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Rsilience dun Gant Africain

Acclrer la Croissance et Promouvoir lEmploi en Rpublique Dmocratique du Congo

Volume II

Etudes sectorielles
Editeurs Johannes Herderschee Daniel Mukoko Samba Mose Tshimenga Tshibangu

Septembre 2011

Note de bienvenue
Cette publication est une initiative des autorits congolaises, prpare en collaboration troite avec les experts du pays et pour une audience dabord congolaise. Elle a t soutenue par la Banque mondiale ; et en tant que Directeur des Oprations, je suis trs honor de pouvoir accompagner les autorits nationales dans leurs efforts de recueillir les informations ncessaires relatives lconomie congolaise et de les dissminer au public. Le mandat de la Banque mondiale nous permet de soutenir la dissmination de ces tudes au mme moment quelle demeure la seule responsabilit des auteurs. Initialement, elles taient inities par la Banque mondiale pour informer du Mmorandum Economique Pays et nous sommes heureux que ces informations soient disponibles pour un large public. A la requte des autorits du pays en 2007, un rapport final du Mmorandum conomique pays pour la Rpublique Dmocratique du Congo a t prsent en Juin 2011. A cet effet, elles ont requis que toutes les tudes de fond (analytiques) y affrant soient galement publies. Cette dmarche dmontre ainsi lengagement la transparence et la dissmination de linformation ; lequel devrait aider la formulation des politiques convenables et aussi des investissements. La priode de cette publication, qui concide avec celle de la formulation du programme du nouveau gouvernement aprs les lections de Novembre 2011, assure quelle servirait dinformer les nouvelles politiques du Gouvernement qui sera form aprs les lections qui sont en train de se prparer. Faisant partie des partenaires au dveloppement pour la Rpublique Dmocratique du Congo, je trouve aussi cette publication utile du moment o nous sommes en train de prparer notre nouvelle Stratgie de Partenariat pour le Pays. Cette stratgie va structurer notre engagement avec la RDC pendant la priode 2012-2015, une priode qui concide aussi avec la seconde gnration du document de Stratgie de Croissance et de Rduction de la Pauvret, adopt rcemment par le gouvernement. Eustache Ouayoro Directeur des Oprations pour la Rpublique Dmocratique du Congo Banque mondiale

Avant-propos
Regorgeant de multiples potentialits au coeur du continent africain, la Rpublique Dmocratique du Congo, en tant que pays au potentiel conomique puissant est logiquement considre non seulement comme une force stabilisatrice dans la Rgion, mais aussi, comme locomotive dont lattelage, pour ses nombreux voisins est susceptible d'entraner une parfaite et totale intgration rgionale. Ce souci dintgration rend donc urgente la ncessit denlever le verrou qui bloque le dveloppement des nations africaines en gnral et de la R.D. CONGO en particulier, verrou qui sest consolid au cours des annes coules travers une histoire de frustrations, marque par une dmission collective et labsence dun cadre fdrateur des nergies du travail et de dveloppement. Il apparat clairement que les enjeux prsents et futurs, nationaux et sous-rgionaux devraient stimuler une dynamique institutionnelle appele favoriser la recherche dune scurit nationale accessible travers la liquidation de diffrents litiges scuritaires et allant de paire avec la recherche dune scurit conomique, dans la mesure o il existe une consubstantialit entre les deux variables de lintgration. Point nest besoin de rappeler ici quaprs plusieurs dcennies caractrises par une mauvaise gouvernance, notre pays, la Rpublique Dmocratique du Congo, sest rsolument engage amliorer la qualit de sa gouvernance dont lincidence sur la rduction de la pauvret, et partant, sur la croissance et le dveloppement dans divers secteurs de la vie nationale nest plus dmontrer. La prsente tude, fruit dune synergie apprciable entre les experts congolais et ceux de la Banque Mondiale, est laboutissement dun diagnostic profond dont les rsultants permettent daffirmer quun objectif et non des moindres a t atteint: celui dattirer lattention des responsables congolais sur une gestion saine des ressources naturelles et un recadrage macroconomique susceptibles dassurer une croissance durable et multisectorielle ce gant dAfrique centrale qui est permanemment soucieux de rencontrer les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement ; en loccurrence, son volet rduction de la pauvret et de la faim lhorizon 2015. Succinctement, hormis les me sures de la Zarianisation prises en 1973 et qui ont eu des effets dsastreux sur lensemble du tissu conomico-industriel, on a longtemps observ une dliquescence de la situation socio-conomique, aggrave par dinterminables guerres dans la sous-rgion des Grands lacs. Fort heureusement, grce la politique de reconstruction nationale et au programme des Cinq Chantiers de la Rpublique, les indicateurs objectivement vrifiables tmoignent que lon assiste depuis cinq ans, une reprise progressive de croissance conomique porteuse de nombreux effets en rapport avec le dveloppement humain

et le dveloppement du secteur priv qui bnficie dun environnement politique o le meilleur climat des affaires, proccupation du gouvernement de la rpublique est relaye avec satisfaction par les diffrents Gouverneurs dans leurs provinces respectives. Sil est vrai qu moyen comme long terme, la relance des activits conomiques demeure au coeur de tout dveloppement, de nombreuses contraintes entravent cependant le dveloppement du secteur agricole pourtant considr comme priorit des priorits. Nanmoins, grce la fertilit de leurs sols, les provinces de lEst de la R.D. CONGO et particulirement celles du Nord et du Sud Kivu se positionnent comme leaders potentiels au niveau de la Rpublique sur le plan agricole. Par souci dune plus grande couverture en besoins alimentaires, la politique agricole du pays est axe sur laugmentation de la production, la recherche applique et la transformation des produits. Il convient donc de sous-tendre cette politique par des innovations technologiques que les pouvoirs publics appellent de tous leurs voeux en ce moment o de nombreuses tudes et analyses saccordent sur le fait que la R.D. CONGO dtient un immense potentiel de production agricole, dont, malheureusement, la trs faible utilisation (10 20% de lensemble) ne permet pas de couvrir les besoins de ses habitants. A la fois simple et complexe, le renversement de cette tendance intolrable pourrait sobtenir travers la rduction des importations, en accroissant la production nationale par la modernisation de lagriculture et en dveloppant les activits en aval par limplantation d units de transformation des produits agricoles afin daugmenter loffre et adapter les produits aux marchs. La gestion de ressources naturelles suscite quant elle de vraies interrogations sur la possibilits de conserver la quantit et la qualit de ces ressources et, concomitamment, assurer la durabilit de lenvironnement. Une gestion optimale passe ncessairement par un amnagement du territoire bas sur lintgration de lagriculture dans le systme des ressources naturelles et sur lquilibrage des interactions et des synergies concurrentielles des utilisateurs de ces ressources (eau, terre, air, forts, dchets). Une gestion approprie donnera divers avantages, tels quun meilleur fonctionnement hydrologique, l'amlioration des microclimats, la suppression des cots lis lvacuation des dchets urbains, une plus grande diversit biologique et des espaces verts plus intressants du point de vue rcratif et esthtique. En clair, il sagit de prendre en main le dveloppement du territoire et de se donner les moyens de lorienter vers un dveloppement plus durable. Sagissant enfin du volet dveloppement urbain et construction, il sied de rappeler que traditionnellement, la ville est dfinie comme lassociation de fonctions conomiques et politiques sur un territoire donn. Cest donc la conjonction de ces critres, dmographique et institutionnel, conomique et politique, qui la dfinit. Cette

conception traditionnelle de la ville se trouve branle et les autorits locales confrontes la tche difficile de concevoir une planification du dveloppement de leur ville qui intgre les potentialits humaines et naturelles de la rgion. Dans certaines rgions de la R.D. CONGO, lurbanisation est un rsultat des mouvements de populations ces trente ou quarante dernires annes. Un courant dopinion plus rcent estime cependant que, tout en reconnaissant les effets pervers de cette urbanisation galopante notamment sur l'environnement -, elle est galement facteur de restructuration et de progrs vers un nouvel quilibre: lurbanisation rapide serait alors une phase normale de dveloppement qui conditionne le passage vers une conomie plus productive. A juste titre, le cas dtude de la ville de Bukavu voqu dans le volume consacr au secteur urbain mrite une attention particulire tant elle est rvlatrice de labsence doutils de gestion urbaine. Les particularits de cette ville coince entre le lac et les montagnes rendent son amnagement difficile, il importe de souligner la ncessit des connaissances et des comptences engager dans le processus de son amnagement et de sa construction ; condition sine qua none permettant danticiper sur sa structure organisationnelle et son systme de suivi et dvaluation, incluant un processus dcisionnel responsable. Enfin, tout en flicitant vivement chaque expert qui a apport sa contribution la production de cet ouvrage, nous reconnaissons quen sengageant sur la voie de la reconstruction et de la bonne gouvernance, notre pays, la Rpublique Dmocratique du Congo fera face de nombreux dfis. Ces dfis de la pratique et des ralisations, notre pays les relvera. Marcelin CISHAMBO RUHOYA Gouverneur de la Province du Sud KIVU

Note de contexte
Sans nul doute lune des analyses les plus exhaustives jamais entreprises sur le dveloppement conomique de la Rpublique Dmocratique du Congo durant la dernire dcennie, ce livre met laccent sur les principaux dfis relever pour btir une conomie rsiliente et prospre. Le diagnostic dtaill des secteurs de lagriculture, de la gestion des ressources naturelles, du dveloppement humain et de la construction, met en relief les progrs raliss dans ces quatre piliers importants de la stratgie de dveloppement du pays. Il identifie de faon pertinente les rformes et les politiques cruciales pour acclrer la croissance et promouvoir lemploi. Je recommande la lecture de ce livre aux dcideurs politiques, aux partenaires au dveloppement, la communaut universitaire, au secteur priv et la socit civile, qui y trouveront une analyse pratique et factuelle permettant dclairer et dapprofondir le dialogue entre les autorits congolaises et leurs partenaires pour le dveloppement des secteurs tudis. La Banque africaine de dveloppement est dores et dj dispose poursuivre son excellente collaboration avec la Banque mondiale pour traduire de manire oprationnelle les principales conclusions du livre et ainsi contribuer aux efforts de dveloppement de ce pays qui est appel jouer un rle dterminant pour lavenir de la sous-rgion. Marlne KANGA, Directrice Rgionale pour l' Afrique Centrale Banque Africaine de Dveloppement

Prface
Chapitre 1 : LAgriculture Pierre Angulaire de lEconomie de la RDC
Lagriculture est la base de lconomie congolaise. Sa part dans le revenu national est encore prs de 40 % du PIB (contre environ 13% pour le secteur minier) et lagriculture employait les trois quarts de la population active en 2006. Leffondrement de lagriculture congolaise pendant le conflit de 1998-2002 (aprs un long dclin) sexplique par lextrme violence de celui-ci et par les dplacements massifs de population qui ont suivi. Cependant, la chute de la production agricole en RDC est largement antrieure au conflit. Elle a dbut peu aprs lindpendance, sest acclre avec la politique de zarianisation lance en 1973, dont leffet a t une dsorganisation de lagriculture commerciale, et sest poursuivie dans les dcennies suivantes au rythme de la dgradation des infrastructures de transports et de la disparition des services dappui la production qui ont coup les producteurs des marchs et des services dont ils avaient besoin. La productivit agricole a connu une baisse constante depuis un demi-sicle et la rgression des cultures prennes/industrielles (caf, cacao, th, hva, palmier a huile, coton) a t spectaculaire. Le potentiel agricole de la RDC est colossal mais pour linstant largement sous-utilis. Le pays possde 80 millions dhectares (ha) de terres arables, dont seuls 9 10 % sont actuellement cultives. Le vaste rseau hydrographique, qui reprsente prs de 50% des rserves deau douce du continent africain permettrait le dveloppement de lirrigation sur prs de 4 millions dhectares potentiellement irrigables. Les vastes tendues disponibles pour le pturage permettraient dlever plus de 40 millions de ttes de btail alors que le troupeau national nen compte actuellement quenviron 700.000 (contre 1,5 million en 1990). Enfin, les eaux intrieures rivires et lacs permettraient la production annuelle de plus de 700.000 tonnes de poisson alors que la production annuelle est estime moins de 200.000 t. Les cultures vivrires reprsentent lessentiel (80%) du PIB agricole. A cause de la dtrioration des infrastructures de transport et de la dsorganisation des circuits de commercialisation, la production vivrire est largement destine lautoconsommation et/ ou lapprovisionnement des marchs de proximit. La production est de type traditionnel sans utilisation de varits slectionnes sauf dans de rares cas pour le manioc ou dintrants (engrais, produits phytosanitaires) et donc les rendements sont trs faibles. La production a t trs infrieure la croissance dmographique ce qui a aggrav linscurit alimentaire dans lensemble du pays, et en particulier en zone urbaine, malgr un accroissement considrable des importations alimentaires (riz, mas, huile de palme). Les cultures commerciales (palmier huile, hva, caf, cacao, th, coton) constituaient une source importante de recettes dexportation pour la RDC jusqu' la fin des annes 60. Le secteur sest effondr ds les annes 70 en raison dabord de la politique de zarianisation qui a fortement amoindri les capacits techniques et managriales, puis des diffrents conflits qui ont affect les principales zones de production (pillages de 1991-93, guerres 1996-

2001). Aujourdhui, la plupart des filires industrielles/dexportation sont sinistres et leurs exportations ont chut dramatiquement ou totalement disparu. La RDC dispose dun formidable potentiel pour llevage. Comme les autres secteurs de lconomie congolaise, la production de viande a t fortement touche par les vnements sociopolitiques qui ont boulevers le pays. La RDC dispose de 59.000 km2 de plans deaux intrieurs pour la pche. Cela reprsente un potentiel productif considrable, aujourdhui largement sous-exploit. La situation semble favorable a une reprise soutenue de la croissance agricole, tant sur le march national que sur les marchs rgionaux et internationaux. La reprise de la croissance nationale partir de 2002 ainsi que la monte des prix des produits agricoles sur les marchs internationaux ont cr une opportunit importante pour lagriculture congolaise. La demande intrieure est trs porteuse pour les cultures vivrires et pour les produits de llevage. La stratgie de relance du secteur, a t adopte par lensemble des acteurs du secteur agricole au cours dun atelier organis en 2006, est reflte dans la Note de Politique agricole (avril 2009) et dans le Code agricole rcemment adopt par le Gouvernement. On pourrait dire que lagriculture en RDC est la croise des chemins; la RDC vient dadhrer au processus PDDAA du NEPAD. LEtape actuelle est llaboration du Programme National dInvestissements Agricoles. Ce chapitre offre une vue synthtique de la situation actuelle et comment on en est arriv cette situation quon peut qualifier de catastrophique, la RDC tant maintenant class le dernier par lIFPRI pour lindice global de faim.

revenus collects effectivement dclars sont les freins majeurs laugmentation de la base des revenus de lEtat tirs du secteur minier. La RDC possde parmi les plus importantes ressources forestires du monde. Son territoire est constitu 62% ou 145 millions dhectares de forets. La diversit des espces et plantes quabritent ces ressources situe la RDC au cinquime rang des pays ayant la biodiversit la plus riche au monde. Le pays compte 5 sites classs au Patrimoine Mondiale de lUNESCO, soit plus que la totalit de sites classes prsents sur lensemble du continent africain. Les ressources forestires de la RDC couvrent les deux tiers du bloc forestier du Bassin du Congo qui est lun des plus importants massifs tropicaux du monde, le deuxime aprs la fort amazonienne. Ce patrimoine exceptionnel nest pas seulement un enjeu conomique pour les 40 millions de personnes vivant directement des ressources quelles abritent. Entre 2006 et 2010, lensemble du secteur industriel ne comptait que pour 4% du PIB de la RDC, alors quen 1990 le secteur comptait dj pour prs de 7% du PIB. Le niveau de dforestation en RDC reste modeste en comparaison dautres pays prsentant un couvert forestier comparable. Le taux moyen de dforestation depuis les annes 1990 est de 0,2 0,3% par an et de 0,6% lchelle mondiale pour la mme priode, mais encore lev en termes absolus, tant donn le vaste tendu du couvert forestier en RDC, plaant la RDC entre les 10 pays tropicaux avec la perte de couvert forestier la plus importante. Ce faible taux de dforestation peut tre attribu linstabilit politique du pays et les contraintes scuritaires, lenclavement gographique des zones forestires et la mauvaise qualit voir labsence dinfrastructure de transport, et la faible pression dmographique dans les zones forestires, cette dernire tant surtout concentre dans les zones urbaines ou priurbaines du fait de linscurit persistante dans les zones rurales et forestires. Les causes de la dforestation sont multiples, et se trouvent principalement dans lagriculture de subsistance usant de mthode dagriculture sur brulis, et labatage illgal du bois de chauffe et pour les matriaux de construction. La prsente analyse propose de visiter les secteurs des industries extractives (mines et hydrocarbures) ainsi que le secteur forestier ; didentifier les opportunits de croissance, les principaux blocages une meilleure rgulation de ces secteurs qui contraignent leurs performances et les perspective dune croissance durable, attentive la prservation de lenvironnement et aux enjeux sociaux. Ce chapitre fournit une analyse de leur environnement institutionnel et rglementaire, tudie les performances actuelles, les blocages et opportunits pour maximiser le potentiel de contribution la croissance conomique de ces secteurs, notamment par le dveloppement des liens en amont et en aval. Une srie de recommandations sont proposes pour maximiser la contribution des ressources naturelles une croissance durable en Rpublique Dmocratique du Congo. Si lon veut comprendre mieux pourquoi la RDC est parmi les pays les plus pauvres au monde, malgr labondance des ressources naturelles, et le lien avec la maldiction des ressources naturelles, ce chapitre est une lecture obligatoire.

Chapitre 2 : Gestion des Ressources Naturelles pour une Croissance Durable


La RDC semble, bien des gards, concentrer les symptmes de la maldiction des ressources naturelles. Lincroyable richesse de son sous-sol, la fertilit de ses terres, limportance de son couvert forestier et de ses ressources hydrauliques nont pas empch un niveau lev de pauvret, touchant aujourdhui plus de 70 % de la population. Bien au contraire, le cercle vicieux de la pauvret et des faibles performances conomiques du pays depuis plus de trente ans, sont largement entretenues par une conomie de rente dont la capture par des intrts catgoriels est avre et la redistribution vers lensemble de la population nest gure assure. Lexploitation des ressources minires dans lest de la RDC a largement contribu lconomie de guerre de la rgion, constituant une source de financement importante, et entrainant de nombreux conflits et exactions pour le contrle des territoires riches en ressources minrales. Nombre doperateurs, commencer par les lments arms dans lEst du pays, tirent un avantage financier certain de la relative instabilit rgnant dans cette rgion, trouvant dans lexploitation illgale et informelle des ressources naturelles une source de revenus pour maintenir leurs activits. Il y a une faible contribution du secteur minier aux recettes de lEtat. Le maintien dune partie de lexploitation dans le secteur informel, la faible capacit de mobilisation de ladministration, et le manque de transparence dans les

Chapitre 3 : Le Secteur Urbain


Le chapitre est un diagnostic complet et synthtique de la problmatique du dveloppement urbain en RDC sous tous les angles, en privilgiant lconomie. Les villes en RDC voient leur population augmenter plus rapidement que dans les autres pays dAfrique. Mais les grandes villes nont jamais bnfici dun projet urbain denvergure financ par un bailleur. Quoique les villes sont qualifies de moteur du dveloppement dans ce chapitre le lien privilgi dimplantation et de dveloppement des activits caractre conomique cest travers la stimulation de la production agricole, la r-industrialisation du pays et le dveloppement dun secteur tertiaire moderne que les villes en forte expansion partout peuvent jouer ce rle essentiel. Ceci sous-entend tout le chapitre. Le chapitre trace le contexte de lvolution du secteur urbain en RDC, tablit une typologie des villes congolaises, trace la contribution des villes lconomie nationale et pauvret urbaine, et sexplique sur ladministration des villes, tires entre les Provinces et lAdministration centrale depuis la constitution de 2006 et les dispositions de 2008 sur les comptences des villes. La politique de dcentralisation mene en RDC ne semble pas simplifier les choses. La faiblesse de linformation sur les villes et le rle du Bureau dEtudes dAmnagement et dUrbanisme (B.E.A.U.) sont mis en vidence. Le constat (amer) est que tout est reprendre, mais en mme temps cela constitue une opportunit. Les axes dintervention prioritaires sont tracs, avec comme tudes de cas Kinshasa et Bukavu, deux situations trs contrastantes. Aujourdhui, la pauvret en RDC est encore essentiellement rurale, mais elle augmente rapidement dans les villes. Dans une dcade, la pauvret urbaine pourrait dominer, les plus pauvres ayant quitt le milieu rural pour rejoindre les villes, si rien nest fait pour dvelopper davantage lagriculture et pour relever le secteur urbain et faire des villes des vraies ples de dveloppement. Le chapitre met en jeu un dfi essentiel pour lavenir de la RDC, bien sr parmi tant dautres, et mrite dtre lu non seulement par les urbanistes, mais galement par tous ceux qui sintressent au dveloppement conomique du pays.

levs pour les intrants, surtout le ciment avec seulement deux usines fonctionnelles qui oprent peine au seuil minimum defficacit requis, et son quipement trs levs, pnurie de personnel qualifi, manque de rglements et normes appropries, etc. Le secteur constituera un goulot dtranglement majeur pour la croissance conomique de la RDC. Larrive de deux compagnies chinoises excutant la plupart des contrats infrastructures contre ressources et remportant pas mal dappels doffres publics ne rsoudra pas les problmes, car elles oprent essentiellement en vase clos en important tout, y compris la main duvre qualifie. Cette tude originale fait un diagnostic de la situation, avec notamment lanalyse dtaille de rponses dappels doffres de travaux publics oprs par le BECECO et lUNOPS. Le march du ciment est analys en dtail. Une seule multinationale Heidelberg ciment contrle de fait toute la production nationale et le prix du ciment est lev comparativement aux prix internationaux. Les importations sont en fait partiellement libraliss, avec exemption de droits, mais nanmoins contrles en ce qui concerne les quantits et vente interdite en dessous dun prix plancher. Mais les cots levs de limportation via le port congestionn (et cher) de Matadi fait que les importations ne concurrencent pas vraiment la production nationale. De fait, le producteur national exerce un monopole de prix limite. Des politiques dencouragement de la concurrence sont indiques. Le facteur travail dans le march de la construction est analys selon une tude auprs de 42 reprsentants dentreprises. Le manque de main-duvre qualifie est particulirement remarqu et une politique devrait tre tablie sur celle-ci. Le plus indiqu semble la formation en milieu de travail mme sur le tas - mais les firmes ont peur de perdre le capital ainsi investi la concurrence. Cela doit donc faire lobjet dune politique de soutien spcifique qui favorise la rtention des travailleurs forms. Le chapitre aborde dautres problmes rencontrs, comme la prsence de socits fictives, la forte rotations de socits avec beaucoup de chantiers non complts (on encaisse lavance), le manque de spcialisation de socits qui fait quil y a peu de sous-traitances, le fait quil y a peu de consortia de socits pour de gros projets spcifiques. Donc une tude assez intressante et originale sur un sujet spcifique qui est peu connu et qui quand mme concerne beaucoup de congolais. Car ne dit on pas que les congolais ont hrit du colonisateur belge la brique dans lestomac ?

Chapitre 4 : La Construction : un Goulot dEtranglement Economique pour lAvenir


Le secteur de la construction en RDC pourrait tre un moteur conomique et un catalyseur de croissance pour le pays. La reprise de la construction est toujours un indicateur fiable de la relance conomique et dernirement on voit beaucoup de nouvelles constructions importantes du secteur priv Kinshasa et Lubumbashi. La construction reprsente actuellement environ 8 % du PIB du pays et a contribu beaucoup la croissance conomique depuis le dbut de la transition et du nouveau rgime. Cependant, ce secteur est loin davoir atteint son plein potentiel et souffre de beaucoup de contraintes: forte concentration avec deux firmes dominantes au niveau national et une multitude de petites et moyennes entreprises, prix

Remerciements

Abrviations

Rsum Excutif

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Chapitre I

LAGRICULTURE : PIERRE ANGULAIRE DE LCONOMIE DE LA RDC


Jean-Claude Chausse, Thomas Kembola et Robert Ngonde

I. Introduction
Lagriculture est la base de lconomie congolaise. Sa part dans le revenu national a atteint jusqu 50% dans les annes 1990, en partie cause de leffondrement des autres secteurs de lconomie (secteur minier en particulier). Depuis la restauration de la paix en 2002, cette part a graduellement baiss, mais le secteur agricole fournissait encore 40,3% du PIB (contre environ 13% pour le secteur minier) et employait les trois quarts de la population active en 2006. De toutes les sources de croissance, le secteur agricole a le plus fort potentiel de rduction de la pauvret. Tout dabord, il est intensif en main duvre. Pour ne mentionner quune filire, la production darabica requiert 450 jours de travail soit deux emplois agricoles plein temps - lhectare, y compris la production et les activits en aval. Cest donc 20.000 emplois a plein temps que crerait la mise en production de 10.000 ha supplmentaires et, donc, des revenus pour environ 160.000 personnes. Il en est de mme pour le palmier huile et la plupart des autres cultures industrielles. Ces emplois sont, de plus, crs un cot trs faible. En second lieu, les revenus agricoles tendent tre dpenss sur des biens et services produits localement, ce qui a un effet multiplicateur important sur lconomie locale. Enfin, la croissance de la productivit agricole rduit les prix des denres alimentaires, fournissant ainsi des transferts invisibles lensemble de la population et aux autres secteurs de lconomie. Ainsi, on a constat que la croissance des revenus ruraux rduisait non seulement la pauvret rurale mais encore la pauvret urbaine (alors que linverse nest pas vrai).1
1 En moyenne, sur un chantillon de 35 pays en dveloppement, on a constat quune augmentation de 10% de la production agricole augmentait de 16% le revenu des mnages du quintile infrieur de la distribution des revenus (contre seulement 12% pour la production industrielle et 8% pour les services).

30 Leffondrement de lagriculture congolaise pendant le conflit de 1998-2002 (aprs un long dclin) sexplique par lextrme violence de celui-ci et par les dplacements massifs de population qui ont suivi. Le rtablissement de la scurit et le retour des rfugis sur leurs terroirs dorigine permettra, si lon en croit lexprience internationale, une reprise rapide de la production agricole court-moyen terme. Cependant, la chute de la production agricole en RDC est largement antrieure au conflit. Comme on la not, elle a dbut peu aprs lindpendance, sest acclre avec la politique de zarianisation lance en 1973, dont leffet a t une dsorganisation de lagriculture commerciale, et sest poursuivie dans les dcennies suivantes au rythme de la dgradation des infrastructures de transports et de la disparition des services dappui la production qui ont coup les producteurs des marchs et des services dont ils avaient besoin. Ainsi, ds le milieu des annes 1990, il ne restait dj plus, dans la plus grande partie du pays, quune agriculture vivrire tourne vers lautosubsistance, sans dbouchs ni accs aux intrants agricoles.

31 coton) a t spectaculaire. Au moment de lIndpendance, le Congo tait le deuxime exportateur dhuile de palme du monde, aprs la Malaisie mais devant lIndonsie. Aujourdhui le pays en importe plus de 50.000 tonnes. La RDC tait aussi le premier producteur africain de coton avec plus de 180.000 tonnes de graines produites par 800.000 petits producteurs: la production de coton a pratiquement disparu aujourdhui (moins de 6.000 t/an). De mme, les productions dhva, darabica, de robusta et de th ont toutes chut de faon spectaculaire. Cette sous-utilisation des ressources naturelles du pays et corollairement des ressources humaines reprsentent la fois un immense gaspillage et un gisement daccroissement de la production trs important, pourvu que les capacits soient recres pour que les producteurs puissent rpondre aux besoins du march.

a. Cultures vivrires
Les cultures vivrires reprsentent lessentiel (80%) du PIB agricole. Le manioc est la principale culture vivrire du pays. Il est cultiv dans toutes les rgions de la RDC. Les autres spculations ont une importance variable en fonction des rgions: le mas dans le sud (Katanga) et le haricot dans lest. A cause de la dtrioration des infrastructures de transport et de la dsorganisation des circuits de commercialisation, la production vivrire est largement destine lautoconsommation et/ou lapprovisionnement des marchs de proximit. Les principales cultures vivrires sont le manioc, le mas, le riz, la banane plantain et le haricot. La production est de type traditionnel sans utilisation de varits slectionnes sauf dans de rares cas pour le manioc ou dintrants (engrais, produits phytosanitaires) et donc les rendements sont trs faibles. Daprs les statistiques officielles, la production vivrire a connu au mieux une stagnation et probablement un dclin depuis le dbut des annes 1990. Il est certain toutefois que la production a t trs infrieure la croissance dmographique ce qui a aggrav linscurit alimentaire dans lensemble du pays, et en particulier en zone urbaine, malgr un accroissement considrable des importations alimentaires (riz, mas, huile de palme). Les raisons de ce dclin sont largement les mmes dans tous les cas: impossibilit de produire pour les grands centres de consommation, absence de varits amliores et dintrants, mthodes culturales inadquates, forte incidence des maladies et prdateurs et pertes aprs rcolte trs leves. Le dclin des productions vivrires, facteur dinscurit alimentaire la fois au niveau national et au niveau des mnages, tmoigne de la gravit de la crise traverse par le pays depuis un demi-sicle. Leur croissance soutenue est donc la cl la fois de la croissance du secteur dans son ensemble et de la scurit alimentaire du pays. Le manioc est un produit essentiel sur la majeure partie du territoire, particulirement dans le nord-ouest du pays (Bas-Congo, Bandundu, quateur, Kasa et Province orientale). La production totale actuelle est estime 15 millions de tonnes, en nette rgression par rapport 1991 (20 millions). Les rendements moyens entre 7 et 8 t/ ha trs faibles cause de lutilisation de varits traditionnelles faible productivit

I.1. La production nationale


Le potentiel agricole de la RDC est colossal mais pour linstant largement sous-utilis. Le pays possde 80 millions dhectares (ha) de terres arables, dont seuls 9 10 % sont actuellement cultives. La grande diversit agro-climatique, labondance et la rgularit des pluies, et la prsence deaux de surface en grande quantit permettent une production trs diversifie. La cuvette du Congo offre des conditions climatiques favorables la culture du palmier huile, de lhva, du caf, du cacao, de la banane et du manioc, tandis que les zones de savanes sont favorables la culture du coton, des crales, des lgumineuses graines et llevage, alors que les zones montagneuses avec un climat relativement tempr se prtent des cultures daltitude comme le caf, le th, la pomme de terre, en plus de llevage. Le vaste rseau hydrographique, qui reprsente prs de 50% des rserves deau douce du continent africain permettrait le dveloppement de lirrigation sur prs de 4 millions dhectares potentiellement irrigables alors que les cultures irrigues restent actuellement trs limites et confines la production industrielle de la canne sucre et, dans une moindre mesure, la culture du riz. Les vastes tendues disponibles pour le pturage permettraient dlever plus de 40 millions de ttes de btail alors que le troupeau national nen compte actuellement quenviron 700.000 (contre 1,5 million en 1990). Enfin, les eaux intrieures rivires et lacs permettraient la production annuelle de plus de 700.000 tonnes de poisson alors que la production annuelle est estime moins de 200.000 t. La productivit agricole a connu une baisse constante depuis un demi-sicle et la rgression des cultures prennes/industrielles (caf, cacao, th, hva, palmier a huile,

32 et sensibles aux maladies et aux insectes (notamment la mosaque, lanthracnose et la cochenille) et lutilisation de techniques culturales inadquates sont les problmes essentiels des producteurs de manioc. La FAO, le SECID (USAID) et lIITA appuient la relance de la production par le biais dun programme visant la multiplication et la distribution acclre de boutures saines de varits slectionnes pour leur tolrance ou leur rsistance la mosaque. Leffet positif de ce programme est attest par le fait que de nombreux agriculteurs paraissent prts payer pour obtenir les boutures amliores. Le mas est la principale crale produite en RDC, avec un niveau de production quatre fois plus important que le riz. Sa culture est trs rpandue en RDC, mais particulirement au Katanga, dans les deux Kasa, le Bandundu et dans le nord de lquateur. Cest le seul produit agricole dont la production semble avoir (faiblement) augment depuis les annes 90 (de 1 million de tonnes en 1990 1,2 million en 2002). Les rendements sont variables dune rgion une autre avec de grands exploitants atteignant de trs hauts rendements au Katanga mais la moyenne nationale est faible, moins de 1 t/ha, du fait de la faible utilisation de varits amliores et dintrants agricoles, et de limportance des dgts causs par divers parasites. Les conditions agro-climatiques de la RDC sont toutefois favorables la production de mas et permettent au Congo non seulement de sauto-suffire (liminant les importations en particulier de la Zambie), mais encore de se positionner aprs rhabilitation des infrastructures de transport et avec un accs satisfaisant aux semences de qualit et aux intrants comme le grenier crales de la sous-rgion. Le riz est cultiv principalement dans plusieurs provinces: quateur, Orientale, Maniema et Kasa. La riziculture pluviale extensive reprsente prs de 98 % des superficies rizicoles. Il est aussi produit en culture de bas-fonds et dans les plaines inondables irrigues du Bandundu, dans le Bas-Congo, la priphrie de Kinshasa et dans les autres grandes villes. La production a dclin rgulirement depuis le dbut des annes 90, passant de 395.000 tonnes en 1991 325.000 tonnes en 2002, soit une diminution de lordre de 17,23%, alors que la consommation a fortement augment en particulier en zone urbaine. Cela a entran une augmentation spectaculaire des importations qui ont atteint 200.000 tonnes en 2006. Comme dans le cas des autres cultures vivrires, les rendements sont trs faibles (moins dune tonne de paddy/ha) et pourraient tre considrablement accrus par lutilisation de varits amliores (NERICA par exemple) et de meilleures pratiques culturales. La RDC dispose dun potentiel rizicole important, tant en conditions pluviales (zones de Bumba et Maniema) quen conditions irrigues (valle de Ruzizi, etc.) ou en cultures de bas-fonds dans presque toutes les provinces, et pourrait facilement atteindre lautosuffisance en riz. Les autres cultures vivrires importantes sont larachide, le haricot et la banane plantain. Elles ont toutes connu des baisses importantes de production. La production darachide a chut de 30% entre 1990 et 2002 (de 500.000 370.000 tonnes). Celle de haricots a connu une baisse encore plus accentue pendant cette priode (200.000 t

33 110.000 tonnes). Une grande partie de la production se situe dans le Kivu, au Katanga et au Bas Congo. La banane plantain est cultive principalement pour lautoconsommation et dans bien des cas elle constitue la base alimentaire (Province orientale). On estime que la production nationale tait de 500.000 t. en 2002 alors quelle tait de lordre de 2 millions de t. en 1990 (soit une chute de 75%). Cependant, il ny a aucun effort damlioration de la production de la banane plantain en vue de lautosuffisance alimentaire des populations et de lapprovisionnement du march local. Labsence de semences de qualit constitue un problme majeur pour ces cultures, auquel sajoutent la sensibilit des varits disponibles certaines maladies telles que la cercosporiose et la rosette. Lagriculture priurbaine. Lagriculture urbaine et priurbaine a une longue tradition en RDC. Ds 1954 deux centres horticoles ont t tablis Kinshasa pour encourager la production de fruits et de lgumes destins essentiellement la consommation de la population expatrie de la capitale. La production horticole a continu crotre fortement aprs lindpendance et dans les annes 80, un grand nombre de femmes Kinshasa pratiquaient le jardinage urbain (en 1987, une organisation fatire a t cre pour reprsenter les coopratives de jardinage urbain, lUnion des coopratives marachres de Kinshasa UCOOPMAKIN). Linscurit grandissante des annes 90 a isol les villes de leurs sources dapprovisionnement et provoqu une explosion des activits de jardinage priurbain, Kinshasa et les autres grandes villes du pays. Lagriculture urbaine/priurbaine a jou un rle crucial dans ltat nutritionnel des populations urbaines et a t la source de beaucoup demplois et de revenus dans les villes. 2 En 2008, SENAHUP indique quil y avait environ 2.100 ha en production horticole Kinshasa, avec 82 coopratives et environ 40.000 marachers. Ces jardins produisaient environ 90% de tous les lgumes frais consomms Kinshasa et la valeur de cette production tait estim 19 millions dUSD bord-champ et plus de 37 millions dUSD au niveau du commerce de dtail.

b. Cultures commerciales
Les cultures commerciales (palmier huile, hva, caf, cacao, th, coton) constituaient une source importante de recettes dexportation pour la RDC jusqu la fin des annes 60. Elles taient produites essentiellement dans le nord du pays (Bas-Congo, quateur, Province orientale, Kivu) lexception du coton, qui tait aussi produit dans le Kasa et le Katanga. Le secteur tait domin par de grandes exploitations commerciales bien que lagriculture familiale ait t trs importante aussi, notamment pour le coton, le robusta,
2 On estime que chaque hectare de jardin urbain cre 20 40 emplois. Chaque emploi peut desservir 50 100 consommateurs de lgumes et de lgumineuses. Le revenu engendr par hectare est denviron 1.000 USD/an. On estime quen 2008 il y avait 148.896 emplois lis au jardinage urbain Kinshasa. En raison du nombre disproportionn de femmes concernes, il ya des effets secondaires sur la frquentation scolaire pour les enfants, en particulier les filles, ainsi que lamlioration de la nutrition du mnage.

34 le cacao et le palmier huile. Elles se sont effondres ds les annes 70 en raison dabord de la politique de zarianisation qui a fortement amoindri les capacits techniques et managriales du secteur, puis des diffrents conflits qui ont affect les principales zones de production (pillages de 1991-93, guerres 1996-2001). La disparition des grandes exploitations modernes a entran celle des petites exploitations familiale qui en dpendaient pour leur accs aux marchs et aux services. Aujourdhui, la plupart des filires industrielles/dexportation sont sinistres et leurs exportations ont chut dramatiquement ou totalement disparu. Les filires commerciales principales (palmier huile, hva, arabica, robusta, cacao, th et coton) sont rsumes ci-dessous : Palmier huile. Lors de lindpendance, le Zare exportait quelques 160.000 t. dhuile de palme (et 60.000 t. dhuile de palmiste et 60 000 t. de tourteaux de palmiste). Le pays tait le deuxime exportateur mondial dhuile de palme derrire la Malaisie et les exportations des produits du palmier reprsentaient 40 50% de la valeur totale de ses exportations agricoles. Aujourdhui, la RDC importe environ 50.000 t. dhuile de palme par an. Sa production totale - environ 290.000 tonnes provenant de peuplements naturels de palmiers huile (200.000 t.), de plantations villageoises (30.000 t.) et industrielles (60.000 t.) - ne peut pas satisfaire la demande intrieure. Toutefois, avec lamlioration de la situation scuritaire et des infrastructures et lenvole des cours de l huile de palme sur le march international, les plantations industrielles, abandonnes pendant les annes de conflit, ont commenc tre rhabilites et des programmes importants de replantation ont t lancs, tant dans le secteur industriel que dans le secteur villageois. Hva.La RDC offre des conditions agro-climatiques trs favorables la culture de lhva. Ce dernier est produit essentiellement dans le Bandundu et lquateur, mais aussi dans le Bas-Congo, la Province Orientale, les deux Kasa et le Maniema. En 1960, le pays produisait environ 40 000 t. de caoutchouc provenant de 65 000 ha de plantations industrielles (35 000 t.) et de 25.000 ha de plantations villageoises (5000 t.). La politique de zarianisation et les crises successives des annes 90 ont entran une forte baisse de la production. Actuellement, les plantations encore en production sont estimes moins de 20 000 ha et la production totale environ 10 000 t. Le secteur villageois a presque totalement disparu. Caf.Le caf est produit dans toute la partie nord du pays, le Robusta dans la province de lquateur, lOrientale et une partie du Nord-Kivu, larabica est produit sur les hauts plateaux du Nord et du Sud-Kivu, et dans lIturi.La production et les exportations de caf ont fortement dclin au cours des dernires dcennies. La production darabica a baiss denviron 30.000 t en 1960 environ 10.000 t aujourdhui (5.000 t daprs les statistiques officielles, la diffrence tant exporte en contrebande). Celle de robusta, qui tait de

35 55.000 t. lindpendance, a mont 132.000 t en 1986 (la production essentiellement villageoise ayant t pargne par la zarianisation) avant de seffondrer environ 20.000 t. aujourdhui (environ 5.000 t selon les statistiques officielles) cause des conflits arms et de limpact dvastateur de la trachomycose qui a dvast les plantations. Cacao. La production de cacao de la RDC na jamais t importante, bien que la plupart des rgions du pays offrent la culture de trs bonnes conditions agro-climatiques. La production na jamais atteint 10.000 t.En 2006, elle tait estime environ 3.000 t, essentiellement dans les provinces du Bas Congo et de lquateur. Th.Le th est produit dans les deux Kivu, essentiellement par de grands domaines mais aussi par des planteurs villageois installs leur proximit. La production tait denviron 5000 t en 1960 et a atteint environ 11.000 au milieu des annes 1970, avant de seffondrer lorsque la plupart des domaines ont t abandonns. La production actuelle est de 2000 t. Coton A lindpendance, la RDCtait le premier producteur africain de coton avec environ 800.000 producteurs produisant 180.000 t de coton graine dans lquateur, la Province orientale, le Maniema, le Katanga, les deux Kasa et le Sud-Kivu.Depuis 1990, la dgradation continue de la situation scuritaire et conomique de la RDC, linstabilit des prix internationaux et la concurrence accrue des tissus chinois sur le march intrieur ont graduellement dtruit la production cotonnire et lindustrie textile congolaise. En 2006, la production totale du pays nexcdait pas 1.000 tonnes de coton graine.Une seule entreprise textile tait encore en activit (CODENOR Kisangani).

c. levage
La RDC dispose dun formidable potentiel pour llevage. Elle possde en effet prs de 90 millions dhectares de pturage, soit un plus du tiers de la superficie totale du pays, qui pourraient accueillir quelque 40 millions de units gros bovins et fournir prs de 1,5 millions de tonnes de viande par anne, mme en levage extensif, soit 23 kg/ habitant. Comme les autres secteurs de lconomie congolaise, la production de viande a t fortement touche par les vnements sociopolitiques qui ont boulevers le pays, notamment les vnements de la fin des annes 1990 et du dbut des annes 2000. Bien que le Service national de statistiques agricoles (SNSA) ne soit plus en mesure de produire des statistiques fiables, il semble que la production de viande, aprs avoir atteint un sommet de 84.663 tonnes en 1994, ntait que de 68.278 tonnes en 2006, avec un cheptel national estim environ 7 millions de ttes de petits et gros btails (dont 750.000 ttes de gros btail, en forte baisse depuis le dbut des annes 90): 60% de caprins, 15% de porcins, 14% dovins et 11% de bovins. Le tableau 1.1. indique que la production nationale est estime 68 300 tonnes par an (2006). Elle serait ainsi revenue au mme niveau quen 1974, 32 ans plus tt. Pendant

36 cette priode, la population ayant plus que doubl, la quantit de viande produite par habitant aurait donc t presque divises par 3 (de 3,2kg/an en 1974 1,2kg/an). La production nationale actuelle reprsente autour de 10% de la consommation de protines animales du pays (16kg/an par habitant). Le solde est couvert par les produits de la pche nationale (5 kg/an), des importations de viandes et de produits halieutiques (360 000 tonnes en 2006) en constante progression et, surtout en zone rurale, par la viande de brousse (y-compris larves et insectes)3. Les importations de produits animaux ajoutent environ 6 kg/an par habitant portant la disponibilit totale environ 16 kg/an. Elles sont surtout destines lapprovisionnement des grandes villes et sont domines par le poisson congel (55% du total) et les viande et abats de volaille (60% des importations de viande). Tableau 1.1. Production et importations de viande

37 Il ne bnficie daucun appui et les maladies transmises par les tiques et, dans certaines zones par la mouche ts-ts, continuent poser des problmes majeurs. Llevage bovin moderne est pratiqu par de grandes fermes (ranchs) et, en zone priurbaine, par de petites exploitations dembouche et de production laitire. Le secteur moderne a, lui aussi, t gravement affect par les pillages. Les quelques grandes units commerciales qui demeurent fournissent Kinshasa et les autres grandes villes, et exportent vers des pays africains voisins. Elles ont leurs propres vtrinaires et importent tout ce dont elles ont besoin. Ce secteur produit surtout du buf de qualit export, que seuls les Congolais les plus aiss peuvent soffrir. Il souffre de la concurrence de viandes surgeles bon march souvent importes illgalement. Ovins et caprins. Les petits ruminants se trouvent dans l ensemble du pays. Il y a quatre fois plus de chvres que de moutons. Elles supportent en effet assez bien la ngligence, broutent une grande diversit de plantes et, contrairement aux volailles et les porcs, leur alimentation nest pas en concurrence avec celle des humains. Globalement, la croissance de la production de petits ruminants offre lun des moyens les plus rapides daccrotre la production animale des mnages ruraux. Les principaux problmes sont labsence de races amliores4 et les risques dpidmies et de vol. Dans le pass, INERA, des ONG et des exploitations ont engag des actions damlioration des races locales, mais la plupart ont t interrompues. Tout programme dintensification de la production de petits ruminants devra centrer ses actions sur la couverture sanitaire, la reproduction et la formation zootechnique. Porcins. La production des porcs a une double structure comme celle des ruminants et de la volaille: un segment commercial sensible aux prix en priphrie des villes et un segment traditionnel de subsistance dans les zones rurales. On trouve des concentrations dans le Bandundu, le Bas-Congo et le Kasa occidental, prs des grands marchs urbains. Les problmes sont semblables ceux rencontrs par les autres secteurs de llevage : mauvaise conduite des troupeaux, difficults obtenir des races amliores, maladies et chert des aliments. Comme pour les volailles, lalimentation reprsente environ 70% du cot de production des levages commerciaux. Llevage de porcs est particulirement efficace pour la production de viande. Les porcs peuvent en effet consommer des aliments plus divers que les poules et le taux de conversion des aliments des races amliores est environ le double de celui des races amliores de volailles. Volailles et ufs. Dans tout le pays, les Congolais lvent des volailles: la production traditionnelle extensive dans les zones rurales et la production intensive en zone priurbaine. Comme les chvres, les poules de brousse ne bnficient daucune attention.
4 On trouve des races de chvres suprieures dans des zones proches du Kananga, venant defforts passs de croisements. Il y en a sans doute dautres qui permettraient la reprise des actions damlioration grande chelle.

Le secteur de llevage se compose dun secteur traditionnel, compos de petites units de production disperses dans lensemble du pays, et dun secteur moderne de grandes fermes commerciales levant dimportants troupeaux de btail et de petits ruminants situes surtout dans la priphrie des grandes villes. Bovins. Les statistiques disponibles montrent quil y a actuellement environ 700.000 bovins, aprs un pic denviron 1,5 million en 1990. Les gros ruminants sont levs surtout au Bas Congo, dans le Kasa occidental, le nord Katanga et dans lest du pays, notamment dans la Province orientale et dans les deux Kivu. Llevage bovin traditionnel a t dcim par les annes de guerre, notamment dans les provinces de lEst.
3 Bien quil existe trs peu de donnes quantitatives fiables sur le sujet, il semble que la consommation moyenne par habitant en RDC pourrait se situer entre 5 et 7 kg/an (350-500.000 tonnes/an soit 5-7 fois celle de la production de viande dlevage dclare. Cette estimation trs leve de la viande de brousse contraste avec celle du SNSA qui situerait plutt la consommation de viande de brousse dans une fourchette de 78.000 91.000 tonnes sur la priode 1991-2006 (le dbat reste ouvert sur cette question). Ainsi, mme avec une faible production de viande dlevage, le pays arriverait malgr tout une disponibilit de protines animales se situant autour de 10 kg/an par habitant, hors importations.

38 Les levages commerciaux intensifs ncessitent eux des systmes complexes tant pour lalimentation des volailles que pour les conditions sanitaires. Le secteur moderne de la volaille et des ufs tait jadis florissant en priphrie des villes, avec des exploitations commerciales allant jusqu 30.000 pondeuses. Beaucoup dentre elles ont disparu en raison de problmes de manque dintrants et de services vtrinaires, de mauvaise qualit des aliments et surtout de la concurrence des importations bas prix. Bien quil existe des restrictions aux importations, elles sont rgulirement contournes. La croissance dmographique de la RDC (3% par an), combine laugmentation des revenus et la croissance urbaine, devrait entrainer une forte croissance de la demande nationale en viandes/protines animales au cours des prochaines annes (de lordre de 5%/an). La consommation actuelle (estime environ 15 kg/an/habitant) est trs infrieure aux recommandations de la FAO qui suggrent 25 kg par personne et par an. A cette croissance de la demande, sajoute pour les producteurs nationaux la possibilit de combler une partie des importations. Comme mentionn ci-dessus, la production nationale de reprsente en effet que 20% de la consommation du pays et le remplacement des importations reprsente donc une opportunit de croissance considrable pour les producteurs congolais, sans compter sur celle que pourrait fournir les marchs de des pays voisins. La RDC dispose datouts considrables pour rpondre cette demande. Les vastes tendues de savanes aujourdhui inexploites peuvent tre mises au service du dveloppement de la production bovine extensive. La RDC serait en effet dote de prs de 90 millions dhectares de pturage, soit un plus du tiers de la superficie totale du pays qui pourrait accueillir quelque 40 millions de units gros bovins et fournir prs de 1,5 millions de tonnes de viande par anne, mme en levage extensif, soit 23 kg/ habitant. Le pays dispose en outre damples opportunits pour limplantation dunits de production avicole ou porcine du type industriel ou semi industriel autour des centres urbains. En effet, le pays produit une grande varit de crales, lgumineuses (soja) et tubercules (manioc) qui peuvent servir de base a lalimentation du btail. Ce potentiel est lheure actuelle grandement sous-utilis. Le dveloppement des levages cycle court en priphrie des grands centres urbains non seulement valoriserait les productions vgtales locales mais aussi fournirait des aliments faible cout une population urbaine aux revenus encore modestes.

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Le secteur est cependant confront de multiples difficults : difficult dobtention daliments pour le btail, absence de vaccinations et de services vtrinaires, dfaut de races amliores pour la reproduction de toutes les espces animales et infrastructures en ruines. Actuellement, lencadrement des leveurs est pratiquement absent. Le personnel dencadrement (vtrinaires, zootechniciens et techniciens) a considrablement diminu et est positionn loin des leveurs, essentiellement dans la capitale et les autres agglomrations urbaines du pays. Le harclement administratif et les conflits fonciers sont galement de gros obstacles. Enfin, la production animale souffre de la concurrence dimportations massives de viandes et poissons surgels bon march. Le dveloppement du secteur de llevage en RDC dpendra donc de la capacit du pays mobiliser les ressources ncessaires lexploitation effective de son potentiel naturel. Les mesures dj mises en application, comme lexonration sur les intrants agricoles et vtrinaires et lapplication de mesures proposes dans la Note de politique agricole, notamment ltablissement dun cadre incitatif pour les investisseurs et la scurisation foncire dans le but de faciliter les investissements, sont essentielles pour le dveloppement du secteur. Mais ce dernier demandera aussi un meilleur accs des producteurs aux races amliores, aux intrants et aux services de conseil et de sant animale, pour amliorer la conduite et la sant des levages. Cela est particulirement le cas pour les leveurs du secteur traditionnel et les petits levages semi-modernes. Le dveloppement du secteur demandera enfin des appuis financiers la reconstitution des troupeaux. La faiblesse persistante des ressources de lEtat et celle, probable, des services publics

40 implique que ltat recentre son effort sur (i) ses missions rgaliennes -- rglementation, recherche, contrles sanitaires et des pizooties -- et (ii) un soutien limplication du secteur priv dans les activits productives et dans la fourniture de services marchands aux leveurs par des oprateurs tels que les ONG5, les prestataires privs (y-compris l appui aux vtrinaires privs) et les grandes exploitations commerciales pouvant trouver leur intrt a apporter un soutien aux petits producteurs individuels (ou leurs associations) tablis dans leur zone d influence.6 Ces propositions semblent offrir une option crdible pour reconstituer rapidement le cheptel en sappuyant sur lexprience et la capacit existante tant au niveau des matres duvre qu celui des bnficiaires. Pour la relance de l aviculture et de la porciculture semi-industrielle priurbaine, qui demandent une trs bonne maitrise technique et financire, une option intressante serait de mettre en place, comme recommand dans la Note dorientation stratgique pour le dveloppement agricole , un partenariat public-priv charg de fournir les intrants de bonne qualit (poussins de un jour, gniteurs, aliments de btail quilibrs) et les services (vaccinations, formations, conseil en gestion d levage) ncessaires. Cette option demanderait cependant une trs bonne coordination des actions et donc tre mise en uvre dans le cadre dun projet spcifique de grande envergure.

41 Le potentiel daquaculture en RDC est considrable notamment autour des grandes villes, o lon peut pratiquer plus aisment des techniques aquacoles intensives, orientes vers le march. Laquaculture a commenc en RDC ds les annes 1940. Lors de lindpendance, il y avait dj 45 centres dalevinage dune capacit de production totale de 10.000 tonnes par an. Ces centres fournissaient environ 15.000 aquaculteurs, exploitant quelque 126.000 tangs reprsentant une superficie totale denviron 9.000 hectares. Les rendements annuels taient de lordre de 75 kg/ha et la production totale tait estime quelque 70.000 tonnes. Malheureusement, aprs lindpendance, ces centres ont rapidement dclin en raison de la situation conomique, du retrait de lassistance technique extrieure et de dizaines dannes de guerres et de troubles civils. Plusieurs projets ont t lancs dans les annes 70 et 80 pour relancer le secteur, mais ces efforts ont t interrompus au dbut des annes 90, du fait de la suspension de laide trangre pendant les troubles civils de 1991 et 1993. On na pas dinformations rcentes de ltat de laquaculture en RDC. Encadr 1.1. Principales zones de pche en RDC. Le lac Mweru Luapula, entre la RDC et la Zambie (le secteur de la RDC reprsente 42% de sa surface) a histori-quement servi dimportante zone de pche commerciale approvisionnant les marchs des districts miniers de la pro-vince du Katanga. On na pas de chiffres fiables pour connatre lvolution des prises et de leffort du ct de la RDC, mais on peut estimer, trs en gros, que 4.500 pirogues sont exploites par environ 5.500 pcheurs. La produc-tion totale du lac, ces dernires dcennies est estime environ 13.000 t. par an. Le lac Tanganyika est commun la RDC (45%), la Tanzanie (41%), au Burundi (8%) et la Zambie (6%). La pche sy est fortement intensifie au cours des dernires dcennies du fait de la spectaculaire expansion de la population et des habitations autour du lac et ladoption de diverses innovations techniques, telles que les lampes au krosne pour la pche de nuit, les filets en matire synthtique et la motorisation des bateaux. Le volume annuel des pches pour lensemble du lac, ces dernires annes, a t estim entre 165.000 et 200.000 t la part de la RDC tant estime en 1995 environ 90.000 tonnes. Cette anne-l, il y avait 417 sites de dbarquement le long de la cte de la RDC, environ 26.300 pcheurs et 10.650 bateaux de pche. Le lac Kivu est commun la RDC (58 % de sa superficie) et au Rwanda. Au dbut des annes 90, aprs une priode dassistance technique extensive au secteur rwandais, le total des petits dbarquements plagiques tait estim environ 3.200 t et ceux dautres espces environ 4.300 t. La pche a t fortement affecte par les troubles civils et les guerres de la rgion au cours de la dcennie et les volumes de pche ont volu en consquence.

d. Pche.
La RDC dispose de 59.000 km2 de plans deaux intrieurs pour la pche: 34 000 km2 de rivires et marais dans le vaste bassin du Congo et 25.000 km2 de lacs dans la Valle du Rift. Cela reprsente un potentiel productif considrable, aujourdhui largement sousexploit. Les principaux plans deau intrieurs sont donns dans lencadr ci-dessous. Par contre, le pays na pratiquement pas de cte sur lAtlantique et son potentiel de production de poissons de mer est trs modeste. Dans les annes 80, le produit de la pche maritime ne reprsentait que 2% du total national. Nagure, la pche maritime de la RDC dpendait daccords pour lexploitation des eaux territoriales des pays voisins: Angola, Rpublique du Congo, Gabon et Namibie. Du fait de la guerre et de linstabilit politique, le maintien de ces accords a t alatoire. En outre, la dgradation du climat conomique et des possibilits de commercialisation ont amen une dtrioration de la flotte de pche faute dentretien.

Dveloppement Durable Intgr (DID), une ONG ayant des liens avec le Centre international de physiologie et dcologie des insectes (ICIPE) de Nairobi, a propos un programme similaire orient vers les producteurs de petits ruminants dans le Bandundu. 6 De tels arrangements existaient avant lindpendance du pays : les producteurs ou les associations recevaient un stock initial danimaux et le soutien vtrinaire en terme zootechnique en retour dun engagement commercialiser leurs animaux par lintermdiaire de lexploitation industrielle qui les leur avait fournis. Actuellement, certaines grandes exploitations telles que lex-JVL, appuient fortement le systme de mtayage pour augmenter leur capacits de production. 5

42 Le lac douard est commun la RDC (71%) et lOuganda (29%). Il a fourni dimportants volumes de pche dans le pass, mais on ne connat pas les prises rcentes dans le secteur de la RDC. Les informations sur le dbut des annes 90 donnent une production de 11.400 t par an pour la RDC pendant cette priode. Le lac Albert est commun lOuganda (54%) et la RDC (46%). Comme les autres grands lacs de la Valle du Rift occidentale, il porte une grande diversit de poissons. Les statistiques des annes 80 montrent que les volumes p-chs dans lensemble du lac ont fortement vari : entre environ 7.000 environ 20.000 t. Sur les quelques unit in-dustrielles qui pchaient dans les eaux de la RDC au dbut des annes 70, une seule serait encore en exploitation. Le Bassin du fleuve Congo. Le fleuve Congo et ses affluents reprsentent quelque 33.000 km de voies deau. Pen-dant les hautes eaux, les plaines dinondation et les marais couvrent des dizaines de milliers de km2. Les zones inon-des nont pas t mesures prcisment : les estimations vont de 25 000 50 000 km2. Les rapports de la FAO du milieu des annes 80 indiquent : un potentiel annuel de rendement de 90.000 t ou plus ; un effort trs dispers, cer-tains groupes de pcheurs travaillant partir de petits villages ou de campements temporaires et utilisant des m-thodes traditionnelles de pche et un volume de prises de lordre de 20.000 t atteignant les marchs de Kinshasa. Autres lieux de pche : (i) lensemble de lacs et de zones inondables de Lualaba, aussi appel la Dpression de Kamolondo, qui comporte plus de 50 lacs de toutes tailles tait estim, au dbut des annes 80 produire un volume de prises compris entre 10 et 16.000 t ; (ii) les forts inonds du bassin central du Congo dans la rgion de Mbanda-ka au confluent entre lOubangui et le Congo , qui couvre prs de 38.000 km2, dont le rendement potentiel annuel est estim entre 100.000 et 120.000 t ; (iii) le lac Tumba, pice deau peu profonde dont le potentiel annuel est estim entre 2.000 et 3.500 t ; (iv) le lac Maji Ndombe, lac peu profond du mi-Congo et les forts inondes et marais qui lentourent, dun potentiel annuel estim environ 1.000 t et enfin (v) le Pool Malebo (anciennement Stanley Pool), le grand lac fluvial form par llargissement du fleuve Congo entre les villes de Kinshasa et de Brazzaville o le total annuel des prises, au milieu des annes 80, tait estim, pour la RDC, entre 3.000 et 3.500 t. La production nationale est estime environ 200 000 tonnes par an. La consommation par habitant et par an est estime environ 6 kg, soit une consommation annuelle totale de poisson denviron 400.000 tonnes. Le solde des besoins est satisfait par des importations de poissons congels bon march (200.000 tonnes en 2006) reprsentant

43 une valeur denviron 75 millions dUSD.7 Au taux de croissance actuel (la population du pays va doubler dici 25 ans), en supposant que la consommation par habitant reste son niveau actuel, la demande totale de poisson devrait atteindre 800.000 t par an vers 2035. Si on prend en compte une augmentation, mme modeste, de la consommation par habitant, la demande annuelle totale pourrait atteindre un million de tonnes. Bien quil ne soit pas possible dtablir une image fiable de la production actuelle et du potentiel des pches de RDC (les donnes statistiques et autres sur les divers plans deau font dfaut ou sont primes), il est vident que lnorme potentiel du pays est actuellement sous-exploit. En 1997, la FAO estimait que le potentiel national de production reprsentait environ 700.000 t/an, dont moins de 10.000 t. venant de la mer. Il y a donc une grande marge pour augmenter la production intrieure et contenir les importations. Malheureusement, le trs mauvais tat des infrastructures de transport et labsence totale dune chaine du froid limite srieusement les possibilits dapprovisionnement des grands centres urbains, et donc lincitation augmenter leffort de pche. La rnovation de la navigation fluviale, des routes rurales et des infrastructures commerciales sont donc cruciales pour le dveloppement du sous-secteur de la pche. La production de la pche artisanale intrieure est de loin la principale source potentielle de croissance. Elle pourrait tre renforce par: ladoption de techniques et dquipements modernes de pche (canots moteur), par lorganisation des pcheurs pour faciliter la commercialisation de leurs produits et par la rduction des pertes aprs prises, qui sont trs leves. Lexpansion de la pche maritime ne sera pas possible sans une expansion vers les zones maritimes des pays voisins, ce qui ncessiterait des accords de pche effectifs avec eux. Enfin, le dveloppement de la pisciculture offre un potentiel considrable pour lapprovisionnement des grandes villes. Le grand obstacle une croissance durable de la production reste la concurrence des importations bon march de poisson congel (chinchard). Il est trs peu probable que la production intrieure soit capable de devenir comptitive par rapport ces importations de mauvaise qualit venant des flottes de pche industrielles ocaniques. Toute stratgie de dveloppement du secteur de la pche ncessitera donc une protection raisonnable contre les importations de produits de basse qualit. Cela ncessitera un arbitrage difficile entre les intrts de deux groupes sociaux majeurs: les consommateurs et les producteurs ruraux pauvres.

I.2. changes extrieurs


Lvolution long terme de la balance commerciale agricole de la RDC depuis lindpendance a subi un effet de cisaille: les exportations, considrables en 1960, ont
7 Selon les feuilles de donnes de la FAO sur les balances alimentaires remontant aux annes 60, les importations ont constamment reprsent une part substantielle de loffre totale annuelle de poisson et produits de la pche pour la consommation humaine. De ce fait, mme pendant les priodes de relative stabilit politique et conomique, les prises et la production aquacole de la RDC nont pas t mme datteindre le niveau ncessaire pour couvrir la demande intrieure.

44 trs rapidement chut aprs lIndpendance8 et sont devenues ngligeables ds 1980, tandis que les importations, essentiellement de denres alimentaires, ont augment exponentiellement pour approvisionner le march intrieur, principalement Kinshasa. Cette volution reflte linteraction de trois forces: (i) le dclin de la production globale mais surtout de la production commercialise, les producteurs, coups des marchs, ayant opt pour une stratgie dautosuffisance alimentaire, (ii) leffet de la dmographie sur la demande et (iii) leffet inhibant de la monte gnrale de la pauvret sur la demande. Leffondrement de la production agricole est particulirement marqu dans le secteur des cultures industrielles/dexportation dont les exploitations modernes taient le moteur, ouvrant le march la production villageoise et leur offrant un appui la production. Les exportations de bananes et dhuile darachide se sont arrtes ds 1970, celles de coton en 1977 et celles dhuile de palme en 1985. A lheure actuelle, la RDC exporte encore du caf (robusta et arabica), du cacao, du th, du quinquina et du latex, mais en quantits ngligeables. Tableau 1.2: Exportations agricoles de la RDC, 1960-2000
Caf Caf Th Th 1960 3.5 10.0 40.2 4.0 160.0 31.0 7.0 51.0 1970 62.0 10.5 31.4 4.5 123.5 0.1 8.9 1980 62.5 1.5 14.5 4.2 10.0 1990 95.0 2.0 7.0 2.0 2000 39.0 2.0 3.0

45 dautosuffisance, ne commercialisant que le surplus occasionnel de leur production. Les grandes villes, en particulier Kinshasa, ont donc cess dtre approvisionns par la production intrieure et ont d se tourner vers les importations, mme pour des produits pour lesquels le pays a des avantages comparatifs certains, comme le riz, le mas, lhuile de palme et la viande. Tableau 1.3: Importations agricoles de la RDC, 1959-2006

Viande Poisson ufs et lait Mais Riz Farine de bl Huile de palme Sucre

1959 8.0 34.0 11.3 6.0 2.3 38.7 8.0

1970 11.0 32.0 9.0 60.0 19.0 52.0

1980 8.7 8.7 147.0 10.0 103.0 17.0

1990 54.0 164.0 17.0 61.0 110.0

2006 80.0 120.0 200.0 200.0 200.0 60.0

Source: Ministre de lagriculture et de llevage et OFIDA

Caoutchouc Cacao Huile de palme Bananes huile de noix Coton

Source: Ministre de lagriculture et de llevage et OFIDA. Le caractre trs fragmentaire et incertain des chiffres de commerce extrieur de la RDC sapplique bien entendu aux changes de produits agricoles. Ces chiffres sont donc prendre avec la plus grande prudence.

Les importations de produits alimentaires, elles, ont connu une volution inverse. Les producteurs congolais ont t graduellement coups de leurs principaux marchs par linscurit grandissante dans les zones rurales, la forte augmentation des cots de transport due la dgradation des infrastructures et le racket systmatique pratiqu par des administrations publiques et des groupes arms. Par ailleurs, ils ont aussi cess davoir accs aux services essentiels semences, intrants, conseil ce qui a entran une baisse de la productivit agricole. Les producteurs, lexception de ceux situs proximit immdiate des grands centres de consommation, ont donc opt pour une stratgie
8 Les exportations agricoles reprsentaient 39% des exportations totales en 1959 et 14% en 1969.

Bien que la dficience des statistiques agricoles ne permette pas encore de ltablir avec certitude, il semble que le retour de la paix et de la scurit dans une grande partie du pays depuis 2002 ait permis une reprise de lactivit agricole et un dbut de redressement des exportations (arabica, latex, th). Il est encore trop tt pour dterminer si le redressement du secteur a permis une rduction structurelle des importations alimentaires. Laccroissement de la population et des revenus, urbains en particulier, va provoquer une augmentation de la demande alimentaire, mais il faudra que la production nationale soit comptitive avec les importations concurrentes pour quelle puisse reconqurir de sa part de march et permette une rduction des importations. Bien que, comme on la dit, la RDC possde des avantages comparatifs certains pour la production dun grand nombre de produits agricoles, de nombreuses contraintes devront tre leves pour transformer cet avantage comparatif en relle comptitivit.

I.3. Perspectives de croissance


La situation semble favorable a une reprise soutenue de la croissance agricole, tant sur le march national que sur les marchs rgionaux et internationaux. La reprise de la croissance nationale partir de 2002 ainsi que la monte des prix des produits agricoles sur les marchs internationaux ont cr une opportunit importante pour lagriculture congolaise, tant pour les produits dexportation que pour les produits de substitution aux importations. La demande intrieure est trs porteuse pour les cultures vivrires et pour

46 les produits de llevage. Les marchs rgionaux, qui enregistrent depuis la fin des annes 90 une croissance substantielle, reprsentent un gisement de croissance considrable pour les producteurs congolais. Enfin, les marchs mondiaux, malgr la chute brutale quils ont connue depuis le dbut de la crise financire internationale (mi-2008), reprsentent un dbouch pratiquement illimit pour un pays dont les exportations actuelles sont ngligeables.

47 des importations actuelles reprsente une source de croissance additionnelle pouvant entraner une croissance globale de la demande nationale en produits alimentaires de lordre de 7% 8% par an sur les 5 7 prochaines annes. Si la rponse des producteurs congolais tait proportionnelle cette demande, cela aurait un effet majeur sur la rduction de la pauvret, en particulier en zone rurale. Il est en effet dmontr que la croissance des revenus agricoles non seulement a des effets multiplicateurs importants sur lconomie non-agricole locale mais encore contribue lattnuation de la pauvret dans les autres secteurs de lconomie et dans les zones urbaines.

a. Le march national
tant donn limportance dterminante des cultures vivrires dans la production agricole de la RDC, le march national est un dbouch incontournable pour la croissance du secteur agricole. En raison de la baisse des revenus, la demande intrieure a t au mieux stagnante au cours des deux dernires dcennies, le dclin des revenus annulant laccroissement de la population, comme le montre la dgradation continue de la situation nutritionnelle des mnages dans les grands centres urbains. Cependant, la reprise de la croissance conomique depuis 2002 devrait permettre aux revenus, en particulier urbains, de progresser et donc de soutenir une demande croissante en produits alimentaires. En effet, la croissance du PIB par habitant a t denviron 3% par an au cours de la priode 2003-2008. Les mnages devraient utiliser une grande partie de laugmentation de leurs revenus non seulement pour amliorer leur tat nutritionnel (pour la plus grande partie de la population), mais aussi de faon progressive, pour rorienter leur consommation vers des produits plus haute valeur ajoute (fruits et lgumes, viandes). Leffet combin de la croissance dmographique (au rythme trs lev de 3% par an), de la hausse des revenus et de lattrait croissant pour les produits de plus haute valeur pourrait donc se traduire par une progression de la demande intrieure en produits alimentaires dau moins 6% par an moyen terme. De plus, la substitution de produits locaux aux importations alimentaires reprsente un gisement non-ngligeable de croissance pour le secteur. Laugmentation des prix des produits agricoles sur les marchs internationaux constitue une excellente opportunit pour lagriculture congolaise et lamlioration des infrastructures de transport entre les principaux centres urbains. Leurs bassins de production des produits locaux devraient leur permettre dtre pleinement comptitifs avec les produits imports. Cela semble tout fait possible pour le riz, le mas, lhuile de palme, les produits carns et peut-tre pour le sucre dont les prix, bien quayant baiss depuis les plus hauts atteints la fin 2008 devraient cependant rester levs a lhorizon 2015 (470 $/tonne pour le riz, 780 $/tonne pour lhuile de palme, voir ci-dessous). Dautre part, il existe un potentiel important de substitution de la farine de manioc la farine de bl importe pour la production de pain (20% de farine de manioc naltre pas le got, et amliore la dure de vie et la texture du produit) et la production de gari peut aussi constituer, comme en Afrique de lOuest, une alternative la consommation de pain et de riz. La substitution dune partie

b. Les marchs rgionaux


Les marchs des pays de la sous-rgion prsentent une source de croissance nonngligeable pour les producteurs congolais situs dans les provinces limitrophes. Les grands mouvements dchanges frontaliers sont illustrs dans la carte ci-dessous. Le dbouch principal pour les producteurs du Bas-Congo, de Bandundu et de lquateur est la rgion mtropolitaine de Kinshasa, mais aussi les marchs de la Rpublique du Congo, du Gabon, du Cameroun et de la Rpublique centrafricaine. Le march principal pour les producteurs situs dans le sud du pays est le bassin minier du Katanga, mais aussi la Zambie, lAngola, le Zimbabwe, et mme lAfrique du Sud. Les dbouchs extrieurs principaux des producteurs des deux Kivu et de lIturi sont les pays de la rgion des Grands Lacs : lOuganda, le Burundi, le Rwanda, et les rgions situes louest en Tanzanie et au Kenya. Carte 1.2. Mouvements commerciaux transfrontaliers en RDC

Source: OCDE 2001 (Congo: les espoirs dus du Brsil africain)

48 Des circuits commerciaux transfrontaliers, largement informels, sont dj actifs et permettront aux producteurs nationaux de produits alimentaires (mais peut-tre aussi de coton) de tirer parti de la croissance relativement soutenue des pays de la sous-rgion (haricots, btail, th pour le Kivu; mas et btail pour le Katanga; manioc, huile de palme, robusta pour lquateur et le Bas-Congo). Par ailleurs, les pays limitrophes sont utiliss comme plateformes dexportation, car ils disposent dune meilleure logistique. Une bonne partie des exportations de caf du Rwanda est ainsi originaire des Kivu, transitant par laxe nord (Goma-Kigali-Kampala-Nairobi-Mombasa). La RDC est membre de la SADC et du COMESA et les opportunits du march rgional ne peuvent que se dvelopper avec lapplication des accords rgionaux et le renfoncement de lintgration rgionale.

49 Tableau 1.4 : volution prvue des prix des principaux produits dexportation de la RDC
Prix en dollars courants 2008 B. Boissons (nominal) 1. Cacao, /kg 257.7 2. Caf, arabica, /kg 308.2 3. Caf, robusta, /kg 232.1 4. Th, auctions(3) average, /kg 242 C. Graisses et huiles (nominal) 3. Huile de Palme, $/mt 948.5 D. Grains (nominal) 2. Mais, $/mt 223.1 3. Riz, Thailande, 5%, $/mt 650.2 E. Autre produit agro-alimentaire (nominal) 2. Viande, Boeuf, US, /kg 313.8 3. Viande, Poulet, /kg 169.6 6. Sucre, monde, /kg 28.2 G. Autres matires premires (nominal) 1. Coton, /kg 157.4 2. Caoutchouc, Singapour, /kg 258.6 2009 260 290 180 235 650 165 500 250 164 28 125 150 2010 240 270 178 220 660 166 470 265 166.7 29 128.1 160 2011 200 255 177 220 670 167 462 269.8 169.6 31 135 170 2015 175 255 180 220 780 174 470 290 181.2 34 145 190 2020 170 230 150 225 715 175 483 325 196.7 38 140 185

c. Les marchs internationaux


Les prix actuels et prvus moyen terme des produits dexportation principaux de la RDC (arabica, robusta, th, cacao, latex) sont trs favorables et comme la RDC est un producteur tout fait marginal, elle naurait pas de problme y couler une production plusieurs fois suprieure ses niveaux actuels. Lvolution prvue des prix mondiaux pour ces cultures est prsente dans le tableau ci-dessous. Du fait dune forte demande des marchs dvelopps et mergeants, les prix de presque tous les produits de base, y compris agricoles, ont trs fortement augment aprs 2005 et ont connu un pic vers la mi-2008. Aprs cette date, les prix se sont effondrs en raison de la crise financire qui a brutalement frein la croissance conomique des pays dvelopps et mergents. La chute brutale de la demande en produits agricoles a entran une rduction marque de leurs cours sur les marchs internationaux mais un niveau suprieur celui des annes 200506. La relance conomique, mme modeste, qui a dbut mi-2009 devrait contribuer maintenir les prix internationaux un niveau relativement lev moyen terme, tant entendu que toute rechute de la croissance mondiale aurait un effet ngatif sur le cours des matires premires.

Source: Banque mondiale

Huile de palme. La demande mondiale pour lhuile de palme a considrablement augment ces dernires annes (plus 10% par an depuis 2000) et devrait se maintenir. Moins chre que les huiles vgtales classiques, elle est devenue lhuile la plus consomme au monde. Par ailleurs, elle entre dans la composition de nombreux produits industriels, pharmaceutiques et cosmtiques. Son faible cot de production en fait un candidat idal pour la fabrication de biocarburants (biodiesel), une industrie en pleine expansion (35% daugmentation de production annuelle depuis 2002) avec laugmentation du prix des produits ptroliers et qui offre des dbouchs importants pour la filire, dautant plus que les exigences de qualit sont moins grandes que dans lindustrie agro-alimentaire. Sur les 5 10 ans venir le prix de lhuile de palme devrait osciller autour de 800 USD/ tonne. Caoutchouc. Le caoutchouc sert en majorit lindustrie automobile et en particulier la fabrication de pneumatiques. Le caoutchouc naturel couvre 40% des besoins mondiaux, le reste tant couvert par le caoutchouc synthtique fabriqu partir du ptrole. Entre 2001 et 2008, la hausse des cours du ptrole a renchri le cot du caoutchouc synthtique et pouss celui du caoutchouc naturel dont le prix a t multipli par cinq (de 0,50 $/kg en 2000 a 2,50 $/kg en 2008). Avec la crise financire et la crise de lindustrie automobile dans les pays dvelopps, la demande en pneumatique et en caoutchouc sest contracte et les prix ont fortement chut avant de remonter autour de 2,60 $/kg aujourdhui. On prvoit que les cours se stabiliseront autour de 2,20 USD/ kg moyen terme, la principale incertitude tant le cours du ptrole, qui ne devrait pas baisser significativement.

50 Caf. Le prix de larabica a t en moyenne de 3,00 USD/kg et celui du robusta de 1,70 USD/kg en 2009. La consommation mondiale augmente de 2%/an. Et les cours internationaux ne devraient pas enregistrer de baisse significative au cours des prochaines annes. Une production mondiale plus faible de robusta pourrait mme pousser son prix la hausse. Cependant la grande volatilit des prix du fait de rcoltes alatoires rend les opportunits de croissance pour ce secteur plus alatoires. La production pour des marchs de niches (bio, commerce quitable), ou pour des marchs exigeants (EU, USA) des prix suprieurs offre des perspectives de croissance plus prometteuses. Nanmoins elles supposent que les producteurs disposent des capacits suffisantes pour mettre en place les canaux de distribution ncessaires et faire face aux exigences de traabilit et de qualit de ces marchs. Th. La demande internationale na cess daugmenter au cours des 40 dernires annes, au rythme annuel soutenu de 3% (1,1 million de tonnes en 1960 contre 3,8 million en 2007). Environ 75% de la production est assure par quatre pays : Chine (30%), Inde (28%), Kenya (10%) et Sri Lanka (8%). Les grands pays producteurs tant galement des pays consommateurs, 40% seulement de la production mondiale est exporte. Ainsi, bien qutant de relativement petits producteurs, les pays africains reprsentent 30% des exportations mondiales de th. Sur le march international le th est en majorit vendu aux enchres. Les prix sont trs volatiles en relation directe avec la qualit et la quantit des rcoltes annuelles. En 2009, ils ont t de 2,70 USD/kg, soutenus par un dficit de loffre par rapport la demande. La croissance soutenue de cette dernire, malgr laugmentation prvue de la production et lentre sur le march international du Vietnam, devrait permettre de stabiliser les prix autour de 2,30USD/kg. Comme dans le cas de larabica, il est important pour la RDC de positionner sa production sur les marchs du th de qualit qui obtient des prix trs suprieurs ceux du th tout-venant. Ceci est tout fait envisageable vu les conditions agro-climatiques trs favorables la production de th de qualit dont dispose la RDC, mais demandera des investissements considrables en matire de varits et dusinage. Cacao. Le cacao est lun des seuls produits de base ne pas avoir enregistr limpact ngatif de la rcession conomique et avoir vu, au contraire, son cours ne cesser daugmenter sur les marchs internationaux pour atteindre 3,5 USD/kg en dcembre 2009, plus haut depuis prs de 30 ans. Cette envole est due principalement aux proccupations du march face aux incertitudes pesant sur la production de Cte dIvoire, premier producteur mondial court terme, mais aussi plus long terme cause du vieillissement des plantations et dun ventuel dclin structurel de la production. Cependant cette hausse des cours internationaux devrait freiner la demande et inciter les planteurs ivoiriens renouveler les plantations et les autres pays producteurs (Ghana, Indonsie) accrotre leur production. Le prix devrait donc baisser au cours des prochaines annes, tout en restant attractif (environ 2,0 USD/kg) pour les producteurs.

51 Coton. Le cours du coton sur le march international a t de 1,40 USD/kg en moyenne en 2009, dprim par une surproduction due aux subventions accordes dans certains pays industrialiss (USA, EU), la concurrence des textiles synthtiques et le ralentissement de la croissance conomique mondiale. court et moyen terme il devrait osciller entre 1,40 et 1,60 USD/kg, car on peut sattendre une reprise conomique. La demande en coton qui y est associe tant compense par laugmentation de la production tire en partie par lutilisation de plus en plus gnralise de semences Bt (plus de 50% des surfaces plantes). Le march international semble donc trs favorable au dveloppement des produits dexportation traditionnels de la RDC, qui a, comme on la not, dimportants avantages comparatifs agro-climatiques pour leur production. Cependant, transformer cet avantage comparatif en vritable comptitivit et ainsi profiter des opportunits offertes par le march international demandera que soient leves les svres contraintes qui ont provoqu la quasi-disparition de secteurs jadis florissants. Les paragraphes cidessous abordent brivement des contraintes transversales les plus importantes.

I.4. Principales filires agricoles.


A. Mas.
Production. Aprs le manioc, le mas est la principale denre alimentaire produite en RDC, loin devant le riz. Sa consommation est surtout importante dans les savanes du nord du pays et dans les provinces du sud: le Katanga et les deux Kasa. Il est produit dans lensemble du pays mais quatre provinces reprsentent prs de 70% de la production nationale: le Katanga (23%), le Bandundu (17%), le Kasa Oriental (17%) et le Kasa Occidental (13%). La culture du mas est domine par les exploitations traditionnelles de trs petite taille, centres sur lautoconsommation et la scurit alimentaire familiale, qui nutilisent aucun intrant et qui cultivent le mais le plus souvent en association (manioc, arachide). Il existe cependant des exploitations de plus grande taille produisant en culture pure pour le march, surtout dans le Katanga et les provinces du Kasa. La superficie totale occupe par la culture du mais serait de 1,5 million dhectares et le rendement moyen serait de 0,8 t/ha. La production aurait lgrement progress (de 1.100.000 t. en 1996 environ 1.200.000 t. en 2010). Les provinces du Sud (Katanga, Kasa), trs grandes consommatrices de mas, sont fortement dficitaires et doivent importer, principalement des pays dAfrique australe. Six provinces produisent plus quelles ne consomment et exportent vers les grandes villes: le Bas-Congo, le Bandundu, lquateur, la Province Orientale, le Maniema et le Nord Kivu. Mais le pays, en dpit de conditions agro-climatiques favorables la production de mas, est globalement trs dficitaire et doit en importer de grandes quantits pour satisfaire la consommation nationale. Dj estim 71,000 tonnes en 1995, ce dficit aurait atteint plus de 800.000 tonnes en 2010.

