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Chapitre 2

Dynamique institutionnelle
Tony Verheijen, Faustin Musa Mundedi et Jean-Marie Mutamba

Sommaire
Le prsent chapitre explique brivement pourquoi la fracture de la socit rduit les incitatifs politiques poursuivre la croissance. Les politiques qui favorisent les intrts globaux comme la croissance sont ignors au profit de politiques bnfiques des intrts particuliers. Cette section illustre les effets de cette fracture travers un large ventail dchecs de politiques qui ont cr un environnement particulirement hostile la croissance de la RDC. La majorit des rapports dtudes dmontrent le niveau exceptionnel de la fracture entre les citoyens et les lites en RDC. la fin du chapitre, nous nous concentrons sur limplication du politique: comment les rformateurs de la RDC voient-ils la croissance? Comment les fournisseurs de fonds peuvent-ils mieux supporter ces rformes? Premirement, un des problmes majeurs est reli au mode de financement des donneurs: le financement volatile, sans lien avec les rsultats sur le terrain, rduise les incitatifs pour une coordination des dirigeants. Deuximement, les interventions ayant pour but doffrir des services, particulirement par des units parallles lextrieur du gouvernement, seront mieux soutenues si elles facilitent laction collective des citoyens. Troisimement, les pays voisins affectent le dveloppement de la RDC, non seulement directement lorsque des incursions conduisent la violence, mais aussi indirectement lorsque des forces extrieures apportent leur soutien nimporte quel groupe de dirigeants de la RDC. Il est difficile ce moment-l de soutenir les ententes entre les dirigeants. Quatrimement, dans cet environnement politique fragment, des zones conomiques spciales pourraient savrer la seule faon de protger les investissements privs des menaces contre les comportements dviants de certains dirigeants. La refondation de ltat est un lment critique de lagenda du dveloppement de la RDC. Sans un tat minimalement

96 fonctionnel, il est difficile de prvoir comment le pays pourra-t-il rtablir ses infrastructures, assurer un investissement en capital humain et ngocier efficacement des contrats avec des firmes trangres dans le domaine des mines, de la foresterie et de lexploration ptrolire. Plusieurs problmes de dveloppement que connat la RDC sont la consquence du mauvais fonctionnement de ltat. Dans leur analyse sur lconomie politique de la RDC, Keefer et Wolters (2011) mettent en cause llite politique. Celle-ci considrerait linstauration dun Etat fort comme une menace sa survie politique plutt quun facteur de dveloppement conomique et social du pays. Ce constat fait lobjet dune controverse, dautant plus que cest cette mme lite qui a beaucoup investi dans le capital politique pour la stabilisation de lEst du pays. Cela illustre bien la nature du dbat sur la construction de lEtat en RDC, mme si la volont politique de construire un Etat effectif est souleve par les analystes. Ainsi, sans gard au fait que la RDC a historiquement vu des tentatives par des dirigeants de dfinir et dimplanter un programme de dveloppement (Mobutu au dbut des annes 1970, Joseph Kabila dans le contexte du Programme des 5 chantiers), la mise en uvre de ces programmes, anne aprs anne, a chou ainsi que la survie de ces rgimes (Keefer et Wolters 2011). Cela explique la perception des observateurs selon laquelle, sans gard lappui significatif de lextrieur et aux objectifs annoncs, des progrs limits ont t raliss dans le rtablissement des structures de lEtat. Des rsultats tangibles sont quand mme perceptibles au niveau de la scurit, dans le dveloppement des infrastructures et des services publics. Pour la population congolaise, la faiblesse de ltat offre de multiples opportunits ceux qui exploitent les ressources naturelles pour leur propre bnfice; cest dailleurs lune des raisons pour laquelle le pays ne retire quune infime partie des revenus provenant de lexploitation de ses ressources nationales (Banque mondiale 2009). Cest ainsi que lune des plus importantes questions que se pose ce chapitre est de savoir: quest-ce qui pourrait tre fait diffremment, tant par le gouvernement que par ses partenaires, afin damliorer les rsultats dans la construction de lEtat ? Ce chapitre passe en revue les efforts fournis depuis les 20 dernires annes pour crer des institutions gouvernementales qui fonctionnent, premirement au niveau du pouvoir excutif (1990-2001), rcemment au niveau du pouvoir lgislatif (2001-2010) ainsi quau niveau du pouvoir judiciaire. Au cours des dernires annes, cest--dire depuis la promulgation de la Constitution de 2006, une nouvelle dimension sest ajoute, celle de la cration dinstitutions dmocratiques sub-nationales. La prsente tude doit donc tre place dans le contexte de lanalyse de Keefer et Wolters qui rvle les obstacles la mise en place dinstitutions fortes. Aussi, cette analyse va plus loin jusqu soulever aussi bien les problmes poss par un niveau relativement bas de cohrence de llite politique que de labsence de coalition structurante ainsi que lincapacit des citoyens demander des comptes.

97 La priode sous examen stend de 1990 2010 et constitue un repre historique compte tenu du fait quelle a marqu le dbut du pluralisme politique de la RDC (avril 1990) aprs plus de vingt ans de monopartisme. Ainsi, les priodes 1990-1997 et 2003-2006 prsentent un cadre de rfrence appropri : la premire priode prcdant celle de (19972002) a t marque par des conflits et une dgnrescence des institutions, alors que la deuxime prcde la priode post-lectorale (2007-2010) base sur la nouvelle Constitution de 2006.Ce chapitre passe galement en revue, mais trs brivement, la priode pr-conflit (1990-1997) en termes de tentatives de changements institutionnels, comme par exemple limplantation dun systme de gouvernance pluraliste, lesquels ont achopp lorsque la RDC entra en conflit en 1997. Il prsente aussi les squelles laisses sur les institutions par cette priode de trouble. Par la suite, il analyse les diffrents modles institutionnels dvelopps entre 2002-2010, lesquels se divisent en deux priodes distinctes. La principale question pose ici est celle de savoir si les arrangements institutionnels, et la faon dont ils ont t oprs sont adquates en termes dattnuation des risques de recentralisation du pouvoir (principe sur lequel la paix de 2003 a t conclue) et si, par la mme occasion, ils crent un processus de prise de dcision efficace et rapide facilitant la gestion complexe du programme des rformes envisages en plus de stimuler la croissance long terme. cet gard, lhabilet de la RDC tablir un climat de confiance pour les investisseurs et dvelopper le capital humain ncessaire une conomie comptitive demeure la cl du futur conomique de ce pays. Afin de faire cette valuation, le prsent chapitre examinera les arrangements qui ont t raliss pour crer un pouvoir partag et valuera les activits des institutions ainsi que leurs rendements depuis 2006 de manire comparative, particulirement au niveau de lagenda lgislatif et de la performance judiciaire en termes de cas traits.

I. Vers la constitution de 2006 et ses principales composantes institutionnelles


a) les origines dun systme politique pluraliste: 1990 - 1997
Les principales composantes du systme politique prcdent les annes 1990 sont analyses par Keefer et Wolters.1 Le systme tait domin par lexcutif, oprant sur un principe de division et de rotation, crant ainsi une structure institutionnelle faible, incapable de maximiser les bnfices des riches naturelles de la RDC, de dlivrer les services de base ou dassurer la scurit de la population. Dans son analyse, Keefer et Wolters prsente ce systme comme fonctionnant de manire assurer sa propre survie, crant une forte structure institutionnelle, laquelle devenant son tour une menace pour le rgime.

98 Les changements dans le contexte international, et particulirement la fin de la guerre froide ont contraint le rgime Mobutu changer de direction, sa survie ntant plus garantie par des appuis extrieurs. Les annes 1990 ont conduit une rvision constitutionnelle (la loi 90-002 du 5 juillet 1990) qui mit en place les conditions dun multipartisme et reconnut la sparation des pouvoirs, la dpolitisation des services publics, la libert de runion et lindpendance des forces syndicales. La rvision constitutionnelle fut suivie par une Confrence Nationale (Aout 1991 Dcembre 1992), dont lobjectif tait dadopter la nouvelle constitution. Cette dernire fut donc adopte le 4 aout 1992, mais nentra jamais en vigueur, Mobutu rsistant bien de ses dispositions. Finalement, un processus de ngociation entre Mobutu et lopposition, conduisit ladoption dune version modifie de la constitution de la Confrence Nationale, sous la forme dun Acte Constitutionnel Transitoire. Il est noter que pendant cette priode de turbulence institutionnelle, et considrant sa faiblesse antrieure, le systme se trouva dans un statut de quasi arrt, et que durant cette priode, Mobutu rgna seul, sans gouvernement et avec des Secrtaires Gnraux des Ministres jouant le rle de Ministres supplant. Les rpercussions de cette situation sont encore perceptibles lheure actuelle: les Secrtaires Gnraux ayant pris avantage de la situation ont fait acclrer ladoption de lordonnance 1993, qui leur donnait accs des salaires de prs de 50% de ceux des Ministres. Tout comme lActe Constitutionnel de 1992, ces Ordonnances, bien quelles ne fussent jamais publies et mises en application, elles continuent tre voques comme base lgale de revendications salariales et au calcul des retraites des fonctionnaires de lEtat.

