5.1.4 Constituio do rgo gestor do SITPP no Grande ABC ........................ 101 5.1.5 Restrio ao uso do transporte individual. .............................................. 103 5.1.6 Prioridades de investimento em termos modais no Grande ABC ........... 105 5.2 RESULTADOS DA ENTREVISTA SEMI-ESTRURADA ................................. 107 6 CONCLUSO ..................................................................................................... 112 7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................... 117 8 APNDICES ....................................................................................................... 126 Apndice A - Modelo de e-mail convite individual enviado aos gestores e pesquisadores .................................................................................................... 126 Apndice B - Modelo do instrumento para aplicao do Delphi na primeira rodada ........................................................................................................................... 127 Apndice C - Modelo de e-mail com instrues para a primeira rodada da pesquisa Delphi .................................................................................................. 134 Apndice D - Modelo da carta formal da Universidade Municipal de So Caetano do Sul (USCS) aos painelistas............................................................................ 135 Apndice E - Modelo do instrumento para aplicao do Delphi na segunda rodada ........................................................................................................................... 136 Apndice F - Modelo de e-mail com instrues para a segunda rodada da pesquisa Delphi .................................................................................................. 144

17

1 INTRODUO

1.1 Origem do estudo

O surgimento da presente pesquisa est relacionado trajetria profissional do pesquisador, funcionrio pblico de carreira da Prefeitura do Municpio de Diadema desde 1995. Lotado desde 2007 na Secretaria de Transportes, tendo como responsabilidade o Sistema de Bilhetagem Eletrnica (SBE), teve oportunidade de desenvolver e conduzir diversos projetos voltados Administrao Pblica. Ao longo destes dezesseis anos, tem convivido em seu cotidiano com as carncias e necessidades administrativas, mas, ao mesmo tempo, tem tambm procurado aproveitar as diversas oportunidades de desenvolvimento de pesquisas e projetos voltados para polticas pblicas, buscando a melhoria da qualidade de servios oferecidos populao e modernizao da mquina administrativa do Municpio. Com a lotao na Secretaria de Transportes, surgiu a necessidade de melhor conhecer e entender a nova rea de atuao Transportes Pblicos. O meio acadmico permitiu ao pesquisador perceber que o tema rico em oportunidades e propiciou a fundamentao terica necessria para a execuo de um projeto de pesquisa, que, espera, possa contribuir para o avano do conhecimento sobre o tema.

1.2 PROBLEMATIZAO

A regio do Grande ABC composta por sete municpios: Diadema, Mau, Santo Andr, So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra. A Tabela 1 mostra que esses municpios, na primeira dcada do sculo XXI, apresentam grandes diferenas entre si, tanto em relao distribuio de renda quanto taxa de ocupao do solo. No que se refere s disparidades socioeconmicas, basta comparar os dados de So Caetano do Sul e Rio Grande da Serra, por exemplo.

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Tabela 1: Regio do Grande ABC

Municpio

Populao

rea da unidade territorial Km 31 62 99 37 175 406 15

IDH1

ndice de Gini2

Diadema Mau Ribeiro Pires Rio Grande da Serra Santo Andr So Bernardo do Campo So Caetano do Sul

386.039 417.281 113.043 44.084 673.914 765.203 149.571

0,790 0,781 0,807 0,764 0,835 0,834 0,919

0,37 0,37 0,38 0,37 0,38 0,40 0,36

Incidncia da Pobreza (% da populao) 43,81 46,61 36,27 61,04 26,73 28,03 12,18

PIB per capita R$

22.371 13.395 12.660 7.896 20.044 32.677 62.459

Fonte: (IBGE, Cidades 2010), PNUD 2000.

H uma correlao negativa entre o transporte pblico e a renda, onde os locais mais pobres demandam mais por infraestrutura e transportes. medida que ocorre o aumento da renda, o usurio tende a optar pelo transporte particular e as supostas vantagens que este oferece. A mobilidade e a acessibilidade se tornaram uma questo fundamental para o desenvolvimento das regies metropolitanas, pois afetam a qualidade de vida dos cidados, em decorrncia dos problemas enfrentados em seu dia-a-dia como a poluio, tempo de deslocamentos, congestionamentos, falta de acesso ao transporte, dentre outros. O crescimento acelerado de algumas cidades transformou-as de tal modo que passaram a apresentar caractersticas de reas metropolitanas. Mas, em sua grande maioria a infraestrutura e os servios oferecidos populao no obtiveram o mesmo desempenho, o aumento da populao decorrente da urbanizao das cidades, provocou o aumento da desigualdade social e da deteriorao do meio
1

A finalidade do ndice de Desenvolvimento Humano oferecer um contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento. Este pretende ser uma medida geral, sinttica, do desenvolvimento humano (PNUD, 2011a).

Mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um nico indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula) (PNUD, 2011b).

19 ambiente e levou a um quase colapso da mobilidade e acessibilidade. O setor de transportes urbanos de fundamental importncia para o cotidiano da populao e vem sofrendo modificaes estruturais significativas, em decorrncia das transformaes urbanas e tambm devido interveno governamental, na busca da melhoria deste servio, visando o aumento da acessibilidade e mobilidade. Segundo a Unio Europeia (2003), as consequncias dos congestionamentos que afetam as regies metropolitanas so o aumento do tempo de viagem, o desconforto, o aumento da poluio, a elevao dos custos, a diminuio da qualidade dos servios e a perda de competitividade da economia europeia. E uma das solues propostas encorajar os cidados a trocarem os transportes particulares pelo pblico, exigindo servios adequados, acessveis, confortveis e de baixos custos. Os usurios do servio de transportes pblicos no seu dia-a-dia enfrentam os problemas decorrentes de um sistema sobrecarregado, que no comporta mais a demanda, fruto do crescimento desordenado das cidades, sendo necessria a sua reestruturao. Tal desafio ainda mais difcil por tratar de questes de mbito metropolitano, e pode levar os municpios que compem a metrpole a conflitos institucionais, polticos e legais. A integrao do Sistema de Transporte Pblico de Passageiros (STPP) uma forma de solucionar e otimizar o sistema de transportes nas regies metropolitanas, e possibilitar o aumento de mobilidade e acessibilidade dos usurios, e resultar em economia de escala financeira e dos recursos alocados. Prates (2010) ressalta que os resultados da integrao podem ser benficos aos municpios participantes, desde que ela no seja contaminada por disputas polticas. Em um momento, como o atual, em que a sociedade discute temas como sustentabilidade, acessibilidade e mobilidade urbana, a gesto dos custos de transportes pblicos deve ser um elemento preponderante no debate, com vrios itens em pauta, como os subsdios na remunerao ao sistema, a integrao temporal e o regime de gratuidades. Entretanto, faz-se necessria a definio da origem e da alocao de recursos para financiamento, que podem ter origem no crescimento da receita, no corte ou reduo nos gastos ou mesmo no pedgio urbano, sem comprometimento das metas fiscais. Porm, nem sempre possvel verificar os impactos dos resultados de uma poltica pblica. Pode-se quantificar o nmero de pessoas atendidas por um programa de Governo, mas no se tem como

20 quantificar as consequncias de um programa sobre a vida de um beneficirio.

Diante do exposto, o problema que norteou esta pesquisa : Que fatores se destacam como principais facilitadores ou barreiras para a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros na regio do Grande ABC?

1.3 OBJETIVOS

O presente estudo teve como objetivo central verificar que fatores se destacam como principais facilitadores ou barreiras para a integrao do sistema de transportes pblicos de passageiros na regio do Grande ABC. Por sua vez, os objetivos especficos da pesquisa foram: a) Levantar os avanos no campo da gesto pblica, relacionados integrao regional do servio de transportes de passageiros, no Grande ABC. b) Sistematizar e analisar os obstculos e oportunidades envolvidos na integrao do STPP no Grande ABC, de acordo com a percepo de atores relevantes nos sistemas municipais e metropolitano.

1.4 JUSTIFICATIVA

O crescimento acelerado e desordenado do setor de transportes nas reas metropolitanas acarretou uma srie de problemas, como crise na mobilidade urbana, congestionamentos, poluio, degradao da qualidade de vida, deseconomia de escala e outros. Uma das razes para este quadro foi a substituio do transporte coletivo pelo individual nas ltimas dcadas. necessrio ressaltar a importncia do STTP. Este contribui para o desenvolvimento econmico e para a integrao social e territorial, necessitando de investimentos em planejamento para aumentar sua eficincia e sua sustentabilidade. A concepo de solues para as questes relativas ao transporte pblico de passageiros nas metrpoles requer a orquestrao e a realizao de aes continuadas de uma srie de iniciativas que integram os diversos agentes pblicos e privados.

21 A integrao do STPP no Grande ABC poder ser o agente promotor de polticas pblicas regionais, tendo por diretriz a inter-relao entre o uso do solo urbano e os sistemas de transporte e a infraestrutura viria, num modelo sistmico. E, ainda, ser responsvel pelo planejamento, pela gesto e pela organizao do sistema.

1.5 DELIMITAO DO ESTUDO

Este projeto de pesquisa est delimitado Regio do Grande ABC e evoluo do processo histrico e poltico visando integrao regional, por meio do STPP do Grande ABC e dos municpios participantes. O objeto de estudo restringese concepo e ao gerenciamento do sistema integrado de transportes metropolitano e integrao das polticas de transportes e mobilidade. A relao positiva entre o sistema de transportes e o uso e ocupao do solo, que j seria relevante para uma dissertao, dada sua amplitude e a quantidade de fatores e variveis existentes, embora relevante, foge ao escopo da presente pesquisa, ficando aqui uma sugesto para futuros projetos, dada a riqueza do tema. O mesmo vale no que se relaciona ao debate sobre questes arquitetnicas necessrias para a concepo da infraestrutura de transportes.

22

2 REFERENCIAL CONCEITUAL

2.1 TRANSPORTES PBLICOS E GESTO DE CIDADES

O STPP por nibus , e continuar sendo por muito tempo ainda, o principal se no o nico vivel meio de transporte pblico para a maioria da populao (NTU, 2009). O perfil dos deslocamentos tem-se modificado em razo da disperso de locais de trabalho e escolas (NTU, 2009). Todavia, no Brasil, esse transporte ineficiente para responder s demandas atuais e aos novos desafios propostos para o setor. A Gesto do STPP realizada de forma federativa, cabendo ao Estado de So Paulo a gesto das linhas de nibus intermunicipais, da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) e da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU/SP) e aos municpios a das linhas municipais. Porm, os diversos modais no se integram, exceo dada cidade de Diadema, que possui integrao fsica entre a rede de transporte municipal e o Corredor Metropolitano So MateusJabaquara (CMSMJ), que consiste em sua maior parte em uma via exclusiva para nibus, construdo pelo Governo do Estado e gerenciado pela EMTU/SP. Sampaio (2011, p. 1) afirma que Nas regies metropolitanas, enfrenta-se a falta de coordenao institucional e operacional das redes municipais e intermunicipal de transporte pblico [...]. As aes so realizadas de forma desarticulada no STPP entre os diversos nveis de governo, dispondo aos usurios a sobreposio de servios que no primam pela qualidade e comportando-se como concorrentes, em vez de somarem esforos. Na Tabela 2 so apresentados os dados obtidos pela pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA, 2011), que demonstra quais so os tipos de integrao que o usurio de transportes tem sua disposio por regio do Pas. Pode-se observar na Tabela 2 que o tipo mais utilizado de integrao o nibus-nibus, seguido de nibus-metr, nibus-trem e, por fim, trem-metr. Em um setor que almeja aumentar o nmero de usurios do STPP, o processo de integrao

23 que permite a reduo dos custos de deslocamento e propicia o aumento da mobilidade dos usurios ainda muito tmido.
Tabela 2 Tipo de integrao utilizada no dia-a-dia

Brasil No existe em minha cidade No usa, apesar de existir nibus-nibus nibus-metr nibus-trem Trem-metr Outro tipo No sabem No Responderam
Fonte: IPEA 2011

Sul 33,7 14,7 42,6 4,2 0,5 0 0 0 4,2

Sudeste 19,0 37,0 25,2 9,2 2,4 1,9 1,3 0,4 3,0

CentroOeste 21,3 17,3 32,3 0,8 0 0,8 2,4 2,4 22,8

Nordeste 23,3 24,5 49,8 0,8 0 0 0 0,9 1,2

Norte 55,6 22,6 21,1 0,8 0 0 0 0 0

26,3 27,5 33,2 4,9 1,1 0,9 0,8 0,7 4,5

Caso ocorra a integrao e a transferncia entre os sistemas de trens, nibus, metr e futuramente Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) ou Monotrilho, podero ocorrer conflitos entre os atores envolvidos de ordem poltica, de competncias, quanto aos subsdios e compensao financeira entre os participantes, em razo da falta de clareza da viso, dos valores e dos objetivos envolvidos no processo de integrao. Outro tipo de problema a ser enfrentado a integrao das diversas tecnologias envolvidas no Sistema de Bilhetagem Eletrnica (SBE), j que no foi definido previamente um padro. Mau teve problemas quando uma prestadora de servio, por fora judicial, comeou a operar com uma tecnologia diferente da adotada pelo Municpio, ocasionando problemas aos usurios que no possuam Cartes Inteligentes (CI) compatveis (MOREIRA, 2010). Atualmente, cada municpio definiu um modelo tecnolgico, sem ter como horizonte uma possvel fuso. De acordo com pesquisa da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU, 2005), aproximadamente 25% dos passageiros dos sistemas regulares de transporte no pagam passagem. No modelo atual, o usurio pagante o responsvel pelo custeio desses benefcios, j que todos os custos de transporte so rateados pelos passageiros pagantes do sistema, estabelecendo-se uma relao negativa entre o valor da tarifa e a gratuidade. O regime de gratuidades poder ser outro fator gerador de conflito, j que cada um dos nveis de governo possui regras prprias, e, caso ocorra, a reduo da abrangncia acarretar prejuzos polticos, fato que nem todos os gestores esto

24 dispostos a assumir. Um dos fatores a serem considerados a fonte de recursos para o financiamento das gratuidades. Esse foi o caso do municpio de Diadema, que no possua controle sobre a demanda de gratuidades e que, aps a implantao do SBE, viu-se obrigado a rever e a reduzir a abrangncia do seu programa social, pois na situao anterior no existia gesto e controle pela demanda, cuja implantao demonstrou que o custo do programa era incompatvel com o oramento. Para que a integrao dos diversos tipos modais em conjunto com a integrao temporal seja bem sucedida, ser necessrio buscar o equilbrio financeiro para a relao entre as tarifas e a remunerao das empresas prestadoras de servios, j que ocorrer o aumento do custo do sistema, sem que ocorra a devida compensao financeira.

2.1.1 Planejamento Urbano e Transporte

2.1.1.1 Mobilidade e Acessibilidade

As cidades possuem uma dinmica que requer uma interveno, seguida de planejamento por parte dos dirigentes e da sociedade civil, pois, ao longo do tempo, sofreram as consequncias do processo inflacionrio que corroeu o Pas por muitos anos, em conjunto com a omisso ou falta de um planejamento por parte dos governantes. Os gestores pblicos no foram capazes de prever uma srie de consequncias, como a suburbanizao, ou a forma de crescimento da prpria cidade, permitindo o fracionamento entre as reas centrais e o subrbio e a segregao socioespacial, que, por sua vez, possuem alto custo econmico e social. Klink (2009, p.417) frisa as consequncias para a gesto pblica:
Uma legislao estadual de uso e ocupao do solo flexvel, financiamento subsidiado para a moradia suburbana de classe mdia, investimentos macios em transporte rodovirio, governos locais relativamente fortes e com autonomia para legislar sobre o uso e ocupao do solo no municpio (produzindo, assim, um sistema de zoneamento que podia, de direito e de fato, excluir a populao de baixa renda)...

25 O estado, ao implementar a infraestrutura necessria em uma nova rea, obtm como consequncia natural o adensamento da mesma, que, por sua vez, passa a demandar por investimentos imobilirios que permitam uma maior ocupao de pessoas por metro quadrado. Com a falta de espaos, ocorre a valorizao dos terrenos, obrigando o deslocamento dos menos abastados para reas mais perifricas, gerando com isto um circulo vicioso (PEIXOTO, 2000). A interao do uso do solo com transportes uma questo fundamental para o planejamento e desenvolvimento das cidades. Pietrantonio (2010, p. 2) enfatiza a necessidade de sistematizar esta relao:
O entendimento da interface das polticas de transportes com o desenvolvimento urbano motivou uma busca por modelos integrados, considerando os efeitos de retroalimentao dos transportes sobre a localizao das atividades. ... Para responder s necessidades de conceber planos diretores de transportes e regulamentaes de zoneamento e controle de uso do solo, os urbanistas formularam procedimentos simplificados, baseados em um entendimento pessoal da dinmica de cada cidade e em parmetros de densidade de atividades considerados adequados ou recomendados. Embora insuficientes para lidar com a complexidade dos efeitos decorrentes de novos adensamentos sobre a infraestrutura de transportes, e menos ainda para lidar de forma sistemtica com a complexidade da interao entre uso do solo e transportes...

Oliveira et al. (2011) ressaltam ainda que a integrao do sistema de transportes pblicos deve ser tratada como uma ferramenta de planejamento urbano, que requer a compreenso do comportamento da demanda, de forma a prever seus impactos sobre o todo. Por sua vez, a expanso da cidade demanda a expanso das linhas existentes, o que em geral faz com que elas se tornem menos eficientes. Segundo SAMPAIO (2011, p. 1), a expanso urbana desordenada conduz a rede de transporte coletivo a uma formao, tambm desordenada e irracional. A Unio Europeia (2003) ressalta a necessidade do estabelecimento de polticas de uso de solo orientadas para a reduo da necessidade de deslocamentos, para que ocorra a estruturao e reorganizao do espao urbano, com a criao de sub-centros e a delimitao da expanso da mancha urbana. A persistncia de uma poltica de desenvolvimento por parte das grandes cidades em um modelo urbano monocntrico (Fig. 1) pode levar perda de controle sobre a ocupao da periferia. Esta expanso descontrolada pode ser limitada por uma estratgia policntrica, requerendo um planejamento territorial eficaz (UE, 2003).

26

Figura 1 - Estratgias monocntrica ou policntrica Fonte: Adaptado de UE (2003)

O estado responsvel pela articulao de polticas pblicas que promovam a mobilidade e acessibilidade3, mas que requerem um conjunto de aes coordenadas. O Ministrio das Cidades (MC) entende a mobilidade como:
a reunio das polticas de transporte e de circulao, e integrada com a poltica de desenvolvimento urbano, com a finalidade de proporcionar o acesso amplo e democrtico ao espao urbano, priorizando os modos de transporte coletivo e os no motorizados, de forma segura, socialmente inclusiva e sustentvel.

O MC possui a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SEMOB), responsvel por formular e implementar as polticas de mobilidade urbana sustentvel, seguindo os princpios de acessibilidade universal; o desenvolvimento sustentvel das cidades; o acesso igualitrio dos cidados ao transporte pblico coletivo; a eficincia, eficcia e efetividade na prestao dos servios de transporte urbano. Todavia, nas ltimas dcadas o planejamento nos grandes centros esteve voltado ao automvel, relegando o transporte pblico a um segundo plano, tendo como consequncia a perda de qualidade, mobilidade e acessibilidade (PEIXOTO, 2000). Em conjunto com o processo de urbanizao e industrializao, ocorreu o
3

O MC (2007) define acessibilidade como a facilidade, em distncia,

tempo e custo, de se alcanar, com autonomia, os destinos desejados na cidade.

27 crescimento da taxa de ocupao do solo e o consequente aumento da demanda. Kneib (2004), em seu estudo sobre a relao existente entre uso do solo, transporte e acessibilidade, enfatiza que uma alterao em um destes fatores reflete-se nos demais. Para ela:
Tal relao justifica ainda a abordagem sobre os processos de planejamento (uso do solo, transporte e circulao), a necessidade de integrao entre esses processos e em diferentes nveis (operacional, ttico, estratgico) com o objetivo de garantir a acessibilidade de determinada rea, em longo prazo.

Tal informao confirmada pela Secretaria de Transportes Metropolitanos do Estado de So Paulo (STM/SP, 2010) quando se refere valorizao imobiliria e ao comrcio no entorno das estaes. O crescimento do nmero de viagens individuais por automvel tem uma relao positiva com o processo de saturao da malha viria, e, por consequncia com a perda da acessibilidade decorrente de congestionamentos. Em conjunto com o desenvolvimento desordenado dos grandes centros, ocorre o surgimento de centros regionais, que funcionam como zonas de contenes e redutores de viagens, j que o usurio no tem mais necessidade de se deslocar at o centro. Isso pode representar um fator de fortalecimento de excluso social e contribuir para o esvaziamento das reas centrais. Estes centros regionais passam a gerar demandas por infraestrutura urbana e por empreendimentos imobilirios e, como consequncia da melhoria das condies de vida, acabam ocasionando o crescimento populacional da regio e dos usurios dos servios oferecidos na mesma, gerando o aumento do nmero de viagens individuais e coletivas. Nas Regies Metropolitanas (RMs) encontra-se um ciclo vicioso na relao entre a expanso da rede de transporte pblico e da malha viria em conjunto com empreendimentos imobilirios de grande porte. Fatores de gerao de externalidades4 negativas ao ambiente urbano, estes empreendimentos so denominados Polos Geradores de Trfego (PGTs) (KNEIB, 2004). Para romper com este ciclo necessrio estimular a concentrao do crescimento urbano e o desenvolvimento de sub-centros prximos aos corredores, terminais, estaes
4

Segundo o dicionrio Priberam, externalidades significa: Efeito, benfico ou prejudicial, que uma dada atividade econmica tem sobre terceiros, que no esto envolvidos nessa atividade.

28 ferrovirias ou de metr, visando aos fluxos do deslocamento para o trabalho. Ou, ainda, facilitar e estimular o deslocamento de curta distncia e facilitar as viagens porta-a-porta sem utilizao do automvel, encorajando a utilizao de

deslocamentos a p ou de bicicleta (UE, 2003). Segundo Pereira (2008), este um momento de transio, em que a soluo para os congestionamentos deixa de ser o aumento e alargamento da malha viria e passa a ser a anlise de Sistema Integrado do Transporte no Territrio. Na Figura 2 tem-se o modelo proposto por Pereira (2008), no qual se apresenta a integrao entre a gesto da demanda e oferta de servios com o uso e a ocupao do solo, envolvendo conhecimentos dos campos das Cincias Sociais e da Engenharia.

Figura 2: Sistema Integrado de Transportes / Mobilidade Fonte: Adaptado de Pereira (2008)

A figura

demonstra

necessidade

da

interao

das

diversas

reas

governamentais e da sociedade civil organizada envolvidas na concepo, elaborao e implantao de polticas pblicas. A falta de dialogo entre os atores geram aes fragmentadas, que no conseguem atingir o problema em seu todo, seja por falta de conhecimento ou abrangncia.

29

2.1.2 Sistemas de Transportes Pblicos Passageiros

O STPP, ao longo do tempo, vem sofrendo impactos decorrentes das mudanas ocorridas no mercado e na incluso de novas tecnologias (SBE, monitoramento georreferenciado, controle de fluxo de passageiros), bem como das alteraes sociais. Este mercado, nos ltimos dez anos, sofreu a reduo da demanda de passageiros (NTU, 2009), passando a sofrer com a concorrncia do transporte individual e clandestino. O transporte pblico como economia de escala, na qual a insero de um novo usurio acarreta um custo adicional nfimo, ao passo que a adio de um carro no sistema virio contribui para o congestionamento e a poluio, exigindo constantes investimentos em infraestrutura viria para melhoria da mobilidade urbana. O MC (2006, p. 5) efetua um diagnstico do setor:
Estes servios passam por profunda crise em decorrncia da reduo do nmero de usurios, da concorrncia desleal do transporte informal, do aumento dos custos dos insumos acima da inflao, da elevada carga tributria, das gratuidades e descontos sem fontes externas de financiamento e, sobretudo, pela baixa produtividade das redes de transporte, cuja ineficincia repassada para as tarifas, assim como todos os demais custos do sistema, diretos ou indiretos, que so arcados exclusivamente pelos usurios pagantes, com a exceo cada vez menos expressiva da contribuio dos empregadores feita por meio do vale transporte.

A evaso que ocorre no STPP decorre da baixa qualidade dos servios pblicos oferecidos e dos altos custos da tarifa, no propiciando o equilbrio entre custos e benefcios para os usurios. Em conjunto, o setor se ressente da falta de polticas pblicas e planejamento estratgico por parte do Poder Executivo, pouco capaz de adequar-se s mudanas que ocorreram nas configuraes da cidade com a descentralizao dos postos de trabalhos e das vagas oferecidas nas Escolas (NTU, 2009). Na Tabela 3 tem-se o levantamento realizado pelo IPEA (2011), sobre o meio de transporte utilizado para locomoo na Regio Sudeste, indicando que 50,7% utilizam transportes pblico, seguido pelo transporte por carro com 25,6%, moto com 11,6%, a p com 8,3% e bicicleta com 3,8%.

