Vous êtes sur la page 1sur 168

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

PALAVRAS-CHAVE: gua; recursos hdricos; planeamento; gesto deciso; plano;planos; poltica; administrao; licenciamento; legislao; usos da gua; utilizao dos recursos hdricos; incerteza; risco;riscos; conflitos; ambiente; desenvolvimento; sociedade; macroeconomia: Lima; bacia hidrogrfica; Alto Lindoso; Touvedo; Reserva Natural; Praias fluviais

FACULDADE DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE DO PORTO

O Planeamento na Gesto dos Recursos Hdricos Uma Abordagem Dinmica

Maria Luisa de Figueiredo Barata de Tovar


Licenciada em Engenharia Civil pela Universidade de Loureno Marques

Dissertao para satisfao parcial dos requisitos do grau de Mestre em Engenharia do Ambiente (Ramo de Tratamento de guas e guas Residuais)

Dissertao realizada sob a superviso do

Professor Doutor Fernando Francisco Machado Veloso Gomes


do Departamento de Hidrulica, Recursos Hdricos e Ambiente da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto

e do

Engenheiro Francisco Jos da Conceio Teixeira


Equiparado a Professor Adjunto do Departamento de Qumica do Instituto Superior de Engenharia do Porto Tcnico Superior Principal da Direco Regional do Ambiente do Norte

PORTO, OUTUBRO DE 1997

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Sumrio
O presente trabalho procura sistematizar os conceitos actuais de gesto da gua e identificar mtodos e instrumentos que proporcionem um sistema fivel de planeamento dos recursos hdricos. Parte-se de um esboo global do sistema de recursos hdricos, identificando as suas fronteiras e ligaes, bem como os factores que, embora externos gesto do sistema, contudo a moldam e desenham os seus objectivos. Distinguem-se e caracterizam-se trs dimenses da gua: scio-econmica, de recurso utilizvel e ambiental. Define-se planeamento como processo de antecipao da deciso. Aborda-se o objectivo de garantir o equilbrio recursos - utilizaes como uma compatibilizao entre a disponibilidade, os requisitos e efeitos das funes a instalar. Relaciona-se o conceito de disponibilidade com as restries ambientais e a compatibilidade de funes e foca-se a afectao do recurso s utilizaes alternativas. Identificam-se

potenciais factores de distoro ou privao do contedo informativo no processo de instruo das decises. Analisa-se em seguida o planeamento como deciso em ambiente de incerteza. Evidencia-se a incerteza como inerente ao processo de planeamento e identifica-se o seu inadequado tratamento como uma das causas de obsolescncia precoce e inaplicabilidade dos planos. Referem-se os conflitos de interesses e de valores e apresenta-se a contestao concepo do planeamento como processo de optimizao, contrapondo-lhe o conceito baseado em robustez. Identificam-se tcnicas analticas e processuais com o objectivo de imprimir essa robustez. Destaca-se a importncia da seleco do tipo de plano e da continuidade, flexibilidade e capacidade de auto-ajuste do processo de planeamento. Apresenta-se como caso de estudo um exemplo real de projeces planeadas que se tornaram obsoletas num perodo muito curto aps a edio do plano, por inadequada considerao da incerteza associada aos conflitos de interesses j patentes na bacia hidrogrfica. Finalmente, faz-se uma panormica das condies em que se desenvolve actualmente a gesto dos recursos hdricos e identificam-se alguns requisitos do processo de planeamento necessrios consistncia do processo de gesto. No objectivo desta dissertao o estabelecimento de uma metodologia de planeamento. Compilam-se apenas aqui elementos de reflexo que, suscitando adeso ou discordncia, possam contribuir para ordenar a discusso desta temtica e estabelecer algumas pontes entre as muitas e dispersas percepes, sensibilidades e especializaes necessrias qualidade e adequao da gesto dos recursos hdricos em Portugal.

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Abstract
This study is intended to systematise new approaches and concepts on water resources management and identify methods and tools to confer reliability to the planning process. It is addressed the growing concern about new dimensions of water resources macroeconomics and environment - such as the relationships between the role of Resource and environmental

Governments and the kind of planning processes and tools.

approaches are compared, focusing differences between policies and points of view about management. It is justified the need to integrate water resources management into the political and macroeconomics designs. The evolution of the concepts on "water needs" and "water availability" and its consequences on increasing complexity of water resources system analysis and management are shown, focusing compatibility and links between water functions and the allocation of the "right to use water". The problem of uncertainty is outlined, not only emphasising the lack of sufficient and reliable information, but also some less mentioned sources such as the losses on the verification of planning targets through the decision process, losses of knowledge in the communication and capacity for implementation. The robustness, instead of optimisation, is assumed as primordial condition for the feasibility and adequacy of plans. Some methods to deal with uncertainty are reviewed and it is pointed out some inadequacy in the traditional use of decision theory and risk quantification to approach the allocation of water resources. The differences between the perspectives of the investor on water resources exploitation and the licensing institution are also characterised and related with different approaches to risk evaluation. The mathematical methods to deal with uncertainty are pointed as insufficient to assure robustness to the plans, so it is proposed the adoption of a rolling planning process. The premature obsolescence of a water resource plan for the Lima River is presented as a case study. Finally, conclusions ad some topics to proceed with research in this domain are presented.

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Agradecimentos
Voltar aos bancos da escola, vinte anos depois de os ter abandonado, foi uma experincia que se iniciou com hesitao mas se revelou muito gratificante, no s por ter proporcionado uma formao e actualizao profissional que se sentia necessria, mas tambm pela abertura de horizontes que suscitou. Agradece-se por isso Universidade do Porto e Direco do Curso de Mestrado em Engenharia do Ambiente a iniciativa, o interessante projecto e a forma como foi realizado. Agradecimento extensivo aos Docentes e Colegas, que muito contriburam para a qualidade, o ambiente profissional e de cooperao que caracterizaram este curso. O encorajamento e incentivo do Professor Doutor Fernando Veloso Gomes, Director do Mestrado, foi determinante na transformao da inteno inicial de frequentar algumas disciplinas numa ps-graduao, na sua evoluo para a candidatura a mestrado e na definio de um tema especialmente motivante para a candidata. Um tema to vasto e interessante face ao tempo disponvel para trat-lo, que s a forma como foi orientado viabilizou a produo desta dissertao. Por isso, pelo prazer que deu este tempo e a formao intelectual que proporcionou, um agradecimento muito especial aos orientadores. Ao Professor Fernando Veloso Gomes, pela sua extraordinria capacidade de conciliao do necessrio rigor perante os objectivos desta dissertao com o respeito pela iniciativa e criatividade da mestranda, quantas vezes anrquica e dispersa, uma total admirao e reconhecimento. Ao Eng. Francisco Conceio Teixeira pela imposio de uma impiedosa disciplina de trabalho que amenizou com um apoio constante, com o interesse e empenho com que acompanhou o trabalho, com as sempre oportunas crticas e sugestes, um "obrigada" muito amigo. Ao Eng. Antnio Guedes Marques, ex- Director Regional de Ambiente e Recursos Naturais do Norte, agradece-se o incentivo durante a parte inicial do mestrado. Agradece-se reconhecidamente ao Instituto de Hidrulica, Recursos Hdricos e Ambiente da Universidade do Porto o apoio logstico e em recursos que tornou possvel a apresentao desta candidatura. No Instituto da gua (INAG), onde a candidata exerceu funes na fase final do trabalho, foram-lhe proporcionados disponibilidade de tempo e apoio preciosos nesta fase de elaborao, e toda a reproduo da dissertao. Agradece-se ao Eng. Pedro Cunha Serra, Presidente do INAG, ao Eng. Adrito Mendes, Director dos Servios de Planeamento do INAG este apoio, e especialmente ao Eng. Joo Pedro Avilez, Chefe da Diviso de Planeamento e Programao desta Direco de Servios, a compreenso e o interesse que demonstrou pelo trabalho. Agradece-se ainda a todas as pessoas que exercem funes na Diviso de Planeamento e Programao a simpatia com que aceitaram a "improdutividade" da candidata durante mais de dois meses e a ajudaram nas dvidas tcnicas e dificuldades logsticas de finalizao do trabalho. Um agradecimento especial Sr D. Esmeralda Miguel e Sr D. Helena Vital, que, no IHRH e na DRARN/N, apoiaram a candidata ao longo de todo o trabalho. O trabalho que se apresenta, pela abrangncia do mbito e compilao de perspectivas pretendida, s se tornou possvel pela colaborao e pelo interesse de muitas pessoas na discusso dos seus principais temas, sendo elas assim directamente participantes. No possvel, neste espao, agradecer individualmente a cada uma, registando-se por isso apenas com muito apreo e reconhecimento a colaborao de: Hubert Sevenije, Ana Paula Barros, lvaro Carmo Vaz, Arnaldo Lopes Pereira, Pimenta Machado, Moura Bastos, Maria Jos Moura, Magide Osman, Manuela Soares, Cortes, Rosrio Fidalgo, Poas Martins, Isabel Vaz, Fernando Rolo, Joo Rocha, Emlia Borralho, Manuela Castro Silva, Ins Andrade, Dario Coelho ... ... e sempre ... Mrio , Sofia e Jlia

