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CATHERINE DUREPOS

LA THORIE DU JEU DEUX NIVEAUX DE ROBERT D. PUTNAM : La position du Brsil dans les ngociations entre le Mercosur et lUnion europenne pour la signature dun accord de libre-change

Essai prsent la Facult des tudes suprieures de lUniversit Laval dans le cadre du programme de matrise en tudes internationales pour lobtention du grade de matre s arts (M.A.)

Dirig par M. Gordon Mace

INSTITUT QUBCOIS DES HAUTES TUDES INTERNATIONALES UNIVERSIT LAVAL QUBEC Dcembre 2008

Catherine Durepos

Table des matires

TABLE DES MATIRES

TABLE DES MATIRES ............................................................................................................................................ i LISTE DES ABRVIATIONS ................................................................................................................................... ii LISTES DES TABLEAUX, GRAPHIQUES ET FIGURES ................................................................................... iii INTRODUCTION GNRALE ................................................................................................................................ 1 CHAPITRE 1 : CADRE THORIQUE..................................................................................................................... 8 1.1 LE PARADOXE STRUCTURALISTE : COMMENT LEXPLIQUER? .................................................. 9

LA THORIE DU JEU DEUX NIVEAUX DE ROBERT D. PUTNAM ........................................ 11 1.2 1.2.1 UN NEGOCIATEUR, DEUX ESPACES DE NEGOCIATIONS.............................................................................. 11 1.2.2 LIMPORTANCE DE CONSIDERER LES WIN-SETS .................................................................................. 13 1.2.3 LES FACTEURS POUVANT INFLUENCER LA TAILLE DES WIN-SETS ................................................................ 16 1.2.3.1 Les prfrences nationales et les coalitions linterne ............................................................ 16 1.2.3.2 Les institutions nationales ......................................................................................................... 17 1.2.3.3 Les stratgies et les prfrences du ngociateur au niveau international ................................ 19 CHAPITRE 2 : ANALYSE DE LA POSITION DU BRSIL................................................................................ 22 2.1 LE PROFIL CONOMIQUE DU BRSIL .............................................................................................. 23 2.1.1 LE PROCESSUS DE LIBRALISATION COMMERCIALE AU BRSIL.................................................................. 23 2.1.2 LA STRUCTURE DES CHANGES COMMERCIAUX BRSILIENS ...................................................................... 27 LA POLITIQUE COMMERCIALE BRSILIENNE ET LE POUVOIR DCISIONNEL ..................... 31 2.2 2.2.1 DE LA CACEX A LA CAMEX ...................................................................................................................... 32 2.2.2 LA PREDOMINANCE DE LITAMARATY ...................................................................................................... 34 2.3 LA MOBILISATION ENTREPRENEURIALE AU BRSIL ................................................................. 36

2.4 LE DROULEMENT DES NGOCIATIONS ET LES RACTIONS DU SECTEUR ENTREPRENEURIAL BRSILIEN ...................................................................................................................... 40 2.4.1 LES OFFRES INITIALES ............................................................................................................................ 40 2.4.2 LES OUVEAUX ECHANGES DOFFRES ....................................................................................................... 44 2.4.3 LE DERNIER DROIT AVANT LIMPASSE ...................................................................................................... 47 REMARQUES FINALES SUR LIMPACT DE LA MOBILISATION ET DES RACTIONS DU 2.5 SECTEUR PRIV SUR LA POSITION BRSILIENNE ...................................................................................... 49 CONCLUSION .......................................................................................................................................................... 53 BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................................................... 56

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Liste des abrviations

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LISTE DES ABRVIATIONS


ALNA CACEX CAMEX CEB CNA CNB CNI CONCEX FMI ICONE MERCOSUR OMC PAC UE ZLA Accord de libre-change nord-amricain Carteira de Comrcio Exterior Cmara de Comrcio Exterior (Chambre de commerce extrieur) Coalizo Empresarial Brasileira (Coalition entrepreneuriale brsilienne) Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria do Brasil (Confdration nationale dagriculture du Brsil) Comit de ngociations birgionales Confederao Nacional da Indstria do Brasil (Confdration nationale de lindustrie du Brsil) Consejo de Comercio Exterior (Conseil de Commerce Extrieur) Fonds montaire international Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes Internacionais (Institut dtudes du commerce et des ngociations internationales) Mercado Comn del Cono Sur (March commun du Cne sud) Organisation mondiale du commerce Politique agricole commune Union europenne Zone de libre-change des Amriques

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Liste des tableaux, graphiques et figures

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LISTES DES TABLEAUX, GRAPHIQUES ET FIGURES

Tableau 2.1 Lindustrie agroalimentaire brsilienne p. 26 Tableau 2.2 Exportations brsiliennes selon la destination et la catgorie de biens - 2004 p. 28

Graphique 2.1 volution du commerce Brsil-Union europenne, 1985-2003 (G$US) p. 30

Figure 1.1 Effets de la rduction de la taille dun win-set p. 14

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Introduction gnrale

INTRODUCTION GNRALE 1

Avec le dnouement de la guerre froide, la nouvelle configuration mondiale a fait place lmergence dun nouveau rgionalisme 2 destin pallier les contrecoups de lintensification du phnomne de la mondialisation et la restructuration de lconomie mondiale (Hettne, 2005). Lanalyse du nouveau rgionalisme mne presque consquemment la prise en compte dun nouveau sujet dtude qui na jusqu ce jour reu lattention que dune poigne danalystes : linterrgionalisme (Doctor, 2007; Sderbaum, 2005). Considr comme tant le corollaire ou lextension du rgionalisme ouvert , linterrgionalisme se dfinit en termes gnraux par linstitutionnalisation de liens troits entre deux blocs rgionaux (Doctor, 2007 : 281). Selon Hettne (2005 : 558), la naissance de linterrgionalisme en tant que phnomne institutionnel est intimement lie la dfinition de la politique extrieure de lUnion europenne (UE) qui, de manire beaucoup plus intense depuis la signature du Trait de Maastricht, en 1992, tend saffirmer en tant quacteur international qui interagit avec des rgions tierces. Les ngociations entames il y a de cela plus de treize ans entre le March commun du Cne sud3 (Mercosur) et lUE visant la cration dun accord de libre-change constituent un des exemples auxquels la littrature rfre le plus souvent lorsquil est question dinterrgionalisme (Grabendorff, 1999 : 95). Ce cas a en effet de quoi attirer lattention des observateurs : en plus de constituer potentiellement la zone de libre-change la plus importante au monde (plus de 700
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Lauteure dsire offrir ses remerciements tout particuliers au professeur Gordon Mace pour lappui sans cesse renouvel loccasion de la rdaction de cet essai et pour lopportunit offerte de collaborer au Centre dtudes interamricaines. 2 Le nouveau rgionalisme trouve ses fondements dans la nouvelle conomie gographique et met en lumire un ordre mondial multipolaire qui implique des relations schmatiques entre toutes les organisations rgionales. Ce nouveau rgionalisme sest exprim institutionnellement sous plusieurs formes comme le Mercosur, le Pacte andin ou lALNA. Tel que le mentionnent Farrell, Hettne et Van Langenhove, new regionalism, coined in the 1990s [], is the phenomenon of inter-regional cooperation and [] a dimension that relates to the growth of transnational advocacy networks. We could add the still undertheorised role of non-state based regionalism whose weight has increased significantly. 3 Le Mercosur est un groupement rgional sud-amricain caractre principalement conomique cr en 1991 par le Trait dAsuncin et qui regroupe le Brsil, lArgentine, le Paraguay et lUruguay. Lacronyme espagnol du Mercado comn del Cono sur sera ici employ. Notez quen portugais, lappellation se traduit par le vocable Mercosul (Mercado Comum do Sul).

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millions dhabitants), un accord entre le Mercosur et lUE serait le premier de ce genre entre deux unions douanires 4. Considrant les liens dattachement historiques qui existent entre les deux rgions et un nouvel engouement pour les processus dintgration rgionale au cours des annes 1990 5, il nest pas tonnant que lamorce de ngociations entre le Mercosur et lUE ait suscit les plus grands espoirs. Ds la signature, en 1991, du Trait dAsuncin qui confirma la cration du Mercosur, lintrt de lUE intensifier ses liens avec le tout nouveau bloc rgional ne pouvait tre plus clair. En plus de lui fournir une aide technique et financire substantielle dont la pertinence sera sans conteste lors des dbuts houleux du Mercosur, lUE manifestera clairement sa volont dinstitutionnaliser la coopration entre les deux blocs, ce qui encouragea les pays du Cne sud 6 intensifier leurs efforts vers la cration dune union douanire (Santander, 2005 : 294). De fait, peu aprs la signature du Trait dOuro Preto qui accorda au Mercosur une personnalit juridique, les deux parties signrent, lors du Conseil europen de Madrid, en 1995, lAccord-cadre de coopration interrgionale 7. Ce nest toutefois quaprs que la Commission europenne ait obtenu un mandat clair du Conseil lUE (Conseil des ministres) que les ngociations se concrtisrent et quau Sommet de Rio, en 1999, lUE et le Mercosur sengagrent intensifier leurs relations afin d'encourager l'accroissement et la diversification de leurs changes commerciaux, de prparer la libralisation ultrieure progressive et rciproque de ces changes et de promouvoir la cration de conditions favorables l'tablissement de l'association interrgionale, en tenant compte de la sensibilit de certains produits, en conformit avec l'Organisation mondiale du commerce (OMC) (Union europenne, 1999). Les positions commerciales des deux blocs taient claires : un accord entre le Mercosur et lUE permettrait cette dernire daugmenter ses exportations ainsi que ses investissements dans les secteurs des
Il convient toutefois de noter que le Mercosur est considr comme une union douanire que lon dit imparfaite ou incomplte , non seulement en raison des nombreuses exceptions lapplication dun tarif extrieur commun, mais galement cause de restrictions auxquelles se heurte le commerce intrargional (Ventura, 2003 : 71). 5 La nouvelle vague de rgionalisme depuis la fin de la dcennie 1980 a laiss place un renforcement ou la naissance de nouveaux blocs rgionaux. La cration de lUnion europenne par le Trait de Maastricht, et la formation de lALNA et subsquemment du Mercosur en sont de bons exemples (Grabendorff, 1999) 6 Lexpression Cne sud sera ici employe titre de synonyme du vocable Mercosur, bien de nous soyons conscients que, dun point de vue gographique, le Chili, pays-associ au Mercosur, en fait en thorie partie. 7 Cet accord-cadre reposait sur trois piliers : le dialogue politique, le renforcement institutionnel et la libralisation commerciale. Le troisime pilier na toujours pas t concrtis (Santander, 2005 : 294).
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biens manufacturs et des services, tandis que pour les pays du Cne sud, le march europen reprsenterait une manne, non seulement pour ses exportations de produits agricoles, mais pour toute son industrie agroalimentaire. Considrant le grand protectionnisme dans le secteur agricole dont fait preuve lUE, comme le reflte sa Politique agricole commune (PAC) 8, il va sans dire que des tensions allaient surgir. Paralllement ce rapprochement entre le Mercosur et lUE, le commerce entre les deux rgions ne cessa daugmenter durant la dcennie 1990 9, principalement en raison des politiques conomiques de libralisation des marchs adoptes par les pays du Cne sud. Nanmoins, force est de constater que les relations commerciales refltent une grande asymtrie entre les deux conomies. En effet, le Mercosur ne reprsente que 2,3 % du commerce externe de lUE, bien quil soit son premier partenaire en Amrique latine. linverse, lUE est le premier partenaire du Mercosur, devanant les tats-Unis, et surpassant mme son propre commerce intrargional (Doctor, 2007 : 282). Qui plus est, les relations conomiques entre les deux blocs correspondent la caractristique typique du commerce Nord-Sud. En effet, les changes entre le Mercosur et lUE dpendent considrablement des produits agricoles et, pour cette dernire, les ngociations pour la libralisation des changes doivent se faire dans le cadre de la PAC. Or, celle-ci favorise les agriculteurs europens au dtriment de ceux du Mercosur de par ses barrires non tarifaires, telles que les mesures antidumping et les mesures phytosanitaires. En 2004, 52,7 % des importations de lUE provenant du Mercosur taient des produits agricoles, ce qui reprsente plus du tiers des exportations agricoles du Mercosur (Jank, Meloni Nassar et Tachinardi, 2004-2005 : 23-24; Santander, 2005 : 296; Vallado et Guerrieri, 2006 : 16). Au sein du Conseil de lUE, la tension persiste quant la teneur de laccord ngoci. En effet, les pays agricoles sont beaucoup moins enclins signer un accord qui libralisera le commerce des

La Politique agricole commune (PAC) est lune des plus anciennes politiques de lUE. Elle consiste essentiellement en une srie de mesures conomiques destines soutenir lagriculture europenne (Commission europenne, 2008a) 9 Entre 1990 et 2005, le commerce Mercosur-UE est pass de 19 51 milliards deuros (Commission europenne, 2008b). Au chapitre des investissements, lUE est devenue, en 1996, le premier investisseur net du Mercosur, dpassant ainsi les tats-Unis, ce qui correspond une augmentation annuelle moyenne de 31 % entre 1990 et 1996 (Grabendorff, 1999 : 102).

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biens provenant de lagriculture et des pcheries 10. Certains membres veulent attendre la conclusion du Cycle de Doha afin dviter des propositions trop ambitieuses au niveau bilatral, une position appuye par les lobbys agricoles europens. Ainsi, entre 2001 et 2004, chacun des deux clans soumettra des propositions quant au degr de libralisation et au calendrier envisags, des propositions qui reflteront le protectionnisme des deux parties envers leurs secteurs-cls. Treize ans aprs la signature de lAccord-cadre de coopration interrgionale, malgr les rondes de ngociations, les confrences interrgionales et la mise sur table de propositions de la part des deux parties, aucune entente commerciale na encore t conclue. Tel quil a t mentionn auparavant, la question de lagriculture, pour lUE, et celle des services et des biens industriels, pour le Mercosur, font en sorte quaucune proposition na encore t accepte. Afin de mieux cerner les diffrents enjeux des ngociations conomiques qui ont eu cours jusqu aujourdhui entre le Mercosur et lUE, et prenant en considration les limites temporelles inhrentes la rdaction de cet essai, il savre pertinent dtudier la position dun acteur en particulier et de mettre en relation les motivations qui laniment avec son rle en tant que ngociateur. La distribution de pouvoir plutt asymtrique qui existe entre les membres du Mercosur et le rle central du Brsil en tant que puissance majeure et leader naturel de la rgion [du Cne sud-amricain] 11 prsentent en soi un cas dtude tout indiqu dans le contexte danalyse que nous privilgions (Klom, 2003 : 352). De mentionner Motta Veiga (1999 : 25), la force ngociatrice du Brsil est certainement lune des principales raisons qui expliquent le profil auquel correspond actuellement le Mercosur 12 . Dans le cas plus prcis des ngociations bilatrales entre le Mercosur et lUE, on affirmait dj vers la fin de la dernire dcennie que le Brsil tait le partenaire sud-amricain le plus imposant (Grabendorff, 1999 : 106). Selon certains auteurs, il semblerait, par ailleurs, que le Brsil ait agi comme tte de proue, parfois mme lencontre des prfrences des autres membres du bloc rgional (voir Klom, 2003). De surcrot, en plus dtre le premier partenaire commercial de lUE en Amrique latine, le Brsil a jou un
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Cette tendance sest accentue depuis lentre en jeu de dix nouveaux membres en 2004. Traduction libre de lauteure. 12 Idem