52 Dans leur trs grande majorit, les exploitations paysannes nutilisent aucun intrant, engrais ou semences amliores. Le matriel vgtal utilis (varits traditionnelles composites) est prlev sur la propre production de lexploitant. Il est trs largement dgrad suite une utilisation sur de nombreux cycles de production sans renouvellement des semences. Un trs petit nombre de grands exploitants, essentiellement au Katanga, se procurent eux-mmes des semences amliores, y compris des hybrides, dans les pays limitrophes. Il existe aussi un nombre limit (mais en progression) de petits exploitants (en gnral encadrs par des ONG) qui utilisent des semences amliores. Les varits amliores actuellement disponibles sont cependant peu performantes: leur rendement ne dpasse pas 3 t/ha. Le Programme national Mas (PNM), financ par lUSAID, avait permis lintroduction de plusieurs nouvelles varits, y compris des hybrides, partir de 1991. Mais les activits de recherche sur le mas nont pas bnfici des appuis rcemment apports au manioc et au riz. LINERA a continu produire de trs petites quantits de semences de pr-base et de base de mas. La production des semences commerciales dites certifies est actuellement entre les mains dun nombre important dacteurs disparates fermes prives, fermes semencires dites autonomes et rseau dONG mais le manque de suivi et de contrle ne permet pas den assurer la qualit. Les activits damlioration varitales et de multiplication des semences demandent tre soutenues. Utilisation. Seul ou mlang la farine du manioc, le mas intervient dans le repas quotidien des habitants de la plupart des rgions du pays : sous forme dpis (frais) bouillis ou grills, sous forme de bouillie surtout pour les enfants, de semoule ou de pte. Dans les grandes villes, la farine de mas est mlange la farine de manioc pour former le Foufou. Les principales rgions consommatrices sont les provinces du sud Katanga et les Kasa et Kinshasa o la consommation annuelle par tte est depuis de nombreuses annes en forte hausse. Les provinces du sud reprsentent plus des deux-tiers de la consommation nationale annuelle (Katanga, 34%, Kasa oriental 18% et le Kasa occidental 16%). Elles sont trs dficitaires, surtout le Katanga. Par le pass, les grandes socits minires y avaient de grandes fermes (par exemple, Gcamines dveloppement) et il existait aussi de grandes fermes commerciales sur les hauts plateaux du Katanga (anciennes fermes des colons). Mais cause des guerres successives, toutes ces socits ont cess de fonctionner part quelques-unes rcemment installes avec laide/ la demande du gouvernement. De grandes quantits de mais sont importes de Zambie et dAfrique du Sud (surtout sous forme de farine). Les autres utilisations du mais incluent: (i) la fabrication de bire artisanale appel Lotoko (de loin la plus importante utilisation) ; (ii) lutilisation par les socits brassicoles et (iii) la fabrication daliments de btail (dans les villes de Kinshasa, Goma et Lubumbashi), spcialement pour la volaille et le porc). La production damidon et drivs (sirops, dextrose, dextrine, polyols) issus du mas et utiliss dans dautres pays

53 dans lagro-alimentaire, la papeterie et dautres applications industrielles, telles que lthanol, ne se trouvent pas encore en RDC et leur mergence ne se fera que dans le long-terme. Commercialisation. Le mas est rcolt sous deux tats diffrents : frais et sec. Lorsquil est rcolt frais, les pis sont prpars bouillis ou braiss pour la consommation immdiate. Le mas grain est obtenu aprs schage et grenage, et sert soit la production de la farine par pilage ou broyage, soit la fabrication de lalcool. Les conditions de conservation et de stockage sont dfectueuses. Le schage est insuffisant et les greniers, gnralement construits en terre battue, ne constituent pas des abris appropris contre les prdateurs et les intempries. Les mauvaises conditions de rcolte, de schage et de stockage provoquent des pertes trs importantes. Le paysan vend la plus grande partie de sa production de mas frais sur le march local. La quasi-totalit de mas grain est vendue pour tre coule vers les grands centres de consommation. Le prix du mas au producteur varie dune zone une autre et il est fortement li au degr denclavement de ces zones. En milieu paysan comme en ville, le mas grain comme la farine sont vendus par diverses mesures (verre, gobelet et sac). Dune manire gnrale, le mas est vendu au comptant. En cas dinvendus, ceuxci trouvent un dbouch auprs des fabricants dalcool et daliments pour btail. La variation temporelle de prix du mas suit le rythme de la campagne agricole. Le prix baisse en priode dabondance de produit sur le march (rcolte) et augmente en priode de raret de produit sur le march (semis). La commercialisation du mas grain est domine par des petits oprateurs qui interviennent avec moyens trs modestes. Les collecteurs ambulants achtent les produits soit au grand march du village, organis hebdomadairement, soit de village village et le transport se fait en gnral par vlo ou chariot deux roues du village dachat au centre de groupage, puis est achemin par camion ou par bateau vers le centre de consommation. Le mas peut tre transport sur de longues distances sur les innombrables rivires et voies fluviales de la RDC. Au niveau des centres de consommation, il est vendu des grossistes pour la fabrication dalcool ou de farine. Au niveau des dtaillants, les transactions portent en gnral sur de petites quantits pour la consommation quotidienne. Transformation. Une partie du mais frais est transforme au niveau local par les producteurs ou des vendeuses ambulantes qui proposent des pis de mas bouillis ou grills pour une consommation immdiate. La mais grain sert la production farine, lalcool, les aliments de btail et les produits de brasseries. Kinshasa, le Katanga et les deux Kasa constituent de grands centres pour les besoins industriels (provenderies et fabrication dalcool). Des producteurs, des ONG et des oprateurs artisanaux fabriquent de lalcool ou font la mouture par pilage ou au moyen de petits moulins. On trouve du matriel de pilage (pilon et mortier), des moulins et des ustensiles de distillation de

54 lalcool partout, tant en ville qu la campagne. Les moulins sont principalement installs dans les centres urbains (chefs-lieux de provinces, de districts, de territoires). En dehors des minoteries industrielles de CDI BWAMANDA (quateur et Kinshasa) et de MIDEMA Kinshasa, les moulins des petits transformateurs sont de taille modeste (300 800 kg/ jour). Les provenderies sont essentiellement installes dans les grands centres urbains, surtout pour llevage de volailles et de porcs. Bien que la demande en aliments de btail se dveloppe rapidement, elles fonctionnent pour le moment en surcapacit. Cette surcapacit, les difficults dapprovisionnement et les cots de transport nuisent fortement leurs cots de production9 et les leveurs, dont le pouvoir dachat est faible, ne peuvent acheter les aliments qui seraient ncessaires leur production. Perspectives de croissance. Le mas offre un potentiel important de dveloppement car cest une culture qui se prte bien lintensification et dont les dbouchs sont assurs tant pour lalimentation humaine que pour des utilisations industrielles et lalimentation animale, notamment volailles et porcs. Laccroissement de la consommation nationale et le dveloppement de dbouchs agro-industriels (brasserie, ptes alimentaires, provenderies, etc.) laissent esprer que la filire mas pourrait connatre un dveloppement soutenu l avenir. A moyen terme, la croissance du secteur pourrait atteindre 4 5% par an, tire par la consommation humaine, surtout dans les villes, y-compris par la demande en produits dlevage. plus long-terme, le dveloppement des utilisations industrielles, la reconqute du march des provinces du sud et le march rgional pourraient permettre une croissance plus soutenue encore. Les prix mondiaux du mais devraient se maintenir des niveaux assez levs (autour de 270 USD/t), soutenus par la croissance de la demande mondiale pour lalimentation animale etla production dthanol. Cela devrait se traduire par un renforcement des incitations donnes la production nationale et sa comptitivit sur le march rgional. Le march rgional offre un march potentiel considrable aux producteurs Congolais qui bnficient de conditions agro-climatiques favorables, sils peuvent tre comptitifs avec les importations provenant du march international. Le mais est en effet laliment de base en Afrique de lEst, et plus encore en Afrique Australe. Certains des grands pays de la rgion sont en dficit chronique (Kenya), dautres connaissent des dficits priodiques dus aux scheresses qui les affectent rgulirement (Malawi, Zambie, Zimbabwe, Mozambique). Cest l un march potentiel qui pourrait offrir des perspectives considrables aux producteurs congolais qui bnficient de conditions agro-climatiques favorables si toutefois, ils parviennent tre comptitifs par rapport aux importations provenant du march international. Le dveloppement des utilisations industrielles demandera la mise en uvre dune stratgie moyen/long terme en coordination troite avec celui du secteur levage
9 Le prix des aliments pour btail est donc peu comptitif. Par exemple, laliment pour volaille se vend environ 475 USD sur le march international. Le mme aliment cote Kinshasa 660 USD et Mbuji-Mayi plus de 1.500 USD.

55 et pisciculture10. Parmi les contraintes qui devront tre leves on peut noter : (i) la concurrence des importations; (ii) le faible niveau de structuration de la filire, y-compris le manque dinfrastructure de stockage, et une production trs atomise qui accroissent le cot dapprovisionnement des industries de transformation ; (iii) les difficults dapprovisionnement et le cot lev du transport (infrastructures, tracasseries), des sources dnergie (lectrique ou carburant) et des pices de rechange, y-compris pour les moulins de moyenne capacits; et (iv) laccs au crdit, pour linvestissement mais aussi et surtout pour le fonds de roulement. La stratgie de dveloppement industriel de la filire devrait tre bass sur une approche cluster ciblant des zones runissant la fois une haute demande potentielle et pouvant sapprovisionner facilement en matire premire et permettant un bon accs aux services essentiels et la promotion dune agriculture contractuelle liant les industriels aux gros producteurs capables de fournir de faon rgulire et fiable les quantits ncessaires.

e. Manioc
Production. Le manioc occupe une place centrale dans la production agricole de la RDC (il reprsente en effet environ 75% en poids du volume total des produits vivriers). Il est cultiv et consomm travers toutes les provinces du pays, des degrs divers, particulirement dans le Nord-Ouest du pays (Bas-Congo, Bandundu, quateur, Kasa et Orientale). Il ny a aucune statistique fiable sur les superficies plantes en manioc ou sur la production (les dernires statistiques fiables datent de 1995). On estime que la production est denviron 15,0 millions de t (sur une superficie denviron 2,2 millions dha) ce qui place la RDC la cinquime place dans le monde parmi les pays producteurs de manioc et la deuxime place en Afrique (loin) derrire le Nigria. Les rendements moyens entre 7 et 8 t/ha sont trs faibles trs loin de ceux atteints au Brsil (30 t) ou au Nigria (22 t). Tableau 1.5 : Production de manioc dans le monde

Source: FAO STAT 2009


10 A titre dexemple, la mise en place dune unit de production piscicole commerciale de tilapia de 5.000 t/an ncessiterait le recours environ 10.000 t/an daliment poisson

56 La production du manioc en RDC comporte un secteur traditionnel et un secteur moderne. Le secteur traditionnel domine trs largement la production nationale. Il se caractrise par de trs petites exploitations familiales (entre 0,10 et 0,20 ha) et une culture en association (mais, arachide, bananier) sur brlis. La culture est manuelle et il ny a pas dutilisation des intrants modernes (varits amliores, engrais). Variable selon les milieux (fort ou savane), la rcolte est chelonne (le manioc se conserve mieux en terre) et le rendement est trs bas cause de lutilisation de varits traditionnelles au potentiel gntique trs dgrad et sensibles aux maladies et insectes (notamment la mosaque, lanthracnose et la cochenille) et de lutilisation de techniques culturales inadquates. Les exploitations modernes exploitent des superficies variant entre 5 et 10 ha. Elles utilisent une main duvre rmunre, les varits amliores, les engrais chimiques et les herbicides et les tracteurs pour le labour et le hersage. Les rendements sont plus levs (20-25 tonnes/ha). Ce type dexploitations se retrouve surtout autour de grands centres urbains. Consommation. On estime que la consommation de manioc en RDC, tous produits confondus, est denviron 250 kg/pers/an, la consommation rurale tant 1,5 2 fois plus leve que la consommation urbaine (150 kg/hab/an a Kinshasa par exemple). Les produits les plus consomms par les mnages sont le pondu (feuilles de manioc), la Chikwangue (pate issue de la transformation par voie humide de racines de manioc), le fou-fou (farine ferment) et les racines crues11. Les produits industriels les plus importants en RDC, essentiellement prsents a Kinshasa et dans les grands centres urbains, sont (i) la farine non-fermente, utilise par les boulangeries/ptisseries en substitution la farine de froment pour fabrication de pain, biscuit, gteau, beignet et autres produits snacks et (ii) dans une trs petite mesure, lamidon (en fait, la quasi-totalit de lamidon utilis par les diffrentes catgories dutilisateurs est importe). Il ny a pratiquement aucune production daliment de btail ni dautre produit industriel. Commercialisation. Le manioc subit des transformations conduisant divers types de produits. Le commerce du manioc et de ses drivs est totalement aux mains du secteur informel. Les marchs du manioc et ses sous-produits se concentrent dans les grands centres urbains et semi-urbains, notamment Kinshasa, Lubumbashi, MbujiMayi, Kananga et Kisangani. Les circuits de commercialisation sont multiples et dpendent la fois de la taille des producteurs, de leur accs au marchs et des produits commercialiss. Les producteurs peuvent soit vendre les tubercules soit en assurer la premire transformation avant commercialisation. Des filires intermdiaires existent
11 Dautres produits peuvent encore tre mentionns comme la Malemba, plat base de racines de manioc bouillies, et le Gari qui est une semoule obtenue partir des racines de manioc, rpes, fermentes, tamises puis sches au feu. La pte est par la suite rhydrate et mang avec des soupes, des sauces et parfois du sucre. Le Gari, trs consomm en Afrique de lOuest et centrale, nest encore consomm en RDC que sur le littoral ctier.

57 aussi o des produits connaissent une premire transformation en zone rurale et sont ensuite transforms en produits finis en ville (les cossettes et le kimpuka sont transforms en Chikwangue Kinshasa). La collecte du manioc se fait par le biais dacheteurs se dplaant de village en village vlo ou pied et agissant souvent pour des grossistes. Lvacuation du manioc se fait vlo, par camion ou par voie fluviale. Les grossistes vendent gnralement sur les parkings ou les beach qui sont des terminus des camions ou des bateaux. Le manioc est alors vendu directement aux mamans dtaillantes qui lcoulent en petites quantits aux consommateurs soit sous forme de cossettes, soit en farine obtenue grce aux moulins installs aux alentours des marchs. La plupart des producteurs situs dans des zones approvisionnant les principaux marchs ont une assez bonne connaissance du prix des produits, grce notamment au tlphone portable est en train de devenir un outil dune grande importance dans les changes des produis vivriers au niveau des producteurs. Les facteurs dterminants dans la ngociation du prix sont la qualit et la quantit du produit. Le prix aux producteurs varie aussi en fonction de leur loignement des centres de consommation et du degr denclavement du lieu, ainsi que la priode de lanne. Le producteur ne reoit en gnral quenviron un quart de la valeur du manioc rendu Kinshasa, ce qui illustre bien les contraintes fortes imposes par ltat des pistes et les tracasseries ralentissent et grvent le commerce de manire excessive.12 Il existe dimportantes variations temporelles des prix au cours de lanne, lies plusieurs facteurs. Dans les milieux o le schage des cossettes se fait au soleil, les prix augmentent pendant la saison pluvieuse en raison des difficults de schage. Ainsi Kinshasa, le prix de la farine de manioc sont bas en saison sche. Par contre, loffre en feuilles de manioc tant trs lie la pluviomtrie, les prix de la feuille de manioc sont bas en saison pluvieuse et amorcent une forte ascension jusquau mois de septembre. Les prix varient aussi avec la prsence ou non dun produit de substitution comme le riz. Transformation. Environ 20 40% de la production de racines tubreuses de manioc sont directement transformes par les mnages agricoles. La Chikwangue est le principal produit fini issu de la transformation du manioc frais. Parmi les produits semi-finis, les cossettes de manioc, la farine fermente et les Kimpuka sont les produits les plus offerts. Le manioc est transform suivant des techniques traditionnelles passant par le rouissage des tubercules pour en liminer lacide cyanhydrique et le schage. Aprs schage, le manioc est transform en cossettes ou en farine. Dans les exploitations modernes ou semi modernes, aprs les oprations consistant liminer lacide cyanhydrique, le manioc est mis scher
12 De meilleures routes et la rduction de taxes illicites devraient ramener le cot du transport 30% du cot total. Il sagit l dun objectif atteindre. Ainsi, la rparation de la route asphalte Kinshasa/Matadi (la Nationale 1) et la rhabilitation des routes de desserte agricole au Bas Congo ont entran la rduction de moiti les prix du transport de Matadi Kinshasa, et un triplement des vacuations du Bas Congo sur Kinshasa.

58 puis transform en cossettes et moulues par des moulins installs sur lexploitation. La transformation du manioc, lpluchage, le rpage, le ptrissage et le pilage, pour la plupart raliss par les femmes, sont trs durs. Au vu de la contrainte forte que reprsente la main duvre, lamlioration de la comptitivit de la filire demandera non seulement des progrs importants au niveau de la productivit agricole mais aussi tous les niveaux de la chane de transformation. De plus, les pertes post-rcoltes, dues un mauvais stockage ou linefficacit des activits de transformation, sont pour linstant trs importantes et devront tre rduites. La demande future. Dans le court terme, la demande en manioc reposera essentiellement la demande nationale pour lalimentation humaine lalimentation humaine, qui reprsente lheure actuelle 99% des utilisations de la production. Mme si les utilisations industrielles se dveloppent, se sera dun niveau actuel ngligeable et cela ne pourra tre fait que graduellement. Dans le plus long terme, comme dans les autres grands pays producteurs, la demande devrait graduellement se dporter sur la demande de laliment de btail et les utilisations industrielles. De plus, hormis quelques exportations transfrontalires, la production de la RDC ne parviendra pas alimenter un flot important dexportations dans le court et moyen terme. La RD Congo exporte actuellement de petites quantits de cossettes et farine de manioc vers le Congo Brazzaville, lAngola, lOuganda et la Rpublique Centre Africaine. Ces exportations se droulent essentiellement de faon informelle. Lintensit de ces mouvements nest pas connue mais il est raisonnable de penser quils sont relativement limits. Le march sous-rgional pourrait pourtant terme reprsenter un dbouch important. Les populations des pays de lAfrique Centrale, de lAfrique de lEst et de lAfrique Australe sont parmi les plus grandes consommatrices du manioc au monde. Or, plusieurs de ces pays sont dficitaires en manioc. Cest l une opportunit indniable saisir par le Congo. Il faudra cependant pour cela faire de trs important progrs au niveau de la productivit agricole et dans la transformation du manioc. La consommation humaine devrait rester leve dans le moyen terme (3 4% par an). La croissance dmographique future est estime a environ 3% par an et la demande en produits base de manioc une lasticit positive mais faible laugmentation des revenus. Une augmentation du revenu par habitant de 2% par an porterait la demande nationale en manioc environ 4% par an. De fait, laugmentation future de la consommation de manioc, en particulier en zone urbaine, dpendra de sa capacit tre comptitif avec dautres aliments de base comme le riz et le pain, et cela deux niveaux: (i) au niveau de son cot tout dabord; et (ii) au niveau de la faon dont le manioc pourra tre prpar sous une forme pratique, adaptes la vie urbaine. Une source de croissance possible serait la substitution de la farine de manioc celle de bl dans la fabrication du pain et des biscuits. La substitution de farine de manioc pour celle de bl dans le pain est en thorie un norme march potentiel, offrant de plus la possibilit de

59 lindustrialisation du manioc. Cette substitution a t soutenue dans de nombreux pays d'Afrique de l'Ouest par exemple (Ghana, Nigeria, Cote d'Ivoire) mais avec un succs trs limit cause de problmes de qualit et de fiabilit dans la fourniture de la farine de manioc de bonne qualit. La seule faon dassurer l'utilisation de la farine de manioc dans la boulangerie semble tre une dcision politique pour imposer lutilisation dun pourcentage limite de farine de manioc dans le pain (augmenter progressivement de 2% 10%), combine avec des aides cibles pour la production de farine de manioc nonfermente de haute qualit. Aliments pour btail. La consommation actuelle en aliments pour btail (dans les levages modernes) est assure uniquement par des importations (concentrs de protine, vitamines, farine de mais, farine de poisson et soja). Lutilisation du manioc dans lalimentation animale est trs dveloppe dans la plupart des autres grands pays producteurs (Brsil, Chine) et dans l'UE. Elle est trs peu dveloppe en Afrique, sauf dans des pays comme la Cote dIvoire et le Nigria o le manioc commence tre utilis pour les aliments de volaille, mais aussi pour les poissons et llevage de porcs.Le manioc a cependant beaucoup de mal sy faire une place au profit dautres sources de calories comme le mais, bien que les aliments base de manioc soient moins chers que les rations base de mas. Le dveloppement de cette filire demandera un appui structur de la part du Gouvernement, comprenant des activits pilotes/promotionnelles, cibles sur llevage moderne et priurbain : (i) lintroduction de granulatrices prototype pour produire des granuls durs pour la volaille et les poissons; (ii) des campagnes de promotion des aliments de btail base de manioc et (iii) lappui a la mise en place dune production rgulire de produits de varits de manioc adaptes lalimentation animale. Lamidon de manioc et ses drivs. Le march de lamidon est constitu de plusieurs sous-marchs spcifiques pour l'amidon et les produits drivs: colles, dulcorants, thanol et biocarburants. Lindustrie Africaine de lamidon n'est pas encore comptitive mme au Nigeria, o elle est le plus dveloppe du continent en raison des inefficacits dans le processus industriel : (difficult d'approvisionnement et rendement faible de lamidon, etc.). lheure actuelle, les colles sont utilises essentiellement pour la fabrication de carton et de contre-plaqu, les quincailleries locales, la menuiserie, la papeterie et la cordonnerie. A lheure actuelle, elles sont fabriques base de farine de bl et damidon importes. Un taux de substitution de la farine de manioc de 20-40% est considr comme acceptable par lindustrie du contre-plaqu. Le march est relativement faible mais peut constituer un point de dpart de la farine de manioc en dveloppement, puisqu'il ne demande pas de farine de manioc de grande qualit. Dautres opportunits existent pour lamidon base de manioc. Au niveau des brasseries, il y a possibilit de substituer lamidon de manioc certaines matires utilises actuellement (riz, mas, orge et malt). La production

60 dthanol doit tre considre comme un march fort potentiel13. Finalement, vu du prix international du ptrole et des carburants, il semble qu terme la production de biocarburant reprsente un important dbouch potentiel pour le manioc en RDC. En 2009, la RDC a import 130.000 m3 dessence. La production de biocarburants dans des zones loignes des ports dimportation est particulirement intressante. La possibilit de lancer des units pilotes devrait tre explore rapidement. Actions mener. Les axes principaux dune stratgie de dveloppement du secteur sont: (a) lamlioration de la productivit agricole; (b) la mcanisation de la transformation primaire; (c) lorganisation des chanes dapprovisionnement et (d) le dveloppement dindustries efficaces et comptitives. Une action efficace au niveau de la production agricole. En effet, il faudra que la production nationale saccroisse considrablement pour satisfaire la demande humaine et celle de lindustrie. Cela ne sera possible que par des gains importants de productivit agricole. On estime en effet que pour satisfaire la seule demande supplmentaire en alimentation humaine lhorizon 2020, il faudrait au rendement actuel mettre une superficie additionnelle de 600.000 1.000.000 ha. Au del du problme de la disponibilit en terres, une contrainte forte sera celle de la disponibilit de la main duvre, au niveau agricole et au niveau de la transformation primaire. Il faut donc non seulement accrotre les rendements agricoles mais aussi promouvoir lintroduction de la mcanisation de la transformation primaire. La dfinition et la mise en uvre dune stratgie de dveloppement des industries de laliment de btail et dautres utilisations industrielles. Cette stratgie devrait tre cible sur les utilisations les plus prometteuses et ancre sur des zones (i) de forte concentration de la demande et ou les producteurs ont dj un bon accs au march et (ii) forte densit en termes daccs des oprateurs privs aux services essentiels : nergie, communication, quipements, services dentretien, crdit De tels clusters agro-industriels pourraient tre crs autour de Kinshasa et des principaux centres urbains

61 dhuile de palme dont 100.000 tonnes provenant des plantations industrielles, 50.000 des plantations villageoises et environ 120.000 de la palmeraie naturelle. En 2001, aprs quatre dcennies de dclin, la production des plantations industrielles tait estime moins de 5.000 tonnes. Limmense majorit de la production nationale provient des plantations villageoises ou de la palmeraie naturelle et est soit autoconsomme, soit commercialise sur les marchs locaux. A lheure actuelle, la RDC importe environ 50.000 tonnes dhuile de palme par an pour faire face la demande nationale qui na cess de progresser. La production nationale est estime environ 300.000 tonnes dont 200.000 provenant de la palmeraie naturelle, 50.000 des plantations villageoises et 50.000 des plantations industrielles. Les importations et la production des plantations industrielles approvisionnent essentiellement les grands centres urbains. La grande majorit de la production des plantations villageoises et de la palmeraie naturelle est soit autoconsomme soit vendue sur les marchs locaux par des commerants trs actifs, mais capacit dcoulement trs faible. Lhuile de palme est utilise comme huile alimentaire (trs largement non-raffine) ou pour la fabrication de savons et autres produits de consommation courante (bougies, etc.). Le secteur industriel est domin par deux grands groupes (PHC et Blattner) qui approvisionnent des industries de transformation (MARSAVCO) de Kinshasa. Les plantations industrielles sont dans lensemble trs vieilles et en fin de cycle productif. Leur rhabilitation et extension ont repris ds 2002. Leur production a recommenc a crotre trs sensiblement, passant de moins de 15.000 tonnes en 2001 plus de 50.000 tonnes aujourdhui. Il semble que le secteur villageois nait pas cess de renouveler rgulirement ses plantations (essentiellement pour lautoconsommation). Cependant cela a t fait avec du matriel vgtal non-slectionn, de trs faible productivit. Les rendements moyens sont trs bas : de 5 tonnes de rgimes lhectare en plantation villageoises 10 tonnes en plantations industrielles (contre 25 ou mme 30 tonnes/ha en Malaisie et en Indonsie). De plus, le rendement de la transformation en huile est trs faible: 15% en extraction industrielle, cause dquipements obsoltes, contre 23% pour des units modernes; moins de 10% en extraction artisanale, cause de mthodes archaques (presse manuelle) qui entranent non seulement un taux dextraction trs bas mais encore une mauvaise qualit (acidit) de lhuile. Il existe aujourdhui des minipresses qui permettent des taux dextraction de 18-20%. Ces trs faibles rendements lextraction entranent un gaspillage norme, puisque le pays est oblig dimporter plus de 50.000 tonnes par an. Une amlioration du taux dextraction moyen de seulement 5% permettrait de produire environ 150.000 tonnes dhuile supplmentaires (une augmentation de 50%) partir de la mme production de rgimes.

f. Filire du palmier huile


Lhuile de palme tait, lindpendance, le principal produit dexportation du pays, qui en 1960 a export 167.000 tonnes dhuile de palme et 60.000 dhuile de palmiste. Ces exportations reprsentaient prs de la moiti des recettes dexportation totales du pays et le mettaient au rang de second exportateur dhuile de palme au monde, derrire la Malaisie, mais galit avec lIndonsie. La production totale tait bien suprieure en prenant en compte la consommation intrieure (lhuile de palme tant la principale huile alimentaire dans la plus grande partie du pays), estime environ 270.000 tonnes
13 Comme au Nigria. Lalcool utilis Kinshasa et au Bas-Congo provient actuellement dans sa quasi-totalit de la Compagnie Sucrire de Kwilu Ngongo qui le produit partir de la mlasse de la canne sucre.

62 Le potentiel de croissance du secteur est considrable. En effet, la demande nationale et internationale en huile de palme est forte, y compris pour le biodiesel, et les prix sont et devraient rester attractifs (voir ci-dessous). La demande nationale devrait connatre une croissance soutenue cause de la croissance dmographique (3% par an) et laugmentation de la consommation par habitant, faible lheure actuelle (environ 5 kg/an contre plus de 12 kg/an en Afrique de lOuest) grce une hausse des revenus. On peut raisonnablement estimer que la seule demande nationale, aujourdhui estime 350.000 tonnes pourrait augmenter au rythme de prs de 5% par an et dpasser le million de tonnes en 2030. Cela reprsente prs de trois fois le niveau actuel et demanderait la plantation denviron 160.000 ha de plantations additionnelles (avec un rendement moyen de 20t/ha), soit 8.000 ha par an. Cela est possible, tant dans le secteur industriel que dans le secteur villageois. En effet (i) les conditions agro-climatiques de la RDC sont extrmement favorables au palmier huile, surtout dans la province de lquateur et dans la Cuvette (o il existe dimportantes superficies de palmeraie naturelle) et (ii) les cours de lhuile de palme sur le march international devraient rester levs lavenir. A lheure actuelle, le prix de revient moyen de lhuile de palme brute (CPO) produite par les principales plantations industrielles du pays peut tre estim environ 700 USD/tonne rendue Kinshasa, ce qui est dj infrieur au prix de revient de lhuile importe (environ 900 USD/t). De plus, des gains de productivit importants sont possibles tous les niveaux de la chane productivit agricole, taux dextraction de lhuile, rduction des cots de transport qui permettraient de rduire substantiellement les cots de production14 et donc daccrotre les marges. La priorit devrait tre accorde aux amliorations dveloppes ci-aprs. Accroissement de la productivit agricole. Comme on la dit, les rendements actuels sont trs bas (moins de la moiti ou mme du tiers de ceux atteints en Asie du Sud-est) cause de lge avanc des plantations et de la faible productivit du matriel vgtal. Actuellement, la recherche congolaise ne produit plus de matriel vgtal slectionn et les grandes plantations industrielles importent et multiplient ce dont elles ont besoin. Elles sont aussi capables de mobiliser par elles-mmes les intrants et services dont elles ont besoin. Ce nest pas le cas pour les planteurs villageois et la grande majorit des exploitations de taille moyenne qui nont lheure actuelle accs ni aux plants ni aux conseils dont ils auraient besoin pour augmenter leur productivit. Il sera donc ncessaire de mettre en place rapidement des mcanismes, par exemple en se servant des plantations industrielles comme relais dans le cadre de partenariats public-priv, qui permettent la diffusion du progrs technologique (plants slectionns, intrants, conseil) auprs des planteurs villageois.
14 Le prix de revient de lhuile brute est denviron 250 USD/t en Malaisie et de 350 USD/t en Cte dIvoire.

63 Amlioration du rendement de lextraction. Les plantations industrielles sont dotes dquipements pour la plupart obsoltes, dont lefficacit extrmement basse grve lourdement leurs prix de revient. Ces quipements doivent tre renouvels rapidement. Pour cela les oprateurs se heurtent labsence doffre de crdit moyen terme, sauf cas exceptionnel: accs au Fonds de Promotion de lIndustrie (FPI, voir ci-dessous) ou des crdits off-shore. Mais le dveloppement du secteur de lhuile de palme peut avoir des consquences sociales et environnementales trs srieuses. Lexpansion incontrle des plantations industrielles peut en effet dpossder les populations de leurs droits fonciers coutumiers et les priver de leurs moyens de subsistance. Au plan environnemental, elle peut aussi engendrer dforestation et perte de biodiversit massives ; pollution des cours deau et des nappes phratiques par les engrais et les produits phytosanitaires et mission deffluents toxiques et enfin production dimportantes quantits de gaz effet de serre (CO, mthane). Il sera donc trs important de sassurer que la politique de concession agricole du Gouvernement permet de rduire au minimum ou dliminer les effets sociaux et environnementaux indsirables du dveloppement du secteur.

g. Filire de lhva
La production de caoutchouc naturel (de plantation) a commenc en RDC en 1906. En 1960, le Congo comptait environ 90.000 ha de plantations, dont 1/3 de plantations villageoises (essentiellement dans le Bas-Congo, lquateur, le Bandundu et la Province orientale) et produisait 60.000 tonnes de caoutchouc. A la fin des annes 70, aprs la zarianisation des plantations industrielles, la production avait chut 20.000 tonnes et les exportations 18.000 tonnes. Depuis, le dclin a continu et la production annuelle se situe environ 10.000 tonnes, produites presque exclusivement par 15.000 ha de plantations industrielles, les plantations villageoises ayant pratiquement disparu. Les (7.500 tonnes) de la production est exporte, le reste (2.500 tonnes) tant utilis localement pour la production de pneumatiques (Cobra) et de chaussures. Tableau 1.6 : Production industrielle et villageoise par province
Province Bas-Congo Bandundu quateur Total Secteur agro-industriel Surface (ha) 5400 3400 6500 15300 Production (t) 2800 300 6600 9700 Secteur villageois Surface (ha) 300 300 Production (t) 100 100

Source: Etude des Filires Huile de palme et Caoutchouc; Groupement AGRER EARTH Gedif, 2006

64 Le prix de revient du principal produit (feuilles de caoutchouc fum) est trs lev (750 USD/t, FOB) en raison, comme dans le cas du palmier huile, de la faible productivit des plantations (moins de 1 t/ha contre 2,5 t/ha en Cte dIvoire), de lge des plantations et de la faible productivit de la main duvre; dinstallations industrielles obsoltes et dun cot de lnergie trs leventranant des cots dusinage trs levs et des frais de transport et dexportation prohibitifs.15 De plus, labsence de contrle qualit entrane une dcote importante du caoutchouc congolais sur le march international (de lordre de 20%). Le secteur de lhva offre la RDC une importante source de croissance potentielle. En effet, le pays possde des conditions agro-climatiques trs favorables, au moins aussi bonnes que la Cte dIvoire et probablement meilleures que celles des pays asiatiques. La demande et les prix internationaux devraient rester levs (2,20-2,50 USD/kg), le prix du caoutchouc naturel voluant paralllement celui du caoutchouc synthtique et donc du ptrole. Ce niveau de prix international, mme avec les cots de production actuels (trs levs), permet de dgager des marges bnficiaires trs importantes. Les gains de productivit possible chaque niveau de la filire augmenteraient encore cette marge. Il est donc probable que le secteur devrait intresser tant les oprateurs industriels que les planteurs villageois (sils ont accs une usine de traitement). La RDC ne devrait plus avoir aucun problme placer une production beaucoup plus importante sur le march international o elle est un producteur trs marginal. La contrainte principale est donc au niveau de la rponse de loffre des producteurs nationaux. Il semble raisonnable denvisager un programme de plantation/replantation dau moins 50.000 ha au cours des 20 prochaines annes (2.500 ha/an quand la Cte dIvoire projette den planter plus de 15.000 ha/an). Cela devrait permettre la RDC de produire/exporter plus de 40.000 tonnes de caoutchouc (sec) en 2030 contre 10.000 tonnes lheure actuelle, une croissance annuelle moyenne de 7% sur la priode16. La croissance soutenue du secteur de lhva aurait des bnfices substantiels pour la RDC, non seulement en termes de recettes dexportation, mais aussi de cration demploi, en particulier si ce dveloppement inclut le secteur villageois. En effet, la production de caoutchouc permet la cration dun emploi plein temps pour deux hectares de plantation en production (emploi agricole et agro-industriel). Comme dans le secteur du palmier huile, les contraintes principales lever pour transformer lavantage comparatif du pays pour la production de caoutchouc en comptitivit relle sont: laccs du matriel vgtal performant et laccs au crdit moyen/long terme pour le financement des plantations et de loutil industriel. De plus, le dveloppement
15 Pour une plantation en quateur, les cots sont les suivants : cots agricoles 150 $/t ; cots dusinage 100 $/t ; cot de transport jusqu Matadi 150 $/t, soit une fois et demie le cot du fret maritime entre Matadi et lEurope (100$) ; frais dexportation 300 $/t, extraordinairement levs. 16 La croissance initiale sera cependant trs limite cause de la longue priode ncessaire (7 ans) pour lentre en production des jeunes arbres. On ne pourrait donc voir une croissance significative de la production quaprs 2017.

65 soutenu du secteur exigera facteur important pour le secteur de lhva la disponibilit dune main duvre performante en particulier de saigneurs. Le dveloppement des plantations industrielles dhva peut avoir des impacts ngatifs (environnementaux, sociaux) pratiquement similaires ceux des plantations de palmier huile et devra tre men de faon trs coordonne pour en limiter les dangers. Finalement, contrairement lhuile de palme pour laquelle il existe un march local trs comptitif, la production des plantations villageoises est totalement dpendante dune unit industrielle pour son usinage et sa commercialisation. Cela peut induire des comportements monopolistiques de la part de lindustriel. Il sera donc ncessaire de mettre en place une politique de prix au producteur transparente et quitable.

h. Filire du caf arabica.


Larabica est exclusivement cultiv dans le Nord et le Sud Kivu o le climat est trs favorable cette spculation. Au dbut des 70, la production tait denviron 15.000 tonnes, provenant surtout de plantations tablies par les colons, mais aussi de plantations villageoises. Avec la politique de zarianisation, de nombreux domaines furent abandonns, mais les plantations villageoises ont continu se dvelopper. En 1989, les exportations darabica atteignaient encore 20.000 tonnes. Mais les superficies en production et la production ont dclin fortement partir de 1990 en raison des troubles qui ont affect le Kivu. Les exportations officielles (il existe en effet une fraude importante, voir ci-aprs) sont tombes moins de 4.000 tonnes en 2003 avant de rebondir rcemment (7.000 tonnes en 2008) grce lamlioration des conditions de scurit dans les rgions de production. On estime quil existait en 2006 environ 75.000 ha de plantation darabica dont plus de 85% constitus de petites plantations villageoises de moins de 5ha (et environ 70.000 planteurs). Les domaines de plus de 50 ha ne reprsentant quune petite partie du total (3% soit 2.000 ha). Les rendements sont trs faibles entre 150 et 300 kg/ha cause du vieillissement et de la faible densit du verger (plus de 80% des plantations sont ges de plus de 30 ans), du manque daccs aux varits amliores et de mauvaises pratiques culturales. La qualit est mdiocre (seul 1,6% de la production se classait, en 2006, dans les meilleures catgories, K1 K3, contre 43,6% dans les annes50) ce qui entrane une dcote importante du produit sur le march international. Certains grands domaines tel que celui de Katale (Goma) importent des varits performantes des pays voisins, mais limmense majorit des (petits) producteurs na accs ni du matriel vgtal slectionn ni aux conseils dont ils ont besoin. Les programmes de recherche sur larabica (INERA) se sont arrts au dbut des annes 90 et lOffice national du Caf (ONC) responsable de lappui aux producteurs a cess de fonctionner au dbut des annes 1990, se cantonnant au contrle des exportations.
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17 LONC a trois bureaux rgionaux dans la rgion et a install quelques germoirs et ppinires,

66 Les exportations officielles se montaient en 2006 4.500 tonnes, auxquelles il faut ajouter un volume au moins gal dexportations frauduleuses (par le Rwanda/Ouganda) suscites par le niveau trop lev des droits sur les exportations. La production totale actuelle peut donc tre estime au moins 10.000 tonnes de caf marchand. La plus grande partie des exportations provient des planteurs villageois et se fait sous forme de caf pr-sch (parche), vendu des acheteurs rwandais ou ougandais qui le transforment en caf marchand et non lieu de caf dparch par voie humide (fully washed) qui permet des prix plus levs sur le march international. La raison essentielle de la fraude et des exportations sous forme de caf en parche sont les surcots importants supports par les exportations officielles dus (i) aux nombreux prlvements, lgaux et illgaux, collects par un nombre impressionnant de services publics (une vingtaine) et peut tre plus encore (ii) aux tracasseries et longs retards subis par les exportations officielles. Tableau 1.7 : Structure des cots Octobre 2009 Structure des cots (octobre 2009) (en USD par tonne) Prix de vente (Mombasa) Transport Kivu-Mombasa Taxe et autres frais dexportation Sortie usine Usinage (Dpulpage/dparchage) Bord champ (caf sec) Bord champ parch (60%) Cots agricoles
Source: tudes des filires th, quinquina et arabica, Experco International, 2006

67 Figure 1.1: Flux principaux et flux secondaires

2.500 240 250 2.090 90 2000 1200 800

Le tableau ci-dessus montre que les cots daccs au march sont substantiels. Les taxes et autres prlvements officiels et non-officiels reprsentent prs de 10% du prix de vente et 13% du prix dpart-usine; les cots de transport sur laxe nord entre Goma et Mombasa sont trs levs (240 USD/t, soit prs du double de celui pay par les producteurs ougandais ou rwandais (140 USD/t), les transporteurs facturant une prime de risque et les grands dlais dimmobilisation lors du chargement du produit.

Source: tudes des filires th, quinquina et arabica, Experco International, 2006

mais ses activits dappui sont trs marginales.

La RDC (Kivu) offre des conditions exceptionnelles pour la production darabica de haute qualit (climat, sols volcaniques trs fertiles, moyen terme mme sans engrais). La culture de larabica est trs ancre dans les systmes de culture du paysannat et les prix prvus moyen terme (2,50 USD/kg) permettent doffrir un prix bord-champ relativement attractif, mme avec les cots de commercialisation actuels trs pnalisants (environ 1,0 USD/kg pour du caf humide). Laccs au foncier ne devrait pas prsenter de problme pour les planteurs villageois, ni moyen terme pour les plantations

68 industrielles (domaines) qui peuvent dans un premier temps se concentrer sur la rhabilitation de leurs plantations. Il existe encore au Kivu une dizaine de domaines qui semblent intresss rhabiliter leurs plantations et relancer le traitement par voie humide de leur propre production, mais aussi de celle des petits planteurs les entourant (ce qui permettrait de produire du fully washed de trs bonne qualit) et qui pourraient moyen terme servir de relais pour offrir aux petits producteurs laccs au matriel vgtal et au conseil. La plantation/replantation de 1000 ha par an sur les 20 prochaines annes, objectif trs raisonnable, permettrait datteindre une production de 10.000 12.000 tonnes supplmentaires en 2030 et une production totale denviron 20.000 tonnes contre 10.000 tonnes actuellement soit un taux de croissance de plus de 7% par an. Comme dans le cas des autres cultures prennes, les obstacles lever en priorit sont celles de laccs du matriel vgtal performant et au conseil (qui pourrait doubler les rendements actuels); laccs au crdit moyen terme pour financer les plantations et les quipements ncessaires et la rduction des cots et tracasseries qui grvent lourdement la comptitivit des producteurs congolais et encouragent la fraude. Laccs aux plants slectionns, aprs bien sr le retour de la scurit en zone rurale, est la contrainte fondamentale lever pour le dveloppement de la production villageoise. En effet, les circuits de commercialisation sont rests trs actifs mme dans les priodes troubles. Dans la mesure o ils sont dcapitaliss et nont aucun accs au crdit, une option raliste court/moyen terme semble tre de subventionner la production et la distribution des plants. Il est faut aussi amliorer la qualit par de meilleures pratiques culturales, un meilleur schage et soit un meilleur dpulpage sur exploitation pour la voie sche pratique par la majorit des petits producteurs19, soit le passage la voie humide.
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69 les quelques grands domaines qui subsistent encore, la production villageoise ayant pratiquement disparu (60 tonnes en 2006). Les rendements sont trs bas 300 500 kg/ha de th marchand (2,0/2,5 t. de feuilles fraches) pour les petits planteurs, une tonne/ha pour les plantations industrielles (5,0 t. de feuilles fraches) en raison de lge des plantations (entre 30 et 60 ans), de la non-utilisation dintrants et de mauvaises pratiques culturales. Il nexiste plus aucun appui la production. La recherche a cess depuis le dbut des annes 90 et lONC, responsable du conseil technique aux producteurs a, comme dans le cas de larabica, totalement cess ses activits dans ce domaine. Les domaines toujours en production (en 2006) ont timidement commenc rhabiliter leurs plantations. Ils sapprovisionnent en matriel vgtal slectionn au Rwanda ou au Kenya. Les petits planteurs eux ny ont pas accs. Alors quil existait 22 usines en 1960, il nen existe plus aujourdhui que 5 en fonctionnement, toutes vtustes. Elles ont une productivit trs faible, consommation trop de bois et produisent un th de qualit infrieure qui souffre dune dcote importante sur le march20. Toute relance du secteur exigera leur rhabilitation et donc des investissements substantiels. La production est pour lessentiel exporte (vendue aux enchres Mombasa), l exception de faibles quantits vendues sur le march de Kinshasa. La RDC possde un trs bon avantage comparatif pour la production de th et le potentiel de production est considrable sur les hauts plateaux du Kivu qui offrent des conditions agro-climatiques et des sols exceptionnellement favorables sa production. Les prix prvus moyen terme sur le march international sont attractifs (2,20/2,50 USD/kg). Le dveloppement du secteur, qui est actuellement sinistr, exige la leve des contraintes qui pnalisent la comptitivit de la production congolaise de th et sont semblables celles affectant la production darabica: faible productivit agricole (accs des plants slectionns et renouvellement des plantations), faible productivit de lusinage (rhabilitation des usines ncessitant un accs des crdits dinvestissement), frais de transport et dexportation rendus prohibitifs par les tracasseries administratives et des prlvements importants21. Le fait que les producteurs congolais puissent oprer profitablement dans les conditions actuelles dmontre amplement lavantage comparatif dont jouit le pays pour la production de th. Les gains de productivit possibles tous les stades de la filire rendent cette culture particulirement attractive pour les investisseurs et pour les planteurs villageois. Comme pour larabica, laccs au foncier ne devrait pas tre une contrainte forte moyen terme. La plantation/replantation de 1.000 ha
20 Un des autres facteurs ayant un impact ngatif sur la qualit est le dlai trop important entre cueillette et lusinage des feuilles fraches. 21 A lheure actuelle le prix moyen obtenu par le th congolais aux enchres de Mombasa est denviron 1.800-2.000 USD/t (dcote de 10% par rapport au th Rwandais et de plus de 40% par rapport aux meilleurs ths Kenyans). Son prix de revient est denviron 1.500 USD/t ainsi rpartis : cots agricoles 450, cots dusinage 600, cots de transport et dexportation 450.

i. Filire du th
La zone de production du th est la mme que celle de larabica, essentiellement le Kivu. Lvolution de la production a galement t similaire: long dclin aprs lindpendance, la zarianisation provoquant labandon dun grand nombre de domaines, ce qui a entran aussi larrt de la production villageoise que ces domaines traitaient dans leurs usines. Vers le milieu des annes 60, il y avait environ 14.000 ha de plantations, dont 1.500 ha de plantations villageoises (9%) et la production tait de 11.000 tonnes de th marchand. La production ntait plus que de 4.500 tonnes en 1985 et elle sest effondre avec les conflits de 1996-1998 (600 tonnes en 2001). Elle a lgrement repris depuis lors et tait estime en 2007 environ 2.000 tonnes de th marchand, produites exclusivement par
18 Le cot dtablissement des plantations industrielles est estim environ 1.300 USD/ha et celui des plantations villageoises 400 USD/ha hors main duvre (essentiellement pour lachat de plantules). 19 Il existe de petits dpulpeurs performants dun cot modique, mais ils ne sont pour linstant pas disponibles au Kivu. Il existe mme de petits quipements (co pulper) permettant de produire du fully washed de haute qualit, qui sont utiliss avec succs en Amrique Latine et au Kenya.

70 par an pendant les 10 prochaines annes, permettrait datteindre une production de 15.000/20.000 tonnes en 2030, soit un taux de croissance de plus de 10% par an. Mais il faut noter que, vu la ncessit dusiner rapidement la production, le dveloppement du secteur villageois est trs troitement dpendant de la rhabilitation du secteur industriel.

71 CACAOCO-Bulu et INERA dans lquateur, CABEN dans lOrientale ) ; bien que certaines de ces dernires soient maintenant en mtayage telles que la SCAM auxquelles sont associes des plantations villageoises.23 Les plantations sont trs vieilles. Celles des planteurs villageois sont issues de matriel vgtal tout venant de trs faible productivit. Les rendements sont trs faibles (200 kg/ha contre 450 kg en Cte dIvoire, plus dune tonne au Viet Nam). Il ny a pratiquement aucun traitement phytosanitaire et si les mthodes culturales semblent correctes sur les domaines qui disposent en gnral de personnel qualifi, elles sont trs sommaires pour les plantations villageoises qui nont en gnral accs aucun conseil agricole. Les services de lOffice national du Caf (ONC), responsable du dveloppement du secteur caf/cacao et du MAPE ont en effet totalement disparu du terrain et seuls quelques domaines et ONG (IRM dans lquateur) offrent encore un appui aux planteurs villageois. Toute recherche sur le cacao a cess depuis longtemps. LINERA (stations de Yangambi, Luki et de Bongabo) dispose encore de clones de cacaoyers hybrides mais la qualit de ce matriel gntique doit tre vrifie et il est trs probable quil nest plus comptitif par rapport au matriel vgtal disponible actuellement dans les grands pays producteurs. De plus, les clones de lINERA ne sont pas multiplis et mis la disposition des planteurs. Certains domaines (PHC dans lOrientale par exemple) qui ont rcemment commenc replanter le font avec du matriel vgtal venant de Cte dIvoire. Il faudra importer du matriel vgtal trs performant des principaux pays producteurs, ladapter aux conditions congolaises et relancer la multiplication de ces clones par la recration de parcs bois et de champs semenciers au niveau des stations de recherche et des centres de bouturage et/ou de greffage dans les zones de production. Le traitement des fves aprs rcolte (fermentation, schage) est en gnral de qualit acceptable sur les domaines, mais de trs mauvaise qualit pour les plantations villageoises. Les planteurs vendent des fves peu fermentes, mal sches et souvent immatures. Les producteurs sont dailleurs pays au mme prix quelle que soit la qualit et nont donc aucune incitation bien traiter leur cacao avant de le vendre. Le traitement de la production villageoise est donc fait par les acheteurs domaines ou oprateurs indpendants mais la qualit finale est souvent compromise. Les domaines possdent en gnral les quipements de transformation et de stockage ncessaires, en principe agrs par lONC. Ces quipements sont toutefois extrmement vtustes et leur productivit est faible. Ils doivent tre renouvels mais limpossibilit actuelle dobtenir des crdits ne permet pas de financer les investissements ncessaires. Lindisponibilit de lnergie (lectricit, gasoil,.) grve lourdement les activits
23 Cette production en poche, et la survivance de plantations commerciales utilisant du personnel salari alors que ce type de production a pratiquement disparu ailleurs dans le monde, est probablement lie au besoin davoir une concentration suffisante de produit pour permettre sa commercialisation, et au fait que les plantations de cacao des grand domaines sont en gnral associes dautres spculations telles que le palmier huile et/ou lhva, ce qui en diminue les cots.

j. Filires du robusta et du cacao.


Ces deux filires ont un pass trs diffrent et des perspectives de relance sont assez contrastes. Alors que la production de cacao na, curieusement vu des avantages comparatifs de la RDC pour cette culture, jamais dcoll (toujours infrieure 6.000 tonnes/an), la production de robusta tait dj importante avant lIndpendance (50.000 tonnes exportes en 1959) et sest encore dveloppe jusqu la fin des annes 80 (prs de 110.000 tonnes en 1989) avant de seffondrer au cours des deux dernires dcennies. Elle est actuellement de moins de 20.000 tonnes. Ces deux filires sont actuellement sinistres, mais les perspectives de dveloppement du cacao semblent excellentes. Par contre, celles de la filire robusta sont beaucoup moins videntes.

Situation actuelle
Cacao. La culture ne sest jamais dveloppe en RDC malgr des conditions agroclimatiques excellentes et le fait que la culture nest pas trs exigeante en main duvre ou en mthodes culturales. Alors que dans la grande majorit des pays producteurs, la production vient essentiellement des plantations familiales, elle a t et est encore au Congo largement le fait de plantations commerciales. A lIndpendance, la production tait de 5.200 tonnes et largement le fait de socits agro-industrielles installes dans les provinces de lquateur et du Bas-Congo. La Socit Unilever ralisait 45% de la production totale et 5 autres grandes plantations 40%. La production villageoise (10%) sest dveloppe autour de ces agro-industries qui offraient les plants et les dbouchs aux planteurs villageois et grce des projets spcifiques tels que le Projet Cacao de Bengamisa (CABEN) dans la Province orientale. La production na jamais dpass un niveau trs faible surtout quand on la compare celle dautres pays africains comme la Cte dIvoire (1,4 millions t.), le Ghana (750.000 t.), le Nigeria et mme le Cameroun voisin. Dans les annes 80, elle a atteint un maximum de 6.300 t. avant de dcliner lentement autour de 3.500 tonnes par an au milieu des annes 90. Elle tait de 2.000 tonnes en 2006. Il est difficile davoir une ide prcise de ltat actuel de la filire, tant au niveau de la production (superficies des plantations, rendements, production) que des circuits de commercialisation. La production est localise essentiellement dans le Bas-Congo, lquateur (nord) et la Province orientale, avec de faibles productions subsistant encore dans le Bandundu, le Maniema, le Kasa (nord) et le Sud et le Nord-Kivu22. Elle est toujours largement le fait de grandes plantations (SCAM dans le Bas-Congo, PHC,
22 Butembo, ou un programme de replantation est en cours avec lappui de la GTZ.

72 de transformation (schage). Les acheteurs indpendants sont de petits commerants ambulants qui achtent de petites quantits car leur capacit financire est trs limite. Ils prennent de trs grosses marges pour compenser la faiblesse des quantits quils traitent et couvrir les risques importants quils courent du fait de la trs mauvaise qualit du produit. Le cacao congolais est essentiellement destin lexportation via Kinshasa et Matadi (il y a aussi des exportations frauduleuses partir des zones de production situes prs de la frontire nord du pays). La mauvaise qualit du cacao produite entrane une dcote trs importante sur le march international (300/400 USD/tonne). Un prix indicatif au producteur est en principe publi par lONC, calcul sur la base des prix internationaux et dun barme des cots normatifs de commercialisation, mais il est peu connu des planteurs et systmatiquement ignor par les acheteurs. Les cots de commercialisation sont trs levs: (i) faible densit du produit qui augmente le cot du groupage; (ii) dlabrement des infrastructures de transport, faible efficacit et cot lev des services de transport et dexportation (on estime que les cots de transport et de mise FOB peuvent atteindre jusqua 500 USD/t.) et (iii) multiples taxes, lgales ou non qui sont prleves tous les niveaux de la filire. Le prix bord champ est donc faible, probablement pas plus de 25% du prix FOB du produit. La faiblesse des prix pays aux producteurs et la de la productivit des plantations semble avoir t un obstacle dcisif au dveloppement de la production villageoise face la concurrence du palmier huile, des cultures vivrires et des activits extra-agricoles (secteur minier artisanal) pour la main duvre familiale. Le caf robusta. La filire du robusta a longtemps t un secteur cl de lconomie nationale et une source de revenus considrables la fois pour lensemble de lconomie et pour un grand nombre de petits planteurs qui taient responsables de prs de 90% de la production totale. A son apoge vers la fin des annes 1980, elle occupait prs de 800.000 mnages agricoles (reprsentant environ 5,0 millions de personnes), essentiellement dans les provinces de lquateur et de lOrientale. Aujourdhui, elle est pratiquement abandonne. Les exportations officielles qui taient en 1989 de 107.000 tonnes ont chut environ 7.500 tonnes en 2008, auxquelles sajoutent des exportations illgales vers les pays limitrophes (Tchad, Soudan, Centre Afrique) dun volume quivalent. La production annuelle totale peut donc tre estime 15.000 tonnes. La chute dramatique de la production est attribuable plusieurs facteurs: (i) la zarianisation qui a provoqu la disparition dune grande partie des plantations commerciales qui servaient de relais la production villageoise; (ii) la crise prolonge qui a affect le pays et en particulier les grandes zones de production (quateur, Orientale), entranant la dgradation des infrastructures et la disparition des services dappui tatiques (ONC, MAPE); (iii) le bas niveau des cours internationaux pendant de longues priodes qui a limin toute incitation pour maintenir une production devenue non-comptitive par rapport dautres spculations comme le palmier huile et les productions vivrires et enfin (iv) lincidence de la trachomycose dans une grande partie des zones de production traditionnelles.

73 La superficie totale des plantations de caf et de celles encore en production nest pas connue mais, lvidence, une grande partie a t abandonne. Sur la base dune estimation de la production totale denviron 15.000 tonnes de caf marchand et de rendements moyens denviron 150 kg/ha (caf marchand), la superficie occupe ne doit pas tre suprieure 100.000 ha. Les principales rgions productrices sont le Bas-Congo, le Bandundu, le Kasa Oriental, lquateur et, dans une moindre mesure la Province Orientale. Bien que certaines plantations industrielles se soient maintenues jusqua aujourdhui (SCAM dans le Bas-Congo), la production est trs largement domine par les plantations villageoises (90% de la production totale). Lge moyen des plantations est trs lev (35-40 ans). Les plantations industrielles ont t tablies partir de matriel vgtal slectionn mais limmense majorit des plantations paysannes lont t, et le sont encore dans les rares cas o il y a replantation, partir du matriel tout venant trs peu productif. LINERA dispose encore au niveau de ses stations de quelques clones lites robusta, mais ce matriel nest pas diffus au niveau paysan24. Certaines plantations agro-industrielles sont assez bien entretenues mais toutes souffrent du manque de main duvre. La grande majorit des plantations villageoises ne sont plus entretenues. Les intrants ne sont utiliss ni par les plantations industrielles ni par les planteurs villageois, ce qui favorise les maladies et infestations dinsectes. Les rendements sont donc trs bas (au mieux de lordre de 150 kg de caf marchand/ha). Les plantations industrielles observent le calendrier agricole et le schage y est fait sur des aires cimentes ou dans des schoirs statiques ou rotatifs. La rcolte du caf est par contre trs mauvaise chez les planteurs villageois paysans qui rcoltent les cerises vertes et rouges en un seul passage (rcolte au tamis), ce qui est l origine dun grand nombre de grains immatures (grains noirs) dans le produit. Les baies sont sches sur terre battue. Les exploitations industrielles commercialisent elles-mmes leur production (ventes aux exportateurs ou aux torrfacteurs pour le march national). Les producteurs villageois vendent le caf-coque soit aux plantations industrielles proximit, soit aux commerants indpendants qui le dcortiquent et le revendent en gnral pour la consommation nationale soit pour lexportation sur le march rgional. Comme dans le cas du cacao, les producteurs sont pays au mme prix pour le caf de mauvaise et de bonne qualit. Par le pass, le pays stait dot dun grand nombre dunits de schage/dcorticage rparties sur lensemble des zones de production. la suite la chute de la production, la majorit de ces usines ont ferm. La plupart des usines encore en activit sont trs vtustes. Elles ont une efficacit trs faible et ne peuvent en gnral respecter les normes techniques. Limpossibilit actuelle dobtenir des crdits empche le financement des investissements qui seraient ncessaires leur renouvellement. La vieillesse du verger ainsi que les mauvaises pratiques culturales, de rcolte, de schage et dcorticage, rsultent en une trs mauvaise qualit du caf marchand. En consquence, le robusta de
24 De plus, comme dans le cas du cacao, la productivit de ces vieux clones doit tre teste et pourrait savrer trs infrieure aux clones plus rcents utiliss dans les autres pays producteurs.

74 la RDC, jadis rput pour sa haute qualit, subit aujourdhui une importante dcote sur le march international. Comme dans le cas du cacao, le prix bord champ est donc faible, probablement pas plus de 25-30% du prix FOB du produit. Le caf tant relativement exigeant en main duvre, ces bas prix reprsentent une contrainte trs forte au dveloppement de la production, en particulier villageoise, face la concurrence du palmier huile, des cultures vivrires (et mme du cacao) et des activits extra-agricoles (secteur minier artisanal). Toute relance de la production devra donc imprativement privilgier lamlioration de la qualit chaque niveau de la filire, en ciblant la production de robusta washed (lav), cest--dire trait par la mthode humide comme larabica, qui bnficie de primes substantielles (jusqu 30% et plus)25. La menace de la trachomycose. Le problme le plus proccupant est cependant, et de loin, celui de la trachomycose, un pathogne qui est rapparu en 1983 dans le Haut-Ul et qui sest rapidement propag une grande partie des zones de production des provinces Orientale et quateur (Est) favorise par la mauvaise gestion et labandon des plantations (libre cours au pathogne) et labsence dun programme concert pour en combattre lextension. Si elle nest pas nergiquement combattue la trachomycose pourrait provoquer la disparition totale du verger cafier congolais. Mais les programmes de lutte le reprage, lextirpage, le dbitage et lincinration sont trs coteux (bien au-del des moyens des planteurs villageois et de la plupart des plantations industrielles) et difficiles raliser.

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La RDC possde des solides avantages comparatifs pour la production cacaoyre :


Dans les meilleures zones cacaoyres du Congo, les conditions agro-climatiques sont tout aussi favorables quen Cte dIvoire (les pluviomtries y sont trs semblables mais avec une meilleure distribution). Les sols du Congo sont en gnral propices la culture du cacao. De bons rendements peuvent tre obtenus sans apport dengrais grce de bonnes pratiques culturales (ombrage, plantes de couverture, dchets organiques ou composts) alors quen Cte dIvoire ou dans dautres pays dAfrique de lOuest, lutilisation dengrais est devenu indispensable pour atteindre des rendements satisfaisants. La culture du cacao nest pas trs exigeante techniquement ou en terme de main duvre (beaucoup moins que le caf ou le palmier huile par exemple). Les procds dusinage et de conditionnement sont relativement simples et ne ncessitent pas le recours des technologies pousses pour obtenir un cacao marchand de qualit acceptable.26 La rhabilitation/extension des installations de conditionnement ne demanderait pas dinvestissements trs lourds. Les systmes de production au Congo sont le plus souvent mixtes plantations industrielles entoures de plantations villageoises ce qui est trs favorable un dveloppement rapide de la production villageoise. Des perspectives beaucoup plus sombres pour le robusta. Les prix internationaux du robusta ont chut considrablement depuis 2008 (2,30 USD/kg). En 2010, le prix moyen est prvu 1,50 USD/kg et il devrait diminuer encore en 2011 et 2012, laccroissement attendu de la production mondiale, en particulier de celle du Vietnam, continuant peser sur les cours. Avec la dcote subie par le robusta congolais et les cots trs levs de commercialisation et de transformation (qui ne devraient pas samliorer significativement court terme), les prix au producteur devraient rester bas. La production de robusta est pnalise par une demande de main duvre assez importante par rapport aux spculations concurrentes et devrait donc continuer tre peu attractive tant pour les planteurs villageois que pour les plantations industrielles (qui ont recours la main duvre salarie). De plus, pour ces dernires, la relance de la production impliquerait des investissements assez lourds dans les infrastructures de transformation (dcorticage/ dmarchage, stockage). Enfin, le problme non-rsolu de la trachomycose fait peser une menace considrable sur tout renouvellement du verger.

Perspectives de dveloppement.
Perspectives favorables pour le cacao. Les perspectives pour le dveloppement de la production de cacao en RDC semblent trs favorables. La croissance moyen terme de la consommation mondiale est projete 3%, de nouveaux marchs (Chine, Inde, Europe de lEst) prenant le relais des marchs traditionnels (Europe, tats-Unis). Lvolution de la production mondiale est plus incertaine. La production de la Cte dIvoire, premier producteur du monde, est rendue difficile par la crise que traverse le pays et semble avoir entam un dclin structurel que les autres pays producteurs pourraient ne pas tre capables de compenser. Ces volutions ont provoqu une augmentation du prix international du cacao 3.400 USD/t en janvier 2010, un plus haut de plus de 30 ans. A lheure actuelle, le prix est denviron 3.100/t. et il devrait rester au dessus de 2.500/t. moyen terme. Un tel niveau de prix, mme si la production congolaise souffre dune dcote marque sur le march et si les cots de commercialisation internes sont levs, permettent doffrir des prix trs comptitifs aux producteurs congolais, en particulier dans les zones assez bien relies au march.

25 Dans le pass, le robusta washed du Congo tait rput, notamment sur le march italien.

26 Dautant plus que le cacao est une denre relativement peu diffrencie, contrairement larabica et au th par exemple. Il y a 3 qualits seulement : good fermented, fair fermented et sousstandard.

76 Options de relance. Sil semble donc possible de relancer la production de cacao relativement rapidement, la relance de la production de robusta semble extrmement problmatique lheure actuelle. La seule option possible serait de se situer dans le cadre dun programme essentiellement cibl sur la relance cacaoyre, dans la mesure o les zones de production seraient largement les mmes et o certains domaines pratiquant les deux cultures pourraient tre intresss par une option de diversification profitant dconomies dchelle lies certains quipements et la gestion du domaine. Lamlioration de lefficacit des commerants indpendants pourraient aussi rduire les cots de commercialisation la fois du cacao et du robusta. Les stations de lINERA qui participeraient la relance de la production de cacao taient aussi concernes par la recherche sur le robusta et des programmes limits de slection varitale et de multiplication de clones prometteurs pourraient aussi tre envisags. Les paragraphes qui suivent concernent donc essentiellement les grandes lignes possibles dun programme de relance de la filire cacao qui pourrait nanmoins avoir un effet bnfique indirect nonngligeable sur la filire robusta. Stratgie de relance de la filire cacao. Un programme de relance devrait tre bti sur une vision claire de ce que devraient tre la structure de production et la gestion du secteur long-terme. A terme, la production devrait, comme ailleurs dans le monde, voluer vers des systmes de production largement domins par les plantations villageoises qui ont deux avantages dcisifs sur les plantations industrielles : accs facile au foncier et utilisation dune main duvre familiale leur permettant dabsorber plus facilement les chutes ventuelles des cours du produit. galement terme, (i) le rle de ltat conformment la politique du Gouvernement devrait tre limit la dfinition des grandes lignes de la politique de dveloppement du secteur et la mise en place du cadre lgal et rglementaire ncessaire (concurrence, fiscalit) et (ii) la gestion oprationnelle du secteur devrait tre assure par une interprofession regroupant tous les acteurs de la filire (producteurs, transformateurs, commerants, banques), responsable de la gestion des biens communs de la filire : priorits de la recherche, aide la production de plants slectionns, politique de prix et de qualit, organisation des campagnes). Mais court et moyen terme, cause de labsence de la masse critique ncessaire en termes de production, de dfaillances svres des marchs (intrants, produits financiers) et du manque de capacit tous les niveaux de la filire, le secteur ne sera pas capable de dcoller de faon endogne et laide de ltat sera ncessaire. Cette aide devra porter sur la fourniture des biens et services essentiels, sur la coordination ncessaire tout au long de la filire et sur lappui aux petits producteurs pour quils participent pleinement la valeur ajoute cre dans le secteur. Lintervention de ltat doit toutefois

77 progressivement disparatre lorsque les acteurs de la filire (en particulier des plus faibles dentre eux les planteurs villageois) et de linterprofession auront acquis les capacits ncessaires, y compris financiers, pour prendre en main sa gestion. Il convient donc ne pas construire ou reconstruire des institutions publiques permanentes pour remplir ce qui devraient tre des responsabilits temporaires. Lintervention de ltat devrait se faire par lintermdiaire de programmes spcifiques comportant une stratgie claire de sortie pour lintervention directe de ltat. Cela concerne en particulier le futur rle de lOffice national du Caf (ONC) dans le dveloppement de la filire. Jusquen 1976, lONC dtenait le monopole de lachat et de lexportation du caf. Aprs la libralisation de la filire en 1976, le secteur priv est devenu trs largement dominant dans les activits commerciales de la filire. De plus, cause de linscurit dans les principales zones de production, lOffice nest plus, depuis bien des annes, en mesure dassurer lencadrement technique des producteurs. La tentation de redonner lONC des responsabilits oprationnelles importantes doit tre carte. Tout dabord, les offices publics de commercialisation agricole ont t abandonns dans la quasi-totalit des pays ( lexception du Ghana) cause de leur inefficacit qui se traduisait systmatiquement par des surcots devant tre supports par les producteurs27. De plus, le cot de r-tablissement de lONC dans ces anciennes prrogatives, en termes de capacits humaines et physiques, serait prohibitif. Leffort financier ncessaire dtournerait des ressources publiques dautres activits prioritaires (infrastructure, secteurs sociaux). Il semble donc y avoir deux options pour lavenir de lONC: (i) devenir lagence de rgulation de la filire (mais ce rle pourrait aussi tre jou par le MAPE) ou (ii) devenir linterprofession de la filire, ce qui impliquerait un transfert des fonctions de rgulation au ministre de lAgriculture et une rforme en profondeur de ses statuts, de ses organes de gouvernance (ouverture tous les acteurs de la filire), de ses fonctions et modalits dintervention, de ses capacits humaines et de son mode de financement mais surtout de sa culture interne. Cette deuxime option demanderait aussi que lONC, trs largement dcrdibilis lheure actuelle auprs des oprateurs de la filire, puisse regagner leur confiance. Le choix entre ces deux options devrait tre fait dans le cadre de la prparation participative dune stratgie et dun programme oprationnel pour la relance du secteur. Grandes lignes dun programme de relance. Un programme de relance du secteur pourrait sarticuler sur les grandes lignes suivantes: Ciblage des zones les plus propices du pays: bien relies aux marchs et comportant la fois des planteurs villageois et des plantations industrielles;
27 Cocobod est en effet une curiosit dans le contexte institutionnel africain. Il fonctionne avec une efficacit relative qui se fonde sur une culture rpandue chez les producteurs ghanens et les personnels des services publics qui sest dveloppe avec le temps et qui est unique au Ghana. Il est impensable de crer ce type de culture ex- nihilo dans un pays comme la RDC.

78 Promotion des synergies et complmentarits entre les plantations industrielles et les plantations villageoises; Support intgr tous les maillons critiques de la filire. Production: ouverture de centres semenciers et de ppinires, production et diffusion da matriel vgtal amlior auprs des producteurs, vulgarisation des techniques appropries. Transformation: appui aux planteurs villageois pour les techniques de schage et de fermentation, appui aux plantations industrielles pour la remise niveau de leurs installations de traitement et conditionnement. Commercialisation : quipement, fonds de roulement. Excution base largement sur les capacits existant dj sur le terrain et les acteurs de la filire eux-mmes, le Gouvernement se rservant un rle de rgulateur de la filire et danimateur temporaire (au moyen de subventions cibles pendant la phase de dmarrage). Un tel programme devrait tre mis en uvre par un oprateur spcialis (comme par exemple le STCP ou une ONG internationale) pour permettre une coordination troite la fois verticale et horizontale entre les diffrents acteurs de la filire: domaines, coopratives, acheteurs, exportateurs. Le programme devrait en particulier inclure, outre un appui lamlioration de la productivit agricole, ltablissement dun systme de commercialisation tmoin permettant de rtrocder une partie raisonnable du prix international aux producteurs et de payer le produit la qualit. Finalement, le programme serait linstrument pour tablir une vritable interprofession, dabord au niveau de chaque province puis au niveau national. Ncessit dtablir des partenariats avec lindustrie du cacao. Enfin la stratgie de relance du secteur devrait intgrer les nouvelles exigences de responsabilit sociale et environnementale. En effet, la plupart des socits dominant le ngoce et lutilisation du cacao au niveau mondial (Cargill, ADM, Nestl, Mars), runies au sein de lInternational Cocoa Initiative et de la World Cocoa Foundation, se sont toutes engages nacheter lhorizon 2020 que du cacao international dont la production respecterait les normes sociales (travail des enfants) et environnementales exiges par les marchs du Nord. Ces socits ont, individuellement ou collectivement, lanc une srie dinitiatives visant (i) encourager la culture du cacao la fois dans les principaux pays producteurs (Cte dIvoire, Ghana, Indonsie), (ii) diversifier leur sources dapprovisionnement en soutenant laccroissement de la production dans de nouveaux pays (Vietnam) et (iii) dvelopper des systmes de traabilit et de certification du cacao. Il semblerait que la RDC ait intrt dvelopper des partenariats avec des grandes socits internationales ds le dbut dun programme de relance du cacao, pour que ce programme intgre les approches, mcanismes et instruments permettant de rpondre leurs attentes en matire de certification. Le mode de production actuel en RDC, en grande partie centr sur des plantations commerciales capables dtre des partenaires des acheteurs internationaux, est particulirement favorable une telle stratgie. Encadr 1.2: Les Centres de dveloppement du cacao de Mars & Co Mars a lanc un programme de soutien la production cacaoyre dans plusieurs des pays producteurs (Indonsie, Vietnam, Philippines, Papouasie-Nouvelle Guine, Ghana, Cote dIvoire). Ce programme est bas sur ltablissement de Centres de dveloppement du cacao (CDC) cogrs par des institutions locales et un partenaire technique international (dans le cas de lAfrique de lOuest le Sustainable Tree Crop Program (STCP) mis en uvre par IITA). Ces CDC entreprennent des activits visant :

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lamlioration des rendements par lintermdiaire de lintroduction de clones haute productivit et de techniques de greffage permettant de raccourcir la priode dimmaturit des nouvelles plantations; la formation des producteurs (champs-coles) aux bonnes pratiques agricolespour amliorer les techniques culturales et la gestion de la qualit du produit; la promotion de techniques de lutte intgre contre les maladies et les insectes et de lagroforesterie pour permettre une bonne gestion cologique des plantations. Cette approche a dj donn des rsultats remarquables, en termes daccroissement des rendements (plus de 1.500 kg/ha pour les plantations villageoises au Vietnam), de qualit du produit et dimpact social et environnemental de la production.

k. La filire Coton.
En 1960, le Congo tait le premier producteur de coton en Afrique, avec une production de 200.000 tonnes de coton graine produites par environ 800.000 petits agriculteurs, et plus de 53.000 tonnes de coton-fibre exportes. La culture du coton tait assez bien repartie sur le territoire national (quateur, Orientale, Maniema, Kasa, Katanga). La production sest effondre trs rapidement aprs lIndpendance avec les turbulences politiques, la disparition des services dappui la production (le coton est une culture annuelle trs exigeante en engrais et produits phytosanitaires). Les exportations de fibre de la RDC ont disparu ds 1977 et en 1989 la production tait tombe 11.000 tonnes de coton graine (5% de la production de 1960). Elle tait de 800 tonnes en 2006, produites par moins de 5.000 petits agriculteurs au Katanga et en Ituri. La production a maintenant cess au Katanga et seuls quelques petits producteurs continuent produire en Ituri, vendant leur coton graine a CODENOR/SOTEXKI (Kisangani) et des greneurs Ougandais.

80 Carte 1.3 : Production de coton au Congo depuis 1960 Production de coton, 1960 Production de coton, 2010

81 encourus. Le prix international prvu moyen terme se traduit par un prix FOB denviron 1.400 USD/t de fibre. Les cots de transport (150-200 USD/t) et dusinage (500 USD/t) actuels permettrait donc de payer un prix bord-champ denviron 700 USD/t soit 250USD la tonne de coton graine, ce qui semble trop bas pour offrir aux producteurs une rmunration suffisante pour leur travail (il faut en effet dduire du prix bord-champ le cot trs lev des intrants, engrais et insecticides). La relance de la production pour lexportation demanderait de mme la rhabilitation des usines dgrenage et la restauration des circuits dapprovisionnement en intrants, et donc des investissements importants quil semble trs difficile dattendre dinvestisseurs privs sans une forte subvention de ltat.

1.5. Filires porteuses et ples de dveloppement prioritaires


Source: tude de la filire coton en RDC, Centre dtude et de Coopration Internationale, 2007

La concurrence des importations a provoqu la liquidation de toutes les compagnies textiles congolaises ( lexception de la SOTEXKI Kisangani) et de leurs filiales dgrenage charges dappuyer les producteurs et dusiner leur production. Les besoins nationaux en textiles/habillement sont dsormais entirement couverts par les importations de tissus (pagnes) de Chine ou du Nigeria, et de friperies. Comme dmontr par le niveau de production atteint dans le pass, la RDC possde un potentiel important pour la production cotonnire. Or celle-ci offre des avantages trs important pour la rduction de la pauvret (cest en effet une culture trs bien adapte la production par les petits exploitants) et la scurit alimentaire puisquelle rentre en rotation avec les cultures vivrires qui profitent de lengrais ncessaire financ par le coton. Il est cependant difficile dimaginer une relance du secteur dans les conditions prvisibles court et moyen terme. Les prix internationaux sont et resteront probablement relativement bas (1,50 USD/kg). La demande du march intrieur en produits textile est forte (100 millions de mtres quivalent plus de 100.000 tonnes de coton-graine) mais la concurrence des importations est trs forte comme on la dit. La relance de la production nationale demanderait que les mesures de protection (tarifs, contingentement) maintes fois rclames dans le pass puissent tre strictement appliques comme dans le cas de lUnion europenne. De plus, cette relance demanderait des investissements privs importants pour la rhabilitation de lindustrie textile nationale et des usines dgrenage qui y sont associes, ce qui semble difficile. Il semble galement difficile que la RDC puisse exporter sa fibre sur le march international, vu les longues distances entre les zones de production principales et les points dexportation (entre 900 et 1.500km) et les cots de transport levs qui seraient

La relance rapide dune croissance soutenue dans le secteur agricole demande a ce que laction du Gouvernement, et ses ressources limites, se portent sur les rgions et les filires qui offrent les meilleures perspectives pour une rponse rapide court et moyen terme. Filires. Les filires industrielles/dexportation qui paraissent les plus porteuses, sur la base des opportunits du march et de la capacit daccroissement rapide de la production, sont : le palmier huile, lhva, le robusta et le cacao. Ces cultures conviennent particulirement bien une production par les petits producteurs, et dans une moindre mesure du fait de leur faible niveau de production actuel et de limportance des investissements quils ncessitent, larabica et le th. Les perspectives de relance de la production cotonnire semblent par contre lointaines. Rgions. Trois facteurs fondamentaux dterminent la rponse de la production agricole aux incitations du marchs: le potentiel agricole, dtermin par les conditions agro-climatiques, hydro gographiques; laccs au march et la densit de population. En RDC, de nombreuses zones de production sont actuellement coupes de leurs marchs potentiels par le dlabrement des infrastructures de transport. De mme, des zones potentiellement productives nont aujourdhui quune densit de population trs faible qui limite la disponibilit en main duvre active et rend difficile et coteux la provision des services dappui la production. . Sur cette base, on peut identifier les rgions bnficiant la fois dun fort potentiel agricole (HP), dun accs relativement satisfaisant au march (HM) et dune forte densit de population (HD) et qui devraient donc tre prioritaires court et moyen terme pour une relance de lagriculture. Ces ples de croissance sont prsents par la carte ci-dessous. Ils comprennent, en plus des bassins dapprovisionnement des grandes villes, laxe Matadi-Kasa-Oriental, les bassins
28

28 La densit de population a tendance tre plus leve dans les secteurs qui ont un bon potentiel agricole, comme dans les montagnes de la rgion des Grands Lacs et un bon accs au march, aussi la population qui se dplacera dans ces secteurs recherchera les meilleures occasions de revenus.

82 dapprovisionnement des bassins miniers du Katanga, la rgion des grands lacs et la boucle nord du fleuve Congo. Carte 1.4: Domaines de dveloppement agricole

83 Tableau 1.7: Priorits selon les filires porteuses et ples de croissance agricole
Zones Axe 1: de lAtlantique au Kabinda - Kasa Oriental Filires Prioritaires Huile de palme, hva, cacao, (coton) Manioc, mas, riz, arachide, lgumes, plantain, produits de la pche, btail, canne sucre Axe 2: arrirepays villes minires du Katanga Arachide, lgumes, canne sucre, grands et petits ruminants, aquaculture Axe 3: rgion des grands lacs Axe 4 partie septentrionale de lquateur Robusta, cacao, huile de palme, hva, (coton) Manioc, mas, riz, arachide, haricot, plantain, lgumes, caf, cacao, grands et petits ruminants

Arabica, th, quinquina, robusta Haricot, manioc, mas, riz, plantain, lgumes

Source: Note de politique agricole, Ministre de lagriculture de la pche et de llevage, 2009

I.6. Contraintes transversales.


La rponse des producteurs agricoles aux opportunits des marchs locaux, rgionaux et internationaux est dtermine par de nombreux facteurs qui influencent la fois le prix bord-champ de leur production, la productivit et les cots agricoles proprement dits. Nous avons abord chacune des principales filires industrielles dexportation et mis en vidence leurs spcificits lies leur localisation gographique, leur mode de production et la structuration institutionnelle de la filire mais aussi les obstacles leur redressement, qui, au moins dans une premire phase, sont essentiellement des contraintes transversales: (i) laccs aux marchs, la fois en termes dinfrastructures de transport et daccs linformation, mais aussi lavenir en termes de qualit et de scurit sanitaire; (ii) laccs et la gestion des ressources foncires; (iii) la disponibilit et la productivit de la main duvreactive; (iv)laccs aux technologies (quipements, intrants) laccs un matriel vgtal performant tant un facteur capital pour les cultures prennes puisquil influence la productivit agricole sur longue priode et au conseil; (v) laccs au crdit, en particulier pour les investissements ncessaires dans la rhabilitation des plantations et des quipements agro-industriels; (vi) le climat des affaires et les entraves administratives et enfin (vii) la trs faible structuration du milieu agricole et labsence dappui de la part des services de ltat. Les contraintes lies laction des pouvoirs publics et aux infrastructures de transport sont discutes en dtail aux chapitres 2 et 3 respectivement et ne seront prsentes que brivement ci-dessous.

Le croisement des filires porteuses et des ples de croissance (HHH) permet dtablir le tableau de priorits suivant:

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85 peuvent en effet atteindre 0,20 USD la tonne/km contre 0,13 la t/km dans les autres pays dAfrique centrale et 0,05/t/km en Afrique australe cause de ltat des infrastructures elles-mmes mais aussi (i) de linefficacit et du cot de services de transport peu dvelopps et oligopolistiques et (ii) des innombrables tracasseries et prlvements (lgaux ou non) imposs par les forces armes et une multitude dinstitutions nationales, rgionales et locales29. Le Gouvernement a lanc ds 2004 un programme de rhabilitation des principales infrastructures de transport. Le programme Pro-Routes actuellement en cours dexcution se propose de rhabiliter plus de 15.000 km de routes prioritaires (soit. 1/10e du rseau routier total). Cela devrait permettre de rduire les cots oprationnels des vhicules et donc les cots de transport. Cependant, pour relancer la croissance agricole, le Gouvernement devra aussi sattaquer aux autres facteurs services de transport et racket qui grvent lourdement les cots de transport et donc la comptitivit de lagriculture congolaise.30 Outre la rhabilitation des grands axes routiers, il faudra aussi assurer la rhabilitation et lentretien des pistes rurales et cantonales qui relient les zones de production aux grands axes de transports, routiers ou fluviaux. Cest un problme trs difficile rsoudre dans la plupart des pays Africains et qui devrait ltre plus encore dans les conditions et lenvironnement institutionnel du Congo. Le Ministre du Dveloppement Rural est en principe responsable de lentretien des voies et des dessertes agricoles mais na jamais eu les ressources ncessaires pour le faire. Une approche dcentralise a t adopte impliquant les utilisateurs principaux des pistes par la cration de Comits locaux dentretien et de rhabilitation (CLER)31. Cette approche a eu des rsultats trs mitigs, du fait du manque de ressources et de la difficult mobiliser les acteurs concerns sur une longue priode. Dautres approches, telle que la mise en place de pages, se sont trs largement soldes par des checs.

a. Accs aux marchs


Au moment de lIndpendance, le rseau de transport du Congo tait un rseau multimodal incluant 152.000 km de routes et pistes, 16.200 km de voies navigables et 5.000 km de chemin de fer. Comme indiqu sur les cartes ci-dessous, ce rseau peut se dcomposer en trois axes intrieurs et 5 axes daccs lextrieur. Les trois axes intrieurs forment un triangle qui interconnecte les trois plus grandes villes du pays: Kinshasa, Lubumbashi et Kisangani. Ils sont essentiels la fois pour approvisionner ces centres de consommation et pour vacuer les productions des principales provinces agricoles du pays. Les cinq axes extrieurs relient le pays aux principaux marchs rgionaux et internationaux : Kinshasa-Pointe noire ; Lubumbashi-Durban, Lubumbashi-Dar es Salam et Lubumbashi-Lobito, ouvrant le Katanga minier sur lAfrique australe, locan Indien et locan Atlantique et Goma/Bukavu-Mombasa ou Dar-es-Salam,ouvrant lest du pays sur locan Indien. Carte 1.5 : Rseaux routier, routes de navigation et densit de population rurale

Source: Ministre des Travaux publics et des Infrastructures et BM (Priorits pour les investissements dans les infrastructures de transport, 2010).

Aprs des dcennies de manque dentretien, une grande partie de ce rseau nest plus fonctionnel. Les voies secondaires (terrestres ou fluviales) ne sont pratiquement plus praticables, coupant ainsi la plus grande partie des bassins de production (en particulier de produits vivriers) des principaux centres de consommation. La dgradation des grands axes de transport interne, y compris la boucle du fleuve Congo essentielle pour drainer les productions agricoles de lquateur, de la Province orientale et du Bandundu vers Kinshasa et Matadi limite fortement le trafic, allonge les dlais et renchrit les cots de transport, nuisant ainsi la comptitivit des productions locales. Les cots de transport

29 Par exemple le cot de transport du th ou de larabica entre le Kivu (Goma, Bukavu) et Mombasa est estim 300-350 USD/t. contre 150 USD/t. pour les producteurs Ougandais ou Rwandais pour des distances a peine moins longues. 30 On estime quune rduction de 10% des cots de transport permet un accroissement de 6% de la production agricole, i.e. une lasticit de 0,6 de la production agricole vis--vis des cots de transport. Si cette rduction tait ralise sur une priode de 10 ans, cela ajouterait 0,6% annuellement au taux de croissance agricole. 31 Avec en particulier le soutien de la coopration belge.

86 Encadr 1.3: Lentretien des pistes rurales : un dfi difficile relever Agro-action allemande (AAA) une ONG allemande a mis en uvre un projet de rhabilitation du rseau routier rural au Kivu et en Ituri, sur financement de lUnion europenne, avec pour principal objectif le dsenclavement durable des zones rurales. AAA a cherche mettre en place un systme de gestion des axes rhabilits de manire prolonger leur dure de vie mais elle sest heurte labsence de coopration des usagers et au manque de volont politique des autorits administratives en place. Les barrires de pluies ont t mises en place en 2002 sur les axes rhabilits mais elles nont jamais t respectes ni par la mission des Nations Unies (MONUC) qui circule avec toutes sortes de vhicules et engins lourds -, ni par les autres usagers. Il nexiste aucune forme de soutien de la rgle : pas de suivi des dlits, aucune des 100 plaintes dposes contre les contrevenants na abouti une sanction, des hrissons poss sur la route pendant les pluies ont t enlevs. La mise en place dune rglementation sur la limitation de poids des vhicules sur certains axes a t impossible obtenir jusquici, faute de soutien des autorits politiques en place. Le page routes a t instaur au Nord-Kivu suivant le barme ci-aprs : 25 $ par camion, 12 $ par camionnette, 6 $ par voiture. Les rentres mensuelles du page sont de lordre de 2 3.000 $, et doivent servir assurer la maintenance raison dun cantonnier par km et dun capita pour 10 cantonniers. Ces pages sont grs par des comits locaux lus qui ne bnficient pas de lappui des autorits locales. Par exemple pour laxe Sak-Masisi-Walikal, les 10 % du page supposs leurs tres reverss pour les travaux dentretien, qui transitent par le Gouvernorat de la Province, nont jamais t reverss.