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

NDICE GERAL
INTRODUO ........................................................................................................................................... 14 1. 2. ENQUADRAMENTO ........................................................................................................................... 16 OBJECTIVO DO TRABALHO ................................................................................................................ 17

PARTE I: O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS .................................................................................. 19 1. MBITO E FRONTEIRAS DA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS ............................................................ 21 1 .1. A ambiguidade da terminologia e a multiplicidade de conceitos.......................................................21 1 .2. 2. Gesto e planeamento: o sistema de recursos hdricos......................................................................22

A DIMENSO SCIO-ECONMICA DA GESTO DA GUA ......................................................................... 29 2 .1. A percepo da dimenso macroeconmica: a Declarao de Dublin..............................................29 2 .2. 2 .3. 2 .4. 2 .5. 2 .6. A componente macroeconmica.........................................................................................................33 Participao e deciso .......................................................................................................................36 A definio do papel do Estado na gesto dos recursos hdricos ......................................................38 Planeamento e Planos........................................................................................................................40 As fronteiras.......................................................................................................................................44

3.

DIMENSO AMBIENTAL ..................................................................................................................... 46 3 .1. Ambiente, Sistema e Universo ............................................................................................................46 3 .2. Polticas Ambiental e de Recursos Hdricos ......................................................................................52

4.

A DIMENSO DE RECURSO UTILIZVEL .............................................................................................. 55 4 .1. As componentes do sistema ................................................................................................................55 4 .2. As fronteiras e a capacidade do sistema ............................................................................................56

PARTE II: O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO............................................... 59 1. PLANEAMENTO E DECISO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS ....................................................... 61 1 .1. Enquadramento ..................................................................................................................................61 1 .2. 1 .3. Delimitao do domnio hdrico.........................................................................................................62 Conhecimento e gesto dos recursos hdricos....................................................................................64

2. O BALANO HDRICO, A INSTRUO DOS PROCESSOS DE DECISO E A ADULTERAO DO CONHECIMENTO ....................................................................................................................................... 67 3. O DESENVOLVIMENTO DOS RECURSOS HDRICOS E O BALANO HDRICO ............................................. 72 3 .1. Conceito e instrumentos do Desenvolvimento dos Recursos Hdricos ...............................................72 3 .2. 4. Requisitos do Balano Hdrico como Descritor de Sistema...............................................................76

DESCRIO DAS FUNES DO SISTEMA DE UTILIZAES DA GUA ...................................................... 78 4 .1. Identificao das funes ...................................................................................................................78 4 .2. 4 .3. A inventariao e descrio das funes associadas a uma bacia hidrogrfica................................85 Caracterizao geral e quantificao das funes ............................................................................86

5.

AVALIAO DAS DISPONIBILIDADES ................................................................................................. 91 5 .1. Disponibilidade e ocorrncia.............................................................................................................91 5 .2. 5 .3. Restries ambientais disponibilidade ............................................................................................92 Descritores do estado do domnio hdrico .........................................................................................93

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO .............................. 97 1. PLANEAMENTO TCNICO E INSTITUCIONALIZAO ............................................................................... 99 1 .1. O Planeamento implementvel ......................................................................................................99 1 .2. 2. A componente tcnica do planeamento como funo de informao...............................................104

INCERTEZA E RISCO ...................................................................................................................... 109 2 .1. Planeamento, incerteza e o valor lgico da informao ..................................................................109 2 .2. As fontes de incerteza e o papel do imprevisto.................................................................................111

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

2 .3. 2 .4. 2 .5. 2 .6.


2 .6. 1. 2 .6. 2. 2 .6. 3. 2 .6. 4.

A perda da informao e da sensibilidade sobre a incerteza no processo de planeamento............. 117 Conceito de Risco............................................................................................................................. 120 A descrio das consequncias das falhas e o desempenho do sistema........................................... 124 Determinao da verosimilhana: subjectividade, inferncia e intervalos de incerteza ................. 128
Quantificao da expectativa do risco .....................................................................................................128 A caracterizao do risco quando no existe informao objectiva adequada ...........................................130 A lgebra de Fuzzy ......................................................................................................................................132 Inferncia Bayesiana....................................................................................................................................133

2 .7. 2 .8. 2 .9.


2 .9. 1. 2 .9. 2. 2 .9. 3.

A "expectativa" das perdas no processo de planeamento ................................................................ 135 A temporizao ................................................................................................................................ 136 Aceitabilidade e percepo pblica do Risco: limites do foro tcnico............................................. 138
A averso ao risco e a noo de aceitabilidade ...........................................................................................138 Optimizao e Regulao: divergncia de pontos de vista sobre o risco ...................................................141 A percepo pblica do risco e o potencial de conflito ..............................................................................144

3.

ABORDAGEM PROCESSUAL DA INCERTEZA SOBRE O FUTURO .............................................................146 3 .1. Tipologia dos planos ........................................................................................................................ 146 3 .2. O Processo de planeamento rolante ................................................................................................ 149

4.

A DECISO E OS CRITRIOS............................................................................................................152 4 .1. O princpio de Pareto ...................................................................................................................... 152 4 .2. 4 .3. bens.
4 .3. 1. 4 .3. 2.

Funo objectivo e objectivos mltiplos .......................................................................................... 155 Deciso com objectivos mltiplos: a substituio na afectao dos recursos e na utilidade dos 157
Mtodo da oportunidade ou das curvas de substituio..............................................................................157 Mtodo das curvas de indiferena ...............................................................................................................159

4 .4. 4 .5.