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rle de premier plan dans lorganisation du Sommet de Rio, lors duquel les deux blocs rgionaux lancrent officiellement les ngociations conomiques bilatrales. Par consquent, notre choix de mettre en exergue le cas brsilien savre tout fait justifiable, d'autant plus quil saura corroborer le sentiment partag par plusieurs auteurs selon lequel les politiques internes du Brsil constituent le vritable moteur du processus dintgration du Mercosur (Klom, 2003: 356). Ceci tant tabli, il nous est dsormais possible de proposer la question de recherche suivante : comment peut-on expliquer la position du Brsil dans le cadre de ngociations commerciales bilatrales engages entre le Mercosur et lUE, et quel ancrage thorique peut dans ce sens tre mis contribution? Le cas des relations entre le Mercosur et lUE, et a fortiori le rle du Brsil dans ce contexte, est particulirement rvlateur de la dynamique des ngociations internationales, laquelle est lobjet dune littrature acadmique tout aussi vaste que diversifie (Waltz, 1959; Singer, 1960; Keohane et Nye, 1977; Gourevitch, 1978; Krasner, 1983; Putnam, 1988; Moravcsik, 1997). Il sagit, en outre, dun cas de figure intressant puisquil met en relief ce que I. William Zartman appelle le paradoxe structuraliste , cest--dire le fait que deux parties diamtralement opposes au regard, notamment, de la structure de leurs flux commerciaux sattachent vouloir collaborer, et ce, mme en situation dasymtrie et, au final, avec des rsultats souvent plus satisfaisants pour les tats plus faibles. Certains courants de pense tentent dexpliquer ce paradoxe de manire distincte, soit en mettant de lavant les notions de pouvoir relatif ou limportance du contexte des ngociations en soi, soit encore en soulignant linterdpendance entre des facteurs de politique nationale et internationale. Mais il nen demeure pas moins que tous fondent leurs explications sur les diffrentes catgories dincitatifs qui poussent des pays collaborer. Ceci tant dit, il savre lgitime de se questionner propos de la pertinence de faire appel lune ou lautre de ces approches afin dtudier de faon approprie la dynamique des ngociations conomiques entre le Mercosur et lUE et, plus forte raison, les lments qui ont dtermin la position des diffrents acteurs. Dans le cas qui retient notre attention, quelle serait la catgorie de facteurs qui ont amen le Brsil sengager dans ces ngociations et qui ont dtermin la position

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du pays face celles-ci? Selon Moravcsik (1993 : 6), il y avait, jusqu la fin des annes 1980, une tendance gnralise parmi les thoriciens des relations internationales privilgier exclusivement un niveau danalyse en particulier. Toutefois, dans la foule de la publication de travaux plus intgrationnistes , Robert D. Putnam publiera, en 1988, Diplomacy and Domestic Politics : The Logic of Two-Level Games , un article prcurseur dune nouvelle approche analytique au chapitre des ngociations internationales. Repris quelques annes plus tard dans un ouvrage collectif intitul Double-Edged Diplomacy : International Bargaining and Domestic Politics, larticle de Putnam introduit la notion de jeu deux niveaux , soutenant de ce fait quun ngociateur doit la fois considrer les pressions internes pour ladoption de politiques favorables son propre pays, tout en tentant de maximiser son habilet satisfaire son lectorat au niveau international et en minimisant les effets pervers dun ventuel accord (Putnam, 1988 : 435). En somme, la thorie du jeu deux niveaux de Putman fournit un clairage bas sur leffet rciproque entre les ngociations au niveau national et international, et analyse comment cette interaction faonne lissue de ces dernires. Cest cette approche dite interactive (Moravcsik, 1993 : 17) qui sera privilgie dans le cadre de cet essai et qui tentera dapporter une contribution la question pose prcdemment. Lexercice danalyse propos ici prendra la forme qui suit. Dans un premier temps, une revue de la littrature traitant de la problmatique qui nous intresse sera effectue dans le cadre du chapitre suivant cette introduction. Louvrage dit en 1993 par Peter B. Evans, Harold K. Jacobson et Robert D. Putnam, Double-Edged Diplomacy : International Bargaining and Domestic Politics, servira, pour lessentiel, de base thorique notre cheminement. Tel quil a t mentionn auparavant, lapproche interactive du jeu deux niveaux de Putnam est celle qui retiendra le plus notre attention. Lintention ici nest pas danalyser la fois les facteurs internes et externes qui ont, un moment ou un autre des ngociations, faonn la position des dirigeants brsiliens lgard des pourparlers avec lUE et les autres membres du Mercosur. En effet, cette entreprise serait dune ampleur et dune technicit qui dpasseraient la porte de cet essai. En contrepartie, nous prtendons que la thorie de Putnam nous permettra danalyser adquatement le jeu de politique interne du Brsil et les diffrentes dynamiques qui se sont articules autour de son excutif, principalement en relation avec son secteur priv depuis le dbut du prsent sicle.

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Ainsi, il nous sera plus facile de saisir la mesure dans laquelle la mise lavant de divers intrts a influenc la position des acteurs brsiliens dans le cadre des ngociations pour un accord de libre-change entre le Mercosur et lUE. Cest ainsi que, dans un deuxime temps, nous tcherons de dresser un portrait de certaines forces internes concernes par une ventuelle libralisation des changes avec le continent europen et qui ont interagi avec le pouvoir brsilien. cet effet, le deuxime chapitre tentera de faire tat des rpercussions conomiques et politiques pour le Brsil inhrentes la signature dun accord entre lUE et le Mercosur. Nous tenterons ensuite dvaluer limpact des groupes dintrts, des coalitions professionnelles et de certaines entits administratives impliqus dans la formulation de la politique trangre du Brsil dans lespoir de mieux expliquer la position de cet acteur au cours des ngociations en question. Leffort de synthse et danalyse propos ici peut, dans une certaine mesure, savrer innovateur si lon considre que peu dcrits en langue franaise, nous semble-t-il, ont t produits sur linfluence des forces internes brsiliennes vis--vis ce cas prcis de ngociations commerciales internationales.

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Chapitre 1 : Cadre thorique

CHAPITRE 1 : CADRE THORIQUE

La littrature fait tat dun spectre assez large de thories et dapproches traitant spcifiquement des ngociations internationales, quelles soient bilatrales ou multilatrales, conomiques ou relatives la rsolution de conflits. Nanmoins, il ny a pas de thorie rellement unifie de la ngociation, tout au plus y a-t-il des lments communs (Dupont, 2006 : 41). De manire gnrale, il est entendu par ngociation toute dynamique visant transformer des positions conflictuelles en une position commune, selon la rgle de lunanimit, et dont lissue est dtermine par le processus en soi 13 (Zartman, 1989 : 242). Dans le cas qui nous occupe, les positions conflictuelles sont videntes. En effet, un simple coup doeil aux deux ensembles rgionaux permet de dtecter non seulement des intrts commerciaux divergents, mais, surtout, une grande asymtrie de puissance provenant essentiellement de la balance commerciale dficitaire des pays du Cne sud comparativement celle de lUE, et de la caractristique typique du commerce Nord-Sud qui sapplique aux changes entre les deux rgions. Ltude des ngociations commerciales internationales entre lUE et le Mercosur renvoie donc systmatiquement la prise en compte de ce que I. William Zartman 14 a appel le paradoxe structuraliste (Zartman et Rubin, 2000 : 3-4; Zartman, 1997 : 227-245). Logiquement, cette situation dasymtrie devrait dcourager les gouvernements dentrer en ngociation puisque les tats les plus forts nont pas besoin de ngocier, leur puissance leur assurant dobtenir ce quils veulent (Mace et al., 2003 : 129; voir aussi Zartman : 1985). Paradoxalement, nombreux sont les exemples qui prouvent le contraire et qui dmontrent que les tats, mme asymtriques, ngocient continuellement avec, au final, des rsultats largement satisfaisants pour ceux qui, a priori, semblaient dfavoriss.

Traduction libre de lauteure. I. William Zartman est lun des auteurs qui ont particip le plus activement lapprofondissement de la rflexion systmatique sur la ngociation, quelle soit conomique ou lie des conflits, et a occup un rle central dans la plupart des recherches en cette matire (Dupont, 2006).
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Plusieurs arguments peuvent expliquer ce paradoxe structuraliste et nous aider comprendre, dune part, pourquoi la ngociation entre le Mercosur et lUE a volu malgr cette asymtrie qui les caractrise et, dautre part, comment la position du Brsil sest forme eu gard cette asymtrie. Cette partie se veut tre non pas un bilan exhaustif de toutes les thories pouvant expliquer la dynamique des ngociations internationales, mais sattache plutt identifier celles dont lapport analytique consolidera notre comprhension du cas qui nous occupe.

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LE PARADOXE STRUCTURALISTE : COMMENT LEXPLIQUER?

Un premier courant dexplication, largument institutionnaliste, tente de minimiser limpact de lasymtrie de puissance entre tats sur lissue des ngociations commerciales internationales par le fait que le pouvoir de ngociation nquivaut pas ncessairement la puissance structurelle agrge dun tat, mais bien sa capacit dobtenir des gains dans une situation particulire (Mace et al., 2003 : 131). Le cas des ngociations entre le Canada et les tats-Unis ayant men la signature de lAccord de libre-change (AL) dmontre bien quel point un tat visiblement plus faible, en loccurrence le Canada, peut, au final, raliser des gains non ngligeables (Winham et DeBoer-Ashworth, 2000 : 48). Selon Rubin et Zartman (1995 : 356), ltat le plus faible, en insistant sur un lment qui lui importe beaucoup plus qu ltat le plus puissant, accrot son pouvoir effectif parce que ltat le plus puissant, commis conclure un accord global, sera plus enclin cder aux demandes qui, dans son cas, ne constituent pas un vritable enjeu. En effet, en raison dune volont politique et dune mobilisation de lexpertise plus fortes du ct canadien et du besoin des tats-Unis de faire certaines concessions afin de mener terme une ngociation exemplaire crant un prcdent dans le cadre des ngociations commerciales multilatrales (GATT), le Canada a obtenu des gains considrables au chapitre du rglement des diffrends. Dans cette situation bien prcise, le Canada est sorti gagnant grce sa capacit de ngocier certains aspects de laccord qui lui confraient un avantage substantiel. Un second courant dexplication consiste prendre en considration le processus de ngociation lui-mme et linfluence quil exercera sur lissue des pourparlers ainsi que lensemble des

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tactiques qui seront utilises par les diffrents acteurs (Keohane et Nye, 1977 : 19; Robert, 2000 : 11-12; Zartman, 1987, 1971). Tel que le conoivent les tenants de cet argument, la ngociation en soi est importante puisque son contexte historique, la dynamique ou encore le format des ngociations et les tactiques utilises par les acteurs ont une influence sur le jeu de la ngociation en appuyant ou en relativisant lactivation brute de la puissance (Mace et al., 2003 : 131). Cette conception met en exergue la ncessit de ne pas limiter lanalyse au processus proprement dit et ses circonstances immdiates (Dupont, 2006 : 40). Dans ce contexte, la phase de prngociation revt une importance toute particulire, puisque cest cette tape que les intrts et les objectifs sont dfinis et que les ngociateurs renoncent au statu quo pour tenter doptimiser leurs gains (Watkins, 1999 ; Nicolaev, 2007 : 5). Enfin, une troisime tentative dexplication est celle du jeu deux niveaux , un cadre conceptuel initialement mis au point par Robert D. Putnam qui tentera non seulement danalyser linterdpendance qui existe entre les sphres internationale et nationale, mais plus spcifiquement dtudier la ncessaire prise en compte simultane des deux niveaux de ngociation qui soffrent un dcideur. Contrairement ses prdcesseurs (Katzenstein, 1978 ; Krasner, 1978), dont les travaux sur la relation entre politiques interne et externe nallaient gure plus loin que de constater que lune pouvait affecter lautre, Putnam se penchera tout particulirement sur le jeu de politique interne en tant que tel. Il tentera, dans cette optique, didentifier la dynamique qui existe, lors de ngociations internationales, entre lexcutif et les partis politiques, les classes sociales, les groupes dintrts, les lgislateurs et lopinion publique. Cest cette dernire tentative dexplication du succs dune ngociation en situation dasymtrie que nous explorerons de faon beaucoup plus substantielle et qui servira de point dancrage notre analyse de la position brsilienne. De fait, nous tenterons ici de comprendre, au moyen de la thorie du jeu deux niveaux de Robert D. Putnam, comment la prise en compte simultane des niveaux danalyse interne et externe peut tre applique au cas du Brsil, et de cibler les acteurs quelle nous permettra de mettre en lumire.

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1.2

LA THORIE DU JEU DEUX NIVEAUX DE ROBERT D. PUTNAM

Cest en publiant son article intitul Diplomacy and Domestic Politics : The Logic of TwoLevel Games , dans ldition dt 1988 de la revue International Organization, que Robert D. Putnam allait introduire dans le domaine des relations internationales non seulement un cadre conceptuel innovateur, mais surtout une toute nouvelle faon de concevoir les ngociations internationales. Partant dun niveau danalyse se situant lchelle nationale, les travaux de Putnam sattachent aller au-del dune interprtation purement raliste ou librale en termes soit de causes nationales ayant des consquences internationales ("second image", Waltz, 1959), soit de causes internationales ayant des consquences nationales ("second-image-reversed", Gourevitch, 1978). En effet, selon Putnam, il nest pas question de simple influence, mais bien dinterdpendance, dinteraction, voire denchevtrement entre le jeu de politique interne dun tat et la dynamique des relations internationales (Putnam, 1988 : 427). La mtaphore du jeu deux niveaux ou jeu deux interfaces traduit bien la constante prise en compte simultane des pressions nationales et internationales qui incombe un ngociateur soucieux de conclure un accord qui sera ratifi par ses constituantes internes. Par consquent, lexercice propos ici ne consistera pas dmontrer lesquels des facteurs systmiques ou tatiques influencent lissue dune ngociation internationale, mais plutt analyser quand et comment ils le font.

1.2.1 UN NEGOCIATEUR, DEUX ESPACES DE NEGOCIATIONS Selon la conception de Putnam, le ngociateur (lequel peut, selon le cas, tre chef dtat, ministre des Affaires trangres, commissaire au commerce, etc.) est engag dans une structure de jeu deux niveaux et, par consquent, se retrouve simultanment deux tables de ngociations; lune lchelle internationale (niveau I), lautre lchelle tatique (niveau II). Il doit donc constamment prendre en considration les pressions exerces des deux cts afin de conclure un accord (par exemple, un trait) qui lui permettra de satisfaire autant ses contreparties ngociatrices que les composantes internes de son pays, et ce, dans la plus large mesure possible.

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Cette prise en compte simultane est inhrente au processus de ratification 15 auquel un accord international doit se soumettre au niveau tatique (Putnam, 1988 : 436). En effet, au mme titre quun accord acceptable aux yeux des constituantes internes peut paratre sans attrait pour les ngociateurs internationaux, un accord sign unanimement un niveau systmique demeurera vain tant et aussi longtemps quil ne sera pas ratifi par chaque tat, do linterdpendance entre les sphres nationale et internationale. Selon linterprtation de Moravcsik (1993 : 23), le processus de ratification est le lien thorique crucial entre la politique interne et internationale. Au-del de la ratification, le pouvoir que peut aller chercher un ngociateur est galement dune importance capitale. En effet, au niveau tatique, les groupes nationaux agissent dans leur intrt en exerant des pressions sur leur gouvernement pour quil adopte des politiques qui leur sont favorables, alors que les politiciens tireront un certain pouvoir en formant des coalitions entre ces mmes groupes 16 (Putnam, 1988 : 434). De la mme manire, au niveau international, les gouvernements nationaux tenteront de maximiser leur propre habilet satisfaire les pressions internes afin daccrotre leur pouvoir aux yeux de leurs contreparties ngociatrices. Ainsi, de mentionner Putnam (1988 : 434), tant que leurs pays demeureront interdpendants, mais malgr cela souverains, aucune de ces deux interfaces ne devra tre ignore par les ngociateurs 17 . Voyons maintenant ce qui est entendu par composantes internes , cest--dire les facteurs endognes qui peuvent exercer une influence sur le ngociateur. Dans Diplomacy and Domestic Politics : The Logic of Two-Level Games, Putnam considre les acteurs suivants comme tant partie la table de ngociation interne, donc celle du niveau II : les partis politiques, les parlementaires, les porte-parole dorganismes nationaux, les reprsentants de groupes dintrts, les conseillers politiques du ngociateur, etc. Toutefois, Putnam mentionne plus loin dans son article que les agences bureaucratiques, les classes sociales et mme lopinion publique et les ventuelles lections peuvent tout aussi bien constituer des facteurs internes qui tenteront, au
Robert D. Putnam utilise le vocable ratification dune faon gnrique. Il peut, par consquent, aussi bien signifier la ratification formelle, soit la majorit simple ou aux deux tiers, tel quil est stipul par une constitution, soit tout autre procd dcisionnel au niveau national (niveau II) afin dapprouver et mettre en application un accord convenu au niveau international (niveau I) (1988 : 436). 16 Traduction libre de lauteure. 17 Idem
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niveau national, dinfluencer le ngociateur dans les dcisions prises au niveau international (Putnam, 1988 : 436). Lobservateur qui examine ce jeu deux niveaux ne peut faire autrement quen constater la grande complexit. Cette dernire savre, au dire de Putnam (1988 : 434), particulirement atypique puisquune dcision, a priori rationnelle un niveau de ngociation, peut sembler tout fait irrationnelle, voire impolitique, lautre niveau de ngociation 18. Cela dit, le degr de complexit des ngociations internationales peut sembler doublement compliqu lorsquon considre le fait qu un acteur lchelle internationale insatisfait de lissue des ngociations peut dconcerter, voire irriter ses contreparties, et, inversement, un leader national qui peine satisfaire ses constituantes internes risque dtre vinc lors du prochain scrutin 19 (Putnam, 1988 :434). Lexercice danalyse et de rflexion qui incombe alors un ngociateur est dcrit par Putnam comme tant ltude des win-sets , une expression que nous proposons de traduire par lensemble des accords acceptables par une majorit au niveau national 20 . La partie qui suit sera consacre ltude de ce concept.