87 leve (plus de 200 h./km2). Les problmes fonciers sont depuis longtemps lorigine de nombreux conflits. Ces zones haute productivit, haute densit de population et bon accs aux marchs et services sont aussi les zones prioritaires pour une stratgie de relance de la production agricole et le problme de laccs et de la gestion du foncier doit donc tre rsolu pour quil ne devienne pas une contrainte majeure au dveloppement du secteur. plus long terme, les problmes fonciers se poseront aussi avec une acuit grandissante dans lensemble du pays. Actuellement, si ltablissement de petites exploitations traditionnelles ne semble dans lensemble pas poser de problme, il nen va pas de mme pour limplantation de concessions agricoles de grande taille. Le problme nest pas seulement de disponibilit de terres. Il est aussi socialement et politiquement sensible. En effet, la politique de colonisation avant lindpendance, mais aussi celle mise en uvre postrieurement par les autorits du pays pour exploiter les ressources naturelles, y compris par la promotion dune agriculture commerciale dans le cadre de la loi Bakajika de 1966 ont conduit loctroi de trs larges concessions minires, forestires ou agricoles. Ces dernires, dans toutes les rgions du pays, notamment dans les zones les plus propices au dveloppement des entreprises prives (fort potentiel, accs aux marchs) qui taient aussi, comme on la vu, les plus peuples Bas-Congo, quateur, Kivu ont de facto dpossd les populations de leurs droits fonciers coutumiers et donc de leurs moyens de subsistance. Cela a forc une partie de la population, en particulier les jeunes hommes, migrer vers dautres rgions en qute demploi et de revenu dans les villes industrielles ou les rgions minires. Le dveloppement acclr du secteur agricole, en particulier celui des cultures industrielles et/ou dexportation, ne pourra se faire quavec lappui de grandes exploitations modernes, ayant accs aux marchs et capable de mobiliser les financements et services ncessaires. Ces grandes exploitations en apportant aux exploitations familiales voisines, dans le cadre dune agriculture contractuelle, un accs au march et aux services dont elles ont besoin pourront en effet complter les efforts de ltat pour promouvoir le dveloppement de lagriculture familiale, seule capable dassurer une croissance forte et soutenue du secteur et davoir un effet important sur la rduction de la pauvret. La guerre a cependant mis en lumire le ressentiment cr par lattribution de grandes concessions sans consultation avec les agriculteurs locaux et chefs coutumiers et sans indemnisation. Il est donc essentiel que ltat mette en uvre une reforme de la politique foncire qui permette le dveloppement harmonieux et mutuellement bnfique de lagriculture moderne et de lagriculture familiale. Cela ne peut se faire que si les droits de toutes les parties, en particulier les parties les plus faibles, sont inventoris et reconnus. Le ministre de lAgriculture a adopt un Code Agricole qui traite entre autres de la gestion des ressources foncires32. Le Code agricole prvoit ltablissement (i) dun cadastre agricoleau niveau
32 Le cadastre agricole a pour missions : initier les contrats de concession agricole ; assurer

b. Accs la terre
La densit de population de la RDC est globalement peu leve (22 habitants au kilomtre carr) et seule une faible proportion des terres arables est actuellement cultive. Malgr cela, le problme de laccs la terre se pose de faon de plus en plus pressante dans un nombre croissant de zones du pays, notamment dans les zones o les populations se sont concentres cause de la fertilit des sols, de lexistence de voies de communication et de la proximit de services essentiels et de marchs pour leur produits: bassins dapprovisionnement agricole des principales villes du pays, axe Bas Congo-Katanga, zones entourant la boucle du fleuve en quateur et dans la Province orientale, et surtout dans la rgion des grands lacs o la densit de population est trs

88 national et provincial ; (ii) des comits fonciers locaux au niveau des territoires pour participer la gestion transparente et quitables des ressources foncires. Il propose aussi de revoir le statut des grandes concessions agricoles et ventuellement lannulation de celles qui ne sont pas mises en valeur. Au del des dispositions du nouveau Code Agricole, il est ncessaire dentreprendre rapidement une rforme de la lgislation foncire dans son ensemble pour ladapter aux diverses transformations dmographiques, conomiques, sociales et environnementales en cours en RDC. Le ministre des Affaires foncires a rcemment institu un groupe de travail interministriel pour mener une rflexion approfondie dans ce domaine. Mais ce groupe de travail nest pas encore fonctionnel et il semble urgent quil engage ses travaux dans les plus brefs dlais. Lune des questions les plus importantes pour permettre la mise en valeur efficace et quitable de lespace rural est llaboration dune nouvelle politique de concessions agricoles (i) qui clarifie et harmonise les politiques de concessions agricoles, forestires et minires et (ii) qui prenne spcifiquement en compte tous les aspects conomiques, fiscaux, sociaux et environnementaux concerns. Cette prparation devrait sappuyer sur les grands principes retenus par le nouveau Code Forestier rcemment approuv par le Gouvernement (reconnaissance des droits traditionnels et participation des populations locales aux bnfices, mise en valeur rationnelle et durable, respect des normes de lenvironnement et de la biodiversit) et adoption des meilleures pratiques en la matire, comme la politique foncire du Mexique, la nouvelle politique de concessions agricoles du Liberia ou le code de bonne conduite adopt par la Table ronde sur la culture durable du palmier huile (Round-table on Sustainable Palm Oil -RSPO) qui a sest tenue en Malaisie en 2003.

89 Encadr 1.4: Code forestier : Principes de zonage et utilisation rationnelle des ressources naturelles Les ressources naturelles de la RDC ont diverses utilisations de la part dacteurs aux intrts souvent divergents quil importe de concilier. Des la fin des annes 80, ltat avait ressenti la ncessit de garantir lutilisation durable des ressources naturelles du pays foncires, forestires, minrales en faveur aussi bien des gnrations prsentes que de celles venir. Cette initiative fut cependant estompe du fait des troubles sociopolitiques des annes 90. La prparation du nouveau Code forestier, initie en 2003 par le ministre de lEnvironnement, de la Conservation de la nature, et des Eaux et Forts (MECNEF), a permis la dfinition et ladoption de grands principes pour le zonage du territoire et lutilisation rationnelle des ressources naturelles du pays. Ces principes sont les suivants: (i) participation de toutes les parties prenantes populations locales et peuples autochtones, socit civile, administrations centrales et provinciales intresses (environnement-fort, amnagement du territoire, agriculture, dveloppement rural, mines, cadastre minier, hydrocarbures, nergie, intrieur, plan, etc.) aux travaux de zonage ; (ii) reconnaissance de la ncessaire superposition des diffrents droits dusage sur la mme zone o diffrents acteurs doivent pouvoir exercer diffrents types de droits et dactivits. Par exemple, un concessionnaire forestier, minier a droit exclusif lutilisation commerciale des produits spcifiquement cits dans le contrat de concessions, mais les populations autochtones ont le droit de continuer exercer toutes les utilisations coutumires telles que lagriculture et la cueillette/commercialisation de certains produits secondaires de la fort (sur la base du plan damnagement de la concession approuve avec lAdministration et le concessionnaire). Cette nouvelle politique de concessions devrait en particulier sappliquer aux investissements trangers visant mettre en valeur de trs grandes superficies. La mise en valeur de ressources sous-exploites (plutt quinexploites) par des investisseurs extrieurs peut tre gnratrice demplois et de progrs agricole. Cependant il convient de sassurer que ces investissements ne lsent pas les populations locales. Bien au contraire, ces dernires doivent tre pleinement associes leur conception et mise en uvre et en tirer des bnfices tangibles.
la bonne administration des terres rurales ; constater la mise en valeur des terres agricoles ; conserver des documents cartographiques relatifs aux terres rurales ou agricoles. Les Comits locaux sont chargs de statuer sur les contestations ayant pour objet des droits fonciers tant collectifs quindividuels, de participer aux enqutes pralables la concession des terres rurales, de contrler rgulirement, au moins une fois lan ou sur rquisition du gouverneur de province la ralit de la mise en valeur des terres concdes par ltat.

c. Accs la main duvre


Le march du travail prsente un autre paradoxe. Avec une dmographie galopante, un tissu industriel inexistant, et un chmage massif, on pourrait penser que le recrutement de main duvre agricole nest pas un srieux problme. Il nen est rien: la plupart des grandes exploitations agricoles signalent avoir des difficults mobiliser non seulement

90 du personnel qualifi (techniciens agricoles, mcaniciens, chauffeurs dengins) mais aussi de la main duvre non-qualifie et inactive. Les violences qui ont affect le pays ont provoqu une migration rurale massive. Comme partout, les premiers individus migrer sont les jeunes hommes les plus dynamiques. Cette pnurie de main duvre est particulirement importante dans les zones o des opportunits alternatives existent, par exemple dans les bassins miniers de lEst et du Katanga ainsi que dans les petits mtiers des villes. Les techniciens comptents sont extrmement rares et les grandes entreprises agricoles doivent donc souvent former leur personnel elles-mmes, ce qui entrane des surcots importants dautant plus que lentreprise court un risque nonngligeable de voir ce personnel partir la recherche dautres emplois ds leur formation acheve. De plus, la productivit de la main duvre est en gnral trs basse et greve par un absentisme lev (jusqu 20% sur certaines plantations). Limpact ngatif du manque de main duvre qualifie et de sa faible productivit sur la comptitivit des entreprises agricoles est aggrav par lobligation faite ces entreprises dappliquer le SMIG (Salaire minimum interpersonnel garanti) aux travailleurs agricoles. Le SMIG est actuellement denviron 2,00 USD par jour (en baisse par rapport son niveau de lancement qui tait de 3,00 USD), ce qui est dj relativement lev par rapport la pratique dans dautres pays concurrents, africains ou asiatiques (le secteur des plantations a pu ngocier un rgime spcial 1,50 USD par jour, ce qui reste encore lev), surtout en tenant compte de la trs faible productivit de la main duvre en RDC. Si le principe de protger la main duvre contre lexploitation salariale est parfaitement admis, il nen est pas moins vrai quappliquer le SMIG essentiellement destin aux travailleurs urbains (et mme Kinois) des travailleurs en zone rurale o le cot de la vie est de trs loin moins lev, est peu justifi. Il peut mme tre contreproductif en obrant la comptitivit des entreprises et donc leur capacit gnrer des emplois. De plus, cette mesure peut avoir des effets pervers en contraignant les grandes entreprises agricoles qui ne peuvent pas payer le SMIG officiel de constantes ngociations avec linspection du travail. Ces ngociations constituent souvent une source de tracasseries et darrangements qui profitent non pas aux travailleurs mais aux agents de ladministration.

91 certaines provinces comme le Bandundu). Mais de nombreuses COOPEC ont de graves problmes de gestion et une situation financire trs fragile. Seulement 90 COOPEC ont pour linstant t accrdites par la Banque centrale du Congo qui a commenc rguler plus troitement leur dveloppement. Enfin, il existe de nombreuses initiatives de microcrdit inities par des ONG et/ou dans le cadre de projets de dveloppement, de couverture en gnral trs limite et dont la viabilit est douteuse. Les activits des banques et des COOPEC concernent essentiellement la collecte dpargne et le crdit trs court terme. Aucune de ces institutions noffre de prts moyen terme. Les taux dintrt sont trs levs (40-50% pour les prts en Francs congolais et 16-20% par an pour les prts en dollar) et les crdits doivent tre scuriss par des garanties relles que peu demprunteurs sont capables dapporter. La seule institution accordant des crdits moyen terme est le Fonds de promotion de lindustrie (FPI), une institution publique cr en 1989 pour financer lactivit conomique, en particulier linvestissement. Les prts du FPI sont accords des taux hautement subventionns (15% par an en FC) et la demande des investisseurs est donc forte. Cependant les ressources du FPI sont trs limites33 et lobtention dun prt est assez difficile. De plus, les conditions de crdit (5 ans avec un an de diffr au mieux) ne sont pas compatibles avec de nombreux investissements dans lagriculture (irrigation, cultures prennes). Enfin, il nexiste pas en RDC dinstitution apportant des capitaux risque. Les investissements dans lagriculture, comme dans les autres secteurs de lconomie, doivent donc tre financs soit sur crdits off-shore, que peu dinvestisseurs sont capables de mobiliser, ou sur ressources propres.

d. Accs au crdit
Comme on la not dans le chapitre 2, laccs au crdit est trs limit dans lensemble de lconomie congolaise. Le systme bancaire comprend plus dune vingtaine de banques commerciales dont les agences sont situes principalement Kinshasa et dans les chefs lieux des provinces. On estime quactuellement, il ny a pas plus de 300.000 comptes bancaires pour une population de plus de 65 millions dhabitants. Il existe par ailleurs un nombre grandissant de coopratives dpargne et de crdit (COOPEC) essentiellement Kinshasa, au Katanga, au Bas-Congo et dans les Kivu (il nen existe encore aucune dans

33 Les revenus sont environ 20/25 millions dUSD/an provenant dune taxe de 2% sur certains produits tels que le ciment et le tabac, dont une partie non-ngligeable est utilise pour le fonctionnement de linstitution elle-mme.

92 Encadr 1.5 : Laccs au crdit : une contrainte pour les producteurs de th et darabica Le retour de la stabilit a permis aux quelques planteurs de th et darabica rests dans les Kivu malgr les troubles denvisager lexpansion de leurs activits. Certains investisseurs extrieurs ont galement exprim un intrt. Mais les investissements sont lourds. Une nouvelle plantation de th cote environ 3.000 USD/hectare et le cot dune unit de traitement approprie pour une plantation de 500 hectares est de 2 3 millions de dollars. Tous les investisseurs, existants et potentiels, ont soulign la mission limpossibilit actuelle daccder des crdits moyen/long terme pour financer ces investissements. Cela les oblige les entreprendre progressivement, au rythme de leur disponibilit en fonds propres. La plupart dentre eux sont dcapitaliss, aprs des annes de trouble et souvent de pillages, ce qui signifie que les investissements ne pourront se faire que lentement et que la rponse de loffre lamlioration des opportunits du march et du climat des affaires ne sera que trs graduelle. Pour lever cette contrainte, le ministre de lAgriculture a propos dans son nouveau Code agricole la cration de deux nouvelles institutions: (i) une Caisse nationale de dveloppement agricole, alimente par des fonds budgtaires et accordant des crdits moyen et long terme des taux subventionns (4% /an) aux investissements des exploitations commerciales et (ii) des Fonds provinciaux de dveloppement agricole, aliments par les ressources budgtaires des provinces, accordant des crdits subventionns (2% /an). Mais lexprience passe de la RDC en matire de crdit agricole na pas t positive et ces nouvelles institutions devront faire preuve dune extrme transparence et rigueur dans leur gestion pour tre efficaces dans leur appui au dveloppement agricole. Une autre inconnue reste bien sr la capacit des pouvoirs publics nationaux et provinciaux mobiliser les ressources ncessaires. Bien que le dsir de rserver des ressources pour les petites exploitations familiales soit lgitime, lavantage de crer ces deux institutions de crdit diffrentes pour les moyennes/grandes exploitations et les exploitations familiales nest pas vident. Ce ciblage augmente la complexit du systme dans un contexte o les ressources humaines sont rares et les contrles trs difficiles mettre en uvre. Il semble que, moyen terme au moins, trs peu dexploitations familiales puissent efficacement utiliser et grer des ressources empruntes et que le moyen le plus simple et le plus efficace dappuyer leur dveloppement soit loctroi de subventions linvestissement ou la distribution de semences et de plants slectionns. Par ailleurs, en ce qui concerne les grandes exploitations commerciales, il semblerait opportun que le Gouvernement explore la possibilit daccorder: (i) des subventions partielles pour des investissements prioritaires (par exemple pouvant servir aussi au dveloppement du secteur villageois: extraction dhuile

93 de palme, stations de lavage pour larabica, usine de th et (ii) offrir des garanties partielles pour des financements accords par les banques commerciales.

e. Accs aux intrants et services agricoles essentiels.


Le dveloppement de la production agricole devra se faire, court et moyen terme au moins, presque exclusivement en fonction de laccroissement des surfaces cultiver. En effet, les services agricoles essentiels accs aux semences slectionnes et intrants, conseil, recherche - sont depuis de nombreuses annes quasiment inexistants. plus long terme, il faudra mettre nouveau ces services la disposition des producteurs pour permettre la modernisation et lintensification des systmes de production et la comptitivit de lagriculture congolaise. Il est donc important de commencer immdiatement par la reconstruction des systmes nationaux de gnration et de diffusion par la rappropriation de techniques agricoles, la priorit tant donne laccs des producteurs au matriel vgtal/animal amlior. Promouvoir laccs au matriel vgtal amlior. Actuellement le sous-secteur semencier national, comme toutes les branches de lagriculture congolaise, est totalement dsarticul. Tous les maillons de la chane semencire la recherche (INERA), le service semencier public (SENACEM) et les producteurs semenciers (privs, ONG) soit ont cess leurs activits soit connaissent les plus grandes difficults. La recherche agronomique (INERA) est incapable de rpondre aux besoins nationaux en semences de base. Les semences dites certifies sont produites par quelques rares privs, des fermes semencires dites autonomes (anciennes fermes semencires dtat) et un rseau dONG encadrant des associations et des groupements paysans (certains de ces oprateurs sont peu qualifis voire peu scrupuleux), essentiellement pour les programmes durgence (FAO, HCR, CICR, CARITAS) qui achtent les semences (parfois simplement dubon semer) pour les distribuer aux mnages agricoles les plus dmunis. Les services officiels de suivi et de contrle sont extrmement faibles. Enfin, il nexiste encore ni lgislation semencire, ni structure de concertation permanente, ni catalogue officiel de varits, ni lgislation de quarantaine pouvant protger le pays contre les maladies provenant de matriel vgtal import. Cette situation caractrise par un vide juridique et institutionnel sest traduite par le dveloppement dun march de matriel vgtal de mauvaise qualit, affectant la rentabilit des exploitations agricoles et tout effort dintensification et de scurisation de la production agricole.

94 Encadr 1.6 : Une initiative prometteuse : la production de boutures de manioc tolrantes la mosaque Plusieurs bailleurs de fonds interviennent pour soutenir la production de manioc, qui est de loin la culture vivrire la plus importante en DRC et a donc une importance stratgique pour la scurit alimentaire. Le Gouvernement belge, la FAO, lUnion europenne et lUSAID/SECID. Le SECID, financ par USAID, en collaboration avec lIITA, a multipli et distribu 4 varits tolrantes la mosaque du manioc. Le projet Scurit alimentaire et gnration de revenus par lassistance aux petits producteurs et lappui lINERA une augmentation durable de la production du manioc financ par lUE et excut par la FAO a mis en place de nombreux champs de multiplication de boutures saines de manioc dans les 5 provinces couvertes (Kinshasa, Bas-Congo, Kasa occidental, Kasa oriental, Nord et Sud Kivu). Le matriel vgtal ainsi diffus permettra de multiplier les rendements par 2 ou 3. Le nombre de boutures diffuses jusqu prsent ne couvre qu peine 1% des besoins totaux du pays, mais il semble que de nombreux paysans soient prts acheter les boutures au prix du march, ce qui permet denvisager dembrayer sur une phase de production viable commercialement, dont le dveloppement pourrait tre bas sur linitiative prive. Trs peu dagriculteurs ont accs du matriel vgtal amlior. Certains oprateurs industriels (palmier huile, hva, arabica, th, ainsi que mas dans le Katanga) importent directement des varits amliores de pays voisins (Kenya, Ouganda, Zambie) pour leurs propres besoins. Les petits producteurs nont pas accs aux varits amliores, sauf un nombre limit dentre eux bnficiant de programmes durgence ou de lappui dONG34. Mais ces actions non seulement ont un effet limit gographiquement, mais encore sont engages sans vision stratgique ni souci de prennit. Si elles perdurent, elles risquent dtre un frein toute initiative prive et par consquent, daller lencontre du dveloppement dun programme semencier national viable. Le ministre de lAgriculture a prpar un projet de loi portant rglementation du secteur semencier qui dfinit les bases de lorganisation ainsi que du dveloppement du sous-secteur des semences. Il fixe les conditions dexercice de lactivit semencire en RDC et dfinit les modalits et les conditions de contrle de la production et de la commercialisation des semences. Il a aussi prpar un Programme national semencier (PNS) permettant, en premire phase, dassurer la transition entre les programmes durgence et la mise en place, terme, dune filire semencire performante, apte rpondre aux besoins en semences et plants de la qualit voulue et dvoluer rgulirement
34 Par exemple, un programme de lINERA sur la manioc, en collaboration avec lIITA, a permis la multiplication et la distribution de varits rsistantes la mosaque.

95 avec le dveloppement gnral du secteur agricole. La stratgie du Gouvernement spare clairement les fonctions rgulation/contrle, du ressort du secteur public, des fonctions de multiplication/distribution qui font appel au secteur priv et aux ONG. Il est important que cette loi soit adopte le plus rapidement possible et que le Programme national Semencier soit lanc sans tarder. Il est certain qu court et moyen terme, la demande solvable des exploitations familiales sera trs faible, en particulier pour les cultures vivrires. De faon gnrale, les produits vivriers sont traditionnellement autoconsomms et le systme de production traditionnel qui reprsenterait plus des 90 % des exploitants agricoles, ne fait appel qu des semences prleves sur la rcolte prcdente. Ceux qui utilisent des semences amliores les reoivent gratuitement de divers intervenants (projets de dveloppement, autres encadreurs, programmes dassistance durgence, etc.). Il est vrai quune demande paysanne commence se manifester en particulier pour les varits rsistantes de manioc et pour certaines cultures prennes comme le palmier huile et larabica. Mais cela reste lexception et, court-moyen terme, le dveloppement du systme semencier devra reposer en trs grande partie sur des financements publics et de donateurs, ce qui est amplement justifi la fois par la dcapitalisation des exploitations familiales et par les objectifs de scurit alimentaire du Gouvernement. En matire de culture prennes, il serait opportun cet effet dexplorer les modalits de collaboration avec les exploitations industrielles (les domaines) en activit pour assurer lapprovisionnement des petits planteurs en matriel vgtal slectionn. Un meilleur accs aux intrants. Il ny a pas de statistiques fiables sur lutilisation dengrais, de produits phytosanitaires ou de produits vtrinaires en RDC. Il est vident que lutilisation de ces intrants a dclin depuis lIndpendance, paralllement la contraction du secteur moderne. Aujourdhui, seules quelques grandes exploitations (sucre, palmier huile, levage) et les producteurs priurbains utilisent ces intrants (les petits producteurs de coton en utilisaient aussi mais cette culture a maintenant pratiquement disparu). Les exploitations familiales nen utilisent aucun, et mme la plupart des domaines qui subsistent encore dans les secteurs du th et de larabica nen utilisent pas ou trs peu, en raison des difficults dapprovisionnement et du cot des produits rendu prohibitif par les difficults de transport et les tracasseries. Les rseaux de distribution ont pratiquement disparu. Les rseaux publics (SENAFIC, ONC) ont cess leur activit et le secteur priv na pas pris le relais du fait de labsence de demande effective et des difficults logistiques. Il existe quelques importateurs/grossistes (SETRACEM et LEYDIA par exemple) mais leur implantation est extrmement limite. La mise en place de rseaux privs de distribution dintrants est une entreprise de longue haleine. Heureusement, lapport dengrais nest pas encore une priorit dans la plupart des rgions ou lagriculture extensive est encore possible. De plus, lemploi dengrais sans utilisation de matriel vgtal slectionn ne serait pas conomiquement

96 rentable. Dans le moyen terme donc, la demande en intrants sera extrmement limite et le fait de grosses exploitations commerciales (PHC, Compagnie sucrire, JVL, grands producteurs de mas du Katanga) qui seront capables de sapprovisionner elles-mmes. Laccs des petits producteurs ne pourra se faire que par lintermdiaire soit de projets de dveloppement (et probablement par la mise en place/le renforcement dassociations de producteurs), soit dans le cadre dune agriculture contractuelle, par un oprateur industriel palmier huile, hva, th, coton voulant dvelopper les plantations villageoises pour accrotre sa source de matire premire. Dans les deux cas, il est probable que ltat devra soutenir le dveloppement de ces rseaux, dabord en exonrant les intrants agricoles de toutes taxes, y compris droits de douanes, et en subventionnant la mise en place des structures de distribution. A court terme, la RDC devrait mettre en place le cadre lgislatif et rglementaire pour encadrer le dveloppement du secteur et matriser, du point de vue de la sant publique, les importations et la distribution des engrais et des produits phytosanitaires et vtrinaires, en conformit avec les diverses conventions internationales telles que celles de Stockholm, de Rotterdam, etc. et les politiques rgionales (SADC, COMESA) en la matire. Bien que les services du MAPE et lOffice congolais de contrle (OCC) soient chargs de contrler la qualit des importations officielles, ces contrles ne sont pas toujours efficaces, faute de moyens, et il existe des importations incontrles en provenance de pays limitrophes. Lincapacit de ltat contrler limportation et la distribution des produits phytosanitaires et vtrinaires constitue une srieuse menace pour la sant publique et lenvironnement. Le Gouvernement a dj adopt une nouvelle loi phytosanitaire et prpar une loi zoo-sanitaire (pas encore approuve). Il apparat donc appropri de prendre les mesures suivantes: (i) adoption de la nouvelle loi zoo-sanitaire; (ii) harmonisation de la lgislation nationale avec les textes et rglements rgissant lhomologation et la distribution dengrais, produits phytosanitaires et vtrinaires avec les conventions internationales et les politiques SADC/COMESA et (iii) renforcement en moyens humains, matriels et financiers des services de la protection des vgtaux (DCSP) et des services de contrle de la qualit des mdicaments vtrinaires. Rtablir laccs aux services de conseil agricole. Le Service national de vulgarisation (SNV) du ministre de lAgriculture na pas t financ depuis de nombreuses annes et nest plus oprationnel. Les socits cotonnires ont toutes arrt leurs activits et par l lappui quelles apportaient aux petits producteurs. De mme lOffice national du Caf (ONC) na plus dactivits dappui la production (caf, cacao). Limmense majorit des producteurs nont donc pas accs au conseil agricole. Les quelques activits de vulgarisation encore perceptibles sur le terrain sont le fait dONG et de groupes confessionnels ou sont soutenues par des programmes durgence qui prennent en charge la logistique et les frais de fonctionnement. Le rtablissement de services de conseil efficaces sera long et difficile. Ces services sont par dfinition trs dcentraliss

97 et demandent une lourde gestion de personnels techniquement comptents et motivs. Le ministre de lAgriculture ne possde plus les ressources humaines ncessaires et ne pourra pas assurer le financement des services sur ses ressources propres. Il faut donc mettre en place un systme de conseil multiforme, dcentralis et gr en troite collaboration avec les organisations de producteurs, mobilisant tous les oprateurs disponibles sur le terrain (privs, ONG) pour un appui aux producteurs et focaliser laction des services publics sur le financement, la structuration/professionnalisation et le suivi de services de conseils. Le nouveau Code agricole envisage que le conseil agricole soit organis et mis en uvre sous lgide des Conseils agricoles de gestion qui doivent tre installs au niveau de chaque province et de chaque district afin dassurer concertation et synergies entre les gouvernements provinciaux, les collectivits locales, le secteur priv et les associations de producteurs afin dorganiser la structuration du milieu rural et lappui la production agricole. Les services de conseil devront tre dploys dans les zones les plus propices (fort potentiel productif, accs au march, haute densit de population/ exploitations agricoles) pour optimiser limpact du conseil et troitement intgrs avec des programmes de recherche concernant les systmes de production dominants de la zone.
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Reconstruire le systme de recherche agricole.LInstitut national pour ltude et la recherche agronomique (INERA), qui avait jadis acquis une rputation dexcellence, est agonisant. En dehors du centre de Mvuazi qui ralise encore quelques programmes de recherche, les stations de recherche sont dans un tat de quasi-abandon et nont aucun programme de recherche. Les activits de lINERA se limitent lheure actuelle aux programmes entrepris dans le cadre de projets durgence et de partenariats avec des Centres internationaux et les rseaux sous-rgionaux (manioc avec IITA, mas avec CIMMYT, riz avec AFRAO). LINERA a bnfici depuis 2004 de lappui de lUnion europenne et de la Belgique pour rhabiliter partiellement les 12 centres et stations de lINERA et les rendre capables de satisfaire la demande des producteurs en matriel vgtal amlior. Cet appui finance aussi les tudes prliminaires la relance du systme national de recherche agricole en RDC. Dans ce cadre, des audits physique et organisationnel, de lINERA ont t entrepris en 2004/05 et 200936. Ils ont mis en vidence les graves difficults et dysfonctionnements de lInstitut: (i) pillage de la plupart des stations quasi absence dinvestissements au cours des quinze dernires annes; (ii) absence totale de financement par ltat des stations, le fonctionnement ntant financ
35 Certains programmes pilotes ont dj t lancs au cours des dernires annes sur financement de lUnion europenne et/ou de la FAO, bass sur lapproche des champs-coles. Un champ-cole est un groupe de 20-25 agriculteurs qui sont forms identifier les problmes et diffuser les techniques appropries parmi les producteurs de leur terroir. Cette approche semble prometteuse et pourrait tre adopte plus largement. 36 Sur financement de lUnion europenne, valuation des capacits oprationnelles des stations de lINERA , Mose HOUSSOU, octobre 2004 et Audit organisationnel et financier , Philippe Pingannaud et Francis Tshamala, Juin 2009

98 que par les ressources mises disposition par les partenaires (FAO, IITA, CIAT, IRM et autres) et celles gnres par les activits propres des stations (semences); (iii) plthore de personnel (plus de 3.100 personnes, plus environ 1.600 attendant la retraite, dont seulement 390 chercheurs (12%) le reste tant du personnel administratif et subalterne, peu qualifi (aucun scientifique de niveau doctorat, 10 seulement au niveau matrise), vieillissant et trs dmotiv ; (iv) inexistence dune vision/stratgie scientifique ; (v) quasi absence darticulation avec les autres structures dappui au secteur agricole (semences, conseil) et (vi) gestion administrative dfaillante, de systmes dinformation et de contrle interne et gestion financire opaque (inexistence de comptes financiers). La situation de dgradation actuelle de lInstitut impose que soit mene au plus tt une rflexion stratgique sur la relance de la recherche agricole en RDC. Ce travail est extrmement urgent. Rebtir un systme de recherche performant ne pourra se faire que sur des bases assainies (cadre institutionnel, gestion scientifique, ressources humaines, situation financire, gestion administrative et financire). La stratgie de relance de la recherche agricole devra prendre en compte les ressources financires et humaines disponibles, qui sont trs limites, ce qui implique que la stratgie devra: (i) impliquer un redimensionnement majeur de loutil; (ii) se focaliser moyen terme sur la recherchedveloppement et sur un nombre restreint de thmes de recherche (productions vivrires et industrielles stratgiques) identifis par un processus participatif; (iii) mobiliser tous les acteurs impliqus dans la recherche instituts, universits, ONG, entreprises prives et se fonder sur des partenariats troits la fois avec les producteurs, utilisateurs de la recherche et les instituts de recherche internationaux et rgionaux; (iv) tablir des liens troits avec les producteurs semenciers et les systmes de vulgarisation et (v) faire appel des mcanismes de financement qui assurent la fois la ractivit du systme la demande des utilisateurs et la scurisation de son financement sur le long-terme. Les premires mesures prendre par le Gouvernement pour prparer cette relance devraient tre: (i) une revue institutionnelle approfondie de lINERA comprenant: lanalyse des organes de gouvernance de lInstitut, lvaluation du personnel et la prparation dun plan de restructuration/gestion de ses ressources humaines et le lancement dun audit financier et la prparation dun plan de restructuration financire et (ii) lactualisation du Plan directeur de la Recherche (labor en 1984 et rvis en 1991 mais qui semble toujours dactualit) pour dterminer les grandes orientations de lINERA au plan de la nature de ses programmes scientifiques et de leur gestion, du dimensionnement de lInstitut lui-mme (au plan gographique et des moyens humains), des partenariats rechercher et des moyens de financement devant assurer sa viabilit long-terme.

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f. Cadre institutionnel et climat des affaires.


Le dveloppement du secteur agricole dpendra essentiellement des investissements privs qui seront raliss dans le secteur et donc de la rentabilit de ces investissements. Comme on la vu, la comptitivit des entreprises agricoles et agro-industrielles congolaises est pnalise (i) par la faible productivit de la main duvre, qualifie et non-qualifie; (ii) par une faible productivit agricole due la difficult davoir accs au matriel vgtal/animal amlior et autres intrants ; (iii) par le cot et le manque de fiabilit de lnergie dont elles ont besoin et (iv) par la difficult daccs au crdit linvestissement qui leur permettrait de moderniser leur outil de production. A ces contraintes structurelles sajoute un climat des affaires hostile et une corruption endmique qui accrot non seulement le cot des activits, mais encore le risque peru par les entreprises. Comme le dmontre la Fdration des entreprises du Congo (FEC), le climat des affaires est globalement trs difficile: la RDC se classe la 181me place sur 182 pays analyss par la Banque Mondiale dans son rapport sur la facilit faire des affaires de 2009 et la 158me place sur 163 selon Transparency International). Parmi les facteurs qui rendent lenvironnement particulirement hostile, la FEC cite: (i) une fiscalit foisonnante, complexe et peu transparente, prleve par une multitude dorganismes nationaux, rgionaux et locaux (le FMI en a dnombr plus de 900) et qui donne souvent lieu une interprtation discrtionnaire de la part des agents de ltat; (ii) la corruption gnralise des services publics, qui se traduit par un racket omniprsent et des prlvements de facilitation gnraliss; (iii) le cot lev et lissue incertaine des recours en justice et (iv) un Code des Investissements peu attractif en particulier pour des entreprises agricoles et agroindustrielles dont les investissements sont en gnral long terme et risque relativement lev. Une fiscalit de porte relativement favorable mais des formalits trs pnalisantes. Depuis 2002, le Gouvernement a instaur une protection tarifaire relativement favorable. Les intrants et quipements agricoles sont faiblement taxs: tarif de 5% plus un impt sur le chiffre daffaire (ICA) de 3% soit une taxation globale de 8,15%). Les importations de produits alimentaires sont taxes un niveau offrant en thorie une protection raisonnable aux producteurs locaux:droits de 10% plus ICA de 13% soit un taux combin de 24,3% de la valeur CAF pour les produits de premire ncessit (riz, mas, viande et poissons congels) et 20% plus lICA soit une taxation globale de 35,6% du pris CAF pour les produits autres que les denres de base (huiles alimentaires raffines, viandes et poissons de premier choix). Cette protection en principe satisfaisante est toutefois souvent mine par la fraude qui rduit de faon significative la protection relle dont bnficient les producteurs locaux malgr les contrles oprs par lOCC (et maintenant le BIVAC). Enfin, les exportations agricoles sont galement soumises une taxation modre, tout au moins en ce qui concerne les droits de douane proprement dits (0 2% de la valeur FOB). Ces taxes sont toutefois augmentes par les prlvements oprs par une multitude dinstitutions

100 (OCC, ONC, MAPE, OGEFREM, BCC, Province) qui portent la taxation globale des exportations environ 11 13%, laquelle sajoute encore les facilitations multiples dont les oprateurs privs doivent sacquitter pour ne pas retarder leurs exportations et qui peuvent ajouter 3 4% du prix FOB au cot des exportations. Les prlvements oprs par les divers organismes sur les exportations sont souvent redondants et souvent sans contrepartie vritable au niveau des services reus par les exportateurs, correspondant plutt de simples rentes extraites de faon discrtionnaire par des organismes ou des individus. Toutefois, leffet le plus dommageable de la prolifration des contrles et des taxes37, plus que son impact direct sur le cot des exportations, est de prolonger indment la dure des formalits dexportation, priode pendant laquelle la marchandise et le vhicule charg de son transport sont bloqus (de une plusieurs semaines). Cela entrane des pnalits substantielles (250 USD/jour) pour le transporteur et explique que le cot du transport Bukavu-Mombassa (220 USD/t) soit prs de deux fois plus lev que celui du trajet Kigali-Mombassa (120 USD/t) pour les mmes marchandises et une distance similaire (ce surcot est surnomm la taxe Congo). Ces surcots sont lune des raisons majeures de la fraude massive qui frappe les exportations darabica du Kivu sous forme de parche via le Rwanda ou lOuganda.38 Il faudra du temps pour lever les contraintes structurelles qui psent sur lagriculture congolaise. court-moyen terme, le Gouvernement doit sefforcer de prendre toutes les mesures en son pouvoir pour amliorer la comptitivit du secteur et par l promouvoir son dveloppement. Ces mesures sont les suivantes: (i) limination de toute taxation sur les importations dintrants et dquipements agricoles et sur les exportations agricoles; (ii) amlioration des incitations donnes par le Code des Investissements aux investisseurs du secteur, pour tenir compte de leur spcificit et (iii) rationalisation des formalits dexportation pour rduire fortement la fois le nombre de prlvements et les retards quelles occasionnent. Ces mesures nentraneraient que peu de pertes de recettes fiscales pour ltat et rduiraient la fraude de faon significative. Leur effet fiscal net pourrait en fait savrer positif. Le Gouvernement a dailleurs commenc tablir un Guichet unique chacun des grands points dexportation pour regrouper et faciliter les formalits administratives dimportation et dexportation de marchandises. A la fin de lanne 2009, 8 des 32 guichets prvus taient oprationnels, les 24 restants devaient ltre au cours de 2010. La cration de Guichets uniques nliminera cependant pas totalement les tracasseries auxquelles les exportateurs sont confronts lheure actuelle, qui sont rendues possibles par le nombre de formalits exiges et par lexistence de nombreux textes de tous ordres dcrets, arrts et directives, pris au niveau national mais dsormais aussi au niveau local,
37 Plus de 20 organismes divers procdent des contrles et prlvent des taxes pour lexportation darabica ou de quinquina Bukavu. 38 On estime que les quantits exportes illgalement sont au moins quivalentes aux exportations dclares a lONC.

101 qui sont parfois trs anciens mais nont jamais t annuls. Cette accumulation de textes parfois contradictoires permet une interprtation discrtionnaire et abusive de la part des services concerns de ltat. Il est donc important que le Gouvernement entreprenne immdiatement : (i) une revue approfondie qui permettrait didentifier les services rellement ncessaires au contrle efficace des exportations/importations de produits agricoles, qui devrait en avoir la responsabilit et quel devrait en tre le cot raisonnable et donc les frais correspondants et (ii) sur cette base, une simplification, harmonisation, toilettage des textes et formalits concernant limportation et lexportation de produits agricoles.

g. Problmes sanitaires et qualitatifs


Les problmes sanitaires et qualitatifs ne se posent pas encore avec acuit pour les exportations agricoles de la RDC, qui sont pour linstant trs faibles et concernent un nombre minime de produits (caf, th, cacao, caoutchouc quinquina) et sont soumis non pas des contraintes et rgulations sanitaires, mais des normesde qualit marchande prix, qualits ou des considrations environnementales et sociales, qui sont essentiellement gouvernes par le secteur priv. Toutefois, les problmes phytosanitaires et zoo-sanitaires se poseront avec plus dacuit moyen terme, avec le dveloppement et la diversification des exportations agricoles du pays, avec laccroissement de lutilisation de produits phytosanitaires par les producteurs congolais et avec le renforcement des contrles de la part des pays clients de la RDC, sur le march international mais aussi sur le march rgional (dj, une attention croissante est porte au problme des rsidus de pesticides et dochratoxine dans larabica et le th). La RDC est membre de la SADC (1994) et du COMESA (1997) et est tenue de respecter la rglementation de ces institutions en matire sanitaire. Bien que jusquici peu de progrs ait t accompli au niveau rgional dans ce domaine, de nombreux pays potentiellement clients des produits agricoles de la RDC ont commenc renforcer leurs propres contrles et il ne fait aucun doute que la SADC et le COMESA feront de mme dans le cadre du renforcement de lintgration rgionale. Les rcents vnements de lait contamin et de grippe aviaire ont largement contribu accrotre les proccupations des populations en matire sanitaire et donc lattention porte par les gouvernements aux problmes de sant publique. A lheure actuelle, plusieurs institutions sont charges de contrles sanitaires et de qualit lexportation et limportation des produits agricoles/alimentaires : le ministre de lAgriculture, de llevage et de la Pche (MAPE), lOffice Congolais de contrle et lOffice national du Caf (ONC) ainsi que les ministres du Commerce, de lEnvironnement, et de la Sant publique. LOffice congolais de contrle (OCC) est charg du contrle systmatique de qualit, de quantit, de conformit et de prix de toutes marchandises limportation comme lexportation (contrles qui sont en fait des services rendus pour le compte du service des douanes). Pour ce faire, lOCC

102 possde des laboratoires, dans les plus grandes villes du pays et aux principaux points dimportation et dexportation. Dans le cas de certaines exportations agricoles (caf, cacao, th et quinquina), lOCC est sens (ce nest pas toujours le cas) se reposer sur les analyses de qualit faites par lONC (qui dlivre alors les autorisations ncessaires). LOCC se finance en prlevant pour ses services une commission de 2% de la valeur du produit (FOB ou CAF), laquelle sajoute le cot des analyses de laboratoire. Il a donc les moyens ncessaires son fonctionnement et la qualit de ses services est dans lensemble satisfaisante. LOCC est aussi responsable pour la RDC de tout ce qui concerne les normes et standards de la mtrologie et de laccrditation. Il participe au nom de la RDC au programme Standards, Quality Assurance, Accreditation and Metrology (SQAM) lanc depuis 2000 par la SADC et qui vise tablir un cadre juridique et rglementaire rgional en matire de qualit concernant lAccrditation, la Certification, la Normalisation et les Mesures. LUnion a aussi prpar un cadre lgislatif rgional visant linformation et la protection des consommateurs de la zone SADC, pour protger leur population des risques de scurit sanitaire/alimentaire. Les activits de lOCC portent essentiellement sur les aspects commerciaux (qualit, conformit) mais trs peu sur les aspects de sant publique. Pour un petit nombre dimportations de produits dits sensibles , y compris certains produits alimentaires, lOCC procde des analyses physico-chimiques et microbiologiques, mais les aspects purement sanitaires, de sant publique, en matire agricole et alimentaire, reste de la responsabilit du MAPE. Ce dernier est charg39 de la dfinition et de lapplication des normes et rglementations en matire de protection sanitaire alimentaire, phytosanitaire et zoo-sanitaire, y compris le contrle des importations et exportations de matriel vgtal, de produits phytosanitaires, vtrinaires ou alimentaires (certificat phytosanitaire ncessaire pour lobtention du permis dimporter et certificat phytosanitaire, de fumigation de salubrit ncessaire pour lobtention du permis dexporter); de lhomologation et du contrle de la distribution des produits phytosanitaires et vtrinaires et de la rpression des fraudes sur lensemble du territoire dans ces domaines. Cependant, cause dun svre manque de moyens humains et financiers, le MAPE nest pas en mesure de remplir ces fonctions. Les aspects de sant publique dans le domaine agricole et alimentaire, pourtant critiques pour la protection de la population, sont trs insuffisamment couverts lheure actuelle et les services publics ont la plus grande difficult prvenir ou enrayer lmergence de maladies vgtales ou animales contagieuses (peste bovine, pleuropneumonie bovine). A lavenir, la RDC devra se doter des moyens la fois (i) daccompagner laccroissement de ses exportations agricoles sur les plans sanitaire et qualitatif, qui deviennent de plus en plus dterminants dans laccs aux marchs rgional et international et (ii) de mieux grer les aspects de sant publique alimentaire et de protection vgtale et zoo-sanitaire,
39 Dcret du 18 novembre 2005, portant rglementation phytosanitaire. Un dcret similaire a t prpar pour la rglementation zoo-sanitaires/vtrinaires, mais ce dcret na pas encore t promulgu.

103 au plan national. Dans un contexte de contraintes financires et humaines fortes, il sera ncessaire de prioriser trs strictement les actions court et moyen terme et de repartir les responsabilits respectives de la puissance publique et du secteur priv. En vertu de ses fonctions rgaliennes, ltat devra concentrer ses moyens limits sur la mise en place dun cadre lgal et rglementaire minimum permettant de grer les aspects de sant publique, alimentaire et phyto/zoo-sanitaire. Le secteur priv doit amliorer ses capacits grer les aspects commerciaux (qualit, certification) du commerce des denres agricoles : adoption des bonnes pratiques agricoles et agro-industrielles , adoption de lapproche HACCP, certification (ISO, EUROGAP). Pour ces deux fonctions, la RDC doit faire leffort se doter des capacits ncessaires, notamment en ce qui concerne les laboratoires accrdits de certification. Il faudrait que le Gouvernement, en concertation avec le secteur priv et la socit civile, prpare un programme durgence concernant tant la protection du march intrieur que les exportations, qui pourrait inclure les mesures suivantes: adoption dune loi-cadre sur linformation, le contrle qualit et la scurit alimentaire pour protger les consommateurs/utilisateurs nationaux; amlioration/actualisation du cadre rglementaire national pour le contrle qualit des denres alimentaires (importes ou produites localement) et des produits et intrants agricoles imports ou exports. A cet effet, il faudrait complter les textes dapplication du dcret sur la rglementation phytosanitaire et rendre oprationnels les instruments de mise en uvre des dispositions du dcret et promulguer le dcret portant rglementation zoo-sanitaires et vtrinaires, toujours en attente; harmonisation du cadre rglementaire national avec les normes internationales et les conventions ratifies par le Congo et avec celui que mettent en place rgionalement la SADC et le COMESA; Renforcement des capacits humaines et techniques des services du MAPE (protection des vgtaux et animaux) inspection, quarantaine, surveillance sanitaire, homologation et rpression des fraudes); Renforcement des capacits des laboratoires (OCC, labos privs) en vue de leur accrditation; Mise en place dune structure (mixte public/priv) de promotion de la qualit des exportations agricoles, qui serait responsable de linformation des acteurs des filires agricoles sur les normes et rglementations en vigueur sur les principaux marchs dexportation, de la formation des acteurs des filires lapproche qualit (HACCP) et de lappui aux entreprises pour leur mise a niveau et leur certification.

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105 (beaucoup moins dans le Bandundu ou la Province orientale), et dans les secteurs vivriers et du caf (peu dans le secteur hva ou th). En rgle gnrale, sauf dans le cas ou ces associations de producteurs bnficient de lappui de projets ou de partenaires du Nord, les associations locales ne bnficient daucun appui de ltat et ont trs peu de moyens. Il faut galement souligner que, par rapport au nombre total dexploitants agricoles existant dans le pays, le nombre des adhrents ces organisations est marginal. Cette absence de structuration du monde paysan reprsente une contrainte majeure pour le dveloppement et la modernisation de lagriculture. Cette contrainte devra tre leve tant par le renforcement des organisations professionnelles agricoles (OPA) de base que par lorganisation des diffrents acteurs dune mme filire au sein dune interprofession reprsentative, o les diffrentes parties puissent dialoguer afin de permettre toutes les catgories dagents de mener bien leurs activits de manire efficiente et durable. court et moyen terme, tant que la structuration des exploitations familiales de base en OPA nest pas encore ralise, les grandes entreprises auront un rle primordial dans le dveloppement du secteur agricole congolais, en particulier pour ce qui est des cultures industrielles/dexportation. En effet, elles sont pour linstant lun des seuls interlocuteurs du Gouvernement en ce qui concerne le dveloppement des entreprises agricoles et toute action visant diminuer les cots qui grve la comptitivit de lagriculture congolaise (fiscalit, transport, tracasseries) profitera lensemble des exploitants. Aussi, elles pourront aussi jouer un rle important dans laccs des petits exploitants aux marchs et au matriel vgtal slectionn. plus long terme, les organisations professionnelles agricoles devront jouer un rle majeur dans la structuration du monde paysan, pour permettre laccs de leurs membres aux services et intrants dont ils ont besoin, tre des partenaires/fournisseurs des agro-industries et servir de relais aux systmes de financement. Le renforcement des OPA devra donc tre activement poursuivi, notamment par des appuis en formation et en conseils de gestion et dorganisation. Vu la diversit actuelle de lenvironnement de lagriculture congolaise systmes de production, peuplements humains et le peu de moyens dont dispose ltat, il sera ncessaire de commencer la structuration du milieu rural dans les zones et pour les cultures propices: forte densit de population, filires porteuses ayant dj de quelques associations de producteurs et/ou dentreprises pouvant jouer un rle moteur et disposes approfondir la concertation avec les autres acteurs de la filire et la faire voluer graduellement vers une vritable interprofession qui soit linterlocuteur de ltat, lorgane o se grent de faon consensuelle les biens communs de la filire et le lieu privilgi o se discutent et rsolvent les
lIturi ayant pour principal objectif de structurer les organisations paysannes autour des activits concrtes de production et de commercialisation du caf. La structuration des associations paysannes a dbouch sur la cration de la Fdration des Producteurs de caf arabica de lIturi en 2005 (selon lACIAR, 32 unions ont t formes, regroupant quelque 15.000 planteurs dont 2.000 jeunes, y compris 350 dmobiliss).

h. Structuration du milieu agricole.


On entend par organisation professionnelle, tout groupement dagents conomiques ayant des intrts communs, regroups et menant des activits communes pour lamlioration des conditions de travail et de revenu de leurs membres et de leur catgorie socioprofessionnelle. Ces organisations professionnelles sont les partenaires indispensables de ltat pour le dveloppement des secteurs productifs comme dagriculture. Bien quil soit trs difficile davoir une ide prcise de la situation actuelle en RDC dans ce domaine, il semble bien que le taux de structuration professionnelle dans le secteur agricole soit trs faible en RDC. Les organisations de base ont fortement souffert du dlitement de laction de ltat depuis des annes en matire dappui aux groupements. Au niveau national, la Fdration des Entreprises du Congo (FEC) reprsente les grandes entreprises du Congo et les principaux secteurs agricoles y sont reprsents (caf, palmier huile, hva) ainsi que les autres secteurs dactivit (transport, ). La FEC est trs active au niveau national pour reprsenter globalement les intrts du secteur priv formel vis--vis de ltat (fiscalit, climat des affaires). Elle est aussi reprsente dans chacune des provinces o lefficacit de ses actions varie en fonction des hommes qui la composent, des intrts et des monopsones locaux et des relations quelle noue avec les autorits locales. Les groupements de paysans et les diverses formes dassociations doprateurs conomiques ont pris beaucoup dimportance en RDC au cours des deux dernires dcennies. Dans certains domaines, ces organisations sont les seules entits qui dfendent des intrts locaux dordre gnral ou ceux des petits producteurs, tant donn le manque defficacit des structures publiques. Dans lagriculture, ce sont en gnral des organisations cres par des notables locaux, des missions religieuses ou des ONG internationales qui mnent des activits dappui la production (distribution de semences slectionnes, encadrement technique), beaucoup plus rarement dappui la commercialisation40, souvent servant de courroies de transmission des projets de dveloppement.41 Le nombre de groupements/associations est trs variable en fonction des provinces et des secteurs. Il en existe de trs nombreux par exemple dans le Kivu42
40 Les producteurs et les petits commerants nont pas lhabitude historique du travail en commun pour cette thmatique et se prsentent en ordre dispers devant leurs interlocuteurs du reste de la filire : transporteurs, commerants et administrations notamment. 41 De nombreuses structures de ce genre sont cependant des crations ad-hoc, cres en vue de capter des fonds (effet daubaine) et sans vision de dveloppement long terme. 42 Selon certaines sources, prs de 5.000 organisations formelles et informelles seraient oprationnelles au Nord Kivu, Les trois plus importantes sont Action pour le Dveloppement Intgr du Kivu (ADI Kivu) dans la filire caf arabica appuye financirement par deux ONG internationales : ICCO Holland et le Comit Catholique contre la Faim et pour le Dveloppement (France) ; le Syndicat de Dfense des Intrts Paysans (SYDIP) surtout actif dans la filire quinquina, mais qui intervient galement dans la filire caf, o il appuie la relance du robusta et de larabica dans le Nord-Kivu en offrant un soutien technique et commercial lensemble des caficulteurs dans sa zone dintervention et Appui la Communication Interculturelle et lAutopromotion Rurale (ACIAR) qui anime un projet de relance de la filire caf dans le Kivu et

106 problmes qui se posent a la filire dans le cadre de lenvironnement politique, institutionnel et rglementaire dfini par ltat. Linstrument privilgi pour initier la structuration des sous-secteurs/filires prioritaires devrait tre la prparation participative de la stratgie de dveloppement des filires concernes et sa mise en uvre dans le cadre de projets spcifiques qui peuvent apporter lappui rapproch et le financement ncessaires moyen terme. Il est en effet certain que, vu le faible niveau actuel de production dans lensemble des filires industrielles/dexportation, ces dernires ne pourront pas court-moyen terme financer de faon endogne les services dont les Interprofessions sont typiquement responsables (appui leurs membres, contribution au financement de programmes de recherche applique entrepris leur demande, production de matriel vgtal). Ces services devront tre temporairement appuys par ltat. Pendant cette priode transitoire, les appuis/subventions de ltat devront tre apports de telle faon quils nempchent pas lmergence des oprateurs privs et de leurs associations. Aussi, ltat devra-t-il graduellement complter son recentrage sur ses missions rgaliennes de service public et donc se dsengager totalement de la gestion oprationnelle de la filire, mais assurer: (i) lquilibre entre les divers types doprateurs de la filire (grandes entreprises et petites exploitations familiales); (ii) la dfinition des grandes orientations de la politique agricole du pays; (iii) le respect de la rglementation en vigueur par les diffrents partenaires; (iv) la validation et le respect des accords entre les partenaires des diffrentes filiales et (v) le soutien (financier) aux actions de dveloppement de la filire.

107 Tableau 1.7: Part du secteur agricole dans les dpenses totales de ltat (en millions de FC)
Annes Total secteur agricole (1) Total dpenses de ltat (2) % (1)/ (2) 2002 1.478 2003 8.056 2004 5.899 2005 10.760 2006 16.423 2007 14.660

183.729 0,8

322.358 2,5

449.579 1,3

737.653 1.018.429 1,5 1,6

870.070 1,7

Source: Donnes tires des lois budgtaires respectives et des tats de suivi budgtaire quand elles sont disponibles, sinon des lois de rglement dfinitif du budget.

Les ressources effectivement consacres au secteur ont en fait t encore plus faibles puisque les dpenses rellement effectues sont systmatiquement trs inferieures aux crdits budgtaires (7,2 milliards sur 16,8 milliards de FC en 2007, soit 43%). Les salaires/rmunrations reprsentent plus de 85% du total des montants dbloqus. Le solde (15%) est partag entre les dpenses de fonctionnement horssalaires et les investissements. Cela montre que (i) les dpenses publiques nont, depuis plusieurs dcennies, contribu ni laccroissement du potentiel productif du pays ni mme son entretien et que (ii) lefficacit des services du ministre est quasiment nulle car son personnel na aucun moyen pour mener bien les activits dont il est responsable. Le processus de dcentralisation budgtaire initi en 2008 implique le transfert aux provinces de 40% des recettes caractre national44. Cette allocation porte sur un montant global qui est alors affect au niveau provincial en fonction des priorits locales. Il tait raisonnable de penser que les arbitrages budgtaires provinciaux, proches des ralits du terrain, seraient plus favorables au secteur agricole. Mais il apparat, lanalyse du budget de certaines provinces, que les premires dcisions budgtaires provinciales sont dans lensemble assez dfavorables au secteur agricole. Importance des ressources extrieures et des financements de projets . Il faut cependant noter quaux trs faibles ressources budgtaires nationales alloues lagriculture, sajoutent celles mobilises auprs des bailleurs de fonds dans le cadre de projets spcifiques. Elles ont t assez importantes au cours des dernires annes, souvent suprieures aux crdits sur ressources intrieures.
44 Article 175 de la Constitution.

i. Les dpenses publiques dans le secteur agricole.


Des dpenses publiques trs insuffisantes et inefficaces. Il est trs difficile dvaluer le montant des ressources publiques consacres au secteur agricole en RDC. Le financement du secteur implique non seulement le ministre de lAgriculture de llevage et de la Pche mais encore les ministres du Dveloppement rural, de lEnvironnement, de la Recherche scientifique (INERA), ainsi quun nombre important dautres institutions43. De plus, la politique de dcentralisation mise en uvre depuis 2008, qui comprend le transfert dune partie des ressources budgtaires totales aux Provinces, a introduit une opacit supplmentaire. Certains constats peuvent nanmoins tre faits. Tout dabord, et bien que lagriculture ait t dclare priorit des priorits par le Gouvernement et que la RDC ait adhr la recommandation du Sommet de Maputo qui fixe 10% la part du budget national consacrer lagriculture, le Gouvernement na jamais allou des ressources financires significatives ce secteur. Comme lindique le tableau ci-dessous, la part du secteur agricole dans les crdits budgtaires totaux de ltat na jamais dpass 2.5% du budget total depuis 2002 (alors que la part du secteur agricole dans le PIB total du pays est proche de 50%).
43 Tels que les services de la Prsidence de la Rpublique, notamment le Service National.

108 Tableau 1.8 : Financements extrieurs en faveur de lAgriculture 2006-2008 (en millions dUSD)
2006 Budgts Effectifs 101,7 10,3 2007 Budgts 50,6 Effectifs 46,7 2008 Budgts 110,3 Total Priode Effectifs 139,6

109 dpenses publiques non-agricoles45. Il montre que, en moyenne, un accroissement des dpenses publiques agricoles de 10% induit un accroissement denviron 2% de la production agricole par habitant. Dans la plupart des pays en voie de dveloppement les dpenses publiques dans les infrastructures de transport (en particulier les pistes rurales) et la gnration/diffusion de nouvelles techniques ont le plus grand impact la fois sur la croissance agricole et sur la pauvret. Comme on la vu, une croissance agricole annuelle dau moins 7% par an (4% par an par habitant) serait ncessaire pour diminuer de moiti le nombre des pauvres (OMD 1) un horizon raisonnable (15 ans). Bien quil soit trs difficile de dterminer le niveau de dpenses publiques allouer au secteur pour atteindre cet objectif, il est certain que lobjectif minimum du Gouvernement devrait tre datteindre le niveau de 10% des dpenses publiques totales que les Gouvernements africains se sont fix Maputo dans le cadre du NEPAD.46 Ncessit damliorer le ciblage des dpenses publiques. Les tudes ralises par lIFPRI montrent aussi que, sil est ncessaire daccrotre les crdits affects au secteur agricole, il faut aussi les utiliser de la faon la plus efficace possible. Cela demande damliorer la fois: (i) leur ciblage pour quils aient le plus dimpact possible et (ii) lefficacit de la mise en uvre des programmes quils financent. Privilgier linvestissement. Limpact sur la croissance des dpenses dinvestissement est beaucoup plus important que celui des dpenses de fonctionnement47 ; ce qui implique que le simple payement des salaires et des autres dpenses courantes du secteur public a peu deffet sur la croissance agricole; Cibler les dpenses publiques en fonction du potentiel de croissance et de leur effet sur les groupes vulnrables. Leffet des dpenses publiques sur la croissance dpend aussi (i) du potentiel agricole de la rgion concerne; (ii) de limportance du sous-secteur dans le PIB total; (iii) du potentiel de croissance du sous-secteur. Leur impact sur la croissance dpend cependant aussi de limportance pour les groupes vulnrables des rgions et des cultures vises, i.e. rgions dfavorises et cultures vivrires. En RDC, limmense majorit des populations rurales sont trs pauvres, quelle que soit la rgion,
45 Taux daccroissement de la production agricole par habitant d 1% daccroissement des dpenses publiques. Par exemple un doublement des dpenses publiques agricoles entrane un accroissement de 15 30% de la croissance agricole par habitant. 46 Les tudes dIFPRI pour des pays comme le Togo, lOuganda, le Rwanda, la Zambie ou le Ghana qui consacrent pourtant une part plus importante de leurs ressources budgtaires au secteur agricole que la RDC soulignent leffort norme qui doit tre consenti par la plupart des pays Africains, et donc par la RDC, pour relancer une croissance soutenue dans le secteur. Elles indiquent que les dpenses publiques dans lagriculture devraient augmenter a un rythme annuel allant de 23% a 32% au cours des prochaines annes pour rapidement atteindre 20-30% of des dpenses publiques totales. Voir par exemple Fan et autres, IFPRI 2008, et Agricultural Growth and Investment Options for Poverty Reduction in Uganda, IFPRI septembre 2008. 47 Laugmentation de 10% des dpenses dinvestissement entrane un accroissement de la production agricole de 6% alors que leffet dune augmentation quivalente des dpenses de fonctionnement nest que de 0,2%.

Effectifs Budgts 82,5 262,6

Source: Ministre du Plan, PGAI Platform web

Mieux cibles, en concertation avec les institutions provinciales et locales concernes, et utilises de faon plus efficiente et plus transparente, ces ressources extrieures ont probablement eu un impact plus important sur le secteur que les ressources budgtaires nationales. court et moyen terme, il semble que la poursuite dun financement du secteur par lintermdiaire de projets spcifiques, mis en uvre avec toutes les garanties fiduciaires ncessaires et bnficiant dun suivi rapproch, soit la faon la plus efficace pour soutenir le dveloppement du secteur. Tableau 1.9: Impact des dpenses publiques sur la croissance agricole Impact des dpenses publiques sur la croissance agricole Secteur
Agriculture Pistes rurales ducation Sant Source: Fan, Zhang and Rao (2004), IFPRI.

lasticits 0,15-0,30 0,07-0,10 0,12-0,15 0,16-0,20

Importance des dpenses publiques pour le dveloppement du secteur. Il est certain que les dpenses publiques dans lagriculture devront augmenter fortement pour permettre au Gouvernement datteindre ses objectifs de croissance et de rduction de la pauvret. Des tudes menes dans de nombreux pays (Inde, Indonsie, Chine, Thalande, thiopie, Ghana, Ouganda, Zambie, Rwanda) ont dmontr le rle capital des dpenses publiques dans le secteur agricole et dans dautres secteurs critiques pour son dveloppement tel que celui des infrastructures de transport. Le tableau ci-dessus prsente les estimations de llasticit de la production agricole aux dpenses publiques dans le secteur et certaines

110 et les dpenses publiques devraient privilgier dans les prochaines annes (i) les zones fort potentiel, susceptibles davoir une rponse rapide de la production; (ii) des activits ayant leffet le plus large possible sur les populations (pistes, R-D sur les cultures vivrires) et (iii) les filires fort potentiel de dveloppement. plus long terme, des approches plus cibles sur des secteurs, zones ou mnages les plus dfavoriss/vulnrables devraient graduellement prendre le relais.48 Encadr 1.7: Impact des dpenses publiques : ciblage des filires porteuses en Zambie Des analyses menes sur la Zambie montrent que les dpenses publiques en faveur des cultures vivrires dominantes (crales et tubercules) sont les plus efficaces pour rduire la pauvret (une augmentation de 1% de la valeur ajoute dans les sous-secteurs entrane une rduction de la pauvret de 0,33 % pour les tubercules, de 0,28% pour les crales, de 0,25% pour les cultures industrielles et de 0,18% pour llevage). Toutefois, limportance des tubercules peut tre largement illusoire puisque la faible part du sous-secteur dans le PIBA total limite trs largement son impact potentiel. Par contre, la position dominante du mas, combine a son impact potentiel important sur la pauvret en fait un sous-secteur prioritaire, bien que son potentiel de croissance soit modr. Finalement, bien que le poids des cultures industrielles/dexportation dans le PIBA soit relativement faible, leur potentiel de croissance est lev et leur impact potentiel global sur la rduction de la pauvret est significatif. Ces analyses concernant la Zambie et sont donnes titre dillustration. De telles analyses fines devraient tre ralises sur la RDC dont les conclusions pourraient tre trs diffrentes dans la plupart des provinces puisque les tubercules (le manioc) y jouent un rle trs important, la possible exception du Katanga, o le mas est dominant. Amliorer la mise en uvre des programmes. Finalement, quel que soit le niveau des dpenses publiques dans le secteur agricole, et la qualit de leur ciblage, leur impact dpend en grande partie de lefficacit de leur mise en uvre. Cela implique en particulierque: (i) le processus dexcution budgtaire soit rform en profondeur pour en amliorer ses aspects fiduciaires; (ii) les programmes de dveloppement soient prpars et mis en uvre au moyen dune approche dcentralise et participative, pour en amliorer non seulement la pertinence, mais aussi lappropriation et le suivi sur le terrain. Lemploi dinstruments contractuels et de partenariats publics-privs permettrait par ailleurs damliorer la recevabilit des agences responsables de la mise en uvre des programmes.
48 Limpact des dpenses publiques en faveur de lagriculture varie aussi considrablement en fonction dautres facteurs, en particulier : (i) la densit de population agricole (conomies dchelle) ; (ii) le stock initial de capital humain (en quantit et en qualit), de capital financier et de capital social et (iii) les institutions locales telles que celles rgissant laccs et lutilisation des ressources foncires.

111

j. Restructuration du ministre de lAgriculture, de llevage et de la Pche et du ministre du Dveloppement rural.49


Depuis 2003, le Gouvernement a initi50 une rflexion sur la restructuration des institutions responsables du secteur agricole qui en monopolisant pour leur propre compte et en strilisant le peu de ressources budgtaires alloues au secteur sont vues en fait comme des freins qui nuisent sa relance. Il est donc urgent que ces institutions soient rformes en profondeur pour les mettre en cohrence avec la vision et stratgie du Gouvernement pour le dveloppement agricole du pays. Cela implique (i) la clarification et rationalisation de lintervention de ltat dans le secteur, (ii) la clarification des rles et responsabilits des services centraux (y compris dconcentrs) et des institutions dcentralises et (iii) le redimensionnement de chaque maillon de la nouvelle architecture pour lui donner les ressources ncessaires la ralisation efficace de ses missions.

Situation actuelle.
La rflexion engage par le Gouvernement a mis en vidence les graves dysfonctionnements institutionnels lis (i) aux faibles capacits organisationnelles, humaines, matrielles et financires du ministre de lAgriculture, de llevage et de la Pche (MAPE), institution principale du secteur et (ii) lexistence de plusieurs ministres ayant des responsabilits dans la gestion du secteur (en particulier le ministre du Dveloppement rural) qui conduit des conflits dattributions et la dispersion des ressources et des efforts. cela sajoute, depuis 2006, un manque de cohrence entre lorganisation actuelle du MAPE et la nouvelle architecture institutionnelle du pays stipule par la Constitution du 18 fvrier 2006 qui consacre la dcentralisation comme mode dorganisation politique et administrative du pays.

Une structure institutionnelle du secteur peu lisible et inefficace.


Plusieurs structures interviennent dans le monde rural : le MAPE, le ministre du Dveloppement rural (MDR), le ministre de la Sant, le ministre de lEnvironnement et certains services de la Prsidence. Particulirement dommageable est la recration priodique dun ministre du Dveloppement rural51 (rsultant en grande partie dun dmembrement du ministre de lAgriculture) qui entrane la parcellisation de certaines fonctions de surcots considrables et une dtrioration de lefficacit de laction de ltat en crant de nombreux conflits de comptences52. Par exemple:
49 Bas sur : La dcentralisation dans le secteur de lagriculture ; variste NIYONKURU et Patrick MAKALA, juin 2008 50 Avec lappui de la FAO et de la coopration belge. 51 Qui avait disparu en 2007 pour renatre en 2009. 52 Le ministre de lAgriculture et celui de lEnvironnement ont des conflits relatifs lamnagement du territoire, la perception de la taxe sur le permis de pche, aux ressources forestires non ligneuses.

112 Le MAPE est attributaire de la fonction dencadrement des associations agricoles tandis que le MDR est charg dorganiser et encadrer les coopratives pour accrotre la production (y compris agricole); Le MAPE est charg de la promotion des produits de la pche tandis que le MDR soccupe de la promotion et du soutien de la pche en milieu rural; Le MAPE est responsable de la conception, de lexcution, du suivi et de lvaluation des programmes et projets de dveloppement agricole tandis que le MDR est charg des projets de dveloppement dans les campagnes, milieux ruraux et priurbain. Nombre des conflits dattributions entre les divers ministres sont lies aux prlvements de taxes sur les oprateurs conomiques, ne correspondant souvent aucun service rel: taxes de quarantaine animale et vgtale (MAPE et ministre de la Sant); taxes de commercialisation et licence dachat de produits agricoles (MAPE et MDR); taxes sur le gibier et le poisson (MAPE et ministre de lEnvironnement). La structure institutionnelle du secteur devrait donc tre revue en profondeur, clarifie et rationalise pour amliorer la transparence et lefficacit de laction de ltat et diminuer la pression fiscale sur les oprateurs privs.

113 Une organisation interne inefficace. Le MAPE comprend (i) huit directions centrales, (ii) dix services nationaux, (iii) 11 Inspections provinciales ; (iv) soixante centres agricoles, (v) de nombreux projets ou programmes et (vi) trois entreprises sous tutelle. La coexistence des directions centrales et des services nationaux (ces derniers souvent danciens projets dont le financement a pris fin et dont les approches et activits ne sont pas toujours conformes aux attributions gnrales du Ministre) est lorigine de conflits dattributions et de gaspillages de ressources trs dommageables. Les inspections provinciales53 ont pour mission de participer la dfinition des politiques et stratgies agricoles et de contrler et rglementer lactivit agricole sur le terrain. Elles constituent en principe les prolongements des directions centrales, mais, dans la ralit, elles sont quasiment autonomes, ne recevant que trs peu dimpulsion et dencadrement technique et administratif de la part des Directions centrales. Un personnel inadapt et peu qualifi. Le MAPE, comme la plupart des autres administrations congolaises, ne matrise actuellement ni le nombre exact ni la qualit de son personnel. Ce dernier se caractrise la fois par le nombre plthorique de personnels non-qualifis, pour la plupart sous-employs et par la pnurie de cadres comptents pour les postes dencadrement et de responsabilit. Cette situation est encore aggrave par (i) les problmes lis notamment limprcision des organigrammes, au manque de dfinition des responsabilits, des comptences requises et des critres de slection (ce qui se traduit par laffectation encore trop frquente des niveaux hirarchiques levs dagents recruts sans tenir compte de leur niveau de qualification ou de leur capacit grer), (ii) la persistance demplois fictifs et lexistence dun systme de paiement mal adapt et mal matris. Selon les informations disponibles, qui demandent tre actualises, le ministre de lAgriculture comptait en 2003 prs de 18.800 agents alors que les effectifs prvus par le cadre organique taient au maximum de 10.000 agents54. Ces effectifs se caractrisaient par: le nombre trs important (prs de 65%) dagents ayant plus de 55 ans dge et qui auraient donc du tre admis la retraite55; lexistence de deux groupes distincts de personnels : les agents sous statut (55% de leffectif total) qui sont des fonctionnaires immatriculs dans la Fonction publique et les nouvelles units(45%) constitues dagents recruts de faon opportuniste, en particulier au niveau provincial, mais non-immatriculs et donc difficilement contrlables;
53 Les inspections provinciales supervisent 25 inspections de districts, 145 inspections de territoires, comprenant 737 secteurs et 5.420 groupements. 54 Projet TCP/FAO/DRC/2904 : rapport diagnostic 2003. 55 Aux termes de larticle 73 de la loi no 81-003 du 17 juillet 1981 portant statut du personnel de carrire des services publics de ltat, deux conditions sont requises pour quun agent soit admis doffice la retraite : (i) avoir atteint lge de 55 ans et (ii) avoir effectu une carrire de 30 ans.

Un ministre de lAgriculture et de la Pche (MAPE) inefficace.


Depuis lIndpendance, le MAPE est la pice matresse de la gestion du secteur agricole, mais depuis des annes, son action a t largement strilise, non seulement par la longue crise qua connue le pays et une svre pnurie de moyens, mais aussi par de graves dysfonctionnements internes. Services nationaux Service national des Statistiques (SNSA) Service national de Vulgarisation (SNV) Service National de Promotion et de Dveloppement de la Pche (SNADEP) Service national des Semences (SENASEM) Service national des Fertilisants et Intrants connexes (SENAFIC) Service national dAquaculture (SENAQUA) Programme national Riz (PNR) Service national de Motorisation Agricole (SENAMA) Service national des Intrants Vtrinaires et dlevage (SENIVEL) Coordination nationale des Centres agricoles

114 limportance excessive du personnel administratif (environ 45%) par rapport aux professionnels du secteur agricole (55%, et la trs faible proportion de cadres suprieurs (5%) tandis que les cadres moyens reprsentaient 23%, les agents techniques dexcution 27% la plus grande partie du personnel (45%) tant compose de personnel de soutien; une rpartition ingale entre les structures relevant de ladministration centrale (20 % de leffectif global du ministre) et les services nationaux, centres agricoles, projets et programmes (80%) dont les agents sont trs difficiles matriser. De plus, la faiblesse des rmunrations pousse de nombreux fonctionnaires vaquer des occupations extrieures gnratrices de revenus complmentaires, ce qui entrane un important absentisme et lutilisation frquente de moyens de travail publics des fins personnelles. Enfin, la pnurie gnralise de moyens de travail ne permet pas aux agents de mener les activits dont ils sont responsables. Les inspections provinciales, en particulier, voluent dans des conditions qui sont sans commune mesure avec la dimension gographique et la diversit agro-cologique des territoires dont elles ont la charge. Une situation ambigu entre dconcentration et dcentralisation. En procdant la rpartition des comptences entre le pouvoir central et les structures provinciales et locales, la constitution de la RDC adopte en 2006 a ouvert la voie une rforme institutionnelle profonde dans tous les domaines de la vie nationale. Dans le secteur agricole, en particulier, la mission du pouvoir central, en particulier travers le ministre de lAgriculture, de llevage et de la Pche, est dsormais limite un rle dorientation, de rglementation et de coordination tandis que les activits oprationnelles relvent de la comptence des structures dcentralises. Cette rpartition des rles doit se traduire par une rorganisation de larchitecture institutionnelle du secteur agricole, axe sur des orientations stratgiques claires et bien dfinies dans le cadre dun programme de mesures prioritaires et dun calendrier de ralisation. La constitution du 18 fvrier 2006 prvoit un transfert important de comptences au profit des provinces: le rle du pouvoir central est limit aux fonctions de lgislation, de rglementation et de coordination tandis que la responsabilit des activits oprationnelles est confie aux provinces (laboration et excution des programmes agricoles provinciaux, organisation et contrle des campagnes agricoles etc.), mieux mme de dfinir les priorits locales et de mettre en uvre les programmes de dveloppement spcifiques. La dcentralisation a en particulier t initie dans le secteur agricole, considr comme le moteur du dveloppement conomique. Les gouvernements provinciaux forms la suite des lections de 2006 comprennent tous des ministres de lagriculture (en gnral regroupant le MAPE et le MDR en un seul ministre) en principe seuls responsables des aspects oprationnels du dveloppement agricole dans leur province. Mais, lexercice effectif des attributions qui leur ont t transfres par les directions provinciales des ministres nationaux est troitement li leur capacit oprationnelle et administrative

115 dlaborer, en collaboration avec les acteurs du secteur, et mettre en uvre/coordonner des programmes rgionaux. Dans une large mesure, cette capacit reste encore btir. En effet, linstallation de ces dpartements ministriels semble avoir eu lieu dans une certaine imprparation et, quatre ans aprs la cration des ministres provinciaux de lagriculture, la nouvelle architecture institutionnelle peine se mettre en place ( lexception des Conseils agricoles et ruraux de gestions (CARG, voir ci-dessous). Lefficacit des institutions publiques du secteur, services dconcentrs du MAPE et ministres provinciaux, est en effet fortement diminue (au-del du manque de moyens matriels et financiers) par une srie de contraintes lgales et administratives. Il nexiste toujours pas de loi organique sur la dcentralisation qui dfinirait ltendue et les modalits de lexercice des comptences transfres. La loi portant statut gnral de la fonction publique nationale na pas t actualise, ce qui empche de dfinir et clarifier les relations entre les excutifs provinciaux et les services dconcentrs du pouvoir central. Il nexiste toujours pas de loi sur la fonction publique provinciale, ce qui retarde le transfert du personnel concern des services dconcentrs vers les excutifs provinciaux. Il en rsulte (i) que les structures dcentralises ne peuvent pas se doter du personnel dont elles ont besoin pour faire fonctionner leurs administrations et (ii) que les services dconcentrs sont eux dans lexpectative, attendant la clarification de leurs relations avec les excutifs provinciaux.56 Finalement, les Gouvernements et ministres provinciaux ne disposent encore ni du personnel ni du cadre juridique pour assurer une gestion rgulire et transparente des budgets sectoriels.57 Il est donc essentiel de prendre rapidement les mesures ncessaires pour mener le processus de dcentralisation son terme, en clarifiant les rles respectifs du MAPE et des ministres provinciaux, et de doter les ministres provinciaux des ressources dont ils ont besoin : financires, organisationnelles (en particulier procdures de prparation et dexcution des budgets) et humaines (par la slection et le redploiement du personnel des services dconcentrs et/ou le recrutement dans le cadre de la fonction publique locale ainsi quun vaste programme de formation llaboration de programmes rgionaux et la gestion budgtaire 58).
56 Une cohabitation sest tablie sur le terrain entre les cadres et agents des services dconcentrs et les ministres provinciaux, mais elle manque de base lgale et sa nature consensuelle ou conflictuelle dpend largement de la qualit des relations humaines qui peuvent stablir au niveau local entre le ministre de lAgriculture provincial et lInspecteur provincial du MAPE. 57 Il apparat en effet (i) qu il existe une forte centralisation des crdits budgtaires dans les mains des seuls gouverneurs de province qui jouent de facto le rle la fois dordonnateur et dagent comptable des ressources publiques, deux fonctions incompatibles qui devraient tre immdiatement spares et (ii) que laffectation des ressources disponibles dpend en grande partie de la dcision des seuls gouverneurs, les ministres sectoriels provinciaux tant souvent privs des budgets ncessaires la mise en uvre des programmes sectoriels. 58 Un programme a t lanc pour former le personnel du MAPE et des ministres de lagriculture provinciaux (dans la mesure o il en existe) llaboration de programmes de dveloppement et leur budgtisation dans le cadre des CDMT

116

117 Encadr 1.8: Le Conseil agricole et rural de gestion Le Conseil agricole rural de gestion (CARG) est un lment central de la nouvelle politique agricole du Gouvernement et de la restructuration institutionnelle du secteur. Cest une structure de concertation entre les diffrents acteurs tant publics que privs du monde agricole (entreprises prives, associations paysannes, ministres, socit civile) qui doit tre tablie au niveau des principales entits territoriales districts, territoires et qui a pour missions (i) de faire des recommandations quant aux priorits en matire de dveloppement agricole, en particulier de participer l laboration des stratgies et programmes de dveloppement provinciaux ; (ii) de veiller la transparence dans laffectation des ressources disponibles et de servir de forum de discussion pour une lutte efficace contre les tracasseries; (iii) de diffuser les informations utiles au milieu paysan: textes de loi et de rglementation (en particulier des dispositions du Code agricole et fiscalit), opportunits du march, technologies(iv) de promouvoir la structuration du monde paysan et de coordonner laccs des producteurs aux conseils et autres services agricoleset (v) de participer a la scurisation foncire par le biais de chartes foncires locales. A lheure actuelle, 120 CARG de territoires ont t mis en place et fonctionnent avec lappui de coordonnateurs provinciaux. Le processus dimplantation des CARG dans les entits territoriales dcentralises se poursuit pour couvrir toute la Rpublique. Le suivi rgulier du processus sur le terrain permettra dvaluer en profondeur sa dynamique interne et ses difficults, pour mieux progresser. La rforme et le recentrage de la mission de ltat dans le secteur agricole doit se traduire par une rationalisation de ses interventions dans le secteur pour viter les conflits dattributions, identifier clairement les centres de dcision et de responsabilit et liminer les surcots dus au personnel redondant (voir ci-dessus). Pour mener bien cette rforme, la rationalisation devrait impliquer: La fusion du MDR au sein du MAPE pour reconstituer un seul ministre responsable de la gestion de tous les aspects agricoles du dveloppement rural. La clarification des attributions des autres Ministres concerns (Environnement, Recherche scientifique, etc..) par lintermdiaire dune loi-cadre agricole qui donne une vision densemble du dveloppement agricole, trace les orientations, dfinisse les objectifs gnraux et spcifiques, dtermine et clarifie le rle et le champ dintervention des acteurs (tatiques et non-tatiques) du dveloppement du secteur agricole. La mise en place des instruments ncessaires la mise en uvre de la stratgie de dcentralisation du Gouvernement et en particulier: (i) ladoption dune loi organique

Restructuration institutionnelle du secteur.


Rationalisation de laction de ltat dans le secteur agricole. La stratgie de relance du secteur, a t adopte par lensemble des acteurs du secteur agricole au cours dun atelier organis en 2006, est reflte dans la Note de Politique agricole (avril 2009) et dans le Code agricole rcemment adopt par le Gouvernement. Elle repose sur quatre axes qui doivent guider la rforme des institutions du secteur: Le recentrage du MAPE sur ses activits de service public les fonctions de conception, dorientation, danalyse, et de prvision et les fonctions de lgislation et de contrle rglementaire et son dsengagement des activits de type industriel et commercial (y compris la production et la vente de semences, dengrais et de produits vtrinaires, la fourniture des soins vtrinaires, les activits de mcanisation, les activits de transformation etc.) et la mise en place dun cadre incitatif lmergence dun secteur priv comptitif, capable de prendre en charge ces activits industrielles et commerciales. Le transfert des responsabilits de conception et de mise en uvre des programmes de dveloppement au niveau provincial, pour mieux reflter les spcificits et priorits de chaque province. La promotion de partenariats entre ltat et les acteurs non-tatiques travers notamment la promotion et le renforcement des organisations professionnelles agricoles et la mise en place, au niveau oprationnel (provincial et de district) de mcanismes de concertation regroupant ltat, le secteur priv et les organisations de producteurs les Conseils agricoles et ruraux de gestion (CARG) pour participer la dfinition et la coordination des programmes et projets de dveloppement agricole.

118 sur la dcentralisation destine prciser ltendue et les modalits de lexercice des comptences transfres; (ii) ladoption dune loi sur la fonction publique provinciale et (iii) lactualisation de la loi portant statut gnral de la fonction publique nationale en vue de dfinir et clarifier les relations entre les excutifs provinciaux et les services dconcentrs du pouvoir central. La restructuration du ministre de lAgriculture. Les grandes lignes de la restructuration du MAPE ont dj t prpares et adoptes. Un cadre organique dtaill a t rdig, y compris pour les structures dconcentres, qui dfinit (i) lorganigramme du ministre, le nombre de postes aux diffrents niveaux ncessaires pour assumer les missions rgaliennes au niveau central et dconcentr et le profil de ces diffrents postes.59 La restructuration du MAPE na cependant pas encore commenc cause de labsence de certaines conditions pralables (en plus de celle concernant ladoption des instruments permettant la mise en uvre de la dcentralisation, voqus ci-dessus) dont les plus importantes sont: ladoption de mesures efficaces pour contrler les nouveaux recrutements par les structures concernes; la prparation dun cadre organique prcis pour les ministres de lAgriculture provinciaux qui doivent tre transfres la responsabilit oprationnelle du dveloppement agricole et une partie du personnel du MAPE (et du MDR); lactualisation de la base de donnes sur le personnel du MAPE (et du MDR), y compris leur catgorisation60 et la prparation dun plan de recrutement (interne ou externe) du personnel ncessaire au nouveau MAPE et aux ministres provinciaux et de redploiement du personnel existant. Ces activits devraient tre menes bien dans les plus brefs dlais pour permettre une mise en uvre efficace de la politique de dveloppement agricole du Gouvernement. Les financements pour le redploiement du personnel du MAPE ont dj t mobiliss auprs de la Banque mondiale. Mais il faut noter quil serait inefficace et ventuellement dangereux dengager le redploiement/plan social du MAPE sparment de la structuration/restructuration des ministres provinciaux et du MDR et des mesures ncessaires pour contrler les recrutements des diffrentes structures, en particulier au niveau provincial. Mise en place et renforcement des structures dcentralises. Comme on la dit, les ministres provinciaux sont encore largement dpourvus du personnel et des ressources budgtaires minimum pour fonctionner. Pour renforcer leurs capacits de planification et de programmation, la plupart des ministres provinciaux ont dj lanc,
59 Le nouveau cadre organique du ministre ne prend pas en compte les activits du MDR et il serait bon de lactualiser. 60 Comme on la indiqu, le recensement du personnel date de 2003. Il faudrait aussi, au vu du nouveau cadre organique du ministre, le catgoriser en : personnel mettre la retraite, conserver au MAPE, transfrer aux provinces, etc.

119 en collaboration avec les services dcentraliss du MAPE, la prparation dune stratgie et dun programme de dveloppement agricole provincial, dans le cadre dun exercice de Cadrage des dpenses moyen terme (CDMT). Les provinces ont aussi commenc mettre en place les CARG. Cet instrument pourrait tre extrmement efficace pour amliorer la pertinence de laction de ltat dans le secteur, mobiliser les ressources prives dans le cadre de partenariats oprationnels et amliorer la gouvernance dans le secteur. Il se pose cependant la question de la prennisation des CARG qui ne peuvent pas fonctionner sur la seule base du volontariat et si leurs recommandations restent sans effet. Il est donc important de leur donner non seulement un rle de conseil mais aussi des responsabilits oprationnelles et de financer le cot de leur fonctionnement et de leurs activits. Une de leurs responsabilits oprationnelles possibles pourrait tre la gestion/supervision des fonds provinciaux de dveloppement agricole que le nouveau Code agricole propose de mettre en place pour soutenir les investissements productifs privs.

120 Chapitre 2

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Chapitre 2

Gestion des ressources naturelles pour une croissance durable


Chl Domergue et Augustin Mpoyi Mbunga

I. Introduction
Lhistoire de la Rpublique Dmocratique du Congo est inextricablement lie lexploitation des ressources naturelles. La dynamique dexpansion coloniale ft lie lexploitation des nombreuses richesses quoffre le pays, entranant la construction dun important rseau dinfrastructure, reliant les sites dexploitation en diffrents points du territoire congolais. La culture des arbres caoutchouc, la dcouverte des ressources minires du Katanga et lexploitation industrielle des bois prcieux, sont autant de secteurs ayant attir investissements, intrts et tensions depuis maintenant plus dun sicle. La RDC semble, bien des gards, concentrer les symptmes de la maldiction des ressources naturelles. Lincroyable richesse de son sous-sol, la fertilit de ses terres, limportance de son couvert forestier et de ses ressources hydrauliques nont pas empch un niveau lev de pauvret, touchant aujourdhui plus de 71,3% de la population. Bien au contraire, le cercle vicieux de la pauvret et des faibles performances conomiques du pays depuis plus de trente ans, sont largement entretenues par une conomie de rente dont la capture par des intrts catgoriels est avre et la redistribution vers lensemble de la population nest gure assure. Les causes de linstabilit dans lEst du pays dans les zones frontalires de la rgion des Grands Lacs sont multiples. Elles relvent de tensions ethniques et politiques et sont largement entretenues par lexploitation des ressources naturelles. Les industries extractives et, dans une moindre mesure, le secteur forestier maintiennent une dynamique conomique favorable la perptuation des conflits arms1. Au regard des faibles opportunits conomiques dans les autres secteurs formels et du niveau de revenus gnrs par lexploitation informelle des ressources naturelles, les incitations formaliser
1 Mary Kaldor New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, 1999.