30
Tabela 3 Meio de transporte utilizado para locomoo (%)

Brasil

Sul

Sudeste

CentroOeste

Nordeste

Norte

Transporte Pblico Carro Moto A p Bicicleta

Fonte: IPEA - 2011

44,3 23,8 12,6 12,3 7,0

46,3 31,7 12,4 7,6 2,0

50,7 25,6 11,6 8,3 3,8

39,6 36,5 6,5 13,7 3,7

37,5 13,0 19,4 18,8 11,3

40,3 17,6 8,2 16,1 17,9

Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, ocorreu a diviso de competncias, cabendo Unio legislar sobre a poltica nacional de transporte e trnsito e aos Estados e Municpios o gerenciamento e o planejamento do transporte urbano local. Dessa forma, o rgo gestor municipal responsvel pela coordenao da rede, pela qualidade dos servios, pela elaborao de normas para operao do servio de transporte coletivo de passageiros e, ainda, pela realizao dos processos licitatrios, em que ocorre a concesso a um terceiro do direito de operao de linhas preestabelecidas por tempo determinado. A discricionariedade do contrato de concesso estabelece: horrios de incio e finalizao de linhas; intervalos entre partidas; itinerrios; padres de qualidade; padres de conforto e segurana; caractersticas tcnicas e idade mxima da frota. O no cumprimento destes itens pode ocasionar penalidades e multas. Por meio da Ordem de Servio Operacional (OSO), que elaborada pelo gestor do sistema, realiza-se o dimensionamento do STPP, planejando-se e definindo-se linhas de transportes, trajeto, nmero de viagens e de carros utilizados. Por meio da OSO feito o detalhamento da quantidade mnima de carros por faixa horria, intervalo entre partidas por linha etc. passvel o redimensionamento em qualquer tempo, de acordo com a dinmica do sistema, a partir dos dados gerados pelo STPP, que permitem o Clculo do ndice de Passageiro por Quilmetro (IPK) e do ndice de Renovao (IR), que, por sua vez, determinam a insero ou remoo de carros por linha ou linhas (CRREA, 1996). As empresas prestadoras de servios coletivos so chamadas de

concessionrias de servios. A contratante, de acordo com a Lei 8.666/93 -- Lei das Licitaes e Contratos Pblicos, efetua uma oferta pblica das linhas disponveis ao

31 mercado, sendo selecionada a melhor proposta, conforme critrios preestabelecidos. Ao final deste processo uma empresa declarada vencedora da licitao, sendo celebrado com a mesma um contrato de concesso para a explorao de uma ou mais linhas, no qual so definidos os direitos e deveres de ambas as partes. Ento, as empresas prestadoras de servios colocam em operao a sua frota, e o rgo gestor passa a fiscalizar e cobrar o cumprimento do contrato de concesso e prticas de gesto compatveis regulao do transporte pblico de passageiros. Um ntido ponto de conflito entre o rgo gestor e a concessionria de servios decorre da diferena de misso de ambas: a primeira busca a eficcia e eficincia do servio e a segunda busca o lucro, sendo difcil a conciliao de interesses. O Setor de Transportes Pblicos vem passando por vrias modificaes buscando a reduo de custos e melhoria da qualidade. A introduo de novas tecnologias vem como resposta a parte das necessidades deste setor, envolvendo inovaes como a bilhetagem eletrnica, o monitoramento de rotas etc. Para que a Administrao Pblica Gerencial5 (APG) esteja orientada para resultado, h necessidade de que os gerentes e os sistemas de informaes estejam totalmente alinhados. Neste sentido, o SBE exerce um papel fundamental neste processo, permitindo a utilizao de controles que aumentam a eficcia operacional e gerencial do sistema (LBECK et. al., 2009).

2.1.2.1 Financiamento do Sistema

Os custos do STPP podem ser cobertos por duas fontes diferentes de receitas: as tarifas e os subsdios. Existem outras fontes adicionais, como a publicidade, mas estas representam uma parcela pequena em relao ao valor total do sistema. Desta forma, os custos podem ser cobertos pela aplicao de tarifas
5

A Administrao Pblica Gerencial (APG) uma resposta ao modelo burocrtico, possuindo uma postura proativa de resultados, buscando tica, transparncia, eficincia, eficcia e produtividade. Assumem-se novas dimenses, como a responsabilidade e qualidade na gesto dos recursos pblicos. O processo de tomada de deciso um fator preponderante e baseia-se no conhecimento da conjuntura, tendo como diretriz a realizao de um governo voltado ao cidado (PEREIRA, 1996).

32 com o valor real de mercado ou subsidiados por meio de receitas advindas do oramento municipal e / ou regional. Sampaio (2011) ressalta que os valores das tarifas so fruto de uma deciso poltica, na qual se define qual parte do custo caber ao usurio, quanto o sistema receber de subsdio e como este ocorrer. O valor da tarifa obtido pela diviso dos custos de produo pelo nmero de usurios pagantes do sistema, que na maioria dos casos ainda financiam as diversas gratuidades oferecidas pelo sistema. necessrio que as empresas deixem de ser remuneradas apenas pelo volume de passageiros transportados e que passem a considerar os ndices de produtividade e qualidade. Entretanto, necessria a participao do estado, como elemento financiador dos transportes pblicos, assumindo os custos decorridos da gratuidade, bem como, a oferta de subsdio de parte do valor da tarifa, dada a importncia social desta atividade. Vasconcelos (1995, p. 20) afirma que no basta apenas oferecer a infraestrutura de circulao, mas que tambm necessrio oferecer a mobilidade mnima:
Se no forem ofertadas formas convenientes de transportes pblicos motorizados a preos acessveis, as vias tornam-se apenas meio de consumo individual, para aqueles com o acesso ao automvel. Est implcita, portanto, a possibilidade de concesso de subsdios ao transporte pblico, sempre que necessrios para garantir a mobilidade mnima, ou como forma de compensao dos subsdios concedidos ao transporte particular.

Carvalho (2005) ressalta a necessidade de se definir a poltica tarifria a ser adotada em um sistema integrado j na fase de desenvolvimento. Pois geralmente os gestores pblicos optam pela poltica de tarifa nica, que na prtica se constitui em uma poltica de gratuidade concedida a uma fatia de demanda que realiza percursos mais longos. Com isso, provoca-se a excluso de grande parte de usurios, que desejam fazer deslocamentos curtos, ou a supresso de viagens eventuais, devido ao alto custo da passagem. Segundo os dados disponibilizados pelo IPEA (2011), os itens que possuem maior significncia para os usurios so: rapidez, com 32,7%, e preo, com 14,8%, ou seja, o fato de o transporte ser o mais barato de grande importncia na hora da deciso. Carvalho (2005) alerta que aumento de tarifa significa perda de competitividade e, consequentemente, perda de mercado, estimulando a

transferncia do usurio para o transporte individual, dada a facilidade de compra de veculos, para o transporte informal ou at mesmo para os deslocamentos a p.

33 Uma poltica pblica de transportes urbanos, para gerar alternativas viveis, deve combinar quatro categorias -- investimento, regulao, preos e subsdios --, que, quando integradas, levam a uma alternativa poltica completa de transporte. Assim, possvel utilizar vrias estratgias, instrumentos ou aes existentes em cada uma destas categorias, permitindo distinguir aes que podem ser implementadas rapidamente e a baixo custo, e as que possuem maior grau de dificuldade ou implicaes oramentais significativas (THEODORE & THEODORE, 2009). Santos (2008, pg. 20) ressalta a necessidade de concepo de um novo modelo para o financiamento do sistema:
para alm das receitas diretas obtidas com a explorao do prprio sistema de transportes ou daquelas obtidas por contratao direta com o Estado ou com as autarquias, consiga captar para si outras receitas provenientes, por exemplo, do sistema de parqumetros da rea metropolitana, ou da internalizao dos custos externos infligidos pelos usurios do transporte individual sobre os usurios do sistema de transporte (custos sociais da deteriorao da qualidade de vida pelo congestionamento do espao urbano, emisso de poluentes, etc.).

2.1.2.2 Integrao Fsica, Temporal e Intermodal

Existem trs tipos bsicos de integrao para o transporte pblico urbano: fsico, tarifrio e sincronizado ou temporal (FERRAZ E TORRES, 2001; SORRATINI, 2005). A Integrao Fsica a forma de deslocamento espacial do usurio pela rede de transporte pblico, na qual o transbordo (troca de veculos) realizado apenas nos terminais de integrao. J a Integrao Tarifria permite que os usurios efetuem a transferncia entre veculos de linhas distintas sem o custo de uma nova passagem, ou paguem um valor adicional significativamente menor do que o preo normal das duas. Em ambos os casos, o custo final inferior soma de todas as tarifas de cada rota individual, permitindo o deslocamento por todas as rotas pertencentes rede de STPP (OLIVEIRA, 2010). Na Integrao Tarifria sincronizada ou temporal, a troca de linhas ou modal pode ocorrer em qualquer ponto do sistema, mas a movimentao limitada a um determinado intervalo de tempo. Outra vantagem a possibilidade de que a transferncia ocorra em qualquer ponto do percurso do usurio, evitando que ele

34 tenha de se deslocar at um terminal de transferncia, o que caracterizaria uma integrao fsica. Tambm permite a racionalizao de itinerrios, aperfeioa o uso do sistema virio e dos recursos empregados na oferta de infraestrutura de transporte (OLIVEIRA et al., 2010). A implantao da integrao desoneraria os usurios, que no atual modelo arcam com o custo da passagem em cada transferncia para se deslocar entre diversos municpios, e desta forma o acmulo de passagens em um percurso atua como uma forma de excluso social, restringindo a acessibilidade das classes menos abastadas. Na implantao da integrao temporal necessrio estabelecer as regras para a remunerao das empresas, e a compensao dos custos entre municpios. Oliveira et al. (2010, p. 1 ) destacam:
A integrao tarifria temporal como uma ferramenta importante para o planejamento dos sistemas de transporte na atualidade. Revela que implantada com critrios e com fundamento em estudos tcnicos preliminares pode se constituir num poderoso instrumento de gesto do transporte pblico e da mobilidade urbana.

A Prefeitura de So Paulo na gesto 2001-2004 elaborou um programa denominado So Paulo Interligado. Em 2004 ocorreu no Municpio de So Paulo o lanamento do Bilhete nico (smart card), permitindo ao usurio do sistema de transportes deslocar-se utilizando mais de uma das linhas de nibus municipais em um perodo de duas horas pelo preo de uma nica passagem, possibilitando o aumento da mobilidade do usurio. Ao final de 2005, iniciou-se a implantao da intermodalidade, por meio da integrao do sistema municipal com o metr e a CPTM (CRUZ, 2005). Na Comunidade Europeia h um bilhete similar, mas que tem como uma de suas principais caractersticas o fato de que pode ser usado em todos ou quase todos os tipos modais de transporte em uma regio ou rea especfica. E o custo da passagem est relacionado diviso da regio em zonas concntricas, tendo uma relao positiva entre o preo e a distncia percorrida. Existe uma ampla gama de tipos de bilhetes oferecidos ao usurio, variando em funo do tempo de utilizao, tipo de usurio (aposentado, estudante etc.), perodo de uso (dirio, semanal, mensal ou anual), e a quantidade de viagens a serem cobertas pelo carto. Na maioria das regies as tarifas tendem a cobrir 50 por cento dos custos, sendo o

35 restante obtido por subsdios, que geralmente so repartidos entre os governos central, regional e local (MONZN et al., 2001).

2.1.2.3 Regulao do sistema

O transporte pblico de passageiros um servio pblico essencial6, podendo ser realizado pelo estado ou por terceiros, sendo a permisso ou concesso definida no artigo 1757 da CF. Posteriormente, o Cdigo de Defesa do Consumidor, no seu artigo 228, ampliou o suporte jurdico do tema (CONCEIO, 2011). A Emenda Constitucional 19/1998 transformou o estado de interventor em regulador, fato decorrente da falta de recursos e da estrutura administrativa, passando a conceder iniciativa privada a explorao de vrias reas que at ento eram monoplio estatal. No caso do transporte pblico, passou a conceder e delegar a terceiros a execuo de servios por meio de processo licitatrio ou por meio de Parcerias Pblico Privadas (PPP), como no caso da linha amarela do Metr de So Paulo. Neste processo o estado deixou de ser o executor e assumiu o planejamento, a regulao e fiscalizao, promovendo a inovao administrativa. O estado assumiu o papel de agente regulador, visando a garantir o acesso universal ao sistema de transportes pblico, pois, caso contrrio, pelas leis de mercado, as empresas teriam interesse somente nas linhas que oferecessem rentabilidade, relegando ao descaso as de baixa demanda ou deficitrias. Para fiscalizar a prestao de servios pblicos realizados por terceiros podem ser criadas agncias reguladoras, com o poder de controlar a qualidade na prestao do servio e definir regras para o setor. O modelo atual de regulamentao e gesto no estimula as empresas
6

A lei 7783/1989 no seu artigo 11, pargrafo nico, define servio pblico essencial como: "So necessidades inadiveis, da comunidade aquelas que, no atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivncia, a sade ou a segurana da populao.".

7 Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
8

Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos.

36 participantes do setor a desenvolverem esforos para redues de custos, investimentos em eficincia e eficcia na execuo dos servios. E, ainda, por omisso ou descaso, muitas vezes os contratos de concesso no possuem regras claras e estveis que incentivem e permitam os investimentos necessrios para a melhora do servio pblico. necessrio que exista uma maior flexibilidade nos contratos de concesso, que permita a rpida adequao das empresas, conforme as necessidades ou modificaes da demanda ou do prprio sistema. H diversas alternativas para que isto ocorra, como as parceiras pblico-privadas ou mesmo a figura do consrcio de transportes pblicos. A aplicao de novas tecnologias pode gerar mtricas utilizadas para mensurar o servio prestado em itens como ndices de eficincia, qualidade, frequncia, produtividade etc. Isto permitir tambm a comparao entre empresas, linhas, horrios e rotas. Porm, estas ainda so incipientes na gesto pblica, sendo possvel sentir as transformaes no planejamento operacional, fiscalizao e avaliao dos servios.

2.1.3 Gesto da Informao

O Ministrio dos Transportes, responsvel pela elaborao das polticas nacionais de transporte (BRASIL, 2001), muitas vezes no consegue desempenhar adequadamente suas funes, quer por falta de informao quer por falta de dados para ger-las, sendo necessrio o desenvolvimento de indicadores para auxlio no planejamento do setor de transportes. A correta gesto da informao permitir tanto entender as necessidades de transportes da populao quanto dar atendimento a elas, possibilitando intervenes especficas, locais ou regionais. Os sistemas de informaes voltados APG necessitam ser projetados de forma a contemplar as diversas atividades: gesto, fiscalizao, planejamento etc., que forneam subsdios para o gerenciamento e uso estratgico da informao. Sem um planejamento estratgico que contemple a instituio como um todo, aes ocorrem de forma isolada, propiciando a sobreposio de cadastros, que geram duplicidade de informao ou comprometem a qualidade da informao. Vale dizer que a tecnologia por si s no cria valor agregado, que decorre de

37 seu uso adequado. A implementao do conceito de APG na rea de transportes pblicos pode introduzir profundas mudanas no setor, com a introduo de indicadores de produtividade e de qualidade, que serviro como parmetros para a licitao e remunerao das empresas. A integrao do STPP passa obrigatoriamente pela concepo de um sistema de informao que seja responsvel pelo seu gerenciamento, que realize o controle financeiro, a comercializao de passes, o cadastro de prestadores de servios e usurios dos sistemas: pessoas fsicas e jurdicas, alm da definio de padres tecnolgicos que permita a integrao entre os diversos parceiros. Taniguchi et al. (2006) trazem em seu estudo a reflexo sobre a construo de bases de dados centralizadas, e afirmam que o SBE pode ser o ponto de partida para este processo, Salientam que os servios urbanos devem ser integrados para gerar informaes gerenciais e estratgicas para os gestores, as quais seriam identificadas, sumarizadas e disponibilizadas para os responsveis que possuam projetos ou sistemas de informao passveis de integrao. Muitos estudos se dedicam anlise da integrao fsica dos sistemas, deixando merc a gesto do sistema e da informao, e os problemas envolvidos na integrao das diversas tecnologias disponveis no mercado. O planejamento uma atividade que exige a manipulao de grande quantidade de dados. Os diversos agentes envolvidos raramente compartilham os mesmos termos e acepes, bem como utilizam diferentes informaes para a tomada de deciso. Faz-se necessria a concepo de indicadores que possam ser utilizados como ferramenta de suporte deciso, estabelecendo elementos comuns de dilogo entre os diferentes agentes, facilitando e agilizando a comunicao. Todavia, no h como promover a integrao fsico-temporal do sistema sem que haja um planejamento da infraestrutura fsica e tecnolgica. A Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU, 2005) iniciou este debate sobre a integrao tarifria, lanando luz sobre uma srie de questionamentos em torno das diretrizes que envolvem a implantao da integrao por meio de sistemas eletrnicos de cobrana. H ainda a necessidade de equiparar as polticas pblicas destinadas aos benefcios e s gratuidades dos transportes pblicos, bem como sobre a cobertura dos custos com gratuidades e descontos oferecidos. A gesto da informao configura-se como um conjunto de prticas caracterizadas pela racionalidade formal e o projeto histrico do Estado

38 contemporneo. A existncia da opacidade informacional do Estado expressa uma situao em que este apresenta grandes fragilidades de monitoramento e controle das polticas pblicas (JARDIM, 2008). O tema requer a construo de referenciais analticos, alm do confronto das diversas experincias histricas envolvendo as relaes entre gesto da informao e a transparncia administrativa. (JARDIM, 2008). Neste contexto, o SBE e a gesto da demanda de passageiros exercem um papel fundamental neste processo, permitindo a utilizao de controles que aumentam a eficcia operacional e gerencial do sistema. (LBECK et. al., 2009).

2.1.3.1 Sistema de Bilhetagem Eletrnica

No setor de transporte pblico, a introduo de novas tecnologias para controle de processos, devido natureza da atividade, pode tornar-se fator de recriao da prpria atividade, desenvolvendo novas oportunidades de mercado, bem como qualificando os servios oferecidos aos usurios (LBECK et. al., 2009). LBECK et al. (2008) consideram o SBE como a maior inovao tecnolgica para as empresas de transportes de passageiros, tendo a perspectiva de revolucionar os sistemas de controle e gesto do transporte coletivo. A substituio das mdias fsicas tradicionais para pagamento (dinheiro e passes) por mdias virtuais (crditos em cartes) com o SBE uma tendncia promissora; permitindo a reduo de custos, com a supresso das operaes de estocagem, contagem e transportes das mdias tradicionais. As primeiras so passveis de roubos e fraudes e tambm fornecem um nmero restrito de informaes, uma vez que as receitas so apenas indicadores aproximados do nmero de passageiros e dificultam a gesto da informao. O sistema de cobrana eletrnica de passagens contribui na construo de indicadores a serem utilizados por uma Administrao Pblica voltada para resultados, que possibilita a melhoria de controles e processos. Esta pode se constituir em uma importante ferramenta de diversificao tarifria e viabilizao econmica dos sistemas integrados de transporte, por meio da implementao da integrao, com a utilizao do fator tempo como base de transbordos e com a principal vantagem de dispensar o investimento na construo e operao de

39 terminais de transbordos, alm de distribuir melhor a demanda entre as linhas (CARVALHO, 2005). A implantao do SBE com o uso de cartes inteligentes disponibiliza um maior nmero de informaes sobre o STPP, o que permite a realizao de estudos sobre o uso e dimensionamento da frota, conhecimento da demanda, alocao da frota, redues de custos e outros benefcios. O SBE exerce um papel fundamental neste processo, permitindo a utilizao de controles que aumentam a eficcia operacional e gerencial do sistema (LBECK et. al., 2009). A medio de resultados anterior ao SBE era feita de forma sistemtica. Contudo, as informaes no possuam qualidade e confiabilidade. No que diz respeito mensurao de custos no STPP, a situao era mais precria, pois se baseava nas informaes repassadas pelas concessionrias. Sem um sistema de avaliao de resultados e de custos, a administrao pblica abre margem para encobrir ineficincia (ALONSO, 1999). Operacionalmente, possibilita um maior controle da frota, possibilitando o controle especialmente do transporte alternativo e das gratuidades (CRUZ, 2005), desde que possuam cartes especficos para este fim. Quando existe a assimetria de informao, os fornecedores detm mais informaes sobre suas atividades e desempenho do que as que repassam para a contratante, nesse caso o Estado. Desta forma os riscos de oportunismo so altos, levando a contratante a engajar-se na elaborao do contrato e na superviso e fiscalizao procurando reduzir a incidncia do oportunismo do fornecedor e melhorar a conformidade (BROWN & POTOSKI, 2003). O SBE introduz uma srie de vantagens competitivas, que seriam impossveis de ser praticadas manualmente, tais como: o monitoramento em tempo real de um veculo pertencente ao sistema ou detalhamento do uso por um determinado usurio, e a possibilidade de conhecimento de uma srie de variveis, como o intervalo entre embarques, rotatividade por trecho etc., at ento ocultas ou desconhecidas no sistema. Este fato decorre da aplicao de CI, que internamente possui um chipset, e permite o armazenamento de informaes sobre as diversas transaes geradas pelo sistema, por um veculo, operadores, usurios e outras variveis. O CI opera em conjunto com leitores que sero chamados de validadores, instalados na parte interna dos veculos, e que em contato com o CI liberam o embarque do usurio.

40 Nos prximos anos, os CIs passaro a ser amplamente utilizados para cobrana de tarifas, e sero utilizados na maior parte das redes de transporte. Milhes de cartes inteligentes fornecero diariamente uma fonte inesgotvel de dados, com um potencial promissor para sua utilizao com fins estratgico, ttico e operacional. Superados os problemas de segurana e privacidade, planejadores e

pesquisadores, finalmente tero uma fonte contnua de dados para obter uma melhor compreenso do comportamento do usurio em trnsito, ajudando a melhorar o sistema de transporte pblico e incrementando regras para o transporte sustentvel (PELLETIER et al., 2009). Esse conjunto de novas variveis acarretar um aumento na complexidade do sistema, exigindo processos de gerenciamento mais eficientes e eficazes. A alocao correta dos recursos e a sua gesto so fatores de risco para o sucesso da implementao desse sistema. Esses fatos obrigam as organizaes a qualificar seus recursos materiais e humanos, demandando maiores esforos por parte das firmas individualmente (LBECK et. al., 2009). A empresa So Paulo Transporte S.A. (SPTRANS) (2004), rgo responsvel pelo gerenciamento do transporte pblico de passageiros na cidade de So Paulo, cita algumas das vantagens do SBE: Controle de arrecadao e dos benefcios (especial-idoso, escolar, VT). Rapidez no embarque e desembarque de usurios, agilizando a viagem. Segurana, pois haver menos dinheiro em circulao nos coletivos, inibindo assaltos. Possibilidade de integrao tarifria com o uso do bilhete nico. Informaes para o melhor gerenciamento da arrecadao e da rea operacional do transporte. Na regio metropolitana de Goinia, o SBE permitiu a integrao entre concessionrias e cooperativas e a implantao do plano da integrao tarifria, propiciado pelo Sistema Inteligente de Tarifao de Passagens (BNDES, 2010). A Prefeitura de Belo Horizonte utiliza o SBE desde 2003, dispe de dados dirios sobre as viagens realizadas, o nmero de passageiros transportados, gratuidades, rastreamento e carga de crditos. Fez da implantao desta bilhetagem uma das condies para a reestruturao do sistema, com a criao de uma rede de transporte integrada, que tem o metr (trem metropolitano) como seu principal modo

41 estruturador (BHTRANS, 2010). O Bilhete nico do municpio de So Paulo representou o avano da tecnologia de cobrana de passagens, cuja metodologia eletrnica e funcionalidade permitiram a integrao tarifria assim como a unificao do sistema financeiro da rede (CRUZ, 2005). Lbeck et al. (2009) citam as consequncias da implantao do SBE sobre a rede de empresas prestadoras de servio na cidade de Porto Alegre: ganhos de competitividade, compartilhamento de custos e de riscos e ganhos de escala pela atuao em rede, agilizao dos servios de controle, de informao e aumento da qualidade dos servios prestados. O Governo de Seul, em 2004, introduziu um sistema de cobrana de tarifas baseado na distncia utilizando CI. Pode-se observar que os dados oriundos do CI mostram potencial para descrever as caractersticas dos usurios de transporte pblico, tais como nmero de transferncias, tempo de embarque, distribuio horria de viagem, nmero de viagens por modos de transporte diferente e distribuio de tempo de viagem para todos os modos de transporte e por tipos de usurio (PARK et al., 2008). Pode-se concluir que o SBE pode equilibrar a equao existente no STTP entre a demanda e custos. Este permitir a criao e adoo de indicadores de desempenho, que, em conjunto com o custeio dos servios, possibilitaro a verificao de gargalos e da ociosidade do sistema, incorrendo em menor custo e maior eficincia e eficcia, permitindo ao gestor pblico o acompanhamento e monitoramento do sistema, subsidiando-o em suas tomadas de decises; por exemplo, na escolha de aes corretivas ou incrementadoras do servio.