1.2.2 LIMPORTANCE DE CONSIDERER LES WIN-SETS La mtaphore du jeu deux niveaux de Putnam ne sert, en premire instance, qu dpeindre une situation de ngociation internationale en prsentant ses rgles, ses acteurs, ses enjeux. Conscient de cela et du fait quune mtaphore ne peut, automatiquement, devenir une thorie, Putnam prsente un dbut danalyse qui pourra, ventuellement, et avec le concours dautres auteurs, se transformer en thorie. Cest dans ce contexte quil propose le concept de win-set , cest--dire lensemble des accords acceptables par une majorit au niveau national. En dautres mots, Putnam conoit le win-set (disons, dans ce cas, du Brsil) comme tant lensemble des diffrents accords possibles au niveau international (c.--d. entre le Mercosur et lUE) qui
Putnam cite ici comme exemple la dcision provenant dun ngociateur de concder une partie de son territoire, ce qui peut sembler injustifiable au plan national, mais tout fait rationnel aux yeux des contreparties internationales. 19 Traduction libre de lauteure. 20 Cette traduction est emprunte Delori (2007).
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recevrait laval des constituantes internes (c.--d. la ratification du Congrs, lacceptation de lopinion publique, etc.). De la mme manire, le win-set au niveau international constituera le dnominateur commun des win-sets de chacune des parties la ngociation. Par consquent, plus la taille du win-set est imposante, meilleures sont les chances quun accord soit conclu au niveau international puisquil existe une plus grande assurance que ce dernier sera ratifi linterne, ceteris paribus. Inversement, un win-set restreint minera les chances de conclusion dun accord ou, tout le moins, rendra les ngociations plus difficiles. Lenchevtrement entre les niveaux international et national, tel quil est prsent par Putnam, prend alors tout son sens puisque le chevauchement des win-sets issus du niveau I et II est essentiel la conclusion dun accord (Putnam, 1988 : 438) (voir la figure 1.1 ci-dessous).

Figure 1.1 : Effets de la rduction de la taille dun win-set

XM : Rsultat maximum souhait par lacteur X X1 : Rsultat minimal pouvant tre ratifi par lacteur X XM X1 : Win-set initial de lacteur X YM : Rsultat maximum souhait par lacteur Y Y1 : Rsultat minimal pouvant tre ratifi par lacteur Y Y1 YM : Win-set initial de lacteur Y [Y1 X1] : Ensemble des accords acceptables par une majorit au niveau national [Y2 X1] : Ensemble des accords acceptables par une majorit au niveau national ]X1 [Y3 : Absence daccord acceptable par une majorit au niveau national
Source : Adaptation et traduction par lauteure de Putnam (1988 :441)

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Ceci tant dit, il est ais de comprendre comment les prvisions de la taille dun win-set peuvent affecter de faon dterminante lissue des pourparlers. De mentionner Putnam (1988 : 436), il y aura vraisemblablement, au niveau national (niveau II), des consultations et des ngociations pralables en vue dlaborer une position initiale dbattre au niveau international (niveau I). Rciproquement, le caractre essentiel de la ratification influencera certainement la ngociation au niveau international (niveau I). En dfinitive, les prvisions dun rejet au niveau national pourraient contribuer faire avorter les ngociations au niveau international, et ce, mme avant que quelque action que ce soit ne soit prise au niveau national 21 . Qui plus est, la taille des win-sets aura une incidence sur les stratgies de ngociation des acteurs. Tel que le note Putnam, la perception de conditions favorables la ratification dun accord dans un pays donn pourra faire en sorte que les ngociateurs internationaux tenteront de bousculer le chef de cet tat et de lui imposer un consensus. En revanche, un acteur qui est difficilement en mesure de faire accepter ses choix dans larne [nationale], cest--dire disposant dun win-set troit, peut faire preuve de davantage de fermet au niveau international et obtenir, par consquent, plus de concessions (Delori, 2007 : 416) en invoquant sa faible marge de manuvre comme raison de son impuissance faire plus de concessions. Sans conteste, lamplitude de ces [win-sets] comporte la fois une dimension objective et une dimension stratgique (Delori, 2007 : 416-417). En somme, lamplitude dun win-set, quelle soit importante ou ngligeable, peut tre la fois une contrainte ou un avantage pour le ngociateur. Cest ce que Putnam (1988 :441) appelle le caractre aigre-doux de la taille dun win-set. Afin de mieux comprendre cette ambivalence et, ventuellement, mieux saisir comment les facteurs internes du Brsil auront une incidence sur le chevauchement ou non de lensemble des diffrents accords possibles au niveau international ngocis par le Mercosur et lUE, il savre appropri, cette tape-ci de notre exercice, didentifier les circonstances qui peuvent affecter lamplitude des win-sets.

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1.2.3

LES FACTEURS POUVANT INFLUENCER LA TAILLE DES WIN-SETS

Selon Putnam (1988 : 441), on peut identifier trois catgories de facteurs qui contribueront dterminer la taille du win-set dun ngociateur et, consquemment, lissue dune ngociation au niveau international. Il sagit des prfrences et des coalitions au niveau national (niveau II), des institutions nationales (niveau II) et, enfin, des stratgies utilises par les ngociateurs lchelle internationale (niveau I).

1.2.3.1 Les prfrences nationales et les coalitions linterne Face une ngociation laquelle leur pays est partie, des coalitions se forment sur la base dune valuation des cots et des bnfices quengendrerait un accord par rapport au statu quo. Cependant, de mentionner Putnam (1988: 450, cit dans Moravscik, 1993 : 24), ce qui importe le plus [au niveau national] nest pas tant le rsultat dune addition des cots et des bnfices, mais plutt leur incidence sur les coalitions ou les factions dj existantes 22 . De plus, la force dinfluence dont jouissent ces groupes et la nature des institutions reprsentatives sur lesquelles ils peuvent sappuyer viendront galement affecter lemprise quils auront sur la taille du win-set. Le rle du ngociateur consiste alors faire en sorte quil puisse profiter dun win-set le plus large possible, car, pour autant quil en respecte les limites, cest lui que revient la tche de dcider des termes prcis de laccord en question (Moravscik, 1993 : 24). Plusieurs options soffrent au ngociateur afin de sappuyer sur les prfrences des diffrents acteurs au niveau national et, ainsi, modifier la taille de son win-set. Il peut sagir, par exemple, de conditionner une mesure de politique interne la signature dun accord international prometteur dans le but dobtenir la ratification dun accord qui, initialement, ne se situait pas dans le win-set national, une tactique appele par Putnam (1988 :447) l effet dembotement interactif , ou la mise en relation de plusieurs ngociations (synergistic issue linkage). En

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dautres mots, il sagit de crer une certaine interdpendance entre les enjeux de ngociations internationales et nationales. Il existe galement, selon Putnam, une corrlation entre le degr de politisation dune ngociation internationale et la taille du win-set au niveau tatique. En effet, le fait de politiser un enjeu contribuera faire ragir une partie de llectorat qui, autrement, ne se serait pas sentie concerne par les cots engendrs par le statu quo, cest--dire labsence dun accord (Putnam, 1988 : 445). Ceci tant, un ngociateur pourra, selon les prfrences affiches de ses lecteurs, tenter de contrler le degr de politisation de la ngociation en cours afin dajuster la taille de son win-set. Toutefois, certains facteurs peuvent affecter la capacit dinfluence du ngociateur et sa disposition agir indpendamment. titre dexemple, la concentration des diffrents intrts savre tre un facteur dterminant dans la formulation dun win-set. En effet, dans le cas o les prfrences des acteurs sont relativement homognes, la concentration des intrts donnera lieu un win-set trs restreint. Par exemple, un pays dont la principale activit conomique est lexploitation ptrolire risque de prsenter un win-set extrmement limit dans le cas dune ngociation visant, entre autres, restreindre les exportations ptrolires. Inversement, lhtrognit des prfrences des acteurs internes permettra au ngociateur de proposer un winset beaucoup plus large, permettant ainsi un ensemble plus grand de constituantes de jouir de laccord ngoci, augmentant alors les chances de ratification (Putnam, 1988 : 444-445).

1.2.3.2 Les institutions nationales Au-del des caractristiques des acteurs internes qui auront une incidence sur les probabilits de ratification dun trait ou dun accord, la procdure mme de ratification nest pas sans avoir de consquence sur la taille dun win-set (Putnam, 1988 : 449). En effet, les rgles selon lesquelles un accord ngoci au niveau international doit recevoir laval soit dune majorit simple ou des deux tiers des voix afin dtre ratifi viennent influencer directement la taille de lensemble des

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accords acceptables par une majorit au niveau national. Il en est de mme si le ngociateur dtient des prrogatives en matire de ngociation internationale, notamment le droit de veto. Outre les procdures institutionnalises, Putnam (1988 : 449) fait galement mention des habitudes nationales de ratification comme affectant directement la taille dun win-set. En effet, il est dans la tradition et la culture politiques de certains pays de chercher de prime abord le plus grand consensus possible au niveau tatique avant de se mettre daccord au niveau international, tel quil en est le cas notamment au Japon. Cette manire de faire contraint le ngociateur se prsenter la table des ngociations internationales avec un win-set beaucoup plus restreint. Le degr dautonomie du ngociateur vis--vis de son lectorat est galement un facteur dterminant. Ainsi, plus un ngociateur jouit linterne dune indpendance considrable, plus son win-set sera important. Toutefois, sa position par rapport ses contreparties ngociatrices au niveau international sera faible, car il ne pourra se servir de sa dpendance face ses acteurs nationaux comme raison de sa difficult proposer un accord gnreux (Putnam, 1988 : 449). Une autre stratgie qui soffre au ngociateur afin dexercer une influence sur lagencement des facteurs internes consiste remodeler la forme et la structure dun win-set. En effet, si les prfrences des divers groupes par rapport un enjeu donn demeurent relativement constantes, la nature des institutions, linformation disponible, les schmas de mobilisation ou de mise en relation de plusieurs enjeux [] sont considrs comme tant des variables 23 (Moravcsik, 1993 : 25). Il est donc possible pour le ngociateur de changer lissue dun processus de ratification en manipulant ces contraintes, par exemple en modifiant la discipline de parti, lagenda ou les rgles de votation. En somme, plus le ngociateur dtient de pouvoir sur ces variables et plus les cots lis son usage sont bas, plus grande sera laptitude de ce dernier influencer le contenu de laccord ngoci (Moravcsik, 1993 : 25).

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1.2.3.3 Les stratgies et les prfrences du ngociateur au niveau international Comme nous le fait remarquer Putnam, la position dun ngociateur face la taille de son propre win-set et galement celui de ses contreparties ngociatrices peut sembler ambivalente, voire paradoxale. Indniablement, il sera tout lavantage dun ngociateur que le win-set de ses contreparties soit le plus grand possible, afin doptimiser ses chances de faire concider ses intrts nationaux avec les leurs. En revanche, la taille de son propre win-set est une arme double tranchant : un large win-set augmentera les chances de conclusion dun accord, mais diminuera sa marge de manuvre au niveau international. Cest alors que le ngociateur doit faire face un dilemme tactique (Putnam, 1988 : 450). Toutefois, Putnam fait remarquer que, sur une base gnrale, le but premier dun ngociateur sera toujours de maximiser la taille de son win-set. Pour ce faire, plusieurs stratgies soffrent au ngociateur. Une de celles-ci consiste en lusage de redevances afin dattirer des partisans marginaux. Comme le fait remarquer Putnam, cette stratgie est bien connue de la thorie des jeux, mais aussi de la dynamique politique quotidienne. Une aide financire, une loi avantageuse ou la signature dun autre accord peuvent tre offertes en contrepartie de lappui de certaines constituantes internes dans le contexte de la ngociation dun trait international. Cette redevance peut tre lie ou non aux pourparlers en cours. Dans le cadre de ngociations internationales, lutilisation des redevances est galement monnaie courante. Toutefois, dans loptique de la thorie du jeu deux niveaux , Putnam (1988 : 450) insiste sur le fait que son incidence sur lissue des pourparlers nest que marginale si lon demeure fidle au postulat selon lequel ce nest pas autant le calcul des cots et bnfices qui influencera la position sur llectorat, que limpact que ceux-ci auront relativement aux coalitions existantes au niveau interne. Par ailleurs, le statut dont jouit le ngociateur dans son pays aura une influence sur les chances de ratification linterne de ses initiatives de politique trangre. la table de ngociation internationale, un ngociateur donn aura tout autant intrt ce que sa contrepartie ngociatrice

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jouisse dun statut enviable afin doptimiser les chances de popularit au niveau tatique de laccord ngoci. Putnam (1988 : 452) fait remarquer que pour cette raison, mais galement cause de lattention mdiatique qui est la plupart du temps directement porte sur le chef dtat ou de gouvernement, la prsence de ce dernier sur lchiquier international lui confrera un avantage particulier par rapport ses opposants au niveau interne. Le fait de ngocier avec un chef dtat ou de gouvernement, plutt quun dlgu, sera par ailleurs privilgi puisque cest le numro un du gouvernement qui sera en mesure de faire usage de redevances. Enfin, Putnam (1988 : 456) aborde le thme des prfrences du ngociateur en insistant sur le fait quil serait irraliste de prtendre que ce dernier ne fait quagir dans lintrt et au nom de son lectorat. Toutefois, et au risque de rendre encore plus complexe la mtaphore du jeu deux niveaux , Putnam admet que les prfrences et les priorits du ngociateur peuvent diverger de celles manifestes au niveau national. Diverses stratgies soffrent alors au ngociateur. Dans certains cas, celui-ci peut souhaiter la conclusion dun accord international en modifiant les paramtres dans le but de renforcer sa popularit au niveau tatique. Par surcrot, le ngociateur peut se servir dune ngociation au niveau international, notamment afin de procder linterne une rforme qui, autrement, naurait pas t possible. Putnam (1988 : 457) cite alors lexemple de lItalie qui, au cours des annes 1970, sest servi des pressions exerces par le Fonds montaire international (FMI) afin de mettre en place des mesures auxquelles llectorat italien aurait difficilement donn son aval. Par ailleurs, il peut arriver quun acteur agisse en opposition ou, tout le moins, plus ou moins conformment aux indications les plus virulentes de certaines de ses constituantes internes en poursuivant ce quil considre personnellement comme tant lintrt national afin, notamment, daccrotre son statut et celui de son pays au niveau international (Putnam, 1988 : 457). En rsum, la mtaphore du jeu deux niveaux ou jeu deux interfaces de Robert D. Putnam sattache illustrer linvitable conciliation entre, dune part, les intrts des diffrentes parties ngociatrices et ceux des constituantes internes de chacune de celles-ci et, dautre part, les diverses conceptions de ce que constitue lintrt national, soit celle de llectorat et celle du ngociateur. Par consquent, lanalyse des win-sets au niveau international et au niveau national

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et, surtout, le fait quils concident ou non, est trs rvlatrice de la position que chacun des acteurs adopte. Cest pour cette raison que le cadre conceptuel conu par Putnam nous apparat utile dans notre tude du choix de politique trangre du Brsil dans le cadre des ngociations pour un accord de libre-change entre le Mercosur et lUE. Compte tenu des limites que nous impose la rdaction dun essai aux plans temporel et analytique, nous ne pourrons cependant nous pencher de manire substantielle sur les deux espaces de ngociations que propose le jeu deux niveaux de Putnam. Nous avons, par consquent, jug pertinent de nous pencher principalement sur linfluence des facteurs nationaux brsiliens dans ce cas prcis de ngociation internationale. De toute vidence, les facteurs externes ont, eux aussi, influenc la position qua adopte le Brsil dans le cas des ngociations entre le Mercosur et lUE. Toutefois, le fait quun accord de libre-change qui, a priori, semblait favorable au Brsil ne se soit en fin de compte pas concrtis nous incite analyser de plus prs la manifestation des principaux groupes dintrts affects par la ngociation et linfluence exerce sur les autorits brsiliennes. La question de recherche suivante guidera donc notre analyse : quelle place occupe le secteur priv brsilien dans lagencement de facteurs internes qui a influenc la position adopte par le Brsil vis--vis dun ventuel accord de libre-change entre le Mercosur et lUE ? Ainsi, nous analyserons laction des principaux groupes dintrts impliqus dans les ngociations commerciales. Lintervalle allant de 2001 2004 sera privilgi puisquil sagit de la priode la plus intense des ngociations entre le Mercosur et lUE, priode au cours de laquelle un calendrier dtaill a t tabli et suivi rigoureusement. Cest aussi cette poque que des propositions daccords ont t dvoiles de part et dautre.