Simplificao do processo de deciso com objectivos mltiplos e avaliao do custo-benefcio .... 163 Limitaes de mbito de aplicao da anlise custo-benefcio: Direito, Engenharia e Administrao165

PARTE IV: ESTUDO DE UM CASO.........................................................................................................169 1. OBJECTIVO E ENQUADRAMENTO DO ESTUDO DE CASO ......................................................................171 1 .1. O requisito de "Validao do Modelo" ............................................................................................ 171 1 .2. O caso de estudo seleccionado: O planeamento dos recursos hdricos e a explorao de Alto Lindoso - Touvedo. .......................................................................................................................................... 172 2. OS DADOS DO CASO DE ESTUDO ....................................................................................................174 2 .1. O planeamento dos recursos hdricos na bacia hidrogrfica do Lima ............................................ 174 2 .2. Esboo do estado e funes dos recursos hdricos........................................................................... 176

2 .3. Instalao fsica de Alto Lindoso e Touvedo e o seu potencial, na perspectiva do promotor do empreendimento............................................................................................................................................... 179 2 .4. 2 .5.
2 .5. 1. 2 .5. 2. 2 .5. 3.

Potencial influncia no regime de caudais dos diversos troos do Rio Lima .................................. 180 A incerteza sobre o regime de caudais............................................................................................. 188
Caudais naturais...........................................................................................................................................188 O regime real ...............................................................................................................................................190 O regime no plano....................................................................................................................................196

2 .6.
2 .6. 1. 2 .6. 2.

Interesses e valores: Cronologia do conflito.................................................................................... 197


Contexto.......................................................................................................................................................197 Lista cronolgica: ........................................................................................................................................198

3.

EQUACIONAMENTO E PERSPECTIVAS ...............................................................................................203

12

INTRODUO

3 .1.
3 .1. 1. 3 .1. 2.

O caudal ecolgico do Lima, a instruo tcnica e os recursos hdricos partilhados .....................203


A instruo da deciso e o caudal ecolgico .............................................................................................. 203 Equacionamento face ao pas de montante................................................................................................. 205

3 .2. A limitao da amplitude de variao dos caudais, o usufruto das praias e a indeterminao hidrolgica.......................................................................................................................................................207
3 .2. 1. 3 .2. 2. Equacionamento: Touvedo e praias............................................................................................................ 207 A incerteza sobre o regime do Lima : como analisar um projecto? ........................................................... 211

4.

O NOVO PLANO DO LIMA : QUE FUTUROS? ...................................................................................... 219

PARTE V: UMA NOVA ABORDAGEM .................................................................................................... 221 1. INSTABILIDADE E DINMICA: UM SISTEMA "EM TRNSITO" ................................................................. 223 1 .1. A gua, reflexo das transformaes da sociedade ...........................................................................223 1 .2. 1 .3. 1 .4. 1 .5. 1 .6. 1 .7. 1 .8. 1 .9. 1 .10. 1 .11. 2. A transformao interna do sistema recurso - utilizaes ...............................................................223 A alterao do papel do Estado .......................................................................................................225 A rpida evoluo do conhecimento ................................................................................................226 A conscincia ecolgica ...................................................................................................................227 O aumento de exigncia em qualidade de vida, o abastecimento de gua e o saneamento .............227 Os conflitos de interesses e de valores .............................................................................................228 A participao da sociedade, informao e comunicao ...............................................................229 Os "imprevistos" externos: a Comunidade Europeia e as bacias partilhadas .................................229 A marginalizao da engenharia .....................................................................................................230 O desajuste da experincia e a crise da gesto................................................................................230

NECESSIDADE DE UMA ABORDAGEM DINMICA ................................................................................. 232 2 .1. O tratamento da incerteza................................................................................................................232 2 .2. 2 .3. 2 .4. A coerncia com a dinmica externa ...............................................................................................233 Integrao no sistema de deciso e coeso institucional .................................................................234 Anlise de sistema, centro de conhecimento e inovao..................................................................235

3.

LINHAS GERAIS DE UMA NOVA ABORDAGEM .................................................................................... 237

SNTESE, CONCLUSES E PROPOSTAS DE INVESTIGAO .......................................................... 246 1. 2. SNTESE E CONCLUSES ............................................................................................................... 248 LINHAS DE INVESTIGAO E TENDNCIAS: A CONTINUAO DESTE TRABALHO ...................................... 255

BIBLIOGRAFIA........................................................................................................................................ 258

13

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

INTRODUO

14

INTRODUO

15

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

1 . ENQUADRAMENTO
O conceito de gesto da gua tem vindo a transformar-se profundamente ao longo das ltimas dcadas, na procura de uma nova coerncia num contexto de mudana e crescentemente complexo. Esta transformao gira em torno da artificializao cada vez mais intensa do sistema dos recursos hdricos e da crescente conscincia do intrincado sistema de interrelaes decorrentes do carcter da gua como elo de ligao entre o equilbrio ecolgico, o crescimento econmico e a qualidade de vida. Requer esta abordagem uma expanso do mbito de anlise do sistema; o vertiginoso crescimento da investigao cientfica e tecnolgica aponta para a necessidade de aprofundamento do detalhe e especializao. As dificuldades desta integrao so patentes num plano terico, revelando-se dificilmente superveis no plano prtico. neste contexto de mudana que se inicia em Portugal, pela primeira vez, um esforo nacional de planeamento dos recursos hdricos, simultneo em todas as bacias hidrogrficas. O desafio enorme: a institucionalizao de uma gesto planeada dos recursos hdricos no ambiente actual portugus parece uma meta inacessvel. Se esse objectivo for atingvel, que tipo de planeamento poder conduzir ao seu alcance? A resposta a esta questo s poder ser encontrada pela integrao de diferentes reas do conhecimento, diversas percepes, sensibilidades e experincias.

16

INTRODUO

2 .OBJECTIVO DO TRABALHO
Procura-se atravs do presente trabalho estabelecer algumas pontes entre as muito dispersas perspectivas e anlises, todas elas necessrias concepo e realizao deste projecto. Numa sequncia de esboos que tentam sistematizar pontos de vista diversos pelos quais se olham hoje os recursos hdricos, procura-se delinear um sistema coerente com todos eles, evidenciar potenciais inconsistncias, compilar tcnicas e mtodos de abordagem. Dispe-se, em Portugal, de um enorme potencial em conhecimento e especializao individual nas reas essenciais ao planeamento dos recursos hdricos. Da interaco e articulao deste potencial, da coerncia e consistncia da sua actuao, depende o futuro dos recursos hdricos portugueses. No momento em que se desencadeia um esforo nacional de planeamento da gua, urge um alerta para os processos de distoro do conhecimento e da interveno e para a necessidade de repensar a gesto dos recursos hdricos. O objectivo desta dissertao lanar esse alerta, contribuir para a sistematizao dos conceitos actuais de gesto da gua e para a identificao de requisitos de planeamento inerentes instituio de uma gesto efectiva dos recursos hdricos em Portugal.

17

PARTE I: O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

20

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

1 . MBITO E FRONTEIRAS DA GESTO DOS RECURSOS

HDRICOS
1 .1. A ambiguidade da terminologia e a multiplicidade de conceitos.