122 ces activits sont faibles. Nombre d'oprateurs, commencer par les lments arms dans lEst du pays, tirent un avantage financier certain de la relative instabilit rgnant dans cette rgion, trouvant dans lexploitation illgale et informelle des ressources naturelles une source de revenus pour maintenir leurs activits. Linstabilit et les problmes de gouvernance ont boulevers le paysage de lexploitation des ressources naturelles. Au sortir de la priode coloniale et jusqu la fin des annes 80, lexploitation des ressources minires et des forts congolaises fut largement domine par des groupes industriels. Leffondrement des bassins industriels congolais a eu pour effet de favoriser un transfert de la main d'oeuvre et de la production vers lexploitation informelle et artisanale, provoquant une diminution importante des recettes de lEtat. De plus, ce dclin entrana la dsarticulation de nombreux liens sociaux et conomiques entretenus par les industries. La dtrioration des infrastructures de transports, dnergie et de distribution deau contraint aujourdhui fortement le redmarrage dune production lchelle industrielle, dans lensemble des provinces minires du pays. Depuis la signature des accords de paix et la mise en place de nouvelles rglementations rgissant ces secteurs partir de 2002, la situation samliora progressivement. Mais la production reste toujours largement en de de son niveau historique et de son potentiel. La relance du secteur minier est perceptible, notamment dans la province du Katanga, et les investisseurs internationaux recommencent affluer. Cependant, la contribution du secteur au PIB, aux recettes de lEtat et lemploi formel reste limite. Le secteur des hydrocarbures, rest un niveau de production stable et faible depuis plus de 30 ans est aujourdhui lobjet dun regain dintrt des acteurs majeurs de ce secteur. En dpit de sa productivit stagnante, les hydrocarbures ont contribu, a certaines priodes, plus largement aux recettes de lEtat que le secteur minier. La hausse des investissements dans ces secteurs ne sera cependant pas la condition suffisante une acclration de la croissance conomique, ni une augmentation de lemploi formel. Les sites industriels emploient un nombre limit de travailleurs, principalement qualifis. La fiscalit du secteur minier correspond aux normes internationales mais le taux de recouvrement fiscal reste amliorer. Si les bnfices gnrs par les groupes industriels prsents dans le pays sont difficiles estimer, lcart, entre la valeur ajoute domestique et la valeur ajoute internationale dans ce secteur, reste significatif. Le dcalage entre les revenus gnrs par lexploitation des ressources naturelles, les recettes de lEtat, le dveloppement de liens conomiques domestiques et la redistribution vers des programmes sociaux et contribuant a une rduction de la pauvret risque de s'accrotre si une meilleure gouvernance du secteur nest pas assure. En priode lectorale, telle que la Rpublique Dmocratique du Congo traverse actuellement ; la stabilit, lacclration de la croissance conomiques, la hausse de lemployabilit dans les secteurs formels sont des enjeux majeurs pour le pays. Lquation

123 emplois, revenus de ltat, investissements sociaux et conomiques domestiques favorisant une croissance partage est seule mme dtablir un climat de confiance entre les citoyens et lEtat. Les secteurs des ressources naturelles ont donc un rle central jouer pour permettre latteinte de ces diffrents objectifs. La prsente analyse propose donc de visiter les secteurs des industries extractives (mines et hydrocarbures) ainsi que le secteur forestier ; didentifier les opportunits de croissance, les principaux blocages une meilleure rgulation de ces secteurs qui contraignent leurs performances et les perspective dune croissance durable, attentive la prservation de lenvironnement et aux enjeux sociaux. Ce chapitre sarticule autour de ces deux secteurs, et fournit une analyse de leur environnement institutionnel et rglementaire, tudie les performances actuelles, les blocages et opportunits pour maximiser le potentiel de contribution la croissance conomique de ces secteurs, notamment par le dveloppement des liens en amont et en aval. Lanalyse des opportunits et blocages est synthtise dans la dernire partie de ce chapitre, qui propose une srie de recommandations pour maximiser la contribution des ressources naturelles une croissance durable en Rpublique Dmocratique du Congo.

II. Les industries extractives de la RDC


a) Ressources, production, et performance des industries extractives
1. La richesse des sous-sols La Rpublique Dmocratique du Congo, un pays aux ressources minrales considrables. Le sous-sol de la RDC est riche en minraux. Plus de 1,100 minraux et mtaux sont rpertoris. Exploits depuis lpoque coloniale, ces ressources ont historiquement t au cur de lconomie du Congo. Au regard de ses rserves estimes, le rle aujourdhui modeste des industries extractives pourrait redevenir prpondrant dans lconomie de la RDC. Ainsi, les rserves de cuivre du Katanga sont les deuximes plus importantes du monde aprs le Chili. Le pays dtient les plus importantes rserves de diamant (25% du total connu), de cobalt et dor connu au monde. Ces ressources sont reparties entre les diffrentes provinces du pays, suivant des disparits gologiques importantes.

124 Tableau 2.1 Rpartition des principales ressources minrales par provinces2
Province Bandundu Bas Congo Equateur Oriental Kasai Oriental Kasai Occidental Katanga Minraux Diamants, Or Bauxite, phosphate, diamants, or, cuivre, zinc, calcaire, vanadium, plomb, ptrole, uranium Fer, cuivre, or, diamants Or, diamants, fer, tungstne, coltan, tain Diamants, fer, argent, nickel, cuivre, tain Diamants, or, manganse, chrome, nickel Cuivre, cobalt, oxyde dtain, tungstne, platine, manganse, calcaire, uranium, charbon, palladium, coltan, germanium, or, argent, diamant, fer, plomb, zinc Or, Niobium, oxyde dtain, tantalite, tungstne, platine, saphirs, tourmaline, amthystes, quartz, et pierres semi-prcieuses Or, niobium, tantalite, oxyde dtain, tungstne, platine, saphirs, tourmaline, amthyste, quartz, pierres semi-prcieuses, cuivre, gaz, ptrole, cobalt Diamants, oxyde dtain, coltan, or, tungstne

125 Carte 2.1 Les ressources minrales de la RDC3

Nord Kivu

Sud Kivu Maniema

Le Katanga, les deux Kivu, et la province du Maniema sont les provinces dont les sous-sols reclent les ressources minrales les plus diverses et les plus importantes. Lensemble des provinces de la RDC possde des sous-sols riches en minerais, mtaux et hydrocarbures; mais les informations prcises sur ce potentiel font dfaut, et la majeur partie de ces ressources sont supposes, inexplores et inexploites. Depuis le dmarrage de lexploitation minire au dbut du vingtime sicle dans le Katanga, jusquen 2003, 18 millions de tonnes de cuivre furent produites, et les rserves estimes dans la ceinture de cuivre de la province pourraient atteindre 70 millions de tonnes de cuivre, 5 millions de tonnes de cobalt et 6 millions de tonnes de zinc. Si ces rserves font du Katanga lun des sites les plus riches en cuivre du monde, les gisements sont moins importants que dans dautres rgions du monde. Des gisements de cuivre sont galement prsents dans les sous-sols du Bas-Congo, mais de taille relativement modeste.
2 Democratic Republic of Congo; growth with governance in the mining sector. World Bank, 2008.

Les rserves de diamants estimes pourraient tre les plus importantes du monde, avec 150 millions de carats. Certaines estimations suggrent que jusqu 500 millions de carats pourraient tre prsents dans les sous-sols du pays4. Seuls 5% seraient de qualit
3 Source: Banque mondiale. Oil/Gas, Mining and Chemicals Department, Africa region. 4 Democratic Republic of Congo; growth with governance in the mining sector, World

Bank, 2008.

127 suprieure. Les gisements de diamants sont principalement prsents dans les deux Kassa, dans le Katanga et les Kivu, et prs de 75% de la production en terme de carat se fait par le biais dune production artisanale. Les principales ressources aurifres se trouvent dans la rgion de lIturi, dans la province Orientale, dans les Kivu et dans le Maniema. Les trois sites principaux considrs pour lexploitation industrielle dor contiendraient environ 850 tonnes5. Dans la rgion de lIturi, dans les districts de Kilo et Moto, des ressources aurifres ont t exploites, mais les rserves ne sont pas connues avec prcision. Les rserves du Moto slveraient 500 tonnes6, et pourraient tre plus importantes dans le Kilo, bien quaucune estimation prcise ne soit disponible ce jour. Les gisements dautres minraux tels que le coltan ou la cassitrite se trouvent principalement dans lest et le sud du pays. Le potentiel de ces autres minraux demeure mal connu et leur exploitation se fait principalement de manire artisanale. Cependant, un intrt croissant lgard de ces minraux, conduit des entreprises acqurir des permis dexplorations et dexploitation pour dterminer le potentiel de certains sites et sengager dans lexploitation semi-industrielle. Par exemple, lentreprise MMR (Mineral Mining Ressources faisant partie du groupe SOMIKA), a conduit des explorations aroportes suivies de forage dans les zones de Kalemie et de Manono au nord du Katanga, pour valuer les ressources en coltan sur leurs diffrentes concessions. Des rserves dhydrocarbure mal connues. Si la RDC est avant tout perue comme un pays riche en ressources minrales; son sous-sol reclerait des rservoirs dhydrocarbures qui seraient importants et qui pourraient; moyen et long termes; substantiellement modifier la composition du PIB et des recettes de lEtat. Si les ressources ne sont pas connues avec prcision, la RDC semble aujourdhui vouloir sengager sur la voie des pays producteurs de ptrole. Les stocks identifis sont principalement situs dans trois bassins sdimentaires. Le bassin ctier dune superficie de 6.000 km2; le bassin gant de la cuvette centrale, dune superficie de 800.000 km2; et le bassin de la branche ouest du rift Est Africain, compos de 6 grabens, pour une superficie totale de 50.000 Km27. Le bassin ctier est le seul site dexploitation actif depuis une trentaine danne mais ayant une production moyenne limite 25.000 barils (10.000 on shore et 15.000 off shore) de brut par jours, ayant atteint un pic a 28.000 barils en 2008, sur environ 300 puits, on et off shore. Les diffrents bassins sont diviss en blocs comme suit: Le bassin ctier est subdivis en 6 blocs dans sa partie des Rendus, par les socits: Soco (1), Energulf (1), Surestream (3) qui sont en phase dexploration. Pour le
5 Ibid 6 Ibid 7 Source: Ministere des hydrocarbures, Direction dEtudes et Planification, 2011.

bloc des sables Asphaltique de Mavuma, le contrat est en cours de ngociation est doit obtenir lapprobation par ordonnance prsidentielle. Carte 2.2 le bassin ctier8
- Offshore: - Onshore: Les operateurs du bassin ctier: PERENCO TEIKOKU UNOCAL PERENCO COHYDRO Yma, Mtamba-Makanzi, Ndunda: SURESTREAM Lostshi: ENERGULE Nganzi: SOCO Mavuma: CONGO BITUME

- Exploration:

Le bassin gant de la cuvette centrale couvre une partie de lEquateur, des Kasa Occidental et Oriental, du Bandundu, du Maniema et de la province Orientale. Cette cuvette est subdivise en 25 blocs dexploration ptrolire, dont beaucoup couvre des zones forestires protges, donnant lieu a des tensions dusage des sols et des sous-sols. La branche Ouest du rift Est Africain contient: le graben Albertine (5 blocs); le Graben Tanganyika (11 blocs); le Graben Upemba et le Graben Moero, qui ont fait lobjet de missions et campagnes de reconnaissance mais ne sont pas encore diviss en bloc a ce jour. Le lac Kivu, contiendrait des ressources de gaz mthane estimes 50 milliards de Nm3, et est divis en 6 blocs, suivant un dcret ministriel de 2011. A ce jour, si les rserves exploites demeurent limites, la production ptrolire fournit en moyenne 331 millions de dollars annuellement aux recettes de lEtat, et considrant les rserves estimes, elle pourrait devenir un pilier central de lconomie de la RDC long terme. Il sera ncessaire de procder une valuation affine des ressources existantes, et de rsoudre les problmes lis aux ressources aux frontires des pays voisins, aujourdhui source de tensions et de dsaccords.
8 Source: Ministere des hydrocarbures, Direction dEtudes et Planification, 2011.

128 Carte 2.3 Les principaux blocs dhydrocarbure en RDC9

129 Encadr 2.1 - Les ressources off-shore au large du bassin ctier tensions avec lAngola
Sur la zone du bassin ctier, des ressources off-shore et one shore donnent lieu, depuis plusieurs annes, des dsaccords avec lAngola voisin, exploitant de manire intensive, les nappes frontalires. Les hydrocarbures puiss par lAngola dans cette partie de locan atlantique, constituent prs du tiers de sa production totale, soit environ 500.000 barils de brut par jour. En comparaison, la RDC ne produit que 10.000 barils de brut on shore (PERENCO) quotidiennement, et 15.000 off shore (MIOC). La carte ci-contre1 du domaine ptrolier on shore et off shore de la socit PERENCO, permet dillustrer les difficults frontalires objets de disputes entre le deux pays. La RDC rclame aujourdhui la proprit de cette zone dexploitation off-shore se basant sur les accords de Montego Bay, lui accordant le droit dtendre ses frontires a 400 km a partir du littoral. Le diffrent devait se rgler par la cration dune Zone dIntrt Commun, entrine par un accord date du 30 juin 2007, qui aurait permis une exploitation conjointe par les deux parties, sur le plateau continental. Cet accord na jamais t mis en application, et il prvoyait notamment le versement de 600 millions de dollars de compensation verss par lAngola au gouvernement de la RDC, pour le ddommager de lexploitation passe sur le plateau continental. Ce versement na jamais t effectu, laccord de 2007 nayant jamais t mis en application. Depuis mai 2009, le diffrent concernant le plateau continental, a t port devant les Nations Unies, sous forme dune requte provisoire par le gouvernement de la RDC. La requte dfinitive na toujours pas t introduite, et en janvier 20112, lquipe dexpert de la RDC prsente un nouvel chancier stalant jusqu 2014, pour finaliser cette requte. Le diffrent ne semble donc pas prendre la voie dune rsolution rapide.

9 Source: African Energy 2010. www.africa-energy.com.

130 Au regard de la richesse estime de ses sous-sols, la RDC reste cependant un producteur moins important que dautres pays. Il demeure difficile de procder a des estimations et comparaisons srieuses du potentiel de la RDC, lessentiel de ses rserves restant estimes, et sont trs largement perues comme un mythe encore a vrifier par les autorits. Ce potentiel pourrait gnrer des rentes significatives, et avoir un effet levier sur lensemble de lconomie. Mais ce jour, la RDC ne fait pas partie des pays gnrateurs de rentes significatives.

131 Le secteur minier de la RDC est extrmement vulnrable aux fluctuations du cours des matires premires. La crise de 2008/09 a entrain une chute du cours des minraux sur les marchs internationaux, provoquant une forte diminution de la part du secteur minier dans le PIB de la RDC, et un ralentissement de la croissance du PIB en terme rel. Cette forte vulnrabilit sexplique par la reprise rcente des activits minires chelle industrielle dans le pays. Le nombre limit de sites exploits industriellement accroit la vulnrabilit aux chocs extrieurs. Ils entrainent un ralentissement des investissements de le secteur et impactent immdiatement les revenus gnrs par les sites engags dans la production. De plus, limpact de ces chocs exognes est dmultipli, car ils affectent la production actuelle et future, du fait du ralentissement des investissements (voir Figure 2.1 ci-dessus). Figure 2.2 - Cours historique et tendances de quelques mtaux3

2. Revue des performances des secteurs extractifs


a. Performances du secteur des industries extractives Les performances du secteur minier de la RDC ont vari fortement au cours du temps. Ces variations peuvent sexpliquer par les chocs extrieurs tels que le cours des matires premires, ou la crise financire internationale, mais galement par les chocs internes qui ont affect le pays durant les quarante dernires annes, tels que les politiques conomiques inadaptes et les conflits arms. A partir des annes soixante, le secteur minier fournissait jusqu 50% des recettes de lEtat, entre 70 et 80% des recettes dexportation, et autour de 8% du PIB. La production de cuivre atteignit son apoge en 1982, avec une production annuelle de 542,000 tonnes. A partir de la fin des annes 1990, la production du secteur minier seffondra, sous linfluence combine des chocs endognes et exognes. Au tournant des annes 2000, le cours favorable des matires premires, associ la mise en place dun nouveau code minier encouragea le retour des investissements trangers dans le secteur et contribua une nouvelle hausse de la production nationale. A partir de 2002, la croissance positive du PIB sest accompagne dune contribution croissante du secteur des industries extractives. Figure 2.1 Investissements directs trangers dans les principaux pays dASS producteurs dans les industries extractives10

10 Sources: Rents for the future?. World bank, 2010.

133 Figure 2.3 - Fluctuation de la production minire, chocs endognes et exognes


PIB courant US$. Le Katanga reprsente 26 % du PIB de la RDC en 2010

Les disparits gologiques provinciales de la RDC et la forte croissance des industries extractives ont renforcs les fortes disparits de la croissance des PIB provinciaux. Ainsi, dans le Katanga, ou le secteur minier a connu la croissance la plus importante dans les dernires annes, le PIB a connu une hausse de 15.7% entre 2006 et 2010, et le secteur minier contribua en moyenne 37,7% du PIB sur la priode. A linverse, dans la province du Maniema, domine par le secteur minier artisanal ayant connu un faible dcollage, le PIB a connu une croissance de 7,9%, et le secteur minier ne contribua qu 3,58% de la croissance du PIB sur la priode, malgr la prsence de ressources importantes avres.

La part du secteur minier artisanal dans la production nationale est un autre facteur cls pour comprendre cette trs forte vulnrabilit de la structure de lconomie nationale aux fluctuations du cours des matires premires. En effet, le secteur artisanal entretient de nombreux lien avec lconomie locale des zones ou il est prdominant, et les artisans ont en gnral un grand nombre de dpendant. Les fluctuations des cours des matires premires impacte ainsi directement le revenu des mnages de millions de congolais. Figure 2.4 - Composition du PIB de la RDC 1996-201011
1996-2000
Agriculture -65% Mines Industries Construction Vente en gros et en dtail Transports & Communications. Commerce Administration publique Autres services
-18% -3% -12% -3% 4% 0% 1% 5% 2% 2% -18% 1% 13% 4% 21% 18% 18% 7% 2% 31% 5% 6% 15% 25% 15%

2001-05

2006-10
23%

Total GDP growth


(period average)

-0.3%

4.3%

5.6%

11 Source: Rsilience dun gant africain : Acclrer la croissance et le dveloppement en

RDC , Volume I, Banque mondiale, 2011.

9 816 856

213 331

1er Semestre

Tableau 2.3 PIB dans quelques provinces de la RDC et part des industries extractives13
Province Katanga Croissance du PIB 2006/ 2010 15,7% 7,9% 3,8% 10% -2% 12,3% Part des industries extractives 37,7% 3,58% 0,09% 2,1% 3,02% 25,5%

51 578

9 712

4 115

2011

123

170 279

17 082 105

16 963 422

118 683

468 681

93 633

13 145

13 415

2010

178

178

45

34

18 030 305

17 879 970

150 334

309 610

56 103

19 696

15 512

2009

Maniema Bandundu

220

220

464

Tableau 2.2 - Production Minire de la Rpublique Dmocratique du Congo de 2001 201112

365

22 897 805

22 096 488

801 316

335 066

42 461

15 465

19 189

2008

530

724

Kassa Occidental Sud Kivu

70

70

28 269 336

27 222 860

1 046 476

41 464

11 925

14 694

236 742

1,193

2007

122

122

393

Bas Congo

31 733 747

26 838 726

4 895 020

Les performances du secteur des hydrocarbures sont aujourdhui modestes. La production se cantonne, dans le bassin ctier une moyenne de 25.000 barils de brut quotidien (10.000 offshore et 15.000 on shore, qui a atteint 28.000 barils par jours en 2008). Ce site est actif depuis 1969. Le potentiel en hydrocarbures du sous-sol de la RDC pourrait tre considrable mais demeure largement mconnu. Certaines projections valuent le potentiel ptrolier 180 millions de barils14. Figure 2.5 - Production de ptrole du bassin ctier en baril 15

28 253 571

26 030 814

2 222 756

99 121

15 384

33 784

2 388

2006

26 389

8 234

15 110

5 970

2005

614

613

184 47 nd nd 32

29 988 062

22 119 173

7 868 888

18 995

8 851

5 067

2 945

2004

27 111 526

19 141 474

7 970 051

16 359

7 341

4 886

2 986

2003

21 601 819

16 174 451

5 427 368

26 311

11 865

2002

828

nd

nd

nd

nd

18 037 433

11 842 914

6 194 518

37 845

11 637

1 014

2001

nd

nd

nd

nd

nd

nd

100

Nd

Nd

Nd

190

12

12

310

417

95

95

24

12 Source: CTCPM

Unit

Kg

Kg

kg

13 Sources: donnes macroconomiques provinciales de la RDC. Banque mondiale, 2011. 14 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/cg.html. 15 Source: Ministre des hydrocarbures, Direction dEtudes et Planification, 2011.

Produit Minier

Wolframite

Industrielle

Industrielle

Production

Production

Production

Production

Cassitrite

artisanale

artisanale

Diamant

Coltan

Cobalt

Cuivre

Zinc

Or

137 B. La production industrielle Historiquement, le secteur minier de la RDC fut domin par de grands groupes industriels parapublics. Apres lindpendance de 1960, le gouvernement procda en 1967, la nationalisation de lUnion Minire du Haut Katanga (UMHK) et la cration de plusieurs entreprises dexploitation et de production minire telle que: la Gnrale des Carrires et des Mines, la GECAMINES,lOffice des Mines de Kilomoto (OKIMO), la Compagnie Minire de Bakwanga (MIBA), la Socit Miniere et Industrielle du Kivi (SOMINKI), lEntreprise Miniere de Kisenge-Manganese (EMK-Mn) et la Socit de Dveloppement Industriel et Minier du Congo (SODIMICO). Ces entreprises ont exerc pendant des dcennies un rle central dans lconomie de la RDC. Elles entretinrent galement dimportants liens avec lconomie et le dveloppement local. Elles assuraient la construction et la gestion des coles, des productions agricoles pour la fourniture de produits alimentaires leurs employs, supervisaient et finanaient centres sociaux, hpitaux, infrastructures dnergie et de transport dans la proximit des zones dexploitations. Les entreprises minires opraient comme de vritables leviers de dveloppement pour leurs employs et lenvironnement social et conomique proche des exploitations. Ces entreprises contrlent toujours une part importante des rserves minires de la RDC. Elles dtiennent des permis dexploration, et un important capital industriel, bien que largement tomb en dsutude du fait de labsence dinvestissement de renouvellement de lappareil productif. Avec leffondrement de la production industrielle et les changements dans lenvironnement rglementaire du secteur partir annes 1990, les entreprises parapubliques ont pu dvelopper des partenariats avec des entreprises prives congolaises et internationales, pour lexploration ou lexploitation. En 2008, ces entreprises possdaient 416 permis miniers (107 permis de recherche et 208 permis dexploitation) dont seulement 33 tombaient sous un accord de partenariat avec le secteur priv. Malgr limportance des concessions dtenues par ces entreprises, elles se trouvent en situation de faillite, ce qui pse sur les performances du secteur et sur lensemble de lconomie de la RDC. Cette situation trouve notamment son origine dans lutilisation inapproprie des revenus miniers qui ne furent pas rinvestis dans lappareil productif et le renouvellement des intrants. Les rentes gnres servirent financer des rgimes autocratiques (notamment durant la priode du General Mobutu) et les rseaux clientlistes proches du pouvoir. Ainsi, il est estim qu partir des annes 1980, entre 150 et 400 millions de dollars auraient t dtourns des revenus du cuivre et du cobalt, soit prs de 30% de lensemble des exportations annuelles16. Lappareil productif des entreprises publiques sest dtrior, conduisant une faillite, renforce par les dcisions de gestion conomiques peu adaptes.
16 Democratic Republic of Congo; growth with governance in the mining sector, World

La production de cuivre de la GECAMINES sest ainsi dramatiquement effondre depuis la fin des annes 1980, passant de 500.000 tonnes par an, 26.000 tonnes en 2008 et 7,400 tonnes en 2009. En Juin 2009, la dette cumule de la GECAMINES fut estime 1.750 millions de dollars17, et ses pertes values entre 15 et 20 millions par mois ou 167 millions de dollars par an sur les 16 dernires annes. Son chiffre daffaire mensuel en 2009 fut valu 4 millions de dollars pour des charges totales avoisinant de 20 millions de dollars. Le poids de ces dettes rend difficile le paiement des salaires de ses 13.000 employs, mais galement fournir les ressources ncessaires au fonctionnement des 96 coles et 7 hpitaux dont elle a la charge. Leur effondrement a conduit une dsarticulation conomique et sociale a proximit des sites dexploitation. Aujourdhui, la compagnie vit principalement de la vente des permis dexploration et dexploitation dont elle dispose et des revenus issus des accords de partage de production dans le cadre de ses partenariats avec des entrepreneurs privs, qui lui aurait rapport autour de 640 millions de dollars en 2008. Il sagit cependant dune stratgie de court terme, la compagnie ne dtenant plus, en 2008, quentre 44 et 48 permis de recherches, mais qui sembleraient tre de faible valeur sur le court terme, ses meilleurs sites ayant dj t mis en exploitation dans le cadre de divers partenariats.

Bank, 2008.

17 Source: Banque mondiale

138 Encadr 2.2 Les partenariats de la Gcamines18


La Gcamines a dvelopp de nombreux accord de partenariat avec des entreprises prives congolaises et internationales, en vue de poursuivre lexploration et lexploitation des diffrents sites ou elle dtient des concessions minires. Les partenariats de la Gcamines ont permis la production de 247.055 tonnes de cuivre en 2010. Les partenariats sous formes des socits responsabilit limite et les socits par action responsabilit limite inclues : Boss Mining SPRL: BM ; Compagnie Miniere du Sud du Katanga SPRL: CMSK; Compagnie Miniere de Tondo SPRL : CMT ; La Congolaise Des Mines et de Dveloppement SPRL : COMIDE ; Compagnie Miniere de Kambove SPRL : COMIKA ; Compagnie Miniere de Luisha SPRL : COMILU ; Compagnie Miniere de Musonoie SPRL : COMMUS ; DRC Copper and Cobalt Project SARL : DCP ; Groupement pour le traitement du Terril de Lubumbashi SARL et SPRL : STL et GTL ; Kasonta-Lupoto Mines SPRL : KALUMINES ; Kamoto Copper COmpany SARL : KCC ; Kipushi Company SARL : KICO ; Kababankola Mining Company SPRL : KMC devenue Savannah Mining SPRL ; Kingamyambo Musonoi Tailings SARL : KMT ; La Minire de Kasombo SPRL : Mikas, devenue la Miniere de Kambove ; La Miniere de Kalumbwe-Myunga SPRL : MKM ; Mukondo Mining SPRL : MM ; Mutanda Mining SPRL : MUMI ; Ruashi Mining SPRL : RM ; La Societe dExploitation de Kipoi SPRL : SEK ; La Sino-Congolaise des Mines SARL : SICOMINES ; Shituru Mining Company SPRL : SMCO ; La Societe de Kabolela et de Kimpese SPRL : SMKK ; La Societe Miniere de Kolwezi SPRL : SMK ; La Societe Miniere de Deziwa et Ecaille C SPRL : SOMIDEC ; Tenke Fungurume Mining SARL : TFM ;

139 Depuis la promulgation du nouveau code minier en 2002 et la participation croissante dinvestisseurs trangers dans lexploitation des ressources minrales de la RDC, la question du devenir et de la restructuration des entreprises parapubliques minires abordes de nombreuses reprises sans quun consensus ne soit atteint. La reforme des entreprises publiques, initie partir de 2008, a dbouch sur un nouveau cadre juridique de ces entreprises, les transformant en entreprises commerciales. Tableau 2.3 Les principales entreprises minires de la RDC en 200819
Entreprises Site Produits Superficie de la concession 21 500 Km2 Droits Miniers Employs

GECAMINES

Katanga

Cuivre, cobalt, charbon, calcaire, zinc, germanium Or

42 PER (permis de recherche) 59 PE (permis dexploitation)

13 359

OKIMO

Ituri, Mongwalu et Watsa 2 Kasai

83 000 km2

49 PE

2 664

MIBA 80% Gouvernement 20% Mwana Africa SOMINKI

Diamants

62 000 km2

65 PER 515 PE

5 802

Kivu, Kalima, Kamituga, Punia Kisenge Katanga

Cassitrites, Wolframite, Coltan, Monazite Manganse Cuivre, Alliage de Cuivre, Cobalt

9 008km2

40 PE

4 209

EMK-Mn SODIMICO

1 940 Ha 827 km2

1 PE 5 PE

444 2 811

Des contrats damodiation ont t signs avec : La Socit Minire du Katanga SPRL: SOMIKA SPRL; AMCK Mining SPRL
18 Source: site de la Gecamines: http://www.gecamines.cd/partenariat.php

Au del des partenariats commerciaux classiques, la RDC sappuie dornavant sur ses ressources minires pour dvelopper des partenariats commerciaux non traditionnels. Ainsi, le gouvernement de la RDC sest engag dans un partenariat commercial avec le Groupement dEntreprises Chinoises compos deChina Railway Group Limited, China
19 Democratic Republic of Congo; growth with governance in the mining sector, World

Bank 2008.

140 Sinohydro Corporation, China Metallurgical Group and Zhejiang Huayou Cobalt Company. Cet accord combine investissement productif sur plusieurs concessions minires, et contrepartie financire pour raliser des infrastructures durgences dans le pays. Dans ce partenariat commercial, le Groupement dentreprises Chinoises dtient 68% du capital et la Gcamines20. Les contributions de la Gcamines sont constitues de permis dexploitations et de titres de concessions sur des gisements de Cobalts et de cuivre, dont les rserves estimes slvent 10.6 millions de tonnes de cuivre et 0.6 millions de tonnes de cobalt.Le Groupement dEntreprises Chinoise sengage verser 350 millions de dollars la partie congolaise pour la ralisation dinfrastructures, aprs vrification des rserves estimes. Laccord stipule que si les tudes de faisabilit dmontrent que les retours sur investissement sont inferieurs 19%, le gouvernement de la RDC aura la responsabilit damliorer les conditions de rentabilit pour atteindre ce seuil de 19% et ce, sur lensemble de la dure de laccord de partenariat commercial (25 ans). Ce partenariat commercial est exempt du paiement de taxes, de la redevance, des droits dimportation et dexportation et des frais associs avec les obligations et titres miniers. Finalement, si le partenariat commercial ne parvient pas rembourser les investissements du Groupement dEntreprises Chinoises sur la priode du partenariat; la RDC sera responsable du remboursement de lensemble des investissements et des taux dintrts contracts. Ainsi, ce partenariat est un accord innovant, permettant la RDC dobtenir des ressources alternatives pour la ralisation dinfrastructures urgentes dans le pays. Les conditions de ce partenariat pourraient tourner en dfaveur de la RDC si les concessions savrent moins riches que prvues par les estimations. Dautres investisseurs se sont engags dans lexploration et lexploitation minire. En effet, le code minier de 2002 donna pour la premire fois; depuis la nationalisation; lautorisation des socits prives de dtenir des droits miniers pour la recherche et lexploitation sans tre ncessairement associes a des entreprises publiques congolaises. Cette modification, cumule au cours favorables des matires premires partir de 2005, entraina un afflux des investisseurs trangers (voir figure 1) et congolais, de grandes et petites tailles. En 2011, le cadastre minier (CAMI) enregistre 2250 permis de recherche (PR) actifs (dont les plus anciens ont t dlivrs depuis 1996), 398 permis dexploitation (PE), 84 permis dexploitation de la petite mine (PEPM) et 18 permis dexploitation des rejets (PER)21 principalement dtenus par la Gcamines.

141

20 Source: Banque mondiale 21 Source CAMI : www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/LinkClick.aspx?fileticket=IEsc3f

rpdoA%3d&tabid=132&language=fr-FR

22 Source: http://www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/MineralTitleMap/tabid/72/language/en-GB/Default.aspx

Carte 2.4 Localisation des permis enregistrs par le cadastre minier, 201122

142 Cartes 2.5 & 2.6 - Localisation des permis enregistrs par le cadastre minier lEst et au Sud de la RDC, 201123

143 Si la majorit de ces permis sont encore au stade de recherche, les permis dexploitation et les conversions de permis de recherche en permis dexploitation sont en hausse. Les perspectives de croissance de la production dans le secteur du secteur sur la prochaine dcennie sont positive (cf. Tableau 2.4) Dans la province de lOriental, les compagnies Randgold et AngloGold Ashanti se sont associes lentreprise dEtat OKIMO pour monter le partenariat commercial KibaliGoldmines (90% Randgold/ AngloGold et 10% OKIMO). Elles prvoient le dmarrage rapide de son site dexploitation industriel (selon les dclarations faites en juillet 2010, la construction du site pourrait commencer en juin 2011), sur des rserves estimes de 63,80 tonnes dor (9,2 millions donces). La production prvue pourrait slever entre 30 et 35 tonnes sur les 5 10 premires annes dexploitation, pouvant ainsi gnrer des recettes dexportation atteignant les 1 milliards de dollars. La compagnie Banro, possdant une mine dor dans le Sud-Kivu envisage galement de commencer lexploitation de son site des 2011. Figure 2.6 Part des filiales trangres dans la production de mtaux de certains pays daccueil qui possdent des gisements importants 200624

23

Source: http://www.flexicadastre.com/DotNetNukeDRC/MineralTitleMap/tabid/72/ language/en-GB/Default.aspx.

24 Source: Rapport sur linvestissement dans le monde, CNUCED, 2007.

144 Les sites de cuivre et de cobalt du Katanga ont concentr laffluence des investisseurs (voir les cartes 4 et 5), notamment par le biais de ltablissement daccords de partenariat commerciaux avec la Gcamines, tel que dtaills ci-dessus. Le tissu industriel minier du Katanga est caractris par une diversit dacteurs, partags entre des gants internationaux du secteur, des acteurs de plus petites tailles explorant ou exploitant des concessions plus modestes. Tenke Fugurume Mining (TFM), partenariat commercial entre Freeport McMoran (57,75%), Lundin Mining Corporation (27,75%) et la GECAMINES (17,5%), est le site le plus important ayant bnfici dun investissement de 1,7 milliards. Les autres partenariats commerciaux de grandes chelles comprennent: Frontier, Ruashi, Kamoto KCC, Nikanor KOV. Selon les projections effectues sur base des investissements actuels, la production de cuivre pourrait passer de 310.000 tonnes en 2009 1 million 300 milles tonnes en 2014. Les capacits productives du groupe SICOMINES restent cependant mal values, et pourraient influer fortement sur ces scenario de croissance de la production (600,000 tonnes en 2014 hors SICOMINES). La production de cobalt pourrait galement croitre fortement, atteignant 174 milles tonnes en 2014. Le volume des investissements et la conversion des 2250 permis de recherche en permis dexploitation pourraient fortement influer sur les scenarios de croissance du secteur25. Si en 2006, la part des filiales des filiales trangres dans la production de mtaux en RDC dpasse les 50% (voir Figure 2.6), au regard de la croissance du flux dinvestissement tranger, la production industrielle de minraux en RDC est aujourdhui largement domine par des entreprises trangres.
16 800 000 Diamant (car) 28 269 336 20 845 975 18 275 322 10 645 431 16 800 000 16 800 000 16 800 000 16 800 000 1 298 953 779 372 519 581 165 439 174 146 11 250 10 000 8 707 1 200 2014 500 Pyrochlore (t) 119 44 -

145

539 226

359 484

898 709

143 609

151 168

7 558

6 700

10 000

1 200 1 200 1 200 45 365 725 1 194 Wolframite (t) 45

2013

Tableau 2.4- Evolution de la production et projection de la production minire de 2007 a 2014 par filire26

381 482

254 322

635 804

110 303

116 108

5 805

5 150

10 000

2012

304 742

137 555

442 297

100 036

105 301

12 000

5 265

3 600

2011

253 952

243 585

497 537

93 633

97 693

13 415

4 060

178

2010 (**)

189 326

161 713

351 040

64 021

67 070

3 048

7 736

133

2010 (*)

158 112

152 369

310 481

53 573

56 129

220.14

15 200

2 556

2009

41 730

42 461

127 748

208 806

336 554

19 189

73.82

731

2008

40 119

145 028

185 147

25 286

25 286

122.00

14 694

2007

Cobalt contenu

Cobalt contenu

Cuivre contenu

Cuivre contenu

Cuivre cathode

Cuivre cathode

Cobalt lectro

Cobalt lectro

Cassitrite (t)

Total cobalt

Total cobalt

Total cuivre

Total cuivre

Coltan (t)

Or (Kg)

393

530

464

209

300

500

500

500

25 Les scnarios de croissance haut et bas sont dtaills dans le rapport Croissance et

gouvernance dans le secteur minier , Banque mondiale, 2008.

26 Source: CTCPM

Exportation

Exportation

Production

Production

Production

cobalt

cobalt

cuivre

cuivre

146 Encadr 2.3 - Les hydrocarbures Les ressources ptrolires prsents dans les sous-sols et dans les zones off shore de la RDC, ont jusqu prsent bnfici dun intrt modeste des grands groupes ptroliers. Ainsi, jusqu' 2011, le paysage des hydrocarbures fut domin par des groupes de moyenne envergure, jouant principalement sur lachat des titres dexploration et dexploitation sans engager doprations de construction et dexploitation des sites. Le climat des affaires, et le manque dinformation sur les ressources supposes constituent des contraintes majeures au dcollage des investissements dans ce secteur. Lanachronisme du cadre lgal et institutionnel des hydrocarbures a constitu un autre handicap majeur. Le secteur des hydrocarbures est rgi par lOrdonnance - Loi N.081-013 du 02 avril 1981 portant lgislation Gnrale sur les Mines et les Hydrocarbures, ainsi que par lOrdonnance N.67-416 du 23 septembre 1967 portant Rglement Minier. Si la partie minire a t rvise en 2002, un nouveau code des hydrocarbures est en cours dlaboration depuis 2007, mais na toujours pas t adopt ce jour. Depuis 2006, lEtat Congolais a opt pour un rgime de Contrat de Partage de Production (CPP), qui na pas de base lgale suivant le cadre juridique en vigueur ce jour. Les sites de production et dexploration Tels que mentionn ci-dessus, le seul site de production actif se trouve sur le bassin ctier de la RDC, dans la province du Bas-Congo. Sur le site off-shore, lexploitation ptrolire est opre par un partenariat commercial, runissant MIOC, 50% des parts Muanda International Oil Compagny, filiale du groupe franais PERENCO, rachete en 2004 ChevronTexaco Oil Congo S.A.R.L, ayant quitt le pays - Teikoku, groupe japonais dtenant 32% des parts et Chevron-Total, 18%. La production off shore avoisine les 10.000 barils de brut. L exploitation terrestre atteint environ 15.000 barils de brut quotidiens, par le biais dun partenariat runissant PERENCO REP. 55%, Lirex 45%, au sein duquel la CO-HYDRO dtient 15% des parts. Considrant la faible productivit actuelle, et le potentiel des bassins ctier, des blocs supplmentaires ont t allous pour exploration, a Surestream Oil (3 blocs), la compagnie britannique Soco (1 bloc), et la compagnie amricaine EnerGulf (1 bloc). Un bloc, contenant du bitume naturel est en cour dattribution, pour lentreprise Congolaise Congo Bitume (500.000 usd ). Dans lEst du pays, le long des zones frontalires, lidentification et la dlimitation des blocs ptroliers ont donn lieu la signature dun accord de partenariat avec lOuganda, en janvier 2008, prvoyant une exploitation commune sur le lac Albert. Dans la province de lIturi, le bassin de Graben Albertine a t divis en 5 blocs. Les blocs 1 et 2 ont t attribus sous forme de contrat de partage de production

147 la cohydro, et aux compagnies britanniques Caprikat et Fowehelp. Le bloc 3 a t attribu au Sud Africain SacOil, et le bloc 5 au partenariat commercial entre Dominion Petroleum, travers sa branche congolaise (46,75%), SOCO International plc (38,25%) and Cohydro (15%). Ce dernier Contrat de Partage de Production (CPP) a t sign en juin 2010 et couvre une zone de 7,105km2. Les rserves du Lac Tanganyika ne sont pas connues ce jour, mais sont divises en 11 blocs. Les bassins de Moero et Upemba nont pas encore t value et ont fait lobjet de missions exploratoires en 2011. Le Lac Kivu contient de rserves de gaz mthane, values 50 milliards de Nm3, qui devraient tre divises en 6 blocs, suivant un arrt ministriel prvu pour 2011. Un protocole daccord entre le Rwanda et la RDC a t sign pour garantir la rpartition des ressources entre les deux pays. Les oprations ont dmarr du cote rwandais, mais pas du cote congolais. Le bassin central couvre une partie de lquateur, des Kasai Occidental et Oriental, du Bandundu, du Maniema, et de la province Orientale. Il a t divis en 25 blocs, avec lassistance de la compagnie brsilienne High Resolution Technology. Certains Blocs ont t attribus pour exploration : Comico a sign un CPP pour les blocs 1, 2 et 3 ; des protocoles daccords auraient t sign par Soco, Dominion et ENI, notamment pour les blocs 7 et 8, les ngociations seraient toujours en cours pour la signature des contrats de partage de production. Les acteurs majeurs de lindustrie ptrolire semblent avoir un intrt croissant lgard de la RDC. Le march de lexploration est aujourdhui principalement tenu par des entreprises mineures dans le secteur. Ainsi, Total aurait manifest son intrt pour le Graben Albertine, et EXXON se positionnerait comme un joueur potentiel. Larrive de ces gants peut potentiellement bouleverser le paysage du secteur. La finalisation et ladoption du nouveau code des hydrocarbures sont des priorits, considrant labsence de base lgale pour les CPP en cours de ngociation avec des acteurs majeurs du secteur. C. Le secteur minier artisanal Au cours des vingt dernires annes, leffondrement de lappareil productif industriel du secteur minier a contribu lessor du secteur minier artisanal. Il est ce jour le producteur et lemployeur le plus important de lensemble du secteur extractif. Le secteur minier artisanal nest pas ncessairement informel. Suivant le code minier de 2002, il est dfini comme toute activit au moyen de laquelle un ressortissant congolais entreprend lextraction et la concentration de substances minrales, en utilisant des outils, des mthodes et des procds artisanaux, sur une zone limite en terme de surface. Depuis la promulgation du nouveau code minier, des tentatives de rgulation du secteur par le

149 gouvernement a t initie. Cependant, le secteur opre encore trs largement en dehors du cadre lgal, soit de manire informelle et illgale. Il est par consquent extrmement complexe de pouvoir dterminer ltendue du secteur minier artisanal, et son poids dans la production minire en gnral. Ainsi, en 2008, il tait estim que 90% de la production minire provenait de lexploitation artisanale. Le nombre exact de personnes travaillant dans ce secteur est inconnu, mais les estimations indique la prsence de 500.000 a 2.000.000 de creuseurs directement impliqus dans la production, et 8 a 10 millions de personne dpendant de manire directe ou indirecte de cette activit dans le pays fait de larrt, ou du ralentissement de lexploitation industrielle durant plus de deux dcennies, le secteur artisanal sest dvelopp dans la grande majorit des sites de production miniers du pays. Les estimations sont difficiles raliser pour la production des diffrents sites artisanaux, les chiffres disponibles sont les suivants : Dans lEst du pays, 8000 kilogrammes dor seraient exports par an, atteignant un valeur marchande de 125 millions de dollars, reprsentant prs de 65% de la production aurifre totale du pays. Les statistiques officielles ont rapport une production aurifre totale de 5 tonnes en 2008, ce qui signifierait que plus de la moiti de la production artisanale est export de manire illgale. Dans les Kivu, la cassitrite est galement exploite de manire artisanale, et gnrerait une production atteignant les 8000 tonnes par an pour une valeur marchande lexportation de 48 millions de dollars. Entre 700.000 et 1.000.000 dartisans travailleraient sur des exploitations de diamants, concentres dans les deux Kasa. En 2005, le processus de Kimberley a enregistr une production de 26 millions de carats provenant de lexploitation artisanale pour une valeur de 482 millions. Cependant, il semblerait que le processus de Kimberley nenregistre que 60% de la production du pays, et principalement les pierres de qualit industrielle et non les gemmes. Au Katanga, environ 150.000 creuseurs travaillent lexploitation de lhtrognite, et ils produisaient en 2008 plus de 80% des exportations de cuivre et de cobalt exportes par la province (respectivement 259,967 tonnes et 138.773 tonnes). Si ces chiffres sont importants au regard de la production totale de minerais du pays, le secteur minier artisanal a des rendements trs faibles, utilise des techniques rudimentaires et dangereuses, et ne fait pas un usage des sites dexploitation optimal, du fait de labsence doutils permettant notamment une exploitation souterraine. De plus, les explorations des zones dexploitation artisanale ne se font pas suivant des donnes gologiques prcises, mais repose plutt sur des opportunits, des analyses faisant usage de techniques traditionnelles telle que la reconnaissance de plantes sur sols spcifiques de la prsence de certains minerais dans les sous sols, ce qui empche gnralement une extraction optimales des ressources exploites sur un site. Suivant le code minier de 2002, les zones minires artisanales ne peuvent tre cres sur des sites dj couverts par un permis dexploitation minire. Suivant la course lachat de permis dexploitation et dexploration et louverture du secteur minier aux investisseurs trangers, de nombreux conflits dallocation et dutilisation des sites miniers ont merg. Bien que les zones dexploitation artisanale ne sont en principe quattribuable sur des zones impropres lexploitation industrielle, labsence de production de ce type pendant des dcennies a pouss les mineurs artisanaux vers des sites qui ne leurs seraient en principe pas destins. . En 2008, le CAMI a dnombr la cration de 194 zones dexploitation artisanale, couvrant une superficie de 5.570 km2 soit 0,2% du territoire national. Parmi les zones dexploitation artisanale, le Sud Kivu comptait 7 sites, le nord Kivu 6 sites, le Maniema 11 sites, le Kasa Occidental 6 sites, lEquateur 12 sites, lOriental 9 sites, et le Katanga 17 sites. Au regard du nombre limit de zone dexploitations artisanales enregistres, de limportance de la production, et du nombre de mineurs artisanaux, il apparat que lessentiel des activits dexploitation artisanales se droulent en dehors du champ des zones rglementaires, tel que prvu par le code minier de 2002 et le rglement minier de 2003. Le secteur minier artisanal est particulirement complexe et sensible apprhender et rguler du fait que la rglementation sappliquant sur ce secteur est apparue bien aprs son dveloppement, rendant sa structuration complexe a posteriori.

3. Les industries extractives et leur potentiel dentrainement conomique


A. Emploi, lien en amont et en aval dans les industries extractives
Les industries extractives ne se cantonnent pas la seule extraction des ressources. La chaine de valeur dans les industries extractives dcrit le cycle de vie des projets, et galement la gnration de revenus potentiels chaque tape du traitement de ses ressources. Il convient donc dexaminer la gnration de revenus et demplois actuels et potentiel sur lensemble des tapes de cette chaine de valeur, pour valuer le potentiel impact conomique des industries extractives en RDC. Figure 2.7 La chaine de valeur des industries extractives
Exploration et dveloppeme nt Implantation du projet/ construction Extraction Traitement des produits Affinage et traitement

150 Dans le secteur minier industriel, la majorit des partenariats commerciaux sont encore au stade de dveloppement et dexploration, le nombre demploys est donc limit Cependant, ces sites hautement mcaniss sont peu intensifs en main duvre non qualifie, en comparaison au secteur artisanal. Les entreprises parapubliques employaient en 2008 29.389 personnes. Le site de TFM, le plus important site dexploitation actif aujourdhui a environ 2000 employs et 1500 contractuels, dont 98% sont de nationalit congolaise.27 Tel que mentionn ci-dessus, il est estim que le secteur artisanal emploi entre 500.000 et 2.000.000 de creuseurs, et si lon considre quils entretiennent une moyenne de 5 dpendants, entre 2,5 millions et 10 millions de personnes dpendraient directement ou indirectement des revenus de lexploitation minire artisanale. Dans un contexte conomique dficitaire en termes emplois, le secteur minier artisanal semble difficilement remplaable court terme. Lemploi dans le secteur minier artisanal est globalement ngatif. Les conditions scuritaires, le harclement, les taxes informelles auxquelles sont soumis les mineurs artisanaux sont omniprsentes. Les mineurs artisanaux ont cependant des revenus largement suprieurs aux autres secteurs dans les zones rurales, tels que lemploi agricole. Photos 1 Creuseur artisanaux sur une mine de coltan Kisengo, nord Katanga. 201128

151

Le travail artisanal minier exerce un fort pouvoir dattraction sur la main duvre rurale aux revenus limits. Les conditions de travail, lenvironnement sanitaire sont pourtant dplorables, et lextraction des minerais se fait souvent dans des conditions quasi manuelles. Le travail de jeunes artisans, et parfois denfants a t observ sur certains sites (principalement sur le tri des rejets). Les problmatiques de genre sont galement omniprsentes. Peu de femmes travaillent directement sur des postes dextraction ou autres fonctions autour des puits. Elles sont par contre souvent impliques dans le transport des minerais, et dans dautres activits indirectement lies aux sites dexploitation minire (telle que des petits commerces). La prostitution, ou les violences faites aux femmes sont trs souvent associes ces activits. Des systmes de mines mixtes, telle que dveloppe dans la zone de Kisengo au Katanga pourraient constituer des alternatives intressantes moyen termes. En effet, les mineurs artisanaux oprants sur des sites appartenant des groupes industriels peuvent bnficier damliorations substantielles de leurs conditions de travail, et transiter progressivement vers un secteur semi industriel. Sur le site de Kisengo, visit dans le cadre de la rdaction de ce rapport, une cooprative dexploitants artisanaux, bnficie dun certain nombre dapports financiers structurant et dintrants de la part du groupe MRR (qui dtient les permis dexploitation du site),

27 http://www.lundinmining.com/s/CR_Tenke.asp 28 De gauche droite, de haut en bas, on peut observer: un poste de lavage de coltan, des

tunnels pour lextraction (qui sont interdits pour des raisons scuritaires dans les mines artisanales); un poste de schage du coltan; et un creuseur artisanal qui tente de soulever la couche sdimentaire pour accder aux couches contenant le coltan. Ces photos dmontrent le caractre extrmement rudimentaire des outils utiliss par les creuseurs, et labsence totale dquipement et de mesures de scurit.

152 tels que lachat de moyens de transport, doutils de production etc. La production restant artisanale, le site reste intensif en main duvre. Le groupe MRR est en train de dvelopper, proximit des exploitations existantes, des sites dexploitations mixtes. Sur ces sites, la couche sdimentaire suprieure, pauvre en coltan, est te laide dengins mcaniss (bulldozer et pelleteuses) pour faciliter lextraction par les mineurs artisanaux. Des stations de lavages btonnes et rationalises sont en cours de construction, et pourraient permettre une rcupration plus rapide et facilite du coltan. Les exploitations sur modle mixte permettent de conserver lintensit de main duvre indispensable pour les communauts locales, tout en amliorant les conditions de travail et permettant un meilleur rendement des sites. Cependant, de nombreux problmes perdurent, et le cadre rglementaire de ces exploitations mixtes reste dterminer. En effet, dans les modles mixtes existant en RDC, les coopratives sont rarement fondes a linitiative des creuseurs locaux, mais plutt par les dtenteurs des permis dexploitation, qui souhaite exploiter leurs concessions rapidement, sans engager dimportants investissements productifs. Ces investisseurs fixent gnralement le cours des minerais quils achtent aux creuseurs, des taux largement inferieurs au march. Le renforcement des liens en amont et en aval pourrait galement permettre de renforcer la valeur ajoute domestique gnre par le secteur minier. Ce potentiel reste largement sous exploit, principalement du fait de la relance modre des investissements en RDC ce jour et des contraintes au dveloppement du secteur priv dans le pays. Les liens en amont du secteur minier pourraient tre potentiellement importants, et avoir un impact positif sur la diversification des activits conomiques locales. La dynamisation rcente du secteur minier a commenc avoir des effets sur un certain nombre de secteur connexes, notamment dans la ville de Lubumbashi29. La construction dhtels et dinfrastructures, a eu un effet dentrainement sur une srie de sous secteurs tels que la production de matriaux de construction, le dveloppement dentreprises de nettoyage, et le renforcement des rseaux de tlcommunication. La contribution des industries extractives la construction et lentretien des infrastructures est un lien en amont particulirement important. Les dcideurs publics se focalisent gnralement sur les liens fiscaux. Cependant, la contribution investisseurs aux des infrastructures locales et nationales; si elles sont implantes dans le cadre dune stratgie de pole de dveloppement inclusif; peuvent contribuer bouleverser la dynamique de dveloppement conomique locale. Le groupe MINTEK, a produit une analyse du potentiel de dveloppement de lien en amont, en fonction de leur impact sur le dveloppement local court, moyen et long termes et de six critres : (i) potentiel pour lemploi; (ii) taille du march; (iii) capacit existante; (iv) potentiel de diversification; (v) potentiel de croissance; (vi)
29 Mining with growth in the DR Congo . Garret, 2010.

153 limitations. Le potentiel de dveloppement en amont a t identifi comme suit : 1. Transport local ; 2. Scurit et maintenance ; 3. Services de traiteurs/ alimentation/ nettoyage; 4. Maintenance des vhicules; 5. Sant et quipement de scurit; 6. Travaux de terrassement; 7. Equipements lectriques; 8. Produits en plastique; 9. nergie; 10. Explosifs et autres consommables; 11. Stockage dquipement; 12. Ractifs et produits chimiques; 13. Carburant; 14. Services de sant. Les entrepreneurs industriels sappuient toujours de manire limite de faon croissante sur lconomie locale pour obtenir des intrants ncessaires en amont la production, sur lensemble de la chaine de valeur du secteur. Cependant, le faible dveloppement de ces marchs demeure une contrainte. Les problmes de rgulation du commerce transfrontalier sont galement une difficult pour les investisseurs dans le secteur minier. Si ces intrants en amont de la production minire sont peu disponibles sur les marchs locaux, les obtenir par le biais dimportation est galement complexe et coteux, et limite dautant plus le dveloppement du secteur minier industriel et semiindustriel. Les liens en aval sont galement une source de dveloppement conomique local et national non ngligeable. Les minerais extraits en RDC sont trs largement exports sous forme brute, pour tre transforms dans les pays voisins. Considrant les pertes conomiques gnres par de telles pratiques, en termes demplois mais galement en termes fiscaux, le Gouverneur du Katanga, a promulgu, en 200730, linterdiction dexporter des minerais bruts de la province. Les motivations de cette interdiction semblent avoir galement rpondu des enjeux politiques, notamment lis la rtrocession des recettes fiscales vers les provinces dans le cadre de la dcentralisation, elle a cependant entrain un mouvement dinvestissement vers la cration de site de transformation sur le territoire congolais. Plusieurs entreprises ont ainsi commenc dvelopper des sites de transformation sur le territoire congolais. Cependant, les problmes dinfrastructures, dans les zones dexploitation les plus recules semblent toujours nuire au dveloppement de complexes industriels dexploitation et de transformation. Dans la province du Katanga, le niveau de dveloppement du secteur est cependant favorable la mise en place de projet plus haute valeur ajoute sur le territoire. Les enjeux de qualification de la main duvre mobilisable sur des sites de plus hautes technicits risquent cependant de limiter les liens en termes demploi local de tels projets.

30 Mining with growth in the DR Congo . Garret, 2010.

154 Encadr 2.4 - Spcificit des liens dans le secteur des hydrocarbures La majorit des sites ptroliers sont encore ltat dexploration. Les recherches entreprises ncessitent une main duvre hautement qualifie. A lexception de quelques gologues, les emplois disponibles et les liens en amont et en aval sont fortement limits en phase exploratoire. La construction des sites de production, pourrait, au regard du nombre de projets envisags, fournir des emplois dans le secteur de la construction. Mais il est impossible de dterminer aujourdhui le nombre demplois potentiels, au regard du faible niveau dinformation sur les sites en phase exploratoire, qui passeront lexploitation moyen termes. Lenjeu majeur pour lemploi de nationaux sur les sites de production futurs sera sans aucun doute la qualification et lexpertise, considrant labsence dinstitut de formation spcialis dans ce secteur. Malgr les opportunits futures, les emplois dans le secteur ptrolier demeureront limits, considrant la forte mcanisation et industrialisation des exploitations. Les liens en amont potentiels seraient similaires ceux dans lindustrie minire. En aval, le raffinage du brut sur le territoire de la RDC serait dun intrt limit, considrant les options existantes dans les pays voisins de la RDC, disposant de raffineries oprationnelles depuis plusieurs dizaines dannes. Les sites de productions potentiels pour la RDC sont proximit frontires, et lutilisation de raffineries conjointe pourrait tre une solution avantageuse pour les exploitants. Une raffinerie est active en RDC, mais les informations sur son niveau de production, le nombre de travailleurs quelle emploie, ne sont pas connus avec prcisions. La construction de pipelines pourrait galement gnrer des emplois temporaires dans le secteur de la construction. Comme dans le secteur minier, les liens potentiels du secteur ptrolier se situeront principalement au niveau fiscal, ainsi que dans la construction dinfrastructures qui pourront avoir un effet d'entranement si elles sont conues de manire intgre des ples de dveloppement conomiques.

155 de racket des exploitants, des ngociants et de lensemble des travailleurs impliqus sur la chaine de production des minerais. Des activits dexploitation minire sont menes par des groupes arms, mais galement par les FARDC, contrairement au code minier qui stipule linterdiction de mener des activits minires pour tous les fonctionnaires, y compris les militaires. Daprs le rapport S/2010/596 du Conseil de Scurit des Nations Unies, lImplication des groupes militaires et FARDC dans lexploitation des ressources minires peut tre distingue en quatre catgories31: La taxation : les groupes arms et FARDC exigent un pourcentage du chiffre daffaire ou de la production totale ; des chefs de puits font payer des droits dentre et de sortie des sites miniers, peroivent des redevances aux diffrentes tapes de traitement des minerais. Ces taxes sont collectes de manire rgulire ou de faon exceptionnelle pour financer des oprations armes. La protection: les groupes militaires et arms se concurrencent pour percevoir des frais de protection de la part des chefs de puits locaux. Ainsi, les FARDC sont rmunrs localement pour viter le pillage des ressources exploites, mais galement dans les villes de ngoce telles que Goma ou Bukavu, pour assurer la protection des comptoirs de mtaux prcieux. Des milices de protection armes sont dployes pour protger les transports, en fonction des accords conclus avec les exploitants et des commerants. Le contrle des circuits commerciaux: des lments des FARDC et des groupes arms sont impliqus dans des activits dachat et de vente de minraux, notamment par le biais dintermdiaire. Des membres des forces arms jouent parfois le rle de manager ou supporter dun puits, fournissant les capitaux aux chefs de puits pour acheter des outils ncessaires la production. Pillage et moyens coercitifs: sur les sites de production ou lors du transport des minraux, les groupes arms se livrent des activits de pillage. Confisquant une partie de la production des mineurs, ou exigeant laccs leur puits une partie de la journe, pour collecter des minerais directement, le recours la force est courant dans les zones dexploitation Des exemples et tmoignages de la conduite des telles activits sont multiples. Principalement, les FDLR et les Ma Ma sont impliqus dans les activits aurifres et de cassitrite dans la rgion de Walikale. Dans la zone de Bissie, cur de la production de cassitrite, la 212me brigade des FARDC fut fortement implique dans de nombreuses activits illgales lies lexploitation de ce minral. Dans le sud Kivu, FDLR et FARDC sont fortement impliqus dans des activits commerciales lies lexploitation des minerais, collectant taxes et faisant usage de la force pour confisquer des stocks. Ces situations sont galement signales dans la rgion de lIturi dans la province Orientale, et
31 Rapport du conseil de scurit des Nations Unies S/2010/596, du 29 novembre 2010

B) Les minerais du conflit et le processus de certification


Lexploitation des ressources minires dans lest de la RDC a largement contribu lconomie de guerre de la rgion, constituant une source de financement importante, et entranant de nombreux conflits et exactions pour le contrle des territoires riches en ressources minrales. Si de nombreuses mesures ont t prises pour sortir les groupes militaires trangers et congolais des zones de productions minires. Ils restent trs largement impliqus dans le commerce, la production locale, et mnent des oprations

156 dans des zones du Maniema. Les minerais collects par les groupes arms rintgrent les marchs lgaux, souvent dans les pays voisins tels que le Rwanda, aprs tre passs entre les mains de plusieurs intermdiaires. Le gouvernement reconnat publiquement le cercle vicieux liant exploitation minire, maintien des groupes arms et relative instabilit dans lEst du pays. Ainsi, le 11 septembre 2010 une suspension des activits minires fut ordonne par le Prsident de la Rpublique de la RDC, dans les provinces du Sud Kivu, du Nord Kivu et du Maniema, afin de faire disparatre ces rseaux illgaux. Cette interdiction a entran un recul des exportations provinciales, mais il semblerait que de nombreux minerais aient continu tre exploit et export illgalement vers les pays voisins. Si certain minraux, tels que le coltan et la cassitrite, supposent le transport de quantits importantes pour gnrer des profits, dautres minerais tels que lor ou les diamants sont rentables sur de trs petites quantits. Faire traverser la frontire de quantit rduite nest donc pas une opration complexe pour ce type de minerais. Malgr le gel des activits minires, ils se sont retrouvs sur les marchs internationaux, par le bais des marchs des pays voisins. Tableau 2.5 - Impact de lembargo Gouvernementale sur la structure du PIB de la province du sud Kivu32
PIB AUX PRIX COURANTS SECTEUR PRIMAIRE 2006 En % du PIB 2007 En % du PIB 2008 En % du PIB 2009 En % du PIB 2010 En % du PIB 70.8 68.3 66.9 0.4 0.9 0.0 2.4 7.2

157 les diamants, et les articles spcifiques du dcret Dodd-Frank adopt aux Etats-Unis en Juillet 2010, ont un impact significatif sur les exigences de transparence du secteur, et pourraient jouer un rle dans la gouvernance du secteur. En effet, si ce dcret concerne en premier chef la rgulation du secteur financier, la section 1502 traite des minerais en provenance de la RDC et de ses pays voisins. Les entreprises tombant sous cette lgislation, soit toutes les entreprises sous juridiction amricaine, doivent disposer des preuves de la provenance non-conflictuelle des minerais utiliss dans les produits et ce, quelque soit le niveau de la chane de production et de manufacture. Cette section est rentre en application le premier avril 2011, et fut suivie par la promulgation du principe de gouvernance non-contraignant du secteur par lOCDE, le 25 mai 2011, que quarante pays se sont engags promouvoir. Afin de se conformer cette exigence de transparence accrue du secteur, un processus de certification des minerais a commenc tre mis en application dans la province du Katanga ds avril 2011. Ce processus implique lensemble de la chane de production des minerais, du puits lexportation, et garanti la traabilit des ressources, par la mise en place dun systme dtiquetage rigoureux. Ce processus fut test par lONG PACT et des ONG locales dans le sud Kivu en 2010, avant la promulgation du gel des activits minires par le gouvernement, LONG PACT et IPIS collaborent avec les autorits locales et les administrations minires pour aujourdhui tendre le processus de certification lensemble des zones scurises, et non affectes par les interventions illgales des groupes arms et militaires. Ce systme dmarre dans un contexte de forte pression et tension sur lensemble des acteurs. En effet, survenant suite la promulgation du gel du gouvernement, dans les provinces de lEst, de nombreux artisans miniers ont accumul des stocks de minerais importants quils nont pu couler depuis plusieurs mois, et la certification ne peut sappliquer sur de nombreuses zones encore occupes de manire plus ou moins rgulirepar des groupes arms. La certification des minerais est un processus intensif en main duvre et en ressources financires et ce jour, seule une entreprise, MRR, a avanc les fonds ncessaires au financement de la certification. Les artisans miniers entretiennent des relations complexes avec les groupes arms et si les violences et pressions sont indniables, des relations de financements lient les groupes arms aux chefs de puits. En labsence dun march du crdit fonctionnel, les groupes arms sont souvent les seules sources daccs au financement dans des zones reculs, ncessitant parfois plusieurs jours de marches en fort. Ils fournissent crdits, outillage pour lexploitation, biens de consommation courante et produits manufacturs aux mineurs. Dlier ces relations complexes ncessite donc une approche au cas par cas que ne permet pas le dcret DoddFrank et ses mcanismes de mise en application. Dans les zones dexploitation du Katanga, largement pargnes par les groupes arms, le processus de certification rencontrera certainement des succs. Dans les provinces du

342,809.6 73.0 312,898.0 67.7

444,274.8 72.1 521,048.5 68.2 682,852.4 420,466.6 68.2 489,350.6 64.1 659,291.4 413,589.0 67.1 473,782.7 62.1 645,878.5 1,641.3 5,236.4 409.1 23,399.1 39,878.2 0.3 0.8 0.1 3.8 6.5 3,407.2 0.4 12,160.7 1.6 449.8 0.1 31,248.2 4.1 73,312.6 9.6 4,331.7 9,081.2 481.8 23,079.1 69,619.9

I. AGRICULTURE, 331,932.4 70.7 300,782.0 65.1 PECHE et ELEVAGE A. AGRICULTURE B. PECHE C. ELEVAGE II. FORESTERIE III. MINES SECTEUR SECONDAIRE 328,223.7 69.9 294,649.6 63.8 1,172.5 0.2 2,536.1 0.5 131.0 0.0 1,286.2 4,846.2 241.3 0.3 1.0 0.1 2.6 7.7

10,746.2 2.3 11,874.7 31,931.5 6.8 35,400.0

Si pour certains minerais, la rgulation de loffre par des mesures drastiques telles que ce gel total des activits peut se montrer efficace, elle aura un impact limit sur dautres minerais. Dautres leviers internationaux tel que le processus Kimberley pour
32 Sources: donnes macroconomiques provinciales de la RDC. Banque mondiale, 2011.

158 Kivu, il risque de se montrer insuffisant rtablir un environnement scuritaire, Les craintes partages par lensemble du secteur sont que cette rgulation risque de confirmer le dpart des acheteurs de minerais vers dautres marchs, quil sera difficile de faire revenir en RDC moyen termes. Larrt des activits minires, source demplois directs et indirectes pour des millions de congolais, risque, en labsence dalternative, davoir des consquences dsastreuses. Plusieurs acteurs du secteur rencontrs dans le cadre de la prparation de ce rapport, on confirm larrt quasi complet des activits dans des zones telles que Walikale. Plusieurs milliers de mineurs et leurs dpendant ont disparu dans la nature, et plusieurs tmoins ont signal une recrudescence de la criminalit (vols, cambriolages) dans les villes voisines. Finalement, cette mesure ne pourra sappliquer principalement quaux exportations visibles, de minerais destins la transformation pour des produits industriels, tel que le coltan et la cassitrite. La certification telle que propose dans ce processus ne pourra sappliquer des minerais tels que lor ou les diamants, facilement exportables par les circuits officieux. Photo 2 Certification du Coltan Kisengo, Nord Katanga, 2011.

159 modifier, en permettant larrive dinvestisseurs trangers sur le march. Le changement principal apport par le code minier de 2002, rside dans la possibilit pour un investisseur tranger de pouvoir accder des titres miniers directement, sans devoir tablir de partenariat avec les structures parapubliques existantes. Les permis de recherche permettent de mener des explorations sur une zone dtermine. La dure de validit du permis dpend du type de minral recherch, il est de 4 ans pour les pierres prcieuses et de 5 ans pour tous les autres minraux, et est disponible aux premires entreprises ayant les capacits techniques ncessaires qui prsentent une requte. Les dtenteurs de permis de recherche ne peuvent dtenir plus de 50 titres, pour une surface maximale de 20.000 km2. En 2007, le CAMI33 avait dlivre 4.353 permis de recherche, 471 permis dexploitation, 59 permis dexploitation de petites. Un plan dexploration dtaill doit tre fourni par les entreprises et des rapports davancement des recherches doivent tre soumis rgulirement aux autorits concernes. Les permis dexploitation sont dlivrs pour une priode de trente ans, pouvant tre renouvele pour des priodes de quinze ans. Ils sont dlivrs pour des minraux spcifiques mais peuvent cependant tre ngocis pour plusieurs minraux, et suivent gnralement des permis dexploration pralablement dlivrs. Depuis le code minier de 2002, les permis dexploration ne sont pas ncessairement mis en uvre en partenariat avec des entreprises publiques. Comme pour les permis de recherche, lallocation de permis dexploitation se fait sous condition de prsentation dun plan oprationnel technique et financier, devant intgrer limpact environnemental et social du projet. Lintgration des dimensions sociales et environnementales de lexploitation minire, particulirement suite au long conflit qua travers le pays, est fondamentale. Le nouveau code minier intgre ses dimensions de la manire suivante: Les projets de dveloppement de sites miniers doivent obtenir lautorisation pralable des occupants, et obtenir un accord avec les autorits comptentes sur le territoire concern, et des indemnits doivent tre verses aux occupants lgaux du site. La responsabilit totale des dommages causs du fait de son occupation du site, est assume par le propritaire des titres Lunit de protection de lenvironnement minier au sein du ministre des mines est responsable pour la gestion de lenvironnement dans le secteur minier, en coordination avec les autre agences gouvernementales, dans les activits couvrant la lexploration minire, les activits minires artisanales, lexploitation et lexploration dans les mines et carrires, le suivi de la protection de lenvironnement, le contrle et lvaluation des plans de mitigation et de rhabilitation lis aux activits exploratoires, lvaluation techniques des Evaluations de lImpact

4. Cadre rglementaire des industries extractives


A. Arrangement administratifs et environnement institutionnel
Rglementation dans le secteur minier industriel. En 2002, un nouveau code minier, remplaant le code de 1981 fut promulgu, bouleversant la gouvernance et le paysage des acteurs oprant dans le secteur. Les grandes entreprises tatiques ont vu leur rle se

33 PROMINES STUDY. Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo, PACT, 2010.

160 Environnemental et des Plan de Gestion de lenvironnement des Projets prsents par les candidats lallocation de permis miniers, et lvaluation des audits environnementaux. La production de ces diffrentes tudes et analyses ncessaires lallocation des permis doit galement se faire en articulation avec les diffrentes lois et textes rglementaires sectoriels applicables dans le secteur, tel que la loi sur la conservation de la nature de 1969, le code forestier de 2002, et aujourdhui, la nouvelle loi cadre sur lenvironnement promulgue le 09 juillet 2011. Cette dernire fournit les bases pour la ralisation de lvaluation de lImpact Environnemental (EIA) et renvoie la comptence dun dcret du Premier Ministre pour fixer le contenu, les modalits de lapprobation de lEIA ainsi que la procdure de consultation du public. Pour laborer les diffrents documents ncessaires lobtention des titres et permis dexploitation et dexploration, les entreprises minires doivent donc raliser un certain nombre de consultations avec la population prsente sur les sites. Des avis sont mis par le cadastre pour autoriser le dveloppement des projets. Aprs la promulgation du nouveau Code minier en 2002, les droits miniers soumis des accords de partenariats existants (en vertu du Code minier prcdent de 1981) et qui taient en voie dopration au moment de la promulgation du Code minier, ont t prorogs, sous rserve de la validation de ces accords par les parties impliques, conformment au nouveau Code. En 2007, le gouvernement a initi une revue de 61 contrats miniers, entre les entreprises publiques et des investisseurs privs. En 2008, la commission tablie pour ce processus de rvision avait propos lannulation dun tiers de ces contrats, et la rengociation des deux tiers restants. En 2010, 16 de ces contrats avaient t annuls et le reste rengoci. Donnant lieu, comme dans le cas du contrat de First Quantum Mineral, un arbitrage international devant la chambre de commerce de Paris. Rgulations du secteur minier artisanal Lenvironnement institutionnel dans le secteur minier artisanal a vu apparatre un nombre de rgulations croissantes depuis la promulgation du nouveau code minier. Ainsi, les exploitations de petites tailles doivent possder des autorisations spcifiques, dlivres pour une dure de 10 ans, sans renouvellements supplmentaires possibles. Les artisans travaillant sur site, dans ou autour des puits, doivent dtenir une carte de creuseur, dlivre par les autorits provinciales, au tarif de 25 dollars. Les artisans en possession dune carte de creuseurs doivent travailler sur des zones spcifiques: les Zones dExploitation Artisanales. Les zones dexploitations artisanales ne peuvent tre tablies que sur des zones non couvertes par un permis de recherche ou dexploitation. Cependant, le nombre de zones enregistre auprs de la CAMI extrmement limit. Cet chec de la tentative de rgulation des zones ddies lartisanat

161 minier peut sexpliquer par le manque dinformation des mineurs artisanaux sur leurs droits, mais galement de la mobilit importante des creuseurs. La relation entretenue entre les creuseurs artisanaux et les entreprises parapubliques ou les tenants de titres dexploitation explique galement le faible nombre de zones dexploitation artisanale. En effet, tel quil fut constat sur les mines de coltan du nord du Katanga lors de visite menes dans le cadre de la rdaction de ce rapport, de nombreux exploitants artisanaux oprent sur des concessions appartenant au groupe MRR. Les artisans se voient dlivrer des autorisations dexploitation par les reprsentants locaux de la SAESCAM, mais sur des attribues au groupe MRR. Il ne sagit donc pas dexploitations artisanales. Le groupe MRR encourage les activits des mineurs artisanaux et leurs fournit, par le biais de leur cooprative, un certain nombre dintrants ncessaires lamlioration de leur productivit, telle que des motos pour le transport des minerais, des pompes eau pour le lavage du coltan, et des instruments pour le contrle de la qualit des minerais. Pour le groupe MRR, lexploitation de leurs concessions par des mineurs artisanaux est un moyen dextraire des ressources dans un contexte dinfrastructures trop limites pour une exploitation industrielle. Pour effectuer la centaine de kilomtres sparant la ville de Kalemie, au bord du lac Tanganyika, de Kisengo, une ville dexploitation minire majeure, 4 heures de route dans de trs mauvaises conditions furent ncessaires, rendant difficile tout transport dintrant indispensable la construction de site de production industrielle. Par ce biais, MRR peut exploiter les ressources de son site en rachetant la production des mineurs artisanaux, tout en prparant la mise en place de sites de production semis industriels. Au Katanga, 150.000 exploitants miniers artisanaux taient supposs occuper six zones ouvertes lexploitation minire artisanale en 200534. Malheureusement, cinq dentre elles ont t fermes une anne plus tard, pour des raisons lies des difficults conomiques et techniques. La seule zone demeure ouverte lexploitation est trop petite pour contenir tous les exploitants miniers artisanaux de la province. Dans tous les cas, les zones ouvertes taient trop loignes des centres urbains et des infrastructures de transport. Raison pour laquelle, il avait t difficile dy installer les exploitants miniers artisanaux cause des difficults daccs, du temps et des efforts additionnels requis. Un autre problme concerne la pratique, qui prvalait particulirement de 2002 2005 et qui est encore entretenue par le personnel de la GECAMINES, qui consistait vendre des autorisations aux exploitants miniers artisanaux pour travailler sur les concessions de lentreprise. En principe, le CAMI devait enregistrer et afficher les lments techniques et les dtails concernant les zones officiellement ouvertes lexploitation minire artisanale, chaque fois que lattribution est faite. Aucune zone ouverte lexploitation minire artisanale nest rpertorie au CAMI.
34 PROMINES STUDY. Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo. PACT, 2010

162 Tableau 2.6 Rles et responsabilits dfinis des institutions dans le secteur minier artisanal35
Institutions Rles et responsabilits Cration des zones dexploitation artisanale Ministre des Mines Allocation des autorisations pour lachat des productions artisanales par les ngociants autoriss Autorisation pour le traitement des produits de lexploitation artisanale Autorits provinciales des mines Cadastre Minier Dpartement de Gologie Allocation des cartes de creuseurs Enregistrement des zones dexploitation artisanale Vrification que les titres allous aux entreprises minires ne se situent pas dans des sites dexploitation artisanaux Ouverture et la fermeture des zones dexploitation artisanales Compilation et publication des statistiques et information sur la production et les ventes des produits des mines Contrle et inspection des mines de petite chelle et des mines dexploitation artisanale Dpartement des mines Reoit et traite les applications pour lapprobation des ngociants autoriss Donne son opinion sur louverture dune zone dexploitation artisanale Emet des opinions sur les applications des ngociants autoriss pour lor, les diamants, et les autres productions de lartisanat minier Dpartement en charge de la protection de lenvironnement minier Dfinition et mise ne uvre des rgulations relatives a la protection de lenvironnement au regard des lois rgissant le secteur artisanal

163 lassistance administrative aux mineurs artisanaux, et doit contribuer la structuration progressive du secteur. Le SAESSCAM dispose aujourdhui de moyens limits, en termes de transport, de tlcommunication, de formation pour pouvoir accomplir ses missions principales. Les mines artisanales sont gnralement situes dans des zones recules, difficilement accessible, et dont lenvironnement scuritaire reste volatile. En 2010, la SAESSCAM, comptait 673 agents rpartis dans 58 bureaux sur le territoire. Les agents de la SAESSCAM sont chargs de collecter les taxes auprs des artisans miniers, et le replie des activits dans les provinces de lEst fortement affect leurs capacits oprationnelles. La SAESSCAM est souvent perue de manire ngative par les acteurs des secteurs, qui ne peroivent pas son rle au del de la collecte des taxes. Labsence dun contrle et dune assistance effectifs de lEtat est un problme fondamental sur les sites dexploitation minire artisanale. La dynamisation du SAESSCAM est donc fondamentale. La rgulation progressive du secteur minier artisanal contribue lmergence de cooprative de mineurs artisanaux, qui vise remplacer progressivement le rle jou par les manager . En effet, ces coopratives servent dintermdiaires entre les chefs de puits et les acheteurs, et collectant des frais sur les ventes, elles constituent des fonds qui permettent la ralisation dinvestissement productifs pour les chefs de puits. Elles permettent galement aux creuseurs et ngociants de raliser les procdures denregistrement de leurs activits auprs des institutions publiques, et avancent gnralement les frais ncessaires. Si ces organisations peuvent tre un point dentre intressant pour appuyer la rgulation progressive du secteur, il est crucial quelles stablissent sur des rgles de gouvernance claire, et prvisibles, valides par lensemble des membres. Les enjeux financiers sont importants dans le secteur, et si des organisations de producteurs peuvent permettre aux artisans en bout de chaines daccder de meilleures informations sur les prix du march, tre mieux quips pour produire et ngocier. Il sera ncessaire daccompagner ces organisations, afin de leur permettre dtablir des principes de gouvernance prenne, et ne pas tre de simples intermdiaires des comptoirs dachats sur les sites, tout en permettant une formalisation du rle des managers.

Le SAESSCAM36 est linterlocuteur principal des exploitants miniers artisanaux. Cre en 2003, il a pour mandat dorganiser et de superviser lensemble du secteur minier artisanal. Il travaille au niveau provincial, et sur les principales zones dexploitation pour fournir
35 PROMINES STUDY. Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo. PACT, 2010 36 Ibid

164 Encadr 2.5 - Spcificit de la rglementation du secteur des hydrocarbures Si le secteur minier a fait lobjet dune rvision rglementaire en 2002, puis en 2003, le secteur des hydrocarbures est toujours rgi par lordonnance loi davril 1981, dont larticle 1 spcifie que le sous-sol Zarois est et demeure proprit de la Nation et comprend notamment : les mines, les carrires, les sources deaux minrales et les hydrocarbures. La proprit des mines et des hydrocarbures constitue un droit distinct et spar des droits dcoulant dune concession foncire. En aucune manire, le titulaire dune concession foncire ne pourrait se prvaloir de son titre pour revendiquer un droit de proprit quelconque sur les mines et/ou les hydrocarbures que renfermerait pareille concession. Les conventions ptrolires doivent tre signes par le Ministre ayant les hydrocarbures dans ses attributions et approuves par une ordonnance du Prsident de la Rpublique (art. 79). Les zones dexploration sont limites une taille maximum de 50.000 km2, pour une dure de 5 ans renouvelables. Les zones dexploitations sont exclusives (ne doivent pas avoir fait lobjet dune concession pralable). Selon le cadre de 1981, lexploitation ptrolire ne peut tre effectue que sous forme de contrat concessionnaire ou damodiation, et ncessite, comme dans le cadre du secteur minier avant la nouvelle rglementation de 2002, la participation dentreprises dEtat ( hauteur minimum de 20%). Les arrangements fiscaux, redevances et obligation des oprateurs du secteur ptrolier ne sont pas clairement explicits dans le code de 1981. Lachat de titres dexplorations, et la conduite de lexploitation se font dans un environnement qui manque de transparence et de scurisation. Le code des hydrocarbures est en cours de rvision, et est attendu depuis maintenant plusieurs annes. La RDC soriente vers linstitution des contrats de partage de production, et il est exig que les exploitants prennent des dispositions relatives limpact social et environnemental des projets dexploitation des hydrocarbures. Cohydro, entreprise publique dans le secteur ptrolier, est en cours de reforme, et devrait ouvrir son capital aux investisseurs trangers. Larrive dacteurs majeurs dans ce secteur augmente la pression sur les autorits finaliser le processus dadoption du nouveau code des hydrocarbures dans de brefs dlais. En effet, en labsence dun environnement rglementaire clair, les accords qui sont signs ou pourront tre signs dans les mois venir pourraient ensuite tre soumis la rvision, linstar de celle du secteur minier suite la promulgation du nouveau code. La scurisation des investissements dans ce secteur au potentiel important, ncessite la mise en place de dispositions et rglementations claires, prvisibles et scurises.

165

B. Limites du nouveau code minier et problmatique du code foncier


Le nouveau code minier, tel que promulgu en 2002, et relay par le Rglement Minier a permis de contribuer une amlioration de la rglementation du secteur. Cependant, un certain nombre de dimensions du code demeurent amliorer. Les modalits dallocation des permis de recherche et dexploitation des sites miniers ont entran de nombreuses tensions et conflits. En effet, particulirement dans la priode fortement spculative ayant suivi louverture de lexploitation minire aux investisseurs trangers, de nombreux sites ont t attribus sans consultation avec lusage actuellement fait de ces sites au niveau local. Les conditions spcifiques de ces sites ; difficilement accessibles par manque dinfrastructures, et situs dans des zones parfois non scurises, notamment dans les zones de lEst; ont retard les oprations de recherche et dexploration. Les dtenteurs de permis ont un dlai de 6 mois pour commencer les travaux sur le site quils se sont vus octroyer. Nombre de ces sites sont souvent exploits par des artisans de manire informelle. de nombreux dtenteurs de permis ont demand le prolongement des dlais pour le dmarrage des travaux sur site, et ont du mener des conciliations avec des creuseurs artisanaux occupant ces espaces inexploits. La mise en place des normes environnementales et le contrle des exploitations minires, et de la conformit des projets mis en uvre aux diffrents plans dimpact et de mitigations environnementales et sociales ncessitent le renforcement des administrations du ministre ayant les mines dans ses attributions mais galement des ministres et administrations sectoriels en charge de ces dimensions. Ainsi, les tude et analyses de limpact environnemental et social ne pourront tre effectives quune fois les textes rglementaires de la nouvelle loi portant les principes fondamentaux relatifs la protection de lenvironnement pris. La mise en place de groupes de consultations avec les populations locales ncessite la dissmination approprie des informations relatives leurs droits, et notamment aux compensations auxquelles elles peuvent prtendre. La mise en place de mcanismes de gouvernance locale, et de consultation effective ncessite un appui et un accompagnement soutenu des populations concernes. Ce type daccompagnement doit sintgrer dans une logique dlaboration dun consensus, et lidentification de solutions soutenables pour les communauts. La forte vulnrabilit des industries congolaises aux couts des matires premires renforce le risque de non durabilit des projets de compensations sociales mis en place par les industries minires. La substitution au service de lEtat par le paiement des salaires des enseignants, et des mdecins posts dans les infrastructures sociales bties par les groupes miniers ncessite la formulation de scnarios de prise en charge des ses frais fixes de fonctionnement.