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Lanalyse des facteurs qui contribuent formuler ou, du moins, influencer la politique commerciale dun pays doit tre prcde, nous le croyons, non seulement dune prise en compte gnrale du portrait conomique de ltat en question, mais galement de son rle sur lchiquier international. Dans le cas du Brsil, cette tude revt un intrt particulier puisquil sagit dun pays qui a subi au cours des deux dernires dcennies, et ce, plusieurs gards, des transformations qui ont contribu lui forger une identit aux multiples facettes. En effet, pour le Brsil, limpact du retour la dmocratie, combin aux effets de la mondialisation et la fin de la guerre froide, ont redessin tant ses intrts nationaux quinternationaux 24 (Hirst, 2005 : xvii). Selon plusieurs auteurs, le Brsil se prsente comme un pays dont la politique commerciale est formule en fonction de considrations stratgiques plutt quconomiques, et intimement lie ses ambitions de safficher comme une puissance rgionale aux vises internationales bien dfinies (Hirst, 2005 ; Aggarwal et Espach, 2004 ; Lima et Hirst, 2006). De faon complmentaire, nombre dauteurs (Motta Veiga, 2004 ; Maxfield, 2002, Markwald, 2006) mettent en relief linfluence manifeste des groupes dintrt ou des lobbys protectionnistes ainsi que des reprsentants des secteurs exportateurs plus agressifs. Dautres tudes, par ailleurs, soulignent les particularits de la configuration et des dynamiques spcifiques la bureaucratie brsilienne afin den analyser limpact sur la formulation de la politique trangre (Lima, 2000; Castro Neves, 2003, 2007; Alexandre, 2006; Bezerra, 2008). La porte de cet essai et, surtout, le fait quil ne peut tre fond que sur une littrature secondaire, nous a amens centrer notre recherche principalement sur linteraction du milieu entrepreneurial brsilien avec lexcutif et, plus forte raison, sur les ractions de ce secteur aux intrts bien divers relativement aux ngociations entre lUE et le Mercosur pour la signature dun accord de libre-change. Cest ainsi que nous jetterons un regard sur rle de la Coalizo Empresarial Brasileira (CEB), linstigatrice, selon plusieurs, de laction collective du secteur
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priv brsilien dans le cadre de ngociations internationales (Mancuso et Jorge de Oliveira, 2006 : 160), ainsi quaux tensions en son sein entre les reprsentants de lindustrie agroalimentaire et ceux du secteur manufacturier. Tel quil a t mentionn prcdemment, nous privilgierons la priode de 2001 2004, la plus intense des ngociations, soit celle durant laquelle furent changes des propositions dtailles sur la substance et la porte de lventuel accord. En guise de prambule, nous dresserons un portrait gnral de la structure de lconomie brsilienne afin dvaluer les impacts quengendrerait une libralisation des marchs entre le Mercosur et lUE.

2.1

LE PROFIL CONOMIQUE DU BRSIL

Lconomie brsilienne que lon connat aujourdhui est le rsultat dun rcent processus de rformes axes sur la libralisation commerciale. Dans leur sillage, ces rformes ont compltement modifi la structure macroconomique du pays, aujourdhui fortement oriente vers le secteur des exportations, mais dont le secteur manufacturier est toujours lobjet dun grand protectionnisme, pour des raisons conomiques, mais principalement stratgiques.

2.1.1

LE PROCESSUS DE LIBRALISATION COMMERCIALE AU BRSIL

Au Brsil, la dcennie 1990 sera marque par le changement, voire la rupture de sa politique commerciale mise en place au milieu du XXe sicle (Markwald, 2006 : 85). En effet, le Brsil est lun des pays dAmrique latine o, vers la fin des annes 1950, sera instaure avec le plus de succs et de longvit la stratgie dindustrialisation par substitution aux importations (ISI). Ce modle conomique fera du Brsil une des conomies les plus fermes de la plante au dbut de la dcennie 1990 25. la suite du retour de la dmocratie, deux lments majeurs viendront amorcer une reconstruction de lconomie brsilienne et une monte du pays sud-amricain sur la scne rgionale et mondiale. Dune part, la libralisation unilatrale du commerce initie vers la fin des annes 1980 par lentremise de la mise en oeuvre de mesures visant rationaliser la
Lensemble des exportations du Brsil reprsente seulement 8 % de son PIB, ce qui en fait lconomie la plus ferme des Amriques (Turcotte, 2001 :5).
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structure tarifaire du pays, sera consolide au cours des annes 1990. Cette structure, issue de llimination dun nombre substantiel de barrires non tarifaires et de la construction dun schma de rduction des tarifs douaniers 26, est sensiblement la mme que celle qui prvaut de nos jours (Markwald, 2006 : 85). Dautre part, cest au cours de la dcennie 1990 que le systme public de financement des exportations et linstitutionnalisation des mcanismes de dfense commerciale furent instaurs au Brsil. Cette priode concide, par ailleurs, avec lengagement du gant sud-amricain dans les ngociations conomiques avec lensemble des pays des Amriques (ZLA), la Communaut andine (ou Groupe andin), le Mexique ainsi que lUE. Qui plus est, sur la scne rgionale, il sagit dune priode o le Brsil ngocie avec ses partenaires du Cne sud pour linstauration dune union douanire dans le cadre du Mercosur. La rsistance du secteur priv vis--vis de cette restructuration de la stratgie commerciale brsilienne commena se faire sentir de manire plus gnralise partir de la deuxime moiti des annes 1990. Il convient de noter que cest cette poque quun dficit de la balance commerciale sera cr en raison de laugmentation des importations et lapprciation de la devise nationale, le real, la suite de ladoption dun rgime dancrage de la monnaie brsilienne au dollar amricain. Ce systme deviendra dailleurs la pierre angulaire du combat contre linflation men depuis 1994 dans le cadre du Plan real 27 (Auzouy et Quenan, 1999 : 38). Cette situation dinstabilit sintensifia davantage avec lavnement de la crise mexicaine en dcembre 1994 et son effet tequila 28 .

De 1987 1994, le Brsil rduit ses tarifs douaniers de plus de 40 %, soit de 57,5 % 11,2 % (taux nominal). (Markwald, 2006 :86). 27 On rfre souvent aussi au terme Plan Cardoso , du nom du ministre des Finances brsilien de lpoque, pour dsigner une srie de mesures destines stabiliser lconomie et instaures au Brsil en 1994. Parmi ces mesures, on compte, notamment, la stabilisation de la monnaie pour contrer linflation en introduisant une nouvelle devise, le real; ainsi que le contrle de la balance des paiements en fixant le real relativement haut par rapport au dollar amricain et en haussant les taux dintrt. 28 L effet tequila est le nom communment donn londe de choc financire qua propage la crise mexicaine au cours de lanne 1995. Confront au dficit galopant de sa balance commerciale, le gouvernement mexicain a dvalu le peso, ce qui a provoqu une fuite des fonds trangers hors du Mexique. Ainsi, leffondrement financier au Mexique a aliment linquitude des investisseurs et mis un terme lillusion qui voulait que les marchs mergents soient aussi profitables que ceux des pays dvelopps. (Alain, 2004).

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De mentionner Markwald (2006 : 87), entre la fin de 1994 et lclosion de la crise de la monnaie brsilienne 29 en 1999, lconomie fut caractrise par la hausse de lendettement public interne et dintenses critiques diriges vers la politique dancrage de la monnaie 30 . Dans ce contexte macroconomique dinquitude des marchs, un retour vers une politique plus protectionniste tait prvisible. Afin de se montrer rceptif aux demandes du secteur priv, le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) haussa les tarifs sur certains biens manufacturs 31 et adopta diverses mesures administratives 32 afin de pallier laugmentation rapide des importations (Kume et Pianni, 2005 : 14). titre dexemple, entre la fin 1994 et le milieu de 1995, le taux de protection du secteur automobile est pass de 20 % 70 % (Abreu, 2004 : 22). Toutefois, ce retour au protectionnisme atteint ses limites au moment de la crise de la monnaie brsilienne, au terme de lanne 1998, et du retour un taux de change flottant, au dbut de 1999. Tel que lexpliquent Auzouy et Quenan (1999 : 38), beaucoup plus que le manque de comptitivit rsultant dune apprciation du change rel, qui tait en train de sestomper, cest lendettement public interne qui sest rvl tre le vritable talon dAchille de lconomie brsilienne, dans le contexte de la crise financire internationale 33 . Malgr tout, les autorits brsiliennes ont russi rpondre la crise en conjuguant rigueur budgtaire, resserrement montaire (accompagn dun ciblage de linflation) et aide financire extrieure (Fraga, 2000 : 17). preuve, les estimations de 2004 rvlaient que la structure tarifaire du Brsil et son degr douverture conomique correspondaient un niveau similaire ou suprieur celui de 1994 34. Les transformations conomiques des dernires dcennies ont non seulement permis au Brsil douvrir son conomie au monde, mais elles ont galement forg la structure conomique qui le
Cette crise rsulte des contrecoups de la crise financire asiatique de 1998. En fvrier 1999, la monnaie brsilienne schangeait 2,15 reais pour 1 dollar (contre 1,20 en dbut danne) Markwald (2006 :87). 30 Traduction libre de lauteure. 31 Tel que les automobiles et les motocyclettes, les tracteurs, les biens lectroniques et des chaussures de sport (Kume et Piani, 2005). 32 Obligation de paiement comptant pour certaines importations, modalit de financement des importations plus faciles, nouvelles mesures phytosanitaires (Kume et Piani, 2005 : 8). 33 Traduction libre de lauteure. 34 Aprs avoir atteint un taux nominal moyen de protection de 15,5 % en 1997, comparativement 11,2 % en 1994, ce dernier est redescendu 10,4 % en 2004 (Kume, Piani et Souza, 2001; Abreu, 2004)
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caractrise aujourdhui. En effet, la libralisation conomique des dernires dcennies, combine la stabilisation macroconomique du pays, une rduction de lintervention de ltat et aux investissements massifs en recherche et dveloppement, a contribu accrotre la productivit et le rendement du Brsil dans le secteur de lagroalimentaire 35 (Monteiro Jales et al., 2003 : 3). De nos jours, le Brsil est parmi les pays les plus comptitifs dans lexportation de produits agricoles. preuve, il occupait en 2005 le quatrime rang des exportateurs mondiaux de produits agricoles et se classait par ailleurs au premier, second ou troisime rang pour bon nombre de productions 36. En 2002, lindustrie agroalimentaire employait 18 millions de Brsiliens, soit plus de 27 % de la population avec emploi, et comptait pour prs de 29 % du PNB du pays 37 (Monteiro Jales et al., 2003 : 13, voir Tableau 2.1 ci-dessous). Tableau 2.1 : Lindustrie agroalimentaire brsilienne ANNES
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

CONTRIBUTION AU PIB MILLIARDS DE % DU PIB


REAIS TOTAL

418,8 431,0 424,0 420,3 422,7 430,5 430,9 438,5 477,1 508,3

30,4 30,1 28,8 27,7 27,8 28,1 26,9 27,0 28,9 30,8

REPRSENTATION DANS LE SECTEUR DE LEMPLOI NOMBRE DEMPLOYS % DE LA POPULATION (MILLIONS) EMPLOYE


20,5 20,4 18,9 18,5 18,0 19,2 28,7 17,4 17,8 N/A 34,0 33,2 31,6 30,7 29,6 30,6 28,7 27,0 26,9 N/A

Sources : CEPEA-USP, CNA, Banque centrale du Brsil, Institut brsilien de gographie et de statistique Donnes extraites et traduites de Monteiro Jales et al., (2003)

Lindustrie agroalimentaire comprend lensemble des activits entourant la transformation des produits issus de lagriculture, de llevage ou de la pche. Ces activits sont distribues en quatre secteurs : 1. Les intrants (fertilisants, machinerie agricole, etc.); 2. Lagriculture per se (culture agricole et levage); 3. Lagro-industrie (transformation des produits agricoles, par exemple du tabac, du textile, de la viande, des fruits); 4. La distribution des biens agricoles (Monteiro Jales et al., 2003 : 13). 36 Le Brsil tait en 2005 le troisime plus grand producteur de viande, le deuxime producteur de fruits et de sucre et le troisime producteur de graines et fruits olagineux (Hirst, 2005). 37 Ce pourcentage, bien quextrmement rvlateur du poids de lindustrie agroalimentaire au Brsil tend crotre depuis le dbut des annes 1990 o il atteignait plus de 34 %. Le dveloppement des secteurs secondaire et tertiaire, lurbanisation et la croissante utilisation de la technologie dans le secteur agroalimentaire ont contribu affaiblir cette proportion (Monteiro Jales et al., 2003 : 13).

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Les effets rels dun accord de libre-change entre le Mercosur et lUE sont difficilement quantifiables compte tenu des modles conomiques utiliss et de lincertitude quant au scnario de libralisation qui sera ngoci (Bchir, Decreux et Gurin, 2003). Toutefois, la majorit des tudes confirment la prvision que laugmentation des exportations rsultant dun accord de libre-change entre les deux parties profiterait plus au secteur agroalimentaire (80 % de laugmentation des exportations) quau secteur manufacturier (20 % de laugmentation des exportations) 38 (Markwald, 2005 : 11). Force est donc de constater que, dans le cas du secteur agroalimentaire, par exemple, le cot de la non-conclusion dun accord, cest dire le cot du statu quo, est beaucoup plus significatif que pour le secteur manufacturier. Ainsi, dans les termes de Putnam (1988 : 442), le secteur de lagroalimentaire possde un win-set plus grand que celui du secteur manufacturier. La libralisation commerciale brsilienne amorce au dbut de la dcennie 1990 et les politiques publiques qui sy greffrent ont contribu forger la configuration des changes commerciaux du Brsil telle quelle ltait dans la premire moiti des annes 2000. Une attention particulire porte cette structure et aux dynamiques qui la caractrisent nous permettra de mieux identifier les intrts offensifs et agressifs qui la composent et, surtout, de mieux comprendre linfluence de ces derniers.

2.1.2

LA STRUCTURE DES CHANGES COMMERCIAUX BRSILIENS

La participation du Brsil aux flux commerciaux lchelle plantaire reprsentait en 2000 peine 0,9 %, une part relativement faible si lon compare aux 2,2 % quelle a atteints en 1952, alors que le prix du caf croissait dune manire effrne (Abreu, 2003 : 3). En dfinitive, limportance du Brsil relativement au total des exportations mondiales est faible. Pourtant, dans le contexte de ngociations commerciales bilatrales ou multilatrales qui prvaut de nos jours, ce ne sont pas les flux commerciaux, sinon la taille des marchs qui savre tre la variable la plus vocatrice du poids dun pays en termes dconomie mondiale (Abreu, 2003 :3). preuve,

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Rsultats obtenus partir dune tude de Kume et al. (2004) selon les offres changes en mai 2004.