As palavras-chave que poderiam aplicar-se a uma indiciao bibliogrfica do tema desta dissertao - gua, recursos hdricos, gesto, planeamento, incerteza - fazem, h muitos sculos, parte da linguagem corrente e foram sendo apropriadas por distintos ramos do saber, que as incorporaram (muitas vezes sem definio unvoca e consensual) na sua terminologia especfica. Assumiram, atravs dos tempos, dos contextos culturais e scio-econmicos em que se inseriram, da formao profissional e vivncia de quem as utilizou, significados diversamente abrangentes, envolvendo conceitos distintos, mais ou menos vagos, constante e divergentemente evolutivos. A ambiguidade, geralmente inconsciente, da terminologia adoptada, prejudica uma abordagem cientfica destas temticas, que se desejaria precisa, sistemtica, multidisciplinar, objectiva e universal. A relao entre o homem e a gua interactiva com os sistemas scioeconmico, ambiental e territorial em que se insere. Estes sistemas de gesto so indissociveis, interdependentes e nalguns pontos redundantes, com fronteiras indefinidas, assumindo a sua expresso prtica diferentes contornos e diversas formas de entrusamento em cada estado soberano. O conjunto de factores determinantes desta variedade inclui caractersticas geo-climticas, sociais e culturais, as opes econmicas, polticas e de direito, a capacidade institucional, o desenvolvimento cientfico e a forma como assumida a cidadania. Por outro lado, o planeamento de um bem comum , por excelncia, um exerccio de soberania. O tipo de planeamento, o seu mbito, objectivos e aplicabilidade, a prpria orgnica de participao dos cidados e dos rgos de soberania nas decises
21

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

incorporadas, depende, por isso, da definio e caractersticas do Estado em que se insere e do sistema de direito e de exerccio da democracia aceite pela sociedade que o assume. A especializao caracterstica da sociedade moderna, contrastando com o volume de dados e pseudo-axiomas propagados pelos meios de comunicao, condiciona cada indivduo a detalhar, aprofundar e analisar atravs dos prismas prprios do seu ramo do saber uma pequena fraco da realidade, e a absorver mais ou menos acriticamente o restante, funo da imagem no processada que dela vai obtendo. A discusso de temas interdisciplinares e de interesse universal , assim, prejudicada pela indefinio entre conceitos e preconceitos, entre a abordagem profunda e elaborada de cada ramo do saber e a superficialidade convencional de apreenso do que externo rea de especializao e experincia directa de cada um. Destas indefinies - ou multidefinies - de conceitos resultam as primeiras fontes de incerteza no planeamento dos recursos hdricos, comeando por ser particularmente indefinido, vago e controverso o que se entende por "planeamento" e por "recursos hdricos". 1 .2. Gesto e planeamento: o sistema de recursos hdricos

As designaes de planeamento e gesto tm sido aplicadas aos recursos hdricos com contedo diverso, referindo-se a conjuntos muito diferentes de funes, com grande variao de mbito. Uma das ambiguidades correntes a utilizao da designao de gesto como sinnimo de administrao e contrapondo-se ao planeamento. No entanto, a gesto dos recursos hdricos engloba todas as aces do Estado necessrias ao adequado uso presente e futuro dos recursos hdricos, incluindo as de planeamento e as de administrao. Este conceito apresentado por diversos autores, como, por exemplo, Veiga da Cunha [1994]: ... j que o planeamento uma das mais importantes,

22

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

seno a primeira, das aces de gesto e que a indispensvel actualizao do planeamento deve passar por uma interseco continuada com as restantes aces de gesto... Apresentam-se, na caixas 1.1 e 1.2 as definies de sistema de recursos hdricos, gesto dos recursos hdricos e planeamento propostas por Koudstaal, Rijsberman e Savenije [1992]. Apresenta-se na figura 1.1 um esquema da gesto dos recursos hdricos como sistema aberto e dinmico adaptado dos mesmos autores. O sistema de recursos hdricos, j em si muito complexo, um sistema aberto, sujeito a tenses crescentes, essencialmente movidas por duas alavancas: - o desenvolvimento econmico e social, que se interliga estreitamente com a gua pela sua condio de factor econmico estruturante, reutilizvel, vulnervel e finito. - os requisitos ambientais, provenientes da condio da gua como suporte de ecossistemas, determinante climtico e condicionante do meio ambiente.
SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS (SRH): Sistema com entradas e sadas, que inclui todos os elementos para disponibilizao da gua, assim como bens e servios relacionados com a gua, para satisfazer a procura da sociedade. Este sistema constitudo essencialmente pelas seguintes componentes: A gua total e as suas componentes fsicas, qumicas e biolgicas. O subsistema natural, incluindo os rios, os lagos, a vegetao e solos, os leitos e as margens e a envolvente fsica dos aquferos subterrneos. As infraestruturas construdas pelo homem, tais como canais, derivaes, audes, diques, barragens, estaes de tratamento de gua, sistemas de drenagem, outras infraestruturas hidrulicas, etc. O subsistema de administrao, incluindo a legislao e regulamentao existente e o enquadramento institucional, que consiste nas entidades pblicas intervenientes na gua e os seus mecanismos de interligao.

Traduzido de Koudstaal et al., 1992

Caixa 1.1

23

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

A GESTO DOS RECURSOS HDRICOS (GRH) compreende a totalidade das tarefas requeridas para disponibilizar gua e os bens e servios relacionados com a gua. Estas tarefas incluem o planeamento e anlise, investigao, monitorizao, a produo directa da gua, fornecimento de informao, emisso de padres, normas e regulamentos e avaliao dos recursos disponveis. Tipicamente, a GRH executada atravs de uma variedade de entidades pblicas e privadas. O OBJECTIVO LTIMO da gesto dos recursos hdricos a optimizao do desenvolvimento scio-ecnomico e a maximizao do bem-estar social. Isto implica que a gesto dos recursos hdricos pertence s responsabilidades do Estado. Reala-se que os objectivos de GRH incluem consideraes de longo prazo, relacionadas com o desenvolvimento sustentvel. O OBJECTIVO GERAL da gesto dos recursos hdricos desenvolver e utilizar a gua de uma forma eficiente, ambientalmente s, economicamente sustentvel e equitativa, para satisfazer a procura pela sociedade da gua e dos bens e servios com ela relacionados. O PLANEAMENTO DOS RECURSOS HDRICOS (PRH) refere-se formulao, anlise e apresentao das estratgias para gesto dos recursos hdricos, consistindo nas seguintes componentes: Medidas fsicas orientadas para a disponibilizao da gua, que se referem s infraestruturas de recursos hdricos e regras de explorao correspondentes para transformao das caractersticas no tempo, localizao e qualidade da gua disponibilizada e processamento, modificao e deposio final das guas residuais. Implementao de incentivos orientados para a procura, cujo propsito induzir um comportamento desejado dos utilizadores da gua, atravs de um conjunto de medidas econmicas e regulamentares, tais como: taxas, multas, licenas e zonamento. Arranjos institucionais para implementao das duas componentes anteriores, especificao das responsabilidades e competncias das agncias executivas e os modos de interaco entre essas agncias entre si e com o sector privado.

Traduzido de Koudstaal et al., 1992

Caixa 1.2

A gesto da gua insere-se assim em trs dimenses, cuja abordagem estruturalmente diversa, na filosofia, escala, metodologias, indicadores e tipologia de deciso: 1 - A dimenso scio-econmica que aborda a gua como factor econmico estruturante, de propriedade pblica, gerido pelo Estado, fundamental aos sectores produtivos e cujas opes de gesto tm impactos significativos e de longo prazo no produto nacional bruto, no oramento de estado, na qualidade de vida, na redistribuio dos rendimentos, no regime de propriedade, na competitividade dos sectores
24

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

produtivos e na sade dos cidados. 2 - A dimenso ambiental que envolve conceitos e escalas de valor no tradutveis directamente nas outras dimenses, que tem implicaes na biodiversidade, na qualidade de vida dos cidados e reflexos, mal conhecidos e a prazos indeterminados, no equilbrio do ecossistema global e habitat da espcie humana. 3 - A dimenso de recurso utilizvel que se refere essencialmente compatibilizao da utilizao humana com a ocorrncia da gua - a curto, mdio e longo prazo. esta a dimenso habitualmente tratada directamente pela gesto dos recursos hdricos e qual correspondem, em linhas gerais, as definies includas nas caixas 1.1 e 1.2.