166 Encadr 2.6 - Droits fonciers et exploitation des sous sols de la RDC La loi n 73-021 du 20 juillet 1973, telle que modifie et complte par la loi du 18 juillet 1980 constitue jusqu ce jour le texte de base rgissant les terres en RDC. Cette loi introduisit des rformes fondamentales dans la gouvernance des terres en proclamant le principe de lappartenance de toutes les terres ltat congolais. Larticle 53, prcise que le sol est la proprit exclusive, inalinable et imprescriptible de ltat . Elle a organis le patrimoine foncier de ltat en domaine public et en domaine priv. Le domaine public est constitu de toutes les terres affectes un usage ou un service public. Le domaine priv regroupe toutes les autres terres restantes. Les terres du domaine public sont inconcessibles . Elles ne peuvent, des lors, faire lobjet dattribution dune concession ou dun quelconque droit dexploitation. Seules les terres qui relvent du domaine priv de lEtat sont concessibles, et donc susceptibles dtre greves des droits dexploitation. Conformment cette loi, lEtat Congolais est le seul propritaire des terres, les personnes prives ou morales ne peuvent dtenir sur les terres quun droit de jouissance dnomm concession . Les terres concessibles du domaine priv de lEtat sont soit urbaines, cest--dire comprises dans les limites des entits administratives dclares urbaines par les lois ou rglements en vigueur, soit rurales, cest--dire toutes les autres terres (situes en dehors de villes). Il importe maintenant de savoir ce que deviennent les droits fonciers coutumiers des communauts locales dans ce rgime. La constitution du 18 fvrier 2006 naffirme plus, comme toutes les autres constitutions antrieures, le principe de lappropriation publique des terres et des ressources naturelles. Elle proclame le droit de souverainet de lEtat sur les ressources naturelles (article 9). La souverainet nimplique ni nentrane pas ncessairement la proprit. Bien dEtats exercent la souverainet sur leurs territoires et ressources naturelles, sans en tre absolument propritaires. Par exemple, au Ghana, mme si lEtat continue exercer la souverainet sur lensemble du territoire, il nest propritaire que de 20 % des terres ; les 80 autres tant sous lappartenance coutumire des communauts traditionnelles. Les exemples sont multiples (Ouganda, Cte dIvoire, etc.). Des lors, la constitutionnalit des diffrentes lois sectorielles qui organisent la gestion du domaine de lEtat (loi minire, loi forestire, loi foncire, etc.) doit tre questionne au regard de nouvelles orientations constitutionnelles pertinentes sur la question du statut des terres et des ressources naturelles. La question sera largement dbattue lors de la rforme en vue du systme foncier congolais. Par ailleurs, la nouvelle constitution du 18 fvrier 2006 proclame dune part que la proprit prive est sacre et que lEtat doit garantir le droit la proprit

167 individuelle ou collective, acquis conformment la loi ou la coutume et, dautre part, que nul ne peut tre priv de sa proprit que pour cause dutilit publique et moyennant une juste et pralable indemnit octroye dans les conditions fixes par la loi (article 34). Ces dispositions introduisent dans le droit foncier congolais un nouveau concept en matire dappartenance des terres : celui de la proprit coutumire, qui devient ainsi un titre, disposant dune garantie de protection comme tout autre titre foncier tabli et dtenu en vertu du droit crit. Lon en arrive ainsi la notion de lappropriation coutumire des terres. Aucune constitution antrieure, depuis la charte coloniale, navait pu aussi clairement qualifier les droits fonciers coutumiers des communauts locales comme des vritables droits de proprit , mme sils trouvent leur fondement dans la coutume. La notion initialement utilise pour qualifier les droits fonciers coutumiers tait celle doccupation coutumire (voir les dcrets des 3 juin 1906 et du 31 mai 1934 ainsi que les articles 388 et 389 de la loi 73-021 du 20 juillet 1973). Enfin, les articles 56 et suivants de la constitution qui interdisent tout acte, tout accord, toute convention, tout arrangement ou tout autre fait, qui a pour consquence de priver la nation, les personnes physiques ou morales de tout ou partie de leurs propres moyens dexistence tirs de leurs ressources ou de leurs richesses naturelles. Elles les rigent respectivement en infraction de pillage et de haute trahison. Ainsi, pour offrir plus de clart au rgime congolais sur la question du statut des terres et des ressources naturelles, il simpose un travail de mise en cohrence des lois sectorielles ayant chacune un volet de comptence sur les espaces (les mines, les hydrocarbures, le foncier, les forts, la faune, la conservation de la nature, les ressources en eau) avec les nouvelles dispositions constitutionnelles sus voques. En attendant, ces clarifications qui savrent la fois ncessaires et urgentes, la RDC se trouve dans une transition qui prendra certainement quelques annes avant dentrer dans la nouvelle configuration du statut de ses terres et ressources naturelles, telle quil ressort de la nouvelle constitution

168

169 moyens lgaux du fait de dductions sur les crdits dinvestissements, de provisions sur les amortissements, de droits sur les permis de recherche, ou de barrires fiscales. Ces allgements fiscaux ngocis par les compagnies dans le cadre de lallocation de leur concession et la dtermination des investissements ncessaires. Sils paraissent rduire les recettes de lEtat sur lexploitation des ressources minrales, ils constituent nanmoins un levier incitatif important pour les operateurs. Tableau 2.7 - Synthse des impts et taxes sur le secteur minier38
Redevance minire Droits superficiaires Droits dimportation Droits dexportation Impts sur les revenus Estimation des revenus imposables Retenue la source, Dividendes 2% 5.08 Sur les revenus bruts $ par hectare des zones exploites

6. Revenus et arrangements fiscaux dans le secteur minier


A. La fiscalit dans le secteur minier
La fiscalit du secteur a t redfinie dans le code minier de 2002, et reflte les bonnes pratiques internationales, et il dfinit les diffrents types de taxes applicables par les diffrentes institutions publiques en fonction des services et des types dexploitation37: Redevance: 0,5% pour les mtaux ferreux, 2% pour les mtaux non ferreux, 2,5% pour les mtaux prcieux, 4% pour les pierres prcieuses, 1% pour les substances minrales industrielles, et 0% pour les matriaux de construction Impt sur le revenu: 30% du revenu imposable; Impt sur les dividendes et autres revenus indirectsde 10 20%; impts sur le chiffre daffaire 3 5% du service intrieur des produits Droits de douanes limportation de 2 a 5% de la valeur CAF Impt sur le revenu locatif de 22%, impt sur le salaire des employs expatris de 10% du salaire Droits superficiaires dus sur la base des droits miniers de 0.02 0,08 dollars par hectare pour lexploration et 5 dollars par hectare pour lexploitation Impt sur la proprit foncire et immobilire, sur les vhicules et taxe de circulation routire au taux ordinaire Exonration des droits de douanes lexportation ( lexclusion des diamants), et les droits pour les services rendus lexportation ne peuvent excder 1% de la valeur Limposition sur les concessions minires est de 0,02 0,08 dollars par hectare pour la phase de recherche, de 0,04 0,08 dollars par hectare pour la phase dexploitation et de 8 dollars par hectare pour les rejets Les droits superficiaires annuels varient selon les annes, il sont entre 2,55 et 26,34 dollars par carr pour les permis de recherche et pour les permis dexploitation le taux et de 424,78 dollars par carr, pour les autorisations dexploitation des rejets, le taux annuel est de 679,64 dollars par carr Pour les exploitations minires de petite chelle, les taux des droits superficiaires en phase de recherche sont identiques ceux des grandes mines et pour la phase dexploitation, le taux et de 195,40 dollars De manire globale, il est estim que les grandes compagnies industrielles sont soumises un taux de taxation avoisinant les 56%. Cependant, ce taux officiel, des paiements informels pouvant atteindre les 15 25% doivent tre ajouts. Il apparat cependant que de nombreuses entreprises ngocient des avantages fiscaux, tels que dans le cas du partenariat sino congolais. Ainsi, les entreprises disposent de nombreux
37 Croissance et gouvernance dans le secteur minier , Banque mondiale, 2008.

2 a 5% Sur limportation dintrants et quipements 1% 30% 64% 10% Sur les revenus bruts Sur les revenus imposables Sur les revenus bruts (estimations du FMI) Sur les revenus nets

La fiscalit dans le secteur minier artisanal est difficile valuer du fait de la nature majoritairement informelle de ses activits. Lessentiel des taxes sur les productions du secteur artisanal sont prleves lexportation. Cependant, dans le cadre de la rgulation croissante de ces activits, des normes fiscales et les droits auxquels sont assujettis les exploitants artisanaux ont t formuls comme suit39: Tableau 2.7 - Synthse des impts et taxes sur le secteur minier40 Catgorie
Creuseurs Carte de creuseur Frais dentre pour les ractifs

Taxe

Valeur
25$ 2%

Service
DGRAD OFIDA OFIDA DGRAD

Taxe sur le roulement des quipements importes


Ngociants Carte de ngociants

13%
1,000$

38 Croissance et gouvernance dans le secteur minier . Banque mondiale, 2008. 39 PROMINES STUDY. Artisanal Mining in the Democratic Republic of Congo. PACT, 2010 40 Croissance et gouvernance dans le secteur minier . Banque mondiale, 2008.

170
Frais anticips payer pendant le processus dapprobation ou de renouvellement du comptoir Taxe de sortie des minraux Taxes sur le roulement des exportations Exportateurs

171 Tableau 2.8 - Taux de recouvrement fiscal EITI 200941


200$ Inconnue 3 a 13% DGRAD Taxe OFIDA DGI (direction gnrale des impts) DGRAD DGRAD 500$ 1% DGRAD SAESSCAM Redevance minire Taxes superficiaires Droits dimportation Droits dexportation Impt sur le revenu Taux de recouvrement 96% 60% 100% 100% 76% Source EITI rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) EITI rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) Pas dinformations prcises Pas dinformations prcises EITI rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) Pas dinformations prcises

Taxe pour la rmunration pour les services dintervention


Permit de travailleur tranger Agreement dacheteur

1%

Prlvement a la source, dividendes 100%

Taxe dintrt commun, verse aux entits administratives dcentralises

La taxe de 1% prleve par la SAESSCAM est un guichet unique, ensuite subdivise entre certains services diffrant par province. Ainsi, selon le rapport PROMINES de 2010, dans la rgion de Kolwezi, dans le Katanga, cette taxe est repartie entre la SAESSCAM (30%), le maire ou lautorit locale (30%), le bureau des mines (20%), la cooprative prsente sur le site (10%) le fond de promotion de la petite (10%). Dans la rgion de Butembo, la SAESSCAM prlve une taxe de 10% repartie entre le gouverneur de province (35%). Suivant le systme de fiscalit en place et la croissance prvue dans le secteur, les revenus de lEtat pourraient croitre de 177 millions de dollars en 2009, 557 millions en 2014 et 1.2 milliards en 2020, pour les seuls revenus tirs de la production de cuivre et de cobalt. Correspondant a 1,6% du PIB et 9% de revenus de lEtat en 2009, 3.2% du PIB et 16% des revenus de lEtat en 2014 et 3.9% et 19% des revenus de lEtat en 2020. La RDC participe linitiative de transparence dans les industries extractives quelle a intgr en 2008. Lanalyse EITI, mene en 2009, montre les carts entre les montants des taxes dclars par les compagnies minires et les sommes effectivement collectes par lEtat. Sans amlioration significative de lenvironnement institutionnel, le gap entre les ressources collectes et potentielles risque de saccroitre. Ainsi, en 2009, seuls 88% des taxes potentielles ont t collectes. Cet cart de revenu de 88% en 2009 pourrait atteindre 83% en 2014 et 2020, correspondant un cart de 22 millions de dollars en 2009, 91 millions en 2014 et 197 millions en 2020.

Cependant, un rapport du Snat de 2009, estime que le niveau des taxes collectes dans le secteur minier est largement inferieur au niveau estim dans le rapport EITI. Selon ce rapport, en 2009, seul 48% des taxes potentielles seraient effectivement collectes, soit un diffrentiel denviron 92 millions de dollars, et pourrait atteindre 379 millions en 2014 et 820 millions en 2020. Tableau 2.9 - Taux de recouvrement fiscal rapport du snat 2009
Taxe Redevance minire Taxes superficiaires Droits dimportation Droits dexportation Impt sur le revenu Prlvement la source, dividendes Taux de recouvrement 72% 31% 100% 100% 1% 100% Source EITI rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) EITI rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) Pas dinformations prcises Pas dinformations prcises EITI rapport de conciliation de 2007 (produit en 2009) Pas dinformations prcises

41 Rapport du Conciliateur Indpendant Exercice 2007. Initiative pour la

Transparence dans la gestion des Industries Extractives en RDC , PWC, 2009.

172 Cette faible contribution du secteur minier aux recettes de lEtat est particulirement problmatique dans un contexte de faible disponibilit de ressources. Le maintien dune partie de lexploitation dans le secteur informel, la faible capacit de mobilisation de ladministration, et le manque de transparence dans les revenus collects effectivement dclars sont les freins majeurs laugmentation de la base des revenus de lEtat tirs du secteur minier.

173 Sur lensemble du territoire de la RDC, les provinces les plus riches en ressources forestires sont lEquateur (40 millions dhectares), lOriental (37 millions dhectares) et le Bandundu (12 millions dhectares). Les diffrents types de forts sont repartis suivant trois grandes zones sur le territoire congolais42: Les forts tropicales de basses terres couvrent environ 86 millions dhectares, principalement dans le bassin central du pays et dans la province du Bas-Congo, et des galeries de forts tropicales partent du bassin central et descendent vers le sud, dans les provinces du Kasa et du Maniema. Les hautes terres stendent du Rift Albertin et les forts de types montagnardes prsentes dans cette rgion sont partages entre cinq pays. En RDC, elles couvrent une partie importante de la rgion des deux Kivu, une partie des rgions orientales, du Maniema et du Katanga. Les forts situes dans cette zone abritent une biodiversit exceptionnelle, partage avec lOuganda, la Tanzanie, le Burundi et le Rwanda. Les forts claires se situent de part et dautres du bassin central, au nord dans les provinces de lEquateur et de lOriental et au Sud dans les provinces du Kassa et du Katanga. Ces forts claires sont galement appeles miombo. Les cinq parcs naturels de la RDC classs au patrimoine mondial de lUNESCO sont le Parc National de la Garamba, situ au Nord-est du pays et cr en 1938, le parc de la Solonga situ dans le bassin central du pays. Le rift Albertin abrite trois parcs nationaux classs: le parc national de Kahuzi-Biega, le parc national de la Maiko, et le parc national des Virunga cr en 1925 qui est le plus ancien parc naturel dAfrique. La RDC possde galement deux parcs naturels sous la convention de Ramsar, et une soixantaine de rserves, de domaines de chasses bnficiant de degrs de protections et de prservation variables.

IV. Secteur forestier


1. Histoire du secteur forestier
A. Les forts en RDC, panorama des ressources existantes La RDC possde parmi les plus importantes ressources forestires du monde. Son territoire est constitu 62% ou 145 millions dhectares de forets. La diversit des espces et plantes quabritent ces ressources situe la RDC au cinquime rang des pays ayant la biodiversit la plus riche au monde. Le pays compte 5 sites classs au Patrimoine Mondiale de lUNESCO, soit plus que la totalit de sites classes prsents sur lensemble du continent africain. Les forets de la RDC peuvent tre classifies selon 4 grandes typologies. La fort dense humide couvre environ 37% du territoire national, la fort claire 19%, la fort de type marcageuse 4% et la fort de montagne 2%. Les ressources forestires de la RDC couvrent les deux tiers du bloc forestier du Bassin du Congo qui est lun des plus importants massifs tropicaux du monde, le deuxime aprs la fort amazonienne. Carte 2.7: La couverture vgtale de la RDC5

42 Forest in post conflict Congo, Banque mondiale, 2007.

174 Lensemble de ces forts situs sur le territoire congolais sont non seulement des ressources cruciales lchelle plantaire, jouant un rle de rgulateur de lenvironnement, mais elles constituent galement le milieu de vie et un moyen de subsistance pour prs de 40 millions de congolais. En effet, la fort leur fournit nourriture, plantes mdicinales, sources dnergie et matriaux pour la construction dhabitats. En plus, la fort joue un rle cl dans la rgulation du climat global. Les forts congolaises stockent plus de 140 giga tonnes de CO2 dans leur biomasse. Ce patrimoine exceptionnel nest pas seulement un enjeu conomique pour les populations locales vivant directement des ressources quelles abritent. Les forts de la RDC furent historiquement au cur dun double enjeu dexploitation par lindustrie forestire et de prservation historique de la biodiversit. Au del de ce double usage, limportance du couvert forestier pose un autre enjeu majeur pour le dveloppement conomique de la RDC, nombre de ses ressources sous terraine, et de ses terres fertiles se situant sur des zones forestires. La gestion du patrimoine forestier est plus que jamais un enjeu de dveloppement conomique et environnemental lchelle du pays et lchelle mondiale. B. Revue de lexploitation forestire Les forts congolaises ont, depuis plus dun sicle, toujours t une source dexploitation industrielle. Environ 80 espces darbres sont lobjet dexploitation forestire. Lenvergure des exploitations a cependant fortement vari au cours du temps, en fonction des troubles institutionnels et politiques du pays. LExploitation forestire industrielle a commence en RDC des 1890, dans la rgion du Bas-Congo, et fut fortement dynamise par la construction du chemin de fer entre Kinshasa et Matadi. En 1960, aprs la fin de lpoque coloniale, la RDC tait le premier pays en termes dindustrie forestire en Afrique, avec une production avoisinant les 575,000 mtres cubes par an43, provenant principalement de la province du Bas-Congo. A partir des annes 1970, lindustrie forestire atteint un niveau dpassant la simple exploitation locale et devint domine par des entreprises commerciales de grandes chelles. Lexploitation commerciale industrielle se dplaa alors vers le bassin du Congo, du fait de la diminution progressive des ressources dans la province du BasCongo. Cependant, partir du milieu des annes 1970, la politique de zairinization, affecta lappareil productif industriel qui entraina une chute progressive de la production forestire industrielle. La production industrielle redmarra au tournant des annes 1990, pour atteindre son niveau de production pass de 500,000 mtres cube par an. A cette poque, environ 50 compagnies dexploitation industrielle opraient dans le pays, principalement dtenues par investisseurs trangers44.
43 Lumbwe 2001; Forest in post conflict Congo, Banque mondiale, 2007. 44 Ibid.

175 Ce regain de productivit forestire fut de courte dure, et les conflits arms qui clatrent partir de 1994 impactrent lindustrie forestire de multiples manires. Leffondrement des infrastructures de transport et linscurit omniprsente eurent raison de lexploitation industrielle grande chelle. A la fin des annes 1990 les conflits entre la RDC et les armes rwandaises et ougandaises atteignirent lintrieur du pays jusque dans la ville de Kisangani, chef-lieu de la Province Orientale. Des tmoins ont indiqu que les forces rwandaises prirent le contrle dune scierie locale, et exportrent lintgralit du stock de bois tropical vers le Rwanda.45 Le mme phnomne fut dcrit dans la ville de Butembo. Si les flux vers lEst du pays ont diminu durant la guerre, ils continurent une moindre chelle, montrant la persistance de lexploitation durant cette priode. Durant la mme priode, le gouvernement de la RDC alloua des permis dexploitation dans la rgion de Boma, au Bas-Congo. Si les termes exacts de ces concessions restent flous, deux compagnies MALBA et SOFORMA bnficirent de permis dans des rserves et sur une surface de prs de 17,000 hectares, et un chiffre daffaire estim entre 17 et 36 million de dollars durant la priode du conflit, avec un partage de 50% des revenus de la production avec le gouvernement. Au del de ces exemples, anecdotiques en termes de quantit, mais laissant supposer une contribution de lexploitation forestire leffort de guerre, limpact principal du conflit sur le secteur fut en termes dallocations de permis. En effet, durant cette priode, de nombreuses concessions furent alloues, pour des superficies dpassant parfois les 200,000 hectares sur plus de 25 ans et suivant des procdures discrtionnaires. Ainsi, en 2002, 43.5 millions dhectares avaient t allous sous 285 titres concessionnaires, soit prs dun tiers du couvert forestier total du pays. Le cas le plus remarquable, bien que nayant jamais t mis en activit, fut lallocation de concessions hors des circuits conventionnels46, pour prs de 34 millions dhectares un partenariat commercial entre la RDC et le Zimbabwe, gr par la SOCEBO (Socit congolaise dexploitation du bois) dans les provinces du Kasai, du Katanga, du Bandundu et du Bas-Congo. Les activits de ce partenariat ne dmarrrent jamais, les partenaires Zimbabwens se montrant incapables de dattirer les investissements ncessaires. Les conflits ont galement contribus au dveloppement de lexploitation forestire informelle et de petite chelle. Ainsi, en 200347, 8000 compagnies dabatages de petites chelles taient en activit dans le pays produisant en 1.5 et 2.4 millions de mtres cubes par an soit plus de 15 fois plus que les compagnies industrielles la mme priode. Ces activits de petite chelle furent principalement concentres autour de Kinshasa, dans les provinces du Bas-Congo, du Bandundu et dans les Kivus.
45 ARD. 2003. 46 Ibid. 47 Lumbwe 2001; Forest in post conflict Congo. Banque mondiale, 2007.

176 En 2007, lindustrie forestire comptait environ 60 compagnies dexploitation industrielle officiellement enregistres, dont seulement une douzaine en activit. La moitie des concessions existantes sont dtenues par ces groupes, soit prs de 10 millions dhectares, et ils produisent la quasi totalit de lexploitation forestire enregistre. En 2005, la production a atteint 300,000 mtres cube, en se concentrant sur une douzaine despces. Si les exploitations industrielles sont en cours de rhabilitation, la qualit des infrastructures de transport reste un frein majeur au dveloppement du secteur. La rhabilitation rcente de la RN4 vers lEst, en direction de lOuganda et du Kenya, entraine une croissance des exportations illgales. Il est important de mentionner lexportation illgale croissante vers lEst (Ouganda et Kenya) sur lAxe de la RN 4, rcemment rhabilite.

177 Encadr 2.8 Persistance de limplication des groupes arms dans lexploitation forestire dans lEst de la RDC Daprs les tmoignages collects par le Groupe dExpert mobilis par les Nations Unis pour la rdaction du rapport S/2010/596, de nombreux groupes arms, ainsi que les FARDC seraient impliqus dans lexploitation des ressources forestires. Commerce du bois duvre Les donnes prcises ne sont pas disponibles, mais des tmoignages indiquent la participation active des FDLR dans la production de bois duvre dans le Sud Kivu, dans la zone forestire dItombwe. Des milliers de planches de bois de cette zone seraient produites chaque semaine et vendue 4 dollars lunit. Ces activits, menes en collaboration avec des groupes Ma Ma et des rseaux de commerants civils, provoquent de nombreuses tensions avec les FARDC, qui souhaiteraient prendre le contrle de ce secteur. Les FARDC sont essentiellement impliqus dans le commerce du bois duvre dans les zones du Nord Kivu, et des tmoignages indiquent quils ont pris le contrle de nombreuses exploitations forestires, pour alimenter le march de la construction de Goma, mais galement les pays frontaliers lEst. Les militaires escortent les convois de bois duvre pour viter de verser les redevances coutumires habituelles. Commerce du charbon de bois Le commerce illgal de charbon de bois, produits dans des zones forestires protges est en recul mais demeure actif, notamment dans le Parc National des Virunga. Le groupe dexpert a pu constater la circulation de camions transportant des chargements de bois dans les localits en bordure du par cet lintrieur du parc. Des patrouilles menes par lICCN ont cependant permis de faire diminuer ces activits. 50 000 tonnes de charbons de bois sont coules chaque anne Goma, dont prs de 80% proviendrait du Parc des Virunga, reprsentant une valeur totale de 28 millions de dollars par an. Daprs les tmoignages recueillis, les FDLR et Ma Ma contrleraient directement lessentiel de la production de charbon de bois dans le sud du parc. Les FARDC contrlent le commerce illgal de charbon dans louest du parc, achetant 3 dollars le sac sur les marchs locaux, ils les revendent 25 dollars sur les marchs de Goma. Des cartes informateurs, furent vendues 30 dollars lunit par les des brigades des FARDC, aux travailleurs informels qui souhaitent travailler dans le parc, qui furent parfois substitus par des dons en nature, de sacs de charbon ou des paiements en vue de protection.

178

179 La croissance urbaine et la reprise des secteurs industriels tels que projets contribueront galement la dgradation et la dforestation (respectivement 55% et 29%). Cet impact dcoule dune croissance des besoins en bois de chauffe pour la population urbaine, les industries extractives et les constructions. B. Production, emplois, revenus La fort congolaise est un moyen de subsistance pour environ 40 millions de congolais. La consommation de viande de gibier issue du braconnage et utilise des fins alimentaires attendrait entre 1.1 et 1.7 tonnes par an, la population des provinces du Bandundu et de lEquateur dpendent largement (85%) des plantes mdicinales pour traiter leurs maladies courantes, et le bois de chauffe reprsente 80% des sources nergtiques consommes dans lensemble du pays. La majorit de ces activits se droulent de manire informelle, il est donc complexe de pouvoir estimer les revenus quelles gnrent. Des donnes estimatives sur le poids des activits lies au secteur forestier ont t produites en 200750, il sagit cependant dextrapolation ne pouvant tre considres que comme un ordre de grandeur. Entre 2006 et 2010, lensemble du secteur industriel ne comptait que pour 4% du PIB de la RDC, alors quen 1990 le secteur comptait dj pour prs de 7% du PIB. Telle que dcrit ci-dessus, lappareil industriel de la RDC en dclin depuis la priode de la zarianisation fut fortement affect par le conflit. En 2005, le secteur forestier formel produisit autour de 300,000 mtres cubes de bois pour une valeur estime de 40 millions de dollars en bnfices bruts ou 60 millions de dollars selon les prix du march. Au del de la production industrielle formelle, de nombreux secteurs contribuent a lconomie domestique. Ainsi, selon les estimations disponibles en 200751, les diffrents secteurs ont gnr les revenus suivants: Le secteur forestier informel et les compagnies dabatage de petite chelle ont gnr un bnfice brut estim 50 millions de dollars, atteignant une valeur sur le march de 100 millions de dollars. La consommation de bois de chauffage est estime 72 millions de mtres cubes, soit, selon les prix du march environ 1 milliard de dollars par an. Le gibier issu du braconnage gnrerait environ 1 milliard de dollars par an, pour une consommation estime entre 1.1 et 1.7 tonnes par an Les autres productions alimentaires sont difficilement dterminables, mais constituent des revenus cependant non ngligeables: ainsi la consommation annuelle de chenilles peut atteindre 13,440 tonnes par an reprsentant une valeur marchande de 8 millions de dollars.
50 Forest in post conflict Congo, Banque mondiale, 2007. 51 Ibid.

2. Economie du secteur, dforestation et consquences


A. Cause et statuts de la dforestation Le niveau de dforestation en RDC reste modeste en comparaison dautres pays prsentant un couvert forestier comparable. Le taux moyen de dforestation depuis les annes 1990 est de 0,2 0,3% par an et de 0,6% lchelle mondiale pour la mme priode, mais encore lev en termes absolus, tant donn le vaste tendu du couvert forestier en RDC, plaant la RDC entre les 10 pays tropicaux avec la perte de couvert forestier la plus importante.. Ce faible taux de dforestation peut tre attribu linstabilit politique du pays et les contraintes scuritaires, lenclavement gographique des zones forestires et la mauvaise qualit voir labsence dinfrastructure de transport, et la faible pression dmographique dans les zones forestires, cette dernire tant surtout concentre dans les zones urbaines ou priurbaines du fait de linscurit persistante dans les zones rurales et forestires. Cependant, en maintenant une cadence quivalente, la dforestation et la dgradation forestires pourraient affecter jusqu 5 millions dhectares dici 2030. Les causes de la dforestation sont multiples48, et se trouvent principalement dans lagriculture de subsistance usant de mthode dagriculture sur brulis, et labatage illgal du bois de chauffe et pour les matriaux de construction. Ltude des causes de la dforestation permet de cerner les apports de la fort dans lconomie domestique de la RDC. Ainsi, considrant une croissance du PIB maintenue entre 6 et 8%, et un accroissement de la population de 67 millions 130 millions entre 2010 et 2030, la contribution des diffrents secteurs la dforestation et la dgradation forestire a t projete comme suit49, dans le cadre dun cadre de construction de scenarios : Lexploitation forestirepourraient contribuer 6% de la dforestation et 28% de la dgradation forestire totale, repartis entre lexploitation forestire industrielle (15% de la dgradation totale), lexploitation forestire artisanale (1% de la dgradation forestire totale), lexploitation forestire illgale, comprenant labatage pour le bois de chauffe (10% de la dgradation forestire totale), et les autres activits causes par la population (2% de la dgradation forestire totale). Lagriculture et llevage dans les zones forestires pourraient contribuer 64% de la dforestation et 16% de la dgradation forestires. Ces secteurs comprennent lagriculture vivrire (20% de la dforestation), lagriculture commerciale extensive petite chelle (27% de la dforestation), lagriculture intensive grande chelle (15% de la dforestation) et llevage (3% de la dforestation).
48 Le Potentiel REDD+ de la RDC. MECNT, 2009. 49 Ibid.

180 Tableau 2.10 Ordre de grandeur de la valeur conomique des flux et services provenant des forts52
Bien/ service Industrie forestire formelle Industrie forestire informelle Bois de chauffe Gibier de braconnage Autre type de nourriture Matriaux et outillages Plantes mdicinales Ordre de grandeur estim (valeur du march, valeur dusage ou dchange) Environ 60 millions de dollars Environ 100 millions de dollars Tentative destimation au del de 1 milliard de dollars Tentative destimation au del de 1 milliard de dollars Estimations non disponibles Estimations non disponibles Estimations non disponibles

181 C. Linitiative de Rductions des missions de la Dforestation et de la Dgradation Forestire Lactuel Ministre de lenvironnement, Mr. Jose Endundo, rentr au gouvernement en 2006, a affirm lors des rendez vous internationaux sur le changement climatique la volont de la RDC de jouer un rle cls dans la rduction des missions de carbone au niveau mondial, notamment par le biais de la prservation de son couvert forestier. Au sommet de Copenhague en 2009, puis de nouveau au sommet de Cancun en 2010, il a occup un espace mdiatique important, illustrant le renforcement des institutions congolaise en charge de la protection environnementale, et leur volont de sintgrer aux enjeux internationaux sur la protection de lenvironnement et le changement climatique. Le REDD+ est une possibilit de faire valoir les services environnementaux fournis par les arbres sur pied, travers un mcanisme de compensation international au sein de la Convention Cadre des Nations Unies sur le Changement Climatique. La destruction et la dgradation du couvert forestier en RDC est due principalement aux liens avec des activits gnratrices de revenus, telles que lexploitation forestire, lagriculture, ou encore des besoins en nergie principalement du bois de chauffe et du charbon produits de manire artisanale et informelle dans des aires forestires parfois protges. La prservation du couvert forestier de la RDC ainsi que la rgulation des revenus gnrs par les secteurs ancrs sur les ressources forestires ncessitent une approche articule entre ces diffrents secteurs. La mise en place dune industrie forestire durable et le dveloppement dune industrie agroalimentaire encadre. Le cout de la reforestation dpendra des liens avec les secteurs viss, qui ont t pr-valus dans le cadre de linitiative REDD+. Dans le cadre de lInitiative REDD+, le potentiel de rduction de la rduction des missions de carbone pour la RDC, a t dfini en fonction des facteurs et secteurs cause de dforestation et de dgradation du couvert forestier, tout en considrant leur potentiel de contribution a la croissance conomique, et leur rle pour lemploi (ces facteurs ont donc t distingus entre les facteurs sensibles: ayant un fort potentiel de croissance; et les facteurs moins sensibles: contribuant de manire plus marginale la croissance conomique). Le MENCT, a men un tude sur limpact de diffrentes activits sur lmission de carbone. Ainsi, les activits lies la foresterie et lensemble des activits lies la fort pourraient contribuer a hauteur de 44% au potentiel de mitigation des missions53 dici 2030. La rduction des volumes dexploitation artisanale et industrielle de la fort, et lorientation vers lexploitation forestire soutenable a t estime un cout de 2 2.5
53 Le Potentiel REDD+ de la RDC. MECNT, 2009. Les estimations prsentes dans ces

Protections des coulements fluviaux et Tentative destimation entre 0,1 et 1 milliard de barrages dollars Ecotourisme Crdits carbones Valeurs dexistence Dimensions culturelles et politiques Marginal Estimations non disponibles Marginal Estimations non disponibles

Il apparat, au regard de ces estimations, que lexploitation industrielle forestire gnre des revenus largement infrieurs aux autres sources de revenus tirs de la fort. Si 40 millions de personnes vivent directement de ces revenus, lemploi direct demeure difficilement mesurable. Ainsi, en 2007, il tait estim que 9000 15000 emplois taient gnrs par les petites industries forestires et seulement 6000 dans les douze compagnies industrielles oprationnelles.

52 Forest in Post-Conflict Congo, Banque mondiale, 2007.

paragraphes ont t labores dans le document danalyse du potentiel REDD+ en RDC. Il sagit de projection, produite par le cabinet McKinsey.

182 euros par tonne de CO2. La rduction de lexploitation illgale, notamment vers les pays voisins dans lEst et lOuest du Congo, la formalisation des activits illgales, et la reforestation utilisant des bois adapts au besoin des marchs locaux ont un couts moyen estim 5.2 euros par tonnes de Co2. Les activits lies aux activits de la population ont un cout limit, estim 0,2 euros par tonne de CO2. Lagriculture et llevage en milieu forestier pourraient contribuer hauteur de 43% au potentiel de mitigation des missions de carbones. Ainsi, la rgulation de lagriculture vivrire sur brulis est un enjeu majeur ncessitant la mise en place de programme sociaux adapts et de solutions de production alternatives. Le couts estim serait de 6.5 euros par tonne de CO2. Rduire lancrage de lagriculture commerciale extensive et intensive, destine respectivement aux marchs locaux et lexport auraient des couts de 5 euros par tonnes pour la premire et 13 euros par tonne pour la deuxime. La structuration du secteur agricole commercial ncessitera notamment la rhabilitation danciennes plantations. Lamlioration de la productivit de llevage aurait un cout de 0.5 euros par tonnes de CO2. La croissance urbaine et le dveloppement des secteurs industriels, notamment des industries extractives ont galement un potentiel de mitigation des missions de carbones, estim hauteur de 12%. La rduction de la production non soutenable de bois de chauffe pour les mnages, ncessitera la mise en place de programmes de fourniture dnergie alternatifs, tels que des fours amliors, la mise en place de zone de production durable de bois de chauffe dans les priphries urbaines. Un tel programme a un cout estim 4 euros par tonne de CO2. La rduction de lancrage des secteurs des industries des industries extractives sur le secteur forestier prsente un potentiel de mitigation des missions de CO2, mais dont les couts sont extrmement levs, estims plus de 60 euros par tonnes de CO2. En parallle, un programme dafforestation sur les aires marginales, une chelle de 7 millions dhectares et de reforestation sur les 4 millions dhectares de forts dgrades devrait galement tre mis en place pour rhabiliter le couvert forestier du pays. Deux techniques sont envisageables, mcanises ou haute intensit de main duvre (HIMO). Les techniques mcanises ont un cout estim respectivement 4 euros par tonnes de CO2 (ou des couts de capital autour de 270 euros par hectares et des couts doprations autour de 10 euros par hectares et par ans); et 1,5 euros par tonnes de CO2 (ou des couts de capitaux autour de 300 euros par hectares et des couts dopration autour de 10 euros par hectares et par an). Lafforestation et la reforestation HIMO ont un cout respectivement estim 3 euros par tonnes de CO2 (ou un cout de capital autour de 155 euros par hectares et des couts doprations autour de 9 euros par hectares et par an); et de 1 euros par tonnes de CO2 (ou des couts de capital autour de 170 euros par an et des couts dopration autour de 9 euros par hectares et par an). Si lafforestation et le reboisement mcaniss sont plus rapides, ils sont cependant plus onreux, et dans

183 une conomie caractrise par un dficit demplois, le dveloppement de projet haute intensit de main duvre peu avoir une srie de bnfices pour les travailleurs et les mnages dpendants.

3. Environnement contractuel et institutionnel


A. Acteurs et institutions
Le Ministre de lEnvironnement de la Conservation de la Nature et du Tourisme est linstitution en charge de la mise en uvre et de la supervision de lensemble des politiques et activits lies la fort, la conservation de lenvironnement et au dveloppement du tourisme. Ce ministre est en processus de restructuration, et fait partie des ministres moteurs de la mise en uvre des rformes du secteur publique au niveau du gouvernement congolais. Ainsi, il comporte deux secrtariats gnraux, le premier en charge des forts, de la conservation de la nature et de lenvironnement; le deuxime en charge des affaires touristiques. En 2007, le MECNT tait subdivis en 19 directions, services techniques et instituts. Le processus de la revue institutionnelle en cours vise a abouti la rduction de ces administrations au nombre de 12, en fonction des attributions techniques spcifiques, dvolues ce ministre. Le recensement du personnel du MECNT est en cours de mise en uvre, tant au niveau central, que provincial. En 2007, le ministre comptait environ 1500 fonctionnaires au niveau de ladministration centrale et entre 2000 et 4000 fonctionnaires repartis entre les administrations provinciales, et les administrations territoriales. LInstitut Congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN) est une institution publique, dote dune autonomie administrative et financire et ayant pour attribution principale la gestion des aires protges congolaises. Elle est place sous la tutelle du MECNT. Si la reforme en cours vise amliorer les performances du ministre par un usage rationnel de ses ressources, notamment humaine, lenjeu principal rsidera dans la qualification du personnel, la RDC nayant pas dvelopp dinstitutions de formation spcialises, permettant aux institutions de disposer du personnel qualifi ncessaire laccomplissement de leur mandat. Le MECNT assume le mandat principal en termes de gestion des ressources forestires, et environnementales de manire gnrale. Cependant, certaines de ses prrogatives font lobjet dune coordination avec dautres ministres du gouvernement. Ainsi, si la direction de la gestion forestire est en charge de lallocation des permis dexploitation forestire, le ministre de lagriculture intervient lors de linstitution des forts de production permanente. De mme, le ministre de lindustrie intervient en matire de dfinition des rgles de normalisation et de classification des produits forestiers (Kiyuly et Mpoyi 2007).

184 Tableau 2.11 Organisation du MECNT Mai 2011 Secrtariat Gnral lenvironnement Directions normatives: Assainissement Horticulture et reboisement tablissement humains et protection de lenvironnement Dveloppement durable Conservation de la nature Contrle et vrification interne Ressources en eau Inventaire et amnagement forestiers Gestion forestire Etude et planification Personnel et services gnraux Cellules spcialises: Groupe dtude environnementale du Congo Centre national dinformation sur lenvironnement Rglementation et contentieux environnementaux Considrant lancrage de multiples secteurs sur le couvert forestier, la rgulation de lexploitation, et la diminution de la dgradation et de la destruction du couvert forestier ncessite une approche interinstitutionnelle. Ainsi, un cadre institutionnel a t mis en place par le dcret n.09/40 du 26 novembre 2009, portant cration, composition et organisation de la structure de mise en uvre du processus de rduction des missions issues de la dforestation et de la dgradation des forets: REDD. Trois organes ont t crs et organiss parc ce dcret: le Comite National, le Comite Interministriel, ainsi que la Coordination Nationale. Le Comite Interministriel est lorgane au sein duquel sont reprsents les diffrents ministres ayant en charge la gestion des espaces (Environnement, Agriculture, Affaires Foncires, Urbanismes et Habitat, Dveloppement Rural, Plan, Finances, Mines et Energie). Place sous lautorit du Secrtariat gnral au tourisme Directions normatives: Etude et planification Inspection Services gnraux et personnels

185 MECNT, le Comite Interministriel est un organe e coordination thmatique appel prendre en charge les questions transversales de la REDD. Plusieurs organisations professionnelles et but non lucratif sont investies dans le secteur forestier. LAPENB (Association Professionnelle des Exploitants et Ngociants en Bois) et la FIB (Fdration des Industriels du Bois) reprsentent les professionnels de lexploitation forestire dans les tables de ngociations et les diffrentes commissions et coordinations. Il y a lieu de faire mention de plusieurs organisations non gouvernementales telles que OCEAN (Organisation Concerte des Ecologistes et des Amis de la Nature), CODETLT (Conseil pour la Dfense Environnementale par la Lgalit et la traabilit), le GTF (Groupe de Travail des Forts), et des rseaux spcialiss tels que le RCEM (Rseau des Communicateurs de lEnvironnement), mais galement des organisations de reprsentations des populations indignes telle que la LYNAPYCO (ligue nationale des Pygmes du Congo), la DGPA (Dynamique des Groupes des Peuples Autochtones) et le REPALEF (Rseau des Populations Autochtones et Locales pour la gestion durables es cosystmes forestiers de la RDC). Au regard du nouveau code forestier, mais galement dans le cadre du processus REDD+, ces organisations jouent dj un rle central. La formation de ces organisations, et leurs limites pour mener bien leur rle de contrepoids et de contrle des pouvoirs publics dans llaboration et la mise en uvre des politiques de gestion du couvert forestier restent des enjeux fondamentaux.

Directions techniques: Tourisme et accords internationaux Ressources touristiques Htellerie Agence de voyage et associations touristiques

B. Cadre institutionnel national et international, et code foncier


En aout 2002, le gouvernement adopta un nouveau code forestier. Ce code vint remplacer le dcret colonial de 1949, qui tait toujours en vigueur et complt par un guide dit de lexploitant forestier, un document produit par ladministration forestire, mais sans fondement juridique avr. Pour la premire fois, ce code prsentait les ressources forestires de manire articule avec les multiples secteurs ancrs sur le couvert forestier, mais galement en intgrant les dimensions sociales et traditionnelles des forts congolaises. Le nouveau code forestier reconnait les droits forestiers des communauts locales et lusage traditionnel des forts. Il fut prcd deux ans auparavant par un agenda de reforme du secteur forestier, qui a conduit lannulation de 25,5 millions dhectares danciens titres dexploitation industrielle des forts, dnommes selon le cas conventions portant lettre dintention ou convention portant garantie dapprovisionnement en matire ligneuse .54 Les titres ainsi annuls taient allous de manire illgale,
54 Les garanties dapprovisionnement taient des conventions que lEtat Congolais consentait aux exploitants industriels des forts pour une dure de 25 ans. Elles taient prcdes dune convention provisoire, dnomme convention portant lettre dintention en matire ligneuse, qui taient dune dure de 3 ans et qui avaient pour objet de permettre au bnficiaire de mettre en valeur la superficie lui concde ainsi que dacqurir une unit de transformation. Chacune de ces conventions comportaient des obligations environnementales, fiscales et sociales.

186 notamment durant la priode de conflit. Une rvision des contrats maintenus fut organise par le Gouvernement Congolais, assiste dun tiers indpendant pour garantir la transparence du processus. Le groupe de travail technique constitu pour la prparation des dossiers soumis la revue lgale transmit la Commission Interministrielle charge de lanalyse des dossiers 156 anciens contrats forestiers, reprsentant un total de 22,4 millions dhectares. Sur ces 156 anciens titres, le gouvernement annona que seuls 65 taient finalement ligibles la conversion. Mais ce chiffre est pass aujourdhui de 65 80 titres : 15 autres anciens titres ayant t rcuprs par le Gouvernement en raison des investissements raliss et de lincapacit du gouvernement les indemniser. Si les ngociations savrent fructueuses pour lensemble de ces 80 titres, la superficie disponible pour lexploitation forestire passerait ainsi 12 200 000 dhectares, soit une diminution remarquable par rapport aux 43,5 millions dhectares allous en 2002, et aux 22,4 millions soumis au processus de conversion. Une nouvelle fiscalit forestire fut introduite, visant dcourager la spculation sur les espaces forestires et incluant la redistribution de 40% de la redevance de superficie (la plus importante des recettes forestires) vers les communauts et les autorits locales, prcisant que ces fonds ne peuvent tre utiliss que pour des projets de dveloppement dinfrastructures communautaires. Lintroduction du nouveau code forestier saccompagna dun projet de doublement de la superficie des aires protges sur lensemble du territoire, avec un objectif de couvrir jusqu 15% du territoire national. La prise en considration des populations locales, et des usages traditionnels de la fort saccompagna dun dveloppement des approches participatives, notamment pour le zonage des aires forestires et la mise en uvre dactivits de sensibilisation et dinformation sur le nouveau code forestier. Plus spcifiquement, les articles 15 et 84 du nouveau code forestier instituent la consultation publique comme pralable laffectation dune zone forestire pour un usage spcifique (aire protge ou concession forestire). Le nouveau code forestier insiste galement sur la promotion dusages alternatifs des ressources forestires, notamment des secteurs non extractifs et encourage la prservation environnementale. Trois grandes catgories dusages prioritaires mais non exclusifs des zones forestires furent introduites dans le code de 2002: Tableaux 11 les catgories forestires selon le code forestier de 2002 Terminologie lgale Forets Classes
Usage prioritaire Conservation de la biodiversit Objectif de 15% Catgories de forts

187

Forts protges
Non spcifi

Forts de production permanente


Production durable

Proportion du territoire national Mthode de gestion Outil de gestion principal Responsabilit de gestion Droit des utilisateurs coutumiers Perspectives de long terme

Non spcifi

Non spcifi Concession forestire, dexploitation industrielle du bois duvre ou pour autre bien et services Plan damnagement, rparti en 5 blocs quinquennaux Operateur priv dtenteur dun contrat concessionnaire

Recherche tourisme, activits de conservation


Plan de gestion forestire Etat et organismes publics ayans reu dlgation (ICCN) Limit

Traditionnelle exploitation artisanale

Non spcifi Etat et Communauts locales et provinces Illimit Conversion vers un usage non forestier des terres si possible

Maintenus sauf agriculture

Durabilit des forts

Durabilit des activits productrices sous concessions

Le nouveau code forestier prsente certaines limitations qui laissent prsager de difficults dinterprtation pour sa mise en uvre. Le Gouvernement a pris un dcret en juillet 2011 limitant lattribution des concessions gr--gr aux concessions de conservation, qui restait un problme perdurant dans le nouveau code. Le rle des petites compagnies dabatages de petite chelle nest pas clairement dfini et lallocation de leur permis dexploitation demeure floue. La RDC est galement signataire de plusieurs conventions internationales et traits rgionaux visant promouvoir la conservation et lutilisation durable des ressources forestires. Dans un contexte de post conflit, un ancrage des initiatives de reformes

188 dans un cadre rgional et international peut encourager le renforcement des institutions nationales, notamment par le transfert de bonnes pratiques. Ainsi, au del du REDD+ dcrit ci-dessus, le gouvernement de la RDC est signataire de: (i) la Convention sur la Diversit Biologique de 1992, (ii) de la Convention des Nations Unis sur le Changement Climatique de 1992, (iii) de la Convention sur la Dsertification de 1992, et (iv) de la Convention Africaine pour la Protection de la Nature. La RDC est membre de la Commission des Forts dAfrique Centrale (COMIFAC) et du Partenariat pour les Forts du Bassin du Congo (CBPF). Dans le cadre de la COMIFAC, les pays de la rgion dont la RDC se sont engags harmoniser leurs politiques forestires, en adoptant un plan de convergence, incluant la mise en place de linitiative REDD+55. Avec le renforcement de ces institutions nationales, la RDC, au regard de limportance de ses ressources forestires au niveau africain et mondial, a un rle crucial jouer pour la mise en application de ces diffrents instruments juridiques.
Potentiel 2010 2020 haut

189

Potentiel 2010-2020 Basse

Extraction 1998-2009

35

Extraction 19601997

Tableau 2.12 : Synthse des ressources connues56

Ressources estimes

Maximiser le potentiel des ressources naturelles en RDC ne sera pas une voie unidirectionnelle, et une multitude de dimensions doit tre prise en considration, pour garantir leur contribution la croissance, lemploi, tout en respectant le patrimoine environnemental et les conditions de vie des populations. Ainsi, la scurisation des investissements permettra une augmentation de la base des revenus de lEtat, si les liens fiscaux sont effectivement capturs par les institutions publiques. Lemploi est actuellement lev dans le secteur informel, mais les perspectives demploi direct sont moindres dans le secteur formel. Finalement, lenjeu premier, pour maximiser le potentiel des ressources naturelles est de connatre avec plus de prcision les ressources que contiennent les sols et le sous-sol de la RDC. Les ressources connues demeurent des hypothses, et la RDC doit acqurir une plus grande maitrise de son potentiel rel.

Extraction Pre-1960

Tonnes 000

563.2

IV. Maximiser le potentiel des ressources naturelles

Tonnes 000

Millions de tonnes

Millions de carats

(2008)

850

150

187

70

M barils

Tonnes

Tonnes

Units

1954 2003 = 280,000

1923 2003 = 500

1936 2003 = 36

1911-2003 = 18

55 Le Potentiel REDD+ de la RDC. MECNT, 2009

56 Sources: Banque mondiale

Premire Exploitation Industrielle

1911

1924

1975

Germanium

Ressources

Diamants (prcieux industriels)

Woframite

Cassiterite

Uranium

Ptrole

Coltan

Cobalt

Cuivre

Zinc

Fer

Or

190 Lexploitation des ressources naturelles est largement en de des capacits potentielles du pays. Lexploitation des ressources naturelles suppose des choix de politiques sensibles, devant prendre en considration le caractre non renouvelable de ses ressources, limpact environnemental et social de leur exploitation doit pondrer lintrt gnr par les contributions fiscales potentielles de ces secteurs. La section suivante prsente les problmatiques transversales aux secteurs analyss dans le cadre de ce chapitre, et propose une srie de recommandations, synthtises dans un tableau dactions dans la conclusion.

191 anticips pour prparer le terrain aux mcanismes REDD. Deux de ces programmes touchent la rforme du foncier et devraient bnficier des appuis financiers que la RDC pourra recevoir dans le cadre de sa prparation la REDD, savoir: Le programme de modernisation et scurisation foncire, produit en novembre 2010, gr par une cellule, place sous la responsabilit conjointe du Ministre des Affaires Foncires et dune agence dexcution. Ce programme sarticule autour de trois chantiers : (i) la dfinition de la politique foncire et le renforcement du cadre lgal et institutionnel, notamment ladoption dune nouvelle loi foncire et la mise en place des cadres de concertation nationale ; (ii) la modernisation de ladministration foncire :il sagit de donner ladministration foncire les moyens de grer efficacement le foncier sur le territoire national ; (iii) la dcentralisation foncire et la gestion des conflits, travers notamment la mise en place des structures de gestion foncires de proximit. Le programme dappui la mise en place dune politique nationale damnagement du territoire, gr par une cellule, place sous la responsabilit conjointe du Ministre de la Dcentralisation et de lAmnagement du Territoire et dune agence dexcution. Ce programme est appel sarticuler autour de trois chantiers : (i) la mise en place dun cadre lgal et institutionnel adapt incluant ladoption dune loi sur lamnagement du territoire, de la mise en cohrence des lois sectorielles et de la mise en place des structures damnagement (comits interministriels et provinciaux damnagement du territoire) ; (ii) lappui la dcision intgrant la REDD+ en renforant les capacits de la RDC valuer les impacts potentiels aux niveaux conomique, social et environnemental de diffrents itinraires de dveloppement possibles, en intgrant notamment la dimension REDD+, en utilisant loutil de dfinition et de rvision des niveaux de rfrence de la RDC ncessaires au processus REDD+ ; (iii) llaboration de schmas damnagement dcliner dans la planification et programmation du pays : il sagit dlaborer le schma national ainsi que les schmas provinciaux damnagement accompagns de plans dactions moyen et court terme, euxmmes dclins dans les programmations sectorielles.

1. Rduire les risques et Scuriser linvestissement priv


A. Rgime foncier et investissement
Le rgime foncier actuel comporte quelques dispositions qui semblent favorables aux investissements fonciers, en facilitant et en simplifiant laccs des investisseurs requrants des terres. Cependant, le cadre juridique comporte plusieurs limites linvestissement: la limitation 25 ans de la dure des concessions foncires (en dpit du caractre renouvelable), lexpiration de la concession, le concessionnaire ne peut enlever les plantations et autres amliorations quil a faites, ni rclamer aucune indemnit; le concessionnaire ne peut enlever les constructions quil a faites, pour lesquelles lEtat lui devra une indemnit fixe aux trois quarts de leur valeur actuelle et intrinsque (article 121). En labsence dune politique nationale damnagement du territoire et de planification des utilisations des terres, lon observe de plus en plus des conflits dusage des espaces entre les diffrents ministres en charge de la gestion de diffrents aspects du domaine de lEtat (mines, hydrocarbures, agriculture, foncier, environnement, forts, etc.). De sorte quil nest pas rare aujourdhui de retrouver une concession forestire qui chevauche avec une concession foncire (gnralement emphytotique) ou une concession forestire chevauchant avec une aire protge ou une concession minire. Dans la cuvette centrale du Congo, rpute pour la concentration de la biodiversit du pays, le Ministre des hydrocarbures a dlivr des titres dexploration ptrolire (25 blocs), au moment ou processus dvaluation environnementale et sociale, pralable logique lattribution de ces titres nest gure avanc. Aussi, dans le cadre des engagements internationaux pris par le pays dans sa prparation au processus de Rduction des Emissions dues la Dforestation et la Dgradation (REDD+), la rforme du foncier a-t-elle t identifie comme une des priorits et un des pralables majeurs pour faire fonctionner ce processus dans le pays. Un chantier des rformes a ainsi t prconis ce titre, avec proposition de six programmes prioritaires

B. Environnement rglementaire et institutionnel


La scurit des titres de proprit, le renforcement des lois et la cration de rgmes fiscaux attractifs sont des pralables aux investissements durables et rglements du secteur priv. Si la clarification de lusage des sols et des sous-sols, par le dveloppement dune politique damnagement du territoire permettant un usage conjoint du foncier est un pralable, la scurisation des contrats est un lment fondamental pour garantir une hausse des investissements. Les problmes rencontrs par la compagnie First Quantum

192 dans la province du Katanga ne sont pas pour rassurer les investisseurs potentiels dans le pays. Si les codes forestier et minier de 2002 ont permis de clarifier le statut des explorations et exploitations dans ces secteurs, labsence dun code des hydrocarbures actualis, cre un climat dincertitude pour les investisseurs dans ce secteur. Si des groupes majeurs manifestent aujourdhui leur intrt investir dans ce secteur, linsuffisance du cadre lgal et rglementaire risque de conduire une situation similaire celle es secteurs miniers et forestiers qui ont t contraints la revue lgales de tous les titres mis; pesant ainsi sur les incitations investir dans le pays. Le chapitre des tudes analytiques pour llaboration du CEM, traitant du dveloppement du secteur priv identifie les difficults de mise en application des contrats, et labsence de recours efficaces et abordables en cas de conflits contractuels, comme lune des contraintes majeures laugmentation des investissements du secteur priv en RDC. Les entreprises publiques, notamment dans les secteurs des industries extractives psent fortement sur les performances du secteur. En effet, si elles ne sont plus actives (a lexception de la GECAMINES) dans les secteurs productifs, elles bnficient trs largement de contrat de partage de production sur de nombreux sites miniers, et dans le secteur ptrolier. Leur gestion souvent opaque, ainsi que le fort poids de leur dette psent sur les capacits de lEtat maximiser les revenus gnrs. Le gouvernement a engag un processus de reforme des entreprises publiques. Cependant, le statut particulier de la GECAMINES nest pas encore rsolu, et na ce jour pas donn lieu une orientation faisant consensus entre les diffrents acteurs. De nombreux rapports et propositions de rformes ont t discuts avec les autorits de la RDC, pour engager un processus de rforme des entreprises publiques, notamment dans le cadre de lentre en vigueur possible de la Uniform Law, suite ladhsion de la RDC lOHADA. Cette adhsion aurait de nombreuses consquences sur le statut et lavenir des entreprises parapubliques de la RDC. En effet, les entreprises publiques en cours de transformation bnficieront dun dlai de 2 ans pour uniformiser leur cadre rglementaire. Lexemption de 3 ans accorde aux entreprises parapubliques par le gouvernement de la RDC par la loi sur les faillites No.08/007 du 7 juillet 2008 devenant caduque. Si le parlement a ratifi ladhsion de la RDC lOHADA, le processus doit tre finalis. Ainsi, le rglement et reformes des entreprises publiques tombent donc encore sous la loi sur leur transformation de 2008. Les institutions publiques qui supervisent les secteurs des ressources naturelles ptissent, comme lensemble des institutions de la RDC, de nombreuses difficults dans leurs capacits. Ainsi, les directions administratives en charge du suivi du secteur minier artisanal nont que peu de moyens leur disposition pour accomplir leur

193 mandat. Les institutions senses grer les dimensions environnementales et sociales des contrats lis a lexploitation des ressources naturelles tardent se mettre en place, et celles qui existent ne bnficient que de peu de moyens. Une meilleure rgulation et rglementation de lensemble de ces secteurs ncessitera le renforcement de leurs capacits institutionnelles, la mise en adquation de leurs moyens avec leur mandat et un suivi de leurs performances. Lancrage extrieur de certaines oprations de suivi de ces secteurs, tels que le REDD+, le processus FLEGT ou le processus EITI, permettent de renforcer la rgulation et le contrle de ces secteurs. Cependant, les reformes de ladministration publique, le dveloppement dune culture des rsultats et de lintrt public seront des transformations endognes ncessaires un meilleur contrle des performances et dune transparence accrue dans ces secteurs.

C. Renforcement de la scurit
Le renforcement de la scurit et larrt des incursions des groupes arms dans le secteur minier sont, depuis la mise en application de la rglementation sur la certification des minerais, les pralables la reprise des activits minires dans les provinces de lEst. Sans un renforcement de la reforme du secteur de la scurit, mais galement une meilleure discipline au sein de larme nationale, qui se rend galement coupable de nombreux forfaits lis lexploitation des ressources naturelles, lexploitation des ressources minrales ne pourra redmarrer dans cette rgion. Limpact de la prsence continue de groupes arms, qui taxent, pillent et exercent de multiples pressions sur les exploitants artisanaux, est une contrainte au dveloppement de petites et moyennes entreprises, notamment dans le secteur forestier, dans lEst du pays. Les PME, la diffrence des groupes industriels de grande taille, nont pas les capacits de se prmunir contre ces pratiques illgales. Le secteur minier artisanal aussi est trs largement victime des pratiques de ces groupes arms. Cependant, les liens entre les groupes arms et les artisans sont complexes, les mineurs contractant des dettes auprs de certain groupes, qui sont souvent les seuls accder de manire rgulire aux zones dexploitation artisanale, et fournissent intrants de base et produits alimentaires ou de premire ncessit aux mineurs. Le renforcement de la stabilit et de la scurit pourrait notamment sappuyer sur une rglementation et une surveillance accrue des secteurs minier et forestier artisanaux. En effet, la mise en place du processus de certification, rduisant les possibilits dexportation pour les matriaux extraits de zones conflictuelles pourrait avoir un impact stabilisant sur la scurit des provinces de lEst, en tarissant une des sources de revenus des groupes arms oprant dans la rgion. Sil nest pas avr que lembargo sur les zones de lEst promulgu en 2010 par le Prsident de la Rpublique ait contribu de manire significative au recul des groupes arms, notamment du fait de la permanence

194 des exportations informelles vers dautres pays de la rgion des Grands Lacs ou dautres provinces congolaises, le processus de certification qui sapplique lensemble de la rgion des Grands Lacs et des provinces de la RDC, pourra vraisemblablement lever cette contrainte. Cependant, le processus savrera trs certainement impuissant assainir les exploitations de minerais tels que les diamants ou lor. Le processus de certification similaire dans le secteur forestier pourrait galement contribuer amliorer la scurit et lenvironnement des exploitations forestires. Le processus de Dmobilisation, Dsarmement et Rintgration (DDR) entre actuellement dans sa phase dvaluation. Lestimation des interactions avec les secteurs de lexploitation artisanale des ressources naturelles sera particulirement importante. En effet, tel que prsent dans ce rapport, les ressources naturelles contribuent lentretien dune conomie de guerre. La stabilisation des dmobiliss est donc un pralable important une diminution des interactions entre groupes arms et exploitation des ressources naturelles. La scurisation des zones de lEst et la rationalisation des exploitations agricoles, en permettant un coulement des productions vers les marchs permettront de rduire limpact de lagriculture de subsistance sur brulis sur le couvert forestier.

195 tels que prsents dans ce rapport, pourraient fournir une alternative intressante dans la priode de transition. Les liens en amont et en avals pourront tre une source demploi importante. Notamment dans le secteur de la construction des infrastructures ncessaires aux transports des produits miniers. Ils sont aujourdhui limits, notamment du fait des dficits dinfrastructure contraignant la mise en place de sites de transformation des minerais ou des hydrocarbures sur le territoire congolais. Les liens en amonts ptissent des difficults rencontres par lensemble du secteur priv, tel que prsent dans le rapport danalyse sur le dveloppement du secteur priv prpar dans le cadre de ces tudes. En effet, de nombreux liens en amont pourraient tre raliss et bnficieraient largement du boom des investissements dans le secteur minier. Cependant, nombre de ces intrants conomiques ncessiteraient la mise en place de nouvelles entreprises locales, essentiellement de petite ou de moyenne tailles, qui sont celles qui souffrent le plus de lenvironnement des affaires. Les secteurs lis aux ressources naturelles ne contribuent pas aux recettes de lEtat de manire optimale, notamment dans le secteur minier. Dans ce secteur, le systme est conforme aux bonnes pratiques internationales, mais les problmes de gouvernance du secteur contraignent trs largement le taux de recouvrement par lEtat dans ces secteurs. Le secteur des hydrocarbures, bien que peu dvelopp, a plus contribu, durant certaines priodes, aux recettes de lEtat que le secteur minier. Cependant, le dcollage potentiel du secteur dans les annes venir, la multiplicit des acteurs, et la hausse des enjeux financiers en labsence dun environnement institutionnel plus transparent, risque de ptir de la mme opacit dans la collecte des revenus. Dans le secteur forestier, la dgradation du couvert forestier rpond, dans une large mesure, des logiques de subsistance de la population, tel que lagriculture de subsistance, la production de bois de chauffe et de matriaux de construction. Ainsi, prs de 40 millions de congolais dpendent directement des forets pour leur survie. Des projets de reforestation et dafforestation auraient un potentiel important fournir de nombreux emplois la population. La rgulation des missions de carbone et la protection du patrimoine forestier doivent prendre en considration ces dimensions. La dgradation du patrimoine forestier et le potentiel de revenus des industries forestires sont intimement lis dautres secteurs productifs. Leur rgulation ncessitera donc une approche coordonne, telle que dtaille et propose dansle cadre du REDD+.

2. Maximiser les liens directs et indirects


A. Emplois et Liens conomiques dans ces secteurs
Lemploi est un enjeu crucial en RDC. Aujourdhui les secteurs lis lexploitation des ressources naturelles fournissent normment demplois, principalement concentrs dans le secteur artisanal. La hausse des investissements industriels dans le secteur minier risque termes de priver nombre dartisans de leur source principale de revenus. Si des emplois seront crs dans les nouveaux sites miniers industriels, cela sera dans une moindre mesure, et concernera principalement des emplois hautement qualifis, pour lesquels les ressources humaines nationales disponibles sont limites. La formalisation et la transition progressive vers un secteur minier industriel reste cependant tributaire de nombreuses contraintes, notamment du dficit dinfrastructures. Cette transformation progressive du secteur doit donc saccompagner de mesures de transition pour les artisans miniers, en fournissant des alternatives demplois, dveloppant des centres de formation pour les mtiers plus haute technicit qui seront disponibles dans le secteur industriel. Les artisans miniers sont en gnral mieux rmunrs (bien que travaillant dans de rudes conditions) que nombre dartisans effectuant des mtiers faible technicit dans les zones rurales et enclaves du pays. Lidentification dalternatives lemploi des artisans sera un dfi majeur dans la transition du secteur. Des sites mixtes,

B. Transparence et responsabilit sociale


La RDC a adopt les principes de lEITI des 2005, et fut accepte comme pays membre de linitiative en 2008, lors de la confrence dAccra. Le rapport de conciliation de 2009, portant sur lexercice de 2007 a rvl un gap important entre les paiements effectus

196 dclars par les compagnies et les paiements reus dclars par lEtat. De plus, nombre de compagnies, engages au stade de lexploration, nont pas particip au processus. Elles versent cependant des contributions non ngligeables pour accder des permis dexploration. Les secteurs artisanaux, miniers et forestiers, sont entours dopacit. Leur niveau de production est impossible dterminer, le taux demplois rel, direct et indirect nest que lobjet de conjectures et destimations mais nest pas connu de faon prcise. Si le processus de certification permettra de connatre de manire dtaille la production des sites participants, mensuellement, et jusquau niveau des puits, les sites non participants chapperont encore pour longtemps tout contrle et toute rgulation. LInitiative pour la Transparence dans les Industries Extractives sest aujourdhui dote dune chaine de valeur suivant la chaine de valeur du secteur appele chaine de valeur EITI++: La chaine de valeur EITI++
Accs aux ressources Suivi des oprations Collecte de taxes et de redevances Allocations des revenus Utilisation des revenus pour des projets durables

197 de micro entreprises. Si les infrastructures sociales sont construites, les questions relatives la prise en charge des frais de fonctionnement prennes risquent, termes de crer des difficults supplmentaires, et ces entreprises doivent veiller grer les attentes quelles suscitent auprs des populations locales.

A ce jour, en RDC, la mise en uvre du processus EITI sest attache la consolidation des donnes relevant de la collecte des taxes dclares par les operateurs privs et les acteurs publics troisime tape dans le processus de transparence renforc. La gouvernance et la transparence optimale du secteur ne pourront tre garanties que par un accs aux donnes sur lensemble de la chaine de valeur. Le projet PROMINES, bnficiant du soutien de la Banque mondiale, et de la coopration britannique, en cours de validation, a pour objectif de scuriser la transparence sur lensemble de cette chaine de valeur. Des progrs dans ce domaine devraient donc tre nots dans les annes venir. Les compagnies oprant dans le secteur des industries extractives ont lobligation croissante dinvestir dans les secteurs sociaux. Reprenant le modle que des compagnies comme la GECAMINES avaient pralablement occup dans le champ social, elles construisent routes, dispensaires, coles et infrastructures et mettent en uvre des plans de dveloppement communautaires, favorisant le dveloppement dactivits gnratrices de revenus pour les populations avoisinantes des sites dexploitation. Le renforcement des liens sociaux et de la responsabilit des entreprises doit cependant faire face plusieurs problmatiques. En effet, si les entreprises investissent de manire croissante dans les secteurs sociaux, des dficits de planification communautaires risquent de contraindre lefficacit de ces initiatives. Les compagnies oprant dans ces secteurs ne sont pas expertes en dveloppement local, ni en problmatiques sociales ou en cration

198 Les droits des populations indignes et le rle des organisations de la socit civile Dans le cadre des restitutions des travaux prliminaires ayant conduit la rdaction de ce rapport, une confrence ft organise lUniversit Catholique de Bukavu, le 15 juin 2011. Une prsentation relative aux droits des populations dans le cadre de lexploitation des ressources naturelles, mene par un reprsentant de la socit civile permis de dgager la ncessit de renforcer les principes du Consentement Libre Pralable et Inform (CLIP), outils de gestion permettant de dfinir les relations contractuelles entre les parties prenantes un projet dexploitation des ressources naturelles. En effet, si la prise en considration de limpact social des projets dexploitation des ressources forestires et minires fut renforce dans les codes miniers et forestiers de 2002, des conflits dusages demeurent entre les communauts locales, les populations autochtones et les exploitants. Les projets dexploitation de minerais ont souvent de lourdes consquences telles que la relocalisation des populations locales, et semblent souvent ngliger les dynamiques sociales spcifiques des communauts affectes, ne dveloppant pas de stratgies de communication et dinformation appropries, conduisant au rejet des solutions proposes par les responsables de projets. De mme, le dcoupage des aires forestires et lrection daires protges sur des zones de vie des populations autochtones ont donn lieu de nombreux conflits avec les autorits forestires. Les reprsentants de la socit civile mnent un plaidoyer actif pour que les principes du CLIP soient intgrs aux codes miniers et forestiers suivant les axes suivants: Renforcement des comptences institutionnelles des acteurs Dveloppement de stratgies de communication et dinformation appropries Cration dun partenariat dusage des communauts locales et des peuples autochtones, dont les pygmes Protection des ressources et ngociation des compensations en cas de dommages Partage quitable des bnfices, enregistrement et formalisation des processus dobtention de consensus entre les exploitants, les communauts locales et les populations autochtones et suivi des normes et relations telles qutablies par le consentement formel initial Il est propos que le respect de ces principes donne lui un amendement des codes existants, notamment dans le cadre de la rvision du code miniers dici 2012. Sil est vrai que le rgime foncier consacre en faveur des communauts locales, par le biais de lenqute de vacance des terres, un droit la consultation pralable et obligatoire

199 avant lattribution a des tiers des terres quelles occupent rgulirement en vertu de la coutume, il reste que la scurisation foncire pour les populations locales nest pas optimale. En effet, la procdure denqute de vacance des terres telle quelle est organise par la loi du 20 juillet 1973 noffre aucune garantie dindemnisation conscutive des pertes des droits fonciers coutumiers lorsque lenqute doit conduire lattribution des tiers de terres quelles occupent. De plus, les dispositions de larticle 203 du mme texte dcident de lattribution du titre au tiers requrant si, dans les six mois dater du dmarrage de lenqute, cette dernire naboutit aucune suite en sa faveur. En dcidant ainsi, ce texte exclut le droit au consentement pralable des communauts locales ayant droit sur les terres sollicites par le tiers requrant. LEtat congolais peut donc passer outre le consentement des communauts locales et attribuer des droits de concession et/ou dexploitation des tiers sur les terres occupes par les communauts locales; il lui suffit dattester quil les a rgulirement consultes. Et, linverse, les communauts locales nont pas le droit de sopposer lattribution dune concession ou des droits dexploitation sur les terres quelles occupent. Telle quelle ressort du droit foncier congolais, la consultation des populations locales nest ralise que pour la pure forme. La loi du 20 juillet 1973 ne dtermine mme pas quoi elle devrait donner lieu si elle aboutissait au constat que des tiers dtiennent effectivement des droits sur les terres demandes en concession. Le renforcement de limputabilit des institutions et des investisseurs, ncessitera de renforcer les mcanismes de redevabilit et de contrle par les populations locales. Lutilisation des technologies mobiles, telle que propose dans de nombreux secteurs des fin de contrle citoyen pourrait galement tre dune grande utilit dans le suivi des secteurs des ressources naturelles. Le dernier maillon de la chane EITI++, lutilisation des revenus gnrs par les industries extractives dans des projets durables sont un fort enjeu. La coordination de constructions dinfrastructures, inities dans le cadre des projets miniers et ptroliers, avec des ples de dveloppement conomique, pourra permettre de faciliter la maintenance de ces infrastructures. Le dficit de maintenance est lun des principaux dfis relever pour les infrastructures congolaises. Leur intgration renforce dautres ples de dveloppement conomique pourrait permettre leur prennisation au-del du cycle de vie des exploitations de minerais et dhydrocarbures. Les recettes fiscales gnres par les industries extractives doivent tre utilises dans des activits visant rduire limpact environnemental et social de ces projets, mitiger les disparits rgionales, contribuer la formalisation progressive du secteur artisanal et financer des activits contribuant au dveloppement conomique local, national et rgional. Une meilleure intgration nationale rgionale des industries extractives, ainsi que le renforcement de la rgulation du secteur par les autorits sera ncessaire latteinte de progrs sur ces maillons de la chaine EITI++.

200

201 lEnvironnement pour prendre en compte la dimension environnementale des projets dinfrastructures et dexploitation des ressources naturelles : larrt ministriel 043/ CAB/MIN/ECN-EF/2006 du 08 dcembre 2006 portant dispositions relatives lobligation de lvaluation environnementale et sociale et larrt n 044/CAB/MIN/ ECN-EF/2006 du 08 dcembre 2006 portant cration, organisation et fonctionnement du Groupe dEtudes Environnementales du Congo (GEEC), modifi par larrt n008/ CAB/MIN/ECN-EF/2007 du 03 avril 2007. Larrt n 044 ci-dessus crant le GEEC lui confre les prrogatives de traiter et danalyser les aspects environnementaux et sociaux des projets effectus sur tout le territoire, indiffremment du domaine dactivits (forestiers, agricoles, routiers, ptroliers). Le GEEC nest, a ce jour, pas reconnu par les autres ministres et par les investisseurs, pour des raisons lies lautorit du texte qui linstitue (un texte de porte rglementaire et ministrielle plutt que lgal) et linsuffisance des capacits du GEEC rpondre aux nombreux dfis techniques qui se rattachent lvaluation environnementale et sociale et aux matires techniques lies aux attributions des autres ministres sectoriels. Ce dispositif ne sapplique pas au secteur minier, ayant des dispositions spcifiques en vertu du nouveau code minier de 2002, relatif la protection de lenvironnement, mais qui peinent galement a tre appliqu. Ce dispositif ne sapplique pas au secteur minier, ce dernier ayant des dispositions spcifiques en vertu du nouveau code minier de 2002, relatives la protection de lenvironnement, mais qui peinent galement tre appliques. Au plan institutionnel, et en vue de garantir la mise en application de la rglementation minire en matire de protection de lenvironnement, larticle 15 du code minier met en place un service spcialis; la Direction charge de la Protection de lEnvironnement Minier (DPEM), dont les attributions sont spcifies en ces termes par le Rglement minier (article 11). Cependant, sil est vrai que la DPEM tend rpondre sa mission en termes de vrifications documentaires des dossiers reus, elle ne dispose cependant pas de moyens matriels et financiers requis pour assurer la vrification sur terrain de la conformit des activits minires aux normes environnementales et sociales imposes par le code minier et son rglement. En outre, cette direction ne dispose pas dune dclinaison au niveau des provinces minires concernes; ce qui amoindrit son efficacit dans le suivi environnemental. Un autre facteur limitant tient au fait que la DPEM, telle quelle fonctionne, ne se focalise pas sur la dimension sociale de lexploitation minire. Cet aspect de lvaluation nest pas pris en compte dans la mise en uvre de son mandat. En dpt de la promulgation de la nouvelle loi cadre sur lenvironnement, lvaluation environnementale des projets de dveloppement, dinfrastructures, dexploitation de toute unit industrielle, commerciale, agricole, forestire, minire ou autre, est en cours de rsolution en RDC, tant que ses texte dapplication nauront pas t prise et que les aspects institutionnels nauront pas t rgls. Le pays reste encore dpourvu de normes

C. Challenges environnementaux
La Constitution de la RDC oblige lEtat Congolais protger lenvironnement (article 53) et renvoie au domaine de la loi la dtermination du rgime de la protection de lenvironnement et du tourisme (article 123, point 15). Pour donner effet cette orientation constitutionnelle pertinente, la RDC sest dote dune loi fixant les principes fondamentaux relatifs la protection de lenvironnement, en mme temps que dune loi relative la conservation de la nature ; cette dernire vient abroger et remplacer lactuelle Ordonnance loi n69-041 du 22/08/1969, qui prvalait jusqu prsent sur la conservation de la nature. Cetteloi a t adopte le 16 juillet 2011. La loi du 16 juillet 2011 introduit un certain nombre dinnovations, relativement la conservation et la protection de lenvironnement. Cette loi institue la mise en place dun Conseil National de lenvironnement et du dveloppement durable, place sous lautorit du premier Ministre (article 17), donnant des avis sur les plans sectoriels et la politique nationale de lenvironnement. Le chapitre 3 de la loi institue de nouveaux mcanismes procduraux, relatifs lvaluation environnementale systmatique de tous les programmes, politiques et plans labors par ltat. De plus, les tudes dimpact environnemental et social sont dsormais obligatoires, pour tout projet de dveloppement, dinfrastructure ou dexploitation. Cependant, un certain nombre de dcrets de mise en application doivent encore tre adopts pour garantir loprationnalisation de cette loi. Au total, 24 dcrets devraient suivre la promulgation de cette loi, dont les articles 5, 6, 9, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 38, 42, 45, 46, 48, 49, 50, 54, 60, 61 et 64, sont considrs comme prioritaires. En effet, la cration dune agence nationale, tant un tablissement public, est une priorit. Elle devrait permettre, selon son mandat explicit larticle 22, de se fixer sur les grandes exploitations prives, et de valider les audits environnementaux raliss. Par ailleurs, doit permettre la cohabitation de diffrentes structures qui ont lenvironnement dans leurs attributions (dont les mines et les hydrocarbures) pour la conduite des audits environnementaux, sous la coordination du ministre de lenvironnement. La supervision des impacts environnementaux du secteur artisanal devra cependant tre confi une autre structure. Lensemble du chapitre 3 de la loi, dfinissant les mcanismes procduraux est prioritaire. Le gouvernement conserve la responsabilit dlaborer un plan stratgique, et le scnario de rfrence, ncessaire a la conduite ultrieure des audits (article 15). La loi comprend galement des mcanismes rtroactifs pour les exploitations existantes, dfinis en ses articles 85 et 86. Les installations existantes disposent dun dlai de 24 mois pour se mettre en conformit avec les dispositions de la loi. Avant son adoption, deux textes rglementaires avaient t adopts par le Ministre de

202

3. Conclusions

Recommandation pour maximiser la contribution des ressources naturelles un dveloppement durable

Le tableau suivant propose certaines recommandations et actions qui pourraient tre mises en uvre court et moyen termes en fonction des diffrents secteurs concerns:

contraignantes et dindicateurs spcifiques pour assurer le suivi environnemental et social des investissements, de sauvegarde des cosystmes et de rparations cologiques et sociales.

Les recommandations sont classes par ordre dopportunit de mise en uvre. Le renforcement de lenvironnement scuritaire est considr comme le pralable lensemble des actions entreprises dans le secteur.
Maximisation des liens Industries extractives 1. Renforcement du processus de certification des minerais Impacts sociaux 1. Renforcement du processus de certification des minerais Impacts environnementaux Environnement contractuel 1. Renforcement des structures de suivi et soutien au secteur minier artisanal 2. Reforme de la loi foncire 3. Promulgation dun nouveau code des hydrocarbures 4. Scurisation des contrats 5. Renforcement de la chaine EITI++ 6. Amlioration du climat des affaires Secteur forestier 1. Reforme du code foncier 2. Scurisation des contrats 2. Mise en uvre du zonage forestier pour une bonne administration du domaine forestier technologies pour accder linformation au niveau local 2. Renforcement des capacits des entits en charge du suivi du respect des normes environnementales 3. Prise en considration des droits des populations autochtones et communauts locales dans les processus 3. Oprationnalisation du de cration des aires protges programme REDD+ 3. Appui au dveloppement de la foresterie communautaire 4. Appui au dveloppement dactivits et dactivits gnratrices de gnratrices de revenus alternatives revenus alternatives 3. Mise en place de structures de 4. Renforcement du secteur suivi et de contrle indpendant des agricole consensus locaux obtenus 4. Renforcement de la fourniture nergtique 3. Amlioration du climat des affaires 1. Appui au dveloppement au dveloppement des sites dexploitation forestire prennes 1. Mise en uvre effective des principes 1. Ralisation du scnario de du CLIP rfrence pour lvaluation de limpact environnemental 2. Utilisation des nouvelles 1. Ralisation du scnario de rfrence pour lvaluation de 2. Dveloppement de sites de 2. Mise en place des principes du CLIP limpact environnemental transformation 2. Renforcement des capacits 3. Mise en place de structures de des entits en charge du 3. Appui au dveloppement de suivi et de contrle indpendant des suivi du respect des normes mines mixtes consensus locaux obtenus environnementales 4. Intgration conomique 3. Utilisation des nouvelles 3. Mise en uvre de projet nationale et rgionale technologies pour accder de mitigation de limpact renforces. Dveloppement de linformation au niveau local environnemental au niveau des ples de croissance 4. Utilisation des revenus gnrs vers sites dexploitation des projets de dveloppement durable 3. Mise en uvre de projet de mitigation de limpact environnemental au niveau des sites dexploitation

La mise en place du programme REDD+ contribuera allger limpact sur le patrimoine environnemental notamment en contribuant la mise en place dune politique et dune lgislation sur lamnagement du territoire, et en rduisant limpact de nombreux secteurs sur le couvert forestier, la faune et la flore de la RDC.

Les expriences internationales, dans les secteurs relatifs lexploitation des ressources naturelles ont montr quun dveloppement conomique est possible malgr la richesse des sols et des sous-sols. Le paradoxe des ressources naturelles nest donc pas une maldiction que la Rpublique Dmocratique du Congo ne pourra surmonter. Des instruments adapts aux diffrents secteurs, le renforcement de la gouvernance du secteur, une transparence accrue ainsi quun renforcement de la scurit et de lintgrit du territoire sont parmi les leviers pouvant permettre damliorer la contribution de ces secteurs au dveloppement conomique du pays, et dans une perspective durable.

203

204 (Footnotes) 1 2 http://www.perenco-drc.com/fr/qui-nous-sommes/le-domaine-petrolier.html http://www.anapi.org/spip.php?article472

205

3 UNCTADSTAT - unctadstat.unctad.org / UnctadStatMetadata / Documentation / 4 5


UNCTADstatContent.html Forest in post conflict Congo. Banque mondiale, 2007

http://www.mediacongo.net/show.asp?doc=17104

Chapitre 3

Le secteur urbain
Claude Baissac, Anne Sinet, Alphonse Soh, Anne-Cecile Souhaid et Florence Verdet

Plan du document
Volume I: Synthse, Contexte Historique et Macroconomique
Chapitre Chapitre 1 Chapitre 2 Titre Synthse La Dynamique Institutionnelle Contrainte de la Politique Macroconomique Auteurs Johannes Herderschee, Kai-Alexander Kaiser et Daniel Mukoko Samba Tony Verheijen, Faustin Musa Mundedi et Jean Marie Mutamba Doerte Domeland, Franois Kabuya Kalala et Mizuho Kida Alfie Ulloa, Markus Scheuermaier, et Chapitre 4 Diagnostiques de croissance Claude Baissac Commentaires de Moise Tshimenga et M Yav ( confirmer) Croissance Economique comme un Instrument pour la rduction de la pauvret Cadrage macroconomiques des provinces de la RDC Virginie Briand et Herman Mboyo Dieudonne Nintunze, Yves Birere et Mose Tshimenga Tshibangu

Chapitre 3

Chapitre 5

Annexe

206

207 Les villes sont le moteur du dveloppement. Elles sont le lieu privilgi dimplantation et de dveloppement des activits caractre conomique. La Rpublique Dmocratique du Congo nchappe pas la rgle: avec une conomie encore dpendante de la rente minire, sa capitale, Kinshasa, et les principales villes du pays, en forte expansion ces dernires dcennies, apparaissent comme des lments cl de la reprise conomique, capables de stimuler la production agricole, la r-industrialisation du pays et le dveloppement dun secteur tertiaire moderne. Au Congo, les villes quelque soit leur taille, jouent un rle essentiel dans la premire transformation, la distribution locale et lexportation des produits, principalement agricoles. Aider le pays sortir de la crise sociopolitique dans laquelle il sest install, en mettant en place une politique active de dveloppement des infrastructures et des services urbains, devrait tre un lment essentiel de lagenda conomique et social du pays dans son ensemble et de la politique de soutien la croissance des partenaires au dveloppement. Stimuler linvestissement public est le seul moyen dinciter le secteur priv investir, la fois dans les activits conomiques et dans lhabitat. Ne pas inscrire le secteur urbain dans les axes prioritaires de la politique de dveloppement conomique du pays ferait ainsi courir le risque de voir non seulement affluer massivement la population dans les villes (processus dj en cours), mais galement de voir saggraver la pauvret en zone urbaine, faute danticipation et de politique daccueil, et de compromettre ainsi toute perspective de dveloppement du pays dans son ensemble. Il est donc urgent dagir, la fois au niveau des grands investissements de fonction urbaine, et par des actions en faveur de la rduction de la pauvret en zone urbaine. Les efforts engager sont colossaux, notamment le retard rattraper en matire de planification urbaine (document durbanisme). Lurbanisme est un secteur sinistr de ladministration congolaise et le faible niveau de dcentralisation/dconcentration du pays a empch les villes de prendre le relais. La RDC constitue un enjeu particulier dans lensemble de la sous-rgion ou mme du continent: ses villes voient leur population augmenter plus rapidement que dans les autres pays (cf. plus bas). La situation de Kinshasa (8 millions dhabitants), premire concentration urbaine au Sud du Sahara avec Lagos, constitue un dfi en termes de gestion et de dveloppement urbain elle seule. Enfin, la gographie du Congo et son parcours historique et politique au cours des dernires dcennies ncessitent de repenser en profondeur les modes dintervention, de manire agir positivement sur loptimisation des politiques nationales, la responsabilisation des acteurs au niveau local ou encore le climat des investissements.

Volume II: Etudes Sectorielles


Chapitre Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Titre Lagriculture Auteurs Jean-Claude Chausse, Thomas Kembola et Robert Ngonde

La Gestion de Ressources Naturelles Chloe Domergue et pour une croissance durable Augustin Mpoyi Mbunga Claude Baissac, Alphonse Soh et Florence Verdet Le Secteur Urbain Commentaires: M. Kankonde La Construction: un goulot dtranglement conomique pour lavenir Mario Jametti, Paul Tshiula Tshimanga et Salim Malouf

Chapitre 4

Volume III Sujets Transversaux


Chapitre Chapitre 1 Titre LInfrastructure Auteurs George Wolf, Fabrice Lusinde, Julien Galant Commentaires de Simon Mboso Chapitre 2 Facilitation du Commerce Intgration Rgionale dans la Rgion des Grands Lacs Intgration rgionale dans la Rgion Infrieure du Congo: Ouverture du Goulot dEtranglement KinshasaBrazzaville Dveloppement Humain et March du Travail Dveloppement du Secteur Priv: gouvernance, croissance et contraintes Brendan Horton, Thomas Cantens, Philippe Lambrecht et Alexa Tieman Commentaires de Jodel Diongo Chapitre 3 Paul Brenton, Shiho Nagaki, Jean Baptiste Ntagoma et Celestin Bashige Marius Bruelhart and Mombert Hoppe Commentateurs de Yves Birere Amadou Bachirou Diallo, Janine Mans et Gomez D. Ntoya Alice Mufungizi et Alexa Tieman

Chapitre 4

Chapitre 5 Chapitre 6

208 Le prsent document passe en revue les conditions dune redynamisation de lconomie urbaine, la fois formelle et informelle. La question de la rduction de la pauvret y est aborde principalement sous langle de la cration des richesses, et accessoirement en termes damlioration de laccs aux services de base pour les populations. Les villes de Kinshasa et de Bukavu ont t retenues pour illustrer le propos: Kinshasa, parce quil sagit de la capitale et quelle accueille une immigration massive venue de lensemble du pays, attire par les perspectives demploi ; Bukavu, pour sa situation particulire de ville de rfugis venus des zones avoisinantes et fuyant les combats et les exactions. Le document traite successivement les points suivants: (i) le contexte dmo-conomique urbain du Congo; (ii) la contribution des villes a lconomie nationale et la pauvret urbaine; (iii) leffort consenti par les pouvoirs publics ; (iv) les freins a la contribution du secteur urbain a la croissance; (v) opportunits, priorits et recommandations; (vi) amliorer la comptitivit conomique de Kinshasa et Bukavu.