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la participation du Brsil au PIB mondial en 2004 tait de 3,4 % 39 et il est estim quelle atteindra 4,3 % en 2050, soit plus que lAllemagne (2,3 %), le Japon (3,2 %) ou le Royaume-Uni (2,0 %), pour ne nommer que ceux-ci 40. Tableau 2.2 : Exportations brsiliennes selon la destination et la catgorie de biens 2004
PAYS / BLOCS
RGIONAUX

CHANGES
COMMERCIAUX

EXPORTATIONS M$ US 43,68 20,341 8,912 4,161 6,494 3,772 24,160 28,635 96,475 % 45,3 21,1 9,2 4,3 6,7 4,0 25,0 29,7 100,0

(%)

CATGORIES DE BIENS PART DES EXPORTATIONS (%) Biens Biens semi Biens primaires manufacturs manufacturs 14,9 6,0 1,5 1,0 2,9 3,5 40,1 45,0 100,00 25,518 36,2 27,2 2,4 0,9 1,9 3,2 20,5 43,3 100,0 13,431 65,3 28,2 15,3 7,0 10,2 4,6 18,7 16,0 53,055

Amriques tats-Unis Mercosur Andes Mexique+Chili Reste des Amriques UE (25) Reste du monde Total Valeur en M $US

41,6 20,0 9,6 3,5 5,4 3,1 25,1 33,3 100,0 159,257

Source : SECEX\MDIC Donnes extraites et traduites de Bouzas (2006; 114)

En chiffres absolus, les flux commerciaux du Brsil sont rpartis gographiquement de faon assez proportionnelle (voir Tableau 2.2 ci-dessus). En 2004, le commerce avec les autres pays des Amriques reprsentait 41,6 % du total, dont prs de la moiti correspondait aux changes avec les tats-Unis (20,0 %) et le quart au commerce intra-Mercosur (9,6 %). Les changes avec lUE, quant eux, reprsentaient 25,1 % et ceux avec le reste du monde, 33,3 %. Au chapitre des biens manufacturs, par contre, les flux commerciaux brsiliens sont beaucoup plus concentrs dans la rgion des Amriques, le Mercosur lui seul comptant pour une part peine moins leve que lUE (15,3 % contre 18,7 %).

39 40

Valeur mesure en termes de parit de pouvoir dachat. Estimation de Goldman Sachs (Global economic paper, juin 2004).

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Il nen demeure pas moins que ces statistiques, tel que le mentionne Markwald (2006), tmoignent en partie du titre de global trader dont se rclame le Brsil. Elles expliquent par ailleurs sa participation, la fin des annes 1990 et au dbut des annes 2000, aux deux ngociations commerciales rgionales les plus ambitieuses jusqualors, soit celle pour une Zone de libre-change des Amriques (ZLA) et pour un accord de libre-change entre lUE et le Mercosur. Au dire de Turcotte (2001), [c]ette dispersion du commerce sur une base mondiale diminue fortement la vulnrabilit conomique du Brsil et lui permet une certaine marge de manuvre dans ses relations diplomatiques avec les grandes puissances qui ne peuvent utiliser la dpendance commerciale du pays comme point dappui pour exercer une influence sur les dcisions prises par Braslia. En ce qui concerne le commerce entre le Brsil et lUE au mme titre que le commerce entre le Mercosur et lUE 41, il convient de mentionner que ce denier a subi une croissance impressionnante au cours des annes 1990 (voir graphique 2.1 la page suivante). La dynamique qui le caractrise met en relief deux caractristiques principales. Il sagit, dans un premier temps, dun commerce hautement asymtrique. preuve, en 2004, lUE tait le principal partenaire commercial du Brsil (25,1 % des flux totaux, soit plus que les tats-Unis avec 20,0 %). LUE recevait alors le quart des exportations brsiliennes. Les importations du Brsil depuis lUE reprsentaient, quant elles, galement plus du quart du total. Partenaire majeur du gant sudamricain, lUE voit toutefois son commerce extrieur beaucoup moins dpendant de sa relation avec le Brsil puisquil ne reprsentait, en 2005, que 1,8 % du total des flux commerciaux extraeuropens (Commission europenne, 2005).

Alors quen 2000, la participation du Mercosur aux changes mondiaux reprsentait 1,3 % du total, celle du Brsil, tel quil a t mentionn auparavant, slevait 0,9 % (Hornbeck, 2006:8). Il est donc logique de faire lanalogie entre les caractristiques du commerce Mercosur-EU et celles du commerce Brsil-UE.

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Graphique 2.1 volution du commerce Brsil-Union europenne, 1985-2003 (G$US)

Exportations

Importations

Source : Extrait et traduit de Kume et al. (2004 :7)

Dans un deuxime temps, les changes conomiques bilatraux entre le Brsil et lUE rpondent aux caractristiques typiques du commerce Nord-Sud. En effet, en 2003, lUE recevait prs de 40 % des exportations brsiliennes de biens agricoles et, lanne suivante, 45,9 % des biens brsiliens exports vers lUE consistaient en des produits agricoles. loppos, seulement 6,8 % des exportations europennes vers le Brsil sont des biens primaires. Au chapitre des biens manufacturs, lUE reoit 18,7 % de la part des exportations brsiliennes. En contrepartie, 95 % des biens que le Brsil importe de lUE consistent en des produits manufacturs (Monteiro Jales et al., 2003; Markwald, 2005). Cette composition des changes est donc reprsentative de la dynamique commerciale entre pays du Sud, dont lagriculture intensive est axe sur lexportation, et pays dvelopps du Nord, exportateurs de biens manufacturs et de services haute valeur ajoute. la lumire de ces chiffres, il est donc logique de prtendre que des ngociations commerciales entre le Brsil et lUE viendront mettre en exergue les intrts les plus offensifs du secteur agroalimentaire 30

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brsilien, alors que le secteur manufacturier devrait adopter une position plutt dfensive face une ventuelle libralisation des changes. Cette asymtrie dans les intrts respectifs des parties explique, dans une certaine mesure, les difficults qui surgiront au cours de la priode la plus intense des ngociations et la stagnation de celles-ci depuis la fin de lanne 2004. Par ailleurs, le coup dil jet la tradition protectionniste du Brsil en matire de politique commerciale et la libralisation progressive qui a suivi nous permettra de mieux mettre en perspective limpact de la mobilisation du secteur entrepreneurial sur la position brsilienne au regard des ngociations conomiques internationales.

2.2

LA POLITIQUE DCISIONNEL

COMMERCIALE

BRSILIENNE

ET

LE

POUVOIR

Il existe dans la littrature spcialise un consensus leffet que, de manire gnrale, le dialogue entre ltat brsilien et le secteur priv a longtemps t peu significatif et victime dun manque douverture de la part du gouvernement. Au niveau national, malgr le passage des gouvernements successifs, le pays a toujours privilgi une forte prsence de ltat comme vecteur du changement et du dveloppement national (Neves Lima, 2008 :3). Il nest donc pas tonnant quen matire de politique commerciale, la prsence dinstitutions tatiques trs fortes, autonomes et centralises ait rendu difficile laccs du secteur priv aux instances charges de sa formulation et sa mise en uvre. De mentionner Neves Lima (2008 :3), [c]ela ne signifie pas que le secteur priv ou les autres acteurs de la socit ne participent pas au processus, mais que dans le contexte dune conomie ferme et protectionniste, leurs actions ont pendant longtemps t restreintes au commerce ralis lintrieur des frontires. Aujourdhui, toutefois, la libralisation conomique qua amorce le Brsil depuis les annes 1990 a contribu roder lhritage centralisateur des instances responsables de la politique commerciale (Neves Lima, 2008 : 3). Dans le but doffrir, brivement, un tour dhorizon des principales instances mises contribution dans la formulation de la politique commerciale et de larticulation des ngociations internationales, la partie qui suit traitera de trois dentre elles, soit la CACEX, la CAMEX et le ministre des Affaires internationales, communment appel lItamaraty.

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2.2.1

DE LA CACEX A LA CAMEX

Au cours des annes 1960, la mise en uvre de la stratgie ISI a pav la voie la cration de la Carteira de Comrcio Exterior, la CACEX, une entit de la Banque du Brsil (Banco do Brasil). La CACEX sest vu confrer le mandat dadministrer cette politique industrielle et a contribu, par son unilatralisme, centraliser davantage le pouvoir dcisionnel et diminuer le degr de transparence et de formalit des dcisions en matire de commerce (Marconini, 2005 : 2). Cette instance interministrielle responsable de la formulation des politiques comportait un Conseil de Commerce extrieur (le CONCEX). La CACEX tait formellement subordonne au ministre des Finances ainsi quau ministre de lIndustrie et du Commerce (MIC) lorsquelle jouait son rle de secrtariat gnral du CONCEX. Son directeur tait nomm directement par le prsident de la Rpublique. De manire rsume, lobjectif premier de ses actions tait dempcher que les produits imports ne viennent concurrencer les productions locales sur le march interne et, ensuite, dadministrer la diversification des exportations, autant pour les produits que pour les marchs . La CACEX, par lentremise de ses Comits dexportation, devait en outre assurer la communication entre lexcutif et les reprsentants du secteur priv. Cependant, le caractre informel des changes et le fait que la consultation ne se faisait quavec les entreprises directement impliques et de manire sectorielle contriburent accrotre le sentiment de nontransparence lgard de la CACEX. cet effet, Neves Lima (2008 : 4) soulve lexemple des ngociations du Cycle de lUruguay, que seuls les secteurs agroindustriels ont pu [] suivre de prs . Il nest donc pas tonnant que pour plusieurs observateurs, les relations entre ltat et le secteur entrepreneurial aient souvent t tendues en grande partie en raison du manque douverture de la part de lexcutif. Larrive au pouvoir de Collor de Mello (1990-1992), malgr quelques changements dans la structure dcisionnelle en matire dconomie, ne viendra pas ncessairement inverser la tendance. Il est vrai que cest sous ce gouvernement que la CACEX symbole du modle de lindustrialisation protge, mais aussi symbole de lautonomie tatique sur les questions commerciales (Neves Lima, 2008 : 8) sera abolie. Toutefois, le foss entre ltat et le milieu des affaires continua se creuser. Selon Neves Lima (2008 : 9), [l]e manque de dialogue institutionnalis a eu un effet nfaste pour lindustrie, principalement au moment de 32

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limpact du processus de libralisation commerciale. Les entreprises nont pas eu dautre choix que de sadapter louverture unilatrale brsilienne et de constater lchec de leur tentative de participation la dfinition de la stratgie nationale de dveloppement. Puis, en 1995, la cration de la Chambre de Commerce extrieur de la Prsidence de la Rpublique (Cmara de Comrcio Exterior), la CAMEX, sous le premier gouvernement de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), vint marquer un nouvel effort de renforcement de la capacit de coordination de laction publique en matire de commerce extrieur (Neves Lima, 2008 : 9). La CAMEX devait agir comme une sorte de forum interministriel propice la discussion et la coordination des positions (Motta Veiga, 2007 : 128). Il sagissait donc, pour les autorits de lpoque, de surmonter les problmes institutionnels inhrents la fragmentation des instances dcisionnelles dans ce domaine et de coordonner les activits et dcisions en vue dlaborer une politique de moyen terme en matire de commerce extrieur 42 (Motta Veiga, 2007 : 82). Cest son Secrtariat de commerce extrieur, le SACEX, qui fut charg du cadre oprationnel et normatif du commerce extrieur brsilien, tandis que les questions douanires et tarifaires incomberont au ministre des Finances. partir de 1998, cest le ministre du Dveloppement, de lIndustrie et du Commerce (MDIC) qui deviendra lorgane excutif de la CAMEX, ce qui mina substantiellement le caractre interministriel qui devait initialement caractriser cette instance. En dfinitive, force est de constater quil nincombait la CAMEX que dexercer une fonction strictement consultative et de coordination, et quen aucun temps elle nallait mettre en oeuvre les politiques de commerce extrieur. De fait, la CAMEX navait pas de fonction oprationnelle en matire de commerce extrieur. De plus, chaque ministre qui la compose garde sa comptence spcifique 43 (Motta Veiga et Iglesias, 2002 : 60). Par consquent, les ngociations commerciales demeurent un domaine relevant de la comptence de lItamaraty.

42 43

Traduction libre de lauteure. Idem

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34

2.2.2

LA PREDOMINANCE DE LITAMARATY

Il existe dans la littrature un consensus leffet que le Brsil a sa disposition un corps diplomatique efficace et hautement institutionnalis dont la lgitimit et lautonomie transparaissent dans la conduite de sa politique trangre (Markwald, 2006 : 124). Qui plus est, lItamaraty est peru comme un des facteurs pouvant expliquer la continuit et la stabilit qui caractrisent la politique trangre brsilienne. En effet, ce corps diplomatique professionnel a assum une orientation institutionnelle propre et en grande mesure compatible avec les valeurs acceptes par les lites politiques (civiles et militaires), rendant difficile des possibles ruptures radicales avec les politiques implantes dans le pass (Danilevicz Pereira, 2005 : 306, traduit et cit dans Neves Lima, 2008 : 12). Selon certains auteurs, tels que Lima et Hirst (2006 :24), cest ce qui peut expliquer, par ailleurs, que la stratgie ISI soit un modle qui influence la diplomatie brsilienne, mme aprs la libralisation des annes 1990. Les auteurs renforcent cette observation en indiquant que les conditions internationales qui contribuent lmergence dune trajectoire de dveloppement particulire peuvent voluer ou mme disparatre, mais elles ne changeront pas les institutions, les intrts et les ides inhrents cette trajectoire 44 . Cette description de lautonomie et de la stabilit dont jouit lItamaraty dpeint galement une autre ralit, celle du caractre hautement centralisateur de linstitution. Tel que le fait remarquer Neves Lima (2008 : 11), [e]n examinant le mcanisme de formulation des politiques caractre international, nous constatons que le processus brsilien de dmocratisation na pas atteint de manire significative la sphre de la prise de dcisions en matire de politique trangre. Toutefois, il serait faux de prtendre que lItamaraty est le seul facteur pouvant expliquer la concentration du pouvoir dcisionnel en matire de ngociations commerciales au niveau de lexcutif. Le prsidentialisme brsilien, tel que le fait remarquer Markwald (2006 : 124), confre au prsident de la Rpublique le pouvoir dinfluencer le degr dautonomie et dinitiative de lItamaraty. Cest ce qui peut expliquer que, sous certaines administrations, on puisse noter une certaine discontinuit en matire de politique trangre.

44

Traduction libre de lauteure.