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c) La Constitution intrimaire de 2003


La Constitution intrimaire de 2003, linstar des lois constitutionnelles intrimaires de 1990 et 1994, a tent de faire un pas vers linstauration dun systme de gouvernance pluraliste, bas sur les principes de la sparation des pouvoirs et sur les contrles mutuels. Tout comme pour lacte constitutionnel de transition de 1994, elle tait aussi le rsultat de ngociations entre plusieurs groupes intresss. Cependant, contrairement la prcdente, la Constitution temporaire de 2003 a permis de sparer le pouvoir entre les principaux les formations politiques en conflit, tel que le prvoyait laccord 1+4. Cette entente de 2003 sest avre efficace pour apaiser les factions en guerre et pour baliser la voie la voie vers les lections de 2006, mais a aussi t parseme des difficults telles que les soupons mutuels dans le chef des dirigeants des factions ont conduit un systme lourd de contrle mutuel, ce qui a ralenti le progrs des rformes. Par exemple, certains textes lgaux qui devaient tre adopts avant les lections de 2006 ne lont pas t, ce qui repoussa plusieurs dcisions portant sur des problmatiques institutionnelles cruciales.

d) La Constitution de 2006
Alors que la constitution intrimaire de 2003 a permis de prserver une entente pacifique fragile en crant un systme de contrle mutuel lourd, la Constitution de 2006 a tent dinstaurer une stabilit politique apprciable. Ces deux constitutions ont mis en place des mcanismes de contrle mutuel (le modle Prsident- Premier Ministre en remplacement du systme 1+4), en rquilibrant le pouvoir entre le gouvernement central et ceux des provinces et en veillant ce que les clauses damendements ne conduisent pas une nouvelle centralisation des pouvoirs. Au premier point, la Constitution de 2006 a retenu volontairement certaines dispositions de contrle mutuel de la Constitution intrimaire de 2003 dont la lourdeur tait avre, comprenant un processus lgislatif complexe bti sur des pouvoirs quivalents entre la chambre basse et la chambre haute du parlement La Constitution introduisit aussi le poste de Premier Ministre, surtout dans le but de faire le contrepoids au pouvoir prsidentiel. Le fait que le Prsident et le Premier Ministre tirent leur autorit du processus lectoral (directement pour le premier et indirectement et bas sur la confiance exprime envers la majorit parlementaire pour ce qui est du second) donne un systme inspir du modle semi-prsidentiel. De plus, le Premier Ministre, par larticle 90 de la Constitution, dirige le Gouvernement, sur base dun programme gouvernemental approuv par le parlement. Quoique diffrent du modle 1+4 de la Constitution intrimaire de 2003, le modle Prsident-Premier Ministre sert le mme principe de protection du systme institutionnel de la concentration des pouvoirs. En soi, ce principe est significatif et positif. Cependant, en sinspirant des leons tires des analyses dconomie politique cites dans ce volume, en particulier propos des complexits impliques dans la qute dun consensus chez les lites de la RDC, ces

b) Retour la personnalisation de la Loi et marche vers le conflit: 19972001


La chute de Mobutu en 1997 fut suivie dune priode de concentration du pouvoir dans les mains dun seul homme, Laurent Dsir Kabila. Ce dernier reprit le contrle des branches lgislatives et judiciaires mergeantes. La priode de guerre civile qui suivit mena une quasi partition du pays, avec des provinces de lEst coupes du reste du pays oprant avec leur propre systme de gouvernement. Tout comme durant la priode de rgne sans gouvernement de Mobutu, les rpercussions de cette priode sont encore ressenties jusqua aujourdhui. Cest le cas du recrutement par les provinces jadis sous occupation dun nombre important de fonctionnaires en dehors du cadre lgal, raison pour laquelle les provinces de lEst ont un nombre important de Nouvelles Units dans leur systme de service public.2 En conclusion, les tentatives qui furent inities ds 1990 pour rompre le cercle vicieux de la personnalisation de la loi et pour la revitalisation des institutions nont pas atteint les rsultats escompts en termes du renforcement et de transparence accrue dans leur fonctionnement. Cette priode a galement concid avec le plus fort dclin conomique que la RDC ait connu depuis son indpendance, dclin qui sest prolong avec des phases de guerres et de conflits civils.

100 ententes risquent dimposer des cots levs concernant lefficacit et lopportunisme de ce processus de politiques. Au second point, la Constitution tablit un tat unitaire dcentralis qui, dans plusieurs de ses aspects, tend vers un semi-fdralisme. Ltablissement de gouvernements lus un niveau provincial, lexistence, dans la Constitution, des dispositions relatives la rpartition de revenus intrieurs et des clauses dtailles sur lallocation de lensemble des comptences constituent un puissant outil de protection contre la concentration du pouvoir. Ce point est dautant plus important, dans le contexte o les diffrentes formations politiques ont un ancrage plutt tribal (voir Figure 1). Cet ancrage apparat comme une rponse ingnieuse la mfiance mutuelle des lites tout en considrant que la RDC, selon sa taille et ses infrastructures, ne peut tre dirige efficacement dans un tat unitaire centralis. Cependant, en ce qui concerne les dispositions institutionnelles discutes plus haut, les risques provoqus par la mise en place dun systme de gestion politique ples multiples sont aussi levs, alors que la dcentralisation politique pourrait compliquer davantage lhabilet du systme obtenir un consensus politique sur des rformes-cls, selon les caractristiques des politiques de la RDC prsentes par Keefer et Wolters (2011). Figure 2.1: Illustration des diffrences provinciales des allgeances politiques

101 de mandat quun prsident peut assumer, la forme rpublicaine du gouvernement et le principe du gouvernement reprsentatif ainsi que de la rpartition des pouvoirs entre le gouvernement central, provincial et local. Ces mesures visaient stimuler la confiance entre les lites qui font preuve dune mfiance mutuelle et introduire un sentiment de permanence dans le systme institutionnel de ltat. Alors que ces lments particuliers de la Constitution rpondent adquatement un contexte de mfiance entre les lites qui redoutent une recentralisation des pouvoirs, la faiblesse de ces ententes constitutionnelles repose dans la combinaison de spcificits illusoires et la lourdeur du processus dcisionnel, lesquels ont cr de srieux problmes quant la qute de consensus autour des politiques et les rformes. Des spcificits illusoires sont un lment central dententes constitutionnelles et consistent en llaboration des clauses constitutionnelles spcifiques et prcises qui, en ralit, contiennent des piges et chappatoires srieux. Le premier exemple cl de spcificit illusoire, et cause de plusieurs crises politiques des cinq dernires annes, est le principe de la division 60-40 des revenus intrieurs entre les gouvernements central et provinciaux bas sur la notion de retenue la source des revenus intrieurs par les autorits provinciales. Cependant, ce principe, apparemment simple, contient des complexits techniques inhrentes tout systme de partage, et choue prendre en compte le rel besoin de mcanismes de solidarit en vue dassurer la redistribution de parts de ces fonds selon les diffrences marques dans le dveloppement conomique et le besoin de toutes les provinces fournir une ducation primaire et secondaire et un systme de sant de base. La confusion apparat propos des dispositions sur la caisse de prquation, qui devrait tre un instrument pour accomplir la retenue la source. Mais en ralit, cette caisse de prquation est mise en place comme un fond dinvestissement en infrastructure et non, comme un outil favorisant la redistribution fiscale. Un autre exemple est la rforme de ladministration du territoire ou dcoupage, laquelle divise les 11 provinces actuelles en 26 provinces dans trois ans, au moment de lachvement des institutions exiges par la constitution (le Snat a t le dernier de ces lments, fonds en mai 2007). Alors quelle consiste en une importante mesure de rduction des risques de concentration des pouvoirs qui rapprocherait le gouvernement des citoyens, cette stipulation amne aussi des spcificits illusoires, cette fois en instaurant un chancier, sans considrer la complexit (et les cots) relie ltablissement de 15 nouvelles structures provinciales.3

Finalement, une autre barrire la concentration des pouvoirs a t introduite: lamendement de certaines clauses-cls a t rendu illgal. Ces clauses incluent le nombre