2.2 REGIES METROPOLITANAS E GOVERNANA

2.2.1 Regies Metropolitanas

As RMs apresentam concentrao econmica e demogrfica, sofrendo com os problemas decorrentes da conurbao, e agravados pela ausncia de polticas pblicas adequadas, resultando na deteriorao da qualidade de vida. As divisas fsicas entre municpios, assim como aquelas entre estados e pases, existem de

42 maneira fictcia, pois na maioria dos casos as cidades apresentam os mesmos problemas. Diba (2004) cita a tragdia dos comuns, onde muitos dos problemas municipais transcendem o prprio territrio, exigindo uma atuao conjunta com os seus vizinhos e/ou estado. O crescimento acelerado das cidades provocou um processo de urbanizao de forma desordenada, reduzindo o acesso aos servios e oportunidades, acarretando baixa mobilidade, segregao espacial etc. Braga (1999, p. 1) refere-se Regio Metropolitana como:
um grande centro urbano constitudo por vrias unidades territoriais, autnomas poltica e administrativamente (municpios), imbricadas numa unidade geogrfica, econmica e social, demandando polticas de planejamento e gesto territorial especficas.

Cruz (2005, pg. 4) enfatiza este fato:

Cada cidade cuida de seus sistemas de transporte coletivo, regula o uso de seu solo e planeja a ocupao de seu territrio sem compromisso de se articular ao conjunto metropolitano ou regional em que se insere. Torna-se complexo, portanto, projetar, implantar e gerir polticas metropolitanas uma vez que tais aes demandam articulao entre diferentes entes federativos e os diversos rgos que compartilham responsabilidades e competncias sobrepostas em um territrio cujas questes ultrapassam limites administrativos e setoriais.

Nas RMs ocorre a fragmentao poltica e social, gerando uma srie de sobreposies de problemas, decorrentes da soma dos problemas locais que possuem reflexos regionais. Um exemplo da falta de gesto metropolitana em transportes est na sobreposio de linhas municipais e intermunicipais, que, em vez de serem solidrias entre si, agem como se fossem concorrentes. A falta de planejamento na elaborao de polticas de uso e da ocupao do solo permite a atuao do mercado imobilirio de forma lcita ou no, promovendo a ocupao desordenada do mesmo, no se preocupando com os impactos ambientais e a infraestrutura existente. Ou, ainda, levando as famlias de baixa renda a ocuparem as reas perifricas da regio, obrigando o ente provedor a levar a estas a infraestrutura mnima necessria (PEIXOTO, 2000). No Grande ABC h reas de proteo dos mananciais que foram ocupadas indevidamente, fato decorrente da omisso poltica, no sendo possvel a implantao de infraestrutura para estas famlias, ocasionando um problema jurdico

43 e social. Mas, h de ressaltar-se que na regio que ocorre a origem do sindicalismo moderno, e talvez por consequncia deste fato tenha como caracterstica a forte presena de Movimentos Populares (REIS, 2010). A organizao jurdica das regies metropolitanas inicia-se com a edio do Decreto 48.162/67 pelo governo do Estado de So Paulo, criando uma srie de regies administrativas, sendo uma destas a Regio da Grande So Paulo. Para a gesto das RMs, foram criados tambm o Conselho de Desenvolvimento da Grande So Paulo e o Grupo Executivo da Grande So Paulo, rgos encarregados do planejamento metropolitano, que elaboraram, em 1970, o primeiro plano de gesto para a regio, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande So Paulo (BRAGA, R., 1999). No mbito federal, as RMs foram constitudas pela Lei Complementar (LC) n 14 de 1973, que definiu as primeiras destas e o seu modelo de gesto. Em 1975, ocorreu a criao, na Regio Metropolitana de So Paulo, do Sistema de Planejamento e Administrao Metropolitana (SPAM), vinculado Secretaria de Estado de Negcios Metropolitanos, e em 1994 foi elaborado o Plano Metropolitano da Grande So Paulo 1994-2010. Em 1995 essa Secretaria foi extinta e os rgos pertencentes ao SPAM foram incorporados pela Secretaria de Transportes Metropolitanos, que havia sido criada pela Lei n 7.450 de 1991 (CRUZ, 2005). Com a promulgao da Constituio Federal (CF) de 1988, ocorreu a definio de um novo pacto federativo, institucionalizando-se mecanismos de descentralizao e democratizao da gesto pblica e, principalmente, de aumento da autonomia financeira de Estados e municpios (DIBA, 2004). Tambm ocorreu a transferncia para os Estados da responsabilidade da instituio das regies metropolitanas. Este fato foi consequncia de um processo no qual ningum queria comprometer-se com mecanismos de planejamento, integrao e coordenao das relaes intergovernamentais (ABRUCIO & SOARES, 2001). A regulamentao no Estado de So Paulo ocorreu pela LC 760/94. Todavia, a Carta de 1988, ao tratar do sistema federativo brasileiro, definiu apenas trs nveis de governo: Federal, Estadual e Municipal, cada um destes com competncias especficas. E na maioria das constituies estaduais no houve a preocupao em definir uma figura que permitisse um arranjo jurdico e administrativo promotor da colaborao,

organizao e unio entre entes federados (DIBA, 2004). Algumas consequncias da promulgao da CF de 1988 devem ser

44 ressaltadas: O fortalecimento da relao de poder dos municpios, decorrente da conquista de autonomia poltica e financeira destes, que deixaram de se subordinar ao governo federal, propiciando as negociaes entre as foras polticas federais e regionais. O processo de descentralizao que visava a melhoria na formulao e implementao de polticas pblicas, mas caracterizado por comportamentos predatrios entre os entes federativos e por uma completa falta de coordenao (DIBA, 2004). Na rea social ocorre a transferncia de responsabilidades aos municpios. Com o processo de redemocratizao e o retorno das eleies diretas, os recursos pblicos passaram a serem disputados de forma mais intensa (LACZYNSKI, 2009). Neste complexo processo da concepo de novos modelos que buscassem solues para as questes sociais e econmicas, a gesto metropolitana assumiu papel estratgico, visando o desenvolvimento sustentvel da regio. Todavia, sua organizao enfrentou (e continua a enfrentar) dificuldades como apontadas por Somkeh e Rolnik (2000, pg. 15):
a descentralizao e o aumento da autonomia municipal acabaram evidenciando a no legitimidade e representatividade dos organismos existentes de gesto metropolitana, contribuindo para esvazi-los ainda mais, quando no para extingui-los.(...) necessrio alertar para os efeitos perversos da competio entre cidades, gerada por um individualismo local que pode se tornar excessivo e destrutivo entre localidades e regies.

Lefvre (2009) cita que os processos de descentralizao observados ao redor do mundo se chocam ao fato metropolitano, decorrente da disputa poltica, abalando as relaes de poder entre o Estado e as coletividades locais. Londres e Barcelona so exemplos deste fato; ambos os governos metropolitanos foram extintos, pois representavam uma ameaa para o poder nacional (TMAS, 2002). Na gesto metropolitana ocorre uma inadequao entre o territrio funcional e sua organizao institucional. Outro questionamento sobre qual o modelo / formato jurdico que ir gerir a nova organizao regional, e como os gestores iro superar os problemas decorrentes da fragmentao municipal e da debilidade financeira. Pinto (2007, p. 25) destaca os problemas decorrentes da distribuio

desproporcional de receitas entre os entes federados:

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No Brasil, no entanto, as regras de partilha de receitas tributrias institudas pela Constituio de 1988 resultaram na ampliao dos desequilbrios horizontais. Junte-se a isto a falta de integrao destas regras com os critrios estabelecidos para novas transferncias, reduzindo ainda mais a possibilidade de utilizar o mecanismo de transferncias intergovernamentais para minimizar as desigualdades. No caso de municpios que constituem regies metropolitanas, observa-se significativa diferena em sua estrutura de receitas e capacidade de gasto. Isto leva a diferentes escalas de prioridade na alocao de recursos, o que inibe a cooperao.

A Teoria da Ao Coletiva (OLSON, 1965) se contrape ao dos grupos de interesses que de forma racional agem avaliando custos e benefcios envolvidos em participar de ao coletiva. Essa Teoria analisa a importncia do tamanho do grupo na obteno de bens coletivos, e conclui que, no caso de grandes grupos, s a coero ou alguma induo extra pode levar os indivduos a agir em seu interesse comum. As regras institucionais no corroboram para a obteno de um equilbrio entre cooperao e competio entre os entes federativos; portanto, necessria a constituio de instituies polticas e aes intergovernamentais que possibilitem e incentivem os laos de parceria, sem que aja a perda de autonomia e pluralidade caractersticas desta estrutura (DIBA, 2004). A construo de uma rede cooperativa e solidria poder auxiliar na articulao e na organizao dos atores e deve ser um espao comum em que esses atores busquem a soluo de conflitos e problemas em comum, com o ganho de eficincia e proporcionando economias de escala e coordenao de servios. Klink (2009) cita que ocorreu a conscientizao por parte das lideranas, e que a polarizao intrametropolitana ameaa a prpria existncia da RMs, onde a disputa poltica entre os atores pode ser um fator de desagregao. Este processo necessita de uma contnua reestruturao de escalas e atores, e no cenrio internacional o processo de amadurecimento levou os prprios gestores a buscarem coletivamente o aperfeioamento dos modelos de gesto e financiamento (KLINK, 2009). As alianas institucionais so importantes para que certas estratgias comuns de desenvolvimento sejam executadas, visando promoo da rea metropolitana (LEFVRE, 2009). As RMs possuem uma alta demanda por servios, mas nem sempre dispem dos recursos necessrios, deixando muitas vezes de atingir a resoluo total de um problema em funo da falta de recursos ou ocorrncia dele em rea limtrofe. H

46 tambm a se considerar o fato de uma face de quadra possuir uma srie de recursos, enquanto a rea vizinha defronte no ter acesso aos mesmos, por pertencer a outro municpio. Nesta conjuntura no se pode esquecer dos interesses polticos e da correlao de foras entre os participantes, posto que o Estado teme que as RMs se tornem contrapoderes potenciais sua autoridade (LEFVRE, 2009).

2.2.2 Governana Metropolitana e Gesto Pblica

Os paradigmas de eficcia gerencial, o processo competitivo de globalizao e a acelerada evoluo das tecnologias relacionadas gesto da informao, em conjunto com as demandas por maior flexibilizao da gesto pblica, levaram ao desenvolvimento da filosofia da Gesto Pblica Empreendedora, voltada para a promoo econmica e para a satisfao das necessidades dos cidados. Esta gesto aplica parmetros de eficcia e otimizao empresarial e caracteriza-se como uma gesto por resultados (CATELLI et al., 2001). Sua legitimao ocorre pela avaliao da sociedade, que controla a transparncia, a eficincia e a eficcia da gesto pblica. Este modelo contrape-se ao do governo burocrtico, voltado para o controle interno e para a mera conformidade com os custos orados (CATELLI & SANTOS, 2005). Chiavegatto (1999, pg. 3) ressalta essa dificuldade:
Nesse momento de revoluo tecnolgica e organizacional, a maioria do setor pblico caracterizada por ineficincia, ineficcia e custos excessivos e encontra-se hipertrofiada e estagnada, muitas vezes incapaz de dar respostas rpidas e de formular e implantar polticas pblicas voltadas para melhor equalizao da cidadania. Para que o Estado possa cumprir novos papis e corresponder ao modelo renovado de inter-relao EstadoSociedade necessria a utilizao de sistemas de informao estratgicos que permitam a formulao de polticas e a avaliao sistemtica dos resultados.

2.2.2.1 Consrcio Intermunicipal

A concepo e implantao das RMs na ditadura militar foi um processo impositivo, de cima para baixo, e, mesmo aps a promulgao da Constituio de 1988, a maioria dos Estados manteve o modelo de associao obrigatria que na

47 prtica tem demonstrado poucos resultados como mecanismo de ao

intermunicipal. Os consrcios constituem uma alternativa, sendo um modelo recente de arranjo de gesto intermunicipal e tm oferecido melhores resultados. A sua criao se d pela associao voluntria, por meio da cooperao entre os participantes (SPINK et al., 2009). Laczynski (2009, p. 5) define a atuao dos consrcios:
So elementos de cooperao intermunicipal baseados na iniciativa local, com interesses comuns e com propostas de resoluo de problemas comuns, a partir do entendimento que as aes coletivas estruturadas em uma organizao tm mais chances de atingir seus objetivos.

Cafu (2008) enfatiza que os gestores pblicos necessitam ter uma viso ampla e atuar em favor dos grandes interesses regionais. Mas, devem oferecer tratamento diferenciado s demandas especficas aos municpios menores. Na dcada de 1960 houve a criao do Consrcio de Promoo Social da regio de Bauru, e em 1970 foi criado o Consrcio de Desenvolvimento do Vale do Paraba. O Governo do Estado de So Paulo na gesto Franco Montoro (1983 a 1986) buscou a descentralizao e a participao, incentivando a implantao dos consrcios, oferecendo apoio e incentivo financeiro (CRUZ, 2005). Em 1995, a Unio encaminhou um projeto de lei que previa os consrcios pblicos e a gesto associada de servios pblicos. Sua aprovao ocorreu por meio da Emenda Constitucional n 19/1998, artigo 241 9. Em 6 de abril de 2005 foi aprovada a Lei Federal dos Consrcios Pblicos n 11.107, que forneceria as bases jurdicas para a elaborao de consrcios pblicos, e a sua regulamentao por meio do Decreto n 6.017/2007. Todavia, segundo Strelec (2010) , ainda que a lei apresente uma lista de possveis vantagens, esta no criou instrumentos de aperfeioamento das experincias existentes, mas sim um novo arranjo de pactuao federativa. O Grande ABC se projetou no cenrio nacional pela nova forma de se fazer poltica, em resposta inclusive ineficincia, esvaziamento ou mesmo ausncia de
9

Art. 241. A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro por

meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, bens, servios e pessoal necessrios continuidade dos servios transferidos.

48 entidades de gesto metropolitana. Nas dcadas de 1980 e 1990, a regio passou por uma grave crise econmica decorrente do processo inflacionrio seguido da implantao do plano de estabilizao, abertura econmica e comercial, altas taxas de juros e privatizaes, culminando com um processo de sada das indstrias, que passaram para outras regies. Isso propiciou um movimento de articulao regional, buscando a construo de uma conscincia coletiva, na qual os atores polticos e sociais procuravam desenvolver aes regionais visando soluo de problemas que atingiam a regio, e que promovessem o fortalecimento e a recuperao econmica e social, favorecendo a concepo e construo de um projeto poltico suprapartidrio regional em torno de propostas e objetivos comuns (LPORE, 2006, REIS, 2010). Em dezembro de 1990, foi constitudo o Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings, uma sociedade civil de direito privado, composta pelos sete municpios da Regio do Grande ABC, sendo autorizada por leis municipais nos termos da Constituio Estadual e das respectivas Leis Orgnicas (REIS, 2010). fato que o cenrio poltico favorecia este processo, j que os grandes municpios da regio eram governados pelo Partido dos Trabalhadores (CALDAS, 2007). Segundo Abrucio e Soares (2001) o fator da regio possuir uma identidade regional foi um facilitador para este processo, e esta decorrente dos seguintes fatores: histrico, geogrfico, econmico, social, poltico e cultural. O Consrcio tinha como objetivo inicial a viabilizao de mecanismos de coordenao intermunicipal, ligados gesto ambiental, gerenciamento/destino de resduos slidos, desenvolvimento econmico e aspectos administrativos;

entretanto, j acenava com a possibilidade de ampliar sua atuao para outros temas, como o desenvolvimento econmico regional (LACZYNSKI, 2009). Ao longo do processo de cooperao nasceram outras instncias: Frum da Cidadania do Grande ABC (FCGABC), Cmara Regional do Grande ABC e Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC (CALDAS, 2007). Posteriormente, ocorreu a ampliao de sua abrangncia e ele passou a se denominar Consrcio Intermunicipal Grande ABC (CIGABC), atuando como rgo articulador de polticas pblicas integradas e multissetoriais, utilizando-se de recursos prprios das municipalidades bem como de outras fontes de financiamento. O Conselho de Prefeitos atua como um rgo deliberativo, o qual analisa, aprova e encaminha projetos de aes propostas por grupos temticos formados por tcnicos

49 das sete prefeituras (CIGABC, 2011). No perodo de 1993 a 1996, ocorreu um refluxo do modelo cooperativo, pois os prefeitos eleitos no priorizaram a questo regional, com o esvaziamento da entidade. Em julho de 1994, no lanamento do Manifesto do Grande ABC, o Consrcio comeou a se destacar como nova instncia de representatividade da regio, e em 1995 surgiu o FCGABC, a partir da discusso sobre as distores na representatividade poltico-institucional da regio (LPORE, 2006). Com a posse dos prefeitos eleitos em 1996, houve a retomada da dimenso regional na agenda dos governos locais, em conjunto com a participao do governo do estado, parlamentares da regio, organizaes representativas de setores econmicos e de trabalhadores, universidades e a coordenao do Frum da Cidadania, revitalizando-se o CIGABC. Em 1997 foi criada a Cmara Regional do Grande ABC (CRABC), buscando a integrao das aes do poder pblico e da sociedade civil, e tendo uma atuao de vanguarda ao elaborar o estatuto da CRABC (LPORE, 2006). Com a ampliao das discusses temticas, e buscando otimizar os trabalhos da CRABC para promover o desenvolvimento econmico sustentvel da regio, em 1998 foi criada a Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC (AGDEGABC), composta pelos sete municpios, empresas, entidades empresariais (industriais e comerciais), sindicatos de trabalhadores e universidades. A CRABC teve atuao decisiva em diferentes reas. Por exemplo, no caso da expanso do Plo Petroqumico de Capuava, limitada pela Lei Estadual n 1.1817/78, o que causava a perda de competitividade para os plos da Copene (BA) e Copesul (RS). Por meio da sua interveno ocorreu aprovao da alterao da legislao vigente, via Assemblia Legislativa, sancionada pelo ento governador Alckmin, favorecendo o plo petroqumico (DIBA, 2004). A CRABC tem no CIGABC seu brao executivo, pois este disponibiliza sua estrutura tcnica, administrativa e poltica, caracterizando-se como frum de discusso para definio, elaborao, execuo e acompanhamento de projetos conjuntos entre os sete municpios da regio. Entretanto, nem tudo um mar de rosas:
A fragilidade de organizao desses segmentos e a falta de comunicao entre si, como sindicatos de trabalhadores, empresrios, parlamentares, movimentos e organizaes no governamentais, levaram ao enfraquecimento da prpria Cmara do Grande ABC. Os atores no mais se comunicam, no falam a mesma lngua quando se trata de defender

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interesses mais amplos da regio. Como exemplo, uns consideram que o mais importante investir no plo petroqumico, outros vem o turismo como prioridade, mas no h ao estratgica e conjunta. Nessa situao quem perde a regio (CAFU, 2008).

Em 2000 foi estabelecido um Planejamento Regional Estratgico, definindo uma organizao temtica dos programas e aes em sete Eixos Estruturantes, que so: Educao e Tecnologia; Sustentabilidade das reas de Mananciais; Acessibilidade e Infraestrutura; Diversificao e Fortalecimentos das Cadeias Produtivas; Ambiente Urbano de Qualidade; Identidade Regional e Estruturas Institucionais; Incluso Social. Articulado a esse processo regional de planejamento, o Grande ABC assinou cerca de cinquenta e cinco acordos, atravs do Conselho Deliberativo da Cmara do Grande ABC nessas vrias reas de atuao (CIGABC, 2008). Em 2003 o CIGAB entregou da Carta do ABC para o Presidente da Repblica, na qual foram apresentadas oito reivindicaes para a RGABC, incluindo a necessidade do reconhecimento e definio jurdica dos consrcios pblicos, buscando sua legitimidade para representar o conjunto dos sete municpios perante outras instituies. O Consrcio passou a estabelecer convnios e parcerias com outros rgos. O primeiro deles era um convnio com o Ministrio do Trabalho para capacitao profissional (STRELEC, 2010). Em 2010 ocorreu a adequao do CIGABC Lei n 11.107/2005 com a sua transformao em rgo pblico, precedida por um protocolo de intenes assinado por todos os chefes do Executivo e aprovado pelas sete Cmaras Municipais. Nesta data, os sete prefeitos instalaram a Assembleia Geral nos moldes do Contrato de Consrcio Pblico (STRELEC, 2010). Promoveram tambm o concurso para preenchimento de seus quadros profissionais.

51

2.3 Sistemas integrados de transportes pblicos

Para que ocorra o redimensionando da capacidade de acessibilidade e mobilidade das pessoas, h a necessidade da reestruturao das regies metropolitanas, do redesenho dos sistemas de trnsito e transporte, e da atribuio da devida importncia ao STPP, sobrepondo-o ao benefcio individual. Desta forma, buscasse estabelecer o equilbrio entre a demanda e a oferta de espao virio de circulao. O STPP pode ser um fator de induo ou limitao do desenvolvimento da cidade conforme sua eficcia, sendo de fundamental importncia a aes contnuas de melhoria nas reas de infraestrutura e gesto. Uma das premissas desta pesquisa que a concepo e a implantao de um Sistema Integrado de Transportes Pblico de Passageiros no Grande ABC promova melhorias significativas neste. Carvalho (2005) cita algumas vantagens como: o aumento da mobilidade e acessibilidade ao usurio, reduo dos custos operacionais, racionalizao da distribuio espacial de linhas e da oferta, eliminao de viagens sobrepostas; aumento da velocidade comercial dos nibus devido ao aumento de eficincia de transporte pelo uso de veculos de maior capacidade e de garantia da integrao fsica e tarifria deste. Sorratini (2005) define o sistema integrado como um conjunto de medidas de natureza fsico-operacional, tarifria e institucional destinadas a articular e racionalizar os servios de transporte pblico. Na maioria das cidades que implantaram sistemas integrados, existe uma enorme distncia entre objetivos iniciais e os resultados alcanados, consequncia da forma de como ocorreu o processo. Muitas vezes este processo se d sem que haja um mnimo de planejamento, no so realizadas sequer pesquisas para detectar informaes elementares no processo de planejamento, como as linhas de desejo de deslocamento da populao, ou, quando h um projeto bem feito, no existem recursos disponveis para implement-lo em sua plenitude, gerando vrios problemas operacionais decorrentes dos improvisos realizados para compensar as restries oramentrias (CARVALHO, 2005). A UE (2003) recomenda que para conceber, desenvolver e implementar estratgias ligadas ao transporte pblico em regies metropolitanas devem-se considerar as regies urbanas funcionais, que se delimitam pelo deslocamento de

52 casa para o trabalho e vice-versa e no o territorial. Carvalho (2005) estabelece algumas premissas para a implantao de sistemas integrados: Considerar os problemas e peculiaridades de cada um dos sistemas das cidades pertencentes ao projeto. Reduo de custos proporcional reduo de receitas visando manter o equilbrio destes buscando minimizar os impactos na tarifa. Possibilidade de diversificao de servios. Servio convencional. Servios diferenciados, faixas especficas de demanda, com maior flexibilidade operacional e tarifria. Diversificao tarifria, visando ganhos de mercado e adequao do preo ao perfil de deslocamento de cada grupo. Infraestrutura viria adequada. Investimentos no sistema virio para receber o novo sistema garantindo velocidade operacional. Prioridade ao transporte coletivo no sistema virio. Definio da matriz de integrao de acordo com a poltica traada linhas que podem e que no podem se integrar. Definio do tempo permitido para transbordo no oneroso, em caso de integrao temporal, de acordo com os objetivos traados na poltica de integrao. Definio clara das categorias beneficiadas e dos impactos na tarifa para todas as categorias de usurios. Preservao dos deslocamentos curtos por meio de poltica tarifria adequada.