Figura 1.1 - Esquema da Gesto dos Recursos Hdricos

A gesto da gua tem de abranger necessariamente estas trs dimenses, sob


25

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

risco de distores com consequncias graves e imprevistas. Por motivos de simplificao formal de abordagem e estruturao institucional as trs dimenses so, em geral, tratadas separadamente como subsistemas abertos cujas interaces funcionam, para cada um deles, como condies de fronteira dinmicas. no mbito do terceiro subsistema, a dimenso de recurso utilizvel, que se insere esta dissertao. No pode no entanto tratar-se isoladamente esta componente sem a enquadrar no contexto, delimitar o seu mbito e identificar as condies de fronteira que a condicionam. Discutir-se-o um pouco mais em detalhe as entidades e interligaes esquematizadas na figura 1.1, realando-se previamente os seguintes pontos: a) A relao tradicional, quando no se constatam conflitos de uso e exausto de recursos, muito mais simples e vertical.
A dimenso scio-econmica (de expresso varivel, caracterstica do sistema poltico-econmico) interactuava apenas com os sectores

produtivos, que, por sua vez, interferem no sistema de recursos hdricos. No se registando conflitos de uso, as medidas de disponibilizao da gua revertem, em princpio, para o aumento do produto nacional bruto e as componentes sociais so condicionadas pelo sistema macro-econmico em que se integram, sendo geralmente circunscrita a zonas geogrficas de pequena dimenso a competio directa pela gua. Esta competio, geralmente relacionada com vizinhana e a gesto de solues comuns para problemas localizados, foi tradicionalmente

resolvida, na maior parte dos pases europeus, por estruturas de administrao local especficas, que englobam solues integrantes como os cantes hidrulicos do Reino dos Pases Baixos e organizaes sectoriais, como as associaes de regantes existentes em muitos pases europeus. No se denotando prejuzos por degradao do meio, a dimenso ambiental tinha caractersticas filosficas e marginais. Sendo geralmente lentas as evolues institucionais e a absoro, pelos sistemas polticos e sociais, das necessidades de alterao, s nas ltimas dcadas, extremando-se as presses sobre o sistema de recursos hdricos 26

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

e comeando a ser manifestas as repercusses econmicas e sociais da sua degradao, alguns Estados comeam a adoptar polticas integradas de gesto da gua, que, na maior parte dos casos, implicam alteraes orgnicas e institucionais profundas.

b) Raramente, na bibliografia disponvel, so tratadas equilibradamente e de forma objectiva, as trs dimenses do sistema.
A zona 3 , quase isoladamente, objecto da maioria dos estudos e anlises sobre gesto dos recursos hdricos, sendo as restantes, quando abordadas, tratadas de forma ambgua e muito vaga, misturando-se frequentemente componentes scio-econmicas e ambientais. A abordagem das relaes envolvendo as zonas 1 ou 2 perde muitas vezes a objectividade e tendente a extremar posies, por estar associada a escalas de valor, conflitos de interesses, princpios ticos e sistemas de distribuio de custos e benefcios.

c) O sistema de gesto requerido pelo novo conceito muito diferente do tradicional e muito mais complexo.
Para gerir uma relao cada vez mais tensa entre o homem e a gua necessrio um reforo da capacidade tcnica e cientfica. Sobretudo, imperativa a adequada integrao da gesto da gua no sistema de exerccio da soberania, considerando a problemtica social, econmica e ambiental envolvida. Exige do Estado uma interveno macroeconmica, a instituio de uma orgnica de deciso legtima e participada, capacitao institucional e afectao de recursos financeiros para sustentar uma poltica consistente da gua. Seria necessria uma determinao poltica forte e um esforo consistente e prolongado por parte do Estado para atingir esse grau de gesto. Em geral e num regime de economia de mercado, com caractersticas liberais, esse esforo no interessa aos agentes econmicos - cuja utilizao da gua passa a ser mais condicionada - nem aos governantes, pouco informados sobre a problemtica da gua, cujo arbtrio passa a ser limitado pela legislao e instituies reforadas e cuja legislatura no colhe os louros dos benefcios a longo prazo.

27

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

As mudanas so, por isso, geralmente impulsionadas pelas prprias instituies, cujo corpo tcnico de carreira, mais atento evoluo dos conceitos e com uma permanncia na funo longa, no sujeita a presses econmicas e polticas exteriores, poder ter a independncia, a capacidade de anlise e iniciativa para propor e estimular a necessria evoluo. Os pases que dispem de instituies com mais baixa capacidade de interveno na gesto dos recursos hdricos so, assim, os que tendem a deteriorar mais o sistema de actuao. Afastam-se por isso cada vez mais dos ritmos de actualizao e desenvolvimento requeridos pelas alteraes estruturais da relao entre o homem e a gua.

28

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

2 .A DIMENSO SCIO-ECONMICA DA GESTO DA GUA

2 .1.

A percepo da dimenso macroeconmica: a Declarao de Dublin

A dimenso macroeconmica da gua evidencia-se atravs da escassez, isto , manifesta-se associada s caractersticas de recurso vulnervel e finito. Embora j subjacente a conceitos anteriores - a gesto integrada dos recursos hdricos e o planeamento dos recursos hdricos pressupem j uma perspectiva macroeconmica do recurso gua - muito recente o reconhecimento oficial da gua como um bem econmico, expresso na Declarao de Dublin, produzida pela International Conference on Water and the Environment : Development issues for the 21st century organizada pelas Naes Unidas em Dublin, Irlanda, 1992.
Em diversos contextos so associados preos ao uso da gua. Esta prtica, que se insere nos instrumentos de regulao no mercado, do mbito da microeconomia, , por vezes, incorrectamente confundida com a gesto da gua como um recurso econmico, do mbito da

macroeconomia. Para implementao de uma poltica macroeconmica o Estado dispe de instrumentos do domnio do Direito, da Microeconomia e da Engenharia. A implementao de alguns instrumentos no , no entanto, indicadora da existncia de uma poltica, nem da integrao da gesto da gua na poltica macroeconmica do Estado. Pelo contrrio, a proliferao de medidas avulsas est, frequentemente, associada a uma tipologia de interveno reactiva, imediatista e desestruturada, em tudo contrria abordagem integrada e pro-activa inerente implementao de uma poltica macroeconmica.

Esta Declarao proclama a essncia scio-econmica e poltica da gesto da gua. realado, com particular destaque, o imperativo de um sistema de deciso directamente participado, o que impe a reviso, em cada sistema poltico, da
29

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

orgnica de deciso e o estabelecimento da participao nas decises sobre a gua como um direito de cidadania. O contedo programtico dos quatro princpios enunciados constitui, mais que um alerta, uma reivindicao da incorporao da gesto da gua na poltica scio-econmica - incorporao que, pela especificidade prpria do tema, requer ajustes aos sistemas institudos. Mas os princpios enunciados na Declarao de Dublin continuam, cinco anos passados, com actualidade acrescida e longe da incorporao - pelo menos formal - no discurso sobre a temtica da gua. A Declarao do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento, de Junho de 1992 e o documento emitido em Dezembro de 1996 pela Comisso Europeia - Commission Proposal for a Council Directive Establishing a Framework for European Water Policy - so apenas dois exemplos (relevantes) de discursos programticos posteriores que passam ao lado das questes de fundo levantadas. Procurando uma explicao para este alheamento, que no ser apenas devido incomodidade poltica do seu contedo, encontraram-se tambm diversos obstculos de ordem cultural e cientfica ao aprofundamento e apropriao da mensagem transmitida em Dublin. A identificao dos principais factores da evoluo da gesto da gua no mbito das cincias scio-econmicas, implica a necessidade de procurar nessas cincias a soluo de problemas detectados pelas cincias naturais e tecnolgicas. A delimitao de fronteiras entre os domnios torna-se mais vaga e a manuteno da consistncia dos modelos de engenharia obriga incurso por campos do saber cujos princpios bsicos, mtodos e lgica de desenvolvimento so estranhos formao curricular do engenheiro. A transformao do que tradicionalmente foi a gesto dos recursos hdricos e o que ela ter de ser no futuro passa pela construo de pontes entre os ramos do saber que se ocupam das relaes do homem com o meio e os que tratam da organizao da sociedade. Mas as teorias macroeconmicas actualmente difundidas ainda no

incorporaram a gesto da gua, como recurso estratgico e parmetro scio30

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

econmico, no seu discurso programtico.