102 Un dernier lment des spcificits illusoires (et le plus important) repose sur impossibilit juridique de changer des clauses constitutionnelles : alors que ces changements peuvent savrer plus coteux sur le plan politique, lexprience vcue dans dautres tats africains met en vidence que de telles restrictions officielles tendent tre ignores et qu la moindre contrarit, elles discrditent lensemble de lorganisation constitutionnelle. Il est important de souligner le contexte de ce problme: alors que le constitutionnalisme ne possde pas dimportantes racines en Afrique, et que les constitutions sont souvent une faade tout autre systme politique ou pratique institutionnelle, elles sont des caractristiques importantes en RDC. Ceci est dautant vrai si lon prend en compte particulirement les prestations constitutionnelles en lien aux problmes des principales failles de la politique de la RDC. La dcentralisation en est une parfaite illustration: elle divise la classe politique du pays entre les unitaristes et les fdralistes. De plus, la faon dont la constitution encadre les relations centre-province a toujours t susceptible de crer de la controverse, spcialement lorsque les dispositions sont prises de faon donner des certitudes illusoires comme rponses des solutions. En ce qui concerne la lourdeur procdurale, hormis les risques de tensions inhrentes tout modle Prsident-Premier Ministre, surtout lorsque ceci est bas sur un systme o les partis politiques sont fragments et o les risques sont levs des retards dans le processus dcisionnel, le systme de la RDC possde un parlement chambres multiples (mme si cela est manifestement appropri compte tenu du contexte de dcentralisation) dans lequel les deux chambres possdent des pouvoir quivalents. Dans ce contexte, la RDC montre des similarits frappantes avec, par exemple, les systmes institutionnels de la Roumanie et de lItalie, qui ne sont pas connus pour leur efficacit et leur stabilit. Les procdures, tablies en Commission Paritaire, cres pour rsoudre les diffrences de vision entre les deux chambres sont aussi similaires aux dispositions utilises dans ces deux pays europens, alors quhistoriquement elles ont conduit des prolongements des dlais dcisionnels et des impasses lgislatifs.Le risque encouru par des procdures et des processus lourds devient dautant plus apparent en considrant lnorme agenda lgislatif cr par la Constitution elle-mme. Un tableau rsumant les principaux textes tre adopts pour que la nouvelle Constitution soit pleinement oprationnelle est prsent lAnnexe 1 de ce chapitre. Il inclut quelques 96 textes lgaux tre adopts durant les trois premires annes aprs lentre en vigueur de la Constitution. Le reste du chapitre posera un regard sur deux problmes: la performance des systmes et la dcentralisation. Tel quvoqu dans lintroduction, attnuer les risques de concentration des pouvoirs et tablir un minimum de confiance entre les diffrentes formations politiques de la RDC est un objectif essentiel au processus de rdaction de la Constitution. Les solutions apportes dans la Constitution de 2006, telles que de forts poids et contrepoids, la dcentralisation et des tentatives de protection des dispositions

103 critiques, ne permettront des rsultats permanents que si elles sont susceptibles de produire ces rsultats. La vrification de lvolution de la mise en place de ces principes, quatre ans aprs leur introduction, de leur impact sur la performance des systmes et du plan tablir pour le futur est un lment essentiel pour valuer le systme de gestion gnral de lconomie du pays.

II. Systme de performance, poids, contrepoids et contrles mutuels


a) Stabilit du leadership lexcutif
La stabilit de lexcutif est un facteur important pour dterminer lefficacit de tout systme donn de gestion de politique. Alors que dans certains pays (tels que la Belgique et lItalie), linstabilit delexcutif importe moins (comme ladministration continue de faire son travail), de hauts niveaux de chambardements dans les gouvernements ont, en gnral, un impact ngatif surson efficacit. Le Tableau 2.1 prsente les annes passes aux pouvoirs de certains dirigeants-cls de la RDC, en comparant la priode de 20012006 la priode qui dbute aprs les lections de 2006. Il compare aussi les annes en poste pour les Gouverneurs. Cependant, linterprtation des priodes en poste pour les gouverneurs provinciaux devraient tenir compte tenu du fait quils taient nomms, pour la priode de 2001 2006, alors quils sont lus depuis 2007. Le systme en place depuis 2007 rend les Gouverneurs plus vulnrables dans la mesure o ils peuvent tre renvoys par les assembles provinciales et par le gouvernement central.

104 Tableau 2.1 : Titulaires dune charge et priode en poste 2001-20104 Entits Minstres transversaux
Ministre des Finances 2001-06 2007-10

105 En se basant sur les donnes fournies par le niveau de stabilit du leadership par les institutions-cls de la RDC, lon saperoit que ce niveau se serait amlior depuis ladoption de la nouvelle Constitution. La priode moyenne en poste, daprs un chantillonnage de ministres, a augment alors que certains ont tenu durant les trois annes (entre fvrier 2007 et mars 2010) sans gard aux restructurations. Quant aux postes de ministres, la priode en poste a augment est plus du double de ceux o la priode en poste a diminu ( lexception des Ministres de la Fonction publique et de lIntrieur et de la Scurit). Ce modle semble tenir le coup la suite de la restructuration de mars 2010. Au niveau provincial, la majorit des gouverneurs ont assum lentiret de leur mandat, avec trois exceptions majeures: Sud-Kivu (de loin la province la plus instable en termes de gouvernance), quateur et Kasa-Occidental. Il sagit dun changement significatif sur la priode pr-Constitutionnelle (avant 2006) o la majorit des gouverneurs taient remplacs plus frquemment. propos de la stabilit des gouverneurs, alors que Keefer et Wolters (2011) soulignent la manipulation qui peut exister lors de leurs lections (par lachat de votes), ce qui les rend plus vulnrable au retrait de leur poste par le gouvernement central, il est important de relever que lorsque les gouverneurs sont aptes fournir une amlioration conomique ou des services publics, la popularit quils en retirent les protge, dune certaine faon, toute menace. Par exemple, le Gouverneur de lquateur a russi se maintenir son poste plus de trois ans, bien quil soit en opposition politique la majorit prsidentielle. Il est aussi difficile dimaginer le Gouverneur de Katanga tre dmis facilement alors quil possde un fort appui dans sa province. La stabilit politique, au niveau du leadership, a une importance accrue en RDC en considrant la nature de son systme de services publics. La plupart de politiques y sont faites (et mises en uvre) par des cabinets politiques et des forces de travail et des Commissions ad hoc, o le service public gnral joue un rle marginal. Tout changement de ministre conduit gnralement un effet de table rase au niveau politique, dans la mesure o cabinet et (souvent) le personnel des groupes de travail ad hoc changent avec le ministre. De plus, la stabilit au niveau du Ministre est logiquement corollaire de la constance de ses politiques et, moins directement, de la stabilit de leurs mises en uvre. Pour que celles-ci se produisent, un progrs devra tre fait du ct de la rforme de ladministration publique, point qui sera abord plus loin. La nouvelle Constitution ne semble pas avoir cr plus de stabilit au niveau du leadership politique, en dehors de quelques exceptions. Il est intressant de constater que, comme pour 2003-2006, le gouvernement actuel consiste aussi en une (fragile) coalition gouvernementale, alors quil est vident quil y a des diffrences importantes entre lentente 1+4 et le systme semi-prsidentiel actuel. La stabilit au niveau du leadership

Nombre de trimestres passs comme Ministres/Gouverneur/Chef dagence

4,8

12,2

Ministre de lIntrieur et Scurit


Ministre de la Dfense

7,7
4,8

6,0
6,0

Ministre de la Fonction publique


Ministres sectoriels Ministre de lAgriculture Ministre des Infrastructures Ministre de la Sant Ministre de lEducation Ministre des Mines Ministre de lEnergie Autres agences nationales Premier Ministre Arme Entreprises publiques Gouverneurs provinciaux Bandundu Bas-Congo Equateur Kasai Occidental Kasai Oriental Katanga Kinshasa Maniema Nord-Kivu Province Orientale Sud-Kivu

6,0 3,8 4,8 4,8 3,0 3,9 4,0 4,5 14,8 10,0 6,6 7,9 7,7 4,3 6,9 25,8 4,2 2,4

4,0 6,0 12,0 6,0 12,0 12,0 4,0 12,2 12,2 10,7 8,2 12,2 12,2 12,2 12,2 12,2 9,3
4,5

106 (lire Ministres) est particulirement importante dans un contexte de coalition ; une gestion efficace dune coalition consiste, principalement, btir la confiance et, du reste, possder des structures et des procdures efficaces pour obtenir le consensus.