209 A partir du milieu des annes 1970, les politiques de Zarianisation , puis de radicalisation et de rtrocession eurent des consquences dsastreuses, participant laggravation de deux formes dingalits : (i) dabord au sein des mtropoles o la crise conomique conduisit une dsindustrialisation acclre et/ ou la destruction des entreprises agricoles, faisant disparatre lemploi formel tout en renforant une consommation des lites permise par un monopole de la rente minire; (ii) galement, entre lconomie urbaine et lconomie rurale, par le dclin dramatique de lactivit agricole, celle-ci nayant pas reu les investissements ncessaires au soutien de la production. Ainsi, la relation fonctionnelle entre les villes et le monde rural se sont trouves affaiblies, puis ont disparu presque entirement. Cette relation stait dveloppe sur un modle dexploitation, mais avait eut galement un rle structurant: le dveloppement dune lagriculture commerciale fort rendement rsultait dans la cration de valeur ajoute rurale, crait des infrastructures sociales et conomiques de base, et injectait dans une conomie largement fonde sur la subsistance, des salaires et un dbut de capacit dpargne. Avec leffondrement du systme, ces territoires sont devenus de plus en plus isols notamment du fait de labandon du rseau de transport sur lequel reposait lconomie. A titre dillustration, en 1995 le transport de marchandises (cargo) reprsentait seulement 10% de son niveau de 19881. Les investissements vers les zones rurales stopprent totalement, affectant lensemble dun systme conomique devenu vital pour les populations locales. Les villes devinrent graduellement isoles du reste du pays et des unes des autres, devenant des enclaves connectes uniquement ltranger et leur hinterland le plus proche. Les vnements de la fin des annes 1980 et du dbut des annes 1990 eurent des consquences dramatiques, acclrant ce phnomne. Tout dabord, leffondrement du secteur minier entrana un asschement des rserves de devises trangres, avec des consquences catastrophiques sur les finances publiques et sur lensemble de lconomie urbaine, le Gouvernement se trouvant rapidement court de ressources. En effet, dans les annes 1980 et 1990, Gcamines elle seule reprsentait 60 % des exportations nationales, et le secteur minier dans son ensemble environ 80 %. Le secteur minier gnrait 50 % des recettes dEtat. Entre 1988 et 1995, la production de cuivre seffondra de 90 % passant de 470 000 tonnes 34 000 tonnes. La production de zinc et de cobalt cessa presque entirement. La production de manganse pris fin en 1975. Le Gouvernement rpondit la crise en mettant des devises, alimentant ainsi la bulle inflationniste. En 1991, le pays (les agences gouvernementales, ladministration et le secteur parapublic) se retrouva pratiquement en cessation de paiement: le
1 Cf. Ulloa, Kast and Khekhe, non-publi.

Contexte dvolution du secteur urbain en RDC


a. Le poids de lhistoire
A son indpendance, la RDC a hrit dune conomie urbaine la fois importante et mal quipe au regard des besoins dun Etat moderne, et dune population en forte croissance. Les villes concentraient ladministration, larme et le pouvoir conomique, et servaient dentrepts, de centre logistique et de commerce pour lexploitation et lexploration des ressources primaires. Elles taient connectes les unes aux autres par un important rseau de routes, de chemins de fer, de rivires structures autour du fleuve Congo, et culminant autour de laxe Kinshasa-Matadi. Les villes et centres urbains taient au service du projet colonial. Ainsi, elles recevaient une partie des rentes de lexploitation des matires premires, qui ntaient quen partie rinvesties dans le pays, et de faon ingale du point de vue gographique et dmographique. La nature ingalitaire de lconomie coloniale se retrouvait dans lorganisation spatiale des villes. Par exemple, Kinshasa (alors Lopoldville), la population europenne rsidait dans le quartier de la Gombe et dans les parties situes louest de la ville, autour du centre industriel le long du fleuve Congo dans les quartiers de Limete et Kingabwa. La population vivait alors dans les quartiers priphriques, dont certains taient des villages prcoloniaux agglomrs la ville en pleine croissance. La priode de post indpendance nest pas parvenue transformer en profondeur cette structure ingale et discriminatrice, avec un impact profond sur lconomie des villes et lconomie rurale. Le mouvement de modernisation de la fin des annes 1960 et 1970 a bnfici aux principales villes du pays, avec dimportants investissements dans les infrastructures, mais a galement contribu renforcer les ingalits prexistantes.

210 Gouvernement arrta dhonorer ses dettes2, mis fin aux investissements et la maintenance des infrastructures. La fourniture de services de base, y compris dans le transport, cessa. Les salaires ne furent plus verss, les importations et la consommation intrieure seffondrrent. Dans un deuxime temps, en Septembre 1991, les soldats non pays se mutinrent et menrent ce qui fut appel les grands pillages, une campagne de pillages spontans dans lensemble du pays. En dcembre 1992, une nouvelle vague de pillage eut lieu, visant les principales villes du pays, puis de nouveau en janvier 1993. Ces pillages eurent des effets dvastateurs sur lconomie urbaine: lindustrie, le secteur manufacturier et les services scroulrent. De 10 % du PIB en 1990, la part du secteur manufacturier tomba environ 4 % en 1992. Alors que lconomie rurale avait t largement dtruite par les politiques menes dans les annes 1970, lconomie urbaine seffondra principalement du fait des crises des annes 1990. A Kinshasa, on estime que les pillages conduisirent la destruction de prs de 800 millions de dollars dinfrastructures et dquipements et la disparition de 90 000 emplois. Enfin, les guerres menes entre 1997 et 2003 ont accentu les destructions et dislocations. Dans lEst, les villes furent directement affectes Kisangani fut partiellement dtruites par une des batailles menes successivement en 1997, 1999 et 2000 et demeurent ce jour affectes par des conflits. Dans le reste du pays, les villes furent plus indirectement affectes: dabord le dj tnu lien avec le monde rural fut encore fragilis; ensuite les migrations massives de population, exacerbant la pauvret en ville, exera une pression forte sur les infrastructures et contribuant au dveloppement dune conomie informelle et de survie. Limpact des guerres sur lindustrialisation est visible. A partir de 1993 le secteur se releva progressivement des crises financires et des pillages, puis seffondra de nouveau partir de 1996 pour passer en dessous de 4 % du PIB entre 1999 et 2001. Encadr 3.1 : Leffondrement du secteur textile Kisangani La culture du coton fut introduite par la colonisation, permettant le dveloppement dune industrie de transformation et lemploi de prs de 50 000 fermiers fournissant la Sotexi, socit dEtat. Du fait de limportance des intrants imports, les performances du secteur reposaient largement sur linterventionnisme de lEtat. Une srie derreurs commises par lEtat et le climat dinscurit ont fini par entrainer leffondrement de la production et lchec de la politique commerciale.
2 A la fin de 1995, le gouvernement devait US$ 217 millions la SNEL (lectricit) et US$ 156 millions la REGIDESO (Eau). Gcamines, REGIDESO et les autres entreprises publiques devaient US$ 152 millions la SNEL.

211 La production fut suspendue du fait de linterruption de la fourniture de coton en provenance de la rgion en conflit de lIturi. La Compagnie se tourna alors vers lOuganda et dautre fournisseurs de RDC, mais le cot lev des intrants et du transport rduisirent la comptitivit de lentreprise, une poque ou les produits imports bas prix inondaient le march local la fibre de coton tait transporte en avion du district de Bas Ul, quand le conflit commena perturber le transport routier et fluvial. Dans la deuxime partie des annes 90 et 2000, le transport fluvial fut interrompu. Ces dernires annes, lacheminement jusqu Kisangani des intrants imports du port de Matadi dans le Bas-Congo pouvait prendre jusqu 6 mois. En juillet 1999, les armes Ougandaises et Rwandaises combattirent sur les sites de plantation de la Sotexi. Lusine fut pille de nombreuses fois et les infrastructures furent dtruites, laissant la compagnie avec prs de 2 millions de dollars de dommages. La production de la Sotexi est passe de 1,6 millions de mtres linaires par mois en 1991 moins de 150.000 en 2009. La main duvre a t rduite moins de 10 % (170 travailleurs en 2007) de ce quelle tait en 1991 (2 600 travailleurs). Alors que les responsables de la compagnie essayaient de convaincre le Gouvernement de mettre en place un plan de restructuration, des importations bas prix en provenance dAsie inondaient le march local, et lentreprise subissait de plein fouet le manque de financement et les problmes de fourniture en lectricit. De plus, la cooprative des producteurs de Coton, la Codenord, cre en 1987 par la Sotexi et le Gouvernement pour organiser les producteurs est aujourdhui en faillite. Cre sous la forme dune Enterprise dEtat charge de prfinancer les rcoltes de coton (et de caf), la Codenord fut un important acteur conomique avec prs de 50 000 producteurs de coton (20 000 en Ituri et 30.000 dans le Bas Ul). La cooprative avait galement en gestion les usines dnergie hydraulique et lentretien des infrastructures de transport, points vitaux pour le transport du coton et du caf dans la province. Leffondrement de la Sotexi conduisit leffondrement des coopratives de fermiers de lIturi et du Bas Ul, la destruction des infrastructures telles que les usines de production dnergie locale et les routes et a eu des impacts conomiques directs et indirects importants. Source: Ulloa et al. 2010. La Rpublique Dmocratique du Congo et cinq Provinces. Une tude des contraintes imposes la croissance. Non publi.

212

213 La douzaine des villes les plus importantes, qui totalisent elles seules plus de 70 % de la population urbaine nationale, constitue la colonne vertbrale dune armature urbaine qui serait un facteur favorable une politique damnagement du territoire3 privilgiant le dveloppement des potentialits et des ressources naturelles locales en vue dune croissance conomique nationale durable. En dehors de Kinshasa et, dans une certaine mesure de Lubumbashi et Mbuji-Mayi, les dizaines de moyennes et petites villes jouent un rle particulirement important en matire de dveloppement conomique et social de lensemble du territoire, et du milieu rural en particulier. Au-del du fait quelles abritent trs souvent les services sociaux (sant et ducation) et administratifs, elles constituent, linstar de Bukavu, dimportants lieux dchanges conomiques avec le monde rural. Il faudrait toutefois souligner le dclin, ou tout au moins la stagnation de certains centres urbains, qui taient pourtant dun dynamisme remarquable jusqu la fin de la dcennie 1980. Cest le cas en particulier de certaines villes minires qui ont subi les contrecoups de la rgression ou fermeture des activits. Certaines des grandes villes ont un pass historique et possdent entre autres une forte tradition universitaire, telles Lubumbashi, Kinshasa ou Bukavu (ces centres universitaires attiraient les tudiants bien au-del du Congo dans le pass, et constituaient des rfrences dans lenseignement suprieur du continent). Toutefois, consquence du contexte politique et des annes de guerre, mais galement du dlabrement des voies de communication aussi bien routires que ferroviaires, lacustres et fluviales, ces rapports ville-campagne ont dclin sur les trois dernires dcennies. Pour les mmes raisons, les rapports entre villes, quelques exceptions prs, sont loin de loptimum. Au final, les villes en RDC sont des lots qui fonctionnent de manire indpendante, quelques-unes sappuyant sur leur hinterland. En dehors du cadre urbain, le territoire de la RDC est un quasi-dsert humain dont les populations rurales sont parsemes sur dimmenses tendues.

Lurbanisation en marche depuis 30 ans


40 millions durbains en 2025
Le dernier recensement gnral de la population date de plus dun demi-sicle (1984). Cette situation a t plus ou moins bien comble par des estimations successives. La population de la Rpublique Dmocratique du Congo est ainsi estime en 2005, environ 57,5 millions dhabitants. Le taux daccroissement annuel est pour sa part valu +2,7 %. La population nationale devrait donc se situer autour de 66 millions en 2010, 74 millions en 2015 et 85 millions lhorizon 2020. En ce qui concerne les villes, on assiste une explosion de la population urbaine depuis les annes 80, essentiellement porte par lvolution du contexte socio-conomique du pays. La population urbaine, qui tait de 9,9 % en 1956, est passe 28,9 % en 1984. En 2000, elle tait estime 32 % et se situerait autour de 37 % (un peu plus de 24 millions dhabitants) aujourdhui. Avec un taux de croissance annuel moyen de +4,13 % (3,35 % en moyenne en Afrique sur la priode 2005-2010), les projections laissent prsager que le seuil des 40 millions durbains sera atteint avant 2025. Cette urbanisation semble se traduire par un phnomne de concentration, au profit des grands centres, dont principalement Kinshasa (qui concentre 8 millions dhabitants et constitue la plus grande amlioration dAfrique Sub-saharienne aprs Lagos), mais aussi de Lubumbashi (1,5 million) et Mbuji-Mayi (1,3 million), ainsi que des quatre autres principales villes (Kananga, Likasi, Kisangani et Kolwezi). Au niveau des villes secondaires, si lon sen tient aux mouvements observs entre 1984 et 2000, la croissance devrait tre dans lensemble moins forte, lexception de quelques centres ayant une position particulire (Fungurume par exemple, avec louverture de limportante mine de cuivre) ou encore les agglomrations des provinces du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et du Maniema, o linscurit dans les zones rurales densment peuples a pouss les populations vers les centres urbains.

Une armature urbaine dense et plutt bien rpartie


Larmature urbaine du Congo repose sur un rseau urbain relativement dense et bien rparti dans lespace national, mme si quelques ples, linstar de Kinshasa, prdominent. Elle comprend : trois mtropoles dinfluence nationale de plus dun million dhabitants (Kinshasa, Mbuji-Mayi et Lubumbashi) qui totalisent plus de 40 % de la population urbaine; huit mtropoles intermdiaires (Matadi, Kikwit, Mbandaka, Kisangani, Bukavu, Kolwezi, Likasi et Tshikapa) ayant une population comprise entre 200 000 et 700 000 habitants; une quinzaine dautres villes de plus de plus de 100 000 habitants; et des dizaines dautres localits entre 20 000 et 100 000 habitants.

Le Schma National dAmnagement du Territoire de 1982 reposait dailleurs sur un rseau structurant organis autour de 3 mtropoles dinfluence (Kinshasa, Lubumbashi et Kisangani), 4 centres rgionaux (Matadi, Kananga, Mbuji-Mayi et Bukavu), 9 centres sous-rgionaux ainsi que 13 autres localits. Il na pas connu dapplication.

214 Carte3.1 : Armature urbaine de la RDC et rseau national de transport

215 se fait de manire trs chaotique, dans un environnement caractris par labsence de toute politique durbanisme et sans investissements publics daccompagnement (infrastructures, voirie, services sociaux). La cohsion sociale y est faible et les conditions de vie extrmement difficiles. Des villes isoles et enclaves. Lexemple le plus connu est la situation de la troisime ville du pays (avec prs dun million dhabitants), Kisangani mais lenclavement total touche bien dautres centres urbains, notamment lEst du pays, tels que Butembo, Bunia, Isiro, Kindu, Uvira, etc. Ces villes ont t isoles du fait de linterruption des axes de transport (pour des raisons politico-militaires ou de dgradation des infrastructures), et ont vcu de fait en tat disolement complet pendant plusieurs annes. Lconomie est larrt, la population y vit misrablement. Des villes assoupies. Un certain nombre de centres urbains (tels que Mbandaka, Bandundu ou Kikwit), sans tre enclavs au sens strict, ont enregistr une rduction significative de leur activit conomique, dj rduite avant-guerre. Dans ces villes, la situation est stable mais les conditions de vie sont dautant plus mdiocres que les opportunits conomiques sont limites. Des villes en expansion dsordonne. La plupart des villes les plus dynamiques ont connu une expansion dsordonne, au cours des dernires annes. La vie conomique, domine par les activits de survie, est relativement plus dveloppe quailleurs mais les conditions durbanisation sont inadquates et les infrastructures insuffisantes. Ces villes sont dans des situations trs varies de Boma et Matadi, o lactivit portuaire a protg la population contre la pauvret absolue qui rgne dans dautres rgions, aux villes frontalires de Goma (qui se relve pniblement de lruption du volcan Nyiragongo) et Bukavu (o larrive massive de populations fuyant linscurit dans le Sud-Kivu a aggrav les phnomnes drosion des sols collinaires de la ville). Des villes en dclin. Il sagit typiquement des anciens centres miniers du Katanga (Lubumbashi, la deuxime ville du pays avec un peu plus dun million dhabitants, mais surtout Kolwezi, Likasi, etc.) qui doivent faire face au ralentissement ou linterruption des activits minires ainsi que des villes comme Kananga (au Kasa, environ 600 000 habitants) qui ont perdu leur rle de principal ple conomique de leur rgion au profit de nouveaux centres urbains. Ces villes ont une population relativement stable (voire en dclin), mais une situation conomique trs dtriore. Une telle typologie ne doit pas occulter la complexit de la situation laquelle sont confronts les centres urbains. La plupart des villes (y compris celles qui sont cites cidessus) relvent de plusieurs catgories la fois, et les problmes rsoudre sont dautant plus compliqus quils nont pas de cause unique. Il y a toutefois un trait commun lensemble de ces villes : cette urbanisation, contrairement ce qui a prvalu jusquau lendemain de la priode coloniale, sest faite dans

Typologie des villes congolaises

Le secteur urbain au Congo se caractrise demble par la trs grande diversit des centres urbains, qui reflte limmensit du territoire et la multiplicit des groupes humains. Les modes durbanisation, mais aussi les dynamiques sociales varient considrablement dun bout lautre dun pays qui traverse presque le continent. Les problmatiques en matire de dveloppement urbain refltent donc des situations trs contrastes travers la RDC. Les principaux centres urbains du pays (ceux dont la population dpasse les 100 000 habitants) sont en effet confronts un ensemble de difficults et leur situation peut tre analyse de manire schmatique travers la typologie suivante 4: Un cas exceptionnel: Kinshasa. La capitale de la RDC sest dveloppe de manire trs rapide ces dernires annes, au point de devenir lune des principales mgapoles dAfrique, avec prs de 8 millions dhabitants. Cette croissance na pas t accompagne par les investissements correspondants en matire dinfrastructures et de services sociaux et les conditions de vie se sont donc considrablement dtriores. La ville nen est pas moins un centre culturel important, et une aire de brassage des diffrentes ethnies qui constituent la nation congolaise en ce sens, elle est au cur de la RDC. Des villes en proie une explosion dmographique incontrle. Il sagit principalement des nouveaux centres urbains du Kasa, qui ont d absorber les populations expulses du Katanga au dbut des annes 1990, puis diffrentes vagues de personnes dplaces et de prospecteurs attirs par la richesse diamantifre de la rgion et dont la croissance continue aujourdhui. Certains de ces centres prexistaient lexplosion actuelle (comme Mbuji-Mayi), dautres sont quasiment apparus ces dernires annes et comptent dj des centaines de milliers dhabitants (comme Tshikapa et Mwene-Ditu). Leur croissance
4 Dans PMPTR en RDC - 2004

216 des conditions chaotiques, en raison dune gestion hasardeuse du dveloppement urbain. Ainsi, au-del des noyaux hrits de la priode coloniale, la croissance dmographique urbaine a t absorbe au prix dun talement en priphrie des villes, parfois sur des terrains peu propices, et par densification des quartiers populaires proximit des centres-villes. A titre dillustration, la ville de Kinshasa occupe aujourdhui une superficie (urbanise) de lordre de 55 000 ha, contre 12 900 ha en 1968. A Lubumbashi, comme dans pratiquement toutes les localits, des dizaines de milliers dhectares ont t morcels et distribus dans des conditions qui ne respectent aucune rgle urbanistique: parcelles de trop grande taille par rapport la taille des habitations5, de formes variables et ne tenant nullement compte des caractristiques du terrain, sans rserves pour quipements et avec des voies sous ou surdimensionnes. A Bukavu, comme Kinshasa, les pentes escarpes (plus de 40 % de pente, soumises de forts risques de glissements de terrains) sont envahies par des dizaines de milliers dhabitants, en toute lgalit vis--vis des services du Cadastre, ou aprs accord des autorits coutumires. A la diffrence de la priode prcdente, lessentiel de cette croissance urbaine sest effectu sans raccordement aux infrastructures ni accs aux services de base. Dune manire gnrale, le niveau dinfrastructures urbaines actuel nest gure suprieur celui qui existait la fin des annes 1980, alors que la population urbaine a tripl entre temps. Dans la plupart des villes, plus de 70 % de la population habite des zones urbanises sans quipements ni services de base. Le taux daccs leau potable (abonnements directs et accs indirect par le voisinage), qui tait de 68 % en 1990, est pass 35 % en 2006; des pans entiers de la ville (les zones dextension) tant mme dsormais dpourvus de tout rseau. En matire dlectricit, le taux de branchement y est de 35 % seulement6. Les distances parcourir pour atteindre une voirie revtue (point daccs un transport en commun), un centre de sant ou une cole sont de plus en plus importantes, et se comptent mme en kilomtres dans les nouveaux quartiers de Kinshasa et Lubumbashi. Ici, au-del des blocages inhrents la gestion mme des entreprises en charge de la fourniture de lnergie et de leau, il y a les contraintes lies au dveloppement anarchique des villes: alors que le niveau de structuration de la ville permettait autrefois le passage des rseaux, on assiste de plus en plus, en particulier la priphrie de la ville ainsi que dans les zones basses, au dveloppement de poches totalement irrgulires, qui rendent difficile lamnagement des rseaux.

217

Contribution des villes lconomie nationale et pauvret urbaine


c. Performances de lconomie urbaine depuis 10 ans
On ne dispose pas aujourdhui de donnes macroconomiques sur les villes de la RDC. Nanmoins, un certain nombre de tendances peuvent tre extrapoles partir des donnes statistiques nationales. Par ailleurs, les donnes de niveau provincial produites rcemment par la Banque mondiale partir danalyses par secteur peuvent galement tre utilises pour estimer les performances de lconomie urbaine. Enfin, les estimations menes pour la province de Kinshasa valent pour la ville qui reprsente prs de 90 % de lconomie provinciale. Les villes ont trs largement bnfici du retour la croissance aprs 2002, consquence des accords de partage du pouvoir conclus la mme anne. Les statistiques au niveau national fournissent des informations sur les performances du secteur urbain. Le graphique ci-aprs (2a) illustre lvolution des performances du secteur rural, apprhend au travers de lagriculture (incluant fort, levage, chasse et pche) et des industries extractives (incluant le secteur minier, le gaz et le ptrole). Le graphique 2b montre comment le secteur urbain (apprhend au travers des industries de transformation, des secteurs de la construction et des travaux publics, du commerce, du transport et des tlcommunications et enfin des services) a jou un rle principal dans la croissance. En effet, les transports et les tlcommunications ont connu une croissance rapide entre 2001 et 2003; le secteur de la construction et des travaux publics affiche une croissance deux chiffres chaque anne depuis 2001, lexception de 2007; en revanche, le secteur industriel affiche un trs net retard. Schma 3.1 : Comparaison des performances de la croissance des secteurs majoritairement ruraux (2a) et urbains (2b) 2000 2008

5 6

Au moins 800 m, avec une prdominance de 1 200 m. Ces parcelles sont par la suite subdivises et revendues en lots, constituant ainsi des lots de promiscuit. Source : Document dvaluation du Regional and Domestic Power Markets Development Project (Southern African Power Market Program), Banque mondiale, 2007

Source: donnes FMI, 2010

218 Les donnes sur la composition du PIB fournissent des indications sur le poids de lconomie urbaine. En prenant 2008 pour rfrence on constate que le secteur primaire (agriculture et industries extractives) reprsentait 50,7 % de lconomie, contre 57 % en 2003. La diminution relative du secteur primaire sexplique principalement par la croissance ralentie de lagriculture par rapport celle des autres secteurs. La RDC demeure donc trs largement une conomie rurale et de subsistance. Les secteurs de la construction et des travaux publics, du commerce, des transports et des tlcommunications et des services, sont passs de 35 % de lconomie en 2003 41,6 % en 2008. Le secteur urbain semble donc avoir concentr lessentiel de la croissance. Lconomie urbaine a bnfici dun effet de rattrapage. Tableau 3.1 : Composition du PIB entre 2003 et 2008
GDP at 2000 prices, in 2003 billion Agriculture, etc. Extractive industries Manufacturing Construction and public works Water and electricity Trade and commerce Transportation telecomm Market services Non-market services
Source: FMI, 2010

219 Tableau 3.2: Les projets dinvestissement par secteur (hors mines et secteur financier) de 2005 2009
Sectors Agriculture Manufacturing Transports and telecoms Trade and commerce Trade services 2007 158.2 52.4 17.0 33.5 2.9 80.6 24.7 24.8 7.8 2008 162.9 58.4 17.5 34.8 2.7 90.5 26.8 26.0 8.1 2005 8 41 13 10 24 2006 8 41 19 11 1 16 2007 8 45 11 13 2 20 2008 5 47 22 20 4 13 2009 9 34 12 13 1 24

Construction and public works 7

2004 144.2 44.6 15.2 22.6 2.6 59.9 17.6 20.0 7.2

2005 148.4 50.6 16.0 28.1 2.7 65.4 19.8 21.6 7.0

2006 153.2 51.1 16.2 31.8 2.8 71.3 22.3 23.2 7.4

Source: estimations de lauteur bases sur les donnes de lANAPI, 2010

143.3 38.3 12.2 18.5 2.9 56.7 and 15.8 18.5 6.5

La grande majorit des intentions dinvestissement (55 %) est concentre Kinshasa. Le Katanga suit avec prs de 15,5 % (hors projets miniers ce qui est donc trs largement sous-estim, lattractivit relle de la province tant fortement lie ce secteur). Le BasCongo reprsente 5 % du total, suivi par le Kivu avec 4,8 %. La mme tendance se confirme pour les investissements raliss. Pour Kinshasa, les donnes disponibles fournissent les informations suivantes: (i) le secteur industriel est lactivit dominante, avec prs de 60 % des projets raliss ou en cours de ralisation pour la priode 2005-2009. Les donnes disponibles sur les engagement dinvestissement indiquent que le secteur industriel et de transformation arrive la deuxime place; (ii) le commerce et les services arrivent en deuxime place avec 40 projets, mais la premire place en terme dinvestissement raliss; (iii) le secteur de la construction arrive en troisime place, avec 30 projets, et en terme de volume dinvestissement; (iv) finalement, le transport et les tlcommunications arrivent en quatrime place avec 4 projets. Les donnes sur les investissements indiquent que les volumes moyens investissements dans ce secteur sont levs. Les donnes ci-dessus peuvent tre considres comme reprsentatives des tendances gnrales de la croissance urbaine lchelle nationale, lexception faite du secteur industriel et de transformation, concentr principalement Kinshasa, Lubumbashi et dans le Bas-Congo.

Ce constat est renforc par les donnes sur les investissement fournies par lANAPI; donnes utiles mme si elles prsentent des lacunes: (i) lANAPI ne prend pas en compte les investissement des secteurs minier et financier compte tenu du poids du secteur minier dans lconomie nationale, les statistiques sont donc biaises; (ii) les donnes compiles par lANAPI sur la valeur des investissement sont peu fiables; elles devraient tre surtout utilises pour fournir des indications sommaires sur le poids des diffrents secteurs et leur rpartition gographique. En termes de demande, une analyse des donnes de 2005 2009 dmontre la forte attractivit du secteur des services, mais galement la surprenante attractivit du secteur industriel ou de transformation, lagriculture tant la trane.

220 Encadr 3.2:- Les activits conomiques Kinshasa A Kinshasa, consquence de lhypercentralisation de la ville, les activits conomiques sont, pour lessentiel, localises dans le triangle Ngaliema-KingabwaGombe-Limete qui concentre 84% des units1. La Gombe concentre les activits de services, de commerce, dindustrie, des tlcommunications et de finance, ainsi que les siges sociaux des entreprises extractives, des banques, des socits dassurance, et des groupes diversifis prsents dans le pays. Limete, pour sa part, est spcialise dans les services et lindustrie gales proportions, suivi par lagroalimentaire et enfin les transports. Kingabwa est concentre sur les transports et lindustrie. On note galement quelques units Ngaliema (prpondrance des services) et Maluku (prsence relativement forte dactivits agricoles). Pour ce qui est du secteur informel, on le retrouve partout, aussi bien au niveau des espaces organiss (marchs) que dans la rue. Si le petit commerce est manifestement prdominant, on enregistre toutefois de nombreuses units de transformation, dont certaines sont des sous-traitantes des acteurs du secteur formel. Carte 3.2 : Plan Kinshasa - Concentration gographique des activits inventories par Beltrade Kinshasa

221

Une importante pauvret urbaine


La croissance urbaine des trois dernires dcennies a eu pour consquence dengendrer une grande pauvret. Linscurit dans les zones rurales a drain vers les villes des cohortes de personnes la recherche dun mieux vivre. Celles-ci se sont installes dans les villes de manire anarchique, en dehors de tout cadre rglementaire et sans considration durbanisme. Cela sest traduit par une svre dtrioration des conditions de vie urbaine : les infrastructures (voiries, lectricit, drainage, approvisionnement en eau) manquent (voire, dans certains cas, sont inexistantes), le logement est rudimentaire (au mieux des bidonvilles, au pire des sans-abris), les phnomnes drosion se sont aggravs (avec une multiplication des glissements de terrain), les prix des denres de premire ncessit ont augment (du fait de la faiblesse des communications avec les campagnes avoisinantes). Au plan montaire, selon lenqute 1-2-3 de 2004-2005 (cite par le DSCRP), lincidence de la pauvret tait de 61,5 % en 2005 pour lensemble du milieu urbain (71,3 % lchelle nationale), ce qui situe les villes congolaises globalement un niveau de pauvret plus lev que leurs homologues dAfrique Centrale (moins de 50 % au Congo voisin en 2008 et 12 % au Cameroun en 2007). Mme si Kinshasa (avec 42 % dindice de pauvret) se situe largement en dessous de la moyenne nationale, soit hauteur de Brazzaville, elle reste loin derrire dautres grandes villes de la rgion comme Douala ou Yaound dont lindice de pauvret tait valu 6 % en 2007. Labsence chronique dinvestissement dans les villes pendant pratiquement un quart de sicle, conjugue au manque dentretien des infrastructures et quipements existants, a eu pour autre consquence dempcher les villes dexercer pleinement leur rle dans le dveloppement conomique. A lexception de cas notables comme celui de Lubumbashi, linfrastructure vocation conomique (voirie principale) soufre dun dlabrement avanc qui limite la productivit des villes. Ltat des voies et la mauvaise gestion des rseaux limitent les opportunits demploi pour les populations et augmentent considrablement le cot des transports. Cest le cas, par exemple, de la ville de Bukavu o les difficults de circulation et de stationnement ainsi que laccessibilit et la taille limites du march de Kadutu, principal ple commercial de la ville, augmentent le cot des changes avec lhinterland. Par rapport aux autres villes de la rgion, les villes congolaises offrent donc moins de possibilits demploi et donc daugmentation des revenus aux mnages. Mme lconomie populaire, et plus particulirement le secteur informel qui sert dexutoire tant pour lemploi que pour la production de richesse face aux insuffisances de lconomie moderne, est handicape par cette situation. Labsence dlectricit dans les quartiers populaires a pour autre consquence daugmenter les cots de production et donc de freiner, voire dempcher, le fonctionnement des petites units traditionnellement assez dveloppes Kinshasa.

Source: IFC, Etude de Faisabilit pour la Zone Economique Spciale Pilote en RDC. Analyse de la Demande,2010

222

223 Tableau 3.3 : Structure de lconomie urbaine de Kinshasa entre 2006 et 2008
PIB 2006, prix du march Secteur Primaire Agriculture, pche, levage Forts Industries minires Secteur secondaire Transformation Energie Eau Construction et travaux publics Secteur Tertiaire Services marchands Commerce Autres Services non marchands Total PNB 2006 91,079 84,381 5,405 1,294 417,726 120,23 85,045 204,763 7,689 950,881 694,866 647,44 47,425 256,015 1,459,686 2007 146,265 138,212 5,797 2,256 437,999 131,384 79,357 216,379 10,879 1,010,829 764,989 714,426 50,562 245,841 1,595,093 2008 171,066 161,978 6,236 2,853 352,327 137,336 75,939 126,921 12,132 1,046,531 805,883 751,877 54,005 240,648 1,569,925

La Tertiarisation de lconomie urbaine


Dun point de vue conomique, les centres urbains du Congo prsentent des visages contrasts. Toutefois, un trait commun se dgage clairement: la forte prsence du secteur tertiaire, largement domin par le petit commerce informel, en plus de diverses petites activits de production artisanale, faiblement intgres et tournes vers la consommation finale. Les donnes et statistiques disponibles ne permettent pas aujourdhui dvaluer la contribution du secteur informel au revenu urbain. Le secteur informel recouvre plusieurs ralits y compris celle qui consiste agir en sous-traitance dentreprises formelles. Toutes les villes sont concernes, y compris celles dominante minire (Lubumbashi, Kolwezi, Fungurume etc.) qui drainent des populations pauvres qui ne peuvent plus trouver un emploi dans la mine, mais sinvestissent dans des activits commerciales pour couvrir les autres besoins gnrs par le dveloppement de lagglomration. Ces activits sont en gnral rparties sur pratiquement toute la ville, travers des marchs formels, mais surtout le long des rues, qui sont pratiquement toutes transformes en espaces marchands. Dun point de vue spatial, quelques exceptions prs (Lubumbashi), les activits du secteur formel (exploitation minire, secteurs secondaires et tertiaire modernes) sont regroupes dans les anciens noyaux des villes.

La situation de Kinshasa
Les dfis auxquels est confront Kinshasa sont nombreux, multidimensionnels et dun certain point de vue, accablants7. Si la mtropole sest partiellement redresse depuis 2002, aprs des dcennies de mauvaise gestion, de pillages et des consquences des guerres, ce redressement est essentiellement le rsultat de changements massifs dans la composition du PIB; il est intervenu sans linvestissement public pourtant ncessaire, et sans aucune rforme de la gestion urbaine
7 Pain crit en 1984 que: Au del du schma classique dune grande ville tropicale, on mconnait le vrai visage de Kinshasa. Ce quon dit de la capitale du Zare reste le plus souvent le fait de tmoignages troits et partiels dont la formulation prouve lignorance des faits essentiels (). On sait peu de choses finalement sur la pauvret et les efforts du plus grand nombre pour subsister sur la vie quotidienne, si abusivement simplifie par ceux qui ne la vivent pas (page 5). Plus rcemment, Freund crit: Kinshasa est une ville particulire, dont le fonctionnement est particulirement difficile comprendre. Dun cot, la ville continue dtre le lieu ou lEtat congolais exerce sa prsence, de manire problmatique en termes politiques. LEtat continue dtre prsent pour dlivrer les titres de proprit, imposer une bureaucratie, et injecter des revenus, y compris des revenus manant de lextrieur du pays. Kinshasa a un rle cl de transit et de communication pour lOuest du pays. Laide extrieure implique une multitude de personnes. Un nombre croissant de congolais, vivant hors du pays comme dans les provinces aspirent possder une proprit Kinshasa. La ville a les meilleurs services en termes de sant et dducation, tout comme le meilleur accs aux produits imports. Malgr cela, la logique du fonctionnement conomique de Kinshasa est difficile comprendre. Un clich rpandu est que les gens arrivent subvenir leurs besoins dans cette ville de manire mystrieuse. (Page 17)

Source: Banque mondiale, donnes par Province, 2010

Dun point de vue structurel, lconomie de la ville est largement domine par le secteur des services (cf. tableau ci-dessous) qui reprsente prs de 67 % en 2008. Lagriculture ne reprsente que 10,8 % du PIB, une proportion faible, mais non insignifiante. Le secteur industriel atteint peine 8,7 %, ce qui est toutefois deux fois plus important que le taux constat au niveau national. Dans les annes 1970, des milliers f industrielles existaient, connectes lconomie rurale et urbaine grce un rseau complexe de relations de production dans les secteurs de lagriculture, de lagro-industrie, du bois, des produits de base, et des services financiers ; cet ensemble sappuyait sur un systme de transport national multimodal intgr et efficace (cf. carte 1 ci-dessous). Aujourdhui, trs peu de ce systme a perdur: le peu dindustries ayant survcu est principalement orient vers la substitution aux importations de biens et de services de bases (ciment, matriaux de construction, farine, savon et dtergents), et rencontre dimportantes difficults oprationnelles, car dpendant principalement de limportation dquipement et de produits primaires et secondaires. Il y a peu dactivits exportatrices, celles-ci tant entraves par le climat gnral des affaires, le manque dinfrastructures, les pressions fiscales officielles et non officielles, le cot des services bancaires, entre

224 autres. Une visite rapide dans les quartiers industriels de Kanagawa et Limette, autrefois poumons industriels de la ville et du pays, tmoigne de lampleur catastrophique de la dsindustrialisation de Kinshasa et de ses environs et de la destruction de ces changes commerciaux avec son hinterland national. Ces zones sont aujourdhui de vastes friches industrielles squattes par linformel; les quipements rouillent sur place, les infrastructures de chemin de fer et de transport fluvial sont labandon. Kinshasa est maintenant une conomie de services. Les services marchands dominent largement, avec les changes et le commerce formel et informel reprsentant 47,9 % du PIB (2008). La tendance est laugmentation de ce secteur. Cette dpendance croissante au secteur commercial est le produit de plusieurs facteurs: (i) le rtablissement de lconomie en 2002, (ii) la croissance dmographique, (iii) laccs facile aux activits commerciales, particulirement dans linformel et la micro-entreprise. En labsence dune industrie de transformation locale capable de fournir plus quune portion minime des produits de base, et avec un secteur agricole fortement limit, la presque totalit des produits consomms est importe. Cela est reflt de manire spectaculaire dans la balance commerciale de la province, qui sest rapidement dtriore: en 2008, la balance commerciale des biens et services tait ngative 2.225 milliards de FC prix courants (environ 1,554 milliard de FC aux prix de 2006). En parallle, les exportations slevaient peine 25 milliard FC, soit un taux de couverture de 1,1 %, possiblement un record mondial. La balance commerciale domestique est reste positive avec 94 milliards de FC. Kinshasa exporte principalement vers le reste du pays, surtout vers le Bas-Congo, le Bandundu et lEquateur. En fait, il ne serait pas incongru de dcrire la ville comme reprsentant une sorte de zone de consommation de produits dimportations enclav linverse dune zone franche dexportation en somme , et qui en retour exporte les richesses du reste du pays pour financer cette boulimie. Les chiffres de la consommation et des investissements dmontrent ltendue du phnomne: (i) en 2008, la consommation totale tait de 4,087 milliard FC dont 82 % taient sprive (2,818 milliard de FC au taux de 2006); (ii) les investissements taient de 470 milliard FC, 91 % privs. Les investissements reprsentaient donc moins de 11 % de la consommation et 20,4 % du PIB. Ainsi, Kinshasa exportait prs de 50 % de ses richesses vers ltranger.

225 Tableau 3.4 : Consommation, investissement et demande extrieure nette 2006-2008


Publique Prive Investissements Publics Privs Absorption Demande extrieure nette PIB 385,656 192,558 25,144 167,414 2006 2007 2008 2006 2007 2008

Current prices 534,655 469,576 28,698 440,878 743,66 470,416 42,041 428,375

2006 prices, authors estimates 2,504,028 2,818,105 455,393 399,962 24,443 375,519 512,776 324,365 28,988 295,377 1,554,895 2,048,634 2,305,329 385,656 192,558 25,144 167,414

Consommation 2,034,680 2,939,855 4,086,999 2,034,680 1,649,023 2,405,200 3,343,338 1,649,023

2,227,238 3,409,431 4,557,415 2,227,238 -748,221 -1,519,245 -2,255,010

2,903,990 3,142,470

-748,221 -1,294,020

1,479,016 1,890,186 2,302,404 1,479,016

1,609,970 1,587,575

Ce dficit massif est largement financ par la rente minire et, dans une moindre mesure, par les transferts internationaux provenant des bailleurs bilatraux et multilatraux. Il est intressant de noter que le Katanga a export lui seul en 2008 et seulement dans le secteur minier 2,053 milliard de FC, et a eu une balance commerciale positive de 803 millions de FC. De manire simplifie, Kinshasa joue le rle dun vaste siphon des ressources naturelles du pays. Ce siphon consomme de manire indirecte cette richesse, au travers les importations massives de biens de consommation, consommes brutes, non-intgres dans une productive de valeur ajoute durable. Kinshasa, gnrant trs peu de richesse relle, exporte la richesse relle produites par le reste du pays. Dune fonction de ple-rseau dans les annes 1960, caractrise par lexistence dun enchevtrement dindustries dynamiques qui ont permis des effets dentranement sur le reste de lconomie nationale et notamment dans les rgions environnantes8, Kinshasa est devenue une mtropole vivant sur les rentes, sur la consommation ostentatoire dune petite minorit, et sur une conomie informelle et de survie pour une large majorit en expansion rapide et continue. Lconomie informelle est une consquence collatrale de leffondrement du secteur industriel et du secteur formel. Bien que peu de donnes prcises soient disponibles, une littrature croissante sintresse ce secteur. Ainsi, sa taille, son organisation et la scurit quil confre aux communauts, sont vues comme des opportunits potentielles, ainsi que comme une expression de sa crativit et de sa rsilience.
8 Jean-Louis Lacroix, 1967.

226 Le secteur formel fournissait un emploi pour 3,3 habitants lindpendance. Ce taux est pass 1 emploi pour 6,3 habitants en 1967. Supposant quenviron 4 millions dhabitants sont employs dans la ville, et environ 800 0009 sont employs dans le secteur formel, ce taux serait aujourdhui de moins de 1 pour 10. Kinshasa est une mtropole lconomie principalement informelle, probablement une des villes les moins formelles dans le monde.
Autres services Services non commerciaux PIB total incluant tous les secteurs 2,69 462,605 3,059 388,272 2,852 359,552

227

Source: Banque mondiale, donnes par Province, 2010

La situation de Bukavu
A premire vue, Bukavu et Kinshasa sont loppos. Bukavu est une petite ville, lconomie principalement rurale, ravage par prs de vingt annes de conflits, et subissant toujours les consquences dune importante inscurit, bien quen diminution. Cependant, la raison dtre de Bukavu tait autrefois identique celle de Kinshasa, une chelle moindre: Bukavu tait alors une ville administrative, de commerce et un centre logistique pour lconomie rgionale. En dehors de la taille, la diffrence principale rsidait dans le fait que Bukavu ntait pas une ville industrielle, et naccueillait quun nombre limit dunits industrielles. Trouver des informations pertinentes sur Bukavu est encore plus difficile que pour Kinshasa. Les donnes lchelle de la ville sont inexistantes, la ville nayant pas bnfici de lintrt qua pu susciter Kinshasa. Le profil conomique de la ville prsent ci-dessous est donc trs largement bas sur des hypothses tayes par les donnes provinciales. Tableau 5: Structure de lconomie du Sud Kivu, 2006 - 2008
PIB 2006 prix du march Secteur primaire Agriculture, pche et levage Foresterie Industries Extractives Secteur secondaire Manufacturier lectricit Eau Construction et travaux publics Secteur tertiaire Services commerciaux Commerce 2006 342,714 331,837 131 10,746 31,932 30,291 843 655 143 87,959 85,27 85,27 2007 270,053 262,579 187 7,286 30,497 29,097 569 651 179 87,723 84,664 84,664 2008 247,091 240,222 252 6,617 28,859 27,569 544 674 72 83,602 80,75 80,75

Daprs le tableau 5, un certain nombre de faits importants apparaissent: (i) lconomie provinciale a dclin progressivement entre 2006 et 2008, en termes rels, et a connu une croissance modre en termes constants; (ii) ce dclin a affect tous les secteurs, bien que certains sous-secteurs aient augment; (iii) les secteurs qui ont connu le dclin le plus important ont t lagriculture, (28 % entre 2006 et 2008), la pche (40 %), le secteur minier (38 %), et la construction (49 %). Le commerce a dclin de 11 %. Les secteurs ayant connu une croissance ont t le secteur forestier (35 %), le secteur des transports (25 %), le secteur de la restauration (25 %) et lintermdiation financire (23 %). Cependant, dans une conomie dpendant 66 % du secteur primaire, ces secteurs en croissance nont pas compens la chute globale des revenus rels de 22 % entre 2006 et 2008, qui de plus sont intervenue dans une conomie largement dtruite par la guerre. Ces statistiques sous estiment trs certainement lconomie provinciale qui chappe en partie la comptabilisation statistique du fait du point des activits illicites, de linscurit, et par la capture rwandaise dune partie de la valeur ajoute provinciale cest notamment le cas de la production de caf qui traverserait la frontire de manire illgale. De la mme manire, le secteur minier est probablement plus important quil ny parat. Partant du principe que la ville concentre lessentiel des secteurs secondaire et tertiaire, le PIB de Bukavu est estim environ 112 milliards FC pour 2008. Supposant que la population soit denviron 750 000 habitants, cela signifie que le revenu quotidien moyen est de 0.82 dollars par jour. La pauvret urbaine est estime 84,6 %, soit un niveau quivalent de celui de la pauvret rurale. Cela contraste fortement avec Kinshasa dont le taux de pauvret est aux alentours de 41 % (2008). Bukavu est donc bien en de du taux national de pauvret qui est aux alentours de 71,3%. Aux revenus gnrs localement doivent tre ajouts les transferts du Gouvernement central, dont une trs faible partie est consomme hors de la ville. Ils ont augment de manire significative dans les dernires annes: de 1,76 milliards de FC a 15,24 milliards en 2008. Lassistance humanitaire reprsente une autre source importante de revenus: 22,26 milliards de FC en 2008 qui auraient semble-t-il augment depuis lors. Au total, les revenus du Gouvernement provincial ont atteint 89,5 milliards de FC et auraient augment en termes rels. Les transferts du Gouvernement central et lassistance humanitaire ont reprsent chacun 6,2% du PIB de la province, soit peu prs autant que lensemble de la contribution du secteur secondaire.

9 Bas sur plusieurs sources dont lEnqute 1-2-3, PNUD 2009, et Shapiro et al.

228 Ensuite viennent les maigres revenus dun secteur agricole limit une agriculture vivrire, dont la production et essentiellement consomm sur place, revendue localement et sert la consommation de produits imports, et du secteur minier. Ces revenus sont partiellement rinvestis Bukavu, et les observations empiriques suggrent que ces investissements profitent essentiellement un secteur immobilier en forte expansion Bukavu (non comptabilis dans les donnes ci-dessus, probablement du fait de lorigine illgale dune partie des revenus tirs des activits minires). Le revenu moyen quotidien est donc certainement suprieur aux estimations fournies ci-avant, mais dans des proportions relativement limites. Un autre indicateur de lconomie de la ville est la balance commerciale de la province. En 2008, celle-ci tait dficitaire de 154 millions de FC, les importations ayant atteint 126 milliards de FC, et les exportations tant peine de 15 milliards (soit un taux de couverture de 11,9 %). Ces rsultats sont suprieurs ceux de Kinshasa, mais doivent tre contrasts avec ceux de la fin des annes 1980, lorsque le Sud- Kivu tait un exportateur net de produits alimentaires vers le reste du pays, mais galement vers ltranger. Bukavu tait le centre de ces changes, servant de point dentre vers le cur productif de la rgion, concentrant les capacits de production, de logistique et de support, et fonctionnant comme que hub rgional de transport. Aujourdhui, Bukavu sert dlot de scurit pour les populations victimes de dcennies de guerres, dracines de leurs terres et de leurs communauts, et luttant pour survivre dans une ville physiquement trangle dont les capacits daccueil ont t largement dpasses. La densit de population est denviron 7 000 habitants au km2. Le chmage est suprieur la moyenne nationale (22 % contre 11 %), et plus lev dans la ville que dans les zones rurales. Les infrastructures urbaines ont t dilapides et la fourniture en nergie est sporadique. La gestion urbaine manque de ressources et est inefficace. Avec leffondrement de lconomie rurale et labsence dalternatives adaptes, lconomie de Bukavu est en dclin. Cependant, il y a quelque signe de renouveau encourageant dun entreprenariat autrefois vant. Dans la priphrie de Bukavu, le long des trois axes routiers principaux en direction du nord, du sud et du sud-est de la ville, danciennes fermes commerciales dans les produits cls (th, caf, quinine, et sucre plus bas le long du lac Tanganyika) retournent progressivement leurs activits, mesure que la scurit samliore. Le tourisme fait galement un retour timide. Banro Corporation, une compagnie canadienne, sest engage en dpit de difficults investir prs de 150 millions USD. Les banques commerciales se rimplantent dans la ville et sont un des secteurs de la ville en pleine croissance. La cl dun dveloppement durable de Bukavu repose toutefois sur un retour concert au modle historique de croissance qui a fait la ville, cest dire celui dun ple dynamique de croissance du secteur rural.

229 Carte 3.3: Carte des limites administratives de lhinterland scuris de Bukavu et principales routes daccs

Leffort des pouvoirs publics


d. Des villes sous administres
Le schma ci-dessous rcapitule le cadre institutionnel issu de la Constitution du 18 fvrier 2006 et de la loi de 2008.
Etat 25 Provinces Villes Communes Quartiers Groupements Villages Territoires Province-Ville de Kinshasa Communes Quartiers

Secteurs

Chefferies

Communes Quartiers

Entit territoriale dconcentre Entit territoriale dcentralise

230 Daprs la Loi Organique de 2008, on entend par Ville tout chef-lieu de province ou toute agglomration dau moins 100 000 habitants disposant des quipements collectifs et des infrastructures conomiques et sociales laquelle un dcret du Premier ministre aura confr le statut de ville et on entend par commune tout chef-lieu de territoire ou toute subdivision de la ville ou toute agglomration ayant une population dau moins 20 000 habitants laquelle un dcret du Premier ministre aura confr le statut de commune. A part les Provinces qui ont une Assemble provinciale et un Gouvernement avec ses ministres, le manque de moyens financiers na pas permis de crer des services administratifs spcifiques pour chaque chelon. Pour les villes, la solution a consist appliquer lun des principes du modle populaire et rvolutionnaire mis en place en 1967 et consistant sauvegarder le systme unitaire de lEtat en nommant tous les chelons des fonctionnaires de lEtat sous tutelle directe de lEtat. Ainsi, la Ville na pas de services techniques municipaux; elle doit composer avec les divisions urbaines des administrations centrales qui relvent de Kinshasa et qui ont leur propre organisation, indpendante de celle de ladministration municipale pour laquelle elles sont supposes toutefois agir. Ainsi, une ville de plus dun million dhabitants dispose des mmes services, comptences techniques et matrielles identiques, quune ville de 100 000. Kinshasa, avec son statut de Ville-Province, est un cas part, puisque lHtel de Ville et le Gouvernement Provincial ne font quun. Par ailleurs, jusqu la loi de 2008, une commune tait ncessairement une subdivision de la ville dont elle dpend. Avec la nouvelle loi, la commune est suppose disposer de la personnalit morale et de lautonomie financire, mme si la mise en pratique rencontre des obstacles. La nouvelle loi ouvre galement la possibilit driger une localit au rang de commune en dehors dune ville. Mais sur le terrain, certaines agglomrations ayant une population de plusieurs dizaines de milliers dhabitants gardent le statut de cit. Elles restent ainsi incluses dans les territoires qui sont des entits rurales, et sont prives dautonomie financire, de personnalit juridique et de toute structure technique pouvant grer les problmes urbains de base comme loccupation des sols. Leffort public dinvestissement en direction des villes Lurbanisation rapide de la RDC ncessiterait des investissements massifs dans les villes. Il est aujourdhui difficile dvaluer leffort dinvestissement consenti par le Gouvernement et ses dmembrements dans les principales agglomrations du pays. Les politiques dinvestissement sont programmes par secteur dintervention et la distinction entre rural et urbain ne constitue pas un axe dorientation du budget. Seuls les grands projets dinvestissement financs par les bailleurs internationaux, ainsi que les budgets dinvestissement des collectivits locales (Provinces et Villes) peuvent constituer des indicateurs, par ailleurs partiels, de leffort public dinvestissement dans les villes.

231 Lvaluation des besoins en investissement doit par ailleurs tenter de distinguer: (i) la mise niveau des infrastructures, (ii) louverture lurbanisation de nouvelles zones dextension, (iii) les besoins lis la modernisation et au dveloppement conomique (crucial notamment Kinshasa). Les macro-conomistes considrent que les Pays Faible Revenu devraient consacrer au moins 7 % de son PIB aux investissements publics10. Compte tenu du taux durbanisation moyen des pays concerns, on pourrait considrer que le tiers de cet investissement public devrait aller aux villes11. Sur ces bases, on peut estimer que leffort dinvestissement public de la RDC en direction des villes devrait reprsenter 16 % 17 % du budget de lEtat et de lordre de 12USD par habitant urbain soit trois fois le budget actuel des collectivits locales. Pour valuer les carts combler, il faudrait pouvoir valuer, par exemple dans le cadre dun Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT), les efforts rellement consentis aujourdhui et les perspectives dvolution, notamment au regard des textes sur la dcentralisation. Tableau 3.6: Effort dinvestissement en direction des villes
PIB Per capita Population Population urbaine Budget Etat (hors dons) Per capita Budget Collectivits locales Per capita Investissement public total optimal % budget Etat Per capita Unit & hypothse Million USD USD Milliers Milliers Million USD USD Million USD USD Million USD (7 % PIB) % USD 2007 10013 164 61053 21491 1475 24 89 4 701 48% 11 2010 12304 178 69010 24292 1821 26 109 4 861 47% 14 2014 17352 223 77973 29415 2412 31 145 5 1215 50% 16 8,2% Evol. Moyenne annuelle 8,2 % 2,8% 3,1% 4,9% 7,3%

10 UCLG 2007 Support paper on local finance et dynamics of urban expansion 11 Dautres mthodes, davantage axes sur la ralit des besoins par pays, peuvent tre cites : mthode AICD ou encore valuation dveloppe partir des donnes UN-Habitat sur le traitement des slums et les besoins de financement lis aux extensions urbaines.

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Investissement public urbain % budget Etat Per capita urbain Million USD (33 % inv. Public) % USD 231 16% 11 284 16% 12 401 17% 14 8,2%

233 le modle dcentralis, sous linfluence internationale, dans lequel dconcentration des ministres et dcentralisation des dcisions politiques cohabitant; le modle fdral, inspir initialement du modle colonial Belge et par les caractristiques physiques du pays, avec la cration, en 2006, de Gouvernements provinciaux dots de Ministres provinciaux. Depuis la premire loi sur la dcentralisation en 1982 (Ordonnance loi de dcentralisation) les Autorits tentent dtablir un quilibre entre ces diffrents hritages ou inspirations; les rsistances aux modles, la fois dcentralis et fdral (risque de balkanisation du pays), demeurent importantes. La consquence est que, depuis le dbut des annes 80, le systme a peu volu. Les lois successives (1995, 1998) et le changement de Constitution (2006) nont pas rellement boulevers lquilibre des pouvoirs et le systme reste marqu par une forte centralisation. Cette centralisation va de pair avec limbrication des circuits dcisionnels de lEtat et des entits dcentralises. Les dcisions sont prises depuis Kinshasa et rpercutes jusquau niveau local au travers des divisions ministrielles dconcentres et places au sein des ETD. La dualit des fonctions qui en rsulte sorganise par une distribution des tches mettant laccent sur le contrle rciproque des institutions au dtriment de la production de services: le contrle administratif est exerc par les ETD, le contrle technique par les divisions ministrielles. Le financement des ETD est opr dans le cadre dun vaste systme de redistribution nationale des ressources fiscales recouvres localement3. La centralisation se retrouve tant en recettes quen dpenses. La fiscalit locale est constitue de quelques impts peu rentables (impts fonciers, impts sur les vhicules et patente sur les petites activits artisanales et commerciales) cds ds les annes 1980 en contrepartie de la prise en charge par les ETD dun certain nombre de menues dpenses. Lessentiel des ressources des ETD, et notamment des Provinces, provient donc des rtrocessions des grands impts nationaux sur les revenus et sur la consommation. La rtrocession aux provinces et ETD sopre sur la base dune retenue la source par les Provinces de 40 % des recettes dintrt national recouvres localement; ce pourcentage est suppos donner lieu la rpartition de 25 % des montants correspondants la Province et 15% aux ETD (Ville et communes). Ce dispositif, institu par la Constitution de 2006, cristallise lessentiel des dbats sur le financement de la dcentralisation. Les dpenses dinvestissements, les frais de personnel et les frais de fonctionnement sont quasi intgralement couverts par lEtat.

Sources: Auteur partir des donnes PIB et budget Etat (FMI), Population (Banque mondiale & UNHabitat).

Les freins la contribution du secteur urbain la croissance


e. La faible capacit des acteurs publics
La gestion urbaine chappe aux Villes Le paysage institutionnel urbain de la RDC est marqu par un certain dsordre dans lintervention des acteurs publics (Etat y compris concessionnaires et autres structures rattaches, Province, Ville, Commune) li la priode de transition dans lequel se trouve le pays depuis ladoption de la Constitution de 2006: superposition ou concurrence entre les diffrents acteurs, dilutions des responsabilits. En labsence de clarification des comptences et des moyens daction accords aux acteurs locaux, la gestion efficiente des centres urbains apparat compromise. Les relations entre les diffrentes entits sont dfinies par divers textes, et en particulier par la nouvelle Constitution, promulgue le 18 fvrier 2006, qui instaure un quasi-fdralisme (bien que lEtat reste de forme unitaire), conformment au compromis de Sun City sign en 2002. Les Provinces ne sont plus des collectivits dcentralises mais des entits politiques rgionales, disposant dun Parlement et dun Gouvernement provincial, sur lesquels lEtat na aucun pouvoir de rvocation. La loi organique n08016 du 07 octobre 2008 prcise la composition, lorganisation et le fonctionnement des entits territoriales dcentralises et leurs rapports avec lEtat et les Provinces. Encadr 3.3: Points cls pour comprendre le systme de fonctionnement territorial Le systme dadministration territoriale actuel est le rsultat de trois inspirations: le modle populaire et rvolutionnaire mis en place avec la cration du MPR2 en 1967, et prnant la fusion des structures administratives et politiques, y compris dans les Provinces et dans les Villes; ce systme sest notamment traduit par une trs forte centralisation et la nomination de fonctionnaires de lEtat tous les chelons territoriaux (Provinces, Villes, Communes, Territoires); lobjectif tait notamment de sauvegarder le caractre unitaire de lEtat;

234

235 Le partage de ces comptences de gestion urbaine avec les communes reste clarifier. Le lgislateur sest content dajouter dintrt communal la suite des comptences dvolues la Ville; ce qui ne manquera pas de poser des problmes au moment de la mise en place effective des entits dcentralises communales (lections communales). Lorganigramme de la Ville rsulte dune fusion entre les services dconcentrs de lEtat plac au niveau de la Mairie, et les services propres de la Mairie, principalement constitus de personnels contractuels. Initialement, la distinction entre ces deux types de services renvoyait une distinction en termes de financement: dun ct les services agissant pour le compte de la commune et financs par les recettes locales, de lautre les services agissant au nom de lEtat et dont le budget tait couvert par des transferts de lEtat (budget national local). Aujourdhui, cette distinction nest plus tout fait justifie, la Ville ne percevant plus aucun transfert financier de lEtat en dehors de la paie du personnel qui lui est affecte. En ce qui concerne les communes, elles nont pas de personnalit juridique et dpendent de la Ville tant administrativement que financirement. Les bourgmestres, autorits politiques, sont placs sous lautorit du Maire de la Ville et les relations entre les deux entits semblent se limiter aux aspects administratifs. Ainsi, dans le cas de Lubumbashi par exemple, les bourgmestres doivent un rapport quotidien tous les matins entre 9h et 9h30. De la mme manire, le Maire fait un rapport au Gouverneur de la Province tous les jours avant 13h. Cette situation pourrait voluer avec lapplication de la loi organique de 2008. Laugmentation rcente des moyens financiers et matriels dvolus la ville par la Province entrane dailleurs une pression croissante des Bourgmestres sur le Ministre de lIntrieur pour assumer leur rle dEntit Dcentralise. A linverse, la Province apparat comme lacteur cl de la gestion et du dveloppement urbain. Pour le Katanga par exemple, le budget Provincial 2008 (ralis et en grande partie affect la ville de Lubumbashi) slevait 69 Mds FC, comparer au budget de la Ville (0,6 MdFC). Les comptences de la Province sont dfinies en termes gnraux par la Constitution de 2006 (art. 204): elle exerce des comptences en propre et des comptences exerces pour le compte de lEtat. En matire de gestion urbaine, la Province est comptente pour les questions dhabitat urbain et dquipements collectifs provinciaux et locaux . La Province intervient dans lattribution des parcelles et la gestion des extensions urbaines, ainsi que dans la ralisation de tous les investissements dimportance sur la ville. Compte tenu de ses moyens financiers, elle se substitue trs souvent la Ville dans la plupart des domaines lists comme relevant de cette dernire, y compris dans la gestion des dchets solides. Les grands services urbains relvent doffices et de socits nationales intervenant sous le contrle direct de lEtat central (Ministres de lEnergie et du Portefeuille). Il

Les principaux acteurs du dveloppement et de la gestion urbaine

Encadr 3.4 : Les dispositions de 2008 sur les comptences de la ville Le partage des comptences entre les entits est fix par la Constitution et la loi organique n08/016 du 2 juillet 2008. En termes de gestion urbaine, la Ville disposerait de comptences largies touchant lessentiel des infrastructures et quipements attendus: Infrastructures : construction des voiries, clairage public, amnagement du drainage et eaux uses, collecte et vacuation des ordures mnagres, amnagement des sources et forages de puits deau, construction et exploitation des microcentrales pour la distribution dnergie lectrique, clairage public, autorisation de stationner, de circuler pour les taxis et bus. quipements publics: amnagement et gestion des marchs (dintrt urbain); initiative de cration dcoles et construction/entretien des btiments scolaires dEtat; autres btiments (muses, centres socioculturels,) et espaces publics. Dveloppement urbain et foncier : Plan damnagement de la ville ; Actes de disposition dun bien du domaine priv de la ville et actes de dsaffectation dun bien du domaine public de la ville. La mairie na pas dattribution relative aux btiments de sant. En matire de gestion foncire, la comptence chappe la Ville et aux Communes et revient la Province et lEtat, seuls responsables de lattribution des parcelles et de la politique du logement

236 sagit de la REGIDESO (Rgie de Distribution dEau) et de la SNEL (Socit Nationale dElectricit). Sajoutent ces deux concessionnaires lOVD (Office des Voiries et du Drainage), sous la tutelle du Ministre des Infrastructures et Travaux Publics, qui dispose dantennes dans chacune des villes capitales provinciales, mais se trouve prise en tau entre sa hirarchie (nationale) et le Gouvernement provincial. La mise en place de Ministres provinciaux en 2007 a encore complexifi le paysage institutionnel. Les services dconcentrs, autrefois sous le contrle du Ministre central et sous lautorit de ladministration territoriale, sont dsormais soumis une troisime autorit hirarchique : le ministre provincial dont la relation avec ladministration centrale Kinshasa ncessite dtre clarifie. En clair, le mouvement de dconcentration engag avec le renforcement des Provinces na pas supprim lintervention du pouvoir central ; la fusion des services dconcentrs et dcentraliss au sein du Gouvernorat entrane, ce jour, une relation de tutelle entre lchelon Ville et lchelon Provincial. Au final, dans lattente de lapplication de la loi de 2008, la Ville nest pas aujourdhui lacteur principal de la gestion et du dveloppement urbain. Elle a essentiellement une mission gnrale de contrle et de coordination de ses propres services et de ceux mis sa disposition par lEtat. Elle nest responsable de la production daucun service public urbain en particulier. En consquence, ses dpenses effectivement consacres la production de services urbains sont quasi inexistantes.

237 confusion subsiste entre les 40 % rtrocder et le budget dconcentr de lEtat (paie du personnel de lEtat et menus frais de fonctionnement des services correspondants). Dans la plupart des cas, ces 40 % ne sont pas rellement reverss, mais sont inscrits au Budget National comme affectes au financement de dpenses pour la Province. Lorsquils sont reverss, la Province fait de mme avec les Villes et les Communes. La centralisation de certaines recettes fiscales ou parafiscales majeures, comme la fiscalit minire ou la fiscalit des grandes entreprises, rend par ailleurs le systme difficile dcrypter.

Lintrt de faire avancer la rforme territoriale


Les Provinces et les entits dcentralises congolaises voluent donc dans un contexte de transition depuis 3 ans. Lanalyse prliminaire montre que le contexte actuel en matire de dcentralisation et de gestion locale nest pas propice une contribution des villes la richesse nationale. Il se caractrise par: Une forte centralisation du systme administratif et politique: (i) une tutelle de lEtat omniprsente travers la reprsentation des services centraux jusquau niveau local; (ii) jusqu prsent, pas de transfert financiers de lEtat vers les collectivits avec et donc un systme bas sur le chacun pour soi; Labsence de fiscalit locale. Dans la pratique, le systme est bas sur une fiscalit nationale partage, dont lefficacit en termes de perception et de rpartition aux chelons infrieurs reprsente une difficult majeure du dveloppement local. Les nouveaux textes prfigurent un dbut de fiscalit locale en confiant la responsabilit exclusive de trois impts directs la Province et en affectant limpt personnel minimum au profit exclusif des communes, secteurs et chefferies. Lessentiel des ressources fiscales reste dans lescarcelle tatique. Une rforme est ltude; La difficile rpartition des produits de la fiscalit entre provinces et ETD. La constitution de 2006 instaure un quasi-fdralisme de Provinces sans remettre en cause la centralisation des financements des ETD. Cest maintenant au niveau de la Province que seront dfinis les mcanismes de rpartition des recettes rtrocdes ou cdes entre ETD dun mme territoire provincial, enjeu crucial de la gestion locale; La rigidit du systme hirarchique de ladministration congolaise : les agents affects dans les divisions provinciales, puis urbaines, puis services doivent respecter la grille hirarchique en vigueur. Ce qui fait que les agents affects des services provinciaux, et surtout ceux affects aux services urbains, mme pour des villes importantes, nont ni la marge de manuvre ni les comptences ncessaires; Lattente dlections locales: les lections locales nayant pas encore t organises, les Villes sont diriges uniquement par un Maire et un Maire adjoint, nomms par Dcret Prsidentiel. Le Conseil Consultatif Urbain ne sera mis en place quavec les lections; cette situation, qui perdure depuis 1997, fragilise la Ville, notamment vis--vis de la Province dont lassemble dlibrante a t lue en 2006 et le Gouverneur en 2007.

La faible capacit financire des Entits Territoriales Dcentralises


Le systme de financement de la Ville et de la Province (ETD) repose pour lessentiel sur la prquation nationale des ressources recouvres localement. Les rtrocessions qui en dcoulent soprent en cascade de lEtat vers les Provinces, puis des Provinces vers les Villes, les communes et les territoires. Le dispositif prvoit que la rtrocession va jusquaux Communes, sachant que celles-ci doivent disposer de budgets propres et tre ordonnateurs de leurs dpenses pour pouvoir en bnficier, ce qui nest pas encore le cas pour la plupart des communes. Le pourcentage de ressources rtrocdes par lEtat a augment avec la reconnaissance du principe de libre administration des Provinces: il est pass de 15 % jusquen 2007 40 % en 2008. Ces 40 % sont supposs tre rpartis entre 25 % pour la Province et 15 % pour les Villes, Communes et Territoires. Paradoxalement, depuis la mise en place en place des Assembles provinciales lues en 2007, les recettes rtrocdes ne sont plus retenues la source, comme auparavant, ce qui contribue un allongement des dlais dans la mise disposition des fonds et une moindre visibilit sur les montants attendus. Le dispositif souffre actuellement des difficults financires de lEtat, ce qui rend les versements alatoires. Les critres de calcul des rtrocessions entre les Provinces sont flous (critre de localisation des recouvrements, critre dmographique ou autres) et une

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239 Ce vide a laiss place un urbanisme oprationnel rduit la production de plans de lotissements essentiellement destins vendre le plus rapidement possible le plus grand nombre de parcelles. Ces plans de lotissement ne sont gnralement pas raccords un plan densemble de la ville; la largeur des voies et les emplacements rservs aux quipements sont gnralement sacrifis au profit des parcelles dhabitat. Labsence de plans damnagement et de rglement durbanisme a mis fin la procdure de contrle des autorisations de btir.

La faiblesse/absence des outils de gestion urbaine


Ltalement urbain et labsence de trame urbaine respecte conduisent dj des surcots pnalisant en termes dinfrastructure et dquipement et rduisent les perspectives de voir les centres urbains contribuer la croissance. La faute incombe labandon progressif des documents durbanisme lchelle de la ville (Schma directeur, plan doccupation des sols), au profit de simples plans de lotissement tablis par lAdministration en charge des affaires foncires, gnralement non respectueux des normes minimales damnagement. Le dveloppement anarchique des villes a fait que des terrains propices lactivit conomique ont souvent t gaspills. Dans certaines villes minires par exemple, des habitations ont t riges sur des carrires potentielles (Kolwezi). Labsence de zones ddie aux activits a entrain une rappropriation du centre administratif de Lubumbashi par les activits semi-industrielles et dentreposage, la population tant progressivement rejete dans des quartiers priphriques de plus en plus loigns du centre ville. Ailleurs et notamment Kinshasa et Lubumbashi, lhabitat ctoie des activits industrielles potentiellement dangereuses au plan environnemental.

Linscurit foncire, handicap majeur


Les activits conomiques dans les centres urbains sont fortement pnalises par linscurit foncire, alors que le foncier devrait tre la base des investissements. La responsabilit incombe principalement aux drives prsentes plus haut. Sans plan durbanisme et dans un contexte de pression foncire importante, la ville est amnage par le Cadastre, dont ce nest ni la prrogative, ni le mtier. Le Cadastre a visiblement pris le relais dune administration de lurbanisme trop lente et loigne des demandes exprimes par les populations en qute dun terrain. La machine sest emballe et les consquences aujourdhui du non-respect des procdures de la chane de production du foncier btir sont colossales. Les gomtres du Cadastre tirent leur pouvoir de leur bonne connaissance du terrain et de leur positionnement de premier intermdiaire face aux demandeurs de parcelle, permettant ceux-ci de surmonter les obstacles de la filire (dlais, cots). Ils confectionnent ainsi des plans de lotissement sur des coins de table, sans respect de la moindre norme technique ni de la rglementation: pas dadaptation au terrain naturel, chelles non rglementaires, en court-circuitant les structures administratives comptentes (services de lurbanisme, commission provinciale) et mme sans approbation par lautorit gouvernementale. Par exemple, Lubumbashi, seulement deux lotissements ont fait lobjet dune publication au Journal Officiel ces 5 dernires annes alors que de nombreux lotissements ont t crs. Les parcelles qui en sont issues sont par la suite attribues dans des conditions peu claires. La tenue des archives, pilier fondamental du foncier, est presque inexistante : les services chargs de la Conservation disposent rarement des actes de mise en concession; ceux-ci tant dtenus par les agents du Cadastre. Le manque de traabilit des actes tout au long de la chane de gestion du foncier contribue ainsi alimenter les nombreux conflits fonciers constats notamment en priphrie des villes. Linscurit foncire est galement alimente par limplication des chefs coutumiers dans la distribution des parcelles. Le phnomne est ancien: dabord manifestation de dsobissance civique vis--vis du colonisateur, elle a perdur aprs lIndpendance, au point de devenir le principal mode daccs au foncier dans certaines villes.

Urbanisme: obsolescence des textes, absence de rglements


Dans la ville coloniale et cela ds 1910, lorganisation spatiale de la ville instaure par les Belges tentait de rpondre trois finalits : (i) conomique, afin de faciliter lexportation des matires premires, (ii) sociale, afin de garantir le bien-tre des Europens rsidents au Congo (RD), et (iii) esthtique, travers la production de villas et de beaux paysages. Elle sest traduite par un amnagement de lespace qui implique de planifier loccupation du sol en tablissant un quilibre entre des besoins en croissance et une offre territoriale cde par le chef coutumier. Les quipements taient alors raliss sur la base dune programmation par lEtat, qui avait un contrle des terres. Aprs lIndpendance, les nouvelles autorits ont continu de produire des plans damnagement, selon les modalits prvues par la loi sur lurbanisme du 20 juin 1957, encore en application aujourdhui, en dpit du caractre dsuet de ses dispositions. On estime globalement quune soixante de plans ont ainsi t finaliss pour les centres urbains du Congo, dont 26 avant 1960, et une trentaine entre 1960 et 2000. Etablis sur un horizon de 10 ans, ils sont aujourdhui tous largement dpasss. A titre dexemple, le dernier schma directeur de Kinshasa date de 1976. La rduction des moyens financiers accords au Ministre en charge de lurbanisme (aussi bien pour les tudes que pour la matrialisation de ces plans sur le terrain) a probablement constitue un facteur important de non actualisation de ces documents.

240 Les chefs coutumiers se sont heurts la nationalisation des terres intervenue sous le Prsident Mobutu, dans les annes 70. Ce qui aurait pu permettre une clarification des textes a finalement contribu complexifier davantage la situation, et constituer une source supplmentaire de conflits sur lesquels les tribunaux ont, encore aujourdhui, du mal statuer, faute de textes clairs (lOrdonnance Prsidentielle qui devait prciser les modalits nexiste toujours pas, plus de 35 ans aprs la promulgation de la loi). Enfin, en rendant attaquable pendant 2 ans le certificat denregistrement les autorits on ouvert la possibilit toutes les contestations sur les droits des nouveaux propritaires. Cette rforme de 1980, qui tait cense protger les ayants-droits, a, au contraire, ouvert une brche supplmentaire dans laquelle simmiscent de nouveaux conflits fonciers. La situation actuelle est donc largement la consquence de textes anciens, inadapts au contexte actuel. Cette situation a t identifie et analyse dans de nombreuses tudes proposant des actions pour rformer le systme et, terme, refondre les textes de loi relatifs au foncier, afin de mettre en place des procdures plus simples et adaptes.

241 Cette population sest installe en ville, dabord dans les zones urbanises existantes. Les habitants ont morcel leur parcelle y voyant une source de revenu non ngligeable dans ces temps difficiles, et sur une seule parcelle, plusieurs maisons ont pu tre construites. Paralllement, certains de ces nouveaux arrivants se sont installs dans les zones boises et collinaires qui existaient dans le milieu urbain, sur des pentes dpassant parfois 30%. La situation de guerre na pas permis de contrler et dempcher ces installations anarchiques, et a offert aux agents du cadastre la possibilit de fournir des papiers en rgle pour toutes ces implantations, mais sans plan de lotissement, ni bornage en bonne et due forme sur le terrain. Aujourdhui la capacit daccueil de la ville est largement dpasse, et on observe des densits dhabitants lhectare assez rares dans les villes africaines (plus de 500hab/ha). Les parcelles, issues des morcellements, sont trs petites, et incitent des constructions en hauteur, sur plus de deux niveaux, phnomnes encore plus rares dans les villes de cette taille et contraire la culture du pays affiche dans les autres provinces. Se pose aussi le problme de ces quartiers, construits sur des pentes fortes et rosives, sans quipement, sans voies daccs, et dont les habitants pourtant ont des titres de proprit dlivrs par les autorits. Carte 3.4: Bukavu : site et urbanisation sur les pentes

Des villes qui cotent cher


Lautre consquence de cet urbanisme reposant sur les actions du Cadastre, cest quil contribue grever les cots de gestion de la ville. La taille trop importante des parcelles (dans les nouveaux lotissements de Lubumbashi la superficie des parcelles est rarement infrieure 1 200 m) ainsi que leur mauvaise conception (plus grand ct le long de la route) conduisent un talement des villes, qui induit des surcots important pour lamene des rseaux et les transports. Cest le cas par exemple Lubumbashi o la densit est en constante diminution. Dans dautres cas, les parcelles, une fois attribues, sont morceles et revendues des tiers, crant ainsi des ghettos o lamene des rseaux cotera probablement plus cher. Encadr 3. 5: Le cas de Bukavu

Densification
Lextension de lurbanisation de Bukavu est contrainte par le site sur lequel elle est installe : le lac au Nord, la frontire avec le Rwanda lEst, et les montagnes qui culminent plus 2000 mtres daltitude au Sud-ouest, pour descendre en pentes plus ou moins escarpes jusquau lac 1.400m daltitude. La capacit daccueil du site avait t value 350 000 habitants dans une tude12 de 1979. Cette capacit a vite t atteinte, mais les annes de guerre, qui ont provoqu un afflux massif de population dans les villes, fuyant linscurit encore plus grande dans les zones rurales, na pas pargn Bukavu pour autant.
12 Alimentation en eau et assainissement OTUI LCHF BIRD/PNUD

242

243 comment dfinir sur des bases objectives le programme de Reconstruction engag ? Comment arbitrer entre les villes? Comment dfinir les priorits au sein dune ville? Dans un contexte o lessentiel de linvestissement public est financ au niveau central et sur aide extrieure, lexistence de donnes fiables et actualises sur les villes est indispensable la prise de dcision. Il apparat donc indispensable de concevoir un dispositif dont lexistence et la viabilit devront tre indpendantes des alas du contexte conomique et, dans la mesure du possible, du niveau de laide extrieure au secteur du dveloppement urbain. Au regard de lampleur des besoins, il sagira dun systme relativement simple au dpart, mais destin monter en puissance, en fonction de lamlioration des moyens techniques, humains et financiers accords aux institutions.

Disparition de la dlivrance des autorisations de btir


Cette situation foncire trs complexe ne permet pas de dlivrer des autorisations de btir en rgle, car cela impliquerait que la situation foncire de chaque demandeur soit officialise par les services de lurbanisme. Les habitants ont perdu lhabitude de demander des autorisations, et mme quand ils le font, les travaux de construction sont le plus souvent en cours ou dj achevs. De plus, comme la plupart des constructions se font en hauteur, mme pour des maisons de particulier, cela voudrait dire que les autorisations doivent tre donnes par le Ministre central Kinshasa, ce qui semble infaisable et contre productif. Ceci illustre une fois de plus lobsolescence de cette loi qui date de 1957, poque laquelle les constructions en tages taient extrmement rares.

Faiblesse de linformation sur les villes et rle du Bureau dEtudes dAmnagement et dUrbanisme
Jusquau dbut des annes 1980, le secteur urbain a t marqu par lomniprsence du Bureau dEtudes dAmnagement et dUrbanisme (B.E.A.U.) qui tait la base de la ralisation des tudes durbanisme et de dveloppement rgional. Bnficiant dun important concours technique et financier de la Coopration franaise, et cela dans un contexte dhyper centralisation de la gestion du pays, il sest impos comme le centre dtudes par excellence sur les villes du Congo. Malheureusement, les financements franais au B.E.A.U. se sont beaucoup ralentis, tout comme lensemble des financements extrieurs qui permettaient la ralisation de projets intressant le dveloppement urbain. Le suivi du secteur a donc presque totalement t abandonn, dautant plus quil reposait encore, pour lessentiel, sur un important dispositif dassistance technique mis en place sur financement bilatral franais. Le B.E.A.U. a par ailleurs pay le prix fort pendant les troubles politiques des annes 1990: ses locaux ont t vandaliss et lessentiel de la documentation existante a t perdu. A lchelon national (B.E.A.U. ou ministres), en dehors des rcents dveloppements sur Kinshasa avec lappui de la Coopration japonaise ou de projets en cours de ralisation par diverses agences dexcution, on ne dispose plus dlments sur les villes. Trouver un fond de plan datant de moins dune vingtaine dannes est une vritable gageure. Au niveau local, la situation est plus proccupante encore: les gestionnaires, mme dans les plus grandes villes, ne disposent pas de donnes actualises sur les infrastructures et les quipements, encore moins sur laccessibilit aux services, paramtres qui traduisent le niveau de satisfaction des besoins de la population. Par exemple, les services de la ville de Bukavu ne disposent que de cartes tablies en 1985. Le secteur urbain souffre donc de linsuffisance des donnes, mme les plus lmentaires, comme les donnes dmographiques. Ceci pose un problme majeur :

Les insuffisances de gestion de la mobilit et des quipements marchands


Une mobilit dfavorise par loffre Les transports urbains sont un des lments cl de la productivit de lconomie urbaine. Leur faible organisation Kinshasa comme dans la plupart des centres urbains du Congo gnre de nombreux effets ngatifs sur lconomie urbaine et les conditions de vie des habitants: dures des dplacements, accidents, pollution atmosphrique et sonore. Pour les habitants, cela se traduit par une importante ponction sur les budgets des mnages, des conditions de transport pnibles, quelques fois la limite de la dcence. La question de la mobilit pour les villes congolaises se dcline en trois points13: (i) une demande forte; (ii) une offre insuffisante mais surtout inadapte et (iii) des pouvoirs publics absents.

Une demande en forte expansion mais avec un pouvoir dachat faible


Laccroissement rapide de la population urbaine et ltalement mal matris des villes conduisent une augmentation de la demande aussi bien en volume quen termes de distances parcourir. Des enqutes menes dans les principaux centres urbains du pays montrent que la grande majorit des dplacements motoriss se font en transports collectifs. Ils rvlent aussi un niveau de mobilit infrieur la moyenne observe dans les villes africaines14. Il apparat donc que la majorit des dplacements se font pied. Malgr limpression dgage par les embouteillages observs notamment Kinshasa, les gens se dplacent peu, ou font leurs dplacements pied.
13 Les dveloppements faits ici sont largement inspirs des rapports phase 1 (proposition de solutions) de l tude de rforme du cadre institutionnel des transports urbains en Rpublique Dmocratique du Congo . CIMA International, avril 2006. Programme Multisectoriel dUrgence pour la Rhabilitation et la Reconstruction (PMURR). 14 La plupart des villes africaines se situent autour de 1 dplacement/jour/personne. Il sagit de dplacements motoriss, y compris en deux roues. Ouagadougou prsente lun des taux les plus levs, en raison de la place faite aux deux roues dans cette ville.

244 Cette situation est caractristique de la pauvret urbaine et constitue donc un frein la productivit urbaine. On note galement, dans la plupart des villes, une forte centralit des dplacements, consquence dune structuration urbaine sans ples secondaires (quartiers priphriques), hrite de lpoque coloniale. Il sen suit donc un mouvement pendulaire, avec une demande importante le matin en entre au centre-ville et laprs-midi pour la sortie.

245 Thoriquement, la rgulation est gre par les diffrents niveaux (national et provincial) du ministre en charge des transports. Le Ministre des Transports et Voies de Communication est ainsi responsable de la dfinition et de lapplication de la politique gnrale du Gouvernement, travers le dveloppement du plan national des transports et la mise en uvre de la rglementation et de la rgulation. Il supervise galement les questions de scurit routire et de prvention des accidents. ce titre, il supervise les activits de la Commission Nationale de Prvention Routire (CNPR) qui est en charge de la scurit routire et de lapplication de la rgulation des transports routiers. Les ministres provinciaux quant eux grent les activits de transport public sur leur territoire de comptence. Ils ont donc en charge la dlivrance des permis de transport public, lapprobation des tarifs (maximas fixs par le Ministre charg de lconomie) ainsi que la collecte des redevances dautobus et de taxis. Par ailleurs, tout oprateur doit avoir une police dassurance et tre enregistr auprs de la DGI (Direction gnrale des impts). Dans la pratique et dans la plupart des villes, les dispositions rglementaires sont peu respectes. La ville reste exclue du secteur (sauf Kinshasa en raison de son statut) et les pouvoirs publics nont aucune action sur le choix des itinraires, qui est du ressort exclusif des oprateurs. Encadr 3.6 : Les transports publics Kinshasa Infrastructures : un peu plus de 5 000 km de routes dont environ 10 % revtus. Le rseau dintrt conomique (voirie principale), essentiellement celui hrit de lpoque coloniale, apparat dsarticul et peu quilibr: orient sur le centre ville dans le sens est-ouest avec une absence de transversales, une faible ouverture sur les zones doccupation rcente lest, sans continuit sur des itinraires en raison de ltat physique ou des capacits qui ne correspondent pas sur certaines sections. Le rseau ferr est constitu de deux rseaux (Aero et Kasangulu) qui disposent dun potentiel permettant de desservir un tiers de la population. Labsence de voies transversales se traduit par un allongement des distances et une concentration du trafic sur les axes principaux, provoquant ainsi des embouteillages. Offre en transport collectif : le transport collectif est largement domin par les transporteurs artisanaux, avec des vhicules (essentiellement minibus et taxis) dans un tat de dlabrement avanc. Le prix officiel est sans commune mesure avec le cot dexploitation des vhicules dautant plus levs que les vhicules sont gnralement anciens, trs surchargs et les routes dgrades, ce qui oblige les oprateurs effectuer des trajets courts, augmentant du mme coup les cots des dplacements. Le mode de conduite des chauffeurs et la faible rglementation de la circulation aggravent la situation. Seul City Train, oprateur public, exploite environ 80 grands bus dans la

Une offre insuffisante, mais surtout inadapte


Le rseau routier et ferr interurbain na pas volu depuis lIndpendance. Faute dentretien il sest largement dgrad, surtout depuis les annes 1980. De nombreux axes travers le pays ont ainsi totalement perdu leur revtement, devenant non carrossables mme par les vhicules lgers. Il en dcoule de vastes zones totalement enclaves, o les distances parcourir pour atteindre un point daccs aux transports en commun (voirie revtue) sont hors de porte. A lexception de quelques villes comme Lubumbashi, les transports en commun sont domins par des petits oprateurs artisanaux disposant dun parc de vhicules de petite capacit et en mauvais tat, ce qui renforce la congestion ainsi que la pollution. Ces vhicules reprsenteraient plus de 50 % du trafic journalier, 75 % aux heures de pointe. Les tarifs pratiqus, grevs par la mauvaise qualit de linfrastructure et les mauvaises conditions dexploitation, apparaissent levs pour une bonne partie de la population. Les infrastructures ferroviaires interurbaines sont sous-exploit ou mme ont disparu (Katanga). Loffre en transports collectifs apparat donc inadapte, puisquelle ne couvre que trs partiellement les besoins.