O STPP do Grande ABC formado por sete sistemas municipais, linhas intermunicipais e a ferrovia de responsabilidades do governo estadual, estes, porm, atuam de forma isolada e independente, e na maioria dos casos no possuem articulao e integrao entre os mesmos, e quando isto acontece so atitudes isoladas de uma ou outra localidade. O suposto sistema regional composto por trens metropolitanos, nibus urbanos municipais e intermunicipais e est prevista a implantao dos Veculos Leves sobre Trilho, sendo os servios prestados, por

53 diversas empresas pblicas e privadas. Siqueira (2009, p. 283) cita que a falta de articulao dos municpios e do Estado dificulta a gesto do transporte, sendo uma das consequncias a sobreposio de linhas municipais e intermunicipais. A compatibilizao de aes entre os diversos atores possibilitaria o aumento da qualidade dos servios oferecidos. Vasconcelos (2000, p. 10) reafirma este conflito: Os rgos responsveis conflitam em suas reas de jurisdio, principalmente nas regies metropolitanas.... A expanso do STPP nas RMs necessita ser realizada com urgncia, com integrao fsica e tarifria dos diversos tipos de modais disponveis. Porm, so poucos os exemplos que conceberam e criaram meios de propiciar a integrao entre os diversos atores que interagem no STPP, demonstrando a importncia da construo e inovao nas relaes intergovernamentais, que permita a

coordenao e planejamento de planos de desenvolvimento e polticas pblicas metropolitanas. A Regio Metropolitana do Recife inovou ao gerar um modelo de consrcio de transporte, que se tornou uma referncia, e cuja gesto compartilhada entre o Estado e outros doze municpios participantes. Na sua estrutura h duas divises, a primeira responsvel pelas polticas e diretrizes do sistema, sendo constituda por uma Assembleia dos Acionistas e os Conselhos Administrativo, Fiscal e Consultivo; a segunda responsvel pelas operaes de gerenciamento, explorao e delegao dos servios de transportes (SIQUEIRA, 2009). Para a concepo e implantao de um Sistema Integrado de Transporte Pblico necessrio o envolvimento e comprometimento dos diversos atores participantes. Siqueira (2009) cita os diversos problemas a serem vencidos como: conflitos institucionais, polticos e legais e a definio do arcabouo jurdico institucional. Segundo Rigi (2010), o ento secretrio estadual de Transportes Metropolitanos do Estado de So Paulo, Jos Luiz Portella, enfrentou dificuldades no projeto piloto para a criao da Autoridade Metropolitana de Transportes (AMT), j que deve ser criada mesmo sem a adeso de todas as cidades participantes. A construo de uma rede metropolitana integrada de transporte coletivo somente ser possvel a partir do consenso poltico entre os entes participantes sobre a concepo e estruturao deste (SAMPAIO, 2010). Alguns fatores sero preponderantes para o sucesso dessa rede, como deve ser a repartio de poder entre eles, como deve ser o sistema de gesto, configurao da rede de transporte,

54 sua regulamentao, meios de concesso para operao, a ser feito por licitao, e seu financiamento. A concepo de um consrcio regional de transportes pblicos de passageiros poder promover alteraes e inovaes na indstria de transportes, bem como na gesto pblica.

2.3.1 Plano Integrado de Transportes Urbanos

Em 1966, iniciam-se os estudos para implantao do sistema metrovirio, sendo criado o Grupo Executivo Metropolitano, antecessor do Metr de So Paulo, que surgiria a 24 de abril de 1968. No final do mesmo ano, a Prefeitura do Municpio de So Paulo publica os resultados do estudo econmico-financeiro e pr-projeto de engenharia da rede de metr para So Paulo, inserindo este meio de transporte no contexto da cidade, sem estabelecer uma soluo completa (FREDERICO, 2001). Com a institucionalizao das Regies Metropolitanas na dcada de 1970, o Governo Federal passa a incentivar a criao de empresas pblicas, responsveis pelo gerenciamento dos transportes pblicos metropolitanos. A criao da EMTU/SP se d em 13 de dezembro de 1977 pela Lei n 1.492 em que se instituiu o Sistema Metropolitano de Transportes Urbanos. O Decreto Estadual n 15.319/1980, determinou a incorporao da EMTU/SP Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano SA (EMPLASA), vinculada Secretaria de Estado de Negcios Metropolitanos, depois Secretaria de Estado de Habitao e Desenvolvimento Urbano de So Paulo. Ser reconstituda somente em 1987 pelo Decreto Estadual n 27.411, subordinada na poca Secretaria de Estado de Habitao e Desenvolvimento Urbano de So Paulo. Em junho de 1988 a empresa recebeu a atribuio de gerenciar e fiscalizar o Sistema de Transporte Intermunicipal de passageiros por nibus na Regio Metropolitana, que era responsabilidade ento do Departamento Estadual de Estrada de Rodagem (EMTU/SP, 2011a). A STM/SP criada em julho de 1991, pela Lei Estadual n 7.450, com a responsabilidade do gerenciamento, fiscalizao e a administrao do transporte pblico intermunicipal das RMs. Em 1993, ocorre a criao da CPTM por meio da lei n 7.861, de 28 de maio de 1992, por meio das fuses das ferrovias existentes na RMSP.

55 A STM/SP assume a gesto do transporte metropolitano tornando-se responsvel pelo planejamento, administrao, fiscalizao e operao de todos os modais de transporte metropolitano. Elabora em 1993 o Programa Integrado de Transportes, em que efetua o planejamento e projeta aes at 2010. Este j apontava para a necessidade de vincular a soluo do problema de transportes a uma delicada articulao de polticas (STM/SP, 2011). Entretanto, seu maior mrito foi ter dado origem ao Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2020 (PITU 2020), um planejamento estratgico dos transportes para a RMSP tendo como horizonte o ano de 2020. O PITU 2020 procura equilibrar as duas vertentes bsicas dessa funo urbana, aumentando a oferta na mesma medida em que administra as fontes primrias de demanda. Sua elaborao foi realizada de forma coletiva, por autoridades da regio metropolitana e os agentes responsveis pela gesto e operao do sistema. Tem como objetivo propor polticas de transporte que permitam que a RMSP possua um sistema eficiente, estruturado e integrado de transporte urbano, visando a mudar a matriz dos transportes na regio, da predominncia do transporte individual para os transportes pblicos. O estudo prev em sua formulao um processo contnuo de incorporao das transformaes sociais e econmicas e deveria sofrer revises peridicas, incorporando novos dados da realidade e reajustando suas projees. Sua publicao ocorreu em 1999, visando ampliao de infraestrutura de transportes, contendo propostas de redes de alta, mdia e baixa capacidade. Conforme a proposta, a rede de transportes metropolitanos prevista teria em 2020 cerca de 450 km de extenso, contra apenas 79 km existentes atualmente. Durante este processo a EMPLASA organizou uma srie de encontros com representantes dos 39 municpios da RMSP denominada Agenda Metropolitana. Buscou a formalizao de um conjunto de vises e embasar as aes governamentais na Regio Metropolitana de So Paulo, na qual procurou levantar e discutir as demandas sub-regionais do complexo metropolitano. Em 2006, publicado o resultado da Reviso e Atualizao do PITU 2020 dando origem ao Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2025 (PITU 2025). Neste ocorreu um redirecionamento estratgico incluindo em suas anlises a questo do uso do solo, que veio a demandar da STM/SP um papel articulador de polticas pblicas com outros nveis de governo (STM, 2006).

56

2.3.2 Consrcios Metropolitanos Existentes

Neste tpico so analisados quatro sistemas integrados de transporte pblico de passageiros, sendo dois sistemas nacionais e dois internacionais, com a estrutura jurdica configurada como consrcio ou associao, ou ainda, destacados por suas medidas inovadoras no transporte de passageiros.

2.3.2.1 Consrcio de Transportes de Madri (CTM)

A Espanha possui um modelo centralizado de gesto metropolitana, decorrente de um processo de descentralizao parcial do Estado, resultado de uma perspectiva que valoriza as regies e no as cidades. A constituio da regio metropolitana de Madri se beneficiou da coincidncia existente entre a sua rea funcional e a institucional, por meio das chamadas comunidades autnomas (KLINK, 2008), gerando uma srie de vantagens e de economias de escala, coordenando os investimentos e a gesto das grandes redes de infraestrutura (KLINK, 2009). O contexto poltico da dcada de 1980 contribui para a formao do CTM, e todas as autoridades envolvidas em transporte foram levadas a participar da nova medida. O Governo Regional recm-eleito transferiu mais poderes sobre transportes aos governos locais. Assim, a maioria deles concordou em transferir essas competncias para o novo rgo (MONZN et al., 2001). Isso implicou sua reorganizao administrativa e tcnica, visando a concepo global do sistema, buscando melhorar o nvel de servio e otimizar o uso dos existentes recursos, e centralizando as diferentes competncias e responsabilidades dos diversos nveis de governo (KLINK, 2009). A introduo da primeira autoridade de transportes na regio de Madri ocorreu em 1985. A seguir foi criado o CTM, em conformidade com a Lei 5/85 de 16 de maio do mesmo ano, com estrutura formada por um Conselho de Administrao responsvel pela gesto, e pela Comisso Tcnica, responsvel pela coordenao e apoio. O Conselho de Administrao composto por 20 membros, sendo as vagas

57 distribudas da seguinte forma: dois para o Governo Central, cinco para a Comunidade de Madri, cinco para o Municpio de Madri, trs para os outros municpios, cinco para os sindicatos, empresas e associaes de representantes dos cidados e um Comit adjunto de quatro membros (CTM, 2011). Possui jurisdio sobre o planejamento de infraestrutura, coordenao e integrao dos diferentes tipos modais de transporte pblico, desenvolvimento e manuteno do sistema tarifrio integrado (MONZN et al., 2001). O CTM propiciou a cooperao entre a Comunidade de Madri e os municpios participantes e circunvizinhos para a gesto conjunta do sistema, sendo responsvel pela poltica e coordenao da oferta de transportes pblicos, e do planejamento da infraestrutura, rede de metr, terminais de integrao e de transferncia, corredores de nibus, planejamento e licitao da prestao de servios de transporte, controlando a qualidade dos servios prestados e a definio do valor da tarifa. As diretrizes estabelecidas pelo Consrcio nas diversas reas, tais como tarifas, desenvolvimento da infraestrutura, so seguidas por todos os operadores. A relao estabelecida entre estes baseada na autonomia relativa na abordagem gesto e recursos (MONZN et al., 2001). O CTM transportava 951 milhes de passageiros em 1986, passando para 1.528 milhes em 2009, cobrindo 177 municpios em sua rea de operao (CTM, 2011). Tem como uma das suas principais inovaes a integrao modal, com a criao de novos terminais em torno de entradas da cidade de Madri, possuindo o acesso cidade pelo metr e pelas linhas de nibus metropolitanas e urbanas, retendo todo o fluxo de acesso cidade.

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Figura 3 Composio do CTM Fonte: CTM, 2011

A figura 3 possibilita visualizar o relacionamento do CTM com os diferentes tipos de modais e nveis de governo. O sistema de trens urbanos se subordina Red Nacional de Ferrocarriles Espaoles (RENFE), que pertence ao Governo Central, que estabeleceu um contrato de cooperao para a prestao de servios relacionados ao CMT. O acordo permite que os usurios portadores de cartes do CTM utilizem os trens urbanos, enquanto o CTM se compromete a remunerar a RENFE pela quantidade de usurios que utiliza o sistema ferrovirio, alm de definir os custos dos servios prestados, o nvel e tipos de tarifas e, ainda, que o CTM efetue as devidas compensaes por qualquer dficit que surja decorrente do processo. A relao entre o CTM e as empresas concessionrias privadas permite que o CTM defina tarifas, promova a integrao com diferentes modais, introduza alteraes nas concesses e, eventualmente, promova a unificao de diferentes concesses. Todavia, quaisquer alteraes que possam afetar o equilbrio econmico-financeiro das concesses devem ser compensadas. O sucesso do CTM pode ser resumido em uma palavra: integrao. Esta igualmente produzida no nvel de servios, tarifas, estruturas fsicas (intercmbios complexos, por exemplo) e administrao (as competncias dos diferentes rgos). de referir tambm a importncia de uma imagem integrada, a partir de mapas, abrigos de nibus ou sinais com a cor dos nibus (GARCA-PASTOR et al., 2003). As margens de lucros envolvidas em um processo de concesso, em que podem ocorrer valores acima da mdia ou, ainda, situaes de prejuzo ou de lucro

59 zero, podem ocasionar a variao da qualidade do servio de uma rea para outra. Em suma, o fator de rentabilidade de uma concesso determina o planejamento e a gesto da oferta. O CTM possui critrios distintos para a remunerao dos servios prestados pelas concessionrias; nas concesses de maior lucratividade, h parmetros envolvendo a melhoria da qualidade dos servios oferecidos, um maior nvel de oferta dos servios, enquanto as linhas de baixa rentabilidade recebem solues alternativas de financiamento pblico, geralmente por meio de contrato no qual o Consrcio assume direta responsabilidade sobre os custos de concesso. A remunerao fixada em veculos/km, buscando oferecer um servio de qualidade a determinadas reas de baixa demanda. O sistema de transporte metropolitano de nibus altamente subsidiado, mas na maioria dos casos, a subveno concedida ao usurio na forma de tarifas. Em mdia, o subsdio representa 30% do faturamento dos operadores.

2.3.2.2. Grande rea de Toronto

No Canad os arranjos institucionais vigentes atribuem s provncias a responsabilidade constitucional e administrativa sobre a municipalidade, dando-lhes poder unilateral e uma forte presena intervencionista, podendo criar e reestruturar uma municipalidade, promover fuses envolvendo distintas municipalidades e conceder fundos ou negar sua aprovao. Ontrio uma provncia do Canad que contribui com mais da metade do PIB industrial. No arranjo constitucional, as provncias so responsveis pelas cidades; neste contexto, os prefeitos tm fragilizada sua relao de poder com a provncia. A Cidade de Toronto possui um importante papel na economia do pas, no sendo por acaso que a chamada rea da Grande Toronto que representa cerca de 11,0% do PIB canadense, um dos maiores centros empregadores do pas. A cidade de Toronto a capital provincial e em 1953 ocorreu a criao da regio metropolitana de Toronto, composta pela cidade de Toronto e 12 municipalidades do entorno (SOBERMAN, 1997). Tal fato fez surgir um sistema federado de governo que reuniria a capital e seus subrbios. E foram atribudos ao governo supramunicipal as atividades que podiam ser beneficiadas pela economia de escala, partindo do princpio de que os problemas envolvendo os servios de

60 transporte e planejamento do uso de solo ultrapassam os limites das

municipalidades, induzindo a transferncia da responsabilidade sobre o sistema de transporte para a autoridade metropolitana. Entretanto, esta no foi absoluta, permanecendo o sistema de trens de subrbio sob a responsabilidade da provncia. Posteriormente ocorreu o estabelecimento de um sistema governamental com dois nveis, com a tarefa de implantar um sistema de metr j no incio dos anos 50 e o sistema de trem de subrbios, implantado pelo Governo Provincial em 1967. Soberman (1997) ressalta que os responsveis pelo planejamento de Toronto desenvolveram polticas de vanguarda, privilegiando o coletivo em detrimento do individual, e cita algumas aes que comprovam o fato: Optam por investir na implantao e expanso de linhas dos metrs, ao invs de investir em autoestradas (1948). Obtm a aprovao por um referendo pblico para destinar um percentual dos impostos para o transporte pblico (1964). Reabilitam instalaes do servio suburbano ferrovirio (1965). Alteram fontes de financiamentos e programas de subsdios para favorecer o transporte pblico ao invs de estradas (1972). Investem no trnsito como uma ferramenta estratgica para o

desenvolvimento (1975). Ao final do sculo XX, as fronteiras definidas na sua criao no refletiam mais a realidade socioeconmica da rea metropolitana. Em 1998, ocorre a criao da nova cidade de Toronto, resultante da fuso de seis municipalidades federadas e de um nvel regional de governo, a chamada Toronto Metropolitana. Isso possibilitou a integrao entre os sistemas de transportes e o planejamento do uso do solo, fato que prejudicado quando envolve varias municipalidades autnomas. Um dos principais problemas enfrentados por esta regio se refere ausncia de planejamento e coordenao dos servios prestados. Em 1999, criada uma agencia destinada a operar os sistemas de trens de subrbios e de nibus, porm no chegou a se consolidar, decorrente da falta de real poder poltico. Desde ento a cooperao nas questes de interesse comum vem sendo feita de maneira informal. Buscando a resoluo do problema de falta de coordenao e planejamento das vrias instncias governamentais envolvidas com a questo dos transportes, ocorreu a implantao da Toronto Transit Commission (TTC), responsvel pelo

61 sistema de transporte pblico da Regio Metropolitana de Toronto. H uma crescente aceitao, na Regio Metropolitana de Toronto (RMT), da convenincia de uma nica agncia, com abrangncia total e com o encargo do planejamento e financiamento, visando a um sistema de transporte mais eficiente, bem como a um maior controle do uso do solo. A TTC governada por um conselho de nove membros, que atualmente so eleitos. Estes devem assegurar os nveis de servios e que as tarifas sejam fixadas de forma que a demanda de passageiros seja cumprida e que os oramentos estejam equilibrados (BRINCO, 2008). O sistema de transporte pblico da rea da Grande Toronto composto por 17 operadores, sendo a GO Transit de responsabilidade da provncia, dois do governo regional e os 14 restantes respondem a municipalidade, o maior destes gerido pela TTC. Um elemento presente na situao dos transportes pblicos a escassez de investimentos. A GO Transit opera o sistema inter-regional de transporte de passageiros de trens e nibus na rea da Grande Toronto, garantindo o deslocamento das reas perifricas para a central, desta forma atendendo muito mais a prpria cidade de Toronto. O sistema de metr possui 70 km de linhas e 72 estaes, tendo elevada integrao com os demais modais. Em 2006 criada a agncia Greater Toronto Transportation Authority (GTTA), responsvel pela integrao dos diversos sistemas de transporte pblico, promoo da integrao tarifria, planejamento, administrao e coordenao de tarifas e servios. Persistem, entretanto, as dvidas quanto sua real capacidade de assumir tais encargos, na medida em que a GTTA no recebeu os poderes amplos de que necessitaria para enfrentar o desafio de exercer a coordenao de todos os sistemas de transporte da aglomerao.

2.3.2.3 Regio Metropolitana de Recife

A EMTU-Recife foi a experincia mais duradoura e bem sucedida de gesto de transporte metropolitano no Brasil. Foi criada em 1979, com o objetivo de estruturar, gerenciar e fiscalizar um Sistema de Transporte Metropolitano, sendo responsvel na poca por 66 empresas operadoras e 157 linhas de nibus. Em 2008, o sistema teve a reduo do nmero de operadores para 17, e a ampliao da

62 quantidade de linhas para 356, e 1,8 milhes de passageiros transportados por dia (EMTU/Recife, 2008). Na sua criao estava prevista a possibilidade da gesto do transporte pblico de passageiros da regio metropolitana e tambm das linhas municipais. Em conjunto a esta ao, ocorreu a implantao da delimitao das reas fsicas para a explorao de servio de transporte. Porm, somente a Prefeitura de Recife aceitou que a gesto municipal fosse realizada pela EMTU por meio de um convnio. Mais tarde, ocorreu a adeso parcial de Jaboato dos Guararapes. E, por fim, ocorreu a integrao do sistema municipal de Olinda. Os demais municpios continuam a gerenciar seus sistemas (BEST, 2010). Em setembro de 2008 ocorre a extino da EMTU-Recife, processo que busca oferecer respostas s demandas e crticas da sociedade e aumentar a participao desta nas decises, e em seu lugar foi criado o Grande Recife Consrcio de Transporte, como resultado da articulao entre as esferas governamentais para desenvolver um arranjo institucional inovador, sendo constitudo no dia 08 de setembro de 2008. A nova instituio assumiu o quadro tcnico de funcionrios, migrando da instituio estadual para uma empresa composta pelos governos municipais, estadual e federal. Tendo previso de participao acionria dos municpios da Regio Metropolitana de Recife, alm do Governo do Estado de Pernambuco (MEIRA et al., 2009), tornando-se responsvel pela gesto e planejamento do sistema de transporte pblico coletivo da regio metropolitana do Recife. A integrao do sistema de transporte pblico da Regio Metropolitana de Recife ocorreu por meio da gesto compartilhada dos servios de transportes, constituindo uma empresa pblica, tendo sua representatividade assim distribuda: 50% das aes mais uma ao Estado, 30% ao Municpio do Recife e o restante distribudos entre os municpios participantes (SAMPAIO, 2011), com a transferncia da esfera estadual do nus e bnus para os participantes. Na sua estrutura administrativa esto presentes duas esferas: a decisria e a executiva. A primeira, formada pela Assembleia dos Acionistas e os Conselhos Administrativo, Fiscal e Consultivo, responsvel pela elaborao e definio das polticas e diretrizes do sistema, cabendo segunda a parte operacional, ou seja, a responsabilidade pelo gerenciamento, explorao e delegao dos servios de transportes (SIQUEIRA, 2009).

63 A integrao permitiu a racionalizao e otimizao dos servios e o aumento da mobilidade da populao. Neste processo as linhas metropolitanas, municipais e do metr se integraram, buscando o equilbrio financeiro e modernizao do sistema.

2.3.2.4 Regio Metropolitana de Curitiba

Na cidade de Curitiba a empresa Urbanizao de Curitiba S.A. (URBS) foi criada com o objetivo de administrar o Fundo de Urbanizao de Curitiba, para desenvolver obras de infraestrutura, programas de equipamentos urbanos e atividades relacionadas ao desenvolvimento urbano da cidade ao qual se acrescentou a responsabilizao pela regulao, gerenciamento, operao, planejamento e fiscalizao do sistema de transporte coletivo de Curitiba PR. A partir do Convnio firmado com o Governo do Estado do Paran, a URBS assumiu as mesmas funes no mbito do transporte coletivo metropolitano. A Rede Integrada de Transporte (RIT), apesar de ser de interesse prioritrio dos municpios da regio metropolitana de Curitiba, gerenciada apenas pela URBS. O sistema operado por empresas privadas, sendo 10 urbanas e 18 metropolitanas. Destas metropolitanas, 12 (doze) operam linhas j integradas RIT. O sistema possui apenas integrao fsica, conforme a figura 4:

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Figura 4: Esquema de Rede Integrada de Transporte Fonte: URBS (2011)

Na figura 4 apresentado o sistema estrutural de integrao do sistema de transporte coletivo de Curitiba, que a partir da dcada de 1990 passou a se integrar com a regio metropolitana. Porm, este modelo no um processo de planejamento urbano de carter metropolitano, contemplando assim os interesses de todos os municpios, mas um planejamento municipal, realizado por Curitiba, que impe aos demais municpios a forma de organizao do servio mais conveniente aos seus prprios interesses. A integrao metropolitana ocorre por meio da ligao dos municpios com a cidade de Curitiba, raras as excees de linhas que integrem os municpios entre si. Ao se integrar ao sistema, o municpio delega a competncia remuneratria RIT, o que significa que as tarifas arrecadadas sero remetidas ao Fundo de Urbanizao de Curitiba, que realizar a remunerao s concessionrias pelo clculo do quilmetro rodado (DIEHL, 2008). No modelo de integrao proposto pela Cidade de Curitiba, os municpios, ao aderir ao sistema, abrem mo de sua autonomia, pois deixam o gerenciamento da

65 linha em prol dos interesses da administradora, obtendo como benefcio a tarifa nica para os usurios (DIEHL, 2008).

2.3.2.5 Consideraes Finais do Captulo

Os quatro modelos expostos so processos distintos, iniciativas que procuraram resolver problemas ligados mobilidade e externalidades causadas pelo adensamento urbano. Porm, variam na figura jurdica responsvel pela gesto, na estrutura administrativa, no processo cultural e histrico de concepo e construo. A anlise e comparao destes modelos so bastante complexas, sendo necessria a compreenso do contexto histrico-cultural em que se constituram e da legislao existente em cada um deles. De fato, os estudos destes processos indicam a necessidade de um amadurecimento poltico regional, bem como a realizao de um planejamento prvio no qual se levem em conta as especificidades e peculiaridades de cada regio, aliada a uma poltica de uso do solo. Fica evidente a existncia de variveis que interferem no processo como facilitadoras ou barreiras para a integrao dos diversos modais em um sistema. O estudo da UE (2003) efetuou o diagnstico de algumas destas, e na pesquisa junto aos especialistas as variveis foram avaliadas quanto ao seu grau de importncia. No caso do Recife, a nova instituio bastante recente para avaliar seu sucesso, lembrando que neste caso ocorreu uma transio de um modelo criado na poca da ditadura militar para um modelo democrtico e participativo. Em Curitiba tem-se um modelo que no foi concebido para ser responsvel por uma regio metropolitana, mas que, devido ao sucesso, levou as cidades circunvizinhas a se integrarem em um modelo voltado em sua origem a uma nica cidade. No Caso de Toronto observa-se movimentos cclicos de idas e vindas da constituio de uma regio, fruto da disputa do quinho poltico e decorrente de uma declarada soberania municipal em detrimento do benefcio coletivo, em conjunto com a falta de investimentos e a fragilidade financeira do sistema. Em Madri, observa-se um modelo que privilegiou a integrao modal, e tem se desenvolvido e se adequado a novas demandas e necessidades ao longo do tempo.