107 et de 51 pour celle de 2007-2010. Une analyse du type de dcisions adaptes durant les diffrentes priodes montrent que, en termes de poids, les lois et les dcrets/lois adoptes en 2003-2006 incluent un grand nombre de textes complexes et essentiels, bien quen 2006, le nombre soit fauss par le grand nombre de traits ratifis. Mme en tenant compte de ce fait, le volume de lois adoptes entre 2007-2010 ne soutient pas la comparaison, en considrant les 64 textes lgaux (Mukadi Bonyi et al.) qui devaient tre adopts pour rendre le systme constitutionnel oprationnel. Les tableaux 2.3 et 2.4 rsument le nombre de dcrets et ordonnances adopts par lexcutif. Pour cette catgorie de textes lgaux, les donnes ne sont pas disponibles pour la priode 1990-1997. Ceux-ci incluent seulement les dcrets qui ont t officiellement publis, mme si le dcompte des dcrets dans le journal officiel indique quil y a en a un grand nombre non-publis.6 De mme, le tableau 2.4 prsente des ordonnances publies officiellement, bien quil y en ait eu aussi un grand nombre qui ne furent pas publies. Tableau 2.3 : Nombre de dcrets adopts et publis Anne Anne 2001 2002 2003 2004 2005 7 21 3 12 12 4 2006 2007 2008 2009 2010 Nombre 4 21 11 33 20 215 15 14 11 11 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 15 9 2 Nombre Anne 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nombre 2 1 4 1 47 29 5 1

b) Rendement lgislatif
Lanalyse critique des caractristiques de la Constitution de 2006 relve certains risques de performance inhrents au systme, spcialement dans le contexte large de lagenda lgislatif et de la nature des textes adopter. Quatre ans aprs linstauration du premier gouvernement et du premier parlement sous la nouvelle Constitution, il est possible de comparer le productivit de ces institutions en termes de performance lgislative. Le rendement lgislatif en RDC se prsente sous diverses formes: lois ordinaires, lois organiques, dcrets/lois, ordonnances et dits (au niveau provincial). Le tableau suivant compare les rendements sur la priode qui stale des annes 1990 jusquen juin 2010. Seuls les actes lgaux qui sont officiellement publis ont t considrs. Tableau 2.2 : Lois et dcrets Anne 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Nombre 11 16 2 1

En somme, le nombre dinstruments lgaux primaires adopts tait de 61 durant la priode 1990-1997, de 56 pour la priode 1997-2002, de 85 pour la priode 2003-2006

108 Tableau 2.4 : Nombre dordonnances adopts et publis Anne 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Le changement dans lutilisation des ordonnances en remplacement des dcrets dans la priode de 2007-2010 sexplique par la nature semi-prsidentielle du gouvernement, dans lequel les dcisions adoptes par le collectif du gouvernement furent prfres lusage des dcrets excutifs. A partir du moment o la publication des dcrets et des ordonnances devnt une pratiques plus institutionnalise (bien que de nombreux actes demeurent non publis), le nombre total de dcisions est rest relativement stable, lexception de lanne 2005, au cours de laquelle il y a eu un nombre particulirement important des dcrets publis (du fait du nombre des nominations publiques ralises au cours de cette anne), et de lanne 2009 qui connut un nombre trs limit dordonnances adoptes et aucun dcret publi. Dans une trs large mesure, les ordonnances adoptes dans les six premiers mois de 2010 sexpliquent par ladoption de textes spcifiques aux retraites des groupes cibles de fonctionnaires. Finalement, en rvisant les rsultats produits par les assembles provinciales, bien quil ny ait pas de comparaisons possibles puisquelles furent tablies en 2007, elles ont produit en moyenne 3-4 dits par ans, en plus des dcisions obligatoires relatives ladoption du budget provincial. Dun point de vue purement quantitatif, les donnes ci-dessus ont des limites importantes. Elles ne fournissent que des informations relatives aux rsultats publis, et donc sous-estiment les adoptions qui se sont droules pendant les annes de conflit, ainsi Nombre 1 1 Anne 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1 27 32 5 29 Nombre

109 que pendant les dernires annes du rgne de Mobutu, durant lesquelles la publication des dcrets et ordonnance tait une exception plutt que la rgle. Cependant, nous travaillons en vertu de lhypothse que ces lments de lgislation et des dcisions qui furent essentiels pour la gouvernance conomique, et qui eurent un impact sur les entrepreneurs, auraient t par leur nature propre parmi les textes publis. Finalement, il est complexe de procder une valuation qualitative du volume des actes lgaux adopts pendant les vingt dernires annes. Un inventaire de leur contenu substantiel montre clairement quen matire de gouvernance conomique, il y a eu peu de diffrence entre les lois adoptes dans la premire moiti de la priode 2000 2010 et la seconde moiti de cette mme priode. De plus, un nombre important dactes lgislatifs adopts au cours de la priode 2002 2006 (comme le code minier, et dautres actes lgislatifs critiques) continuent dtre la base du systme de gouvernance conomique de la RDC, bien que leur mise en application a connu des retards, en partie du fait des lenteurs administratives et des intrts particuliers (Kaiser et al. 2011). Ainsi, considrant les rendements lgislatifs, il apparait quil y ait eu un ralentissement significatif des lois adoptes au parlement, et un maintien des extrants lgaux promulgus par le gouvernement. De toute vidence, le niveau des extrants du parlement est dtermin, du moins en partie, par la soumission des propositions de loi par le gouvernement, mais le nombre de loi en attente au niveau du parlement dmontre un ralentissement de ladoption des textes de lois au niveau du parlement, en amont et en aval de la soumission des propositions par le gouvernement. Tout en reconnaissant la limite des donnes la disposition des auteurs, une comparaison entre les priodes constitutionnelles permet de voir que la capacit du systme institutionnel a gnrer et atteindre des conclusions sur les textes lgislatifs critiques dclin de manire significative depuis ladoption de la nouvelle Constitution, avec des extrants un niveau comparables de ceux de priode de grande instabilit, notamment entre 1992-1995 et 1997-2001. La combinaison de plus de stabilit en termes de leadership politique et le dclin des rendements (dans un contexte dun agenda lgislatif lourd, prescrit par la Constitution et qui requiert une meilleure gestion des dotations en ressources naturelles) semblent indiquer deux types de problmes spcifiques. Tout dabord, une absence de volont politique de mettre en uvre lagenda constitutionnel et les reformes, en labsence dune coordination stratgique. Un second aspect pourrait envisager les problmes en termes de gestion des politiques publiques, qui empchent la prise de dcisions. Cette deuxime contrainte semble rvler la faiblesse des institutions du gouvernement central, linefficacit des procdures de prise de dcision, ou encore une gestion non effective des coalitions. En rfrence aux tudes de Keefer et Wolters (2011), la mauvaise gestion des coalitions explique en partie le faible niveau des rendements, particulirement au regard

110 de la nature de lenvironnement politique de la RDC et de sa faible capacit obtenir des engagements forts entre les acteurs cls du systme. Dans un tel contexte, la prsence de membres stables dans le gouvernement ne semble pas faciliter la prise de dcisions. Cependant, plusieurs tudes conduites dans les trois dernires annes stigmatisent la faible capacit et linadaptabilit des structures en place au niveau de la Primature, comme lune des sources principales du nombre limit de rendements. Dans les six derniers mois de lanne 2010, le Conseil des ministres ne sest runi que trois fois, conduisant laccumulation des lois et documents dorientations politiques dans des canaux dj largement bouches. La longueur et la lourdeur des processus parlementaires, qui ncessitent souvent des dlais supplmentaires constituent un autre handicap srieux quant bien mme les obstacles de ladoption au niveau du gouvernement seraient franchis. Trois exemples de rformes ont obtenu un large consensus (bien quayant tout de mme fait lobjet dune contestation ministrielle) mais ont souffert dune lasticit significative de dlais. Cest le cas du code des marchs publics, de la loi des finances publiques et de trait dadhsion lOHADA. Le premier cas (sur lequel la remise de dettes IPPTE a failli buter) a dmontr le pire des retards des procdures parlementaires. Pour le second exemple, les procdures gouvernementales en plus de lourdes procdures parlementaires ont caus des retards de prs dune anne, cest seulement aprs lopposition politique la loi quelle a t surmont. Ladhsion lOHADA est un cas o les divisions politiques, combines aux problmatiques procdurales ont ncessit de longs dlais lesquels ont affect le climat des affaires. Finalement, le dclin de lefficacit du systme de gestion politique est d un cercle vicieux conscutif au manqu de confiance des lites, ayant conduit lintroduction croissante de systmes de contrles et de vrifications dans les processus de prise de dcision, lesquelles contribuent instaurer un climat de suspicion gnralis au sein de la classe politique. Cumul la faiblesse des institutions du gouvernement central, et particulirement de la primature, les rendements lgislatifs ne devraient pas tre surprenants.

111 qui tait devenu un systme paralys et obsolte, qui psent lourdement sur les dpenses publiques. Les problmatiques affectant les performances du service public en RDC sont analyses de faon prcise par la Banque mondiale (2008, 2010). Ces analyses relvent un statut lgal obsolte, un manque de clart sur leffectif de fonctionnaires employs, un service public vieillissant et un systme de rmunration inquitable et opaque. Tous ces problmes ont fait lobjet de tentatives de rformes, dont le cadre lgislatif a t prpar mais lapprobation se fait encore attendre au niveau du gouvernement. Un recensement des fonctionnaires a t initi en 2005 mais fut abandonn. Une premire tape pour la rforme du systme de salaire fut lance en 2007 mais na pas t suivie. Limportance du processus de rforme va au del de la problmatique lgale et fiscale, et mme au del de la qualit des services publics. La RDC a un systme de service public qui travaille de manire isole de la sphre politique, lequel durant les annes de conflit, est devenu un systme dans le systme. Cest une des raisons pour laquelle la mise en uvre ne suit que rarement les dcisions politiques. Voil qui explique pourquoi ladministration agit de manire ouvertement oppose aux lois et rgles adoptes par le gouvernement. Un tel climat dincertitude est particulirement nfaste aux investissements et au climat des affaires. Ainsi, le fonctionnement dune administration publique nest pas seulement importante dun point de vue fiscal (considrant le cot du personnel dans la chaine des dpenses publiques) et pour une meilleure livraison de services publics, mais pour crer un environnement favorable aux affaires et aux investissements.