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Le centralisme qui caractrise lItamaraty peut paratre dautant plus fort que le Congrs brsilien ne reprsente pas, selon bon nombre dobservateurs, un facteur dterminant dans la formulation des politiques trangres et dans la dynamique des ngociations internationales. Ce sont les articles 49 I et 84 VIII de la Constitution brsilienne de 1988 qui dfinissent les prrogatives des organes lgislatif et excutif en matire de relations internationales. Dans le premier, il est stipul qu [i]l est de la comptence exclusive du Congrs national [] de disposer dfinitivement sur les traits, accords ou actes internationaux qui entranent des charges ou des engagements grevant le patrimoine national (Brsil, 1988 :28). Dans le second, on peut lire qu [i]l appartient exclusivement au Prsident de la Rpublique [] de conclure les traits, conventions et actes internationaux, qui sont soumis la ratification du Congrs national (Brsil, 1988 : 38). la lumire du libell de ces deux extraits, et tel que le font remarquer Lima et Santos (1998 : 3), [i]l est important de noter que si, dune part, la politique trangre est la prrogative de lexcutif, rien, dautre part, ne peut tre fait sans laccord de la majorit des lgislateurs 45. Nanmoins, la pratique nous dmontre que ce nest qu de rarissimes exceptions que le Congrs national brsilien ait rejet un accord international sign par lexcutif. Par ailleurs, Lima et Santos (1998 : 3) soutiennent qu il est possible de dmontrer que le processus de prise de dcision relativement au commerce extrieur peut satisfaire exclusivement les intrts du prsident et, ainsi, imposer des pertes significatives au lgislateur mdian 46. La littrature est donc claire leffet que, malgr ce que peut en thorie laisser croire la Constitution du Brsil, la participation institutionnelle formelle de lappareil lgislatif lapprobation ex post des traits internationaux savre tre plus faible que le pouvoir de formulation et dexcution de la politique trangre confr constitutionnellement lorgane lexcutif 47 (Alexandre, 2006 : 14). Ceci tant, la prdominance presque absolue de lItamaraty dans la formulation et la mise en uvre de la politique de commerce international au Brsil a commenc dcrotre au cours de la deuxime moiti des annes 1990, alors que le pays sest engag dans de multiples ngociations commerciales multilatrales (Markwald, 2006 : 125). Les consquences directes que ces ngociations et, surtout, que dventuels accords de libre-change allaient avoir sur diffrents
45 46

Traduction libre de lauteure. Idem 47 Idem

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secteurs de lconomie brsilienne, ont contribu la mise en place progressive de mcanismes de consultation lintrieur mme du processus de formulation de la politique commerciale brsilienne. En outre, la complexit et lampleur des enjeux quimpliquait louverture des frontires allaient imposer, de plus en plus, le besoin dun plus grand dialogue entre ltat et le secteur priv. Comme le mentionne Motta Veiga (2005), les ngociations commerciales dans lesquelles stait engag le Brsil constituent la porte dentre pour plusieurs reprsentants de la socit civile concerns par la politique trangre, un espace qui jusqualors tait presque exclusivement rserv aux instances diplomatiques 48 (cit dans Markwald : 2006 : 125).

2.3

LA MOBILISATION ENTREPRENEURIALE AU BRSIL

La mobilisation du milieu des affaires au Brsil et, par voie de consquence, sa capacit influencer la politique commerciale brsilienne sont relativement rcentes. Mis part lintrt bien cibl dune poigne de secteurs issus principalement du domaine des exportations, la participation entrepreneuriale brsilienne aux ngociations relatives au GATT fut trs faible. Pour les raisons tablies antrieurement, principalement en ce qui a trait aux politiques dveloppementalistes du dbut de la deuxime moiti du sicle dernier, il faudra attendre les annes 1990 pour constater une implication plus structure et transparente du secteur priv. Pourtant, de mentionner Neves Lima (2008 : 14), en dpit de la modernisation et de la spcialisation qui se sont approfondies dans les annes 1990, llment de continuit tait labsence dune instance suprieure dote de capacit dintgration qui serait capable darticuler des intrts communs au-del des clivages sectoriels 49. Un changement directionnel commena poindre au moment o lacclration du processus de libralisation et certains points lagenda des ngociations du cycle de lUruguay se traduisirent en des pertes significatives, relles ou ventuelles, pour lensemble du secteur priv brsilien (Neves Lima, 2008 : 14). Mais plus encore, ce sera lintensification des ngociations pour la ZLA qui viendra cristalliser le besoin de mobilisation du secteur priv et encourager la cration de la Coalizo Empresarial Brasileira (CEB). De fait, comme le mentionne Oliveira (2003 : 12),
48 49

Traduction libre de lauteure. Idem

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les ngociations pour la ZLA reprsenteront [] un incitatif en faveur de lamlioration de la reprsentation du secteur priv dans la mesure o elles mettront en lumire la perception que le cot de limmobilisme pouvait tre suprieur que celui estim a priori 50 (Santana, 2000 : 69). Certains observateurs indiquent, en outre, que la rencontre au sein du Forum entrepreneurial des Amriques (American Business Forum) de bon nombre de coalitions nord-amricaines jouissant dun degr de mobilisation impressionnant est venue confirmer, au sein du secteur priv brsilien, le besoin dune plus forte collaboration (Mancuso et Oliveira, 2006 : 161). Dautres initiatives de coordination de la reprsentation du secteur priv dans les ngociations commerciales du Brsil pourraient galement tre mises en lumire 51. Toutefois, cest la CEB qui, malgr la sous-reprsentation de certains secteurs et la prpondrance en son sein dintrts protectionnistes, sest dmarque par des revendications accentues pour une meilleure institutionnalisation des relations entre les secteurs public et priv dans le domaine de la politique commerciale internationale 52 (Bezzera, 2008 : 48). La cration de la CEB est donc considre comme un moment charnire de lhistoire de la participation entrepreneuriale au Brsil puisque, pour la premire fois, laction collective du secteur priv sorganisait dans le cadre de ngociations internationales et visait influencer le gouvernement ce chapitre (Mancuso et Jorge de Oliveira, 2006 : 160). Cre en 1996 sous limpulsion de la Confdration nationale de lindustrie (Confederao Nacional da Indstria) (CNI), la CEB se voulait tre une rponse des entrepreneurs au besoin dune meilleure participation et influence dans la dfinition des stratgies brsiliennes dinsertion internationale 53 (CNI, 2006). Rapidement, la CEB a permis dtablir certains paramtres de la participation du secteur priv dans dautres ngociations commerciales dans lesquelles le Brsil tait engag, soit celles lOMC et entre le Mercosur et lUE (Veiga et Iglesias, 2002; Oliveria, 2003a). La CEB avait comme objectif de coordonner les actions des entrepreneurs deux

Traduction libre de lauteure. On compte parmi celles-ci le Forum entrepreneurial Mercosur/UE (MEBF) ou la Section nationale de coordination des enjeux relatifs lAssociation interrgionale Mercosur-UE (SENEUROPA). 52 Traduction libre de lauteure. 53 Idem
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niveaux 54. Dune part, elle recevait et organisait les demandes de secteurs divers et, dautre part, elle transformait ces demandes en instrument de pression lgard du gouvernement dans la formulation et la conduite des ngociations hmisphriques (Oliveira, 2003b; 315). Par consquent, la confrontation de diffrents groupes dentrepreneurs et sous-secteurs de lconomie brsilienne devint inhrente la dfinition dune position unique mise de lavant par la CEB 55. De fait, la CEB regroupait en son sein des entits aux vises bien diffrentes, notamment la Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA 56), la Confederao Nacional do Transporte et la Confederao Nacional da Indstria (CNI) et pour qui louverture des frontires les affectait de manires bien distinctes. Cette grande htrognit explique en bonne partie certaines limites de la CEB. Parmi celles-ci, Oliveira (2003a, 2003b) fait tat du caractre principalement dfensif de la CEB, en raison de la prsence en son sein dune majorit dassociations issues du secteur manufacturier. Consquemment, il existait une certaine asymtrie dans la participation des secteurs qui favorisait les intrts les plus protectionnistes. Qui plus est, la difficult dtablir une relation solide avec des interlocuteurs du secteur des services entranera une sous-reprsentation de ce secteur au sein de la CEB 57. En ce qui a trait lindustrie agroalimentaire, il est clair, en prenant en considration la structure conomique du Brsil axe sur lexportation de biens primaires, quelle allait revendiquer au sein de la CEB un meilleur accs aux marchs des pays du Nord. La participation de divers soussecteurs de lindustrie agroalimentaire sy intensifia de la mme manire que devint plus criante
Les intrts du secteur priv se regroupaient principalement autour de laccs aux marchs (pour les produits agricoles et non agricoles) et des questions relatives aux tarifs, aux rgles dorigine, aux instruments de dfense commerciale (mesure antidumping et droits compensatoires) et, dans une moindre mesure, aux marchs publics. Dautres thmes relatifs, notamment, au commerce des services ou de linvestissement, attirrent lattention de certaines entreprises, mais sans mobiliser le secteur entrepreneurial dans son ensemble (Motta Veiga, 2007 : 132). 55 Plus de 150 associations sont affilies la CEB. 56 Cre dans les annes 1960, la CNA regroupe 27 fdrations agricoles des tats fdrs brsiliens, 2 000 syndicats locaux dagriculteurs et de plus dun million de producteurs agricoles affilis volontairement, rpartis dans tout le Brsil. 57 Outre ces limites souleves par Oliveira (2003a, 2003b), Markwald (2005 : 128) rappelle galement que les leaders des associations patronales ne participent quindirectement et plutt rarement aux assembles plnires de la CEB. De plus, il souligne que plusieurs associations maintiennent les liens directs et informels avec les agences gouvernementales et diffrents ministres, ainsi quavec certains ngociateurs. Cette pratique gagne en frquence dans les moments de plus forte divergence entre les diffrents secteurs. Lauteur soutient, en sappuyant sur les observations de Maxfield (2004), que ces lacunes affaiblissent le rle politique et institutionnel de reprsentation des intrts du secteur priv de la CEB.
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la divergence dintrts avec les reprsentants des secteurs plus dfensifs. Ainsi, en 1999, la CNA, lAssociation brsilienne de lagrobusiness (ABAG) et lOrganisation des Coopratives brsiliennes (OCB) creront le Forum permanent des ngociations agricoles internationales dans le but dtablir un dialogue plus ouvert et direct avec les gouvernements et, plus particulirement, avec le ministre de lAgriculture (Neves Lima, 2008 : 16; Motta Veiga : 2008 : 134). Nanmoins, le secteur de lagroalimentaire continua participer aux efforts de la CEB afin daccrotre ses canaux daccs et, ainsi, faire valoir sa position et contribuer ltablissement dun dialogue permanent entre le secteur priv et ltat. Selon plusieurs auteurs, la participation du secteur de lagroalimentaire expliquerait en grande partie lapproche plutt offensive du Brsil dans le cadre des ngociations lOMC. titre dexemple, cette position serait lorigine, selon Motta Veiga (2007 : 143), de la dcision du Brsil de solliciter un mcanisme de rglement des diffrends concernant les produits agricoles contre les tats-Unis et lUE. Malgr tout, la principale coalition responsable de formuler et faire connatre la position des entrepreneurs de lindustrie agroalimentaire demeurera la CNA. Toutefois, il convient de noter qu partir de 2003, une autre association, ICONE (Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes Internacionais), assumera un rle de plus en plus important dans la transmission des demandes du secteur. Cr lorigine sous la forme dun think thank ax sur le thme de commerce international, ICONE devint, dans la pratique, un lobby puissant reprsentant certains segments de lindustrie agroalimentaire. De plus, il se spcialise dans la production dune certaine expertise technique dans le domaine des ngociations commerciales et, plus spcifiquement, dans le domaine agricole 58 (Bonomo, 2006 : 78). Cette brve description de la dynamique qui rgne au chapitre de la reprsentation des intrts entrepreneuriaux relativement aux ngociations commerciales internationales du Brsil nous servira de point de dpart afin dtudier plus prcisment les ractions des divers secteurs impliqus au fur et mesure que lUE et le Mercosur sengageront dans un change doffres quant la teneur dun ventuel accord de libre-change. Pour chacune de ces offres, nous

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En 2003 et 2004, ICNE a produit 32 tudes ddies au gouvernement fdral brsilien, principalement en lien avec les ngociations entre le Mercosur et lUE et le Cycle de Doha (ICNE, 2005 : 3).

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tenterons dexposer les enjeux soulevs et danalyser les ractions des secteurs directement touchs. 2.4 LE DROULEMENT DES NGOCIATIONS ET LES RACTIONS DU SECTEUR ENTREPRENEURIAL BRSILIEN

Il a t mentionn, en guise dintroduction cet essai, que lintensification des relations entre lAmrique latine et lUE, des suites de la cration du Mercosur, avait dbouch en 1995 59, Madrid, par la signature de lAccord-cadre de coopration interrgionale. Son objectif tait d intensifier leurs relations afin d'encourager l'accroissement et la diversification de leurs changes commerciaux, de prparer la libralisation ultrieure progressive et rciproque de ces changes et de promouvoir la cration de conditions favorables l'tablissement de l'association interrgionale, en tenant compte de la sensibilit de certains produits, en conformit avec l'Organisation mondiale du commerce (Union europenne, 1999). Soumise ds lors aux rsistances du Parlement europen, ce nest toutefois quen 1999, au Sommet de Rio de Janeiro, que lUE obtint le mandat dentamer les ngociations pour la cration dune zone de libre-change. Au cours de cette mme anne eut lieu la Ire runion du Conseil de collaboration UE-Mercosur durant laquelle fut tabli le calendrier initial des ngociations. Cette Ire runion servit galement de plate-forme la cration du Comit des ngociations birgionales (CNB) qui allait mettre en uvre les cycles de ngociations subsquents.

2.4.1

LES OFFRES INITIALES

De manire gnrale, les quatre premiers cycles de ngociations (avril 2000 juin 2001) se droulrent sans problme apparent (Cienfuegos Mateo, 2006 : 43). Il convient de noter, cependant, quil ne sagissait ce stade que dtablir les bases dune collaboration en changeant de linformation et en tablissant les bases du dialogue politique. La sensibilit des deux parties face ces pourparlers commena transparatre au cours du Ve cycle de ngociations du CNB en juillet 2001 alors que lUE prsenta sa premire offre de rduction des tarifs douaniers ainsi que

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Lensemble de laccord est entr en vigueur en 1999.

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des textes concernant la ngociation de la libralisation des biens, services et marchs publics 60. Les produits imports du Mercosur et faisant lobjet de loffre de lEU ont t rpartis en cinq catgories (A E) auxquelles correspondait un chancier de libralisation distinct : A 0 an, B 4 ans, C 7 ans, D 10 ans, E- non dfini. Lobjectif de cette offre tait, selon le compte rendu du CNB (Commission, 2001), de libraliser de manire substantielle le commerce entre lUE et le Mercosur selon un chancier de dix ans. Pourtant, la portion de loffre concernant les produits agricoles allait dcevoir le Brsil. En 2000, lUE avait import du Mercosur des produits agricoles hauteur de 8,9 milliards , dont 5,8 milliards entraient sur le territoire europen libres de douanes. Loffre de lUE concernait donc la partie restante. De ces 3,1 milliards , lUE proposait une limination totale de tarifs pour 2,2 milliards de produits, ce qui signifiait, tout bien pes, que seulement 80,9 % des importations communautaires de biens agricoles provenant du Mercosur seraient libres de douanes au terme dune priode transitoire de dix ans (Cienfuegos Mateo, 2006 : 44). La partie exclue de ces importations concernait les produits sensibles 61, pour lesquels lUE continuerait dimposer des droits ad valorem 62 et spcifiques 63. Selon les calculs de la Commission europenne, ces produits exclus ne reprsenteraient que 10 % du commerce entre le Mercosur et lUE. Nanmoins, le potentiel de croissance des exportations du Cne sud vers lEurope ntait pas pris en compte dans ce calcul. Dans le cas du Brsil, il sagissait justement dune des raisons cls pour lesquelles il stait engag dans ces ngociations. En effet, le Brsil souhaitait pouvoir accrotre ses exportations, notamment, de viandes, de tabac et de sucre, des produits alors soumis de fortes barrires tarifaires et non tarifaires, telles que les quotas et les mesures phytosanitaires (Savini, 2001 : 19).
Les runions du Comit des ngociations birgionales (CNB) ne servaient pas uniquement discuter des chanciers de libralisation et des questions tarifaires. Le dialogue politique et la coopration, deux des trois piliers de lAccord cadre de coopration interrgionale, faisaient galement lobjet de discussions entre les deux parties. Toutefois, nous nanalyserons ici que les propositions touchant directement la libralisation des marchs puisquil sagit des enjeux sur lesquels ont achopp les ngociations et qui ont mobilis le secteur priv brsilien. 61 Des 1097 produits exclus de loffre initiale de lUE, 796 taient considrs comme tant hautement protgs, ce qui correspondait pour la priode 1998-2000 7,74 % de lunivers tarifaire europen et 5,54 % du volume des exportations brsilienne (MDIC, 2001). Parmi ces produits sensibles, on compte notamment les crales, lhuile dolive, les produits laitiers, les viandes, le tabac, le sucre et certains fruits et lgumes transforms (Commission, 2001). Pour plusieurs de ces produits, le Brsil se situe parmi les trois premiers exportateurs mondiaux (Hirst, 2005). 62 Taux de droit exprim en pourcentage du prix (OMC, 2008). 63 Droit prlev sur la base d'un montant fixe par quantit (OMC, 2008).
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En ce qui a trait au domaine industriel, loffre prsente par lUE en 2001 suggrait une libralisation totale de tous les biens industriels au cours de la mme priode transitoire de dix ans, divise en quatre tapes. Cependant, la majeure partie de cette libralisation seffectuerait au cours des sept premires annes (Almeida, 2003 : 251). Tel que le fait remarquer Almeida (2003 : 253), loffre initiale de lUE fut, pour lessentiel, accepte avec un certain contentement de la part du Mercosur, reconnaissant en elle un engagement politique europen ncessaire lavancement des ngociations. Cependant, la raction fut tout autre du ct de lentreprenariat brsilien qui dcria le protectionnisme europen en matire de libralisation des produits agricoles et la trop grande offensive dans le secteur industriel. Dans un communiqu mis par la CEB, le directeur de lpoque du dpartement du Commerce extrieur de la CNA affirmait que loffre de rduction tarifaire [] est totalement insatisfaisante, puisquelle ne couvre peine [] quun groupe limit de produits agricoles 64 . Il dnonait galement les nombreux outils dentrave au libre march utiliss par lUE et qui allaient bien au-del des tarifs douaniers, seuls mcanismes de protection dont se prmunissait alors le Mercosur. Pour cette raison, poursuit-il, une ngociation ne portant que sur les tarifs nuit encore davantage au Mercosur, et ce, sans pour autant lui assurer un meilleur accs au march europen 65 (CNA, 2001). Dans le mme communiqu, le CNA exhortait le Mercosur rpliquer par une contre-offre qui, notamment, couvrirait tous les produits lists dans lAccord sur lagriculture de lOMC, sans exception et incluant les pcheries 66 , inclurait une diminution de tous les types de tarifs (ad valorem, spcifiques, droits de douanes, systme gnralis de prfrence, entre autres) et limerait ds lentre en vigueur de laccord toutes les subventions lexportation dans le commerce entre les deux blocs ainsi que les asymtries qui rendent difficiles laccs au march europen (CNA, 2001).