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3 METODOLOGIA
Para o sucesso da resoluo da pergunta-problema, a pesquisa foi dividida em trs fases: a reviso da literatura diretamente relacionada ao tema, o levantamento histrico das aes voltadas para a rea de transportes pblicos, desenvolvidas pela Regio do Grande ABC e pelo CIGBAC, e a consulta a uma srie de especialistas em transportes pblicos ou articulao regional, que avaliaram as perspectivas de implantao de um SITPP. Como parte das atividades preparatrias para o desenvolvimento da pesquisa, o pesquisador participou de uma reunio mensal do Grupo de Trabalho sobre mobilidade do CIGABC (GT Mobilidade). Esta atividade permitiu um primeiro contato com os tcnicos do consrcio e de alguns municpios participantes, bem como estabelecer contatos posteriores e o acesso a alguns documentos.

3.1 TIPO DE PESQUISA

A proposta de pesquisa contempla a metodologia exploratria, qualitativa e subjetiva dada a complexidade de aspectos e fatores que compem o estudo dos avanos recentes (como a implantao do sistema de bilhetagem eletrnica no municpio de Diadema) e a anlise dos obstculos e das oportunidades relacionadas integrao regional do transporte de passageiros. Em conjunto a esta abordagem foi utilizado o estudo exploratrio para identificar possveis variveis que no sejam conhecidas ou no estejam totalmente definidas (COOPER e SCHINDLER, 2003). Esta pesquisa buscou enriquecer um campo ainda pouco conhecido na academia. Portanto, para obter maior sucesso na sua realizao, foram utilizadas as tcnicas da reviso bibliogrfica, levantamento documental, consulta ao painel de especialistas atravs do mtodo Delphi, e uma entrevista semiestruturada com a coordenadora do grupo de trabalho sobre mobilidade no mbito regional (GT Mobilidade).

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3.2 AMOSTRA E SUJEITOS DA PESQUISA

Tendo como foco a perspectiva do Sistema de Transportes Pblico de Passageiros, devido carncia de estudos especficos sobre o assunto foram adotados trs recursos metodolgicos complementares: (1) pesquisa bibliogrfica com anlise de casos internacionais e nacionais da implantao de consrcios pblicos de transportes de passageiros ou associao de transportes pblicos de passageiros; (2) pesquisa documental, que permitiu ao pesquisador selecionar, organizar e interpretar a informao contida em materiais que ainda no haviam recebido tratamento analtico (SILVA E GRIGOLO, 2002), alm da experincia das cidades de Curitiba, Recife, Madri e Toronto, que so referncias de inovao na rea de transportes pblico de passageiros, (3) consultas com especialistas em transportes pblicos, com o uso do mtodo Delphi, para obter seu parecer sobre a integrao regional e potencial implantao de consorcio publico de transportes de passageiros.

3.3 INSTRUMENTOS DA PESQUISA

Esta seo apresenta como os instrumentos foram utilizados para o desenvolvimento do projeto de pesquisa e a obteno dos dados e informaes necessrias soluo do problema de pesquisa.

3.3.1 Reviso da literatura

A pesquisa bibliogrfica e reviso da literatura foram utilizadas para que se tornar possvel a construo de um referencial terico, no qual foram tratados os principais conceitos e modelos existentes sobre os temas abordados. Este processo foi resultado de leitura, anlise, interpretao e seleo das contribuies existentes sobre fundamentos estruturantes para a proposta de dissertao: regies metropolitanas, gesto pblica, polticas pblicas, mobilidade e tecnologias empreendidas em transportes, alm do estado da arte sobre consrcios de transportes pblicos e agncias reguladoras.

68 Baseado nas referncias levantadas buscou-se desenvolver uma abordagem conceitual, visando caracterizar o consrcio pblico de transportes coletivos e as agncias reguladoras, descrevendo os impactos gerados nas regies

metropolitanas. O trabalho apresenta ainda um levantamento histrico sobre as legislaes envolvidas e as iniciativas de cooperao regional, e promove o debate sobre as formas institucionais utilizadas para regulamentao das iniciativas de integrao ou consorciamento regional, visando obteno de subsdios para a formulao do questionrio aplicado ao grupo de especialistas.

3.3.2 Anlise documental

Procurando compreender o desenvolvimento da integrao do sistema de transportes pblico na RGABC, optou-se por realizar um levantamento longitudinal das aes que tivessem como meta o tema de transportes pblicos, em boa medida vinculadas ao CIGABC, por entender que este ao longo do tempo poderia ser o promotor de aes neste sentido. Foi ainda efetuado de um levantamento, a partir de pesquisas no acervo de documentos do prprio Consrcio, alm de outros materiais disponveis e dos sites da referida instituio e da ADEGABC. Em conjunto, foram realizados levantamentos e averiguaes sobre o tema e o consrcio em publicaes, peridicos, jornais, revistas e sites da internet. necessrio ressaltar que o centro de documentao do CIGABC esta em fase de estruturao e implantao, pois a contratao da profissional concursada e responsvel pela manuteno e organizao do acervo somente ocorreu em abril de 2011, comprometendo a realizao de um estudo com maior profundidade. A anlise de documentos constitui-se numa valiosa tcnica de abordagem de dados qualitativos, que complementaram informaes obtidas em outras fontes. Este estgio teve como finalidade agregar informaes que se encontravam dispersas junto a diversos atores, e confrontadas entre si, sendo subdividido em duas partes: a) Pesquisa, captao e obteno de documentos relacionados ao assunto advindos dos atores envolvidos;

69 b) Seleo, organizao, leitura, anlise e tratamento dos dados coletados, seguido da compilao das informaes obtidas.

3.3.3 Painel de especialistas (mtodo Delphi)

O mtodo DELPHI baseia-se no uso estruturado do conhecimento, da experincia e criatividade de um painel de especialistas (WRIGHT & GIOVINAZOZO, 2000), configurando uma tcnica estruturada de comunicao entre um grupo de especialistas que buscam resolver um problema complexo, ou de consulta qualificada sobre um tema de domnio comum. Sendo utilizado para o planejamento de longo prazo, amplamente adotado em diversos campos de estudo, em setores onde exista a carncia de dados quantitativos ou na prospeco de novos conceitos e concepes. um processo estruturado tendo as seguintes fases: elaborao do instrumento de coleta de dados, seleo de um grupo de especialistas, aplicao do instrumento de forma annima por diversas rodadas, visa diminuir o intervalo entre quartis e a mediana (ASTIGARRAGA, 2010), seguido da anlise e representao estatstica dos resultados. Ao final do primeiro ciclo, oferecido um retorno dos resultados ao grupo para a reavaliao nas rodadas seguintes, sendo atingido o resultado no momento em que se obtm determinado grau de consenso de opinies dos diversos especialistas consultados, ou de redundncia dos resultados, e dessa forma permitindo a mitigao da subjetividade. O consenso ou resultado final do painel de concepes obtido por meio da tabulao das medidas de tendncia central e de distribuio. A importncia de formular e definir claramente o problema fundamental para a aplicao desta tcnica, delimitando o assunto e rea de aplicao, e facilitando o recrutamento dos especialistas. A seleo dos especialistas procurou contemplar diversos segmentos da sociedade relacionados ao assunto: indstria, sindicatos, academia, legislativo, sociedade civil organizada e governo. O grupo de especialistas foi constitudo seguindo as normas propostas pelo mtodo Delphi, e para a seleo destes foram definidos os seguintes critrios:

70 - Profissionais, dirigentes polticos e gestores pblicos da rea de transportes com experincia no ramo, ou serem pesquisadores acadmicos sobre o assunto; - estar vinculado a uma instituio governamental, ensino ou empresa correlata ao assunto;
aceitar

ser integrante do quadro de especialistas.

Para a definio dos participantes procurou-se contemplar os diversos segmentos da sociedade envolvidos com o tema dos transportes pblicos: Unio, Estado, municpios participantes do CIGBAC, a cidade do Recife (por j possuir um consrcio implantando), CIGABC, membros do poder legislativo (municipal, estadual e federal), poder judicirio (por meio dos procuradores ligados ao tema), empresrios, acadmicos e sociedade civil organizada. O critrio adotado para selecionar os participantes dos poderes legislativos, foi que estes participassem de alguma comisso ou grupo de estudos ligado ao tema da pesquisa. Definidos os critrios foi composta uma relao de 50 nomes de provveis candidatos, baseados nos dois critrios iniciais. Em seguida foram contatados por meio de mensagem eletrnica (Apndice I), sobre o interesse e a disponibilidade em debater o tema. Desta uma entidade se declarou impedida de participar por motivos ticos, e 30 participantes mostraram-se interessados em participar da pesquisa. Porm, somente dez no puderam da primeira fase da pesquisa. Alguns solicitaram a extenso do perodo de respostas, o que foi atendido, mas cinco especialistas no conseguiram responder completamente o formulrio. Vale ressaltar que na literatura no existe um consenso sobre o nmero de participantes, podendo variar em funo das finalidades da pesquisa. Entretanto, conforme Delbecq, Van de Vem e Gustafson (1986, apud FERREIRA, 2010, p. 63) o grupo pode ser constitudo de 10 a 15 pessoas para um grupo homogneo de participantes. Os participantes corresponderam desse modo a cerca de 60% dos inicialmente confirmados, sendo pertencentes s seguintes instituies: Prefeitura de Santo Andr, Prefeitura de So Bernardo do Campo, Prefeitura de Diadema Secretaria de Transportes, Cmara Municipal de So Paulo, Cmara Municipal de Rio Grande da Serra, Consrcio Intermunicipal Grande ABC, Santo Andr transportes (SATRANS), Empresa de Transportes Coletivos de Diadema (ETCD), Secretaria Estadual dos Transportes Metropolitanos do Estado de So Paulo

71 (Coordenadoria de Planejamento e Gesto), Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear, Universidade Federal de Uberlndia, FAECentro Universitrio Franciscano do Paran, Universidade Federal de Gois, SEBRAE-SP, ABAS- Associao dos usurios de transportes coletivos rodovirios, ferrovirios, hidrovirios, metrovirios e areos do Estado de So Paulo. O questionrio foi aplicado via WEB para acesso do grupo de especialistas e buscou focar os eventos ou tendncias que podem ocorrer no futuro. Foi solicitada aos participantes uma avaliao de seu nvel de conhecimento sobre transportes pblico de passageiros, em escala que abrangia de no familiarizado a perito, conforme apresentado a seguir:

PERITO assinale esta alternativa, caso voc se considere dentro do grupo de pessoas que atualmente se dedica a este tpico (Transportes Pblicos) com profundidade.

CONHECEDOR marque esta alternativa nos seguintes casos: (a) se voc est se tornando um perito, mas falta alguma experincia para dominar o tpico (gesto pblica); (b) se voc j foi um perito no tpico h alguns anos, mas se considera no momento pouco atualizado; (c) se voc trabalha em rea prxima, mas contribui regularmente com temas relacionados a esse tpico.

FAMILIARIZADO assinale se voc conhece os conceitos e os argumentos usados nas discusses sobre o tpico (gesto pblica), leu sobre o assunto, e tem uma opinio sobre ele.

NO FAMILIARIZADO marque esta opo se voc no se enquadrar em nenhuma das categorias anteriores.

Os participantes foram questionados sobre seu grau de conhecimento do assunto, cerca de 60% avaliaram-se como perito ou conhecedor do tema, tambm pode ser visto no Grfico 1.

72

Auto-avaliao sobre conhecimento no assunto

NO FAMILIARIZADO FAMILIARIZADO CONHECEDOR PERITO 0 1 2 3 4 5 6 7

Qtd de participantes Grfico 1 Nvel de conhecimento dos participantes sobre transportes pblicos Fonte: Dados da pesquisa

Confidencialidade: os participantes foram perguntados se faziam algum tipo de restrio sobre a divulgao de seus nomes divulgados juntamente com a pesquisa Delphi, apenas dois participantes fizeram tal restrio. Porm, no foram citados em nenhum momento os nomes dos participantes. Primeira rodada Delphi: (1) PREPARAO O formulrio (Apndice II) foi originalmente desenhado em MS Word e posteriormente transcrito para o formulrio eletrnico na ferramenta do servio de pesquisas online Survey Monkey. Foi desenhado de modo a obter trs grupos de informaes: (i) Dados do/a especialista; (ii) Informaes introdutrias; e (iii) Avaliao dos Fatores que podem favorecer ou desfavorecer a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros, utilizando escala Likert de no importante at extremamente importante. (2) EXECUO Os 30 participantes receberam no incio de junho de 2011 uma mensagem eletrnica com as instrues para participarem da primeira rodada Delphi (Apndice III), juntamente com o endereo da pgina do formulrio eletrnico na Internet e respectiva senha. Tambm receberam uma carta formal da Universidade Municipal de So Caetano do Sul (USCS), assinada pelo professor orientador do projeto de dissertao (Apndice IV). O principal trabalho dos participantes nesta primeira rodada era avaliar os fatores submetidos a este utilizando a referida escala Likert de no importante at extremamente importante

73 e sugerir eventuais novos fatores que julgasse pertinentes. As respostas foram obtidas at a metade do ms de junho, decorrendo portanto duas semanas de prazo para a primeira rodada. Segunda rodada Delphi: (1) PREPARAO A exemplo do que ocorreu na primeira rodada, o formulrio (Apndice V) foi originalmente desenhado em MS Word e posteriormente transcrito para o formulrio eletrnico na ferramenta do servio de pesquisas online Survey Monkey. (2) EXECUO no incio da segunda quinzena de junho de 2011, os 15 participantes que responderam integralmente ao primeiro ciclo receberam nova mensagem eletrnica (Apndice VI) com instrues sobre a segunda rodada. Agora eles deveriam manifestar-se sobre os resultados obtidos na primeira rodada, avaliar os novos fatores sugeridos por seus participantes e apresentar a sua viso sobre o futuro da integrao do sistema de transportes pblico de passageiros, ou mais precisamente, sua factibilidade e horizonte de tempo para adoo no Grande ABC. Todo o processo e seus resultados so apresentados e discutidos no Captulo 4, dedicado analise e discusso dos resultados. Na segunda rodada, as 15 respostas foram obtidas integralmente ao longo de trs semanas.

3.3.4 Entrevista Semi-estruturada

Na entrevista com a coordenadora do GT Mobilidade do Consorcio Intermunicipal Grande ABC, foi solicitada a sua avaliao sobre algumas respostas obtidas pelo mtodo Delphi, buscando elucidar alguns pontos que envolviam a entidade regional, e um possvel resgate a partir da sua viso sobre o tema e sobre o Consrcio. As perguntas colocadas coordenadora do GT Mobilidade foram tambm resultado da pesquisa documental, j que no levantamento inicial alguns pontos permaneciam obscuros.

74

3.4 PROCEDIMENTOS PARA COLETA DE DADOS

Durante o processo de realizao da pesquisa bibliogrfica foi efetuado o fichamento dos livros, artigos, peridicos e monografias pesquisados. Parte dos dados secundrios foi obtida por meio do levantamento de documentos disponveis no CIGABC, Cmara de Regional, Governo do Estado de So Paulo, e das prefeituras municipais do Grande ABC, da legislao disponvel sobre o assunto e dos consrcios j existentes. Esta etapa da pesquisa foi composta por duas fases: explorao e levantamento do material e tratamento e anlise destes. A mesma forneceu os subsdios para a elaborao das questes que compuseram o formulrio da primeira rodada de entrevistas com os especialistas, bem como a identificao e destaque dos conceitos, tcnicas e exemplos que poderiam ser utilizados na anlise dos resultados da pesquisa de campo que seria realizada utilizando-se o mtodo Delphi. Os dados primrios desta pesquisa foram coletados por meio de questionrios enviados aos especialistas em transportes pblicos e gesto pblica, utilizando-se o mtodo Delphi, em uma srie de duas rodadas. Para anlise dos resultados da pesquisa com os especialistas foram realizados tratamento quantitativo e qualitativo. Para tratamento quantitativo estes resultados foram elaborados em tabelas e submetidos a uma anlise estatstica por meio da aplicao de mdia aritmtica ponderada, mediana e quartis, teis para a compreenso de tendncias centrais e disperses, e isto possibilitou a classificao dos fatores pelo grau de relevncia. No tratamento qualitativo buscou-se realizar a anlise comparativa dos resultados obtidos na pesquisa de campo com o referencial conceitual obtido na pesquisa bibliogrfica e chegar-se a concluses luz da teoria existente.

75

4 POLTICA REGIONAL DE TRANSPORTES: PLANEJAMENTO E INICIATIVAS (1999-2011)

Neste captulo inicia-se a apresentao dos resultados de pesquisa que compem a presente dissertao, a realizao do levantamento histrico procurou identificar as principais aes desenvolvidas tendo como foco o tema dos transportes pblicos em mbito regional no Grande ABC, restringindo-se ao perodo de 1999 a 2011.

4.1 O SISTEMA DE TRANSPORTES

O sistema pblico de transporte de passageiros no Grande ABC composto pelas linhas municipais geridas por cada um dos seus municpios, e as linhas intermunicipais subordinadas EMTU/SP, vinculada Secretaria dos Transportes Metropolitanos (STM/SP), alm do transporte ferrovirio por meio da Linha 10Turquesa da CPTM, e futuramente por duas linhas de Veculos Leves sobre Trilhos (VLT). Compe tambm este sistema o CMSMJ, inaugurado em 1988, ligando os bairros de So Mateus e Jabaquara, na cidade de So Paulo, e cortando os municpios de Diadema, Mau, Santo Andr e So Bernardo do Campo. Seu gerenciamento realizado pela EMTU/SP e a sua operao efetuada pela concessionria Metra desde 1997. Possui 33 quilmetros de extenso, em grande parte composta por corredores exclusivos para a circulao de nibus e trlebus (EMTU/SP, 2007). A Tabela 4 apresenta situaes extremas na Regio do Grande ABC, com municpios que j possuem algum tipo de integrao, bilhetagem eletrnica implantada, ao lado de outros, que no possuem qualquer infraestrutura. Segundo a Coordenadora do Grupo de Trabalho Mobilidade (GTM) do CIGABC, algumas prefeituras no possuem nem sequer um setor especfico para isto.

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Tabela 4 - Caractersticas do sistema de transportes pblico da RGABC

Qtd Linhas Mun. Municpio Diadema Mau Ribeiro Pires Rio Grande da Serra Santo Andr So Bernardo do Campo So Caetano do Sul 24 44 28 5 48 57 12 Inter. 45 29 16 8 70 58 42 Possui SBE10 Sim Sim No No Sim Sim Sim

Municpio Atendido pela CMSMJ Sim No No No Sim Sim No

Municpio Atendido pela CPTM No Sim Sim Sim Sim No Sim

Fonte: Dados das prefeituras municipais, EMTU/SP e CPTM.

Como possvel perceber na tabela 4, o Grande ABC atualmente no possui implantado o benefcio da integrao temporal, recurso que permite aos usurios se movimentarem pelo sistema de transportes por um perodo de tempo determinado com o pagamento de uma nica passagem. Ao longo do perodo 1999 a 2011 foi possvel observar poucas iniciativas tomadas com o interesse comum de auxlio e colaborao entre os municpios, e tendo como foco o transporte pblico. Existe uma preocupao antiga no Grande ABC, que o combate ao transporte clandestino de passageiros. O primeiro registro encontrado de uma dessas poucas iniciativas data de 1999, quando o CIGABC publicou um manifesto, no qual os prefeitos tornavam pblica a posio contrria prestao de servios clandestinos ou alternativos de transporte coletivo urbano na regio, realizado por peruas ou vans. (CIGABC, 1999). O tema voltou a ter destaque em 2005, quando a EMTU/SP publicou o primeiro edital da licitao de reestruturao do transporte intermunicipal da RGABC, no qual estava prevista a utilizao das Reservas Tcnicas Operacionais (RTOs) no sistema. O CIGABC iniciou uma batalha jurdica com a STM e a EMTU/SP, procurando impedir a entrada dos perueiros nos trajetos das linhas intermunicipais da regio, que somente se encerrou em 2007, com a queda da liminar proposta, e com acordo entre a STM/SP e a EMTU/SP, comprometendo-se que os perueiros no seriam previstos na licitao (RD, 2007). STM/SP e EMTU/SP voltaram a reunir-se para avaliar a nova redao do edital, no qual procuraram definir claramente o papel das RTOs no sistema. Inicialmente estava prevista a
10

Sistema de bilhetagem eletrnica

77 contratao de perueiros pela EMTU/SP para cobrir greves, emergncias e servios no tarifados especiais, como o transporte de deficientes. (MAZZO, 2008). Ao final, ficou decidido que apenas as peruas adaptadas para transporte de idosos e deficientes poderiam atuar na regio. Por se tratar de transporte gratuito, a EMTU acreditava que, desta forma, no haveria invaso de perueiros clandestinos. (RD, 2007). O prefeito de Santo Andr na poca destacou a necessidade de manter a autonomia das cidades para o equilbrio do sistema de transportes. (CARDOSO, 2008). Esta atuao chama a ateno pela intensidade e pela longevidade. Ela alcanou tal amplitude, principalmente, por ser um tema de interesse de empresrios do ramo de transportes, que so os agentes provocadores da articulao que ocorre a partir de 1999. O GTM do CIGABC discutiu em meados de 2011 com a EMTU/SP o incio do processo do estudo tcnico para realizar novo processo de licitao das linhas intermunicipais no grande ABC. Inicialmente proposta para 2005, a licitao foi interrompida por uma srie de problemas. Este fato um desdobramento da reunio realizada entre o GTM e Jurandir Fernandes, secretrio dos Transportes Metropolitanos do Estado, no ms de junho/2011, na qual um dos assuntos abordados foi a sobreposio das linhas municipais e intermunicipais. Para as aes de curto prazo foi decidido que a EMTU/SP participar das prximas reunies do GTM, para desenvolver a reviso do Sistema Virio de Interesse Metropolitano (MARAL, 2011). Em 31 de maro de 2006, o Governo do Estado, por meio do Decreto n. 50.684, reconheceu o Sistema Virio de Interesse Metropolitano (Sivim), atribuindo a responsabilidade da coordenao EMTU/SP, com uma srie de objetivos focados na melhoria da circulao e articulao metropolitana. Em setembro do mesmo ano, a EMTU/SP apresentou os estudos do Sivim ao CIGABC, visando a consolidar a integrao da rede metropolitana de transporte, por meio de propostas de intervenes conjuntas do Estado e dos municpios nas vias classificadas, como padronizao da sinalizao, pavimentao, tratamento urbanstico, que

favoreceriam principalmente o transporte metropolitano por nibus (EMTU/SP, 2007b). O Governo do Estado de So Paulo tem trabalhado para a implantao de uma Autoridade Metropolitana de Transporte, cuja necessidade fica clara quando a

78 prefeitura de So Paulo, de forma arbitrria, adota aes que buscam resolver alguns de seus problemas, porm, provoca impactos nos municpios vizinhos. Por exemplo, ao inaugurar o terminal Sacom, em maro de 2007, provocou intenso impacto nas 31 linhas de nibus metropolitanas do ABC que atendiam a demanda de passageiros para a cidade de So Paulo, que deixaram de ter como destino final o Parque D. Pedro II, o Glicrio e a Luz, e passaram a ter como destino o novo terminal ou a estao Imigrantes do Metr (EMTU/SP, 2007 1). Outra situao de impacto deu-se com a restrio de acesso dos nibus fretados ao Centro Expandido da Capital, medida que afetou os trabalhadores que se utilizavam deste tipo de transporte coletivo para se deslocarem da RGABC para a cidade de So Paulo (ZANCHETTA, 2009). Em uma iniciativa indita, a prefeitura de So Caetano do Sul realizou o teste do projeto de gesto de transportes elaborado em conjunto a STM (Secretaria de Transportes Metropolitanos), que pretende reavaliar e reorganizar o sistema de nibus da cidade, e ainda a integrao do sistema de transportes pblicos da Regio Metropolitana de So Paulo. Com isto, a cidade de So Caetano tornou-se o embrio deste projeto. (AGNCIA ABC, 2010). Esta proposta a primeira experincia da STM visando criao da AMT, projeto que prev um consrcio criado pelos municpios de cada regio, para delegar AMT o planejamento e a operao do sistema de mobilidade. A inspirao para o novo rgo veio de

modelos semelhantes de Nova York (Estados Unidos), Londres (Inglaterra) e Madri (Espanha). (CAVALHEIRO, 2010). Ainda em setembro de 2010 foi inaugurada a estao Intermodal do Tamanduate, que interliga a Linha 2-Verde do Metr, com a Linha 10-Turquesa da CPTM, simbolizando o incio da implantao da Autoridade Metropolitana de Transporte. Na oportunidade ocorreu a implantao de trs linhas de nibus intermunicipais da EMTU/SP. (PSCS, 2010). A STM/SP divulga a Pesquisa Origem e Destino que aponta que o uso de bicicleta como forma de transporte praticamente dobrou na Regio Metropolitana de So Paulo entre 1997 e 2007. Aponta tambm que o nmero de viagens dirias de bicicleta na regio saltou de 165 mil para 305 mil no perodo (crescimento de 84%). No decnio, o nmero de viagens no motorizadas (bicicleta e a p) registrou crescimento de 18%. O nmero de viagens de bicicleta ou a p correspondem a 34% do total. (DGABC, 2009). Todavia, ainda so pequenas as iniciativas dos governos municipais neste tema; podendo-se aqui citar a inaugurao em julho de