Cadre lgal
La rforme de ladministration publique est complexe quelque soit le pays, et fait souvent lobjet dune contestation de la part des syndicats, et est vue comme une situation sans gain possible par les politiciens. Cependant dans la plupart des instances, cette rsistance rsulte dune absence de volont perdre des droits acquis, ou dans un manqu dacceptation des nouveaux principes de gestion. Dans le cas de la RDC, la structure lgale a cr une situation opaque qui a gnr des formes varies demplois dans le service public, et particulirement pour les nouvelles untes qui nont pas de statut lgal, mais qui jouent le rle de gardien des bureaux et qui obtiennent des bnfices sur base de leur emploi illicite (Banque mondiale 2010). De plus, de multiples amendements lgislatifs, et en particulier la multitude de statut spcifiques a dtruit lide dune administration unifie et cr un systme dans lequel la plupart des ministres grent vue. Ainsi, tant que la problmatique du cadre lgal ne sera pas traite, il est difficile de voir comment des progrs durable sur les autres aspects de lagenda de rforme pourront tre abords.

c) Instauration et qualit de ladministration publique


La constitution de 2006 inclut des innovations importantes eu gard au fonctionnement du service public, qui est le talon dAchille du systme institutionnel de la RDC. Le service public qui ne fournit pas des services adapts et de qualit est la mentalit de dbrouillez-vous; celle-ci est un facteur qui nuit au climat des affaires. Dans le cadre de la nouvelle Constitution de 2006, le partage du service public entre les niveaux central, provincial et local, ayant chacun son autonomie de gestion est dune importance capitale. Mettre le service public sous ces institutions qui sont redevables, chacune son niveau de prestation des services ne peut quavoir un effet positif sur ce

112 La conception dun nouveau cadre lgal a t lance en 2005, avec lassistance de la coopration Belges et le PNUD. Cependant, le travail a t abandonn avant les lections de 2006, et na t redmarr quaprs le changement de gouvernement en 2007. Le travail technique sur la lgislation a continu, notamment sur la loi Organique et sur les diffrents statuts, ayant t finaliss et valids. Bien que les documents prliminaires aient t finaliss depuis fin 2009, aucune discussion na t initie ce sujet en conseil des ministres.

113 Pourtant, un certain nombre de risques perdurent, malgr le consensus relatif la problmatique et les avances dans la prparation des lments de rforme. De nombreux fonctionnaires ne veulent pas partir la retraire, craignant que les pensions, si elles sont verses, ne puissent tre insuffisantes au ncessaire pour rpondre au cot de la vie; et redoutent galement la perte de leur statut. Les lections pourraient galement rendre difficile lavance du processus de mise la retraite. Un autre risque rside dans les motivations politiques au remplacement du personnel partant la retraite, qui napporterait que peu de diffrences qualitatives dans le service public. Finalement, cela sera un processus de long terme, qui prendra jusqu 6 ou 7 ans du fait des ressources et autres contraintes, et pourrait donc tre sujet des renversements politiques.

Recensement
Le recensement de ladministration publique, qui est la condition prliminaire pour la rforme de la gestion des ressources humaines, et qui visent tablir le nombre exact des fonctionnaires a t initi depuis 2005 galement. Lhistoire du recensement est complexe, et une combinaison de facteurs logistiques, de manques de financements, de dsaccords au sein du gouvernement, et de difficults relatives aux nouvelles units protges par des alliances politiques, ont entrav ce processus au cours les 5 dernires annes, et sa finalisation nest toujours pas lordre du jour.

Reforme du systme de rmunration


Le dernier aspect cl de lagenda de rforme est la rforme du systme de rmunration. Une premire tape vers la rationalisation du systme fut introduite en 2007, portant la proportion de salaire de base de la rmunration totale de 5% environ 40-55%, dpendamment du grade et des autres bonus reus. Le processus de rforme est au point mort depuis. Cela est d au fait que la prochaine tape de ce processus devra adresser le problme des primes spcifiques ou bonus spcifiques, sur lesquels certains officiels peuvent obtenir jusqu deux ou trois fois lquivalent de leur salaire de base (bien que les textes officiels limitent les montants pouvant tre obtenus par les primes spcifiques 60% par jours), et ces primes sont verses principalement au niveau du ministre des finances et du budget, et des autres ministres pour les fonctionnaires de haut niveau. Il parait donc difficile dimaginer les motivations rformer ce systme, au sein mme des ministres qui en profite le plus. Finalement, un autre problme li aux primes spcifiques est quelles se fondent sur des taux de collecte de recettes et des frais et soulvent le risque lev de conduire au secouement ou tracasserie des entrepreneurs. Considrant que les salaires constituent prs de 40% des dpenses publiques, il est indispensable que ces fonds soient utiliss de manire efficace. Actuellement, le systme de salaire est distribu de manire ingale, au bnfice de quelques ministres, et le systme de bonus comporte un risque important dutilisation distordue. Lexplication principale des retards dans ces rformes institutionnelles provient des facteurs dconomie politique, bien que dans le cas des rformes de ladministration publique, cela concide moins avec la ligne de friction de lensemble de la classe politique et plus avec des conflits dintrts spcifiques. Le tableau 2.5 ci-dessous fournit les dtails de ce conflit dintrts.

Le processus de mise a la retraite


Le processus de mise la retraite est une condition-cls de la rforme de ladministration publique. Prs de 60% des fonctionnaires ont dpass lge lgal de dpart la retraite, qui est de 55 ans (qui sera probablement allong 65 ans sous la nouvelle lgislation). Une tentative pralable de mettre la retraite les fonctionnaires ayant atteint lge lgal a t initi en 2005, mais na pas atteint les rsultats escompts, du fait du manque de volont politique davancer sur cet agenda (et les fonds allous ont t transfrs un autre usage), et le manque de clart sur certains aspects lgaux du processus, notamment sur les systmes de bnfices (Banque mondiale 2010). Le processus de mise la retraite a t relanc en 2008, linitiative du ministre de lenvironnement qui a adress la question de la mise la retraite dans son propre ministre avec une assistance extrieure. Cela fut suivi par une initiative du ministre de la fonction publique, de mettre la retraite la majorit des secrtaires gnraux dici 2009. Le processus de mise la retraite est aujourdhui la rforme qui semble la plus susceptible denregistrer des progrs. Les obstacles lgaux qui avaient contraints le processus en 2005 ont t surmont par ladoption de dcret en mai 2010 et lensemble du gouvernement semble trouver un accord graduel, suivant une approche secteur par secteur (en commenant par les secteurs dcentraliss). Le processus de mise la retraite pourrait galement permettre de dmarrer les processus de recensement, lidentification du personnel tant une partie intgrante de ce processus, et la mthodologie teste par le Ministre de lenvironnement incluant lidentification biomtrique, pourrait constituer un compromis acceptable pour les diffrentes parties qui ont contest le processus de recensement ce jour.

114 Tableau 2.5 : Coalitions pour les rformes publiques


Dossier/ Opposants/ Partisans Cadre lgal et stratgique Opposants-cls Ministres sectoriels (relativement libres de faire selon leur volont) b. Nouvelles Units patrons politiques (intrt de maintenir leurs statuts) Partisans-cls Ministre des services publics (regagner de lautorit) b. Gouverneurs provinciaux (intrt envers le statut lgal avant le transfert) c. unions commerciales, si les bnfices pour les fonctionnaires samliorent a. Ministre des Service publics (regagner de lautorit) b. Ministre des Finances (budget transparent) et allis parmi dautres Ministres c. Gouverneurs provinciaux (intrt pour la clart avant le transfert) Coalition des ministres de secteur, ministre des finances et ministre du secteur public (prestation de programmes et flexibilit budgtaire) b. gouverneurs provinciaux: ventail de possibilit recruter a. ministres dpensiers (peu ou pas de bonis) b. ministre de services publics quilibre Dlais limit pour adoption car les lgislations pourraient stagner Risque de diluer des dispositions dans le gouvernement

115 Le tableau ci-dessus illustre la complexit de btir des coalitions en faveur de la rforme de la fonction publique, avec certaines forces et puissances fermement opposes des aspects cls du processus. Il met en vidence le fait que les coalitions varient et alors quil est clair que btir celles-ci sur tous les lments du processus de la rforme simultanment semble tre virtuellement impossible. Quelques rsultats pourraient tre atteints si les bons lments de la rforme sont choisis pour lentamer et les coalitions qui lappuieraient, minutieusement organises.

d) Faire respecter les Lois et les Dcisions: efficacit du systme judiciaire.