Observa sarcasticamente Galbraith, na sua histria da economia poltica, que to longo o processo de desenvolvimento, reconhecimento e institucionalizao das teorias macro-econmicas face dinmica das sociedades, que s so aplicados na prtica modelos j desactualizados, que permanecem estticos at degenerescncia, por inrcia do poder poltico que os adoptou. (Galbraith, 1987)

A gua ainda tratada no conceito tradicional de recurso natural renovvel (infinito, limitado somente pela taxa de renovao associada ao tempo) e apenas considerada um atributo da terra, na classificao convencional terra - trabalho - capital.
Bannock et all (1987) apresenta a seguinte definio de terra : Terra, em economia, no significa apenas a parte da crusta terrestre que no est coberta de gua, mas tambm as ddivas da Natureza, tais como minerais, solo frtil, etc. A terra proporciona espao e recursos especficos. Tem-se discutido, do ponto de vista semntico, se a terra, como factor de produo se distingue de facto do capital. Muitas vezes, para obter da terra o seu produto e mant-lo, necessrio despender recursos, aos quais, por conseguinte, podemos chamar meios de produo produzidos. Contudo, apesar da distino nem sempre ser ntida, temo-la mantido por convenincia de anlise. Quando se fala em terra tambm se incluem

recursos martimos, portanto, mais uma vez, torna-se clara a diferena entre o significado da palavra em termos econmicos e o significado da palavra em termos correntes.

Constata-se, no entanto, a crescente sensibilidade dos macro-economistas para esta problemtica, patente na presena crescente de artigos nessa rea que abordam a gua como recurso econmico finito e essencial: associado discusso da interveno econmica do Estado, delimitao dos sectores, produo de riqueza, e, at, origem profunda de conflitos internacionais (The
Economist, 1995, 1996; Hjorth, 1989).

A teorizao das formas de participao dos cidados nas decises econmicas est geralmente integrada em modelos de organizao do Estado - que associam componentes polticas e econmicas - e pressupem j uma hierarquizao de valores. As formas de participao no mbito dos direitos
31

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

laborais, em diversos sistemas polticos, est mais desenvolvida, mas dificilmente extrapolvel para a problemtica da gua. Alguns sistemas polticos adequam-se mais que outros a uma gesto integrada, planeada e participada da gua. Os sistemas institucionais de

gesto da gua foram-se construindo em cada pas com caractersticas prprias, aproximando-se nalguns mais do que noutros, dos requisitos enunciados em Dublin. No entanto, os sistemas institucionais no so decalcveis de uma para outra sociedade. Constitudos por pessoas, formas de interaco e de organizao do trabalho, so construdos atravs de determinada evoluo histrica, insero geogrfica, cultura social, evoluem e encontram gradualmente novos equilbrios pela necessidade de adaptao do trabalho conjunto soluo de novos problemas. So extremamente vulnerveis a alteraes bruscas e a importao de alteraes orgnicas, desajustadas do contexto humano e da cultura institucional adquirida, tende a ser rejeitada pelo sistema, provocando desgastes e por vezes roturas irrecuperveis. Em resumo, as cincias econmicas e sociais no dispem de solues prontas, nem tericas nem prticas, que proporcionem uma integrao gesto da gua consentnea com os novos requisitos. A adopo da Declarao de Dublin exige, por isso, muito mais que um enquadramento e reforo das ligaes entre as reas tcnico-cientficas e as scio-econmicas. Exige o aprofundamento, a reviso e a extenso dos

modelos scio-econmicos para tratamento adequado da problemtica da gua. Os conceitos a reformular inserem-se em trs reas particularmente sensveis e controversas das cincias humanas: a macroeconomia (ou economia poltica), o sistema de participao nas decises (que envolve a teoria do poder e o conceito de cidadania) e os sistemas institucionais. Nesta perspectiva compreensvel o alheamento generalizado face aos resultados da Conferncia Internacional sobre gua e Ambiente. No parece, no entanto, aceitvel iniciar uma abordagem do planeamento dos
32

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

recursos hdricos sem a integrar nas concluses do mais importante encontro global sobre a gua, desde a Conferncia do Mar del Plata, em 1977. Idealmente, o planeamento dos recursos hdricos incorporaria uma anlise de sensibilidade do sistema em relao variao das condies de fronteira. Atendendo a que os objectivos ltimos da gesto de recursos hdricos so scio-econmicos, a anlise de sensibilidade deveria, efectivamente, incidir no complexo articulado de interaco entre as duas dimenses, tendo como ponto de partida e de chegada, funes e indicadores scio-econmicos

interrelacionados atravs do sistema de recursos hdricos. No entanto verifica-se que sendo a adequao da zona 1 determinante do funcionamento do sistema em estudo, o seu desenvolvimento terico no s est numa fase incipiente, como se encontram diversos obstculos ao seu aprofundamento e manifesta a indisponibilidade para promover e

implementar alteraes consistentes sua abordagem. Globalmente decorre assim uma evoluo independente destas duas dimenses, sendo imprevisveis as interferncias entre o sistema scioeconmico e o de recursos hdricos e sem que nem um nem outro disponham de mecanismos de deteco, auto-ajuste e controlo dos efeitos perversos provocados num sistema pela actuao na dimenso contgua. Uma identificao, ainda que superficial, de alguns elementos relevantes da dimenso scio-econmica e o estabelecimento (ainda que imperfeito) destas fronteiras indispensvel consistncia interna de qualquer estudo sobre planeamento dos recursos hdricos. 2 .2. A componente macroeconmica

A aplicao principal da macroeconomia (ver caixa 1.3) o tratamento integrado da optimizao do desenvolvimento econmico e do bem-estar social escala nacional.