79 2007 do primeiro bicicletrio do CMSMJ, instalado no Terminal So Bernardo do Campo, fazendo parte do Projeto Ciclista Cidado da STM. Na cidade de Mau a CPTM reformou o bicicletrio, que possui 2.000 vagas numeradas, e tem sua administrao realizada por uma associao (CPTM, 2008). Em Santo Andr os usurios do Terminal Metropolitano passaram a ter disposio um bicicletrio com 330 vagas, cujo servio gratuito, e que apresenta a opo de locao de bicicletas (DGABC, 2010). Os especialistas, consultados via pesquisa, indicaram como a principal prioridade de investimento o sistema ciclovirio, havendo uma realidade ainda precria na Regio, com o circuito existente formado por dois quilmetros em so Caetano Sul, outros 1,5 km em So Bernardo do Campo e 6,5 km em Santo Andr; neste ltimo, h um projeto de ampliao, que se interligaro aos demais tipos de transportes disponveis, e ter a extenso de 8 quilmetros, ligando o Parque do Pedroso ao terminal EMTU/SP e a CPTM, porm o projeto est parado desde 2006 (Metro ABC, 2011). A cidade de Mau possui um projeto de ciclovirio que contemplar diversas vias do municpio, atualmente estando em construo as ciclofaixas da Avenida Washington Luiz, e da Rua Santa Helena. Em um passeio ciclstico realizado em junho de 2011, o prefeito Oswaldo Dias informou que a administrao pretende viabilizar a construo de 25 a 30 quilmetros de ciclofaixas e ciclovias na cidade (MOURO, 2011). A Prefeitura de So Bernardo est ampliando o sistema com uma nova ciclovia de 1,7 mil metros, e o governo do municpio tem como objetivo incentivar o uso desse transporte na cidade. E tambm, tem como prioridade implantar uma rede cicloviria sempre que ocorrer a abertura de novas vias ou a remodelao das existentes, desde que comprovada a demanda (DGABC, 2011). O Rodoanel foi um tema preponderante na ltima dcada, dado o porte da obra e os impactos causados na RGABC. O CIGABC, em fevereiro de 2004, realizou um acordo com o Estado e a Unio para estudos e planejamento do Rodoanel e Ferroanel Sul, o primeiro tema com a finalidade de desafogar o trnsito da regio, e o segundo com a de permitir melhor utilizao da malha ferroviria existente para transporte de passageiros, j que deixaria de ocorrer o compartilhamento de via entre trens de carga e passageiros (CIGABC, 2004). Em 2009, ocorreu uma nova iniciativa na rea de transportes de massa, com a assinatura de um acordo de cooperao para a elaborao do projeto bsico para

80 implantar o Metr Leve de superfcie, ligando a Estao intermodal Tamanduate s cidades de So Caetano e So Bernardo do Campo. Em paralelo, ocorreu a retomada das obras de ampliao do CMSMJ no trecho Diadema - So Paulo (Morumbi), com 12 km de extenso, trecho que estava parado h 20 anos (AGNCIA ABC, 2009). Em 2010, o Governo do Estado apresentou o projeto funcional do Metr Leve, que prev um total de 18 estaes, partindo do bairro Alvarenga e cortando as principais vias da cidade de SBC, atravessando a cidade de SCS e findando na estao Tamanduate (AGNCIA ABC, 2010). O Governo de So Paulo retomou um projeto engavetado desde fevereiro de 2006: o Expresso ABC, que se constitui em uma ligao rpida sobre trilhos entre a Estao da Luz e Mau, paralela Linha 10-Turquesa da CPTM, com parada nas estaes Luz, Brs, Tamanduate, So Caetano, Santo Andr e Mau. O Governo do Estado ressalta que com a implantao do Metr leve de superfcie da RGABC e da Cidade Tiradentes poder ocorrer a superlotao da Estao Tamanduate (do Metr e da CPTM) (MACHADO, 2011). A regio receber mais um corredor VLT, que interligar a cidade de Guarulhos a Santo Andr, com extenso prevista de 30 quilmetros, sendo que a elaborao do projeto funcional estava previsto o termino no primeiro semestre de 2011 (GALVEZ, 2011). Em julho de 2010 entrou em operao o trecho do CMSMJ denominado Diadema - So Paulo (Morumbi / Berrini), e nos terminais Berrini e Morumbi os usurios poderiam realizar a transferncias para as estaes da CPTM, utilizando a integrao tarifria. A priori estava prevista a utilizao de trlebus, que foram porm substitudos por nibus movidos a diesel, obrigando o governo do estado a realizar uma compensao ambiental (R7, 2011). Est prevista ainda a integrao com a Linha 5-Lils, do Metr, na futura estao Brooklin-Campo Belo. (EMTU, 2011) O trecho Piraporinha (Diadema) Jabaquara (zona Sul de So Paulo) passaria a contar com a utilizao de trlebus a partir do segundo semestre de 2011. O trajeto de 11 quilmetros j deveria ter sido eletrificado h 24 anos. Mas, a inaugurao em dezembro de 1988 se deu de forma incompleta quanto rede para trlebus. (BAZANI, 2011). A Metra, prestadora de servios no CMSMJ, comeou a transformar os carros convencionais, j em idade prxima ao limite, em trlebus, ampliando assim a vida til do equipamento. uma soluo financeira vantajosa, pois propicia a reduo dos custos, medida que ocorre o reaproveitamento da estrutura de chassi e

81 carroceria e torna o investimento responsvel ecologicamente. (BAZANI, 2011). A EMTU/SP est desenvolvendo tambm testes no CMSMJ de dois projetos de utilizao de nibus com combustvel alternativo, o primeiro o nibus a Clula de Combustvel Hidrognio, que entrou na fase de testes em 2009. O segundo se refere utilizao de nibus movido a etanol, que faz parte do trabalho Projeto Bioetanol para o Transporte Sustentvel. (EMTU/SP, 2010). Realizando uma anlise panormica dos fatos, percebe-se que os governos municipais desenvolvem vrias aes no mesmo sentido, porm como fatos isolados, e se fazem uso do Consrcio no o demonstram de modo expresso. De fato, vrias prefeituras promovem de forma independente o discurso de que desenvolvem tratativas com a EMTU/SP e a CPTM para a integrao dos sistemas de transportes pblicos. Em maro de 2009 a Prefeitura de Mau e a CPTM realizaram uma reunio de trabalho para discutir um plano de insero urbana envolvendo o terminal ferrovirio e o terminal de nibus, objetivando no s a integrao tarifaria, mas tambm a integrao fsica entre os trens da CPTM e as 15 linhas de nibus intermunicipais, de responsabilidade da EMTU/SP (FONSECA, 2010). O CIGABC em junho de 2009 discutiu a integrao da regio com o sistema de bilhetagem eletrnica da cidade de So Paulo. Na oportunidade, foi ressaltada a necessidade de serem consideradas as especificidades e a legislao de cada municpio. (PSBC, 2009). No foi possvel observar se houve aes efetivas que tivessem a preocupao da construo de um padro tecnolgico envolvendo o SBE, dado que as prefeituras envolvidas em nenhum momento demonstram esta preocupao. A prpria Prefeitura de So Bernardo do Campo anunciou a criao do Bilhete nico Municipal, com integrao tarifria na cidade entre as linhas municipais, e na oportunidade prometeu estabelecer conversao com a EMTU/SP para promover a integrao tarifria entre nibus municipais e intermunicipais. (BAZANI, 2009). Em maio de 2010 ocorreu o lanamento do Carto Legal, e o Executivo local na oportunidade voltou a reafirmar a inteno de negociar junto ao governo do Estado a integrao intermunicipal e com o Metr. (PSBC, 2010). Em novembro de 2010 a Prefeitura de Mau efetuou o lanamento do Carto Da Hora visando integrao temporal, valendo ressaltar que a cidade j possua a integrao fsica realizada no terminal do centro. (MAUA, 2010). A implantao ocorrer somente em outubro de 2011, e na oportunidade o governo municipal

82 ressaltou a possibilidade da integrao com o Sistema Intermunicipal de Transporte, via acordo com o Governo Estadual, sendo que o assunto j estava sendo tratado com a Secretaria dos Transportes Metropolitanos. (MAUA, 2011). Todavia, no houve a divulgao necessria da implantao do benefcio, pois boa parte da populao dias depois ainda desconhecia o mesmo. (MUNHOZ, 2011). Este fato refora a j sabida falta de visibilidade e planejamento das aes integradas de governo nesse campo. Em dezembro de 2010, em reunio realizada na sede do CIGABC, os sete prefeitos decidiram unificar a bandeirada dos txis na RGABC. Entretanto, no obtiveram consenso em relao ao aumento das tarifas de nibus em razo das peculiaridades de cada municpio. (ACOSTA, 2010) O CIGABC realizou em maro de 2011 uma reunio com os deputados federais e estaduais da regio, tendo como meta estabelecer demandas prioritrias, que seriam colocadas a posterior aos governos estadual e federal. Na agenda proposta com o governo estadual est a integrao do sistema de transportes metropolitanos. (AGNCIA ABC, 2011).

4.2 PLANEJAMENTO ESTRATGICO DO CIGABC

A Cmara Regional de Desenvolvimento realizou o Planejamento Estratgico Regional, para o perodo de 2000 a 2010, produzindo um documento de gesto participativa, orientando as polticas regionais na busca de solues para os problemas comuns (LPORE, 2006). Segundo Lpore (2006), as aes estratgicas foram agrupadas em sete Eixos Estruturantes, assim divididos: Educao e Tecnologia; Sustentabilidade das reas de Mananciais; Acessibilidade e

Infraestrutura; Diversificao e Fortalecimento das Cadeias Produtivas; Ambiente Urbano de Qualidade; Identidade Regional e Estruturas Institucionais; e Incluso Social. No eixo Acessibilidade e Infraestrutura foi possvel identificar as aes definidas sobre transportes pblicos (Quadro 1). Entretanto, no foi possvel mensurar o desenvolvimento e a realizao destas, j que no foram previstos indicadores para cada uma delas. E tampouco possveis aes realizadas para sua concretizao, uma vez que houve um esvaziamento dos grupos temticos.

83 Com a revitalizao do CIGABC, inciou-se a retomada do planejamento estratgico. Em abril de 2008 o CGIABC realizou o Seminrio de Planejamento Regional Estratgico do Grande ABC, e naquela oportunidade o ento secretrio executivo do Consrcio Marcio Chaves ressaltou que houve falta de acompanhamento dos resultados desejados em 2000. Ns no tivemos indicadores de acompanhamento. Por isso muitas das coisas que foram previstas no aconteceram, afirmou ele. No evento foram apresentadas novas propostas para os sete eixos estruturantes (ABCD Maior, 2008a). No seminrio de 18 anos do CIGABC, em dezembro de 2008, foram discutidos os novos desafios da cooperao local e a transformao do Consrcio em uma entidade pblica, de acordo com a nova legislao federal (ABCD Maior, 2008b). Em meados de 2009 foram recuperados os grupos de trabalho dos eixos temticos por meio da realizao de oficinas em cada um deles, buscando a identificao, hierarquizao e aes, programas e projetos que norteariam a atuao no curto, mdio prazo e longo prazo do Ncleo Estratgico. Ocorreu a atualizao da nomenclatura do Eixo Estruturante originalmente chamado de Acessibilidade para Mobilidade, por entender-se que o termo original adquiriu uma especificidade com o decorrer do tempo. O Planejamento Estratgico de 2000 foi recuperado para a reviso e atualizao de seus pontos essenciais (CIGABC, 2009). No quadro 2 so apresentadas as propostas geradas, e pode-se perceber que a evoluo dessas propostas foi bastante tmida no perodo transcorrido. Em 8 de fevereiro de 2010 foi instalada a primeira Assemblia Geral nos moldes do contrato de consrcio pblico, ato que marcou na prtica a migrao do CIGABC para autarquia de direito pblico. No primeiro semestre daquele ano ocorreu a preparao de uma srie de aes como a adequao organizacional, realizao de concurso para o preenchimento de vagas do quadro de funcionrios, criao de novos grupos de trabalho e elaborao das bases do planejamento 20112020 (CIGABC, 2011). Em junho de 2011 ocorreu a aprovao do regime interno, estabelecendo-se oito eixos de atuao: Infraestrutura; Desenvolvimento econmico regional; Desenvolvimento urbano e gesto ambiental; Educao, Cultura e Esportes; Sade; Assistncia Social e Direitos Humanos; Segurana Pblica e Fortalecimento Institucional. As aes dos GTs so submetidas Assemblia Geral para aprovao

84 e estas passam a ser constitudos por gestores pblicos. No segundo semestre de 2010 ocorreu a elaborao do 2 planejamento regional estratgico do CIGABC para o perodo de 2011 a 2020 (CIGABC, 2011). No Quadro 3 constam as propostas geradas nessa oportunidade, temos incluses de propostas nos diversos modais, e iniciativas da construo e consolidao da integrao dos diversos sistemas de transportes pblicos e uma maior interlocuo com o governo do Estado.

Aes Estratgicas

Objetivos / Metas

Melhorar as estaes ferrovirias e Revitalizao dos espaos vinculados ferrovia, transformando-os em marcos de planejar de uso e ocupao de terrenos referencia para ambientes urbanos qualificados. Toda a extenso da atual via frrea na lindeiros, na extenso da linha da CPTM Implementar metr e trens suburbanos de qualidade, com interligao a outras centralidades metropolitana. da polinucleao regio, de So Caetano do Sul e Rio Grande da Serra Criao de alternativas para viagens; Reduo do transporte individual; Melhoria das operaes do sistema virio; Integrao de SBC e Diadema aos sistemas metrovirio e ferrovirio Realizao das propostas do PITU2020, no horizonte do PREABC (2010), com utilizao das atuais vias de trlebus para linhas de metr Desenvolver a troncalizao dos Otimizao das linhas locais urbanas e intermunicipais ao sistema de mdia capacidade da regio metropolitana. Atendimento de todas as zonas conturbadas da regio Melhorar o transporte ferrovirio at Paranapiacaba, incluindo trens tursticos aos fins-de-semana a feriados.
Quadro 1: Aes Estratgicas 2000 / 2010 Eixo Acessibilidade e Infraestrutura Fonte: CIGABC, 2000

transportes coletivos

Possibilidade de passeios de um dia, a partir do municpio de So Paulo.

Subprogramas

Aes Estratgicas

Objetivos

Metas

Prazos

Transporte Coletivo Criar alternativas para o transporte individual urbano municipal e a integrao de So Bernardo do Campo / metropolitano (EMTU, Diadema rede do Metr / CPTM. CPTM). Implantar Metr e trens suburbanos de qualidade, com interligao a outras centralidades da polinucleao metropolitana. Desenvolver a troncalizao dos transportes coletivos assegurando a integrao modal, tarifria, temporal (fsica). Implantar o transporte ferrovirio de interesse turstico at Paranapiacaba. Reviso da poltica tarifria assegurando alternativas para custear a gratuidade. Transporte Txi Fretamento Escolar

Desenvolve No foram No foram definidos r a troncalizao definidas do transporte coletivo com a adoo de linhas alimentadoras municipais.

e Elaborao de diretrizes regionais para a No definidos regulamentao do transporte escolar / txi c) Elaborao de diretrizes regionais para a No definidos regulamentao do fretamento.

foram No foram No foram definidas definidas foram No foram No foram definidas definidas foram No foram No foram definidas definidas

Transporte rodovirio Elaborao de estudos para avaliao do No de passageiros. modelo de transporte rodovirio de passageiros. definidos
Quadro 2: Sistematizao das definies da Oficina do Ncleo Estratgico Mobilidade Fonte: CIGABC (2009)

Quadro 3: Extrato do Planejamento Estratgico 2011-2020

Nome do Programa/Projeto
1. Integrao Tarifria 2. Qualificar o Sistema de Transporte Pblico

Ao Estratgica
1.1 Integrao tarifria 1.2 Viabilizar os estudos sobre a integrao fsica - tarifria - modal/Regional e Metropolitana 2.1 Desenvolvimento de medidas para uso Transporte Pblico 2.2 Incentivar a utilizao de frota movida por combustveis menos poluentes 3.1 Apresentar ao Consrcio os projetos ou aes com impactos regionais 3.2 Criao do Projeto de Orientao de Trnsito (POT) regional 3.3 Implantar uma central de monitoramento de trfego regional 4.1 Gesto junto ao Governo do Estado 5.1 Discutir e regionalizar a legislao referente aos servios especiais de transporte 5.2 Discutir e regionalizar a legislao referente ao transporte pblico 6.1 Diagnosticar os principais vetores de deslocamento ciclovirio (trabalho, lazer, turismo e educao) 6.2 Integrao Modal

Objetivos e Metas
Qualificar e facilitar a utilizao do transporte pblico/reduo de custo Viabilizao da integrao Incentivar a utilizao e qualificar o sistema de Transporte Pblico no poluente Reduzir a poluio emitida pelo transporte coletivo Compartilhar os projetos que tem impacto regional Orientar adequadamente a circulao Melhorar a mobilidade, segurana do trnsito e minimizar a poluio Utilizao e gesto dos corredores de Transporte Coletivo partilhada entre EMTU - Municpios Padronizao das legislaes de txi, escolar e fretamento Compatibilizar a legislao sobre transporte pblico regional Desenvolvimento regional ciclovirio garantido a integrao com os meios de transporte e infraestrutura

Prazo de Concluso
2012 2011 contnuo 2012 contnuo 2012 2012 2011

3. Gesto Compartilhada de Projetos 4. Corredor Compartilhado de Transporte Coletivo 5. Legislao Compatibilizada

2013 2013 2012 2012 2013 2013

6. Plano Ciclovirio Regional

7. Pivir

Desenvolvimento regional ciclovirio garantido a integrao com os meios de transporte e infraestrutura 6.3 Elaborao e implantao de projetos de Desenvolvimento regional ciclovirio garantido a integrao com os infraestrutura meios de transporte e infraestrutura 7.1 Elaborao de Plano Virio de Interesse Traar as rotas regionais regional

8. Integrao Metropolitana de Transporte Pblico 9. Metr - Leve 10. Metr SBC 11. Sistema Ciclovirio 12. Sistema Hidrovirio 13. ABC Aeroporto Guarulhos 14. Conscientizao da Utilizao do Automvel 15. Sistema Hidrovirio 16. Sistema Ferrovirio Fonte: CIGABC (2011)

8.1 Implantao da integrao regional e metropolitana do T.P. 9.1 Incio de operao do Metr - Leve SBC - AS - SCS - SP 10.1 Gesto junto ao Governo do Estado para expanso do Metr 11.1 Implantao do Sistema Ciclovirio 12.1 Viabilizar os estudos para ligao hidroviria regional 13.1 Gesto para implantao do Metr Leve ABC - Guarulhos 14.1 Implementao de medidas restritivas circulao de transporte motorizado individual 15.1 Ligao hidroviria regional

Qualificar e facilitar a utilizao do transporte pblico/ reduo de custo Promover a interligao da regio com o metr de So Paulo Expandir a malha metroviria para o ABC Desenvolvimento regional ciclovirio garantindo a integrao com os meios de transporte e infraestrutura Viabilizar novo modo de transporte Garantir a ligao da regio do ABC com o aeroporto internacional Minimizar os impactos negativos causados pelo uso irrestrito de transporte motorizado individual Implantar novo modo de transporte

2014 2014 2017 2016 2017 2017 2018

2020

16.1 Implantao do Ferroanel

Otimizar a circulao de cargas

2020

89 O CIGABC ao longo de sua existncia sofre os reflexos da gesto politica, influenciando na sua atuao, possui perodos de maior atuao e influncia e outros de forma mais discreta. O que justifica em parte o no cumprimento das aes propostas no seu planejamento original. A atual crise de mobilidade um tema de destaque na mdia, em conjunto com as presses recebidas da sociedade pela resoluo dos problemas aliados ao tema, faz com quem haja um aumento expressivo de propostas nessa rea. necessria a construo de ferramentas que indiquem os caminhos a serem seguidos ao longo do tempo. Entretanto, o modelo atual ainda no estabelece a relao entre desenvolvimento, planejamento e mobilidade. Infelizmente o planejamento aliado execuo um recurso pouco explorado na administrao pblica brasileira. No 2 planejamento estratgico no se definem indicadores para que se sejam utilizados para mensurar e acompanhar a execuo e os resultados das aes propostas. Mas, ainda assim ocorre um avano j que estabelecem datas limites para a sua realizao. O CIGABC atualmente se dedica a elaborao e desenvolvimento de um estudo sobre a mobilidade na regio.

90

5 ANLISE E DISCUSSO DOS RESULTADOS DA PESQUISA DELPHI E DA ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA

Este captulo apresenta os resultados obtidos por meio da pesquisa Delphi, bem como as concluses e percepes resultantes das anlises elaboradas a partir do referencial terico.

5.1 RESULTADOS DA PESQUISA DELPHI

5.1.1 Fatores que podem favorecer a integrao do sistema de transportes pblicos da RGABC.
Para chegar-se aos fatores que podem favorecer a integrao do sistema de transportes pblicos da RGABC, foram tomados por base os fatores extrados da literatura cientfica pesquisada; em especial, ocorreu a validao dos itens levantados pelo projeto de pesquisa TRANSPORT Planning, Land Use and Sustainability, financiado pela Comisso Europeia em 2003. Foram identificados previamente 15 fatores que podem favorecer a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros, conforme apresentado no Quadro 4:

91
# 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Fator facilitador Independncia do contexto poltico Capacidade de substituio dos prestadores de servios Recursos para o desenvolvimento do sistema integrado Quantidade reduzida de impactos causados pelo sistema integrado Cobertura de reas de divisa entre as cidades Viso e valores consensuais entre os gestores polticos Utilizao de parcerias pblico-privadas Clareza por parte dos atores dos objetivos e questes bsicas da integrao do sistema de transporte pblico de passageiros Novo nvel institucional para coordenao das aes integradas Eliminao de nveis hierrquicos, por meio da integrao ou da absoro de uma entidade por outra. Legislao comum aos atores relacionada com transportes e uso do solo. A criao de uma autoridade metropolitana de abrangncia plena. Mecanismos/Dispositivos de resoluo de conflitos de competncias Aumento da mobilidade do usurio por meio das integraes intermodal, fsica e / ou temporal A criao de uma autoridade reguladora dotada de capacidade tcnica e independncia poltica.

Quadro 4: Fatores facilitadores propostos aos entrevistados Fonte: Dados da pesquisa

Foram sugeridos pelos participantes 9 (nove) novos fatores complementares que podem favorecer a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros (quadro 5). # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Fator facilitador Aplicao de novas tecnologias no gerenciamento das redes de transportes / trnsito Disponibilizar material de orientao ao usurio sobre o sistema integrado Gerenciamento do sistema financeiro coletivo Controle do fluxo de passageiros Criao de uma cmara de compensao Estimular e facilitar o uso de meios de transporte no motorizados Integrao modal com os modos no motorizados Integrao modal com o transporte privado (bolses de estacionamento etc) Elaborar Plano Estratgico visando constituio de uma governana especifica.

Quadro 5: Fatores Facilitadores sugeridos pelos entrevistados Fonte: Dados da pesquisa

No quadro 6 foram consolidados os 24 (vinte e quatro) fatores que podem favorecer a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros, sendo os 15 propostos mais os 9 sugeridos aos participantes. Estes fatores, classificados em ordem decrescente, de acordo com a mdia recebida, foram tratados e analisados

92 utilizando a estatstica descritiva (mdia aritmtica, mediana e quartis), como medidas de tendncia central. Optou-se por listar apenas os fatores que obtiveram mdia maior ou igual a 4 (quatro). Os fatores que receberam maior destaque demonstram maior preocupao dos participantes com a importncia da construo do consenso sobre viso, valores e objetivos. A falta de clareza nestes pontos pode ser um fator gerador de conflitos. E s o consenso pode possibilitar que a integrao promova o aumento da mobilidade do sistema, e que haja a promoo da integrao com os diversos tipos de modais disponveis, inclusive com o transporte individual e no motorizado, que pode se dar por meio da implantao de bicicletrios e estacionamento junto aos terminais. H de se ressaltar a necessidade de se implantar um sistema de informao eficiente, que promova a divulgao desses servios para os usurios, pois podem se tornar uma ferramenta de motivao para as pessoas se deslocarem a p, de bicicleta ou nos transportes pblicos (UE, 2003).