Un dernier lment essentiel la performance des institutions, qui aurait un fort impact sur le climat des affaires, est la fiabilit et la qualit du systme judiciaire. Comme pour dautres lments-cls du systme institutionnel de la RDC, la Constitution de 2006 a introduit un nombre de rformes importantes du systme judiciaire, dont lindpendance judiciaire. Sur dautres questions, lapplication des principes constitutionnels dpend de ladoption de lgislation qui, dans dautres secteurs, ont enregistr de nombreux retards. En attendant, le systme judiciaire souffre de problmes de performance grandissants qui sont souligns par les retards du traitement des dossiers prsent ci-bas. Tableau 2.6 : Dossier administratif soumis la Cour Suprme de Justice: taux de traitement
Nombre de dossiers dposs (et %) Nombre de dossiers rsolus (et %) 68 25 Dossiers en attente (et %)

Recensement

Retraite

SECOPE: perte dautonomie et de revenus a. Nouvelles Units et ses patrons politiques (perte de hirarchie et de poste) b. Quelques partis politiques (passer les cots aux provinces et empcher la dcentralisation) a. Unions commerciales et services publics (peur de non-paiement des indemnits et pensions) b. Quelques ministres qui dlivrent des services (problmes de replacement) a. fonctionnaires au ministre des finances et du revenu, agences de collectes (reoivent des bonis) b. Nouvelles units patrons politiques (perte du revenu de base)

Rforme salariale

Pos mais sans coalition qui puisse dbloquer la stagnation actuelle moins que le Ministre des finances y soit activement impliqu ou que le problme soit li aux procdures de retraites. Possibilits raisonnables de progrs si la coalition qui sy penche tient le coup et nest pas totalement pris dans le processus lectoral Peut russir sous le Ministre des Finances et du Budget li des rformes de la retraite

Dates 12/01/2000 au 22/12/2005 28/12/2005 au 08/10/2009 23/10/2009 au 11/11/2010 Total

272

100

204

75

203

100

25

12.3

178

87.7

141 616

100 100

02 95

1.4 15.4

139 521

98.6 84.6

Pour ce qui est des dossiers de justice administrative dposs la Cour Suprme de Justice, il y a eu une hausse dans le nombre de dossiers (moins de 4 dossiers par mois durant la priode de 2000-2005 contre plus de 4 dossiers par mois pour la priode de 2005-2009) et une diminution du nombre de dossiers rsolus. En 2000-2005, 25% des dossiers ont t rsolus alors que pour la priode de 2005-2009, ce taux a chut 12,3%,

116 Les Tableaux 2.7 et 2.8 fournissent des donnes similaires pour les causes civiles et pnales et dmontrent un modle identique. Tableau 2.7 : Dossier de droit civil: taux de traitement
Dates 05/01/1990 24/09/2003 28/01/2004 26/10/2010 Total 1317 679 1996 100 100 100 560 26 586 42.5 3.8 29.4 757 653 1410 57.5 96.2 70.6 Nombre de dossiers dposs (et %) Nombre de dossiers rsolus (et %) Dossiers en attente (et %)

117 Les problmes de performance judiciaire sont courants dans plusieurs pays de lAfrique sub-saharienne, mais le taux de dossiers en attentes est particulirement lev en RDC (par exemple, la Tanzanie possde un taux de 22% alors quil est de 70% et plus en RDC). Plus inquitant encore, ce taux augmente rapidement. En mme temps, des tentatives damlioration de la performance judiciaire travers la rforme du systme semblent stagner, alors que peu de textes lgislatifs qui sous-tendent cette rforme importante ont atteint le parlement.

e) Conclusions : performance systmique, o sont les faiblesses?


Cette revue de ltat de limplantation des aspects-cls de la rforme, dans le contexte de la mise en place de la Constitution de 2006, dpeint un portrait plutt obscur des progrs limits de cette application et des faibles rsultats de la production du systme. Les exigences principales du systme et les multiples systmes de poids et contrepoids, lis la dynamique de lconomie politique mentionn par Keefer et Wolters (2011) ont ralenti la production de lgislations et de politiques un faible niveau. Lexcution des dcisions est entrave par un systme de services publics dfaillant et un systme judiciaire affaibli. Bien que les mcanismes institutionnels mis en place par la Constitution de soient pas remettre en question, des voies susceptibles damliorer lefficacit dcisionnelle du systme de lExcutif doivent tre trouves, en particulier en renforant la fois le Bureau du Premier Ministre et celui du Secrtariat Gnral du Gouvernement. Si des progrs srieux ne sont pas effectus ce sujet, le pays fera rapidement face des retards importants dans ladoption de lgislations et de politiques, mme en considrant la possibilit de la continuit dun gouvernement de coalition. Augmenter lefficacit des procdures parlementaires est une autre pice essentielle du mystre. En dpit des dispositions constitutionnelles qui donnent une galit virtuelle aux deux chambres, celles-ci devraient continuer de ralentir la production de lgislation. En termes de mise en application, les dfis de lintroduction de rformes de la fonction publique et de la justice sont bien connus, mais les deux sont aussi essentiels lamlioration de la qualit des services publics et du climat daffaires au pays. Pendant ce temps, la dynamique de lconomie politique, tels que le faible niveau de confiance entre les lites, la marginalisation des citoyens (lecteurs) et la faible capacit trouver des compromis dans lintrt public, ne peut que changer lentement, cela prend une gnration. Lintervention pour faire face aux contraintes institutionnelles qui aggravent la dynamique de lconomie politique ne peut tre effectue que sil y a une volont politique. Il est donc essentiel que cette volont politique soit motive et que des solutions pragmatiques et ralisables soient identifies pour faire face aux risques qui menacent tous les niveaux institutionnels.

Tableau 2.8 : Dossier de droit pnal: taux de traitement


Dates 02/01/2000 29/11/2010 1311 100 425 32.4 886 67.6 Nombre de dossiers dposs (et %) Nombre de dossiers rsolus (et %) Dossiers en attente (et %)

Une dernire indication de la performance judiciaire se voit par les donnes ci-dessous sur le traitement des cas soumis au Tribunal de Grande Instance de Kinshasa-Matete, qui soccupe de causes de droit commun. Tableau 2.9 : Infractions de droit Commun: Tribunal de Grande Instance
Nombre de dossiers dposs (et %) 1re instance 2me instance Appel RCDJ 3.275 1833 45 377 100 100 100 100 Nombre de dossiers rsolus (et %) 2.485 1.728 39 365 75.9 94.3 86.7 96.8 Dossiers en attente (et %) 790 105 6 12
24.1% 5.7% 13.3% 3.2%

118

119 tenu en octobre 2007, mais na pas encore totalement t applique mme si les principes derrire la formule sont consacrs dans la Loi des Finances Publiques. Le manque dapplication de la formule a gnr de srieux affrontements politiques entre les gouverneurs provinciaux et les ministres du gouvernement central, ce qui a empch dtablir un dialogue constructif sur les questions de dveloppement et qui a entrav lapplication de politiques dont celles du dveloppement des infrastructures. Des forums sur le sujet, tels que la Confrence des Gouverneurs qui, selon la loi, se runit deux fois par anne, nont pas t utiliss. Ceci illustre les caractristiques des politiques de la RDC prsentes la section prcdente: faible degr de cohsion entre les lites et incapacit des acteurs politiques voir ce que lintrt public passe avant les intrts privs. La non-rsolution de ce problme a eu des consquences importantes autant du ct de lenvironnement que des programmes de dveloppement des infrastructures en RDC. Les gouvernements provinciaux, dmuni de ce quils considrent comme leur droit constitutionnel des revenus, ont impos le prlvement de taxes et frais locaux additionnels, ce qui ajoute au fardeau des oprateurs privs. Ce nest quaprs une srie de plaintes par les entrepreneurs et une intervention rate par le Ministre de lconomie, quune classification temporaire des mcanismes sur les taxes et frais locaux a t adopte aprs dintenses consultations entre le Premier Ministre et les Gouverneurs, qui ont dur deux semaines. Ce conflit ntait pas ncessaire alors que lbauche des bases lgales, qui avait obtenu laval des provinces, tait disponible depuis aot 2010. Il ne lui manquait que lapprobation du Conseil des Ministres pour lappliquer. Un autre lment de la programmation de dveloppement qui a souffert de la nonrsolution des problmes de la dcentralisation fiscale est la mise en uvre de programme dinfrastructure. Les autorits centrales et provinciales nont pas russi sentendre sur une stratgie commune. Ainsi par exemple, le gouvernement central a allou, sans un plan tabli, pour le compte des provinces des dpenses sur les ressources qui devaient aller aux provinces depuis le budget de 2009. Linefficacit de lutilisation de ces fonds 8 a eu un impact ngatif sur le programme de dveloppement des infrastructures du pays.