La marche pied reste le principal mode de dplacement en ville.


Toutefois, on note, depuis quelques annes, lmergence de vlos et motos-taxis, favorise la fois par ltat de la voirie et la modicit des revenus. Ce mode de transport, malgr quelques prcautions comme lobligation du port des casques Bukavu, ne fait lobjet daucune attention particulire pour le moment, ce qui risque de conduire lanarchie observe dans certaines villes africaines (Cotonou, Douala), aggravant la situation actuelle.

Des pouvoirs publics absents


Jusquici, les pouvoirs publics sont apparus impuissants, incapables dassurer (i) ni la moindre rgulation sur un march caractris par une concurrence sauvage entre oprateurs; (ii) ni la facilitation de lexercice de lactivit de transport de masse; (iii) ni le dveloppement et lentretien du rseau.

246 ville. Sa contribution (environ 25.000 passagers/jour) reste toutefois marginale. La situation de ce dernier, dj critique, est aggrave par le phnomne des voyageurs non payants (dont les membres des forces de lordre, membres de la Croix-Rouge, journalistes et agents du Ministre des transports et voies de communication) qui reprsentent prs du quart des personnes transportes. En 2006, la dure moyenne dun dplacement en transport collectif tait de 64 mn, dont 22 mn de marche pied (normalement environ 2km), et le temps dattente tait denviron 15 mn. Pour ce qui est des dplacements urbains en train, une enqute mene en 2008 montrait quils taient plus attrayants car moins chers par rapport aux taxis et minibus. Toutefois, ils apparaissaient trs coteux en temps, les temps dattente tant relativement longs (largement suprieurs 1h dans 50 % des cas) et environ 15 % des usagers du train dclaraient marcher 1 heure et plus pour rejoindre le rseau. Il apparat galement quil ny a quune faible articulation avec le transport par route, ce qui fait que les voyageurs par train ne peuvent pas utiliser les transports routiers pour complter leur dplacement, et utilisent plutt la marche. Par ailleurs, la faiblesse de loffre ferroviaire rduit la part de ce mode de transport un niveau relativement faible ( peine 10 600 passagers en moyenne par jour, alors que les zones desservies ont une population value 2,5 millions dhabitants). En outre, lexploitation du train apparat elle aussi greve par le phnomne des non-payants qui, en 2008, ont reprsent les 2/3 des passagers16.
15

247 linstar de celle de Bukavu, disposent ainsi du petit matriel dentretien; il en est de mme Kinshasa o la Ville-Province dispose de son propre parc, et mne des oprations ct de lOVD. Dune manire gnrale, si lon excepte une fois de plus Lubumbashi, lentretien routier est quasi inexistant. Aucun programme nest disponible et lexamen des budgets permet de relever des dpenses dentretien quasi nulles au niveau de lune ou lautre de ces structures (Bukavu par exemple). Les quelques oprations enregistres relvent plutt dactions durgence, pour faire face certaines catastrophes. La question du financement de lentretien des voiries est cruciale. Au niveau des Villes, lvaluation de leffort dentretien est difficile partir des comptes de la commune, notamment en raison de la confusion entre nature et fonction des dpenses. Les dpenses dentretien se concentrent souvent sur (i) la voirie travers le balayage des rues et (ii) les btiments de la Mairie et les cimetires. Il se traduit en salaires pour les contractuels, plus quen matriel. En tout cas, la marge de manuvre budgtaire est bien trop troite. Au niveau des Provinces, quelques efforts sont faits, essentiellement pour lacquisition dengins afin de raliser quelques travaux en rgie. Au niveau de lEtat, on note un frmissement depuis 2009, avec les premiers pas du Fonds National dEntretien Routier. Le dmarrage des activits de cette structure et les premiers programmes lancs sont trop rcents pour que lon puisse en tirer des conclusions. Toutefois, il est craindre que les attentes des uns et des autres, en particulier dans les villes autres que Kinshasa, ne soient rapidement dues, celles-ci tant trop importantes par rapport ce qui peut provenir du Fonds, dont la vocation premire reste le rseau interurbain. Carte 3.5: Typologie de la voirie de Kinshasa

Les enqutes menes par CIMA en 2006 indiquent galement que, contrairement ce que lon pourrait croire, il ne se pose pas un problme de capacit du rseau, ce qui semble confirm par lvolution de la situation conscutive aux rcents amnagements: la circulation est principalement ralentie par ltat des chausses, lindiscipline des usagers et linfluence nfaste des activits riveraines le long de certains axes. Lexemple ci-dessus et diverses analysent montrent galement que, dans la plupart des villes, la demande est en fait contrainte par loffre, tant en termes quantitatifs que de cot du service.

Un entretien des voiries trs insuffisant


Lun des points essentiels de lintervention des pouvoirs publics concerne lentretien des voiries urbaines. Ici aussi, les responsabilits sont partages (disperses) la fois entre la Province, la Ville et lOffice des Voiries et Drainage, cette dernire tant une structure nationale dpendant directement du Ministre des Infrastructures. Certaines mairies,
15 Satisfaction des besoins de mobilit : Enjeux sociaux, conomiques et politiques - Cas du phnomne des passagers non payants dans le transport en commun Kinshasa en Rpublique Dmocratique du Congo , Venance WOTO NDJONDO, 2008 16 ONATRA, Dpartement des Chemins de fer, Direction des Chemins de fer urbains, Rapport dactivits 2008 , Kinshasa, Janvier 2009, p.4.

Source : Cellule infrastructure

248

249 rend de plus en plus difficilement acceptable par les oprateurs les rajustements des tarifs ; les conditions dhygine dsastreuses engendrent probablement des cots de sant. Encadr 3.7: Les marchs de Bukavu Bukavu comporte un important march (Kadutu) dont linfluence dborde les limites de lagglomration pour atteindre lensemble du Sud-Kivu et mme les autres provinces. Il est galement un lieu dchanges avec ltranger (Rwanda mais surtout Tanzanie) pour limportation des biens manufacturs. Cest un march polyvalent, de redistribution, puisquon y trouve aussi bien des oprations de dtail que de vente en gros et demi-gros, tout comme une multitude dactivits connexes de pr-transformation (moulins crales etc.). Il occupe un espace denviron 3,5ha au cur dun quartier ancien, et comporte une srie de hangars et des boutiques o se vendent aussi bien des produits vivriers que manufacturs, ainsi que des matriaux de construction. Le site, comme dailleurs le reste de la ville, est accident, ce qui complique limplantation des constructions et des circulations. Mais au-del de cet lment naturel, loccupation du site ne permet pas doptimiser le rendement de ce march: son accessibilit est limite par un mauvais tat des voies adjacentes mais aussi leur envahissement, qui rendent la circulation pnible, les amnagements nayant pris en compte, ni la ncessit de plates-formes de chargement/dchargement pour les marchandises en provenance ou destination de lextrieur de la ville, ni les besoins en espaces de stationnement pour les vhicules de transport en commun dont certains desservent la zone rurale entourant la ville. A lintrieur du primtre couvert par les activits marchandes, les espaces rsiduels sont pris dassaut par des constructions plus ou moins anarchiques, qui ont renvoy les commerants jusque sur les circulations. Lquipement a, sur une partie du site, bnfici damnagements divers dont un rseau dassainissement eaux pluviales, mais dont le fonctionnement est rendu difficile par loccupation dsordonne du site. Au plan de la gestion, interviennent trois acteurs : la mairie pour la partie amnage, le reste tant partag entre la commune de Kadutu (sur laquelle est rig lquipement) et une cooprative de commerants. Tout cela en rajoute la confusion, en particulier dans loccupation du site. A la fin, cet important quipement, malgr lnorme sollicitation dont il est lobjet, ne runit pas les conditions de salubrit, dhygine, daccessibilit et doccupation permettant doptimiser son rendement et fournir aux usagers des services de qualit: les changes sont ralentis par les difficults de circulation, son exploitation nest pas optimale du fait du non amnagement de lensemble du site, et les conditions de salubrit sont mauvaises.

Des quipements marchands insuffisants et mal grs


Les quipements marchands (marchs et gares routires) jouent un rle important dans les changes entre les centres urbains et leur hinterland. Les marchs constituent des plates-formes dchanges entre les producteurs des zones rurales qui y vendent leurs produits vivriers, et qui y acquirent des produits manufacturs. Ils permettent ainsi au monde rural de mieux couler ses produits et donc de tirer avantage du niveau de revenu montaire plus lev dans les zones urbaines. Le transport de ces produits et des personnes issus des zones rurales se fait avec des vhicules de diffrents gabarits (camions et minibus surtout) qui ont besoin de circuler et, surtout, deffectuer les oprations dembarquement/dbarquement dans des conditions telles quelles ne constituent une gne ni pour elles-mmes ni pour le reste de la circulation urbaine. Force est de constater que, dans ce domaine aussi, les villes du Congo ont pris un important retard, avec des effets ngatifs importants, particulirement sensibles. En ce qui concerne les marchs, lexception notable de quelques agglomrations comme Lubumbashi17, le nombre de marchs et de places de marchs est sans rapport avec les besoins dune conomie populaire qui est le principal exutoire des sans emploi stable, et surtout les femmes la recherche de moyens de subsistance. Kinshasa, par exemple, malgr ses 8 millions dhabitants, ne dispose que de 4 vritables marchs, les nombreux autres espaces marchands tant, pour lessentiel, constitus de simples points de regroupements, squattant des espaces publics, sans la moindre commodit. En particulier, les activits de vente en gros sexercent dans des conditions difficiles, qui renchrissent le cot des produits et, au final, pnalisent les consommateurs finaux comme les producteurs ruraux. Labsence ou linsuffisance dquipements de stockage, les mauvaises conditions de conservation, le manque de place pour le stationnement des vhicules et les oprations de chargement/dchargement, les problmes dhygine et dinscurit sont gnraux. Le dbordement ou tout simplement lexercice des activits de gros sur la chausse sont sources de nuisances multiples. La dperdition des marchandises est leve au niveau des marchs de dtail et contribue au renchrissement des produits aux consommateurs. Au total, ce dficit en quipements lchelle urbaine engendre une srie de cots conomiques: Loccupation des emprises et le dsordre dans lequel fonctionnent les marchs dapprovisionnement et de redistribution crent dimportants dysfonctionnements de circulation qui renchrissent les cots dexploitation des vhicules; le dsordre dans lequel fonctionnent les marchs complique la perception des droits et pse sur les rendements de lquipement et les possibilits dentretien; la dgradation continue du service fourni
17 Dune manire gnrale, on y dnombre plusieurs marchs amnags et leur distribution est plus quitable sur le territoire de lagglomration. Situs pour la plupart aux entres de la ville, ils sont commodes pour le monde rural en mme temps quils gnent peu la circulation.

250 A ct de cet quipement central dans la ville, on note des marchs de moindre importance, mais surtout une multitude de marchs flottants de porte purement locale squattant les moindres espaces libres ou installs dans les emprises des voies. Au total, le niveau damnagement, le mode de fonctionnement et les conditions daccessibilit au principal march de Bukavu ne permettent pas une intensification des changes avec lhinterland, qui sont une source potentielle de croissance pour ce centre administratif et sa rgion. Un secteur priv et une socit civile peu sollicits Limplication du secteur minier dans la gestion urbaine Lune des singularits du Congo est limplication des miniers dans la gestion urbaine. A la faveur des clauses inscrites dans les contrats de concession, les oprateurs ont, sous des formes diverses, mis en place des dispositifs dappui au dveloppement local. La forme la plus usite est la fondation, travers laquelle ils financent diverses activits dont principalement des quipements sociaux (coles, centres de sant) au bnfice de la population, aussi bien en termes de construction, dquipement que de fonctionnement. Dautres simpliquent dans la construction et lentretien de routes. Certains interviennent mme en amont, en prenant des initiatives pour combler le vide laiss par les pouvoirs publics en matire de planification et de programmation. Cest le cas, par exemple, avec Anvil Mining qui, en 2007 a initi un exercice de programmation des infrastructures et quipements de Lubumbashi; ou encore de Tenke Fungurume Mining en 2009 avec le plan de gestion du dveloppement urbain de la localit de Fungurume au Katanga. Les oprateurs miniers disposent de moyens relativement importants, indexs sur leur production et sur les cours des minerais, qui peuvent contribuer combler provisoirement la faiblesse des moyens des villes et provinces. Toutefois, ces initiatives, aussi nombreuses et ambitieuses soient-elles dans certaines rgions plus particulirement concernes (Katanga, Kasa, etc.), ptissent des insuffisance du cadre institutionnel et conventionnel, et du poids des habitudes du pass qui font que beaucoup rvent encore de la cit minire, cre et gre intgralement par loprateur minier. Il en dcoule soit une sous-exploitation des potentialits offertes par les clauses contenues dans les concessions, soit, linverse, une quasi-substitution des compagnies minires lEtat sur des activits pourtant rgaliennes, ce qui oblige souvent ces compagnies y aller pas mesurs, sans pouvoir donner la pleine mesure de leurs capacits. La qualit de certaines des ralisations est par ailleurs souvent discutable. Certaines dentre elles sont menes en marge des politiques nationales, ce qui contribue brouiller laction des pouvoirs publics. Cest le cas par exemple des quelques coles construites par TFM, qui constituent des lots de prosprit contrastant avec la

251 misre ambiante, parce que ultramodernes et avec frais de fonctionnement pris en charge pour lentreprise minire. Cest le cas galement de quelques panneaux de signalisation offerts par un oprateur de Lubumbashi, qui ne sont manifestement pas aux normes. Au total donc, limportante dynamique du secteur priv et en particulier des oprateurs miniers, pour porter entirement ses fruits, devrait bnficier dune relation plus structure avec les pouvoirs publics, dfinissant de manire claire les engagements/obligations de chacune des parties. Encadr 3.8: Exemple de Tenke Fungurume Mining au Katanga 18 [] TFM suggre la mise en place dune Fondation statut associatif (ONG cre sous couvert de la loi 004/2001) gre de manire partenariale par TFM et les autorits locales. La mission principale de cette Fondation serait: de dfinir le programme daction annuel (secteurs privilgis: sant, ducation, agriculture, dveloppement conomique) et, de grer le Fonds de dveloppement Social aliment par TFM hauteur de 0,3 % de ses revenus nets (cf. engagement pris dans le contrat de concession), des fonds de contrepartie mis disposition par les autorits locales et nationales, et, le cas chant, des financements extrieurs esprs des bailleurs intresss intervenir (USAID, DFID, ventuellement SFI ou BEI). La constitution de la Fondation reposerait sur les principes suivants: distinction, au sein du Conseil de Direction (Board of Directors) dune reprsentation majoritaire dtenue par TFM, et de membres extrieurs intgrant: un reprsentant de la Province, le maire de Kolwezi, lAdministrateur Territorial de Lubudi, les Chefs coutumiers (Mwani Minongo et Nguba), le reprsentant de lassociation des Forces Vives et autre reprsentant de la socit civile, un secrtariat et une quipe technique constitue de salaris TFM, un manuel de procdures rpondant aux rgles de transparence recherches, etc. Concernant lalimentation du FDS, plusieurs hypothses sont voques mais doivent tre clarifies: la possibilit dalimenter le Fonds avec dautres crdits TFM que le 0,3% contractuel, notamment pour des grandes infrastructures plus directement lies au fonctionnement de la mines (par exemple des routes provinciales),
18 Extrait du rapport Plan de Gestion pour le Dveloppement Urbain de Fungurume , TFM, ralis par GROUPE HUIT, novembre 2009.

252 la possibilit de disposer de fonds de contrepartie (notamment les 15 % issus de la rtrocession du Gouvernement central sur la fiscalit et la redevance minire), enfin, la perspective de voir les bailleurs de fonds internationaux sintresser au financement des actions du PGDU de Fungurume; dores et dj, des contacts ont t pris avec DFID et lUSAID. Concernant la cl de rpartition des ressources du Fonds, TFM envisagerait que 60 % des fonds soient allous aux communauts de la Concession (Fungurume, Tenke, villages) et 40 % Lubudi (20 %) et Kolwezi (20 %).
Quelques expriences de gestion communautaire de services urbains

253 participation et, (ii) les difficults dadaptation de la plupart des gestionnaires locaux et provinciaux. La question de la participation de la population butte galement sur un srieux obstacle : le poids des habitudes du pass, avec surtout la gratuit autrefois pratique des services urbains dans certaines parties des villes, en particulier les cits de cadres des agents des socits minires (Lubumbashi, Kolwezi, etc.) et de certaines entreprises dEtat. Ces pratiques ont pour effet, aujourdhui, de conduire un refus de participation de certaines catgories de populations, voire lincivisme.

Opportunits, priorits et recommandations


a. Orientations du DSCRP Opportunits
La stratgie du Gouvernement Le Gouvernement a adopt en 2006 le Document de Stratgie de Croissance et de Rduction de la Pauvret (DSCRP), quil prsente comme le cadre unique de planification du dveloppement. Bien que ses objectifs soient court et moyen termes (2006-2008), il constitue le document de rfrence de la politique nationale, et sinscrit dans le cadre fix par les objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD). Dans un contexte de reconstruction du pays, il est cens permettre une mise niveau des institutions et des structures de lEtat, ainsi que la mise en place des politiques sectorielles appropries qui rpondent aux objectifs des programmes dfinis. La question du dveloppement urbain est peu prsente dans ce document. La dimension conomique de la ville nest pas mise en avant et le secteur urbain est abord essentiellement sous langle social, en particulier au travers du logement. Toutefois, le document a pour mrite de mettre en exergue certaines insuffisances du secteur et de proposer des lments de stratgie. Il cite ainsi, entre autres problmes, (i) le non-respect de la rglementation existante, (ii) linsuffisance des mesures daccompagnement, (iii) linsuffisance des politiques et programmes de dveloppement et damnagement du territoire, (iv) linexistence de politiques/programmes de dveloppement en milieu rural, (v) linsuffisance des politiques et programmes spcifiques doccupation des espaces, et (vi) labsence des politiques de gestion et de traitement des dchets. Le DSCRP prconise ainsi deux axes dintervention pour le secteur urbain: Lamlioration des conditions de vie des populations urbaines, travers un certain nombre dactions : (i) la rduction des carences en voirie ; (ii) laccs des populations une habitation dcente ; (iii) le traitement et lvacuation des dchets solides et liquides ; (iv) lvacuation des eaux uses domestiques ; (v)

Les initiatives communautaires les plus probantes sont celles relatives la coproduction de services dapprovisionnement en eau et denlvement des ordures mnagres dans la ville de Kinshasa. Le programme dalimentation en eau potable dans certaines communes priphriques de la ville de Kinshasa (Kimbanseke et autres) est financ par lUnion Europenne, avec une participation significative des bnficiaires qui ont mis en place des comits de quartiers chargs dassurer la gestion des bornes fontaines et des sources. Le projet est en cours dexcution depuis deux ans, avec des rsultats apprciables, les populations russissant rhabiliter les quipements et mme en construire de nouveaux. Une dynamique similaire est observe au niveau du PAUK19, toujours financ par lUnion Europenne sur trois communes de Kinshasa, et qui concerne le volet enlvement des ordures: la pr collecte est entirement prise en charge par les populations, soit par un apport direct au point de transit amnag, soit par paiement dune redevance auprs dagents de pr collecte qui assurent cette tche. On citera galement les Forces Vives, structure reprsentative de la population, mise en place Fungurume avec lappui de lentreprise minire TFM, qui est fortement associe aux dcisions de gestion de cette localit de prs de 81 000 habitants mais qui na quun statut de Cit, et donc dans laquelle lEtat est sous-reprsent. Des actions de bnvolat sont galement enregistres ici et l, tout comme on a pu lobserver. Dans certaines villes linstar de Lubumbashi, des associations de riverains prenant en charge lamene dlectricit, mais celles-ci restent sporadiques. A la mme chelle, il y a diverses actions conduites par des ONG, notamment religieuses, dans les services de base que sont le scolaire et la sant. Au total, la participation des citoyens aux dcisions de gestion urbaine demeure limite. Les causes principales des insuffisances releves semblent rsider dans (i) labsence dun cadre rglementaire permettant douvrir le champ des incitations la
19 Programme dAssainissement Urbain de Kinshasa.

254 lducation et la sensibilisation de la population aux problmes de la salubrit publique ; (vi) lamlioration des conditions dapprovisionnement par une large couverture gographique des centres dapprovisionnement. Lamlioration de la gestion urbaine en renforant la responsabilisation et la transparence, grce aux actions suivantes : (i) la souverainet fiscale urbaine effective ; (ii) lorganisation de la perception des taxes municipales ; (iii) laccroissement de la desserte en moyens de transport ; (iv) laugmentation du nombre dquipements sociaux et (v) lorganisation et lencadrement du secteur informel ; (vi) la production des nouveaux plans durbanisme pour les grandes villes et les centres moyens. Il ny a donc pas, proprement parler, de stratgie urbaine. Mais, comme on le voit, ces axes dintervention et les actions qui y sont associes, ont le mrite dexister, de rpondre certaines proccupations voques ci avant et, surtout, de ntre en contradiction avec aucune dentre elles.

255 amlioration des moyens humains et matriels : remise niveau des agents du Cadastre et remplacement de ceux qui nont pas les comptences suffisantes ainsi que lacquisition de matriel de terrain performant; instauration dune responsabilit pnale des Conservateurs en cas de litige; et mise en place dun corps des mandataires fonciers, pour suivre les tapes de la procdure.

Les contraintes
Au regard du contexte ci-dessus dcrit et de lhistoire rcente du Congo, il est vident que lenvironnement reste porteur de nombreuses contingences qui constituent des facteurs limitatifs. La faiblesse des capacits des administrations publiques va probablement perdurer pour quelques temps encore. Il est tout fait illusoire de croire que les ambitions affiches par certaines administrations sur le niveau de formation des cadres, linstar de celle en charge du foncier, vont tre atteintes court terme. Comme dans un systme thermodynamique o tout se tient, ladministration est souvent le reflet de la socit et un changement en profondeur ne peut tre que lent et progressif. A cela sajoutent dautres sources de rsistances inhrentes au poids du pass (poque glorieuse mais aussi priode de guerre) avec ses habitudes qui vont probablement tre difficiles changer. De nombreuses couches de la population restent attaches des pratiques comme celle de la gratuit des services, qui est loin de correspondre la ralit daujourdhui. Dans les rgions de lEst, la guerre a induit un incivisme dont lradication prendra ncessairement du temps. Au-del, malgr les avances enregistres sur tous les plans depuis une dizaine dannes, les acquis restent fragiles.

La reprise de la planification urbaine


Depuis 2008, la prise de conscience de lextension anarchique des villes et des conditions de vie difficiles des nouveaux arrivants a abouti une volont affiche de la part du Gouvernement de relancer les activits de planification urbaine. Le premier objectif est didentifier, contrler et structurer les zones dextension. Un Plan Urbain de Rfrence a t ralis pour la ville de Lubumbashi, et ltude dun Plan Gnral dAmnagement de Kinshasa devrait tre lance trs prochainement par le Gouvernorat de la Ville-Province, sur un financement de lAgence Franaise de dveloppement. Lattente est trs forte dans ce domaine, de la part des EAD qui souhaitent mieux matriser le dveloppement de leur urbanisation, mais aussi des partenaires techniques et financiers de la RDC, qui souhaitent disposer de documents de rfrence pour assurer une meilleure cohrence de leurs interventions.

Le souci de renforcer la scurit foncire


Ce thme est devenu une priorit du Gouvernement, qui en a fait lun des piliers de lamlioration du climat des affaires. Le Ministre des Affaires foncires a ainsi engag plusieurs chantiers et est la recherche active de partenaires pour mener ces tches. Ses projets concernent principalement les points suivants : refonte des textes rgissant le foncier et lurbanisme, devant saccompagner dune campagne dinformation; informatisation des donnes et numrisation du cadastre, pour amliorer la traabilit et, de ce fait, le caractre inattaquable des documents;

Axes dintervention en matire de gestion du dveloppement urbain


Le diagnostic a mis en exergue dimportants dficits combler au moins partiellement pour permettre aux villes congolaises dapporter leur pleine contribution la croissance conomique. Il apparat que, dune manire gnrale, les besoins sont importants et les populations, aprs ces dcennies de turbulence, sont trs impatientes. Face elles les pouvoirs publics apparaissent dmunis, aussi bien en termes financiers, humains que doutils de gestion. Les contraintes sont nombreuses. Ds lors, si lon veut trouver un moyen terme entre la dimension conomique de la ville dfendue ici et la vision sociale privilgie par le DSCRP, la dmarche doit sarticuler autour de deux axes complmentaires:

256 avoir une vision globale permettant de trouver un compromis entre les interventions dintrt conomique et celles dimension plus sociale; avoir une approche progressive, en acceptant de commencer avec des objectifs relativement modestes, plutt que de viser tout de suite des niveaux de service trs levs. Un pralable aux actions engager est lamlioration du niveau dinformation sur les villes.

257 Toutefois, il sagira de rester raliste, en collant au plus prs de la ralit du pays et aux besoins immdiats des utilisateurs des donnes, sans viser tout de suite des niveaux de complexit sans rapport avec les capacits de gestion. Ainsi, cet observatoire des villes20 pourrait sattacher prioritairement collecter, traiter et restituer les donnes sur les aspects ci-aprs, dabord pour les principaux ples dmo-conomiques rgionaux puis pour les centres de moindre importance: gographie : laboration de fonds de plans ( croquis urbains ) partir des images satellites compltes par de lgres enqutes au sol; infrastructures : numrisation des linaires des rseaux de voirie, lectricit et eau potable, transport public, dispositifs de collecte des ordures mnagres, puis progressivement donnes numriques sur leurs caractristiques (tat, dimensions etc.); quipements: localisation des coles, centres de sant et autres, avec si possible, donnes numriques sur leur niveau doccupation; dmo-conomie : population par quartier, budget de la commune, mais aussi investissements publics et poids conomique. Pour cela, il sagira principalement, dans un premier temps, dacqurir les images satellite des villes et den faire une restitution ; celles fournies par google earth sont suffisantes dans un premier temps. Par la suite, il faudra collecter des donnes existantes auprs des organismes qui sont en charge de les produire de manire rgulire (autres administrations, communes, concessionnaires des rseaux, agences dexcution de projets, tablissements publics etc.), les mettre en cohrence et les traiter pour assurer le suivi de lvolution des indicateurs cls. Il sagira donc plus de mettre en place un systme dinformation commun entre le B.E.A.U. et les principaux producteurs de donnes au niveau des secteurs public, parapublic et priv. En fonction des moyens disponibles, un Atlas des villes de la RD Congo pourrait tre produit, une priodicit biennale. Cela ncessitera probablement une assistance technique temporaire au B.E.A.U. ainsi quaux fournisseurs de donnes pour que ces derniers produisent rgulirement celles ncessaires au systme dinformations sur les villes et la gestion urbaine.

Amliorer linformation sur les villes


Mettre en place une politique urbaine ncessite de disposer dun systme permettant de dfinir les investissements publics qui auront le plus dimpact sur le dveloppement conomique et la rduction de la pauvret. A un autre niveau et dans une perspective plus macroconomique, il doit galement permettre dvaluer le poids dmo-conomique de chacune dentre elles, de caractriser sa fonction et son importance dans larmature urbaine du Congo, afin de dterminer son impact sur la croissance lchelle du pays. En labsence de ces donnes, le choix des villes dintervention et la dfinition des actions prioritaires raliser dans chacune dentre elles risquent de relever de larbitraire. Face lampleur des besoins satisfaire lchelle du pays, une allocation non optimise des ressources serait un frein majeur pour le dveloppement conomique du pays tout entier. Au regard de larchitecture institutionnelle du pays et des capacits limites des institutions charges de la gestion urbaine, la structure la plus approprie pour accueillir un tel systme est probablement le Bureau dEtudes dAmnagement et dUrbanisme (B.E.A.U.), qui est une structure rattache au Ministre des Infrastructures, mais qui assure une interface efficace avec le Ministre de lUrbanisme. Pendant les annes 1970 et 1980, cette structure a ralis de nombreuses tudes durbanisme et damnagement du territoire au Congo, grce un important appui financier et technique de la Coopration franaise. Malheureusement, elle na pas rsist au difficile contexte travers par le pays ces dernires dcennies; les programmes ont t suspendus et les locaux ont t victimes de pillages au cours desquels lessentiel de la documentation a t perdu. Avec lappui de lAgence Franaise de Dveloppement et de lUnion Europenne, le B.E.A.U. vient de voir ses locaux rhabilits et dispose dsormais dun atelier de cartographie numrique entirement quip. Ces moyens lui permettent de se redployer, en particulier sur Kinshasa o, grce au SIG produit par la Coopration Japonaise ( JICA), il apporte une importante contribution aux tudes de prfaisabilit de projets (5 Chantiers). La rputation tablie et la place que cette structure a toujours occupe dans la gestion urbaine au Congo font quil apparat bien places pour dvelopper un tel systme, partir de lembryon existant, puisquil jouit dune lgitimit certaine auprs de la plupart des acteurs du secteur.

Concevoir une vision pour lamnagement du territoire


Dfinir et appliquer une politique damnagement du territoire La revitalisation de lconomie des villes est tributaire des relations que celles-ci entretiennent, dune part, entre elles et, dautre part, chacune delles avec son hinterland. Les centres urbains, consommateurs de biens, sont des opportunits pour leur hinterland ou tout le moins les bassins de production locaux qui leur fournissent de quoi se nourrir. Dans de nombreux cas, la vie conomique de nombreux centres urbains est (ou devrait tre) assise sur lagro-industrie, consommatrice des produits des campagnes. Dans une
20 Il pourrait tre dnomm CIVIC : Centre dInformation sur les Villes du Congo.

258 vision plus large, les villes servent de march, lieu dchange pour les populations rurales qui viennent sy approvisionner en produits manufacturs et autres biens ncessaires lamlioration de leurs conditions de vie. De ce fait, les interventions en milieu urbain pourraient avoir des effets importants non seulement sur les villes elles-mmes mais aussi sur leur hinterland. Ces interventions mritent une attention particulire compte tenu de leur importance stratgique dans la lutte contre la pauvret au plan national. Amliorer la communication entre les centres urbains et leur hinterland productif Amliorer la communication entre les centres urbains dune part et les bassins de production dautre part est donc indispensable, en particulier dans les rgions au potentiel agricole important comme le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et le Maniema. Dans ces rgions, la demande urbaine apparat tre le vritable moteur du dveloppement rural: les ruraux doivent pouvoir avoir accs, directement ou indirectement, la clientle solvable qui se trouve dans les centres urbains. La rhabilitation des infrastructures de transport rural apparat donc comme une condition ncessaire pour le dveloppement conomique des villes et des rgions qui les entourent. Toutefois, cette condition ne sera pas suffisante : il restera la question de la mobilisation des oprateurs conomiques. Il sagira donc davoir une approche intgre prenant en compte non seulement le besoin en infrastructures de transport, mais aussi les autres moyens mettre en uvre pour valoriser les potentialits de chaque territoire (financements, mesures daccompagnement du dveloppement des filires etc.). En ce qui concerne les infrastructures, lobjectif est de faciliter les changes entre les zones de production et les marchs de consommation, ainsi que lapprovisionnement en intrants de ces zones, et assurer une meilleure valorisation du potentiel agricole des zones concernes. Cela passe ncessairement par un inventaire socio-conomique destin dfinir les niveaux dintervention, afin de rentabiliser les travaux. Mme si cela touche la politique routire dans son ensemble, il semble important de souligner que face lampleur des besoins, il ne serait pas pertinent de dgager un rseau prioritaire sur lequel on mettrait laccent avec un niveau de service normal. Cette approche, mise en uvre dans de nombreux pays, a pour principal inconvnient son caractre inquitable, puisquil conduit inluctablement labandon des zones situes hors de ce rseau21.

259 Lapproche prconise ici est donc que cet inventaire conduise la dfinition de niveaux de service (de confort des usagers)22, qui serviraient de base dintervention sur lensemble du rseau, en fonction de limportance socio-conomique de la piste concerne, aussi bien en rhabilitation quen entretien. Les amnagements seraient faits uniquement par rapport au niveau dsir, par arbitrage lintrieur de lenveloppe financire disponible. Les niveaux de confort pourraient alors tre progressivement revus la hausse, en fonction des moyens disponibles. Cette approche est, bien entendu, compatible avec lassociation des populations bnficiaires lentretien des routes dintrt purement local. Amliorer la communication entre les centres urbains Les liaisons entre les diffrentes agglomrations, en favorisant la circulation des biens et des personnes, participent au dveloppement conomique de celles-ci, en crant des opportunits quasi inexistantes aujourdhui et mutuellement bnfiques pour lconomie. Les agglomrations urbaines constituent des ples metteurs et rcepteurs de flux dont lintensit est souvent en rapport avec la taille des villes, mais aussi les complmentarits qui peuvent stablir entre elles. Ces liaisons, dj dmocratises avec la tlphonie mobile, gagneraient tre rtablies au plan physique. Un maillage principal est donc indispensable, au moins entre les principales villes. Il importe donc, l aussi, que les importants travaux en cours (routiers en particulier) sinscrivent dans un schma densemble articul sur le rseau des villes, au regard du rle que les unes et les autres pourraient tre amenes jouer dans larmature. Ceci passe donc par llaboration dun schma national damnagement du territoire tirant parti de la complmentarit entre diffrents modes de transport (ferroviaire, routier, fluvial, lacustre), accordant une place de choix aux impratifs conomiques plutt qu lorganigramme des encadrements administratifs. Mettre la Ville au centre de la gestion urbaine Les Villes devraient, conformment la Loi, tre au centre de la gestion des services urbains. Elles devraient tre responsables dune part de larbitrage des demandes permettant une dfinition approprie des niveaux de service et dautre part de la matrise douvrage des travaux de construction et dentretien des infrastructures correspondantes. Ceci passe par une clarification des attributions des multiples institutions impliques actuellement dans les diffrents aspects de la gestion urbaine; cela ncessitera galement un renforcement des moyens financiers, afin quelles puissent faire face leurs nouvelles
22 Tous les itinraires seraient caractriss partir dun indice de circulation, qui pourrait tre dfini pour un vhicule type (mme le camion dans un premier temps) comme suit : NS0 : Interrompue de faon permanente, NS1 : Interrompue de faon momentane, NS2 : Pas dinterruption mais gne permanente; NS3 : Pas dinterruption mais vitesse rduite ; NS4 : Ni interruption ni gne particulire. En raison de la modicit attendue du trafic, on ne viserait pas des niveaux de confort trs levs (le NS3 serait un maximum, le NS4 tant rserv aux routes nationales en terre).

21 La politique du rseau prioritaire sur lequel on concentrerait les moyens suppose que ceux-ci soient suffisants pour raliser un entretien normal . Or, dans la plupart des cas et ce sera probablement le cas au Congo, ceux-ci sont insuffisants. Rsultat : non seulement la part en bon tat sur le rseau dit prioritaire stagne voire rgresse, mais surtout le non prioritaire est labandon.

260 attributions. Dans un contexte de dcentralisation, il parat logique que ce soit les Villes qui grent ces aspects, sachant que les gouvernements provinciaux doivent soccuper de toute la province et souvent des diffrentes villes ou cits qui peuvent sy trouver. En outre, que la gestion urbaine soit prise en charge sur le budget provincial peut entraner des dsquilibres dans les choix de dpenses, et lser le reste de la province au profit de la Ville dans laquelle se situe le Gouvernement provincial, par simple effet de proximit. Pour rappel, les comptences transfres la Ville selon la Constitution et la loi organique N08/016 du 2 juillet 2008 portent sur les domaines ci-aprs: infrastructures: construction des voiries, clairage public, amnagement du drainage et eaux uses, collecte et vacuation des ordures mnagres, amnagement des sources et forages de puits deau, construction et exploitation des microcentrales pour la distribution dnergie lectrique; quipements publics: amnagement et gestion des marchs (dintrt urbain); initiative de cration dcoles et construction/entretien des btiments scolaires dEtat ; autres btiments (muses, centres socioculturels,) et espaces publics; dveloppement urbain et foncier: plan damnagement de la ville; actes de disposition dun bien du domaine priv de la ville et actes de dsaffectation dun bien du domaine public de la ville. Hormis les btiments abritant les quipements de sant, la Ville se retrouverait comptente dans la majorit des infrastructures et des quipements publics. Mais, audel de ces aspects lgislatifs et rglementaires, il y a la logique fonctionnelle, qui voudrait que certaines activits soient menes lchelle o on peut en tirer la meilleure efficacit (principe de subsidiarit). Les comptences de la Ville devraient donc non seulement intgrer des investissements (constructions neuves) voqu par la Loi, mais galement porter sur les proccupations lies lentretien et la gestion. Il en va de mme pour la planification urbaine. Jusqu aujourdhui les Villes ne jouaient aucun rle dans les dcisions concernant les extensions urbaines, les Affaires Foncires au niveau Provincial en tant les seules responsables, alors que ce sont aux Villes ensuite de raliser les quipements, les routes, le drainage, lclairage public, dorganiser le ramassage des ordures Le nouveau texte lui confre la comptence dlaborer le plan damnagement, et de veiller son application. Cette dcentralisation devrait tre accompagne de la mise en place dune plus grande autonomie financire des Villes. Sans des avances sur cet autre terrain, le double objectif damliorer les conditions de vie des citadins et de renforcer le rle conomique des villes se trouve compromis. Un transfert de ressources supplmentaires au profit des villes apparat donc indispensable pour amliorer lefficience des villes et contribuer au taux de croissance escompt dans le cadre du DSCRP et des objectifs du millnaire. Toujours parmi les priorits, le renforcement drastique et rapide des capacits des entits administratives dcentralises et des services dconcentrs de lEtat apparat

261 primordial. Les capacits de matrise douvrage locale, quelle soit dlgue ou non, devraient galement tre notoirement renforces. Mettre en place un cadre contractuel entre les Villes et les Provinces, associant les autres acteurs En attendant laboutissement des rformes en cours sur le fonctionnement des EAD (lections locales, textes dapplication des lois de 2006 et 2008, etc.), il serait pertinent, au regard de la pluralit des parties prenantes et de leurs interventions parfois concurrentes, de mettre en place un cadre contractuel de type Contrat de Ville sur 3 ans entre la Ville et la Province, associant le secteur priv ainsi que la socit civile dans ses diffrentes composantes. Une telle dmarche aurait pour objectif de clarifier le rle de chacun dans cette priode de transition o lensemble des dispositions lgislatives et rglementaires na pas encore t pris. Elle permettrait de tester la capacit des diffrents acteurs se coordonner autour dobjectifs clairs bnficiant de lappui des bailleurs de fonds dans le cadre de projets spcifiques. Cette recommandation rsulte du constat que les diffrentes parties prenantes ont avantage rechercher, dabord entre elles et avec les moyens qui sont les leurs, des solutions pour amliorer laction publique sur le territoire de la ville; cela sans forcment attendre que la lgislation et ses dcrets dapplication soient pris. Le contrat de ville apparat donc comme une solution la complexit des relations entre les organismes centraux de lEtat et les autres niveaux de gouvernance urbaine par une dmarche la fois empirique et oprationnelle qui permettrait dattnuer, au cas par cas, les problmes de conflit de comptence et de centralisme excessif. Ce Contrat engagerait la Province et la Ville23 (et le cas chant les oprateurs conomiques, en particulier les miniers) sur des actions communes ou respectives visant amliorer les services la population. Il sagirait darrter (i) un programme unique triennal dinvestissement et dentretien et den partager les modalits dexcution; (ii) les modalits de gestion urbaine (mobilisation des ressources, mise en place de procdures et outils de gestion, actions de formation pour amliorer les capacits des acteurs). Par exemple, ce Contrat mentionnerait en clair les engagements de la Province en matire de rtrocession financire la Ville; cette dernire sengagerait affecter le produit de cette rtrocession certaines actions. De mme, les diffrentes parties disposeraient dune plate-forme pour optimiser la mobilisation des ressources locales. Dans le mme temps, un tel dispositif permettrait aux oprateurs privs de trouver un cadre dexpression de leur contribution au dveloppement de la ville, aussi bien au niveau dcisionnel qu celui plus oprationnel. En ce qui concerne la socit civile, en fonction du contexte de la ville, il sagirait de lui donner loccasion, travers la fois une participation au processus de dcision mais surtout au suivi, dapporter une contribution significative la gestion des affaires locales.
23 A Kinshasa, ce serait plutt entre lEtat et la Province.

262 Cela suppose toutefois, en fonction du contexte de chaque ville, une clarification de leur rle ainsi que des modes de reprsentation. Des initiatives comme celle mise en place par lentreprise TFM Fungurume (les Forces Vives) vont dans ce sens.

263 En attendant laboutissement de cette rforme qui est difficile parce que charriant de nombreux enjeux, il semble intressant de lancer, mme dans le contexte actuel, des actions de scurisation des titres, dans une logique de rgularisation, afin de reconstituer les fichiers fonciers. Au regard de limportance et du caractre sensible dune telle opration, on pourrait dmarrer par un projet pilote sur le secteur du centre-ville de Kinshasa, afin de constater et consolider les droits. En plus de ladministration foncire, les tribunaux seraient mis contribution avec, si besoin est, des audiences foraines pour trancher certains litiges. Amliorer la mobilit dans les principaux centres urbains La mobilit est un des lments essentiels de la comptitivit des villes aujourdhui, le transport public agissant comme le systme nerveux de la ville. Lobjectif gnral sera donc damliorer la mobilit urbaine par une rduction du cot et de la dure des dplacements. Cela passe par des travaux de remise niveaux certes, mais surtout par une planification et une meilleure programmation des investissements, ainsi que des actions de rglementation et de rgulation, en plus de laccent mettre sur lentretien. Elaborer des outils daide la dcision Les oprations menes ou en cours dans les principaux centres urbains du pays, ralises dans une logique de rattrapage, permettent de parer au plus press. Elles sont indispensables dans le contexte durgence. Toutefois, au regard la fois de limmensit des besoins et de la taille des villes ainsi que de leur rythme dvolution, il importe davoir une approche plus structure, en mettant plus de cohrence grce une planification et une programmation rigoureuses des investissements pour la gestion des dplacements. Il sagit galement danticiper sur la demande future, induite non seulement par laugmentation inluctable du niveau de vie (et donc de la motorisation) mais aussi par la reprise de lactivit conomique au sein ou en dehors des principaux centres urbains. Les cots de rattrapage des dsordres futurs seront trop importants pour la collectivit si un effort danticipation nest pas fait ds aujourdhui. Tout comme se fier aux impressions peut conduire des dpenses superflues ou tout au moins passer ct des priorits24. En ce sens, les dcideurs doivent disposer doutils pouvant leur permettre de faire des choix cohrents dans lespace et dans le temps, avec une vision prospective, fixant des objectifs moyen et long termes, ainsi que la recherche dactions concrtes mettre en uvre rapidement. Pour les villes de plus dun million dhabitants, et en particulier Kinshasa et Lubumbashi o les enjeux sont importants, il sera indispensable davoir recours des outils labors du type Plan des Dplacements Urbains.
24 A titre dexemple, en ce qui concerne Kinshasa, il nest pas certain que llargissement de certaines voies soit justifi, tout au moins du point de vue de leur capacit.

Rtablir les outils de base en matire de gestion urbaine et foncire


Rformer les textes sur lurbanisme et la construction, produire des plans La lgislation et la rglementation en vigueur en matire durbanisme et de construction ncessitent dtre mis en adquation avec le contexte socio-conomique du pays ainsi que la dcentralisation. Il sagira dagir la fois dans le sens de la mise en conformit avec les textes sur la dcentralisation et de simplifier les procdures. En particulier, les points ci-aprs devraient tre abords dans le cadre de la rvision de ces textes: les plans damnagement devraient tre consacrs aux principales villes (capitales provinciales par exemple), et ils seront accompagns de plans particuliers damnagement; pour les villes secondaires, on devrait pouvoir, dans un premier temps, se contenter de plans sommaires damnagement se limitant un schma de structure des voiries ainsi quune dlimitation des zones urbanisables ; il faudrait dicter de nouvelles rgles de porte gnrale de construction (qui seront alors seules valables dans les zones non couvertes par des plans particuliers damnagement), mais aussi revoir les procdures relatives aux autorisations de btir, la taxe de btisse etc. Bien entendu, il est indispensable, ds prsent, de redmarrer le processus de planification urbaine. Pour Kinshasa, lAgence Franaise de Dveloppement a mis disposition du Gouvernorat un financement pour la ralisation de plan damnagement et la rvision/laboration de trois ou quatre plans particuliers. Ces documents devraient tre disponibles courant 2011. Au niveau de Lubumbashi, un schma de structure de voirie labor dans la cadre du Plan urbain de Rfrence de la ville (BEAU financement AFD) devrait tre approuv dans les prochains jours, et aidera (re)structurer loccupation des espaces. Au niveau des autres villes, il y a urgence pour des plans damnagement, au moins pour les villes de plus de 300 000 habitants. Rformer la gestion foncire La rforme de la gestion foncire est incontournable si lon veut amliorer le climat des affaires travers une scurisation des investissements. La scurit foncire, qui est la base des investissements tant pour les oprateurs conomiques que pour les habitants, doit donc tre lun des chantiers. En ce sens, la loi foncire ncessite probablement dtre revue pour tre adapte la ralit socio-conomique des villes congolaises daujourdhui, mais il sagira davantage de rformer ladministration afin de mettre un terme aux pratiques frauduleuses. Cela passe par une simplification des procdures, lamlioration de linformation du citoyen ainsi que le renforcement de la transparence.

264

265 faire attention la problmatique des deux roues et en particulier des motostaxis qui, bien organises, peuvent constituer une alternative intressante pour les plus pauvres puisque moins cher tout en assurant un service en porte porte, en permettant surtout de contourner la difficult que constitue ltat des voiries. Poursuivre la mise niveau du rseau, mais accorder plus dimportance lentretien En mme temps que la mise en place des outils daide la dcision, il faudra poursuivre les efforts de mise niveau engags. Bien entendu, le rseau conomique continuera occuper une bonne place, mais il sera indispensable dintervenir galement sur les voies de dsenclavement des quartiers, avec pour objectif de rduire la distance par rapport un point accessible aux moyens de transport en commun (lidal tant 500 m, ce qui correspond environ 5mn de marche pied). La productivit globale de la ville en dpend, au regard de lincidence du transport de la population sur les dplacements dintrt conomique. Si le dveloppement local ncessite la rhabilitation dun environnement physique propice, cela passe dabord par lentretien du patrimoine public. Cet entretien est aujourdhui trs faiblement assur. Les effets directs et induits de cette ngligence sont considrables, tant sur la pauvret (accs aux services de base la population) que sur la productivit des entreprises. Sans entretien, leffet keynsien de la dpense publique locale sur lconomie locale est perdu. Ces effets ngatifs pourraient mme tre ressentis sur le comportement des mnages: pourquoi embellir son habitat et respecter lenvironnement si le secteur public ne montre pas lexemple? Ici, plus que pour la rhabilitation et les amnagements, une approche globale simpose : au regard de lampleur de la demande sociale, il semble indispensable dintervenir sur lensemble du rseau, avec des niveaux de service diffrencis et non se limiter un rseau dit prioritaire , qui condamnerait pour longtemps encore celles des populations desservies par les axes non prioritaires. Ce qui veut dire que lentretien (courant) doit tre tendu aux voies de desserte dans les quartiers. Il sagit l dun point essentiel car les amliorations apportes cette catgorie de voiries, aussi sommaires soient-elles (limites par exemple au passage des camions de livraison), sont susceptibles davoir un effet positif sur lconomie populaire dans les zones desservies. Pour ce qui est du niveau dintervention, il est vident que, pour des raisons defficacit, lentretien doit tre ralis au niveau de la Ville, qui doit lui affecter une part suffisante de ses ressources25. Dans ce cadre, il nest pas inutile, ici, de temprer quelque peu lenthousiasme au niveau de diverses instances avec la mise sur pied du FONER (Fonds National dEntretien Routier). Si cet organe, lorsquil aura atteint sa vitesse de croisire, sera un lment pivot de lentretien routier, il nen demeure pas moins quil est dabord destin aux routes interurbaines.
25 On citera cet effet les villes de Douala et Yaound, qui ont mis sur pied chacune son Compte dEntretien Voirie , sorte de fonds routier local, aliment hauteur dun minimum de 15% de leurs ressources.

Ce travail aurait les objectifs spcifiques suivants:


amliorer laccessibilit aux quartiers priphriques; limiter les risques et les nuisances : amliorer la scurit routire pour toutes les catgories dusagers, rduire les nuisances lies la circulation routire, en particulier en ce qui concerne le bruit et la pollution de lair; largir loffre globale de transport par le dveloppement des modes de transport (exploitation de bus de plus grande capacit, exploitation du rseau ferr et du fleuve pour le transport urbain des personnes et des biens); amliorer les conditions de dplacement des pitons lchelle de lagglomration; amliorer les conditions du transit urbain et amliorer la gestion des ruptures de charge: gare routires, plates-formes et aires de stationnement (rglementation, en particulier tude dune ventuelle tarification); prvoir des amnagements permettant de dissocier le transport des autres activits urbaines, en particulier la ralisation de voies de contournement de la ville (cas de Lubumbashi, voir concurrence rail/route); proposer une stratgie de rgulation de loffre globale de transport collectifs et les principes dexploitation des rseaux de transport; proposer un schma dorganisation des transports lhorizon 2020 ou 2025, avec une programmation des actions. La conduite de telles tudes ncessitera la ralisation denqutes qualitatives et quantitatives sur les dplacements (en particulier comptages et enqutes Origine/ Destination) pour constituer les matrices des dplacements et valuer le trafic de transit et les flux dchanges entre ces agglomrations et le reste du pays dune part et entre les principales zones des agglomrations dautre part. Il y aura galement des enqutes sur les transports en commun, le transport interurbain de personnes, les temps de parcours et le transit des marchandises, ainsi que des comptages au niveau des principaux carrefours. Pour les autres villes, on pourra se contenter de plans de circulation, mme simplifis, visant assurer la continuit des itinraires principaux comme les voies de transit, les grandes liaisons entre les principaux ensembles lintrieur de la ville ou encore celles desservant les principales zones mettrices/rceptrices de trafic (march central, zone industrielle etc.).

Quelques prcautions seront prendre dans le cadre de ces tudes:


trouver un compromis entre conomique et social , cest--dire se proccuper la fois du structurant dintrt conomique et du dsenclavement des zones sous-quipes;

266 De ce fait, la part qui revient lentretien des voiries urbaines devra tre gre judicieusement, la tentation tant en gnral forte, dans un contexte de pnurie comme cest le cas ici, dutiliser cette ressource pour la rhabilitation, voire des constructions neuves. Il apparat donc urgent douvrir un champ de rflexion sur les modalits daffectation de cette ressource aux centres urbains: cl de rpartition entre les villes, rseaux privilgis lintrieur des villes, types dintervention etc. En tout tat de cause donc, dans les villes, lventuelle dotation du FONER devra simplement tre utilise pour amorcer le dispositif dentretien, des moyens propres devant tre mobiliss pour lentretien. Amliorer la rglementation et la rgulation Les infrastructures et en particulier la voirie ne doivent pas tre considres comme une finalit, mais plutt comme le support dun service quil faut rglementer et contrler. Les interventions sur loffre en infrastructures, si elles sont indispensables, ne seront malheureusement pas suffisantes pour atteindre les objectifs de rduction de la dure et du cot des dplacements. Contrairement aux apparences, le taux de motorisation dans les centres urbains du Congo reste relativement bas, la mobilit (motorise) limite, par rapport aux autres villes africaines. Cest que, ici comme ailleurs, la rglementation et la rgulation des transports publics sont indispensables car les gains attendus des importants travaux en cours risquent dtre substantiellement rduits par les diffrents dsordres observs dans la circulation. Ces dsordres, en pnalisant lensemble des usagers et oprateurs conomiques, rduisent la capacit des transporteurs sinvestir pour moderniser leurs moyens. Mme sans action sur loffre en voiries urbaines, une meilleure rglementation et une rgulation des activits de transports permettraient de limiter les effets nfastes de la concurrence sauvage que se livrent les artisans. Il est ds lors indispensable dagir sur les plans rglementaire et institutionnel. Laccs lexercice de cette profession devrait tre rglement avec la mise en place dun systme dautorisations dont le renouvellement serait conditionn par le respect dun cahier de charges. Les rgles de circulation devraient galement tre revues, en accompagnement des amnagements sur la voirie, pour accorder la priorit aux vhicules de transport de masse, en particulier au niveau des carrefours. La rglementation na de sens que sil y a une autorit pour la faire respecter. En ce sens, il apparat urgent de mettre en place, au niveau de chacune des grandes villes, une structure charge de lorganisation et du contrle. Celle-ci serait charge de lanalyse des besoins, de la dfinition du rseau (plan des dplacements ou de circulation), de la rpartition du march (attribution des lignes de transport), du contrle de laccs ce march (autorisations dexploitation etc.), de la rglementation des tarifs, de la

267 dlgation de service publics etc. Dans le sens de la dcentralisation, lidal serait que cette tche soit assume au niveau des Villes, les ministres nayant des responsabilits quen termes de politique nationale et dinfrastructures primaires, ainsi que de matriel ou subventions pour les entreprises capitaux publics. Amliorer le fonctionnement des quipements marchands Les marchs constituent un des lments cl de lconomie populaire, dont la contribution la croissance conomique est loin dtre ngligeable. Il faudrait donc, lchelle de chaque ville du Congo et en fonction du contexte local, permettre ces quipements davoir le meilleur rendement possible la fois pour les usagers (et principalement les commerants) mais aussi pour la ville travers leur apport aux ressources publiques, ainsi que la rduction des nuisances quils peuvent occasionner. Cela passe par une intervention sur leur niveau damnagement, mais galement par une amlioration de leur gestion. Les marchs doivent cesser dtre perus comme des quipements sociaux (au mme titre que les coles et les centres de sant) mais plutt comme des quipements marchands devant tre rentables au plan financier. Toutefois, au regard de lampleur des besoins face la modicit des ressources publiques, il sera indispensable denvisager des partenariats public-priv, aussi bien pour les travaux que pour la gestion. En ce qui concerne les amnagements, largent public devrait tre exclusivement affect lamene de linfrastructure principale (eau, lectricit, circulations, assainissement, etc.) ainsi que les quipements collectifs (hangars, sanitaires, poste de police etc.), la construction des boutiques tant laisse linitiative prive, encadre par les pouvoirs publics. Au plan de la gestion, la politique tarifaire est probablement revoir au niveau de chaque ville ou march, en fonction de la qualit des services offerts. Il sera galement indispensable, pour une meilleure efficacit des actions et en particulier tout ce qui a trait lentretien, dy associer les bnficiaires (commerants). Au niveau des trs grandes villes (Kinshasa en particulier) il sera indispensable de faire prcder ces actions par ltude dun schma directeur mettant en exergue les relations entre les marchs, afin de mieux planifier et programmer les interventions.

Amliorer la comptitivit conomique de Kinshasa et Bukavu


a. Vers un nouveau modle de croissance urbaine: orientations et principes
Kinshasa La structure conomique et sociale actuelle de Kinshasa exacerbe les ingalits internes de la ville, et entre la ville et les autres provinces. La consommation effrne de la ville dtruit des ressources prcieuses, non renouvelables, et sans bnfices pour le reste du pays.

268 Un nouveau modle de croissance pour Kinshasa devrait tre fonde sur deux objectifs principaux: (i) permettre le retour des activits haute valeur ajoute et cratrices demplois et, (ii) se focaliser sur la lutte contre la pauvret urbaine, la dcroissance du le chmage et du sous-emploi. Concernant le premier objectif, plusieurs volets pourraient tre dvelopps. Un premier volet pourrait se concentrer sur laugmentation des activits urbaines haute valeur ajoute; un second sur le rtablissement de la position historique et centrale de la ville, au cur dun systme dinvestissement, de production, de transport et de circuit de commercialisation et dexportation de produits dorigine rurale un retour au modle de croissance du pole-rseau. Concernant le premier volet, il y a dimportantes opportunits dinvestissement dans les industries de substitution aux importations, onreuses, hautement consommatrices en infrastructure et crant peu demplois. Les premiers signes de cette dynamique sont visibles, mais trs petite chelle. Les obstacles aux investissements et la rentabilit des oprations commerciales sont trop levs. Ce fait est largement document. Cependant, une orientation concerte vers les industries de substitutions aux importations pourrait produire dnormes bnfices: investissement, emploi, ressources fiscales, prix la consommation moins levs et rduction du dficit commercial rsultant dune rtention croissante de la rente minire, etc. Une telle orientation pourrait gnrer de la valeur ajoute significative et inverser en partie le caractre non viable du paradigme conomique de la mtropole. Cela pourrait galement servir de catalyseur au redveloppement de la culture industrielle, au dveloppement des comptences, la cration dune culture entrepreneuriale et industrielle, formelle et structure. Dvelopp sur le principe des ples de croissance, cette orientation pourrait permettre de cibler les efforts dinfrastructures consentir, et amliorer le climat des affaires en gnral. Cette orientation pourrait permettre dobtenir des rsultats significatifs court terme, compte tenu du volume du march intrieur et la perspective de marges leves. Le second volet est orient vers le dveloppement progressif dune agriculture la fois exportatrice et capable de rpondre la demande intrieure. Cet effort devra sinscrire dans la dure, est lchelle dune gnration et doit tre men avec prudence; il exige la remise en marche pralable du systme de transports, et des efforts dinvestissement public importants et une amlioration sensible du climat des affaires. Des projets pionniers dans la rgion de Bandundu et dans lEquateur ont montr quil est possible de rtablir lagriculture formelle, mais les risques sont encore levs. Une conomie rurale prospre crerait de nombreux avantages pour Kinshasa comme pour le monde rural: (i) elle apporterait la renaissance du secteur agro-industriel de Kinshasa; (ii) elle permettrait de fixer la population rurale travers laugmentation de lemploi, notamment

269 via lagriculture vivrire, et par consquent de rduire la pression dmographique sur les villes tout en diminuant la pauvret rurale; (iii) elle augmenterait la scurit rurale en ouvrant des rgions isoles o la prsence de lEtat est faible. Des progrs rapides pourraient tre enregistrs sur la base dune stratgie progressive et initialement focalise sur lhinterland rapproch, et sur des projets et entreprises existantes qui pourraient tre appuyes. Les rgions prioritaires disposant dun potentiel court et moyen termes devraient tre identifies, et les investissements focaliss sur les obstacles principaux la mise en uvre dinvestissements, la production et lcoulement des produits. En temps voulu, ces rgions pourraient servir de catalyseur pour les autres rgions. Il est fort probable que les obstacles principaux pour ces deux volets porteraient sur: (i) le manque dinfrastructures les routes et llectrification; (ii) la trop forte pression fiscale, tarifaire et administrative (officielle et non-officielle); (iii) laccs au foncier et sa rtention; (iv) les financements disponibles. La volont de lEtat et sa capacit sont probablement la contrainte principale. Bukavu Comme Kinshasa, Bukavu a besoin de prendre une nouvelle perspective de terme de croissance. La ville est incapable de sauto suffire, et na pas les opportunits de rente que possde Kinshasa. Si la rtrocession va certainement amliorer les revenus de la ville, cela ne changera pas cette donne. A linverse de Kinshasa, et vue la taille rduite de son march, la ville ne dispose pas dimportantes opportunits dindustrialisation, lexception du secteur limit et spcialis de lagro-industrie (transformation du th, du sucre et du caf, entre autres). Le dveloppement de Bukavu repose sur la reconstitution de ses relations avec une conomie rurale revitalise. Cela est essentiel pour deux raisons principales: (i) dabord, Bukavu nest pas en mesure de fournir le foncier, les emplois et les revenus requis par sa population, dont une grande partie pourrait bnficier dun retour la vie rurale; (ii) deuximement, la ville elle-mme tirerait dimportant bnfices redcouvrir son rle de centre agricole et agro-logistique. A cet gard, la ville reprsente une opportunit unique pour lensemble de la province. Elle a servi de refuge pour le Gouvernement et les forces de maintien de la paix des Nations Unies. A partir de Bukavu, la scurit sest progressivement amliore aux abords de la ville, et principalement au long des routes principales. La tendance au redmarrage conomique proximit de Bukavu et le long de ces routes est manifeste. En effet, la conjonction de la scurit et de lamlioration des infrastructures a conduit de manire visible redynamiser les communauts rurales. Tout aussi crucial, le retour progressif de la distribution des produits agricoles agit comme catalyseur des tentatives de relance de lconomie rurale dans ces zones.

270 Ce processus spontan, encore fragile, peut rapidement tre interrompu et renvers si il nest pas appuy; pour le moment, il repose uniquement sur les efforts dentreprises pionnires qui fournissent des emplois et un accs aux infrastructures de base. Lorsque cela est fait de manire approprie, les emplois ainsi cres gnrent des revenus additionnels qui peuvent tre rinvestis dans lagriculture vivrire. Une conomie rurale locale renait. Avec des formations adaptes et un soutien cibl, cette conomie pourrait tre consolide, la production agricole pourrait tre augmente pour approvisionner les marchs locaux, en utilisant les routes scurises. L aussi, lamlioration de la scurit physique et la rhabilitation des infrastructures jouent un rle crucial. Comme Kinshasa, mais avec une focalisation accrue sur la scurit, une stratgie spcifique pourrait sattacher lhinterland dj scuris en rduisant les contraintes principales linvestissement, la production et la commercialisation des produits. Tout aussi important, cette stratgie devrait servir dexemple toutes les parties prenantes, proposant les bases dune sorte de pacte social de scurit et de croissance o la garantie de la scurit, la fourniture dinfrastructures de base et ltablissement dentreprises cratrices demplois revitaliseraient les liens sociaux. Avec le temps, ce modle de croissance pourrait progressivement tre tendu vers la campagne plus loigne.

271 Une rduction significative des lourdeurs administratives et du fardeau fiscal, officiel et officieux. Ce point devrait permettre lEtat de prouver son engagement actif et de gnrer des investissements et des activits prennes. A cet gard, la zone conomique spciale devra agir comme catalyseur et devrait tre tendue des sous zones urbaines, comme cela existe dans de nombreux pays dAfrique subsaharienne. La priorit devrait tre accorde aux mesures proposes dans le chapitre sur les facilits commerciales favorisant les substitutions aux importations. Les mcanismes pour lamlioration des investissements de long terme devraient tre explors, les lacunes en termes de financement tant un autre obstacle majeur linvestissement industriel.

Le volet de lexpansion agricole


Ici, une option dterminante est la cration de ples de croissance agricole appuys par: Des infrastructures de base cibles, dans des zones ayant une capacit de production commercialisable ou rapidement commercialisable. Ces infrastructures comprendraient la construction de routes, llectrification, et des quipements marchands. Concernant llectrification, des options incitant une production dcentralises, comme dans le cas des environs de Bukavu avec la production hydro-lectrique petite chelle, devraient tre encourages. Pour les quipements marchands, les infrastructures ddies au commerce dimportation et dexportation doivent tre intgres, mais dune manire slective. Par exemple, Bukavu un des obstacles majeurs limportation est labsence de parking en zone neutre pour les camions, entre les postes de frontires Rwandais et Congolais Goma. Cela conduit dimportants dlais de transaction, et des surcots pour lconomie domestique largement dpendante de limportation dintrants de production. Les procdures prconises dans le chapitre sur les quipements marchands visant dynamiser la production agricole et les exportations devraient tre priorises. Cela pourrait inclure, par exemple, la simplification des formalits commerciales, un cot de transport rduit, la diminution ou la suppression des agences dexportation telles que lONC, lOCC et lOGEFREM. On estime quune rduction cible pourrait conduire laugmentation rapide de la production et lexportation des produits tels que le th, le caf et la quinine. Ainsi, autour de Bukavu les capacits de production disponibles existent, ainsi que la demande pour les produits de la rgion. Il y a de forte chance pour que la diminution des droits et taxes pour lesquels il ny a aucun retour en termes de service public conduise laugmentation de la production: (i) th: de 40 tonnes par mois a 60-75 tonnes par mois en lespace de un ou deux ans; (ii) caf: de 600 1.200 tonnes par an. Un impact similaire pourrait tre attendu dans le secteur de la quinine. Dun point de vue conomique, cela conduirait la cration rapide demplois, probablement

Les lments constitutifs dune stratgie de croissance urbaine durable


Les lments constitutifs de ces stratgies sadapteraient aux volets et aux contextes de leur mise en uvre.

Le volet import-substitution
Un lment central de cette stratgie serait la cration de ples de croissance industrielle appuys par: Une infrastructure et un environnement commercial amlior mettant en relation les villes pilotes aux points dentres et de distribution ; cest--dire dabord Kinshasa, puis dautres villes, avec une approche graduelle. Cela reviendrait rduire progressivement les goulots dtranglement le long de laxe stratgique de Matadi-Kingabwa-Limete, en ouvrant galement la route vers la future zone conomique spciale de NSele. Cette composante devrait faire partie du ple de croissance industrielle, mais ne devrait pas tre la seule. Kingabwa et Limete ont une longue vocation industrielle qui bnficie dactivits dj existantes, dune main duvre dj en place, et dune liaison directe au port de Kinshasa. Pour la plupart des entreprises dj existantes qui pourraient jouer un rle dans le ple de croissance industrielle, NSele est une option, mais elle ne devrait pas tre la seule. Llectricit reste une priorit majeure. Des solutions court et moyen termes devront tre trouves.

272 2.000 emplois directs court terme sans compter les emplois indirects. Du point de vue des recettes de lEtat, cette diminution des droits et taxes pourrait tre compense par laugmentation des volumes de marchandises produites et commercialises. Le financement est galement un facteur dterminant, compte tenu des moyens limits et du cot des investissements engager Bukavu. La cl du succs de cette stratgie repose sur une collaboration efficace entre les diffrentes parties prenantes au dveloppement de Bukavu comme ple de croissance agricole: (i) le secteur priv; (ii) les communauts; (iii) les organisations non gouvernementales; et (iv) le Gouvernement. Pour que cette stratgie soit un succs, la collaboration de lensemble des partenaires est ncessaire, chacun apportant son savoir-faire et ses ressources. Cette approche conjointe devrait progressivement gnrer une appropriation partage et rduire le risque de capture des bnfices par certains au dtriment des autres. Le Gouvernement a un rle de rgulateur jouer ; il doit apporter les infrastructures, amliorer lenvironnement administratif pour encourager les investissements et offrir des conditions favorables la croissance. Concernant le secteur priv, on attend quil investisse de manire responsable et dveloppe des partenariats exemplaires, sources de croissance. Pour les communauts, il sagirait quelle fournit la main duvre, pour passer dune conomie de subsistance une conomie gnratrice de marges et de bnfices. On attendrait des ONG quelles appuient les communauts sur la dure, en offrant des formations, en renforant les comptences, etc. Dans le cadre de la stratgie des ples de croissance agricole, ces mesures pourraient tre rapidement mises en uvre avec le ple de croissance prioritaire de Bukavu et de son hinterland, correspondant aux zones actuellement scurises o la production existe et o les effets de ces mesures pourraient tre valus aprs une priode de 2 ans 2 ans et demi. Une stratgie de dveloppement du tourisme pourrait tre intgre au ple de croissance agricole prioritaire, compte tenu du vaste potentiel que reprsentent le lac Kivu et le Parc national de Kauzi-Biega, refuge des gorilles et des lphants, et dans la frange Est a ont t en grande partie scurise.

273 conoNomiques (Kingabwa Gombe Limete et relation avec Matadi) ; (ii) lamlioration de la gestion de la circulation ; (iii) la mise en place dune rglementation et des infrastructures accordant la priorit aux transports en commun; (iv) la prise en compte des deux-roues, suivant des modalits dfinir (infrastructures ou primtres ddis, contrle de lactivit); (v) la rgulation et le contrle de lactivit de transporteur; (vi) la prise en compte de linter modalit et en particulier rail-route; (vii) lamlioration de la gestion des oprateurs publics; (viii) la prise en compte de grands projets structurants linstar du pont rail-route avec Brazzaville ainsi que la Zone Economique Spciale de la Nsele. Lamorce de la rgularisation foncire, avec comme primtre pilote celui de la Gombe, au travers denqutes foncires visant scuriser les titres de proprit, cest dire aboutir pour chaque parcelle un certificat denregistrement. Llaboration et la mise en application effectives du plan gnral et des plans particuliers damnagement, avec pour lments cl: (i) la dcongestion du centreville par la cration de ples secondaires; (ii) la rglementation de loccupation du site, en particulier la dsaffectation/affectation de certains sites afin de dgager plus despaces pour lactivit conomique au centre-ville; (iii) la prise en compte de grands projets structurants linstar du pont rail-route avec Brazzaville ainsi que la Zone Economique Spciale de la Nsele. Llaboration dune stratgie de dveloppement conomique et social de la ville (City Development Strategy CDS) dont le processus de prparation a t engage en 2010, travers la formulation dune requte adresse Cities Alliance, pour le financement des activits prparatoires. Lobjectif principal de cet exercice serait didentifier de manire plus dtaille et exhaustive les actions spcifiques visant renforcer lattractivit et la comptitivit de la ville de Kinshasa, permettant ainsi in fine, de crer les conditions de la croissance dun ple conomique sousrgional comptitif, capable dattirer les investisseurs et promouvoir de nouvelles activits, et lamlioration de la gouvernance, en portant un intrt particulier la dynamisation du secteur informel. Bukavu Au niveau de Bukavu, plusieurs axes sont envisageables: le renforcement de la relation avec lhinterland travers une amlioration des voies de communication en gnral et du rseau routier en particulier; le renforcement des relations internationales via la Tanzanie (route dUvira puis transport sur le lac Tanganyika) et le Rwanda (route); lamlioration de laccs aux zones dactivits conomiques de la ville et en

Actions en matire de gestion urbaine


Kinshasa Quatre activits sont envisageables sur Kinshasa, au-del de celles annonces ou envisages comme la poursuite des travaux de voiries et, sur un plus long terme, la ralisation du pont rail-route vers Brazzaville: Ltude du Plan directeur des dplacements qui, accompagn dun ensemble de mesures dordre institutionnel et rglementaire, permettra de mettre plus de cohrence dans les actions envisages en matire de transport public dans la ville; il viserait cet effet: (i) lamlioration de laccessibilit aux ples dactivits

274 particulier amnagement/rhabilitation de la route de la zone industrielle qui dessert galement le grand march de Kadutu. Carte 3.5: Actions proposes sur Bukavu

275

Commentaires par Gabriel Kankonde


Directeur Gnral du BEAU
Disposer de linformation pertinente est essentielle pour permettre des prises de dcision responsables, en bonne connaissance de cause. Linitiative de rassembler et de prsenter en un document synthse, le diagnostic de la problmatique du dveloppement urbain en R.D.C. ne peut tre que bien accueilli et correspond une attente, en tant que rfrence devant servir de justification au choix des actions entreprendre. Ce rapport a le mrite de traiter du phnomne urbain en RDC dans toutes ses facettes, en privilgiant lconomie comme porte dentre, et en touchant aux aspects damnagement du territoire, de la dcentralisation et du dveloppement local qui y sont lis. Lapproche territoriale consistant articuler la programmation des investissements publics dans une perspective qui distingue le monde rural du monde urbain est une pratique nouvelle qui complte lapproche purement sectorielle utilise jusque l, comme axe de rpartition des masses budgtaires (secteur agricole, transports et communications, nergtique,). Elle est intressante dans la mesure o elle permet dinscrire la planification conomique dans une vision spatiale, compatible avec la politique de dcentralisation en cours dexprimentation en RDC, et dans laquelle la Ville merge comme centre dintrt, une entit autonome vivante et vivifiante, rayonnant sur lespace rural environnant o elle assume le rle moteur danimation du dveloppement intgr. Ce rapport, dans ses constats tablis et les solutions prconises, contient des faits qui saffichent comme des constantes, bien en phase avec les conclusions et projections de nombreuses tudes antrieures menes par le B.E.A.U.; les problmes majeurs relevs demeurent sensiblement les mmes, mais se sont amplifis au fil des annes pour cause dinaction et laisser faire, des principaux acteurs que sont, la population, les gouvernants et les partenaires financiers internationaux. Une telle inaction ne peut se prolonger indfinitivement sans susciter des ractions appropries. Ce constat, dans le volet qui traite du fait urbain, dans une perspective damnagement du territoire, souligne lexistence dune armature urbaine diffuse sur le territoire national, en omettant de souligner que la plus part de ces centres, nont de ville que le nom, et sont dpourvus des fonctions essentielles qui confrent une entit le statut dune ville vritable. Bien plus, ces centres nombreux et dimportances trs relatives, ne constituent pas un rseau urbain interconnect qui fonctionne. A limage de lespace physique congolais dont la caractristique principale est dtre cartele par manque dun rseau routier national intgrateur, ce sont des ilots de concentration humaine relative, sans activits conomiques et sans quipements, reflet de la grande pauvret qui accable nos populations.

La rglementation et la gestion de circulation et du stationnement sur les principales artres du centre-ville, en mme temps que lamnagement de parkings gros porteurs et daires de stationnement, en concertation avec les oprateurs du secteur et en particulier les transporteurs de produits ptroliers; lamlioration de la comptitivit du march de Kadutu travers : (i) une rorganisation de loccupation du site, lamene de linfrastructure principale (eau, lectricit, circulations internes, drainage), la ralisation dquipements collectifs (hangars, poste de police, poste administratif), aprs une tude socio-conomique permettant de dfinir son positionnement par rapport aux marchs de quartier (et donc den faire un march de gros); (ii) ainsi que la restructuration de la gestion travers: la redfinition des modalits de partage des responsabilits entre la Ville et la commune, la mise en place dune nouvelle politique tarifaire ainsi que la dlgation de la gestion un prestataire priv; llaboration et la mise en application dun plan damnagement de la ville intgrant les zones priurbaines afin de crer des ples secondaires et limiter lenvahissement des zones rodables et inondables par les constructions.

276 Les besoins ressentis et exprims dans le secteur urbain sont normes et bien connus. Ils ncessitent des solutions urgentes et une mobilisation des ressources financires consquentes. Tout est prioritaire, tout est urgent. Vouloir tout faire la fois est le meilleur moyen de ne rien russir de consistant. Le plan daction qui se dgage de lanalyse est cohrent et susceptible dapporter quelques amliorations sur certains aspects de la situation dcrite, condition que lEtat joue son rle daiguilleur et de rgulateur du dveloppement urbain, et que soient prises des mesures dintervention ambitieuses, la hauteur des problmes poss. Lurbanisme est en effet, un secteur dactivit o lintervention de la Puissance Publique est primordiale, particulirement en priode de crise, en agissant soit directement soit au moyen des mesures incitatives impliquant des partenaires bien identifis. Toutes les actions prconises sont importantes au regard des effets attendus, mais les ressources quelles requirent varient; les financements lourds reviennent aux infrastructures et quipement de viabilisation des sites, ceux touchant lorganisation, la conception, la rglementation et linformation reprsentent des cots moindres. Ces dernires peuvent donc tre privilgies comme interventions amont, prioritaires et indispensables. Quelles que soient les raisons que lon puisse faire prvaloir, la priorit des priorits aujourdhui sappelle AGIR. Le diagnostic est suffisamment connus; on ne peut admettre que le Congo demeure un des rares pays, pourtant rput pour la croissance spectaculaire de sa population urbaine, navoir jamais bnfici dun projet urbain denvergure, financ par la Banque Mondiale et portant sur des composantes multiples et essentielles telles que le logement, le foncier, lassainissement, la planification urbaine etc. La priorisation des actions entreprendre est ncessaire ; elle devrait tenir compte de la hirarchie des besoins ressentis et exprims par la population et ses gouvernants, en tant que sujets des besoins et agents de la mise en valeur. Il y a lieu dy distinguer celles lies la fonction planification spatiale, rglementation de la construction et de la gestion du foncier, pour matriser lpineux problme des constructions anarchiques, et celles plus onreuses touchant aux quipements et infrastructures de premire ncessit (eau, lectricit, transport urbain et son corolaire, la voirie,). Enfin, au plan organisationnel, se pose la question des outils de mise en uvre du plan daction sur lesquels il faudra sappuyer. Une valuation srieuse du secteur dans ce domaine nous semble capitale pour prendre la relle mesure des carences et en sortir un programme de valorisation et de mise niveau des ressources humaines et matrielles, ainsi que de formation aux nouveaux mtiers de lurbanisme, thme non suffisamment abord dans le rapport. Des structures existent qui dtiennent un potentiel exploiter et

277 promouvoir, telles que le B.E.A.U., souvent cit comme point dappui solide pouvant servir de rampe de lancement, de creuset danimation et de coordination dun vaste programme de dveloppement urbain concert plusieurs composantes, quil faut engager tout de suite afin de rattraper le temps perdu. (Footnotes) 1 Les donnes sur la localisation sont issues du rapport final de lEtude de Faisabilit pour la Zone Economique Spciale Pilote en Rpublique Dmocratique du Congo, Analyse de la demande, 14 avril 2010, IFC & World Bank Mouvement Populaire de la Rvolution. Cf. Rapport de mission prparatoire, Groupe Huit, mars 2009

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Chapitre 4

La Construction: Un goulot dtranglement conomique pour lavenir


Mario Jametti, Paul Tshiula Tshimanga et Salim Malouf

Sommaire
Le secteur de la construction reprsente, actuellement, environ 8% du PIB en RDC. Il a contribu, pour plus que la moyenne de tous les secteurs, la croissance conomique depuis le dbut de la dcennie. Cependant, cette croissance a quelque peu ralenti au cours des dernires annes. Le secteur est fortement concentr. Un sous-chantillon des compagnies de construction, incluant deux compagnies chinoises excutant la plupart des contrats infrastructures contre ressources, implique un indice Herfindahl de lordre de 1700, un nombre gnralement considr comme tant anti-comptitif quant la concentration des marchs. Les entreprises nationales sont petites quant aux standards internationaux. Nous navons identifi que deux compagnies actives au niveau national. En outre, il y a quelques compagnies rgionales qui existent depuis quelques annes et une multitude de PME qui se retrouvent dans une situation trs prcaire. Nous avons constitu une base de donnes partir de dossiers dappels doffres de travaux publics. Nous mesurons la pression concurrentielle par le nombre de participants aux appels doffres et ltendue des soumissions. En ralisant une analyse de rgression, o nous pouvons contrler pour des effets fixes par type de projets, nous avons dcouvert que le nombre de soumissionnaires diminue le prix de loffre retenue, quoique ce rsultat ne soit pas statistiquement significatif. Par contre, un plus grand cart des prix soumis, pour une mme offre, augmente de manire statistiquement significative le prix de loffre retenue.

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281

Du ct des intrants, nous nous concentrons sur le ciment. Ce march est aussi fortement concentr, car pratiquement toute la production nationale est entre les mains dune compagnie (Heidelberg Cement). Le prix du ciment est lev comparativement aux prix internationaux et les importations (du moins dans la rgion de Kinshasa) ne peuvent pas exercer beaucoup de pression concurrentielle. Le secteur public joue un rle important dans le march du ciment car il y maintient un contrle sur la quantit des importations. De plus, un comit, incluant des reprsentants des producteurs nationaux, tablit des prix planchers. Les importateurs ne peuvent pas vendre en-dessous de ces prix. Essentiellement, le producteur national exerce un monopole de prix limite. Pour analyser la situation du facteur travail dans le march de la construction, nous avons ralis une tude auprs de 42 reprsentants dentreprises. Nous concentrant sur trois emplois prdfinis (gestionnaire des travaux, gestionnaire des stocks et maon), nous avons tabli le niveau dducation et de formation demand ainsi que les principales difficults lies lembauche et lexcution du travail. Outre les difficults gnralement signales, nous avons dcouvert que le secteur de la construction souffre particulirement dun manque de main-duvre qualifie. En plus, les entreprises ne souhaitent pas, ou nont pas les ressources ncessaires pour, offrir des formations spcifiques aux employs. Le manque de main-duvre qualifie pourrait tre rsorb par ltablissement dune politique sur celle-ci. Selon lopinion de lauteur, une avenue importante est de faciliter la formation en milieu de travail dans les socits, possiblement par un soutien favorisant les apprentissages. Contrairement dautres secteurs conomiques, la formation en milieu de travail joue un rle essentiel en construction. Quelques institutions sont involucres dans lorganisation et lexcution des travaux publics. Nous avons rsum la situation de BECECO, actuellement le principal excutant des appels doffres publics. Des initiatives considrables de renforcement des comptences ont dj t entreprises, mais ils subsistent dimportantes difficults. Parmi elles, le fait que plusieurs projets ne sont pas complts ainsi que lexistence de socits fictives sans comptence technique relle. Les recommandations de politiques pour favoriser un meilleur fonctionnement du secteur de la construction concernent le potentiel de spcialisation des socits

et la formation de consortium pour des projets spcifiques. En effet, il ny a quasi aucun sous-traitant dans le secteur, ce qui est inhabituel. Les offres publiques pourraient contribuer favoriser la continuit des socits. En effet, la forte rotation reprsente un important problme dans le secteur. Le march du ciment prsente certaines particularits en vertu desquelles la recommandation de politiques est une affaire intressante. Il est important de noter que la demande nationale actuelle ne permet pas davoir plus de deux producteurs uvrant lchelle defficacit minimale (EEM). De plus, des investissements ont t annoncs par Heidelberg Cement pour le principal centre de production dans le bassin de Kinshasa. Plutt que de lourds investissements dans de nouvelles installations, une politique pour favoriser la concurrence devrait envisager la libralisation des importations et enquter sur les investissements possibles dans CINAT, lautre producteur national.

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283

I. Introduction
Vraisemblablement, le secteur de la construction sera une des principales contraintes la croissance conomique dans les annes venir pour lconomie congolaise. Lobjectif de la prsente tude est de dterminer les principales contraintes auxquelles ce secteur fait face et de mettre en place les discussions initiales quant aux recommandations de politiques. Nous dbutons (en section 2) avec un aperu de ltat actuel des affaires dans ce secteur base dinformations disponibles. Dans la section 3, au cur de lanalyse, nous nous penchons sur quelques contraintes qui font entrave au plein potentiel de dveloppement du secteur de la construction. Nous traitons notamment: la structure du march et celle de la concurrence, le march du ciment, le travail et le capital humain, la capacit institutionnelle, le secteur officieux, ainsi que les standards et rgulations. Au cours du projet, nous avons assembl deux bases de donnes. La premire contient des informations sur les appels doffres de travaux publics dans les dernires annes et la seconde est une enqute sur les comptences et le capital humain. La section 4 prsente les recommandations proposes et nous concluons la section 5. Le projet a t dirig par Johannes Herderschee, de la Banque Mondiale, et cocrit par Mario Jametti, de lUniversit de Lugano, le Dr Paul Tshiula, de lUniversit de Kinshasa et Salim Malouf, UNOPS. Ltude a bnfici de nombreux collaborateurs et bailleurs. Nous remercions spcialement Yves Birere, Simon Bompetsi, et George Wolf. Stefania Ilinca, Sergio Galletta et Agustin Redonda ont fourni une excellente assistance de recherche. Un total de 42 entreprises de construction ont particip au sondage men pour raliser cette tude.

I. Vue densemble de la contribution au secteur conomique par la construction


La construction est un sous-secteur important de lconomie de la RDC. Il reprsentait prs de 8 % du PIB en 2008 (voir la figure 4.1), ce qui compte pour prs des deux tiers de la production du secteur secondaire. La construction est aussi un important contributeur la croissance conomique du pays. Selon les donnes du FMI, le secteur de la construction a contribu, en 2008, 0,3 pourcent des 6,3 pourcent de la croissance conomique

284 Figure 2.1 : Contribution au PIB

285 Si la reprise conomique actuelle se poursuit, la demande pour les services de constructions devrait se maintenir et tre importante pour un bon moment. BriceoFoster (2010), se concentrant seulement sur les projets dinfrastructure en transport et nergie, ont identifi une demande de 6G$US pour les prochaines annes.57 Cela correspond globalement au PIB de la RDC en 2006. Notez que certains de ces projets ont dj reu un accord de financement alors que ce nest pas le cas pour tous. Cette liste contient seulement les principaux projets identifis jusqu maintenant incluant seulement les secteurs restreints de lnergie et des transports. Ainsi, la liste exclut de larges parts de la demande en construction du secteur public (tels que la sant et lducation). Il en va de mme pour les projets de construction privs tant dans les secteurs rsidentiels que dans ceux de la production. Nanmoins, les projets identifis fournissent une vue densemble de limportance que le secteur de la construction jouera dans les dcennies venir.