33

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Economia o estudo da forma como as sociedades utilizam os recursos escassos para produzir bens com valor e como os distribuem entre os seus diferentes membros. A Macroeconomia estuda o funcionamento da economia como um todo; A Microeconomia estuda o comportamento dos componentes individuais tais como as indstrias, as empresas e as famlias. Samuelson e Nordhaus, 1993

Caixa 1.3

Trata-se de proporcionar o rendimento econmico ptimo, as condies ptimas e equitativas de bem-estar social, mantendo estas duas funes um crescimento ptimo ao longo do tempo. Porque so conflituosas as concepes de ptimo do bem-estar social e do rendimento econmico, o ponto de equilbrio desejvel entre elas, o conceito de equidade e a eficcia dos diversos modelos, desenvolveram-se e coexistem diferentes teorias macroeconmicas a que correspondem diferentes conceitos de exerccio da soberania.
Quando se fala de uma perspectiva econmica ou de um bem econmico em linguagem corrente, a tendncia de associao , quase sempre, a transaces monetrias, ou a modelos do mbito da microeconomia. Esta associao tem sido tambm j estabelecida entre o reconhecimento da gua como bem econmico e o mercado da gua ou os instrumentos econmicos de regulao de mercado. Trata-se, obviamente, de uma distoro do tipo j referido em nota anterior: Nenhum detalhe, nem no contedo da Declarao, nem no relatrio da Conferncia, pode ser interpretado como sugesto de que esse bem econmico seja transacionvel, ou passvel de ser adequadamente tratado pelo mercado. No so tambm mencionados instrumentos especficos: nem taxas, nem outros. So, pelo contrrio, reforados vrios aspectos que pressupem uma poltica macroeconmica e uma interveno activa do Estado: no mbito deste princpio vital reconhecer o direito bsico de todos os seres humanos de ter acesso a gua limpa e saneamento a um preo acessvel gerir a gua como um bem econmico uma importante forma de conseguir um uso equitativo e eficiente e de encorajar a conservao e proteco dos recursos hdricos. e: A gua um recurso finito e vulnervel, essencial para sustentar a vida, o desenvolvimento e o ambiente Dado que a gua suporta a vida, a gesto efectiva da gua requer uma abordagem holstica, ligando o desenvolvimento social e econmico com a proteco dos ecossistemas naturais A gesto efectiva da gua liga o uso da terra e da gua atravs da globalidade da bacia ou aqufero subterrneo. Neste contexto, a gesto como um bem econmico refere-se, naturalmente, integrao na gesto macroeconmica, da economia como um todo, sublinhando exactamente os aspectos de integrao social/ 34

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

econmica/ ambiental, de garantia do direito gua e de equidade.

A Declarao de Dublin alude a uma integrao da gua na poltica macroeconmica do Estado, em substituio (ou reforo) da mera

articulao inter-sectorial entre os rgos de tutela da gua e os dos sectores relacionados. Esta integrao, cujo primeiro objectivo conter o processo de degradao do recurso gua, desejvel e adequada pelas seguintes razes: A multiplicidade de tipologias de utilizao, de rentabilidades financeiras diversas e incidncias sociais distintas, confere aos critrios de deciso de afectao um carcter eminentemente scioeconmico, visto que frequentemente se contrape um benefcio financeiramente rentvel de um agente a prejuzos financeiramente inferiores (ou mesmo, no contabilizados no mercado) de vrios. A gua um recurso natural estratgico, cuja disponibilidade e custo de utilizao com a qualidade requerida determinante da viabilidade da maior parte dos sectores produtivos. Determinante e elo de ligao das polticas energtica, agrcola e de saneamento bsico (para citar s trs exemplos) a poltica da gua, como recurso estratgico, integra-se nas opes macroeconmicas do Estado. A definio da responsabilidade do Estado na prestao dos servios pblicos ligados gua - abastecimento populao, recolha e tratamento de guas residuais - faz parte integrante de uma poltica nacional da gua e insere-se tambm nas opes macroeconmicas, designadamente na delimitao dos sectores. O planeamento e negociao do direito gua em bacias internacionais por excelncia e sobretudo nos pases de jusante, uma funo condenada ao insucesso se desintegrada do projecto global do Estado Soberano.
Baseia-se o direito internacional na procura de um equilbrio equitativo e sustentvel na partilha da gua, considerando os usos instalados, os padres ambientais e a viabilidade dos planos de desenvolvimento dos pases que usufruem da bacia hidrogrfica. As funes sociais e 35

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

ambientais requeridas sobrepem-se, em situaes de conflito, s opes de rendimento puramente econmico. Os usos e infraestruturas instaladas conferem direitos prioritrios sobre os programados e estes sobre os identificados ou estimados. Sem um projecto consistente de desenvolvimento regional integrado, tcnica e economicamente sustentado, a defesa dos direitos gua fica extremamente fragilizada, sobretudo para um Pas de jusante. Liga-se tambm o fortalecimento de posies aos padres sociais e ambientais que cada Estado defende no seu territrio e demonstrao da sua viabilidade prtica e esforo poltico de implementao. So, de facto, postos em causa numa mesa de negociaes sobre bacias partilhadas, os projectos globais de desenvolvimento regional e com base na sua equidade e viabilidade que se estabelece a partilha e conciliao dos direitos de cada Estado utilizao da gua. Direitos esses que comprometem, no s o presente, mas e sobretudo, a viabilizao do futuro desenvolvimento.

Liga-se ainda a gesto da gua economia poltica em diversos outros aspectos, destacando-se: os critrios de afectao de recursos hdricos ao usufruto da gua como bem pblico ou a directa diminuio de qualidade de vida associada sua afectao alternativa a uma actividade de produo; os sistemas de compensao associados a este tipo de deciso e a definio da interveno do Estado; o tipo de planeamento e de planos; o sistema de prioridades de afectao dos recursos hdricos; a orgnica adequada para a garantia de legitimidade da deciso e equidade do resultado das opes tomadas. 2 .3. Participao e deciso

Se a integrao na poltica global do Estado exige uma centralizao das decises globais aos nveis hierrquicos mais altos dos rgos de soberania, outras condies especficas requerem uma orgnica de anlise, deciso e implementao participada que garanta a incorporao do conhecimento, opes e vontades dos nveis de desagregao territoriais, de grupos de sensibilidades e interesses que constituem o tecido scio-econmico, cultural e de ocupao do espao em cada Estado.
36

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

Por um lado, resulta esta necessidade da tendncia real de marginalizao ou excluso de grupos sociais nos seus interesses ao usufruto da gua e benefcios associados. Por outro lado, esta participao indispensvel

apreenso de todo o conhecimento disponvel sobre o enquadramento e funcionamento do sistema e deteco prvia de potenciais efeitos. O amplo envolvimento da sociedade na instruo dos processos e na participao na deciso so questes fundamentais na gesto dos recursos hdricos que no vo ser abordadas nesta dissertao. Salienta-se apenas que a necessidade de instituio de uma orgnica de participao social nas decises sobre a gua transcende muito a promoo de aces de consulta pblica e est estreitamente ligada ao exerccio da cidadania. Porque: A possibilidade de reutilizao da gua, consecutiva, mas por vezes conflituosa, por diversos agentes, o facto de no ser produzida e ocorrer de forma dispersa, dinmica e com relativa abundncia, a sua utilizao tradicional gratuita e os direitos adquiridos e assumidos atravs dos tempos, a sua influncia na valorizao dos espaos e das terras, conferem-lhe caractersticas que exigem solues especficas e entrusadas na cultura da sociedade em que se inserem, para uma abordagem do direito de propriedade e de usufruto que seja aceite como legtima e equitativa. Os princpios da subsidiariedade e da abordagem participativa, actualmente consensuais como requisitos da gesto da gua, advm do reconhecimento da necessidade de incorporar nas decises a multiplicidade de efeitos, a complexidade e a particularidade dos subsistemas, a diversidade de interesses abrangidos, a importncia do conhecimento local e do envolvimento dos intervenientes na adopo de solues. A compatibilizao destes requisitos com a abordagem macroeconmica da

37

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

poltica dos recursos hdricos implica uma orgnica do sistema de deciso com diferentes nveis de agregao geogrfica e sectorial, que ter de ter solues especficas, funcionais, representativas e compatveis com o sistema de exerccio da soberania em que se inserem. 2 .4. A definio do papel do Estado na gesto dos recursos hdricos