III. Mettre en place des lments constitutionnels-cls : le processus de dcentralisation et spcificits illusoires
La structure tatique de la RDC telle que consacre par la Constitution de 2006 prvoit un systme de gouvernement fortement dlgu, o des provinces autonomes qui possdent une autorit tendue et des responsabilits importantes. Ceci est un lmentcl des tentatives de profiter de la mfiance mutuelle des pouvoirs politiques pour ce nouveau systme institutionnel et de prvenir la recentralisation du pouvoir. Alors que la Constitution prvoit un tat unitaire dcentralis plutt quun systme fdral, il sagit dun pas important du cheminement historique propos de la gestion gouvernementale (Mutamba Dibwe, 2009), laquelle provient de la tradition centralisatrice sans imputabilit provinciale ou locale, sauf en ce qui touche la position des chefs traditionnels. Quatre ans aprs le dbut du processus de la dcentralisation, plusieurs pas en avant importants ont t effectus. La cration dun systme lectoral qui fonctionne pour les gouvernements provinciaux et ladoption des principales pices de lgislation qui instaurent les droits et obligations des gouvernements provinciaux et locaux. Cependant, ceci est insuffisant pour crer un systme fonctionnel de gestion intergouvernementale et quatre problmes-cls doivent tre soulevs mme aprs quatre annes de dbats politiques et sociaux houleux.7 Ils consistent en: Oprationnalisation des clauses constitutionnelles sur le partage des revenus; Transfert des comptences et du personnel dans les secteurs dcentraliss; Mise en marche effective de la rforme administrative du territoire ou dcoupage, Cration de pouvoir dlus locaux (sous les provinces). De ces quatre, les trois premiers problmes proviennent directement des spcificits illusoires qui caractrisent plusieurs lments-cls de la constitution de 2006.

La question du partage des revenus


En ce qui concerne le premier problme, la Constitution demande que 40% des recettes propres soient allous aux provinces et prlevs la source. Linterprtation de cette disposition a cr un dbat politique houleux. Le prlvement la source a t sujet dinterprtations variables. Par exemple, pour les droits de douanes sur les importations et les exportations, le prlvement se fait lendroit de la prise de possession ou lendroit de la production/utilisation? Pour en arriver une interprtation satisfaisante des dispositions et pour assurer la viabilit fiscale des provinces, en considrant les fonctions qui leur sont assignes, des tudes ont t menes pour valuer limpact de diffrentes interprtations (voir World Bank/European Commission, 2008a and 2008b). Une formule base sur la solidarit a t accepte au Forum National sur le Dcentralisation,

Transfert des comptences


Un second problme qui demeure non rsolu cette date est celui du transfert des comptences et du personnel dans des secteurs dcentraliss. Lducation primaire et secondaire, la sant, lagriculture et le dveloppement rural sont des secteurs dcentraliss par la Constitution, ce qui implique que la gestion de la prestation des services est de la responsabilit des gouvernements provinciaux et locaux, alors que ltablissement des normes demeure au niveau national. Ce principe a aussi t consacr par les Lois sur la gouvernance provinciale et locale, adoptes en 2008.

120 la fin de lanne 2010, aucune comptence navait encore t transfre mme si les rgles intrimaires sur la gestion publique, appliques depuis 2009, ont transfr le personnel provincial sous lautorit des ministres provinciaux respectifs. Cependant, sans cadre lgal ou dcision explicite sur le transfert de lautorit, la responsabilit demeure fragmente et les autorits lgales ne possdent quun pouvoir limit face aux contraintes quimpose la prestation des services. Ce problme est visiblement li au prcdent qui, sans une entente intergouvernementale sur le systme de fiscalit, rend difficile la prise de position sur la capacit dassurer la prestation des services par les autorits locales et provinciales. Limpact de la non-rsolution du dveloppement conomique repose surtout sur des contraintes lies au capital humain. La fragmentation des autorits de limputabilit sur les problmes des quipes de travail ont encourages des allgations de dtournement des fonds de la loi sur les salaires (qui couvrent plus de 40% de ses dpenses). Comme la preuve de ce dtournement ne peut tre faite dfinitivement, ses impacts ngatifs sur les prestations de services publics sont palpables.

121 politiques. De plus, bien quune dcision soit ncessaire, il ny a prsentement aucun indicateur que la rforme sera ralise.

Cration dautorits sous-provinciales


Alors que la Constitution et la Loi sur la gouvernance locale (2008) prvoient la cration dautorits lues des niveaux dauto-gouvernance (certains secteurs, les chefferies, villes et communes), des lections locales sont toujours reportes et pourraient ltre encore au-del de 2012. Bien que des raisons (valables) du point de vue de la logistique et des finances aient t donnes pour expliquer ce retard, labsence des instances de proximits au niveau local est une srieuse entrave la mise en place de stratgies de dveloppement conomique. Des partenaires de dveloppement tels que le PNUD et la Belgique ont rendu disponibles des ressources pour des initiatives de dveloppement de lconomique locale. Une valuation des capacits et des performances des gouvernements locaux, finance par USAID, confirme ce risque (USAID, 2010).

Dcoupage
La rforme du dcoupage territorial est un autre cas non-rsolu. La Constitution instaure 26 provinces des 11 antrieures, projet qui doit tre ralis dans les trois annes qui suivent ltablissement des institutions politiques. Comme la dernire institution a t mise en place en 2007, il devrait donc y avoir eu dcoupage des provinces au plus tard en mai 2010. Ce ne fut pas le cas. Une valuation des impacts (politiques, fiscaux et administratifs) sur le dcoupage a t faite la demande du Ministre de la Dcentralisation en 2009, ce qui a men la publication dun rapport (World Bank, 2010) qui souligne les risques srieux inhrents la mise en uvre prmature de cette disposition constitutionnelle. Ce rapport conclut : (i) que la nouvelle constellation propose par la Constitution pourrait avoir des rpercussions sur les tensions ethniques dans certaines rgions ; (ii) des 21 nouvelles provinces cres9 seulement quatre serait fiscalement suffisantes et (iii) la cration de nouvelles provinces demanderait de grands investissements dans les infrastructures administratives alors que les fonds requis ne sont pas disponibles. Alors que mettre en uvre le dcoupage nest pas raliste sous les conditions actuelles, il ny a aucune dcision officielle par le Gouvernement ou le Parlement retarder le projet, probablement parce que cela demanderait une rvision constitutionnelle. Lincertitude qui rsulte cause des dommages la crdibilit de lautorit provinciale et augmente le niveau de rticence investir dans les infrastructures provinciales, si lavenir de certaines capitales (comme Bandundu Ville) demeure incertain. Finalement, certaines des futures provinces qui possdent des ressources naturelles (par exemple Ituri) rclament leur statut provincial selon lchancier constitutionnel, ce qui risque de crer des remous

f ) Spcificits illusoires et la dynamique de lconomie politique


Tel que soulign dans lintroduction de cette section, il y a un grand nombre de raisons objectives pour lesquelles un systme de gouvernance dcentralis est appropri et serait potentiellement bnfique pour la RDC. En considrant les facteurs gographiques, historiques, dinfrastructures et de dveloppement conomique, linstauration dun tat unitaire dcentralis, telle que lexige la Constitution, tait un choix logique. Malgr le fait quil y ait des bnfices conomiques et politiques la cration dun systme fonctionnel et dcentralis de gouvernance, le Gouvernement semble dans limpossibilit de crer quelques-unes des conditions essentielles pour quun tel systme fonctionne, ce qui rsulte en lexistence de gouvernements provinciaux potentiellement imputables alors quil y a un manque de ressources suffisantes ou de comptences ncessaires. Ceci rduit non seulement la crdibilit des nouvelles modalits de gouvernance en RDC mais, tel que soutenu plus haut, a aussi un impact ngatif sur le climat daffaires, la qualit des services publics et la mise en place de dveloppements dinfrastructures et anticipe linstauration de stratgies locales de dveloppement conomique. Lexplication pour les rsultats en-de des attentes envers le processus de dcentralisation repose sur des facteurs dconomie politique et de planification (spcificits illusoires) et les deux sont entremls. Dabord, en se rfrant Keefer et Wolters (2011), la capacit limite des citoyens sengager dans une action collective, dans ce cas, au profit de la cration de gouvernements responsables, aux niveaux local et provincial, et le manque defforts vers la dcentralisation demeurent des facteurs mineurs. La dynamique politique et les intrts qui gravitent