II. Structure du March


a. Les Compagnies de Construction
La contribution la croissance conomique a quelque peu ralenti au cours des dernires annes. La Figure 4.2 prsente le rythme de croissance dans le secteur de la construction et dans la croissance conomique gnrale depuis 2000. Notez que le secteur a cr davantage que lconomie gnrale du dbut de la dcennie jusqu 2007. Figure 4.2 Croissance Gnrale et Sectorielle du PIB Le Tableau 4.1 prsente les principales socits oprant dans le secteur de la construction. Linformation provient du rapport de diagnostic sur la construction des routes (Alliez, 2009), et ninclut que les socits effectuant des ouvrages routiers. Nanmoins, puisque les grandes compagnies du pays sont des entreprises gnrales (voir ci-dessous), cela permet dobtenir une image reprsentative de la situation actuelle. Tableau 4.1: Principales Compagnies de Construction
Nom de la compagnie EGMF (Enterprise Gnrale Malta Forrest) Safricas MW Afritec Number One Contractors Bego Congo Sefoco AVC Construct Const - Soco (Groupe Ledya)
57

Forme lgale Sarl Sarl Sprl Sprl Sprl Sprl Sprl Sprl

Ventes moyennes Ville Lubumbashi Kinshasa Kinshasa Kinshasa Kinshasa Kisangani Ingende Kinshasa Kinshasa (2003 2008) M USD 32.0 30.0 20.0 14.0 8.0 6.0 3.0 3.0

Cela correspond aux projets identifis dans le Tableau 5-1 du rapport de Briceo-Foster. Notez que la liste des projets inclue un port de 2G$US en eau profonde Banana, un projet avec de forts retours ngatifs.

286
Enterprise Fretin Safrimex FS Parisi INCC BACOM ADI Construct Batech
Source: Alliez (2009)

287
Sprl Sprl Sarl Sprl Sprl Sprl Sprl Matadi Kinshasa Kinshasa Lusambo Kinshasa Kinshasa Kinshasa 3.0 3.0 2.0 2.0 1.5 0.5 0.5 Groupe Malta Forrest (EGMF) Heidelberg Cement Non oprationnelle

Cimenteries Interlacs

Sud-Kivu

<50

Tableau 4.3: volution de la demande Item Demande (million tonnes) Taux de croissance en% Production (million tonnes) Taux de croissance en% Importations (million tonnes) Production actuelle (notre estimation, million tonnes)
Source: Global Cement Report

2006 0.40 0.40 0.30

2007 0.70 75% 0.50 +25% 0.20 0.40

2008 0.90 +30% 0.50 0% 0.40 0.40

2009 1.00 +10% 0.70 40% 0.30 0.50

2010 1.10 +10% 0.90 +29% 0.20 0.50

b. Intrants
Nous nous concentrons sur le march du ciment. Alors que le ciment est en quelque sorte un march particulier (voir la section 4 ci-dessous), il est un important apport au secteur de la construction. Le Tableau 4.2 prsente les installations de production au pays. En ce moment, il y a quatre installations existantes. Deux sont dans la province du Bas-Congo, une (non oprationnelle) est dans la province de Katanga (au sud-est) et une (non oprationnelle) est dans la province du Sud-Kivu. Tableau 4.2: Installations de Production de Ciment
Capacit de linstallation (ktonnes/ Anne) Production Moyenne (ktonnes/ Anne)

La demande se situe en ce moment environ 1M tonnes annuellement (voir le Tableau 4.3). Comme la production nationale se situe entre 500-600 ktonnes/anne, cela signifie quil y a donc un besoin en importations denviron 400-500 ktonnes/anne. La demande peut tre divise en trois rgions gographiques distinctes: LOuest (incluant Kinshasa) : la plupart (sinon la totalit) de la production nationale y est vendue. Les importations proviennent principalement de Chine, de Turquie et dgypte. LEst: les importations proviennent de lOuganda, de la Tanzanie et du Rwanda. Le Sud: les importations proviennent de la Zambie et de lAfrique du Sud. Les prix du ciment sont levs en comparaison avec dautres marchs linternational, et en comparaison ceux dautres pays dAfrique (tel que montr dans le Tableau 4.4). Des rapports indiquent que les prix en Zambie ont t rduits de prs de 10% depuis 2007.

Nom de linstallation

Propritaire

Province

Cimenterie de Lukala (CILU) Cimenterie Nationale (CINAT) Cimenterie du Katanga (CIMKAT)

Groupe Malta Forrest (EGMF) Heidelberg Cement Gouvernement de la RDC n.a.

Bas Congo

600

400

Bas Congo Katanga

300 <50

100 Non oprationnelle

288 Tableau 4.4: Comparaison Internationale des Prix du Ciment


Sac de 50 kg_2007/0858

289 Mikalu Mongali Min. Plan Bzvl Moyenne


Source: 16.96 18.46 12.65 15.60 17.61 19.57 17.61 18.69

Pays Vietnam
Bangladesh

Prix par Sac (USD) 3.46 5.61 9.34 10.31 13.84 18.57

Ghana
Kenya RD Congo Zambie

De mme, le Tableau 4.6 reprsente la distribution spatiale des prix pour le ciment de la RDC. Les diffrences de prix paraissent tre conditionnes par les cots de transport. Pour illustrer cela, le tableau prsente galement les prix pour le carburant. Tableau 4.6: volution Spatiale des Prix du Ciment
Corridor Kinshasa Kabinda
Ciment Prix par sac 50kg USD Carburant Prix par litre USD

Le Tableau 4.5 montre les prix dans diffrents points de vente Kinshasa et Brazzaville pendant la dernire semaine daot et la premire semaine de septembre 2010. Nous observons que le prix moyen est similaire dans les deux villes. De manire intressante, nous observons une variation des prix de prs de 10% Kinshasa (de 15,38 USD 16,85 USD), alors que la variation est de 46% Brazzaville (de 12,65 USD 18,46 USD). Cela peut indiquer une situation de haut degr de collusion dans le march au dtail en RDC. Notez galement que le ciment import Brazzaville, provenant de la RDC, est prs de 20% ou 3 $US plus cher, ce qui indique un cot de transport considrable par le fleuve Congo. Tableau 4.5: Prix du Ciment, Production Locale et Importations
Marchs de Kinshasa et Brazzaville, septembre 2010
Ville Kinshasa Gambela March Prix Moyen Production Locale Prix Moyen Importations n.a n.a n.a

Ville

KINSHASA
KIKWIT ( 600km de route depuis KINSHASA) KANANGA ( 400 km de route depuis KIKWIT) MWENEDITU ( 200 km de rails depuis KANANGA) MBUJIMAYI ( 130 km de route depuis MWENEDITU) KABINDA ( 150km de route depuis MBUJIMAYI) Source: notre propre rapport de lquipe du projet.

16.6 20.0 25.0 31.0 35.0


45.0

1.07 1.22 1.33 1.55 1.83


2.50

M.Central Matadi Kibala Moyenne Brazzaville Potopoto Total

15.42
15.38 16.85 15.89 16.63

La Figure 4.3 montre lvolution spatiale des prix du ciment pour le corridor Kinshasa Kabinda. La figure prsente les prix par kilomtre pour un sac de ciment (50 kg) pour chacun des segments identifis au Tableau 4.6. Nous constatons la croissance constante des prix unitaires le long du corridor, seulement interrompu pour le segment (rails) Mweneditu-Mbujimayi. Il est certain que ces diffrences ne peuvent toutes tre expliques par la seule qualit des infrastructures de transport.

13.31

21.04 17.61

58 Source : Assessing the Economic Impact of Competition: Findings from Zambia (Ellis, Singh & Musonga, 2010) pour tous les pays, except la RDC. Le prix pour la RDC correspond la moyenne des prix courants de Kinshasa pour 2007.

290 Figure 4.3: volution Spatiale des Prix du Ciment

291

c. conomie politique
Encadr 4.1: Lhistoire des appels doffres publics Traditionnellement, il ny eut que trs peu de capacit institutionnelle efficacement alloue pour les travaux publics au cours des dernires dcennies. Alors quil y avait des offres, le processus fonctionnait que trs mal. Il a t signal que plusieurs segments de routes urbaines ont t rhabilits maintes reprises, sans aucune amlioration au niveau de leur qualit. Il parat que des socits ont accapar les marchs, bloqu des routes et mis des personnes au travail. Ils attendaient que surviennent des pluies pour allguer que tous leurs efforts furent vains. De tels efforts furent profitables parce que les avances de dmarrage des travaux taient importantes (jusqu 25% du montant total, sans aucune garantie). Les socits avaient une motivation pour accaparer le march, recevoir des avances et laisser le projet de ct. Dans les annes ayant prcd le retour de la Banque Mondiale en RDC il ny avait presque aucun appel doffre. Les quelques travaux publics taient ngocis directement.

Source: nos propres calculs bass sur le Tableau 4.6.

Finalement, la figure 4.4 montre lvolution du prix du ciment lusine CILU et Kinshasa, ainsi que le prix de rfrence officiel. Quatre sries de prix sont rapportes. Les prix FOB lusine CILU, le prix de rfrence et une variation de prix observs dans le march parallle. La pointe dans les prix est survenue au moment dun arrt de la production CILU. Figure 2.4: volution des prix du ciment (USD)

Le retour de la Banque Mondiale a permis dentreprendre un processus de renforcement des capacits et de dcentralisation. Les appels doffres reprirent par la cration de BCECO. Cependant, au dbut du processus il y a eu de nombreuses questions tant du ct des organisateurs des appels doffres que du ct des socits soumissionnaires. Le principal problme tait lexistence de compagnies sur papier ou fictives. BCECO tait incapable de distinguer les compagnies oprationnelles des compagnies non-oprationnelles. Dautre part, les socits qui voulaient obtenir des contrats et qui taient rellement en mesure daccomplir les projets manquaient de comptences en gestion de projets et dactifs financiers. Plusieurs projets furent donc entrepris avec de grandes difficults et ne furent pas complts. Dans dautres cas, les professionnels de BCECO ont d prendre le gros de la gestion du projet en main. En raction aux compagnies virtuelles, la Banque Mondiale introduisit des conditions financires strictes. Cela permit dliminer quelques-unes de ces compagnies virtuelles.

III. Les Principales Contraintes du Secteur


a. La Structure et Concurrence du March
Vue d'ensemble Le secteur de la construction est trs concentr. Alors quaucune information prcise sur la part de march des socits individuelles nest disponible, nous pouvons nanmoins calculer quelques mesures de concentration bases sur les donnes disponibles sur ce

Source: CILU

292 sujet. Le Tableau 4.7 reprend la liste des compagnies cites ci-dessus. Afin dvaluer la concentration du secteur, nous avons ajout les parts de march. Celles-ci sont bases sur la somme des ventes desdites compagnies. Nous basant sur ces donnes, nous observons un ratio de concentration C2 de 48% et un ratio C4 de 75%. Ainsi, les deux plus grosses socits au pays concentrent prs de la moiti des ventes annuelles estimes 130 M $US, et les quatre plus grosses jusquaux trois quarts. Nous pouvons galement calculer lIndice de Hirschmann-Herfindahl (IHH) pour ce sous-chantillon de lindustrie. Il slve 1615.59 Tableau 4.7 : Parts du March des Principales Compagnies de Construction
Ventes Moyennes (2003 - 2008) million USD Part du March %

293 pouvons procder une rvision des estimations de la concentration du march. Notre hypothse est que les compagnies chinoises reprsentent, actuellement, environ 50% du march. Ainsi, les estimations globales du ratio C4 slvent (50% + 48%/2) = 74%. Selon Alliez (2009) Sinohydro sest vu attribu 8 des 14 appels doffres obtenus par des socits chinoises. Si nous considrons que Sinhohydro a une part de march global de 30% et que lautre socit participante, CNCTPC, a une part de 20%, nous obtenons une estimation IHH de 1704 pour ce secteur de lindustrie. Nous pouvons classer les compagnies du secteur de la construction en RDC en quatre types: compagnies internationales compagnies nationales uvrant dans toutes les rgions les entreprises de taille moyenne uvrant sur les marchs rgionaux les petites entreprises (prcaires) Les principales entreprises en RDC sont dtenues par des propritaires trangers et oprent dans un march largement spar. Elles dominent les ententes dchange de ressources contre infrastructure essentielles. De plus, elles participent aux plus importants appels doffres (internationaux) et les obtiennent gnralement. Ces socits possdent des avantages financiers significatifs par rapport aux compagnies qui oprent nationalement, ayant accs des conditions financires favorables et de la main-duvre qualifie et bon march. En effet, les compagnies chinoises travaillent essentiellement de manire isole. Elles importent tout leur quipement et tout ce dont elles ont besoin, lexception de la main-duvre non qualifie. De plus, elles neffectuent que trs peu de sous-traitance pour des travaux non spcialiss (nettoyage des sites et terrassement manuels). En effet, quelques projets dinfrastructures essentielles inclurent de manire explicite la participation de compagnies locales de lordre de 20%. Il nest pas certain cependant que ces ententes soient respectes, ni quil en rsulte un transfert de comptences au profit des compagnies locales. Dun ct concurrentiel, puisque ce segment consiste en seulement deux compagnies, il est peu probable quils oprent dans un cadre concurrentiel. Nanmoins, hormis des considrations lies la qualit des travaux (voir la Section 4), ces compagnies ont men des projets des cots trs infrieurs ceux de leurs concurrents. Ensuite, il y a deux compagnies uvrant nationalement, Malta Forrest et Safricas. Les deux socits sont tablies depuis longtemps dans le pays. Elles taient originalement finances avec des capitaux trangers, auxquelles elles semblent toujours recourir pour les grands projets. Ces deux compagnies dirigent elles seules le secteur de la construction nationale, avec une concurrence marginale pour les plus petits projets. Deux lments

Nom de compagnie

Ville

EGMF (Enterprise Gnrale Lubumbashi Malta Forrest)


Safricas MW Afritec Number One Contractors Bego Congo Sefoco AVC Construct Const - Soco (Groupe Ledya) Enterprise Fretin Safrimex FS Parisi INCC BACOM ADI Construct Batech Kinshasa Kinshasa Kinshasa

32.0 30.0 20.0 14.0 8.0 6.0 3.0 3.0 3.0 3.0 2.0 2.0 1.5 0.5 0.5

24.90% 23.35% 15.56% 10.89% 6.23% 4.67% 2.33% 2.33% 2.33% 2.33% 1.56% 1.56% 1.17% 0.39%
0.39%

Kinshasa Kisangani
Ingende Kinshasa Kinshasa Matadi

Kinshasa
Kinshasa Lusambo Kinshasa Kinshasa

Kinshasa

Source: Alliez (2009) et nos propres calculs.

Ces indicateurs de concentration, alors quils reprsentent adquatement la situation du pays, omettent une part importante du secteur de la construction, c.--d. les projets dinfrastructure actuellement mens par les socits chinoises. Alliez (2009) estime que, durant la priode 2009-2013, prs de 65% de la construction de routes sera concentre dans ces socits. Compte tenu de la part importante que reprsentent ces projets, nous
59 titre dexemple, un IHH de 1700 est largement considr comme tant une concentration du march anticoncurrentiel.

294 sont intressants noter pour une perspective dorganisation industrielle. Premirement, les deux compagnies uvrent comme entrepreneurs gnraux. En effet, les deux compagnies fournissent des services complets pour leurs projets et nengagent aucun sous-traitant. Elles possdent et bnficient galement dimportants quipements. Deuximement, selon nos entrevues, les deux compagnies ont fortement rduit la part des ventes provenant des travaux publics. Elles ont, toutes deux, de nombreuses demandes du secteur priv, ce qui rduit grandement leur dpendance quant aux projets publics. Notez que tant Safricas que Malta Forrest, participent rgulirement des appels doffres de moyenne ou grande envergure (voir lEncadr 4.2 ci-dessous sur les projets du secteur priv et lentre dans le secteur).60 En conclusion, il faudrait noter que, selon les standards internationaux, les deux principales entreprises nationales seraient considres, au mieux, comme des compagnies denvergure moyenne. Le fait que les plus grandes compagnies ont lavantage concurrentiel dtre capables dviter les sous-traitants dmontre la fragilit de lenvironnement contractuel, tant dans le secteur de la construction que dans lconomie en RDC. Encadr 4.2: Dveloppement du Secteur priv Quelques-unes des entrevues ralises montrent des tournures dvnements intressantes dans le secteur de la construction: une demande soutenue du secteur priv et la diversification de nouvelles socits. Dans nos entrevues avec des gestionnaires dune des principales socits nationales, il ressort quenviron 80% des ventes de la compagnie taient effectues auprs de clients du secteur priv. titre dexemple, les gestionnaires ont voqu un projet cl-en-main de plusieurs millions $US qui est en ce moment excut pour une multinationale. Au sujet de ce projet, tel que mentionn dans le texte, les gestionnaires ont indiqu que les clients percevraient comme lune des forces de lentreprise le fait quelle nait pas besoin deffectuer de sous-traitances. Une autre entrevue intressante fut ralise avec les gestionnaires dune autre entreprise de longue date appuye par des capitaux trangres. Celle-ci est originellement dmarre comme une entreprise spcialise dans la construction de structures dacier. Comme autre activit, elle est lune des rares entreprises produisant des tubes de PVC dans la rgion de Kinshasa. En ce moment, elle met en place la reprsentation pour des quipements de construction (grce son lien avec une manufacture chinoise) et elle pntre le secteur de la construction gnrale, en ayant galement pour principale cible des clients du secteur priv. Les gestionnaires ont indiqu que ces deux activits reprsentent des opportunits lucratives de diversification au pays. La troisime catgorie comprend les compagnies rgionales (entre 15 et 20 dans le pays). Elles participent des appels doffres plus petits et caractre local, soit ceux auxquels les compagnies internationales ne participent pas. Elles peuvent avoir recours certains quipements, mais selon les normes internationales elles sont de petites
60 De manire intressante, en dpit du fait quil est rellement difficile pour ces socits dobtenir de tels appels doffres.

295 compagnies. Les socits de cette catgorie souffrent des problmes gnralement relis lactivit conomique en RDC.61 Nanmoins, ces socits ont dj fait leurs preuves et existent depuis plusieurs annes. Enfin, il y existe une multitude de petites entreprises de construction. Il semble que ces compagnies soient celles qui font face la plus grande diversit de difficults et que certaines dentre elles soient propres au secteur de la construction. Daprs nos entrevues, les principales difficults sontles suivantes: Les PME dans le secteur de la construction manquent de structuration et comptences en gestion. Elles nont essentiellement aucune capacit financire, incluant les services financiers essentiels tels que les comptes bancaires. Par consquent, toute la gestion du projet est effectue en argent comptant, ce qui signifie, particulirement pour les travaux publics, que les avances en dbut de projet sont importantes. Bien que la rotation des soumissionnaires ait t rduite, il y a encore une grande fluctuation dans les socits. Souvent, une compagnie peut tre constitue pour un projet spcifique et dissoute par la suite. Le manque de continuit a t mis en lumire dans de nombreuses entrevues. En consquence de cette situation, dun ct, les socits ne peuvent acqurir une rputation dans cette industrie. De lautre ct, les capitaux spcifiques une socit ou un projet sont souvent perdus. Il semble galement y avoir une dpendance lgard des projets publics. Il a t signal que les socits sont inoprantes pour de plus longues priodes simplement parce quaucun appel doffres public nest men dans leur rgion. Des lors, lorsquun projet est ouvert, la concurrence est trs froce. Il a t signal quil y a encore un grand nombre de situations o les compagnies font des offres au-dessous des cots rels pour un projet afin den obtenir le contrat. Souvent elles reoivent les avances et, par la suite, sont incapables dachever le contrat. Cela met en lumire un problme potentiel (attribuable linefficacit du secteur financier dans le pays) dcoulant des gros avance de projet. Cela signifie que la stratgie dobtenir des contrats pour encaisser les avances sans avoir lintention de rellement mener terme les travaux est trop souvent observe. Ce comportement est encore renforc par le fait que la rputation nest gure impacte.

e. Base de Donnes des Offres Publiques


Lquipe du projet a ralis une base de donnes dappels doffres publics pour des travaux de construction. Les sources dinformations furent les bureaux de BCECO et de lUNOPS. Lunit danalyse est le lot de lappel doffre, c.--d. un appel doffres peut tre divis en diffrents lots. Nous utilisons un total de 107 observations (lots).
61 Sur les problmes gnraux auxquels les socits font face en RDC voir The Potential for Growth : An Investment Climate Assessment, World Bank 2007.

296 Lacquisition des informations a quelque peu t entrave par laccs aux documents et aux sources dinformation. Peu de donnes taient disponibles en format numrique, lquipe du projet a donc d entrer les donnes partir de sources papier varies. En consquence, lensemble de donnes final est considrablement plus petit que ce qui tait originellement anticip. La premire ide tait dobtenir, auprs de BCECO, une srie chronologique de projets Kinshasa ainsi quun ensemble de donnes, auprs de lUNOPS, pour des projets rcents aux autres Provinces. Malheureusement, nous ne pouvons analyser la dimension temporelle avec les donnes dont nous disposons. Les projets de BCECO vont de 2004 2006, alors que ceux de UNOPS vont de 2008 2010. De plus, il na pas t possible dassembler des informations sur les descriptions des projets puisque cela aurait ncessit de retrouver des documents supplmentaires. Lide originale tait dutiliser les descriptions pour obtenir des mesures sur les cots unitaires des projets.62 Malheureusement, cette partie de lanalyse nest pas possible avec les donnes dont nous disposons. Le Tableau 4.8 illustre la distribution des appels doffres par Province et par source.63 Des difficults dans laccs aux donnes expliquent la large concentration de projets dans la rgion de la capitale.64 Tableau 4.8 : Distribution des Appels dOffres par Province et par Source Province Bandundu Bas Congo quateur Katanga Kinshasa Kivu Nord Orientale Kivu Sud Total BCECO 0 0 0 0 30 0 0 0 30 UNOPS 9 6 3 4 9 11 9 26 77 Total 9 6 3 4 39 11 9 26 107

297 Laccent a t mis sur la slection de projets qui pouvaient tre comparables. Aprs discussion dans lquipe du projet, nous nous sommes concentrs sur la construction de btiments (publics) et de routes. Dans la base de donnes, nous avons distingu sept types de travaux. La figure 4.1 illustre la distribution du volume de contrats pour chaque type. Figure 4.4 : Distribution du Volume de Contrats par type de Projet

Finalement, le Tableau 4.9 prsente des statistiques sommaires quant aux variables principales de la base de donnes. Tableau 4.9 : Statistiques Sommaires
Variable (1) Prix du contrat (2) Prix de rfrence Observations 107 59 97 100 Moyenne 987 985 126 518 10,13 4,95 cart type. 3 234 469 89 462 7,20 2,94 Min. 3 435 3 609 3,00 1,00 Max. 15 500 000 659 394 35,00 18,00

62 Lexemple le plus parlant serait le nombre de kilomtres pour un projet de route, combin avec de linformation potentielle sur la constitution des terrains (urbain, montagne, etc.). 63 La source de donnes pour tous les tableaux et schmas de cette section est la base de donnes des appels doffres ralise pour ce rapport. 64Nanmoins, cela pourrait trs bien reprsenter la distribution actuelle des projets, galement fortement Nanmoins, concentre dans la rgion de Kinshasa.

(3) Total de soumissionnaires (4) Soumissionnaires qualifis

298
(5) Plus basse soumission (6) Plus haute soumission (7) Moyenne de soumission (8) Mdiane des soumissions (9) Coefficient de variation des soumissions (10) Dispersion des soumissions 106 106 106 106 104 106 994 424 1 652 756 1 274 766 1 220 207 0.32 1.23 3 275 380 5 252 427 4 110 219 3 954 137 0.23 1.74 2 608 4 255 3 565 3 625 0.05 0.00 15 900 000 28 400 000 19 800 000 18 300 000 1.79 16.20
.15

299 Un autre regroupement des projets peut tre fait selon la taille de la soumission. Nous avons dfini les petits projets sous 150000 USD. La figure 4.5 illustre la distribution des prix des contrats pour de petits projets. Figure 4.5 : Distribution de Petits Projets
.2

Le projet moyen est dun peu moins de 1M USD, se situant entre juste au-dessus de 3000 USD jusqu 15.5M USD. Pour certains des projets de lUNOPS nous avons obtenu des informations quant au prix attendu par les organisateurs des appels doffres. Cela est rsum dans la variable Prix de rfrence . De plus, environ 10 socits participent en moyenne chaque appel doffres (lot), dans une gamme allant de 3 35 soumissionnaires. Cependant, seulement la moiti des participants (5) taient qualifis et concurrentiels. Notez que dans deux cas, un seul soumissionnaire a t qualifi. La base de donnes contient lidentification et le prix offert de chaque soumissionnaire qualifi pour le concours. La plus basse soumission, parmi tous les participants, est rsume dans la 5e range. Il convient de noter que la moyenne de la soumission minimum nest pas gale la moyenne des soumissions gagnantes (= prix du contrat). En effet, nous avons remarqu que pour 39 observations (sur un total de 107 = 37%) le prix du contrat est plus lev que le prix le plus bas. Alors quil pourrait y avoir des explications pour ces occurrences, nous navons pas t en mesure de dterminer la raison de cette anomalie dans chacun des cas. Finalement, les deux dernires ranges fournissent quelques indications des variations entre les soumissionnaires pour un mme appel doffres. Le premier est le coefficient de variation (CV) des soumissions (c.--d. le ratio de lcart type et de la moyenne des soumissions). Notez que le CV est petit en moyenne (0,32), ce qui indique une assez faible variation dans les montants des soumissions. Le second est la dispersion des soumissions, dfinie comme tant la diffrence entre la plus haute et la plus basse soumission comme pourcentage de la plus basse soumission.65 Une dispersion moyenne de 1,23 signifie que la plus haute soumission est plus du double de la plus basse soumission. Une vaste dispersion peut tre interprte comme rduisant la pression concurrentielle, particulirement si les diffrences ne peuvent tre expliques par les cots.66
65 Les observations avec seulement un soumissionnaire qualifi aboutiront naturellement en une dispersion de zro. 66 Voir Unit Costs of Infrastructure Projects in Sub-Saharan Africa AICD Background Paper 11, 2009, au sujet de lutilisation de la dispersion des soumissions en tant que mesure de la concurrence dans les projets dapprovisionnement public.

Fraction

.05

0 0 50000 100000 Prix des contrats 150000

Idalement, nous souhaitions utiliser la base de donnes pour analyser si les appels doffres pour les travaux publics en RDC sont concurrentiels ou non. Malheureusement, linformation disponible ne nous permet deffectuer cette analyse que partiellement. Dabord parce que lchantillon est trs htrogne et, ensuite, parce quil ny a pas assez de variables explicatives disponibles .15 suffisamment contrler les diffrences entre les pour prix des contrats. Afin de rgir quelque peu ces diffrences, nous avons cr une mesure relative des prix des contrats: Moyenne du contrat

300 Comme mesure potentielle de la concurrence, nous avons utilis le nombre de soumissionnaires qualifis et la dispersion des soumissions. En absence de comportement collusoire un march plus contest, c..d. un march avec un grand nombre de participants, devrait tre plus concurrentiel et mener de plus bas prix. De mme, si les soumissions sont grandement disperses, en absence de diffrences significative des cots, il peut y avoir un doute au sujet de la concurrence pour un appel doffres. Ainsi, nous nous attendrions ce que le nombre de soumissionnaires diminue le prix des contrats et ce que la dispersion laugmente ceteris paribus. La figure 4.6 illustre la corrlation brute de nos prix standardiss et nos mesures de la concurrence. La colonne de gauche considre tous les points de donnes, alors que lchantillon de la colonne de droite est restreint aux petits appels doffres. Figure 4.6: Prix des Contrats et Mesure de la Comptitivit Variable dpendante:
2 1.5 1 .5 0 0 5 10 Qualifi 15 20 2 1.5 1 .5 0 0 5 10 Qualifi 15 20

301 Prix normalis = 0 + 1 * nombre qualifis + 2 * dispersion des soumissions + effets fixes par type de projet Nous effectuons la rgression pour lchantillon entier (le panneau de gauche) et pour les petits appels doffres seulement (le panneau de droite). Les rsultats du nuage de corrlation sont essentiellement confirms. Limpact du nombre de socits participantes a un impact ngatif, mais qui nest pas statistiquement significatif. De lautre ct, une vaste dispersion augmente les prix normaliss. Tableau 4.10 : Rsultats de rgression : Effets des Mesures de Comptitivit sur le Prix des contrats Toutes les observations Erreur standard 0.010 0.014 0.052 Petits appels doffres Erreur standard 0.012 0.016 0.063

Prix normalis des contrats Soumissionnaires qualifis Dispersion des soumissions Constante Nombre dobservations Carr-R

Coefficient -0.001 0.140*** 0.198*** 99 0.63

Coefficient -0.008 0.133*** 0.249*** 69 0.64

Moyenne des contrats 2 1.5 1 .5 0 0 1

Valeurs ajustes

Moyenne des contrats

Valeurs ajustes

Effets du type de projet inclus dans toutes les rgressions.


2 3 4 Dispersion des soumissions Valeurs ajustes

Moyenne des contrats

b. Cots dEntres Plus levs du March du Ciment


Dans cette section sur les intrants, nous nous concentrons sur le march du ciment. Comme le ciment est un important apport au secteur de la construction, tout goulot dtranglement observ dans lindustrie se traduira en une augmentation des cots de construction, ce qui est susceptible dattnuer la croissance conomique. Nous pouvons dterminer un certain nombre de goulots dtranglement dans ce secteur. Au niveau de la production nationale, seulement deux sites sont en ce moment oprationnels et le site de production du gouvernement fournit seulement des quantits limites. Par consquent, CILU est essentiellement le seul fournisseur du march. Ce monopole de production est aggrav par le fait que le propritaire de CILU, Malta

Nous avons observ que le nombre de soumissionnaires qualifis a un impact positif sur le prix normalis, ce qui ne confirme pas notre hypothse. Dun autre ct, une plus vaste dispersion de soumission augmente le prix tel que prvu. Nous pouvons lgrement raffiner lanalyse de nos donnes en effectuant une analyse de rgression. Dans le Tableau 4.10 ci-dessous, nous montrons les rsultats de la rgression suivante:

302 Forrest, est galement le propritaire des deux sites inoprant du pays, en particulier celui situ dans Sud-Kivu. En septembre 2010, Malta Forrest a sign une entente avec Heidelberg Cement. Dans cette entente, Heidelberg reprend 55 % dactions de CILU et 70 % des deux usines inoprantes Interlacs dans lEst. Forrest demeure avec 30% dactions. Heidelberg a annonc vouloir investir massivement dans ces usines, afin daugmenter la capacit denviron 500 tonnes/anne plus de 1.4Mtonne/anne. Le communiqu de presse de Heidelberg cite leur prsident: Avec ce partenariat, nos affaires en Afrique sont en expansion et pntrent le march trs attrayant du ciment de la Rpublique Dmocratique du Congo avec un solide partenaire nos cts (italique par lauteur).67 Cette nouvelle entente a des aspects positifs et ngatifs. Dune part, larrive dun partenaire international permettra des investissements considrables dans les installations existantes. Dautre part, le march demeurera extrmement concentr lavenir. La concertation ne serait pas un tel problme, sil existait dautres canaux dapprovisionnement (importations). Cela ne semble cependant pas tre le cas, particulirement pour lOuest du pays, incluant Kinshasa, o presque toute la production nationale est vendue. Cela est illustr (voir la figure 4.3 ci-dessus) par la forte hausse du prix suivant une rupture de la production lusine de CILU dans la seconde moiti de lanne 2008. Pour les deux trimestres de larrt de la production, les prix au dtail Kinshasa ont plus que tripl. Alors que lon sattendrait un effet sur les prix courants suivant un choc de production, cette situation extrme montre que CILU domine essentiellement le march du ciment dans la rgion de Kinshasa.68 Quen est-il des importations? Selon les autorits du gouvernement, le march du ciment est entirement libralis (voir lEncadr 4.3). Cependant, toutes les sources dinformation indiquent quil y a une pnurie de ciment dans le march, particulirement dans le centre du pays approvisionn par les producteurs nationaux (voir le Tableau 4.5). Encadr 4.3 : Importations de Ciment

303

Selon le ministre de lconomie Nationale, le march du ciment est entirement libralis, mais les cots levs du transport, ajout la faible capacit du port de Matadi, dcouragent les importateurs de tirer profit de limportation de ciment subventionne par le gouvernement. Le ciment import atteint le port de Matadi un cot estim 10 USD par sac. Le cot lev du transport de Matadi Kinshasa, ajout aux divers frais en cours de route, augmente le cot dans une telle mesure que ce nest plus profitable pour les importateurs qui doivent malgr tout vendre au mme prix que les producteurs locaux CILU et CINAT. La proposition quil y ait un quota sur le systme dimportations du ciment ou quune permission soit ncessaire pour importer du ciment a t carte par les gestionnaires gouvernementaux. Ils ont inform lquipe que tout le monde peut importer du ciment moyennant le fait de senregistrer auprs du Ministre pour des motifs statistiques. Un document appel Contrat du Programme doit tre sign par toute personne souhaitant importer du ciment. Dans ce document, limportateur doit solliciter la quantit de ciment quil souhaite importer, mais aucune limite nest impose par le Ministre. La quantit sollicite par limportateur doit tre entirement importe au cours dune priode dexemption maximale de six mois et ne peut tre reporte une priode dexemption prolonge (voir le paragraphe 5 ci-dessous). Lorsque nous avons demand lutilit de ce contrat, le consultant a t inform du fait quil permet de surveiller la quantit de ciment importe ainsi que la quantit consomme dans le pays. La quantit de ciment importe, la quantit localement produite, et la quantit consomme dans lconomie fournissent les informations ncessaires au gouvernement pour dcider sil prolonge ou non la priode dexemption. Cette priode de 6 mois est renouvelable aussi longtemps que la demande de ciment surpasse lapprovisionnement du pays. Jusquici, la priode dexemption a t renouvele 6 reprises et le gouvernement se prpare prolonger la priode dexemption de nouveau lorsque cela sera ncessaire. Un autre aspect important est linfluence politique sur le prix de march (voir lEncadr 4.4). Au moins, dans la rgion de Kinshasa, il y a un prix plancher en place. Les importateurs ne sont pas autoriss vendre en dessous du prix fix par CILU. De lautre ct, les prix fixs par les monopoleurs semblent tre tels que les importations ne sont pas lucratives. Il semble alors que CILU applique une stratgie de prix limite pour tirer profit de son avantage de cot. Les prix de lusine CILU sont lgrement au-dessous du prix des importations rapport au port de Matadi de 10 USD par sac. Ces prix sont approuvs par le gouvernement et prviennent essentiellement des importantes entres internationales sur le march.

67 http://www.heidelbergcement.com/global/en/company/press_media/press_releases_2010/2010-09-15.htm. 68 Pour la dfense de CILU, il doit tre not que, puisquils taient lorigine de la rupture de production, la compagnie na pas bnfici de la hausse des prix.

304 Encadr 4.4 : Contrles des Prix


Le gouvernement a mis sur pied un comit appel Comit de Concertation conomique qui est responsable de la gestion des fluctuations des prix dans le pays. Ce comit est compos de fonctionnaires du ministre du Commerce et du ministre de lconomie Nationale, de reprsentants de la FEC, ainsi que de reprsentants des deux usines locales, CILU et CINAT. Le rle du comit est dmettre des recommandations quant au prix du ciment dans le pays, tant import que produit localement, ainsi que la marge de profit qui devrait tre autorise dans le march. En dautres termes, de combien sera la marge de profit des producteurs locaux et de combien sera celle des importateurs. Pour les industries locales en gnral, incluant les producteurs de ciment, la marge de profit autorise est de 20%. Les artisans sont autoriss 25% et les importateurs sont autoriss faire une marge de profit de 10% au-dessus du cot. Les fonctionnaires du ministre de lconomie nationale suggrent donc que la marge de profit autorise aux importateurs, qui est plus basse que les autres, soit un facteur contribuant au manque dintrt gnral observ quant aux importations de ciment. Nanmoins, ils taient davis que le cot lev du transport des importations de ciment, combin au manque de capacit du port de Matadi, sont les principales raisons pourquoi les entreprises et les entrepreneurs ne tirent pas avantage de lexemption du gouvernement pour limportation de ciment. Le ministre de lconomie nationale nous a informs du fait que le ciment import ne pouvait pas tre vendu moindre cot que celui du ciment produit localement. En dautres termes, le prix plancher recommand par le gouvernement est le prix fix par CILU et CINAT, bien que CINAT ne soit pas vraiment un gros joueur dans le march puisque sa production irrgulire actuelle est infrieure sa capacit de production; en tant que tel, elle na pas un impact matriel sur les prix. Le gouvernement croit en la protection des usines de ciment locales, en particulier CILU, et il ne permettra pas un prix courant qui viendrait rduire le prix de CILU dans sa marge de profit de 20%. Il nest pas clair si le gouvernement a des mcanismes en place pour surveiller et valuer comment CILU arrive son prix. Des compagnies de construction qui achtent du ciment grande chelle ont t interviewes par le consultant. Elles taient dopinion que le prix de CILU pour un sac de ciment est trop lev comparativement son cot de production. Elles allguent que CILU dicte simplement les prix courants et que le gouvernement est daccord sans effectuer aucune valuation en matire de cot unitaire partir duquel CILU dtermine ce que sera le prix de vente. Quelques compagnies de construction estiment que le prix dun sac de ciment localement produit devrait tre entre 6 et 7 dollars par sac Kinshasa. Cependant, les fonctionnaires du gouvernement ne croient pas que ce soit le cas, disant quils suivent les mcanismes de fixation des prix employs tant par CINAT que par CILU et quils sont convaincus que le prix fix par les producteurs locaux est justifi.

305 Il est clair que limportation ne constitue pas une importante source de concurrence dans le secteur du ciment en RDC. Lintervention importante du gouvernement est largement dirige vers la protection du producteur national. Les importations peuvent difficilement tre vues comme compltement libralises, tant cause des quotas sur les importations qu cause du prix plancher. Il semblerait que le gouvernement ne serait pas mme dimposer un prix plancher fonctionnant dans la rgion de Kinshasa. Cependant, ce nest pas le cas. Comme discut davantage ci-dessous, CILU administre essentiellement, avec lappui du gouvernement, la stratgie de limite des prix. Ainsi, le prix plancher (ou le prix limite) reprsente le cot, prix assurance et transport compris, de ciment Matadi en plus du cot du transport jusqu Kinshasa. Finalement, le ciment a un cot de transport relativement lev. En RDC cela est un problme particulier compte tenu de limportance des difficults dans les infrastructures de transport. Cela signifie quil y a des diffrences gographiques considrables travers le pays. Principalement dans les rgions loignes qui sont approvisionnes par le Bas Congo, o les prix peuvent tre plus du triple de ceux observs Kinshasa (voir le Tableau 4.5 ci-dessus).

c. Travail et Capital Humain


Enqute de qualifications Nous avons effectu une enqute auprs de compagnies de construction. Le questionnaire porte sur les aspects travail et capital humain et inclut des questions additionnelles portant sur les difficults gnrales de ces entreprises. Lenqute a t spcifiquement dveloppe pour le rapport de construction CEM. Elle a t mene par des entretiens face face avec des reprsentants des compagnies. 69,70 Les donnes ont t encodes dans une base de donnes par des tudiants de lUniversit de Kinshasa. Un chantillon de statistiques de lensemble de donnes peut tre trouv dans le Tableau 4.11.71

69 Le sondage ne comprend donc pas de question qui pouvant tre compare avec dautres sondages. 70 Une srie dentrevues a t mene auprs dun groupe de travail et deux questionnaires ont t remplis de manire indpendante. 71 La source pour tous les tableaux et schmas de cette section est le sondage sur les comptences spcifiques du projet.

306 Tableau 4.11 : Sommaire des Statistiques : Sondage sur les Comptences
Variable Anne de cration Ventes en 2009 Capital social Cadres administratifs Cadres commerciaux Cadres techniques Contrematres Ouvriers qualifis Ouvriers non qualifis Total des employs Observations Moyenne 39 33 29 42 32 42 40 42 41 32 1,998.36 969,574 225,205 5.79 4.75 5.79 9.88 19.95 64.41 109.31 cart type 8.12 2,399,026 921,465 8.76 14.73 5.87 17.76 32.11 115.41 146.42 Min. 1973 10,000 55 1 1 1 1 2 1 20 Max. 2008 1.00E+07 5,000,000 55 85 35 85 202 700 773

307 Les ventes moyennes signales par les entreprises pour lanne 2009 slvent environ 1 million USD avec des variations importantes selon leur taille. Les plus petites socits (ventes en 2009 denviron 10000 USD) sont 1000 fois plus petites que les socits les plus grosses (ventes de 10M USD). De mme, les socits emploient en moyenne un peu plus de 100 travailleurs, variant entre 20 et presque 800 employs. Ce qui a t mentionn plus tt est confirm dans notre chantillon; les socits sont gnralement petites si on les compare internationalement. 31% des socits de lchantillon emploient moins de 50 personnes, alors que 75% dentre elles en emploient moins de 100. 30% du personnel est en gestion (incluant les contrematres), alors que 23% sont des ouvriers qualifis et que les 47% restant sont non qualifis.

Accent sur des emplois prcis


La principale partie du questionnaire contient plusieurs questions lies des descriptions demplois prcis, notamment ceux des gestionnaires des travaux, des gestionnaires des stocks, et des maons. Lide tait que chaque personne interviewe choisirait un membre particulier de son personnel dans chacune des trois catgories demplois nonces et rpondrait aux questions spcifiquement en fonction de cette personne. La comparaison ne vient donc pas de linterne chaque compagnie, mais plutt travers lchantillon des socits. Nous commenons par le gestionnaire des travaux. Gestionnaire des travaux : La moyenne des firmes de notre chantillon a un peu moins de 3 gestionnaires des travaux.72 Ils sont gs de 20 57 ans et ont un peu plus de 6 ans dexprience avec la socit. La plupart des personnes ce poste ont un plus haut niveau dducation, tant diplmes soit dun institut technique ou dune universit (56% ont indiqu lIBTP comme institution). Un gestionnaire des travaux gagne en moyenne un salaire mensuel de 500 USD. Cependant, il y a une importante distribution quant aux salaires qui sont illustrs dans la figure 4.8.

Les socits de lchantillon sont assez jeunes. Comme le montre la figure 4.7, seulement 6 sur 39 ont t cres avant 1990 et plusieurs nouvelles socits sont apparues seulement ces dernires annes. Figure 4.7 : Distribution de la Cration des Socits
6

4 Frquence

0 1970 1980 1990 Cration 2000 2010


72 Nous avons exclu lobservation rapportant 100 gestionnaires des travaux.

308 Figure 4.8 : Salaire Mensuel Gestionnaires des Travaux


USD/mois
15

309 Figure 4.9: Salaire Mensuel Gestionnaire des Stocks


USD/mois
15

10 Frquence

10

0 0 500 1000 GT_SALAIRE 1500 2000

200

400

600 GS_SALAIRE

800

1000

Comme illustr, la plupart des salaires sont en dessous de 500 USD. En effet, le revenu mdian est de 400 USD. Gestionnaire des stocks: En moyenne, il y a 1,9 gestionnaire des stocks par socit, bien que la plupart (56%) nemploient quune seule personne ce poste. Ces employs sont gs de 25 60 ans et possdent environ 5 annes dexprience. La plupart des personnes ce poste tirent galement profit dun plus haut degr dducation tant diplme tant dun institut technique que dune universit. Les institutions denseignement les plus frquemment mentionnes furent: ISC (6), Universit de Lubumbashi (5) and IBTP (3). Un gestionnaire des stocks gagne en moyenne 295 USD par mois (la mdiane tant 210 USD). La figure 4.9 illustre la distribution des salaires pour lchantillon.

Maon: En moyenne, il y a 10 maons par socit (la mdiane tant 6). Les employs sont gs de 23 50 ans et ont 6 ans dexprience. Les personnes occupant ce poste ont suivi une formation auprs dun institut technique (cit des jeunes a t mentionne 6 fois sur 16). Le maon mdian gagne 180 USD par mois.73 Notez que les salaires sont assez disperss. 70% de lchantillon gagne entre 100 USD et 200 USD, tel quillustr dans la figure 4.10.

73 Si nous omettons lobservation rapportant un salaire mensuel de 1000 USD, alors la moyenne de lchantillon est aussi de 180 USD.

310 Figure 4.10 : Salaire Mensuel Maons


USD/mois
6

311 Rfrences Intgrit Nationalit 1 0 3 2 3 3 2 3 3

Comme prvu, les critres les plus importants sont lexprience, lducation et la comptence. Il nest pas surprenant que lducation soit un critre plus important pour le choix des gestionnaires des travaux que pour les maons, alors quil survient linverse pour la comptence. Quelques rsultats intressants apparaissent. Dont la rare mention explicite de limportance des rfrences.74 Un autre est la mention explicite de lintgrit comme tant un critre de slection. Finalement, pour quelques socits (3 pour tre prcis), la nationalit est ouvertement un critre de slection. La concurrence pour les emplois parat tre intense dans le secteur de la construction, ainsi que de manire plus gnrale en RDC. Le Tableau 4.13 ci-dessous prsente le nombre de candidatures reues et le nombre dentrevues ralises par emploi pour chaque type demploi.

0 100 150 200 MC_SALAIRE 250 300

Tableau 4.13 : Candidatures et entrevues Variable Nombre moyen de candidatures Nombre mdian de candidatures Nombre moyen dentrevues Nombre mdian dentrevues # Entrevues/# de candidatures Pourcentage entrevues/candidatures Gestionnaire des travaux 11.7 7.5 7 6 0.86 Gestionnaire des stocks 12.1 6 6.4 4 0.88 Maon 30 20 19.6 12 0.92

Recrutement
Nous avons par la suite pos certaines questions sur le recrutement des employs des catgories demplois prcdemment analyss. Une question pour laquelle nous avons obtenu dintressants rsultats fut pour les critres de slection. Le Tableau 4.12 prsente les critres les plus importants qui ont t mentionns pour les trois emplois (plusieurs rponses taient possibles). Tableau 4.12 : Critres de Slection : Nombre de mentions Critres Exprience ducation Comptence1 Test Gestionnaire des travaux 16 20 11 7 Gestionnaire des stocks 15 19 10 2 Maon 16 15 13 2

(seulement les socits o le nombre dentrevues au nombre de candidatures) Observations Observations entrevues candidatures

0.70

0.67

0.69

29 25

27 25

24 20

74 Cela peut tre attribuable au fait que la comptence peut inclure des informations provenant de rfrences.

312 En moyenne, les socits reoivent plus de 10 candidatures par emploi pour les gestionnaires des travaux et des stocks. Ce nombre augmente 30 pour les maons. De mme, les socits ralisent entre 6 et 7 entrevues pour un poste de gestion, alors quils en ralisent autour de 19 pour les maons. Sattardant davantage aux dtails montre que ces observations comprennent quelques aberrations. Dabord, le nombre mdian de candidatures et dentrevues est significativement plus petit que la moyenne. Ensuite, le ratio entrevues-candidatures est exceptionnellement lev, de plus de 80% dans les trois cas. Ce ratio demeure lev si nous excluons les observations qui rapportent un nombre dentrevues plus lev que le nombre de candidatures, allant de 67% 70%. Il semble donc que, dans plusieurs circonstances, le nombre de candidatures soit assez petit et que tous les candidats potentiels soient appels en entrevue. Ceci est illustr dans la figure 4.11 qui prsente la distribution du pourcentage des entrevues pour un gestionnaire des travaux, o la colonne contenant un ratio de un (1), c.--d. un nombre gal de candidatures et dentrevues, montre la plus grande densit. Figure 4.11 : Pourcentage dEntrevues
2

313

Difficults de recrutement
La sous-section suivante du questionnaire concernait les difficults du recrutement. La question tait formule de manire ouverte et la classification des rponses a donc t quelque peu difficile. Puisque la plupart des rponses sont assez semblables, parmi les diffrents types demplois, nous discuterons des rponses dans leur ensemble. Le Tableau 4.14 prsente les rponses les plus importantes ainsi que le nombre doccurrences dans lchantillon. Tableau 4.14 : Principales Difficults de Recrutement
Nombre dOccurrences dans le Sondage

Variable Qualification, Exprience, Comptences Loyaut Salaire Trop de travail Trop de candidats

Gestionnaire des travaux 8 8 3 2 1 1 1

Gestionnaire des stocks 8 7 1 2 4 1 1

Maon 10 6 1 2 1 1 -

1.5

Trop peu de candidats Aucun problme

Densit 1

.5

Le problme que la plupart des interviews ont mentionn concerne la qualification, lexprience et les comptences. Cela figure constamment comme tant le problme le plus important. Beaucoup de mentions de difficults ont t combines sous la variable loyaut . Cela inclut lirrvrence des heures de travail, mais aussi les mauvais comportements tels que le vol. De manire intressante, le salaire na pas t mentionn de manire explicite comme tant un problme important. cela, nous devons ajouter que quelques rpondants ont prtendu que les salaires sont la fois trop levs et trop bas. Une situation similaire a t observe pour le nombre de candidats. Quelques socits semblent crouler sous les candidatures, alors que dautres ont de la difficult trouver de bons candidats. Il savre particulirement intressant que les rponses soient assez uniformes parmi les diffrents types demplois, plus particulirement puisquil ne semble pas y avoir une grande diffrence quant au niveau de comptence requis.

0 0 .5 1 1.5 ct_perc_inter 2 2.5

314 Ensuite, nous avons demand aux rpondants sil y avait des difficults dans des secteurs particuliers, notamment la disponibilit des candidats, la qualification et les salaires. Tableau 4.15 : Frquence des Difficults Y a-t-il des difficults avec?
Oui

315 Tableau 4.16 : Modalits de Formation Formation externe Formation interne Gestionnaire des stocks Total 5
12 9 11 8

Total

Oui 13 4 17

Non 6 6 12 19 10 29

Gestionnaire des travaux Total 12


6 14 10 12

Maon Total
9 9 9 12 7

Oui Non Total

% 66.67
33.33 58.33 41.67 70.58

% 29.42
70.58 45.00 55.00 50.00

%
50.00 50.00 42.86 57.14 53.85 46.15

Candidats

Non
Oui

Qualification

Non
Oui

Salaire

Non

29.42

50.00

Dans cette classification plutt brute, nous pouvons observer certaines diffrences parmi les types demplois. Dabord, la disponibilit des candidats pour des postes incluant des comptences de gestion (gestionnaire des travaux) semble rare, avec les deux tiers des rpondants qui indiquant des difficults. De lautre ct, les candidats ne semblent pas tre un problme pour le poste de gestionnaire des stocks et lexprience est divise pour la maonnerie. De mme, les comptences des travailleurs semblent tre une difficult pour le poste de gestionnaire des travaux, mais non pour les autres types demplois. Le fait quun nombre assez lev de rpondants ait indiqu quil ny a pas de problme avec la qualification fut une surprise. Cela est en contradiction avec dautres sources dinformation et avec les indications du Tableau 4.14 ci-dessus. Enfin, les salaires semblent tre un problme gnral, avec au moins 50% de rponses affirmatives.75

Le Tableau 4.17 offre quant lui de linformation au sujet de la participation aux programmes de formation. Au dpart, il faut noter que le nombre de rponses dans cette catgorie est plutt faible. Par exemple, seulement 24 des 42 rpondants ont indiqu sil y avait un programme interne de formation dans la compagnie. Il est fortement prsum que les compagnies qui nont pas rpondu ne possdent pas de tels programmes, ce qui implique que plus de 50% des socits de lchantillon naient pas de programme de formation. Les rappels statistiques sont donc conditionnels au fait que les socits possdent de tels programmes. Les socits envoient, en moyenne, 20 employs par anne pour des sances de formation interne et 11 pour des sances externes. Cette fois encore, ces nombres semblent tre plus levs quen ralit. Notez que la valeur mdiane est de 4 pour les formations internes et de 3 pour les formations externes. Ces nombres reprsentent 23% de la force de la main-duvre pour les formations internes et seulement 8% qui bnficieraient de formations externes.76 Tableau 4.17 : Participants la Formation Officielle
Variable Formation interne Pourcentage des travailleurs pour la formation interne Formation externe Pourcentage des travailleurs pour la formation externe Observations Moyenne cart type. 24 19 17 13 20.00 0.23 11.53 0.08 40.38 0.36 24.90 0.09 Min. 0 0 1 0.00 Max. 137 1 100 0.32

Formation
Le sondage contient aussi des questions au sujet des programmes de formation, tant internes quexternes, qui sont offerts dans les socits. Le Tableau 4.16 indique la distribution des socits avec ou sans formation.
75 Cette fois encore, il nest pas clair si les rpondants considrent les salaires comme tant trop bas ou trop levs.

76 Nous excluons lobservation qui a rapport cinq fois autant de participants en formation interne et externe que le nombre total demploys rapports.

316 Ci-dessous, nous prsentons une synthse des problmes associs la formation. Tableau 4.18 : Difficults Associes avec la Formation
Variable Il ny a pas de formation dans la compagnie La formation nest pas ncessaire La compagnie na pas de ressources financires Y a-t-il des institutions publiques de formation? Y a-t-il des institutions prives de formation? 15 62.50 9 37.50 11 64.71 6 35.29 13 61.90 8 38.10 28 87.50 4 12.50 25 89.29 3 10.71 22 84.62 4 15.38 27 84.38 5 15.63 21 84.00 4 16.00 19 82.61 4 17.39 21 84.00 4 16.00 20 86.96 3 13.04 18 78.26 5 21.74 12 41.38 17 58.62 12 46.15 14 53.85 12 48.00 13 52.00 Gestionnaire des Travaux Oui % Non % Gestionnaire des Stocks Oui % Non % Oui % Maon Non %

317 compagnies internationales importent non seulement leurs capitaux, mais galement beaucoup de leur main-duvre qualifie. En consquence, il ny a pratiquement aucun transfert de comptences particulirement de management vers les compagnies locales partir de ces vastes projets, ce qui ralentit le processus de dveloppement sectoriel et exclut les socits locales des projets denvergures. Par ailleurs, les projets de petites et moyennes tailles prsentent galement un haut degr de concentration. Une des contraintes considrer serait la difficult daccs au march financier. Les socits uvrent souvent sans avoir accs aux capitaux ncessaires, ce qui implique la dpendance aux avances pour travaux provenant directement des projets, prcdemment mentionne. De mme, pour les plus petites compagnies, obtenir les garanties financires pour les appels doffres publics est difficile ou simplement impossible. En conclusion, laccs pour les socits locales semble entrav tous les niveaux du processus dappel doffres. Les gros projets ne permettent pas de transfert de comptences aux socits locales, alors que les projets de petite ou moyenne ampleur sont difficiles daccs, principalement dus au secteur financier limit en RDC.

e. Le secteur informel
Encadr 4.5: tude de cas dans le secteur informel Caractristiques des entreprises informelles de construction Pour mener cette tude de cas, des entretiens ont t raliss avec diffrentes parties prenantes du secteur de la construction oprant de manire informelle a Kinshasa, et ce au cours de plusieurs mois. La situation des diffrents interviews semble tre assez similaire. Sans rentrer dans les dtails, la majorit dentre eux sont des migrants en provenance de zones rurales (premire et deuxime gnration) et peu dentre eux ont bnfici dune formation formelle dans leur secteur de travail. Certains changrent de carrire car bien quayant reu une ducation professionnelle, ils savrrent incapable de trouver un emploi leur permettant de subvenir a leurs besoin dans leur secteur, alors que dautres rentrrent directement dans ce secteur. Dans tous les cas, les formations se sont gnralement droules de manire informelle, sous forme dapprentissage pratique avec un travailleur expriment (non ncessairement certifi) se droulant en plusieurs annes en moyenne 5 a 7 annes de formations. La certification ayant gnralement lieu quand leur formateur les considre prt a pouvoir grer leur propre affaires il ny a pas de certification formelle ni dexamen. La dcision dtablir leur propre affaire est gnralement motive par des la faiblesse des gains financiers envisageable dans las grandes compagnies de construction. Le salaire dun maon tourne autour de 400 dollars amricains par

Nous avons galement rassembl de linformation sur les questions dducation, particulirement sur les programmes offerts tant par des tablissements publics que privs. Cependant, les rponses ces questions nont pas rvl beaucoup dinformation utile. Nous reprendrons cette question dans la section sur les conclusions quant aux politiques.

d. Capacit institutionnelle
Effectuer des appels doffres de travaux publics Selon nos experts locaux, il y a eu une amlioration considrable dans la manire dont les appels doffres publics sont grs, particulirement par BECECO. Le renforcement des capacits fut beaucoup amlior et lopinion des experts est que linstitution travaille maintenant de manire adquate. Un important problme restant rsoudre serait laccs aux gros appels doffres publics des socits nationales. La plupart des projets importants, apparemment tant dans le secteur public que dans le secteur priv, sont directement ngocis (par exemple, les swaps dinfrastructures pour les ressources ci-dessus mentionns). De plus, comme nous lavons vu, il y a une importante concentration de gros appels doffres qui sont remports par des socits internationales, principalement chinoises. La plupart des

318 moi dans lauto emploi, les revenus sont plus volatiles mais tournent autour de 500-600 dollars par mois (dpendant du nombre dassistants pays). Les entreprises qui sont tablies depuis plusieurs annes (les interviews avait entre 13 et 20 ans dexprience) recrutent frquemment des assistants, des apprentis et des employs, souvent de manire trs fluctuante, dpendant de leur besoin et charge de travail. La rmunration des employs est dcide sur base individuelle, et dpendant du secteur. La dcision de travailler dans le secteur informel, dans les cas des interviews fut toujours volontaire : pas de taxes, par dharclement officiel par ltat, pas de condition de scurit sociales onreuses, qui sont considrs comme un gaspillage, sans avantage futur pour leurs affaires. Gnralement, les entrepreneurs et travailleurs informels sont plus ou moins informs des salaries, et devis pratiqus par le secteur dans le formel, et transfrent ces couts dans leur propres affaires. Ils ne prennent bien sur pas en considration les couts plus levs du fait des taxes et des contributions la scurit sociale que doivent honorer ces compagnies. Nanmoins, leur stratgie dlaboration des prix semble fonctionner, puisque le secteur de la construction se porte bien depuis plusieurs annes, et il y a une demande suffisante pour les services de construction. Cest une pratique gnralise que les clients paye pour le matriel en avance, plus une partie des salaires et ainsi, les entrepreneurs informels peuvent manipuler dimportante somme dargent, sans forcment garder de compte crits. Problmes : ducation, qualit, finance Les interviews ne ralisent pas toujours les obstacles quils rencontrent dans leur propre secteur. Certains entrepreneurs tant plus ou moins illettrs, ils ne tiennent pas leurs comptes. Certains taient rticents a fournir des informations relatives aux quantits manipules et a lchelle de leurs affaires, mais ils taient le plus souvent incapables de chiffrer leur consommation mensuelle dintrants, les heures travailles et le roulement. Le manque de formation formelle est galement une contrainte qui pse sur la qualit de leur travaille (bien que ntant pas moins cher que le travail formel). Un des interviews a pass du temps travailler sous supervision pour un projet de grande chelle durant la priode ou furent menes ces interview. Il dclara que cela lui fit raliser combien dhabitude il avait acquises sans mme sen rendre compte, et les lacunes quil pouvait avoir comprendre certaines thories relatives a des problmes de construction important (le durcissement du ciment). Sous de telle conditions, le potentiel pour lamlioration et le transfert de capacits et de technologies et presque inexistant. Les clients nont aucune garantie sur la qualit et la durabilit du produit achet.

319 Labsence dducation entraine une absence quasi totale dentrepreneur ayant un compte bancaire, et ils nont quasiment jamais accs au crdit. Les investissements ncessaires sont pris sur les budgets courant, et les jeunes voulant cres leur propre entreprises dpendent en gnral de leur famille et amis pour le soutien financier, quils reconnaissent comme une dette sans conditions fixes. Rsum En conclusion, le secteur informel de la construction souffre de problmes srieux mais a un fort potentiel. Si le niveau de formation est faible, les entrepreneurs exploitent peu leur potentiel de croissance, et la qualit de leur travail est gnralement faible, au dtriment de leurs clients. Cependant, ce secteur contribue lconomie du pays, de manire substantielle, et sur plusieurs dimensions: tout dabord, nombre de petits projets de construction (maison, petits commerces) sont raliss par des entrepreneurs informels, et prennent en charge leurs dpenses courante et les employs dpendants, gnrant ainsi des opportunits demploi. Les firmes informelles sont une forte source de la demande en matriaux de constructions, tels que le ciment, le mtal, les outils etc. De tels liens entre le secteur formel et informel (et souvent dans la zone grise entre les deux) ne devrait pas tre sous-estims, et ne peuvent tre compars au march noir dans les pays industrialiss. En Afrique, et en particulier en RD C, le secteur informel est un facteur social et commercial, ayant ses propres rgles et sa propre identit.

f. Rglements et normes du btiment


Le rapport Doing Business 2011 pour la DRC prsente des informations sur lobtention de permis de construire et sur lenregistrement de proprit, incluant une comparaison avec dautres pays. Le Tableau 4.19 prsente les rsultats pour obtenir un permis de construire. En gnral, la RDC y occupe le 81e rang (en hausse du 139e rang en 2010), ce qui la place derrire la Namibie (36e rang), tout juste devant le Rwanda (82e rang), mais considrablement avant le Malawi, le Burundi et la Tanzanie. Les indicateurs sont bass sur des scnarios hypothtiques portant sur la construction dun entrept. Ainsi, il faut 14 procdures, 128 jours et plus de 25 fois le revenu par habitant.

320 Tableau 4.19: Traiter avec les Permis de Construire Pays DRC Burundi Malawi Namibie Rwanda Tanzanie
Source: Doing Business 2011.

321 2. Cot (% du revenu par habitant) 2,692.2 7,047.6 1,316.7 113.0 353.6 2,756.3 3. Ministre des Affaires Foncires, MAF (cadastre, enregistrement et titres des proprits, etc.) Ministre des Infrastructures et Travaux Public, MITP (agrment dentreprises, gnie civil, etc.)

Procdures (nombre) 14 25 21 12 14 22

Temps (jours) 128 212 268 139 195 328

Les rglements et normes seraient officiellement assigns au MITP. Cependant, il y a un manque de clart quant la dfinition des comptences entre les ministres. Il semble que le MU est sous la conduite dun ministre fort et ainsi quil soit capable dobtenir des ressources considrables, alors que le MITP subit des coupures substantielles. Nanmoins, selon les membres du MITP, le MU manque de capacit de supervision quant la construction publique et quant limposition de normes. Malgr le fait que lauteur ne soit pas un expert quant aux normes de construction, il semble vident que ce problme doit tre urgemment abord. De lanalyse visuelle seulement, il est clair quil y a peu dapplication des normes dans le pays. Alors que les travaux de construction deviennent de plus en plus complexes (par exemple, pour des btiments plusieurs tages) cela peut avoir des consquences nfastes considrables.

De mme, le Tableau 4.20 prsente les indicateurs denregistrement de proprit en RDC et comparativement dautres pays africains. Tableau 4.20 : Enregistrer une proprit Pays DRC Burundi Malawi Namibie Rwanda Tanzanie
Source: Doing Business 2011.

IV. Recommandations de politiques


Cot (% du revenu par habitant) 7.0 5.8 3.2 9.6 0.4 4.4

Procdures (nombre) 6 5 6 9 4 9

Temps (jours) 54 94 49 23 55 73

a. Structure du march et comptition


Le secteur de construction est fortement concentr. Avec une demande croissante pour les annes venir, tant de la part des secteurs public que priv, le secteur de la construction constituera un goulot dtranglement majeur pour la croissance conomique de la RDC. La concentration du march nimplique pas ncessairement un manque de comptitivit et une faiblesse dans la prestation de biens et de services. lintrieur du secteur de la construction, et particulirement dans les travaux publics, il existe plusieurs projets forte conomie dchelle. Nous que quelques firmes dominent le secteur. Cependant, une comptitivit, mme marginale, qui entrane des conomies de cots, des pressions sur la comptitivit et la spcialisation sur la qualit et les prix, est virtuellement inexistante au Congo. Malgr une concentration importante, le secteur volue et montre des signes positifs: i) de nouvelles entreprises entrent dans le march. Le secteur prsente des opportunits daffaires importantes alors que les marges dexploitation sont leves. Laccession ce march savre intressante comme lindique lentretien avec des dirigeants dune entreprise. Cet attrait devrait se poursuivre pour quelques annes, alors que le secteur de la construction volue sur la base de la demande. ii) Le secteur public est toujours dominant dans le volume de construction alors que la demande pour le secteur priv est en hausse.

La RDC se porte moins bien dans cette catgorie. Elle y occupe seulement le 118me rang (en hausse du 125me rang en 2010). Les cots plus levs (qui nincluent pas les pots-devin potentiels) pour enregistrer une proprit sont importants et dpasss seulement par ceux de la Namibie. Lquipe du projet a galement rassembl de quelques informations portant sur lorganisation institutionnelle des rglements et des normes dans le secteur de la construction. Officiellement, trois ministres sont impliqus dans ce processus : 1. Ministre de lUrbanisme et de lhabitat, MU (planification, architecture, autorisatiojn de btir etc.)

322 Les auteurs soutiennent quil y a un certain nombre de problmes qui pourraient tre adresss avec des politiques adquates. La concentration de travaux de grandes infrastructures, dans les mains de deux compagnies chinoises pourrait reprsenter un de ces problmes. Bien quelle permette des cots de construction rduits pour des infrastructures essentielles, principalement grce aux avantages de cots. Nanmoins, certains cots ne pourraient pas reprsenter des prix de march. De plus, certaines inquitudes apparaissent lgard de la pertinence des changes ressources contre infrastructures. Aucun contrle ne semble avoir t mis en place. Les ententes ressources contre infrastructures devraient tre (et sont) analyses avec plus de dtails, particulirement pour les cots rels de ces projets. Le problme provient du fait quil ny a pas de transfert de comptences vers les compagnies locales. Avec les appels doffres publiques, la participation aux projets des entreprises locales devrait tre soutenue. Cet appui pourrait tre fourni via des bonus octroys aux entreprises nationales. Certains lments doivent cependant tre considrs. Dabord, laugmentation des prix ne devrait tre permise que pour des travaux qui seraient effectus par des organisations locales. Sinon, les cots pour le projet pourraient augmenter en consquence des transferts de rentes vers des entreprises locales (non-oprantes). En ce sens, les auteurs favoriseraient plutt ce systme de bonification plutt qu un pourcentage de sous-traitance fixe aux entreprises locales. Bien que cette dernire mesure soit plus facile contrler, la probabilit que les rentes soient verses et les travaux des firmes locales soient effectus par des trangers demeure plus leve. Une analyse plus pousse doit tre effectue sur la mise en uvre efficiente dun tel systme de bonus. Un autre problme qui doit tre pris en compte concerne la spcialisation des entreprises. Contrairement aux pays dvelopps, les entreprises de la RDC noprent que trs rarement en consortium. Ce fait provoque divers lments: i) il rduit la spcialisation des comptences, particulirement pour les PME; ii) il exclut aux petites entreprises laccs des soumissions pour des appels doffre de plus grande envergure. Ainsi, une politique devrait tre labore pour favoriser la spcialisation des PME, afin quelles puissent mieux se regrouper et, potentiellement, participer des soumissions plus importantes. Comme il a t soulign plusieurs reprises dans les entretiens de ce rapport, les compagnies de construction, particulirement les plus petites, manquent de comptences dans le domaine de la gestion. Ceci implique que des coordonnateurs de projets utilisent dimportantes ressources aprs lattribution des contrats afin de sassurer que les projets se dveloppent et soient complts. LUNOPS, et dautres institutions similaires, ne possdent pas ncessairement de ce genre de ressources. Ces cots devraient tre explicitement inclus dans les projets futurs.

323 Les circonstances sous lesquelles des plus petits projets pourraient tre soumis devraient tre davantage tudies. Des mesures dans cette direction semblent tre prises dj. Ceci permet aux plus petites entreprises de participer aux marchs et daugmenter le transfert des comptences. Les inconvnients de cette politique sont des frais gnraux plus levs, et la formation de cartels. Enfin, une politique favorisant la continuit des entreprises devrait tre labor. Ainsi, la mise en place dune agence indpendante de classement, pourrait recenser les firmes qui ont bien ralis un projet et celles qui, au contraire, ont chou dans leurs entreprises. Une autre alternative pourrait tre la formation dun registre qui maintient linformation sur la qualit et la fiabilit des compagnies. Cette politique est fortement lie aux problmes dassurance et de fiabilit; une compagnie pourrait tre tenue responsable dun projet et on pourrait exiger delle quelle soit assure. La constance dans ces demandes pourrait ainsi favoriser ltablissement de standards nationaux. La faiblesse du secteur financier en RDC affecte particulirement le secteur de la construction. Des firmes doivent obtenir du capital afin de financer leurs quipements. De plus, le secteur financier ne permet pas un accs efficient des garanties. On exclut ainsi plusieurs petites entreprises la soumission dappels doffre publics. Comme ces garanties favorisent llimination de compagnies virtuelles, on pourrait analyser la possibilit dintroduire des mcanismes qui rduisent les garanties exiges aux firmes en rgle. Une agence indpendante de classement pourrait tre utile dans ces situations.

b. March du ciment
Avant de prsenter les recommandations pour le march du ciment, il serait utile de revoir certaines particularits de ce march.77 Le ciment est essentiellement un monopole local naturel qui prsente dimportantes conomies dchelle. Mme lchelle minimale defficience de prs de 600000 tonnes par anne, les cots fixes reprsentent toujours 50% des cots totaux. Ceci implique quil y a une diffrence significative entre les cots marginaux et moyens, mme un niveau efficient de production. un niveau sous lchelle minimale defficience, cette diffrence est encore plus marque. Avec ces caractristiques de cots, il existe un potentiel de concurrence ruineuse, particulirement dans des situations dexcs de capacits. Ainsi, lindustrie du ciment opre essentiellement comme un cartel, alors que les compagnies de tte dictent lvolution du march avec une concurrence la marge.

77 Cette section a profit de discussions avec le Prof. von Ungern-Sternberg (Universit de Lausanne).

324 Il est important de mentionner quaucune des usines en oprations napproche lchelle minimale defficience. De mme, les projets prvus pourraient ne pas atteindre cette chelle, ce qui entranerait des cots de ressources plus levs, qui eux pourraient tre rduits par limportation, spcialement dans lest et le sud de la RDC. La production nationale est prsentement, et dans un avenir rapproch, dtenues par un monopole. Heidelberg vraisemblablement utilisera cette position pour obtenir dimportantes rentes. Tout ceci est favoris, particulirement dans la rgion de Kinshasa, par des cots dsavantageux dimportation. Cependant, la libralisation de limportation pourrait mener des chutes de. Ce qui semble possible, dans ce contexte, serait dinvestir dans CINAT, ce qui permettrait que celui-ci devienne un comptiteur marginal pour ensuite le vendre un nouveau comptiteur afin de renforcer la comptitivit du march. De plus, la possibilit dinvestir dans un systme national de distribution et de stockage du ciment, en combinaison avec des investissements dans CINAT, devrait tre analyse. On pourrait ainsi lisser loffre et prvenir une discrimination des prix excessive. Avec le niveau actuel de la demande, il est difficile de croire que de nouvelles installations soient ncessaires. Louverture aux canaux dimportations pourrait offrir de meilleures opportunits, particulirement dans le sud o lusine la plus proche est 250km de Lubumbashi.78

325 embauches sur recommandations. Une association professionnelle nationale pourrait aussi contribuer appuyer de telles ides et pourrait aider rehausser les standards professionnels, comme ce fut le cas pour dautres pays (par exemple lAfrique du Sud et le Burkina Faso). Nous pouvons lier cela llaboration dune politique qui inciterait les firmes entreprendre elles-mmes des formations au secteur de la construction. Dun point de vu de lentreprise, la formation possde certaines caractristiques de bien public. Lentreprise ne peut pas intgrer lensemble des bnfices obtenus par les formations. Ainsi, les firmes ninvestissent que trop peu dans le capital humain parce que ce type dinvestissement pourrait servir une autre firme, lorsquun employ change demploi par exemple. Il est ds lors plus conomique pour les firmes de voler des travailleurs qualifis. La formation devrait tre organise par les compagnies elles-mmes. Un systme dapprentissage devrait tre ainsi mis en place. Bien quune formation dans un institut technique soit valable, les caractristiques du secteur de la construction sont telles quune formation en lieu de travail semble tre plus efficiente. 79 Un programme devrait alors tre labor afin dtudier la faon par laquelle les firmes peuvent tre amenes offrir une formation formelle lintrieur du cadre de la compagnie, par des bonus pour les apprentis qui terminent leur ducation par exemple. La mise en place dun tel systme pourrait tre coordonne et supervise par la section construction de la FEC.

V. Conclusions
Le secteur de la construction en Rpublique Dmocratique du Congo pourrait tre un moteur conomique et un catalyseur de croissance pour le pays. Cependant, comme le dmontre cette tude, ce secteur est loin davoir atteint son plein potentiel. Le secteur est fortement concentr, ce qui limite sa comptitivit et son dveloppement. De plus, les prix pour ces intrants et son quipement sont trs levs. Finalement, le secteur vit une pnurie de personnel qualifi. Cette tude prsente donc un nombre de politiques qui devraient tre labores plus en dtails.

c. Capital humain
Au plus grand tonnement des auteurs, le capital humain na pas t clairement identifi comme un problme dans le sondage de comptences, alors quil est clair que le secteur de la construction possde un norme besoin de personnel qualifi. Au-del du manque dinstallations aux fins de formation et dun niveau dducation de qualit, on constate galement un manque de certification des comptences. Les travailleurs sont ainsi incapables dmettre un signal reconnu de leurs qualifications sur le march du travail. Ainsi, lembauche par recommandations personnelles demeure omniprsente. Les travailleurs qui ne possdent pas un accs ces canaux sont exclus des milieux formels de travail et sengageront dans des secteurs informels. Une politique nationale devrait tre labore afin de permettre la reconnaissance des certifications. Les auteurs constatent que des efforts sont prsentement entrepris dans ce sens, grce des sources belges de financement. Ces efforts devront toutefois tre soutenus et intensifis afin de rduire la prvalence des
78 On rapporte que les exportations depuis la Zambie ont atteint 120-180 ktonnes/anne.

79 On rapporte que, durant le projet, des tudiants gradueraient en maonnerie sans avoir mis pied sur un chantier de construction.

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Biographies des Auteurs


1. Alphonse Soh
Il est urbaniste et ingnieur gnie civil et exerce depuis plus de 20 ans au Cameroun ainsi que dans de nombreux pays du continent la fois pour la prparation, lvaluation et la supervision de projets urbains et de projets sectoriels notamment dans le domaine du transport. Il intervient en RDC depuis 2008, en assistance au BEAU, Kinshasa et Lubumbashi et appuie le dveloppement du site minier de Tenke Fungurume au Katanga. Il a t lun des principaux auteurs du chapitre Contribution des villes la croissance conomique et la rduction de la pauvret du CEM.

2. Augustin Mpoyi Mbunga


Augustin Mpoyi est juriste de formation, avocat de profession et affiche plus de 10 annes dexprience professionnelle comme expert en politiques et lgislations sur lenvironnement et les ressources naturelles. Il est membre actif de la socit civile environnementale congolaise et coordonne les programmes et projets de lOrganisation non gouvernementale environnementale congolaise dnomme CODELT (Conseil pour la Dfense Environnementale par la Lgalit et la Traabilit), lune des rares ONG congolaises spcialises dans les questions juridiques lies lenvironnement et aux ressources naturelles. Il tient et dirige un Cabinet, dnomm DELT-August, une firme professionnelle davocats, spcialis en services et conseils juridiques et judiciaires. M. Mpoyi sest spcialis, du reste, en droits des communauts locales dans la gestion et lexploitation des ressources naturelles (son domaine de responsabilit auprs de lorganisation CODELT), avec une bonne connaissance du droit coutumier associ la gestion des ressources naturelles. Au cours des huit dernires annes, il a acquis un savoir pratique de nombreuses zones gographiques de la sous-rgion dAfrique Centrale, et plus spcialement de la RDC, dont il a une bonne connaissance et une exprience de travail avec les acteurs tant du niveau national, provincial que local. Il a travaill comme consultant de plusieurs institutions tant nationales quinternationales : la Banque mondiale, la FAO, WWF, CI, WCS, CARPE-UICN, Greenpeace, Forests Monitor, AWF, MECNT, Ministre du Dveloppement Rural, Ministre des Mines, Ministre des Affaires foncires.

3. Chlo Domergue
Mlle. Domergue, experte en conomie politique des Etats fragiles; travaille linstitut IDEA International depuis Mai 2010 en tant que spcialiste en leadership et gestion du changement. Elle a travaill auparavant pour linstitut de la Banque mondiale, au

332 sein des units Gouvernance et Etats Fragiles, sur des projets de recherche, des activits de renforcement de capacits et des processus de reforme de la fonction publique. A ce jour, elle a travaill dans plus de 15 pays, principalement sur le continent africain. Elle est titulaire dun master en conomie du dveloppement, avec une spcialisation en conomie politique des Etats Fragiles et affects par des conflits.

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7. Florence Verdet
Associe du bureau dtudes Groupe Huit (France), elle est gographe-urbaniste et intervient depuis 15 ans en France et dans les pays en dveloppement, principalement en Afrique et au Maghreb, dans la prparation et lappui la mise en uvre de projets de dveloppement urbain. Ses domaines dexpertise sont la planification urbaine (documents durbanisme) et la mise en place de bases de donnes et cartographiques. Elle s'est spcialise dans les diagnostics sociaux, urbains et territoriaux, ainsi que dans les missions d'appui et de formation. Elle intervient en RDC depuis 2008, en assistance au BEAU, Kinshasa et Lubumbashi et appuie le dveloppement du site minier de Tenke Fungurume au Katanga. Elle a contribu plusieurs publications pour le compte de la Banque mondiale dont Adressage et gestion des villes , 2005. Elle a t lun des principaux auteurs du chapitre Contribution des villes la croissance conomique et la rduction de la pauvret du CEM.

4. Claude Baissac
Claude Baissac possde dix-sept annes dexprience comme conseiller sur la rforme du climat des investissements, la croissance et la promotion des activits exportatrices. Il est un spcialiste reconnu des zones conomiques spciales et des ples de croissance et de dveloppement, et est Secrtaire Gnral de lAssociation Mondiale des Zones Economiques (WEPZA). Il focalise son expertise sur les contraintes a une croissance durable et quilibre en Afrique sub-saharienne, et conseille les entreprises qui y investissent. Doctorant en sciences politiques (Northern Arizona University), il dtient un DEA en sciences sociales et une maitrise en gographie de lUniversit de la Runion.

8. Jean-Claude Chausse
Jean Paul Chausse est conomiste agricole avec une longue exprience dans le travail du secteur agricole et des oprations d'investissement agricole avec la Banque mondiale, il tait directeur de secteur agricole pour l'Afrique australe et de l'Afrique de l'Ouest, puis un conseiller rgional de dveloppement agricole. Depuis 2007, il travaille comme consultant pour la Banque mondiale et a particip la croissance importante de l'agriculture et l'analyse de chanes de valeur dans plusieurs pays africains.

5. Daniel Mukoko Samba


Le professeur Daniel Mukoko Samba, de nationalit congolaise, a obtenu son diplme de Masters en Economie l'Universit de Kinshasa et l'Universit de Oita ( Japon) et un doctorat en dveloppement urbain et rgional de l'Universit de Tsukuba ( Japon). Entre 1993-1997, il a t charg de recherche au Centre des Nations Unies pour le Dveloppement Rgional, Nagoya ( Japon). Ds son retour Kinshasa, il a accept un poste de professeur l'Universit de Kinshasa. Il a t conomiste rsident du PNUD Kinshasa entre 2003-2008 et est depuis 2009, le Directeur de Cabinet Adjoint du Premier Ministre en charge des Questions Economiques, financires et Montaires. Les publications du Professeur Mukoko comprennent le livre Projet d'une Nouvelle Socit Zaroise (1994) ainsi que les articles dans des journaux acadmiques.

9. Johannes Herderschee
Johannes Herderschee, ressortissant nerlandais, est diplm de l'Universit Erasmus de Rotterdam. Il a tudi Kiel Institute of World Economics (Allemagne) et a obtenu un Doctorat en Economie de l'Australian National University. Avant de se joindre la Banque mondiale en 2008, il a travaill l'Institut nerlandais de l'conomique, l'Organisation Mondiale du Commerce, l'Institut Harvard pour le dveloppement International et le Fonds Montaire International. Sa recherche porte sur le commerce, les questions du secteur macroconomiques et financires. Il a abord ces questions dans plusieurs pays et a occup plusieurs positions de toutes les rgions du monde. Avant son affectation actuelle comme Economiste Principal pour la RDC, Dr. Herderschee a t invit diriger l'tude qui est publi comme Rsilience dun Gant Africain . Comme chef d'quipe, il a invit ses co-diteurs, les auteurs et les participants se joindre l'quipe.

6. Eustache Ouayoro
Eustache Ouayoro est Directeur des Oprations de la Banque mondiale pour la Rpublique Dmocratique du Congo depuis septembre 2011. Ayant une formation d'Ingnieur, il a rejoint la Banque mondiale en 1996. la Banque, il a conduit un grand nombre de projets de dveloppement urbain et tait Directeur de lUnit Eau et Dveloppement Urbain entre 2005-2009. Avant sa nomination actuelle, il a servi comme Reprsentant Rsident en Hati.

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335 et Rural finance par la BAD. Il a aussi contribu lEtude sur le Dveloppement par lIntgration du Commerce (EDIC). Outre le Diplme dIngnieur Agronome, il est dtenteur dun Diplme Suprieur en Management de Dveloppement, obtenu LUNTEREN aux Pays-Bas.

10. Mario Jametti


Mario Jametti a rejoint l'Universit de Lugano comme Professeur Assistant en Economie en 2008. Il a obtenu son doctorat l'Universit de Lausanne en 2004, la suite de laquelle il passe un temps comme boursier postdoctoral l'Universit McMaster et Professeur Adjoint l'Universit York, au Canada. Ses intrts de recherche principaux sont en finances publiques, microconomie applique et conomtrie applique, actuellement en mettant l'accent sur la concurrence fiscale, l'assurance catastrophe naturelle et pensions prives. Les travaux de M. Jametti ont t publis dans plusieurs revues scientifiques. Son travail de consultation comprend les gouvernements nationaux, la Banque interamricaine de dveloppement et la Banque mondiale.

13. Paul Tshiula Tshimanga


Paul Tshiula, dtenteur d'un doctorat de l'Universit d'Etat de Gand en Belgique, est professeur d'Universit en gnie civil depuis 24 ans. Il a enseign dans plusieurs universits africaines: en R.D.Congo, au Rwanda et au Burundi. Sa spcialit concerne la gotechnique et fondations, les routes et les matriaux de construction. Il a travaill comme consultant pour plusieurs organismes: Nations Unies, Banque mondiale, Bureaux d'tudes et Entreprises pour les missions de chef de projet, d'tudes, de contrle et Surveillance de travaux et d'expertise d'ouvrages de gnie civil. Il est auteur de plusieurs rapports, monographies et tudes.

11. Mose Tshimenga Tshibangu


Mose Tshimenga Tshibangu a rejoint la Banque mondiale depuis janvier 2011 comme conomiste rsident, aprs une exprience de cinq ans en tant quconomiste en charge de suivi des politiques macroconomiques au Comit Technique de suivi des Rformes (CTR) du Ministre des Finances. Il est titulaire dune maitrise en Analyse conomique et dveloppement international dans la spcialit de maitrise ouvrage publique et prive auprs de l'Universit dAuvergne de Clermont Ferrand en France et d'une licence des sciences conomiques de lUniversit de Kinshasa en RDC. Il a principalement assure la relecture du chapitre Diagnostics de la croissance conomique en Rpublique Dmocratique du Congo du CEM et a t lun des principaux auteurs du papier sur le concept et la mise en uvre du cadre des dpenses moyen terme en provinces congolaises du CEM.

14. Robert N. Ngonde


Robert N. Ngonde est Directeur chef de service au Ministre de lAgriculture de la Rpublique Dmocratique du Congo. Il est titulaire dun diplme dIngnieur Agronome, 1978 (Economie agricole). Il est spcialiste des questions de statistique agricole, de scurit alimentaire et de dveloppement agricole et travaille depuis plusieurs annes avec des institutions et organismes internationaux.

15. Salim Maloof


Salim Maloof est prsentement le Chef de Programmes lUNOPS en RDC. Egalement, il a travaill pour les Nations Unies dans plusieurs pays. Il est titulaire dun doctorat en Gnie Civile de luniversit NYU Poly New York. Il a des travaux de recherche au sujet de la fracture des fluides qui sont publies dans des journaux scientifiques. En suite, il a approfondi les recherches dans le domaine des phnomnes causant la fracture des socits et il a publi une thorie ce sujet pour expliquer mathmatiquement ce qui peut tre lorigine. Cette thorie a t expose dans plusieurs confrences internationales.

12. Thomas Kembola


Aprs les tudes dagronomie lUniversit Lovanium de Kinshasa (1965 1971), il a anim lUnit de recherche de Radio agronomie du Centre Rgional dEtudes Nuclaires de Kinshasa. Pendant son sjour dans ce Centre, il a produit une vingtaine de publications scientifiques dans les domaines des applications de lnergie nuclaire dans lAgriculture et dans la Biologie. Il est ensuite devenu Directeur dEtudes et Planification dans les Ministres de lAgriculture et du Dveloppement Rural. Dans ces fonctions, il a t ml la production, en qualit de Chef dEquipe dExperts, du premier Plan Directeur du Dveloppement Agricole et Rural, (1991) de la Revue du Secteur Agricole (2003), de la Note de Politique Agricole et du Dveloppement Rural (2007), du premier expos stratgique dintervention du FIDA en R.D.Congo et de la Monographie de la Province du Nord-Kivu (1998). Il est le Coordonnateur des Programmes Nationaux de Scurit Alimentaire pour lesquels il a coordonn les processus dlaboration. Rcemment, de 2007 2011, il a coordonn lexcution de lEtude du Secteur Agricole

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