93 # Fator facilitador Mdia 4,81 4,81 4,69 4,53 4,47 4,47 4,44

1 Viso e valores consensuais entre os gestores polticos Aumento da mobilidade do usurio por meio das integraes intermodal, fsica e / ou temporal. Clareza por parte dos atores dos objetivos e questes bsicas da 3 integrao do sistema de transporte pblico de passageiros Disponibilizar material de orientao ao usurio sobre o sistema 4 integrado 2 5 Gerenciamento do sistema financeiro coletivo 6 Integrao modal com os modos no-motorizados 7 Recursos para o desenvolvimento do sistema integrado 8

Aplicao de novas tecnologias no gerenciamento das redes de 4,40 transportes / trnsito Integrao modal com o transporte privado (bolses de estacionamento 9 4,40 etc) 10 Estimular e facilitar o uso de meios de transporte no motorizados 11 Quantidade reduzida de impactos causados pelo sistema integrado 12 Legislao comum aos atores relacionada com transportes e uso do solo. 4,20 4,19 4,19 4,13 4,13 4,13 4,13 4,07 4,06 4,00 4,00

13 Cobertura de reas de divisa entre as cidades 14 Mecanismos/Dispositivos de resoluo de conflitos de competncias. A criao de uma autoridade reguladora dotada de capacidade tcnica e independncia poltica. Plano Estratgico visando constituio de uma governana 16 especfica. 15 17 Controle do fluxo de passageiros 18 Novo nvel institucional para coordenao das aes integradas. 19 Capacidade de substituio dos prestadores de servios 20 A criao de uma autoridade metropolitana de abrangncia plena.
Quadro 6: Fatores que podem favorecer a integrao do sistema de transportes pblicos de passageiros: Fonte: Dados da pesquisa

O sucesso do processo de integrao no se restringe apenas ao fato de a regio possuir ou no infraestrutura, ou de os gestores terem vises, valores e objetivos consensuais. preciso compreender cada um dos fatores, e como se d o relacionamento de cada um com os demais, qual a influncia que um exerce sobre o outro, ou, mesmo, se so independentes entre si. Torna-se um fator preponderante,

94 por exemplo, saber como promover o controle de fluxo de passageiros ou o aumento da mobilidade sem a aplicao de novas tecnologias.

5.1.2 Fatores que podem se tornar barreiras ou desfavorecer a integrao dos sistemas de transporte pblico de passageiros
Foram extrados da literatura pesquisada 16 fatores que podem se tornar barreiras ou desfavorecer a integrao dos sistemas de transportes pblico de passageiros, apresentados no Quadro 7 e submetidos aos painelistas. # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Barreiras Instabilidade dos sistemas tributrio e legal Indisponibilidade de recursos financeiros para financiar investimentos ou subsidiar servios nos trs nveis de governo Instabilidade e falta de coordenao entre os entes participantes do sistema de transportes Impossibilidade de garantia do atendimento s reinvindicaes dos diversos municpios ou territrios participantes Incoerncia entre sistema de planejamento e implementao Modelo de financiamento e custeio do sistema Subsdio tarifa pelos entes participantes Assimetria entre as remuneraes dos prestadores de servio Incapacidade da infraestrutura do sistema de transportes pblicos de passageiros Legislao de uso e ocupao do solo inconsistente com planos de mobilidade Ausncia de perspectiva estratgica de longo prazo Privatizao, desregulamentao e descentralizao do sistema Descontinuidade das polticas de longo prazo Falta de conscincia dos cidados em relao ao transporte pblico Resistncias no nvel de poder municipal/local Ausncia de um padro tecnolgico para a integrao temporal e tarifria

Quadro 7: Barreiras propostas aos entrevistados Fonte: Dados da pesquisa

Os painelistas tambm sugeriram trs novos fatores que podem se tornar barreiras ou desfavorecer a integrao dos sistemas de transportes pblicos de passageiros (Quadro 8).

95 # 1 2 3 Barreiras Padronizao da qualidade dos servios oferecidos pelas empresas participantes do sistema Restrio e/ou penalizao para o uso de transporte individual Reduo do tempo de viagem

Quadro 8: Barreiras sugeridas pelos participantes Fonte: Dados da pesquisa

Os entrevistados definiram um conjunto de fatores que podem desfavorecer a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros com o tratamento estatstico j mencionado, resultando na classificao a seguir, apresentada no Quadro 9. # Barreira Indisponibilidade de recursos financeiros para financiar investimentos 1 ou subsidiar servios nos trs nveis de governo. Instabilidade e falta de coordenao entre os entes participantes do 2 sistema de transportes. 3 Descontinuidade das polticas de longo prazo. 4 Resistncias no nvel de poder municipal/local. 5 Incoerncia entre sistema de planejamento e implementao. 6 Modelo de financiamento e custeio do sistema. Incapacidade da infraestrutura do sistema de transportes pblicos de 7 passageiros. Padronizao da qualidade dos servios oferecidos pelas empresas 8 participantes do sistema Legislao de uso e ocupao do solo inconsistente com planos de 9 mobilidade. 10 Ausncia de perspectiva estratgica de longo prazo. 11 Reduo do tempo de viagem Impossibilidade de garantia do atendimento s reivindicaes dos 12 diversos municpios ou territrios participantes. 13 Subsdio tarifa pelos entes participantes. Ausncia de um padro tecnolgico para a integrao temporal e 14 tarifria. 15 Instabilidade dos sistemas tributrio e legal. Mdia 4,73 4,73 4,73 4,73 4,53 4,53 4,53 4,47 4,40 4,40 4,33 4,27 4,27 4,27 4,07

Quadro 9: Fatores que podem desfavorecer a integrao do sistema de transportes pblicos de passageiros: Fonte: Dados da pesquisa

No quadro 9 esto destacadas as barreiras originadas do contexto poltico. No Brasil, a Administrao Pblica no possui a cultura do planejamento de longo prazo; normalmente, a classe poltica tem preferncia por aes de curta e mdia

96 durao, que permite associar imagem e fato. Mas esse quadro tem se modificado a partir da implantao do Plano Real e da Lei de Responsabilidade Fiscal. Outro dado a ressaltar o desencontro entre planejamento, execuo e implantao, principalmente no que se refere ao custo das infraestruturas. Alm disso, a Coordenadora do GTM traz para o contexto que os gestores pblicos ao longo do tempo perderam a viso de que os transportes pblicos so servio essencial, em funo da terceirizao do servio. Como no mais gerenciam o sistema, assumem a figura de rgos apenas fiscalizadores. Entretanto, com os problemas causados pela crise da mobilidade, este carter tem sido retomado.

5.1.3 Fatores distribudos por reas afins.

Para permitir uma anlise mais ampla e detalhada, os fatores facilitadores e barreiras foram distribudos nas categorias: legal, politica, financeira,

institucional/organizacional, tcnica e social. # 1 2 3 4 Fator Legislao de uso e ocupao do solo inconsistente com planos de mobilidade. Legislao comum aos atores relacionada com transportes e uso do solo. Instabilidade dos sistemas tributrio e legal. Restrio e/ou penalizao para o uso de transporte individual Mdia 4,40 4,19 4,07 3,33

Quadro 10: Fatores ligados legislao Fonte: Dados da pesquisa

O CIGABC est elaborando um estudo sobre de mobilidade regional. Mas, no foi possvel observar a preocupao em desenvolver uma legislao regional sobre o tema, e mesmo sobre o uso do solo. Este fato poder confirmar a barreira apontada pelos participantes. Ou seja, caso a integrao no Grande ABC ou mesmo se a AMT seja estabelecida, estas no atenderiam os itens apontados como os mais crticos. Alguns vcios da Administrao Pblica Brasileira podem comprometer o planejamento e a execuo de uma ao; tem-se como exemplo a licitao da concesso de parte das linhas da Prefeitura de Mau, em que um dos concorrentes contestou o resultado e provocou idas e vindas no processo.

97

# 1 2 3

Fator Mdia Aplicao de novas tecnologias no gerenciamento das redes de 4,40 transportes / trnsito Ausncia de um padro tecnolgico para a integrao temporal e tarifria 4,27 Controle do fluxo de passageiros 4,07

Quadro 11: Fatores ligados tecnologia Fonte: Dados da pesquisa

O gestor do possvel SITPP poder ter um centro de controle e monitoramento do sistema, que seja responsvel pela administrao, controle de fluxo de passageiros e superviso e controle da movimentao de coletivos pelo sistema. Alm disso, poderia concentrar todas as transaes realizadas pelo SBE. Para tanto, necessrio que sejam definidos padres tecnolgicos mnimos, o que ainda no aconteceu. O controle de fluxo de passageiros um sistema de gesto de controle da movimentao de passageiros utilizado no setor de transportes coletivos, para o controle e medio do fluxo de pessoas, realizando sua contagem. O pesquisador vislumbra um cenrio em que os coletivos estaro equipados com comunicao de dados em tempo real, com um centro de monitoramento, que poder realizar intervenes conforme as informaes recebidas da demanda de passageiros, podendo alocar mais carros para suprir uma necessidade especfica. A aplicao intensa da tecnologia no setor de transportes promover uma srie de oportunidades no setor, ocasionando ganho de qualidade e velocidade no sistema. # Fator 1 Falta de conscincia dos cidados em relao ao transporte pblico
Quadro 12: Fatores ligados sociedade civil Fonte: Dados da pesquisa

Mdia 3,80

No quadro 12 tem-se o fator ligado conscincia do cidado em relao ao transporte pblico, que est ligado ao egosmo de frao, quando o indivduo resiste em abrir mo de um quinho em prol da comunidade. Esse egosmo tambm se manifestaria no momento em que recursos fossem aplicados em outro local que no o de interesse individual imediato. A isso se associa o desenvolvimento da cultura do transporte individual, incentivada ao longo dos ltimos anos. Entretanto, este no fator de significncia elevada, segundo os especialistas pesquisados.

98

# Fator 1 Indisponibilidade de recursos financeiros para financiar investimentos ou subsidiar servios nos trs nveis de governo. 2 Modelo de financiamento e custeio do sistema. 3 Gerenciamento do sistema financeiro coletivo 4 Recursos para o desenvolvimento do sistema integrado 5 6 Subsdio tarifa pelos entes participantes. Criao de uma cmara de compensao

Mdia 4,73 4,53 4,47 4,44 4,27 3,80

Quadro 13: Fatores ligados a rea financeira Fonte: Dados da pesquisa

Os fatores ligados s finanas demonstram a necessidade de se definir como pr-requisito o modelo de financiamento e custeio, com a definio das fontes de receitas e previso de recursos no oramento dos trs nveis de governo destinados ao sistema e subsdios aos servios e tarifas. Isso deve ser feito de forma transparente, para que seja possvel estabelecer a gesto compartilhada das finanas. O estabelecimento de uma cmara de compensao, consequncia da definio do item anterior; ser necessrio para a concentrao da arrecadao e para o repasse da remunerao dos prestadores de servios, caso exista a integrao temporal e fsica.

99

Fator 1 Viso e valores consensuais entre os gestores polticos 2 Descontinuidade das polticas de longo prazo. 3 Resistncias no nvel de poder municipal/local. Instabilidade e falta de coordenao entre os entes participantes do 4 sistema de transportes. Clareza por parte dos atores dos objetivos e questes bsicas da 5 integrao do sistema de transporte pblico de passageiros 6 Ausncia de perspectiva estratgica de longo prazo. 7 8 9 Impossibilidade de garantia do atendimento s reivindicaes dos diversos municpios ou territrios participantes. Plano Estratgico visando constituio de uma governana especifica. A criao de uma autoridade reguladora dotada de capacidade tcnica e independncia poltica. Novo nvel institucional para coordenao das aes integradas. A criao de uma autoridade metropolitana de abrangncia plena. Independncia do contexto poltico

Mdia 4,81 4,73 4,73 4,73 4,69 4,40 4,27 4,13 4,13 4,06 4,00 3,38

10 11 12

Quadro 14 Fatores Polticos

Fonte: Dados da pesquisa

Nos fatores polticos, so considerados os principais temas ligados convergncia de vises, valores e objetivos, para evitar a instabilidade na gesto e descoordenao do sistema. A delicada composio do sistema poltico brasileiro, formado em sua maioria por partidos de aluguel de legenda, fracos e sem representatividade, faz com que parte dos polticos no tenha compromisso com uma tendncia politica ou partidria, ou apenas com a execuo de um projeto social. Isto tem um reflexo na credibilidade da classe politica brasileira, e provoca uma srie de externalidades. Este fato se faz presente nos fatores quando os painelistas enfatizam a falta de segurana quanto a polticas e estratgias de longo prazo, que acaba afetando a possibilidade de investimentos, e provocam o desenvolvimento de aes em curto e mdio prazo.

100 # Fator Mdia Aumento da mobilidade do usurio por meio das integraes intermodal, 1 4,81 fsica e / ou temporal. Incapacidade da infraestrutura do sistema de transportes pblicos de 2 4,53 passageiros. Disponibilizar material de orientao ao usurio sobre o sistema 3 4,53 integrado 4 Incoerncia entre sistema de planejamento e implementao. 5 Padronizao da qualidade dos servios oferecidos pelas empresas participantes do sistema Integrao modal com o transporte privado (bolses de estacionamento e etc.) 4,53 4,47 4,47 4,40 4,33 4,20 4,19 4,13 4,13 4,00

6 Integrao modal com os modos no-motorizados 7

8 Reduo do tempo de viagem 9 Estimular e facilitar o uso de meios de transporte no motorizados 10 Quantidade reduzida de impactos causados pelo sistema integrado 11 Mecanismos/Dispositivos de resoluo de conflitos de competncias. 12 Cobertura de reas de divisa entre as cidades 13 Capacidade de substituio dos prestadores de servios
Quadro 15: Fatores ligados ao gestor do sistema Fonte: Dados da pesquisa

A falta da infraestrutura e a dificuldade de se estabelecer um padro de qualidade comum aos diversos prestadores de servios so as principais barreiras para o sucesso de implantao do SITPP. O aumento da mobilidade dos usurios, aliado integrao na sua plenitude, envolvendo no s o transporte pblico de passageiros, mas tambm os outros modais e o transporte individual, fator preponderante para o sucesso deste processo. necessrio ressaltar que no basta aumentar apenas a mobilidade, mas deve-se aliar a isso a necessidade da reduo do tempo de viagem. E refora-se aqui a importncia de se estabelecer um modelo de financiamento e custeio do sistema, para que seja possvel implantar as integraes intermodal, fsica e / ou temporal. Um fato que chama a ateno que na viso dos entrevistados, fatores que tiveram destaques recentes no contexto poltico, como parcerias pblico-privadas e privatizaes, possuem menor importncia no processo.

101

5.1.4 Constituio do rgo gestor do SITPP no Grande ABC

Supondo que o processo da integrao do sistema de transportes pblicos na regio do Grande ABC fosse consolidado, os participantes foram questionados sobre qual seria o tipo de regime jurdico a que estaria subordinado, como pode ser observado no grfico 2.

Grfico 2. Regime jurdico ideal para o SITPP Fonte: Dados da pesquisa

No Grfico 2 temos a preponderncia do consrcio pblico especfico. Entretanto, o atual formato de consrcio multitemtico no impede que este se torne o rgo gestor ou autoridade regional de transportes, mediante um contrato especifico entre as 7 (sete) prefeituras participantes, no qual estabeleceriam os servios e fluxos de recursos envolvidos. Foi solicitado aos participantes que oferecessem uma previso do tempo que decorreria para ocorrer a integrao plena do sistema regional de transportes pblico de passageiros. As expectativas que este fato ocorra num espao de 5 a 8 anos, conforme demonstrado no grfico 3.

102 Este resultado aponta para uma possvel sobreposio de entidades, j que o Grande do ABC possui o CIGABC, que por sua vez possui o GMT. E, ainda, na maioria das cidades tem-se um setor de transportes, responsvel pela gesto do sistema municipal. Por que no, em vez de criar um novo, fazer com que o CIGABC seja o articulador de aes em conjunto com o GMT e os devidos setores municipais.

Grfico 3. Projeo da implantao do SITPP Fonte: Dados da pesquisa

Pressupondo a existncia de um conselho gestor do sistema integrado, com a funo de monitoramento, implantao de propostas e resoluo de conflito, foi solicitado aos participantes opinarem sobre qual seria sua composio, sendo oferecida uma lista composta por: governos municipais, Estado, Unio, empresas privadas, entidades de classe, representantes de usurios, representantes da sociedade civil, organizaes no governamentais. Perguntou-se tambm como seria a participao de um cada desses rgos, podendo ser: no participante, ouvinte, membro sem poder de veto e membro com poder de veto. As respostas resultaram no Quadro 16 abaixo:

103 No Membro Membro particiOuvinte sem poder com poder pante de veto de veto 0,0% 0,0% 20,0% 80,0% 0,0% 13,3% 6,7% 0,0% 0,0% 0,0% 6,7% 0,0% 13,3% 0,0% 13,3% 26,7% 20,0% 53,3% 13,3% 26,7% 73,3% 53,3% 26,7% 46,7% 20,0% 86,7% 46,7% 20,0% 33,3% 46,7% 33,3% 20,0%

Governos municipais Estado Unio Empresas privadas Entidades de classe, sindicatos Representantes de usurios Representantes da sociedade civil regional Organizaes no governamentais (ONGs) especficas
Quadro 16: Constituio do conselho gestor Fonte: Dados da pesquisa

No quadro 16 tem-se a composio do possvel conselho gestor, chamando a ateno o resultado em relao Unio, que a maioria (53,3%) dos entrevistados entende no deva ter direito ao voto, o que pode decorrer da distncia entre o governo central e os municpios, mesmo em um estado federativo. O mesmo acontece em relao s ONGs, talvez por temor de uma possvel atuao crtica ou da participao de grupos sem relao nenhuma com o tema. A Coordenadora do GTM entende que os participantes devem possuir direitos e deveres iguais, para que possa se garantir a democracia no conselho.

5.1.5 Restrio ao uso do transporte individual.

O automvel, alm de ser um smbolo de status, melhora a mobilidade e se constitui um smbolo de liberdade (UE, 2003). No Brasil, este item nos ltimos anos tem recebido incentivos para o consumo, com a reduo de alquotas de impostos e aumento do perodo de financiamento. Restries ao uso do automvel particular exigiro vontade poltica, j que iro gerar um desgaste junto populao e com as montadoras, contrariando interesses. A implantao de medidas de restrio e/ou penalizao ao uso do transporte individual na regio do Grande ABC poder ocorrer em um horizonte de tempo mdio de 3 a 5 anos, como se pode notar no grfico 4.

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Grfico 4. Projeo de tempo sobre a adoo de restrio ao uso do transporte individual Fonte: Dados da pesquisa

Foi solicitado aos entrevistados que, supondo a possibilidade de restrio e/ou penalizao do uso do transporte particular, avaliassem a viabilidade de implantao de cada uma das aes, com os dados obtidos representados no grfico 5. Na opinio da coordenadora do GTM o rodzio de automveis, medida j adotada na cidade de So Paulo, contribui com a melhoria, embora ela tenha crticas quanto ao uso deste modelo, sendo favorvel restrio total ao uso do carro em regies especficas. A integrao do sistema de transportes de passageiros com o transporte individual e no motorizado como uma das principais respostas oferecidas pelos especialistas. Madri adotou uma medida similar; entretanto, ofereceu um sistema de transportes eficiente, diferentemente do estgio atual brasileiro.

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Grfico 5. Medidas de restrio ao uso do transporte individual Fonte: Dados da pesquisa

O estmulo ao desenvolvimento de mltiplas centralidades regionais um sistema apontado pela UE (2003) e referendado pelos entrevistados. Com essas centralidades, seria possvel a adoo de linhas tronco-alimentadoras entre os possveis terminais regionais, sendo a interligao preferencialmente realizada por corredores exclusivos.

5.1.6 Prioridades de investimento em termos modais no Grande ABC

Os participantes do quadro de especialistas foram convidados a avaliar, segundo a sua opinio, qual seria a prioridade de investimento / desenvolvimento de cada um dos tipos de modais de transporte pblico de passageiros. Os dados obtidos permitiram a construo do grfico 6, no qual possvel perceber um posicionamento oposto ao que tem ocorrido na prtica na regio, na qual o sistema ciclovirio tem recebido poucos investimentos ao longo do tempo.

106 Pode-se perceber, pelo nmero de bicicletrios disponveis na regio (apenas 4), a pouca evoluo que ocorreu na implantao de ciclovias.

Grfico 6. Prioridade de investimentos em modais Fonte: Dados da pesquisa

Atualmente, esto em processo de elaborao e projetos duas iniciativas de implantao de VLT no Grande ABC, sendo a primeira linha a que interligar So Bernardo do Campo estao Tamanduate do Metr/CPTM, e, a segunda, a que interligar o ABC ao aeroporto de Cumbica. Esta fase da pesquisa permitiu obteno de fatores que favorecem ou dificultam o processo de integrao, que podero ser utilizados para futuros processos regionais. Permite tambm validar os dados concebidos pela pesquisa desenvolvida pela UE (2003), que avalia que a adoo de soluo encontradas em outras localidades possvel, desde que haja um estudo prvio, sendo tambm possvel mensurar o grau de importncia de cada uma das solues.

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5.2 RESULTADOS DA ENTREVISTA SEMI-ESTRURADA

Como ltima etapa da pesquisa, foi realizada uma entrevista semiestruturada com a coordenadora do Grupo de Trabalho Mobilidade do Consrcio Intermunicipal Grande ABC, que teve como objetivo validar alguns dos fatores e barreiras apontados na pesquisa Delphi, bem como esclarecer alguns pontos que deixaram dvidas durante o levantamento histrico. Segundo a atual coordenadora do GTM (gestora da Secretaria de Transportes de So Bernardo do Campo), a populao da regio ainda no se apropriou do Consrcio, no tomou conscincia do seu papel e da sua importncia. Questionada sobre a atuao dos prefeitos, que em muitas oportunidades agem de forma independente em assuntos comuns regio, esta entende que o processo de proatividade entre as prefeituras precisa ser construdo, que cada vez mais os prefeitos atuam de acordo com a importncia deste processo. Esta fala refora um dos fatores apontados como um fator facilitador da integrao do sistema: Viso e valores consensuais entre os gestores polticos. Avaliando o grau de interesse dos prefeitos efetuarem a transferncia de aes para a figura do Consrcio, a referida coordenadora afirma que em algumas situaes v o consrcio muito forte e agregador, em outras situaes alguns prefeitos tm certas restries, e preferem pensar e cuidar da sua cidade em vez de pensar no carter regional das polticas pblicas. Ressalta que a ao conjunta refora o GTM, e que isso seja um facilitador para a concepo e construo de projetos regionais. Neste trecho possvel verificar a presena de uma das barreiras colocadas aos especialistas, referente s resistncias no nvel de poder municipal/local. A coordenadora do GTM destaca ainda a importncia do perfil do prefeito que ocupa a presidncia do Consrcio, que acaba por refletir na atuao do rgo regional, e que este deva desenvolver aes que estimulem e promovam a parceira entre os municpios, e que a sua atuao seja independente do contexto polticopartidrio. A mudana do formato da pessoa jurdica do Consrcio, aliada ao processo da construo de um corpo tcnico funcional, contribui com o processo de maturao, mas este se fortalecer ao assumir de fato uma figura de gesto pblica.