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Traduction libre de lauteure. Idem 66 Idem

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Ds la mise sur table de la premire offre europenne en juillet 2001, tant les reprsentants du secteur manufacturier que de lagroalimentaire sen trouvrent insatisfaits en raison du dsquilibre notable entre les concessions accordes. Cest ainsi quau mois doctobre suivant, lors du sixime cycle de ngociation du CNB, le Mercosur prsenta une contre-offre relativement la libralisation du commerce des biens et services et des marchs publics. Lchancier prsent faisait la distinction entre cinq catgories de produits : A 0 an, B 8 ans, C, D et E 10 ans. Outre ces cinq catgories, certains produits taient identifis comme tant potentiellement libralisables , mais sans engagement de la part du Mercosur. Loffre prsente, qualifie dextrmement modeste par les observateurs, autant sud-amricains queuropens, allait se distinguer par deux caractristiques. Dune part, elle nallait proposer une libralisation que pour 40 % des produits imports par lUE lors la priode 1998-2000 et, pour ce qui est du domaine agricole exclusivement, que pour peine 27 % des importations europennes. Dautre part, loffre du Mercosur laissait lcart de son chancier de libralisation la grande majorit des produits industriels. Lattitude du Mercosur en ce qui a trait au domaine agricole a t dnonce par le CNA qui soutenait quen aucun cas le Mercosur nallait sortir gagnant dune ngociation avec lUE si la totalit des produits agricoles ntaient pas inclus. Le gouvernement brsilien, de son ct, tenta dexpliquer la position du Mercosur comme tant une raction la rticence du secteur priv argentin dinclure certains produits agricoles sans garantie pralable que lUE allait liminer ses subventions lexportation (CNA, 2001b). En effet, alors que daucuns auraient pu prtendre quil sagissait dune tactique ngociatrice (exclure le secteur industriel, cher aux Europens, afin de les contraindre ouvrir davantage leur march aux produits agricoles), Bouzas et Motta Veiga (2002) soutiennent que loffre mise sur table par le Mercosur tait plutt le rsultat dune certaine tension lintrieur du bloc sud-amricain. Le Brsil aurait voulu, dans un premier temps, prsenter une offre ambitieuse qui aurait conditionn linclusion du secteur des biens industriels la prsentation, de la part de lUE, dune offre similaire comprenant les produits dits sensibles. Or, cette position aurait t rejete par lArgentine, au bord de la crise conomique et talonne par un secteur industriel extrmement dfensif. La contre-offre du Mercosur tait donc une sorte de compromis entre le maximaliste brsilien et le minimaliste argentin , beaucoup plus

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modeste en termes douverture du march des biens que ne laurait souhait le Brsil (Bouzas et Motta Veiga, 2002). 2.4.2 LES NOUVEAUX ECHANGES DOFFRES

En juin 2002, Rio de Janeiro, eut lieu une Confrence ministrielle au cours de laquelle fut prsent le Programme de Travail de Rio. Ce dernier, en plus de prvoir certaines rencontres entre la Commission europenne et chaque pays du Mercosur, prvoyait la prsentation de nouvelles offres relativement au commerce des biens, des services et des marchs publics au dbut de 2003. Cest alors que le Mercosur prsenta une nouvelle proposition dchancier dlimination tarifaire beaucoup plus ambitieuse que la dernire et qui allait contribuer, selon les exigences de lOMC, une libralisation substantielle du commerce (Rios et Doctor, 2004 : 107). preuve, en lespace de dix ans, le bloc sud-amricain proposait llimination des tarifs couvrant 85,5 % des importations provenant de lUE enregistres durant lintervalle 1998-2000. Si lon considre les importations brsiliennes dorigine europenne, cette part correspondait 74,9 % (Bezzera, 1008 : 66). Cette augmentation significative tient en partie du fait que, pour la premire fois depuis le dbut des ngociations avec lUE, le Mercosur sengageait libraliser le secteur automobile, lequel reprsentait 20 % des changes entre les deux blocs rgionaux (Bezzera, 2008 : 66). Selon Rios 67 et Doctor (2004 : 107), tout portait croire ce moment que les ngociations avaient atteint un second niveau. La raction de lUE fut plutt tide. En effet, on reprocha au Mercosur labsence des marchs publics dans son offre et le manque dharmonisation des lgislations nationales ncessaires au succs dun futur accord. Mais plus encore, lUE dplora la timidit de loffre du Mercosur selon laquelle seulement 9,6 % des importations provenant de lUE entreraient libre de tarifs immdiatement, laissant 65,4 % du total des importations libres de tarifs quau terme dune priode de dix ans (Rios et Doctor, 2004 : 107). La rponse de lUE fut qualifie, dans loptique brsilienne, de paradoxale. Dune part, on y comptait 1235 produits de plus que loffre de 2001, dont 385 produits appartenant la catgorie A, cest--dire libres de tarifs ds lentre en vigueur de laccord. Le ct positif, cest quune part significative des produits de cette catgorie
Sandra Polnia Rios est conomiste et consultante permanente au CNI et est responsable de la coordination technique de la CEB et du groupe de laccs aux marchs du Forum entrepreneurial MercosurEU (MEBF).
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correspondait aux secteurs-cls dexportation du Mercosur, soit 61,7 % contrairement 48,4 % en 2001. Dautre part, cette innovation navait rien de bien rjouissant en terme de libralisation additionnelle des marchs, car la quasi-totalit de ces 385 produits entrait dj libre de tarifs sur le territoire de lUE. Qui plus est, 748 des 1235 produits additionnels proposs par lUE entreraient dans la catgorie E, soit la catgorie des produits exclus pour le moment, mais pour lesquels demeure un intrt potentiel libraliser. Du par les modestes avances de lanne 2003, un reprsentant du CNA sexprimait ainsi : Lamlioration de loffre de lUE est marginale en termes de flux commerciaux et peut tre considre davantage comme un geste de nature politique de la part des Europens 68 .

Somme toute, lanne 2003 allait, en fin de compte, amener plus de dceptions que davances. Entre les difficults rencontres dans les ngociations pour la ZLA et dans le cadre de lOMC, soldes dans ce cas par lchec de Cancn, il faudra attendre 2004 pour constater une reprise dans les ngociations avec lUE. En effet, si lchec des ngociations au niveau multilatral aurait pu avoir comme consquence de dynamiser linterrgionalisme, il nen demeure pas moins quil rendait encore plus improbable la rsolution du nud agricole dans la cadre daccords rgionaux qui, normalement, devraient correspondre une sorte dOMC + (Bonomo, 2006 : 48). Qui plus est, le temps requis pour la mise en place effective du nouveau gouvernement brsilien lentre en fonction de Lula da Silva stant effectue au dbut de 2003 allait ralentir quelque peu le rythme des ngociations au cours de lanne 2003. Cest galement cette poque que le Brsil, avec Lula da Silva sa tte, sengagea dans la cration du G-20. Extrmement significatif en termes de position stratgique pour le Brsil, cet vnement allait donner une certaine impulsion et un nouveau caractre aux ngociations avec lUE, car lacceptation dun accord peu ambitieux [] pouvait compromettre la crdibilit du pays dans ses relations avec le G-20 69 (Bezzera, 2008 : 69). Ainsi, vers la fin 2003, les deux parties tablirent le Programme de travail de Bruxelles, un document ambitieux qui prvoyait,

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la suite de deux runions du CNB en dcembre 2003 et mai 2004, la formulation dun texte final soumis approbation en octobre de la mme anne. Par ailleurs, ce nest qu partir de cette mme priode, soit la fin de 2003, que les ngociations entre le Mercosur et lUE nont commenc mobiliser srieusement la CEB, poque o les pourparlers pour ltablissement de la ZLA nauguraient rien de rjouissant (Bonomo, 2006 : 87). La perception que, venir jusqualors, lUE tait peu dispose ngocier srieusement en offrant une vritable ouverture de son march aux produits agricoles, peut contribuer expliquer le peu dimplication de la CEB dans ce contexte. partir du moment o les ngociateurs europens 70 et mercosuriens affichrent un plus grand optimisme relativement la conclusion dun accord, non seulement la CEB et, surtout, ses reprsentants du secteur agricole se mobilisrent de faon plus ferme, mais les divergences en son sein devinrent plus videntes. Lventualit de plus en plus probable dune affluence de produits industriels europens sur le territoire brsilien fut perue par les reprsentants du secteur comme un certain isolement des ngociateurs par rapport lentreprenariat manufacturier (Bonomo, 2006 : 88). Ces derniers dcrirent la position brsilienne en affirmant que tout le secteur priv finirait par payer les consquences dune ouverture trop modeste des marchs agricoles europens (O Estado de So Paulo, 2004). Le secteur de lagro-industrie, en revanche, accusa les industriels de miner les ngociations en exigeant lapplication de certaines mesures protectionnistes, telles que la clause de lindustrie naissante 71 (CNA, 2005) et en tentant de prsenter une position unifie et consensuelle des divers reprsentants composant la CEB qui ne donne pas justice aux intrts du secteur agricole. Cette situation est reprsentative de laffirmation de Putnam (1988 : 444) leffet que la division interne contribue [] rendre difficile la conclusion dun accord au niveau [international] (niveau I) .

Tel que le fait remarquer Bonomo (2006 : 49), il sagissait par ailleurs dun moment dcisif pour les Europens dont la Commission, sous le leadership de Romano Prodi (1999-2004), allait terminer son mandat le 31 octobre 2004. Ce remplacement de lorgane excutif de lUE signifiait galement la dfinition de nouveaux mandats. C'est un obstacle au libre change dvelopp par les PVD. Il justifie une protection temporaire du secteur manufacturier contre la concurrence des importations pour lui permettre d'acqurir l'exprience ncessaire. Cela constitue une drogation au GATT pour les PVD, mais limite dans le temps. Dans Jacquemin (1999)
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2.4.3

LE DERNIER DROIT AVANT LIMPASSE

En date du 7 mai 2004, la majorit des points compris dans les chapitres ayant trait aux thmes politiques et de coopration avaient t ngocis, alors que les pourparlers commerciaux taient encore sans issue. Ce nest donc qu la fin septembre 2004 que lUE et le Mercosur prsentrent leurs offres finales, soit peine plus dun mois avant lchancier tabli du 31 octobre. De la part du Mercosur, malgr certaines concessions concernant les marchs publics et le secteur des services 72, peu de changements significatifs caractrisrent loffre mise sur table. En rsum, celle-ci proposait une libralisation totale du commerce global hauteur de 77 % (alors quelle aurait atteint plus de 85 % selon loffre de 2003), de manire ce que 23 % des changes soient soumis des tarifs ou des quotas (Cienfuegos Mateo, 2006 : 48). De plus, cette libralisation nallait pas inclure la totalit du secteur automobile et certains autres secteurs, tels que les secteurs chimique et textile (Bezzera, 2008 : 72). En effet, les exportations europennes de vhicules automobiles seraient soumises un quota annuel de 25 000 units en plus de devoir suivre un chancier de libralisation passant de dix dix-sept ans. Enfin, la clause de lindustrie naissante faisait partie intgrante de loffre du Mercosur. Concernant loffre europenne, la perception des ngociateurs du Mercosur fut que peu davances dans le secteur agricole avaient t concdes contrairement limpression qui stait dgage des rencontres informelles antcdentes (Cienfuegos Mateo, 2006 : 48). Pourtant, au dire de Pascal Lamy, alors commissaire au Commerce extrieur, loffre prsente galait le niveau dambition de loffre du Mercosur lUE du 24 septembre (Mancini, 2004). Dune part, lUE proposait la libralisation immdiate (catgorie A) pour seulement 31 % des postes tarifaires. la fin de lchancier de dix ans, seulement 60 % des postes tarifaires agricoles en vigueur seraient abolis, soit 85,7 % des importations europennes de produits agricoles en provenance du Mercosur 73. Dautre part, lUE demeurait imprcise eu gard la suppression de ses subventions lexportation. Toutefois, loffre proposait une libralisation graduelle des tarifs sur les importations mercosuriennes de biens industriels europens, soit 65 % au moment de lentre en
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Principalement en matire de tlcommunications, de services financiers et dassurances. Les quotas qui subsisteraient sur les importations de boeuf et de poulet en provenance du Mercosur, produits particulirement importants pour lconomie brsilienne, correspondraient une rduction du potentiel de croissance des exportations de 1,4 M$US 820 M$US (O Estado de So Paulo, 2004)

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vigueur de laccord et 9 % supplmentaires au terme de la priode transitoire de dix ans. Tel que lindique Cienfuegos Mate (2006 : 46), cette limination rapide des tarifs sur les biens industriels traduisait la reconnaissance du principe de traitement spcial et diffrenci accord au Mercosur. En dpit de certaines avances que laissait entrevoir loffre de lUE, cette dernire fut rejete par les ngociateurs du Mercosur. Ainsi, lors de la Confrence ministrielle UE-Mercosur convoque Lisbonne, le 20 octobre 2004, les ministres prsents reconnurent que beaucoup restait faire afin datteindre un niveau dambition la hauteur de limportance stratgique de cet accord pour lUE et le Mercosur 74 et admirent la ncessit de poursuivre les ngociations 75 (Commission europenne, 2004). Force tait donc de constater que les parties avaient chou dans leur tentative de ngocier un accord ambitieux au terme dune priode qui prenait fin le 31 octobre 2004. Tant le Mercosur que lUE taient conscients quau-del de cette date, les ngociations atteindraient un niveau de complexit suprieur avec, dune part, lentre en fonction dune nouvelle Commission en novembre et, dautre part, une participation plus grande des dix nouveaux membres de lUE, dont les conomies reposent largement sur lagriculture. La raction du secteur priv face cette impasse fut critique, mais approbatrice. En dautres mots, bien que le contenu de loffre mise sur table par le Mercosur et, surtout, lattitude du Brsil dans sa participation la formulation de cette dernire ont profondment du certains secteurs de lentreprenariat brsilien, il nen demeure pas moins que tous approuvaient la dcision de rejeter la dernire proposition de lUE. Alors que le CNI appuyait la stratgie du gouvernement [brsilien] de poursuivre les ngociations au-del [du 31 octobre 2004], le secteur agricole, par la voix du coordonnateur du dpartement des affaires internationales de la CNA, affirma que le Mercosur s[tait] dmontr incapable, en tant que bloc rgional, de faire des offres acceptables dans le cadre de ces ngociations 76 (Sindicato Mercosul, 2004 : 3). La CNA manifesta galement son mcontentement au regard de lintroduction, par le Mercosur, de la clause de lindustrie naissante , sans ngociations pralables avec les Europens. En plus dtre non conforme aux intrts de lUE, pour qui la libralisation du commerce des produits industriels
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constituait un attrait majeur, et, ainsi, mettre en pril la conclusion dun accord ambitieux, cette clause allait contraindre le secteur agricole payer des tarifs supplmentaires sur ses importations de machineries non produites localement (CNA, 2005). En somme, le secteur agricole dplorait la stratgie ngociatrice adopte par le Mercosur, [laquelle] favorisait la protection des secteurs les plus inefficients de lconomie brsilienne, au lieu de crer des opportunits pour accrotre laccs des secteurs les plus efficaces aux marchs trangers 77 (CNA, 2005).