122 autour du processus de dcentralisation sont tels que mme les efforts pour le progrs sont difficiles imaginer. Aussi, le manque de cohsion des politiques de la RDC a t un facteur majeur qui explique les problmes qui ont affect la mise en place dune approche dcentralisatrice. Comme la expliqu lanalyse dtaille de Mutamba Dibwe (2008), les failles politiques dans la coalition au pouvoir concident avec une faille plus profonde en RDC, cest-dire le dbat entre le fdralisme et lunitarisme qui provient des premires annes de lindpendance. Depuis la formation du gouvernement de Gizenga, en 2007, la balance politique a oscill entre les partisans et les opposants de la dcentralisation, sans quaucun des camps ne puisse pousser le dbat de faon dcisive dans une direction. Le Chef dtat, qui a le pouvoir dorienter le dbat dans une direction ou lautre, a dcid de se tenir lcart de la question, sauf pour deux gestes quil a poss pour dsamorcer des situations tendues.10 Ceci, combin lincapacit des Gouverneurs agir efficacement comme un groupe vou la promotion des intrts collectifs, explique linertie persistante qui afflige les litiges du pays. Bien que tous les politiciens de tout parti reconnaissent limportance de crer un systme de gestion intergouvernemental fonctionnel, aucun problme critique manant du dbat sur la dcentralisation na t rsolu. Donc, le processus de dcentralisation est devenu un exemple typique des difficults gnrales qui sont poses pour faire agir les politiciens collectivement pour lintrt commun. Finalement, les difficults engager le processus de dcentralisation sont aussi lies la planification de lensemble du projet et aux spcificits illusoires qui affligent les prvisions particulires de la dcentralisation. En considrant les difficults gnrales pour arriver une entente sur des questions essentielles qui concernent la politique de la RDC, les attentes qui prvoyaient des dbuts efficaces pour les autorits locales et provinciales et celles annonant loctroi de ressources (sans prendre en compte les difficults techniques de la dlimitation des relations dans un nouveau systme intergouvernemental de fiscalit) et le transfert des comptences taient irralistes. En y additionnant le fait que les intrts privs (voir Verhaghe 2007), qui touchent tout autant le niveau politique que celui des services publics, prvalent dans le maintien dun statu quo qui leur est profitable dans le domaine des services lemploi et du systme des salaires, ces ententes taient voues lchec dans leur faon dtre conues. Dans ce contexte, le fait que des progrs substantiels aient t raliss dans la cration des autorits provinciales demeurent un exploit. Crer un systme fonctionnel de gestion intergouvernementale demeure un lment essentiel de la rforme institutionnelle, et une condition tout aussi essentielle au succs des programmes gouvernementaux de dveloppement conomique et social. Les leons tires de quatre annes defforts crer un tel systme, soit une meilleure conception et

123 des efforts plus soutenus dans la cration de coalition autour des problmes de ltat, sont ncessaires si lon considre que la situation actuelle puisse tre amliore. Mme si beaucoup a t fait en termes de cration dun gouvernement provincial, il est difficile daller au-del de la situation actuelle si les contraintes dconomie politique ne sont pas vites.

IV. Leons gnrales: cration dinstitutions en RDC et la prise en compte de facteurs dconomie politique
Lanalyse ci-dessus dmontre les complications inhrentes la cration dun systme institutionnel dans un contexte caractris par la mfiance mutuelle des factions politiques et aux contraintes dconomie politique. Le systme institutionnel et les ententes mises en place servent maintenir toutes les factions politiques impliques aprs une priode prolonge de conflits et sattarder aux risques perus dans la concentration des pouvoirs. Cet expos ne sattarde pas en dtails la faon avec laquelle la Constitution a tent de combler ce second point (bien que Keefer et Wolters 2011 ne tirent que des conclusions ngatives cet gard) mais survole plutt les impacts de ces exigences sur lefficacit du prsent systme institutionnel, en particulier sa capacit favoriser ltablissement de la rforme. La conclusion tire de ces estimations est que lorganisation institutionnelle actuelle souffre de deux dfauts de conception. Le premier est la complexit du systme de contrle mutuel, au sein de lExcutif, entre lExcutif et le Lgislatif et au sein de Lgislatif. Alors quelles furent tablies pour rpondre la mfiance mutuelle entre les forces politiques, ses exigences, en combinaison avec la dynamique de lconomie politique prsente par Keefer et Wolters (2011), ont eu un impact ngatif srieux sur la capacit du systme crer et adopter des lgislations et politiques essentielles. Le mme facteur affecte aussi la capacit du systme mettre en place des politiques (prestations de services et maintien dun environnement sain daffaires) et la prise de dcisions, alors que les progrs dans les rformes administratives et judiciaires savrent difficiles accomplir. Tout ceci est aussi caus par une combinaison de facteurs dconomie politique prsents par Keefer et Wolters et la difficult adopter des rformes grce la gestion des politiques actuelles. En termes dimpacts attnuants, les options sont limites. Les dynamiques dconomie politique sont peu susceptibles changer rapidement et un changement constitutionnel en profondeur ouvrirait une bote de Pandore (quoiquune ouverture limite de la constitution demeure une option). Des mesures attnuantes sont possibles par une restructuration des institutions du Centre du Gouvernement, en particulier le bureau du Premier Ministre et celui du Secrtaire gnral du Gouvernement, la rvision

124 des procdures dcisionnelles du gouvernement (en rduisant les processus multiples approbations actuellement en place) et la simplification des procdures parlementaires, en reposant davantage sur les structures des comits. Mme aprs ces changements, la prise de dcisions demeurera probablement lourde et il serait prfrable de maintenir une approche raliste face aux attentes leves envers les rformes. Le second problme repose dans la faon dont la Constitution a cherch appliquer les lments-cls de la stratgie de pacification. Rien ne lillustre mieux que le cas du processus de dcentralisation qui a t analys dans la seconde partie de cet expos. Le processus de dcentralisation, gnralement admis comme la meilleure garantie de lunion de la RDC et garantissant le dveloppement conomique, a souffert de ce que lon nomme spcificit illusoire; une approche la conception qui semble prescrire les aspects essentiels dun systme intergouvernemental, mais qui en ralit soulve davantage de questions que de rponses. Le rsultat de cette caractristique est un dsillusionnement grandissant de la dcentralisation alors que les attentes (irralistes) ne sont pas atteintes. Si le tout se concrtise en un ralentissement ou mme une rduction des processus, ce qui pourrait liminer un des piliers sur lesquels les ententes daprsconflit et le systme institutionnel ont t btis, ce qui entranerait le retrait de lappui au systme de la part de factions politiques. Etant donn que la RDC nest qu trois ans de rencontrer le test des 10 ans de Collier, ceci pourrait provoquer de srieux risques dun retour linstabilit. Certaines solutions techniques sont disponibles pour attnuer les consquences du premier problme de conception, mais le second problme pose davantage de difficult ; la seule solution raliste exige sattaquer aux caractristiques des spcificits illusoires et aux solutions intermdiaires de conception du systme de fiscalit intergouvernemental, de la structure administrative territoriale et de sassurer des transferts de comptences. Il sagit l des seuls moyens pour restaurer la crdibilit de cet lment critique de la conception de la constitution. Les conclusions prcdentes exigent un important programme de rformes institutionnelles, sur lequel diffrentes forces politiques de la RDC doivent rflchir: sans tenter de rsoudre les problmes institutionnels prioritaires, il est peu possible que le mandat prsidentiel de 2011-2016 voit davantage de progrs sur les questions lgislatives et de politiques que lors des priodes prcdentes, ou quil namliore la fourniture des services. Cependant, si la priode pr-lectorale est utilise pour valuer le premier mandat sous la nouvelle Constitution et sattaquer certains problmes numrs ici, les chances de consolidation de la paix et damlioration de la stabilit demeurent leves, et le pays dfierait certaines des prvisions dconomie politique les plus sombres. Note
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

125

Keefer, Phil and Wolters, Stephanie, Governance and political Economy in the DRC, World Bank, Washington, DC, 2011 (non publi). Les autres provinces ont galement des nouvelles units, mais pas au niveau observ dans les provinces de lEst. Des 11 provinces actuelles, 6 seraient divises pour en crer 21, alors que les 5 autres conserveraient leurs frontires. La liste des ministres a connu de nombreux changements de noms. Durant les 20 dernires annes, mais les nombres fournis correspondent aux ministres qui possdaient les mmes prrogatives Ce nombre inclut la constitution et 11 autres dcisions des instruments de ratification de traits Il faut noter que les publications dans le Journal Officiel taient rgulires jusquen 1990, mais irrgulires entre 1990-1997. LAnnexe 2 prsente une plus profonde analyse des problmes et options En particulier pour acheter des tracteurs, ponts et traversiers sans valuer lendroit et lutilisation de ce matriel. 21 provinces seraient cres partir de 6 existantes alors que 5 autres demeureraient intactes.

10. La premire fois, en septembre 2007, durant les discussions entre les gouverneurs et le gouvernement central propos de 40% des litiges faisant place une rthorique scessionniste, la seconde fois, lors de la Confrence des Gouverneurs en juin 2009, alors quun compromis entre les gouvernements central et provinciaux ait t rompu