108 Segundo a coordenadora do GTM hoje vivemos uma utopia na resoluo da crise de mobilidade, pois ao longo do tempo as pessoas receberam diversos incentivos para a substituio dos transportes pblicos pelo transporte particular, com a adequao das cidades para os automveis, subsdios em impostos para a aquisio de veculos, aumento dos prazos de financiamento. E agora, uma das solues apontadas convencer os cidados que migraram para o transporte individual a retornarem ao sistema de transporte pblico, que no caso do Grande ABC considerado de baixa qualidade e caro. A coordenadora do GTM se diz ctica sobre a possvel restrio ao uso do carro, acreditando que ou realmente se deva proibir o uso do carro em determinados locais, independentemente de horrio e dia da semana, ou adotar o rodizio de placas, ou alternativamente se deva desenvolver iniciativas de sensibilizao e incentivo para a que as pessoas efetuem a troca do transporte individual pelo transporte pblico. Diz no acreditar no recurso para a reduo do nmero de automveis particulares nas vias nos dias uteis, mediante a restrio da circulao por controle do ltimo digito da placa. Se o desejo for realmente restringir o uso do carro, devem se criar reas em que ocorra a restrio absoluta do uso do automvel, na regio central das cidades principalmente, ou inverter a politica de estacionamento; atualmente a maioria das cidades possui o estacionamento rotativo, que garante acesso s vagas, se tornando mais um estmulo ao uso do carro, e para a ocupao destas vagas nas regies que possuem este recurso, se a situao desejada a inversa, devem ser desenvolvidas aes que desestimulem este tipo de prestao de servio, como a proibio de instalao de estacionamentos, elevao dos preos e taxas etc. A coordenadora voltou a frisar que ainda acredita que os gestores pblicos devam desenvolver aes que provoquem a mudana cultural, por mais difcil que seja este processo. Perguntada sobre a execuo do planejamento estratgico regional e sobre os indicadores de realizao, entende que devem ser utilizados como instrumentos de acompanhamento, e que necessrio que seja definido um responsvel por cada ao e que sejam fixadas mtricas que sejam plausveis e mensurveis. Aps a retomada do GMT, em termos da integrao do sistema regional, a coordenadora do GTM reconhece que muitas aes estavam previstas desde o primeiro planejamento estratgico, mas que nada foi feito, e que a partir de 2011

109 ocorrem aes concretas, com a posse do Prefeito de Diadema, Mario Reali. Esse teria sido um fator facilitador para que o tema da mobilidade ganhasse fora, por estar o Consorcio muito focado, o que beneficiou muito o trabalho do GTM. Cita que na sua primeira reunio com o referido presidente do Consorcio, apresentou a ideia de contratar um estudo sobre a viabilidade tcnico financeira da integrao do sistema, que efetuasse a verificao de impactos e possveis problemas como SBE, contratos de concesso etc. Ressalta que a no realizao deste estudo inviabilizaria o processo, e aps a reunio a proposta acabou se ampliando em uma ao maior, em um plano de mobilidade regional, pois atualmente qualquer problema no trnsito de um municpio reflete-se em toda a regio; alm disso, a concepo de um plano regional de mobilidade deve contemplar a perspectiva integrada entre o sistema de transporte publico de passageiros com outras questes essenciais, como a proteo ao pedestre e um programa ciclovirio. Segundo a coordenadora, uma das vantagens que o plano regional de mobilidade pode oferecer a promoo de uma homogeneidade tcnica nas prefeituras, j que ocorre uma discrepncia entre as mesmas, em que algumas nem sequer possuem ainda um departamento de trnsito. Em um possvel processo de integrao, a coordenadora do GTM se preocupa com forma que este processo se daria; um dos pontos que destaca o possvel aumento dos custos do sistema advindos com a integrao fsico-temporal, com o dilema sobre sua absoro, ou o simples repasse ao valor da tarifa, inviabilizando o sistema. A fala da entrevistada refora e confirma a possvel presena de duas barreiras apontadas pelos entrevistados: passageiros. A falta de um estudo prvio, de um projeto de integrao, de planejamento, bem como a falta de infraestrutura, inviabilizam o processo de integrao. Com isto confirma-se a relevncia de mais um dos fatores facilitadores apontados na pesquisa: a existncia de um Plano Estratgico visando constituio de uma governana especifica. A coordenadora do GTM entende a figura da AMT como essencial, como entidade que se aproprie e tome as aes necessrias, mas demonstra Incoerncia entre sistema de planejamento e implementao; Incapacidade da infraestrutura do sistema de transportes pblicos de

110 preocupao quanto ao processo de instituio desta, o governo do Estado j apresentou uma proposta anteriormente, mas de formato muito centralizador; necessrio que haja um perfil mais democrtico e de gesto compartilhada. A primeira proposta era um resultado de ato meramente poltico, sem aporte tcnico, e no momento atual o Estado de So Paulo demonstra ter uma postura diferente. Sobre a previso do processo de integrao, a coordenadora acredita que em nvel metropolitano deva ocorrer em um espao de 5 a 8 anos. E menciona um encontro com o Secretario estadual de Transportes Metropolitanos, Jurandir Fernandes, e posteriormente com o presidente da EMTU, em que estes vieram com uma proposta de licitao para permisso11 e no concesso das linhas metropolitanas na regio, permitindo contratos mais curtos, em perodo mximo de 5 anos, e agilizando o processo de licitao. Comentaram ainda que as linhas das outras reas vencem em um perodo de trs ou quatro anos, e que ao final deste perodo ocorreria uma licitao que abrangeria toda regio metropolitana, em outro formato e com a insero de outros sistemas, em um contexto j com o Metr ABC, Expresso ABC, a ligao ABC-Guarulhos, e com tudo isto ter-se-ia um outro formato para o sistema do Grande ABC. Considerando todas estas movimentaes, um prazo de 4 a 5 anos para a plena integrao regional e metropolitana seria o mais realista. A integrao do STPP proposta pelo Estado, que comea a ser discutida e negociada, demandar mais tempo, em funo da quantidade de atores e das negociaes envolvidas. Enquanto isto, a coordenadora do GTM acredita que podem ser promovidas e realizadas aes tendo como meta a integrao do sistema regional no Grande ABC. Sobre a possibilidade de um embate poltico neste processo entre o Consrcio e a AMT, ela acredita que no deva ocorrer, pois a coletividade sempre gera benefcios, a no ser que existam discordncias e interesses polticos; alm disso, a prpria atuao do Consrcio resguarda os municpios de uma ao isolada

11

Segundo Mattos (2006, p.1): A concesso de servio pblico (art. 175, pargrafo nico, I, da CF)

diferencia-se da permisso de uso de bem pblico, pelo fato deste ltimo instituto de direito pblico possuir como caracterstica a precariedade e, via de consequncia, no necessita do processo licitatrio para ser firmado. J na concesso, o contrato administrativo estabelecer seu prazo de validade, alm de ser exigncia legal a sua formalizao ser precedida do certame licitatrio.

111 e acaba funcionando como um escudo protetor aos mesmos. Questionada sobre a fonte de possveis subsdios advindos dos rgos pblicos, a coordenadora entende que at este momento o sistema de transportes foi tratado como se fosse de responsabilidade de terceiros e/ou um gerador de renda. E que necessria uma mudana de postura dos gestores pblicos, para que efetuem a previso e alocao de verbas em seu oramento para a promoo do equilbrio financeiro do sistema. Ressalta ainda que a aplicao dos recursos financeiros deve favorecer os usurios e no os empresrios. Sobre o valor de outorga12 normalmente cobrada nas licitaes, a coordenadora do GTM entende como negativo quando realizado o pagamento em espcie, pois sua utilizao ocorre para os mais diversos fins e acaba se perdendo o potencial beneficio; a outorga seria positiva caso o recurso fosse transformado em melhorias para o sistema, seja em infraestrutura ou em equipamentos. Afirma ainda ser a favor da cobrana da taxa de gerenciamento, desde que seja aplicada para o gerenciamento e manuteno da gesto do sistema, e que o percentual seja equalizado entre os parceiros, j que existem valores discrepantes, e coloca a necessidade do Estado exercer seu papel de gestor e fiscalizador do sistema, assumir realmente o transporte publico como um servio essencial e atuar para que ocorra o equilbrio no sistema entre a oferta e demanda de servio. Questionada sobre a constituio do conselho gestor de um eventual Consrcio especifico de transportes, a coordenadora entende que se a ideia de que seja um conselho democrtico, todos os membros devem gozar de direitos e poderes iguais. Caso contrrio, no faz sentido convidar segmentos da sociedade que estaro em posio de desvantagem. Quanto construo de uma legislao comum sobre o tema, ela entende que decorre mais de vontade politica dos atores envolvidos.

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Segundo o dicionrio Priberam, outorga significa: concesso; aprovao.

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6 CONCLUSO
A integrao dos sistemas de transportes pblicos tem sido adotada em diversas cidades e regies que buscam o aumento da mobilidade e a eficincia do sistema, sendo algumas experincias fruto da iniciativa privada e outras estatais, variando na sua forma de organizao e da figura jurdica. No Brasil, tem-se a experincia inovadora da Regio Metropolitana de Recife, que foi a primeira a constituir um consrcio pblico de transportes, resultado de uma evoluo histrica do sistema gerenciado pela EMTU/PE. Por ser algo recente, prematuro avaliar os resultados obtidos, necessrio que ocorra a maturao do processo para uma melhor avaliao. Nas experincias internacionais possvel perceber a importncia do processo cultural e da organizao administrativa das regies e cidades. No Canad, as RMs possuem poder de interveno e gerenciamento sobre o municpio, enquanto no Brasil so figuras de poder vazio. Permite tambm, verificar quais so as atitudes que promovem e fortalecem a integrao regional. O modelo adotado por Curitiba no tem o foco regional, mas a busca de solues locais, no qual as cidades circunvizinhas atuam como meros atores coadjuvantes, e aderem ao modelo para poderem oferecer o benefcio da integrao aos seus usurios. No caso de Madrid, temos a opo pela regionalidade e pelo modelo que privilegia o transporte pblico ao individual. Quanto organizao regional, o Grande ABC tem situao privilegiada pelo processo de integrao que vem sendo desenvolvido pelo CIGABC h mais de 20 anos, tambm como fator facilitador de uma cultura regional. O crescimento urbano desencadeado de forma espontnea e descontrolada levou ao caos urbano. E a atual crise de mobilidade tem como soluo a criao de polticas pblicas que contemplem a inter-relao existente entre o uso de solo, sistemas de transportes e gesto da demanda e ofertas do servio de transportes pblico. Deste fato decorre que a integrao do sistema de transportes pblico passa pela construo de uma lei comum sobre transportes e uso do solo. Os resultados da pesquisa Delphi mostraram que 10 dos 15 respondentes optaram pela figura jurdica de um consrcio pblico para a gesto do sistema integrado de transportes pblicos e oito estimaram que este processo v ocorrer

113 num espao de tempo de 5 a 8 anos. Os principais fatores que podem favorecer sua adoo, identificados na mesma pesquisa, esto ligados integrao dos transportes coletivos, individuais e no motorizados, ao aumento da mobilidade pela integrao fsico-temporal, previso de recursos e aplicao de novas tecnologias. Vale ressaltar que no basta a simples integrao fsica dos modais. necessrio que esteja aliada reduo do tempo de viagem e ao aumento de qualidade do sistema, e que seja um ambiente confortvel, seguro e flexvel. Tm destaque os fatores facilitadores que demonstram a preocupao com a conformidade da clareza de viso, valores e objetivos por parte dos agentes polticos, gestores e outros atores envolvidos no processo. Porm, suas atividades deveriam basear-se em estudos tcnico-financeiros e na sensatez para as tomadas de decises. Mas, nem sempre isto ocorre, pois eles esto sujeitos a presses advindas de grupos de interesse, cidados ou eleitores. E muitas vezes no adotam uma soluo, temendo possvel repercusso negativa em sua base poltica, ou contrariar interesses de determinados grupos. Os recentes avanos obtidos na atividade de planejamento decorrem da estabilidade econmica obtida a partir do Plano Real; at ento, os oramentos eram corrodos pelo processo inflacionrio. Outro fator que contribuiu para a consolidao do planejamento na administrao pblica foi a introduo da Lei de Responsabilidade Fiscal, que forou os gestores a realizar as projees de custo e arrecadao, alm de vincular receitas aos programas de governo. Este fato chama a ateno, j que seria necessrio definir as fontes de receita para o possvel fornecimento de subsdios. Ou, ainda, em caso de renncia fiscal, como seria a compensao no oramento para a reduo da arrecadao. O uso intensivo de novas tecnologias no setor de transportes pblicos permitir contemplar alguns dos facilitadores apontados para o sucesso da integrao do sistema, como o aumento da mobilidade e a diminuio do tempo em viagens, a gesto da demanda de passageiros, a visibilidade do sistema e a integrao temporal. Entretanto, percebe-se que as administraes ainda so voltadas s atividades operacionais, relegando a um segundo plano os investimentos em gesto, tecnologia e inovao. A implantao de um novo modelo de gesto e integrao do sistema de transportes pblico de passageiros depende da disposio dos envolvidos em mudar os processos existentes. Quanto maior essa disposio e o comprometimento, maior ser a possibilidade de sucesso do modelo

114 proposto. Neste contexto, o processo de integrao do sistema de transporte pblico causar uma reestruturao regional, medida que promover o aumento da mobilidade, mas no h como mensurar as consequncias deste fato. E poder ser um promotor da reduo da desigualdade social, medida que oferea aos usurios uma reduo dos custos, maior mobilidade, menor tempo de durao da viagem. Entretanto, a atual legislao no contabiliza os benefcios advindos da sua adoo: como apurar os valores que deixariam de ser gastos com as doenas decorrentes do congestionamento, stress ou poluio? Ou ainda, como mensurar os benefcios advindos do aumento da qualidade de vida, do maior tempo de convvio familiar decorrentes da melhoria do sistema de transportes pblicos? Como mensurar os efeitos na economia do aumento da renda do usurio, decorrente da reduo dos valores gastos com o deslocamento, ou com o aumento de possiblidades a que este estaria exposto em razo do aumento da mobilidade? A atual poltica tarifria onera os usurios, e muitos optam por utilizar o transporte particular (automvel ou motocicleta), que lhes permite a autonomia de percurso e muitas vezes a reduo do tempo e do custo. Aliado aos constantes incentivos fiscais oferecidos pelo Governo Federal para adoo do transporte individual, est o agravamento dos problemas decorrentes da crise de mobilidade: congestionamentos de trfego, poluio e acidentes. Os diversos nveis de governos no possuem politicas especficas para o transporte coletivo, pois ao longo dos anos transferiram-no a terceiros e acabaram por exercer apenas a funo fiscalizadora, relegando a um segundo plano a de gestora e executora. Os legisladores e gestores pblicos necessitam definir diretrizes para a gesto da mobilidade, de modo que nos futuros investimentos em infraestrutura viria ocorra uma mudana de foco e prioridade, relegando o transporte individual a um segundo plano, e passando a priorizar o transporte pblico e os no motorizados, com a implantao de corredores de nibus, ciclovias, de terminais de integrao com os transportes no motorizado e individual. Para que ocorra o sucesso da integrao do STPP ser necessria a cooperao dos diversos nveis de governo, em conjunto com a sociedade civil. Entretanto, no isto que se pde observar ao longo do perodo de 1999 a 2011 entre o Estado de So Paulo com o CIGABC, em que um processo licitatrio demandou cerca de 6 anos de embate e negociaes. Isso confirma a necessidade

115 da clareza dos diversos nveis de governo e sociedade civil quanto aos objetivos e questes bsicas da integrao do sistema de transporte pblico de passageiros, e tambm, quanto necessidade de desenvolverem vises e valores consensuais. Fato que pode estar se repetindo no processo da criao e construo da figura da AMT. No Grande ABC tambm h problemas com a criao de consensos, o mais recente foi a proposio pelo CIGABC da equalizao do valor da tarifa nos diversos municpios, porm, a ao no foi bem sucedida. Dito isto, para que ocorra a integrao do sistema de transporte pblico de passageiros, no basta apenas interligar os diversos modais, implantar a integrao fsica, tarifria e temporal. O sucesso somente se dar caso ocorra articulao dos diversos atores envolvidos. A ausncia de politicas e planejamento de longo prazo, que produzem impactos negativos como desagregao social, poluio ambiental e deseconomias de aglomerao, tambm um destaque entre os resultados. Para que os transportes pblicos sejam um agente fomentador do desenvolvimento, necessrio que todos os segmentos da sociedade participem e legitimem a implementao de polticas e medidas necessrias para sua operao e gesto. A promoo do desenvolvimento de regies prximas s residncias permitir o surgimento de oportunidades de emprego, consumo, convenincia e educao. Isso contribuir para a reduo da demanda por transportes pblicos, favorecendo o deslocamento a p ou de bicicleta. Os participantes da pesquisa frisaram a importncia do carter financeiro do sistema, em pontos especficos como a gesto financeira compartilhada, e a proviso de recursos. Existem possveis fontes de rendas para subsidiar este acordo: uma das medidas seria desonerar os impostos que incidem sobre setor, por meio da iseno de alguns tributos e taxas municipais e estaduais, como os Impostos municipais: Imposto sobre servios e o Imposto Predial Territorial, e o ICMS, que incide sobre os insumos do setor como combustveis, pneus, autopeas. E ainda, a reduo ou renncia do ICMS, IPI etc., criando incentivos para a renovao da frota, assim como os j existentes para os taxistas. Outras receitas possveis poderiam advir de: publicidade em terminais, veculos e cartes; diversificao dos usos dos terminais, com a comercializao de espaos nos terminais destinados s convenincias para os passageiros;

116 definio de percentual de alguns impostos, taxas, multas relacionados ao setor de transportes como: Zona Azul, Infraes de trnsito; pedgio urbano; IPVA; ISS sobre estacionamento, lava rpido, empresas de manuteno automotiva, praas de pedgio; ICMS sobre combustveis, auto peas e acessrios.

Cabe ressaltar que as barreiras que podem constituir obstculos para a integrao do sistema advm da discrepncia entre planejamento e execuo, falta de estabilidade de coordenao, descontinuidade de polticas de longo prazo, resistncias locais possuem um vis em comum, relacionado fragilidade do sistema poltico brasileiro, em que a maioria dos partidos e suas propostas partidrias so meras peas de fico. Entretanto, a populao brasileira convive com a Democracia h pouco tempo, e acredita-se que com o decorrer das eleies esta situao se inverta. O mundo acadmico ter um papel preponderante neste cenrio, seja no plano terico-conceitual, na elaborao de estudo e projetos de pesquisa. Bem como na disseminao do conhecimento, por meio da formao e capacitao dos trabalhadores . Durante a elaborao e execuo da presente pesquisa em suas diferentes fases, foi possvel constatar alguns pontos relevantes. O no aprofundamento desses pontos no comprometeu os objetivos e o resultado final desta. Mas, estes aspectos complementares merecem ser estudados e aprofundados, o que pode ser feito por meio de futuras pesquisas. Torna-se oportuno sugerir que nas regies metropolitanas a relao existente entre desenvolvimento sustentvel, poltica de uso do solo e sistemas de transportes deva ser estudada e aprofundada. tambm importante o desenvolvimento de ferramentas de mensurao, que tambm contribuiro para a melhoria da qualidade de vida nos grandes centros urbanos. Sugere-se ainda que, por ocasio do desenvolvimento de novos estudos voltados ao tema dos sistemas integrados de transportes urbanos, se estude o seu processo de maturao, bem como os impactos sobre a vida do usurio e a prpria dinmica da mobilidade regional.

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8 APNDICES

Apndice A - Modelo de e-mail convite individual enviado aos gestores e pesquisadores

Prezado(a)

Eu, Clvis Jos Ramos Ferraro, sou aluno de mestrado em Administrao Universidade So Caetano do Sul (antigo IMES), tendo como orientador o Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani no projeto de pesquisa acadmica, que esta inserida na linha de nosso programa dedicada Gesto para o Desenvolvimento da Regionalidade. Tal estudo tem como principal verificar as oportunidades e obstculos para a constituio de um consrcio pblico de transporte de passageiros no Grande ABC. Como parte desta pesquisa ser aplicada a metodologia DELPHI junto a um painel de polticos, executivos, acadmicos e usurios do sistema de transportes. Nesse sentido, gostaramos de convid-lo(a) a fazer parte do referido painel.

No aguardo,

Clvis Ferraro

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Apndice B - Modelo do instrumento para aplicao do Delphi na primeira rodada

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Apndice C - Modelo de e-mail com instrues para a primeira rodada da pesquisa Delphi

Prezado(a), O objetivo deste email passar as instrues para a realizao da primeira rodada de Delphi que permitir identificar que fatores podem favorecer, ou desfavorecer, a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros na regio do Grande ABC Sua contribuio ser muito importante e poder ser feita por meio do preenchimento de formulrio eletrnico, cujo link e senha so os seguintes: https://www.surveymonkey.com/s/RZYTGTB senha "xxxxxxxx". O tempo total para leitura das instrues e preenchimento gira em torno de 20 a 30 minutos. A meta termos as respostas at o dia 08/06/11 (Quarta-Feira). Caso haja alguma dificuldade com o prazo, favor informar. O formulrio eletrnico da pesquisa foi dividido em trs partes: (i) Dados do/a Especialista, onde voc poder identificar-se e fornecer outras informaes suas relevantes para a pesquisa; (ii) Introduo, que apresenta uma viso geral do mtodo Delphi, e um texto que versa sobre transportes pblico; e (iii) Avaliao dos Fatores que podem favorecer, ou desfavorecer, a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros. So fornecidos preliminarmente alguns fatores identificados em pesquisas bibliogrficas realizadas no Brasil e exterior; estes fatores preliminares devem ser avaliados por voc em escala Likert fornecida (no importante at muito importante); voc pode sugerir novos fatores e avali-los. Instrues completas para o preenchimento so fornecidas no prprio formulrio eletrnico. Qualquer dvida, no hesite em contatar-me, em qualquer dia e horrio. Segue anexa carta de meu orientador, Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani (tel.: xxxx-xxxx USCS e cel.: 11 xxxx-xxxx/ e-mail: xxxxxxxxxxxx@uscs.edu.br).. Muito obrigado, Clvis Ferraro
Celular 99 9999-9999 / e-mail cjrff@hotmail.com

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Apndice D - Modelo da carta formal da Universidade Municipal de So Caetano do Sul (USCS) aos painelistas
[papel timbrado] So Caetano do Sul, 14 de outubro de 2011

. Assunto: Pesquisa Acadmica sobre a Integrao do sistema de transportes pblico de passageiros da regio do Grande ABC

Por meio desta informo que Clvis Jos Ramos Ferraro, aluno de mestrado em Administrao nesta universidade, e encontra-se sob minha orientao no projeto de pesquisa acadmica, que esta inserida na linha de nosso programa dedicada Gesto para o Desenvolvimento da Regionalidade. Tal estudo tem como principal verificar as oportunidades e obstculos para a integrao do sistema de transporte pblico de passageiros no Grande ABC. Como parte desta pesquisa ser aplicada a metodologia DELPHI junto a um painel de especialistas (executivos e acadmicos) com ampla vivncia no setor pblico brasileiro. Nesse sentido, gostaramos de convid-lo(a) a fazer parte do referido painel, conforme troca anterior de correspondncias eletrnicas. Aproveito a oportunidade para reiterar nossos agradecimentos, em meu nome e em nome da USCS, por sua relevante participao e contribuio para o embasamento da referida dissertao. Ao mesmo tempo, nos colocamos disposio para quaisquer esclarecimentos adicionais que se fizerem necessrios.

Atenciosamente,

Prof. Dr. Lus Paulo Bresciani PPGA - Universidade Municipal de So Caetano do Sul [dados de contato]

Sem mais

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Apndice E - Modelo do instrumento para aplicao do Delphi na segunda rodada

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Apndice F - Modelo de e-mail com instrues para a segunda rodada da pesquisa Delphi

Prezados(as),

O objetivo deste email agradec-lo(a) por sua participao at o momento e fornecer as instrues para a realizao da segunda e ltima rodada de Delphi que permitir refinar os fatores que podem favorecer, ou desfavorecer, a integrao do sistema de transportes pblico de passageiros na regio do Grande ABC, identificados na primeira rodada. Sua contribuio ainda mais importante agora e poder ser feita atravs do preenchimento de novo formulrio eletrnico, que encontra-se no endereo: https://www.surveymonkey.com/s/T765VKJ senha XXXXXXXXX. Sugerimos copiar e colar o endereo no seu navegador de Internet, lembrando que a senha est com letras minsculas. O tempo estimado de 15 minutos e nossa expectativa que o formulrio eletrnico seja preenchido at 01/07/11, Sexta-Feira da prxima semana. Caso haja alguma dificuldade com o prazo, favor informar. O formulrio eletrnico da segunda rodada est dividido em trs partes: Introduo, onde voc poder identificar-se e receber as primeiras informaes sobre a segunda rodada; Resultados da primeira rodada de Delphi, que apresenta as avaliaes dos/as especialistas de forma consolidada, assim como as sugestes de novos fatores que eles fizeram, que devero ser avaliadas por voc; e Viso dos especialistas sobre o futuro da integrao do sistema de transportes pblico de passageiros na regio do Grande ABC, onde voc poder contribuir para a viso sobre a viabilidade deste, bem como do horizonte de tempo para isto. Instrues completas para o preenchimento so fornecidas no prprio formulrio eletrnico. Qualquer dvida, no hesite em contatar-me, em qualquer dia e horrio. Concluda a segunda rodada, ser realizada a consolidao e anlise final dos dados para apurao e interpretao dos resultados do estudo. Cada um dos participantes receber o documento final da pesquisa, bem como uma sntese da dissertao, to logo esteja finalizada.

Muito obrigado,

Clvis Ferraro Celular 99-9999-9999/ e-mail cjrff@hotmail.com