2.5

REMARQUES FINALES SUR LIMPACT DE LA MOBILISATION ET DES RACTIONS DU SECTEUR PRIV SUR LA POSITION BRSILIENNE

Lanalyse des offres que se sont changes le Mercosur et lUE ainsi que des ractions observes au sein du secteur priv brsilien ont mis en lumire limpossibilit ou le manque de volont , pour les ngociateurs, de conclure un accord de libralisation des marchs qui serait acceptable linterne ou propice la ratification, pour reprendre les termes de Putnam (1988). Nous lavons vu prcdemment, les facteurs nationaux qui peuvent influencer lissue dune ngociation sont nombreux et varis. Cest donc une des raisons pour lesquelles il a t choisi de concentrer la prsente tude sur la participation du secteur priv au processus de formulation dune position brsilienne. Lanalyse dune seule variable est toutefois risque puisquelle ne permet pas de contrebalancer son influence relle et rend difficile une prise en compte plus globale de la ngociation. Nanmoins, ce qui est intressant dans ce cas-ci, cest que ltude des ractions du secteur priv relativement aux positions prises par le Brsil et le Mercosur a permis de jeter un peu de lumire sur une configuration plus large de facteurs internes qui ont affect le cours des ngociations. Dune part, notre analyse des offres changes au cours de la priode 2001-2004 a rvl que le sentiment disolement de la part du secteur priv par rapport ltat brsilien a pris des allures bien diffrentes au cours de lanne 2004. En effet, tel que le fait remarquer Bezzera (2008 : 78), le principal changement dans les relations entre la CEB et le gouvernement dans le cadre des ngociations entre le Mercosur et lUE ne tient pas de la ngociation en soi, mais plutt de la

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conduite de la politique trangre du gouvernement de Luiz Incio Lula da Silva 78 . Selon Putnam (1988), il sagit l dun facteur interne qui, paralllement la mobilisation des groupes dintrts, contribue influencer la position dun tat face une ngociation. La stratgie du ngociateur, telle quil lidentifie, nest donc pas ngliger dans le cas qui nous occupe et dtiendrait peut-tre mme, selon plusieurs observateurs, un rle plus important que la pression des intrts sectoriels. La perception des reprsentants du secteur priv, tel que le dmontrent leurs ractions la suite des changes doffres au cours des annes 2003 et 2004, tait que les intrts politiques du gouvernement auraient prvalu sur les intrts conomiques brsiliens 79. En effet, au dire de Hirst et Lima (2006 : 25), malgr le fait que le gouvernement de Lula ait adopt une politique macroconomique orthodoxe qui soit, en fait, sensiblement similaire celle de Cardoso, la politique trangre a t redirige de manire significative vers une stratgie beaucoup plus autonomiste. Ainsi, des vises dveloppementalistes ont t rincorpores la politique trangre du Brsil 80 . Les ngociations conomiques du Brsil, quelles soient multilatrales ou bilatrales, ont eu tt fait de sarticuler selon les mmes stratgies. La coopration Sud-Sud et avec le reste des pays de dAmrique latine est ainsi devenue un point central de la politique trangre brsilienne et est lorigine dinitiatives de rapprochement avec les pays arabes et africains, notamment dans le cadre du G-20. Le projet de cration de la Communaut sud-amricaine des Nations, au sein de laquelle le Brsil assumerait un grand leadership, est galement un exemple vocateur 81 (Hirst et Lima, 2006 ; Turcotte, 2007). En dautres mots, lhgmonie dune vision stratgique de la politique commerciale base sur des notions de puissance rgionale et des concepts tels que

Traduction libre de lauteure. Selon les entrevues ralises par Bonomo (2008) et lanalyse des articles parus dans les cahiers de la CNI, Comrcio Exterior em Perspectiva (2003-2004). 80 Traduction libre de lauteure. 81 Selon Turcotte (2007 :141), la rgion de lAmrique du Sud s'est impose sous Lula Da Silva dans l'agenda de politique extrieure comme la grande priorit de l'Itamaraty, ce qui la distingue de la Prsidence Cardoso pour qui la rgion avait acquis une valeur stratgique certes, mais jamais au point de lui accorder plus d'importance qu'aux rapports avec les tats-Unis ou l'Europe, que l'on considrait des partenaires essentiels la poursuite du dveloppement national.
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lautonomie du dveloppement semblait vouloir se faire au dtriment de considrations goconomiques et commerciales 82 (Motta Veiga, 1999). Dans ce contexte, cest de plus en plus vers la politique du gouvernement Lula da Silva en matire de politique trangre relativement aux accords commerciaux ngocis avec les pays en dveloppement que seront diriges les critiques du secteur entrepreneurial, plutt que vers le contenu des offres prsentes lUE ou mme vers la position de lItamaraty dans le cadre des ngociations contre celles-ci (Bezzera, 2006 : 80). Dans un document envoy en juin 2004 au ministre des Affaires trangres de lpoque, Celso Amorim, la CEB exprimait sa proccupation
leffet que

les objectifs conomiques ne reoivent pas la priorit qui leur revient dans le positionnement du gouvernement brsilien relativement aux diverses ngociations [auxquelles il est partie]. Sans mettre en doute la dimension politique inhrente aux processus de ngociation commerciale, le secteur entrepreneurial croit que la dfinition des objectifs ainsi que lvaluation des risques et opportunits doivent tre calcules essentiellement en termes conomiques 83 (CEB, 2004, cit dans Costa, 2004). Si lon sen remet aux critiques de lentreprenariat et linterprtation des certains auteurs, dont ceux cits ci-haut, le prsident Lula da Silva aurait agi au niveau international selon sa propre conception de ce quest lintrt national, c'est--dire en termes stratgiques plutt que strictement conomiques (Putnam, 1988 : 457). Dautre part, il convient de prendre en considration le fait que le Brsil, bien que moteur de la ngociation bien des gards, ne faisait pas cavalier seul. Les offres prsentes par le Mercosur ntaient donc pas luvre unique des ngociateurs brsiliens et il devient donc plus ardu de mesurer dans quelle mesure les intrts du secteur priv du Brsil ont t pris en compte ou, si lon inverse la lorgnette, dans quelle mesure ils ont t ignors au profit des vises stratgiques du gouvernement Lula da Silva. En effet, il a t fait mention prcdemment que plusieurs compromis ont d tre faits entre le Brsil et lArgentine. Bien que lArgentine possde un
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secteur agroalimentaire dune agressivit comparable celui du Brsil, en termes relatifs, le secteur industriel argentin, quant lui, a plus craindre que celui de son voisin 84. De mentionner Bouzas (2008) en raison de la taille de son march interne et du dynamisme de ses investissements, le Brsil est dans une meilleure position que lArgentine pour faire face un accord avec lUE 85 . Tel que constat dans notre revue des offres changes en 2001, le Brsil aurait eu, selon certains observateurs, rviser la baisse ses attentes sur le plan de la libralisation des produits industriels devant les pressions de lArgentine. Ces tensions entre le Brsil et lArgentine mettent en exergue labsence dune dimension rgionale la thorie de Putnam voulant quune ngociation internationale soit le rsultat dun jeu deux niveaux . Dans le cas des pourparlers entre le Mercosur et lUE, le Brsil doit ngocier un niveau intermdiaire, soit le niveau rgional, ce qui augmente la complexit de la dynamique des ngociations (Patterson, 1997). Au demeurant, il devient difficile dvaluer quel point la position extrmement dfensive adopte par le Brsil est attribuable la mobilisation du secteur priv. Mais il nen demeure pas moins que cette position, soit celle de continuer les ngociations et de ne pas signer daccord, convenait aux deux secteurs; le secteur agricole, car les offres de lUE nassuraient pas une libralisation significative, et le secteur industriel, car elles nallaient pas compromettre leur rentabilit. Le Brsil tait donc crdible aux yeux de ces contreparties ngociatrices en affirmant que les offres de lUE ne pourraient tre acceptes linterne, ce qui rduisait la taille de son win-set. Du reste, sil est vrai que larrive de Lula da Silva la tte du gouvernement a redfini la politique trangre du Brsil en termes stratgiques plutt quconomiques, on pourrait prtendre que la raction des divers secteurs de lentreprenariat du pays aurait servi les intrts des ngociateurs brsiliens dsireux de ne pas prcipiter la signature dun accord avec lUE et dapprofondir ses relations avec les pays du Sud afin daccrotre son statut de puissance rgionale.
Il importe de mentionner quau cours des annes 1990, plusieurs points de discordes relativement lintgration conomique au Mercosur ont compliqu les relations entre le Brsil et lArgentine. De 1991 1994, la balance commerciale de lArgentine avec le Brsil est glisse de + 4 419 millions $US - 4 293 millions $US, alors que ses importations atteignaient des seuils records, passant de 7 759 millions $ US 20 078 millions $US84 pour les mmes annes. Laffluence de produits brsiliens sur le march argentin a contribu exacerber la position dfensive des secteurs les plus affects de lconomie argentine (Chudnovsky et al., 2000 : 52). 85 Traduction libre de lauteure.
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CONCLUSION
Lobjectif de cet essai tait principalement didentifier la place qua occupe le secteur priv brsilien dans lagencement de facteurs internes qui a influenc la position adopte par le Brsil vis--vis dun ventuel accord de libre-change entre le Mercosur et lUE. Notre tude du processus de libralisation conomique et de lvolution de la mobilisation entrepreneuriale au Brsil nous aura permis de constater quune plus grande participation du secteur priv relativement aux ngociations commerciales internationales dcoule non seulement de lpuisement de la stratgie dindustrialisation par la substitution des importations (ISI), mais galement dun sentiment grandissant que lintgration rgionale entranait dans son sillage des pertes significatives pour le secteur priv. Convaincues que seule la mobilisation de tous les intrts de lentreprenariat pouvait contribuer ce que lintgration conomique profite lconomie brsilienne et, plus forte raison, rende plus transparent le processus de prise de dcision en matire de politique trangre, des coalitions telles que la Coalizo Empresarial Brasileira (CEB) ont t confrontes deux ralits : dune part, quil existe un centralisme encore trs prsent au niveau du ministre des Affaires trangres, lItamaraty, et, dautre part, que la culture protectionniste demeure encore bien ancre dans la bureaucratie brsilienne mme la suite de la libralisation conomique du pays (Neves Lima, 2008 : Motta Veiga, 2007). Notre tude aura galement permis de mettre en lumire le fait que le secteur entrepreneurial brsilien, bien que mobilis au sein dune coalition inclusive, la CEB, a vu sa position commune affaiblie en raison dintrts sectoriels aux objectifs bien distincts. Dune part, le secteur de lagroalimentaire, une industrie majeure du Brsil, a toujours rclam des ngociateurs brsiliens une attitude offensive cherchant obtenir de lUE une ouverture totale de ses marchs et labolition de son aide lexportation agricole. Il aura tent, en outre, de faire valoir le fait que le Brsil devait reconnatre et encourager la performance de ses secteurs les plus productifs. Dautre part, le secteur manufacturier a, pour lessentiel, cherch ce que son industrie, moins comptitive, soit protge face la potentielle affluence de produits europens. Cette tude aura donc contribu cerner les intrts en cause dans les ngociations entre le Mercosur et lUE et

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dmontrer comment ceux-ci ont t mobiliss afin quils soient pris en compte dans le processus dcisionnel. Toutefois, elle naura pas rendu possible le constat dune influence relle du secteur priv sur la position des ngociateurs brsiliens. Du reste, cette analyse des positions dfendues au sein de lentreprenariat brsilien aura permis de jeter un peu lumire sur le dbat quant la dfinition et la promotion des intrts nationaux du Brsil dans le cadre de ngociations commerciales internationales. En effet, de manire plus intensive dans la dernire phase des ngociations (2003-2004), les critiques du secteur priv brsilien ont eu comme cible la politique trangre du gouvernement de Lula da Silva, beaucoup plus axe, selon leur vision, sur les intrts stratgiques de la coopration internationale que sur les gains conomiques quelle peut engendrer. Certains auteurs voient mme en cette nouvelle attitude un certain retour aux concepts de puissance moyenne et dautonomie du dveloppement (Hirst et Lima, 2006; Motta Veiga, 2007). La perception que ce sont les intrts dfensifs du Brsil qui ont conditionn sa prise de position dans la formulation des offres que le Mercosur a prsentes lUE semble donc trouver une part dexplication dans les motivations de politique trangre de ladministration brsilienne au pouvoir depuis 2003. Les ngociations avec les pays dvelopps du Nord, notamment celles avec lUE, ont vu leur poids diminuer dans la stratgie du gouvernement Lula da Silva, car elles risquaient de mettre en pril les objectifs de dveloppement national (Motta Veiga, 2007 : 116). Par ailleurs, il a t soulev que, malgr une libralisation massive des marchs au cours des annes 1990, il subsiste au Brsil une tradition protectionniste trs forte qui a survcu au-del de llimination de la stratgie dindustrialisation par substitution aux importations. Dans loptique de safficher comme une puissance rgionale autonome, la prservation dune forte capacit industrielle savrait comme un facteur de russite (Motta Veiga, 2007 : 95). Cela dit, bien que notre tude de la mobilisation du secteur priv brsilien dans le cadre des ngociations commerciales entre le Mercosur et lUE ait permis de dgager certaines conclusions qui contribuent expliquer la position du Brsil, plusieurs limites se posent. Premirement, le fait que cette recherche nait t base que sur une analyse de littrature secondaire a rendu difficile notre valuation du rle qua jou le secteur priv brsilien dans lagencement de facteurs

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internes qui a influenc la position adopte par le Brsil. De fait, seules des rencontres avec les ngociateurs de lpoque auraient permis dindiquer dans quelle mesure la mobilisation des divers reprsentants de lentreprenariat a influenc les propositions mises de lavant par le Brsil. Deuximement, une tude plus fine du rle de chacun des ministres brsiliens interpells par les ngociations avec lUE (notamment le ministre de lAgriculture et le ministre du Dveloppement, de lIndustrie et du Commerce) dans la formulation dune position nationale aurait pu apporter un clairage supplmentaire. Ainsi, une attention particulire aurait pu tre porte au type de dialogue quils entretiennent avec le secteur priv. Cela aurait donn une plus grande profondeur ce travail. Bien quelles aient rendu difficile notre valuation du rle prcis du secteur priv et, dune faon plus gnrale, de la configuration de facteurs internes qui a forg la position adopte par le Brsil, ces limites nous mnent un constat. Les ngociations pour un accord de libre-change entre le Mercosur et lUE et la formulation de la position brsilienne cet gard ne peuvent constituer, lintrieur des limites souleves prcdemment, un exemple vocateur du jeu deux niveaux de Robert D. Putnam. tudi de faon isole, le secteur priv brsilien naurait pas consist, surtout depuis larrive au pouvoir de Lula da Silva, en un facteur interne (niveau II) ayant influenc la position du Brsil dans ce cas de ngociations internationales. En effet, malgr le fait que la cration dune zone de libre-change reprsentant un march potentiel de plus de 700 millions dhabitants savrait extrmement prometteuse pour les secteurs les plus productifs et lucratifs de lconomie brsilienne, lintgration rgionale est bien plus quun simple processus de maximisation des gains conomiques potentiels. Il peut galement sagir, conformment au cas tudi ici, de ngocier un accord au niveau international qui soit conforme aux stratgies de politique trangre dun ngociateur et sa propre vision de ce quest lintrt national.

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