A gesto dos recursos hdricos uma funo de soberania integrando-se como tal no sistema de deciso e organizao do Estado e tomando diferentes feies de acordo com a jurisdio e tipo de interveno do Estado em que se insere. O tipo e mbito de interveno econmica do Estado, a definio da sua jurisdio e das suas competncias como produtor de bens e servios, como administrador ou como regulador determinam o sistema de gesto e caractersticas fundamentais do processo e extenso do planeamento. Atravessa-se actualmente uma crise ideolgica e de conceitos sobre o papel do Estado. Parece ter-se deslocado a discusso mais para a "forma", ou "direito de actuao" do Estado do que para as prioridades ou objectivos dessa actuao. Resultam alteraes aos mtodos de interveno, que se reflectem directamente no tipo de planeamento e de gesto dos recursos hdricos viabilizvel. Tornou-se corrente a admisso de que o papel do Estado deve reduzir-se, sobretudo na sua interveno econmica: "a reduo do Estado" e a "globalizao da economia" entraram na linguagem comum, apresentando-se ao pblico leigo como padres de modernidade dos anos 90. Coexiste com a ampla aceitao formal destas mximas a expectativa, por parte de uma igualmente vasta maioria de cidados, de que o Estado assuma a responsabilidade pela equidade, combate misria e excluso social, preservao do ambiente e garante da qualidade de vida. A apreciao do desempenho do Estado, expressa nos resultados eleitorais, tem sido, em vrios pases, fortemente indiciada interpretao da qualidade e eficcia com que so postas em prtica estas responsabilidades.

38

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

Parece ser exigida a compatibilizao do "melhor de dois mundos": um Estado com a invisibilidade e leveza de Adam Smith, proporcionando a equidade social e segurana de Karl Marx. A tentativa de enquadramento neste modelo - ou, pelo menos, de apresentao deste gnero de imagem aos eleitores - tem levado a uma alterao dos moldes de interveno do Estado: - Nos pases de tradio liberal e individualista mais pura, como os Estados Unidos, em que a funo reguladora era j predominante no conceito de Estado, este tipo de interveno tem vindo a empolar-se no mbito de aco e nos custos - directos e indirectos - associados. Procura-se, atravs deste acentuar da regulao, induzir o mercado a proporcionar aos cidados um maior grau de satisfao aos seus anseios sociais e ambientais. - Nos pases europeus, sobretudo com razes culturais no direito romano, onde as funes de Estado Produtor e de Estado Administrador eram tradicionalmente mais acentuadas, estas tm vindo a reduzir-se, em favor da funo de Estado Regulador. Obtm-se, com esta transio, uma imagem mais "leve" e menos inibidora do Estado que transfere para os agentes econmicos intervenes que anteriormente lhes eram vedadas, permitindo a sua explorao de acordo com as regras do mercado. Para continuar a assegurar a satisfao dos cidados, o Estado tem de instalar sistemas de controlo e de influncia da actuao desses agentes econmicos. Esta interveno tem custos directos (de

aparelho de estado) e indirectos (taxas, sistemas de controlo) que so, menos visivelmente, imputados aos agentes econmicos. Implica,

alm disso, uma reorganizao do aparelho, o desenvolvimento de sistemas normativos e a reformulao dos papis desempenhados pelas instituies pblicas.
(THE ECONOMIST, 1995c; 1995d; 1966a; 1966b;1997a; 1997b; 1997c; 1997d). THE ECONOMIST, 1997c, demonstra que estas tendncias no tm resultado numa diminuio das despesas de Estado: numa amostragem de 14 pases de economia forte, a percentagem do produto nacional bruto despendido pelos Governos continuamente crescente de 1870 a 1996. No se tem manifestado, antes pelo

39

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

contrrio, aligeiramento do Estado sob o ponto de vista de custos, sendo a manuteno dos Governos cada vez mais cara. No entanto, tem-se vindo a transformar em muitos pases a aco administradora e principalmente a aco produtora do Estado numa actuao reguladora.

Para ilustrar o significado da alterao da funo do Estado na gesto dos recursos hdricos, recorre-se a um exemplo:
Quando se realizou, em 1995, o Seminrio "Institutional Dimensions of Water Resources Management: Comparative Analysis in the European Union and the United States", havia inteno de editar documentos temticos de comparao dos seis sistemas institucionais e legais dos Pases participantes (Alemanha, Estados Unidos, Frana, GrBretanha , Pases Baixos e Portugal). No entanto, foram tratados separadamente os Estados Unidos, sendo comparados apenas os cinco pases europeus. A justificao apresentada no momento aos participantes ter sido a dificuldade de "entendimento" entre as equipas europeias e a americana na sistematizao e comparao dos sistemas. O obstculo de comunicao torna-se evidente aps a leitura dos documentos finais produzidos: os cinco exemplos europeus revelam sistemas institucionais e legais caractersticos de uma tradio de Estado Administrador; o sistema americano tpico de um Estado Regulador. As estruturas institucionais e legais no so apenas diferentes: so filosoficamente to opostas, que se inviabilizou a anlise comparativa.

Este exemplo suscita uma reflexo sobre a influncia do sistema de Direito Econmico na gesto dos recursos hdricos e especialmente, na prescrio do sistema institucional e legal que a suporta. Um problema particularmente pertinente em Portugal, onde a profunda alterao ao direito econmico introduzida pela Constituio de 1976 nunca se reflectiu numa reviso coerente e profunda dos subsistemas institucional e legal dos recursos hdricos. Quatro revises constitucionais posteriores - 1982, 1989, 1992, 1997 - todas elas alterando as bases do direito econmico e a definio do papel do Estado, abalam os alicerces de um sistema institucional e legal fragilizado e tornado inconsistente. Um problema particularmente grave em Portugal, onde parece haver um alheamento generalizado alterao da Lei Fundamental e um desinteresse comum, que engloba o meio tcnico-cientfico e os quadros da administrao, pela coerncia legal e pela robustez do edifcio institucional. 2 .5. Planeamento e Planos

O planeamento um processo contnuo de deciso antecipada. Em


40

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

determinados representam

momentos um

do

processo sobre

so as

emitidos decises

documentos tomadas.

que

compromisso

Esses

documentos, que incluem os planos, mas no s, so instrumentos de planeamento. A falta de prtica de planeamento em Portugal e as referncias, geralmente incompletas e no vividas, a instrumentos de planeamento noutros contextos, so tendentes a induzir em confuses e aplicao indiscriminada da mesma designao de "plano" com significados muito distintos. Para efeitos de sistematizao listaram-se nas caixas 1.4 e 1.4a diversos tipos de instrumentos formais de planeamento consentneos com a actual figura do Estado Portugus. Todos eles so aplicveis gesto dos recursos hdricos, embora no especficos. Listar-se-o adiante outras classificaes de planos, j mais directamente associadas ao planeamento dos recursos hdricos.

41

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Instrumentos formais de planeamento quanto jurisdio, vnculo e preciso


Poltica - uma definio de objectivos gerais e princpios (de direito e macroeconomia) a instituir em determinado sector, associada a uma demonstrao da consistncia e coerncia. Abrange, na generalidade, todo o sector, incluindo as componentes de interveno directa do Estado e aquelas sobre as quais apenas intervm como regulador. Assume a forma de um compromisso e vincula apenas os rgos que o assumiram. No est associada a prazos, ou estes so vagos e apenas associados aos objectivos. No tem prazo de vigncia.

Lei de bases - um documento legislativo que institui o direito fundamental inerente ao estabelecimento da poltica sectorial. Insere-se na funo reguladora do Estado, abrangendo por isso o sector em toda a amplitude, mas no incorpora (directamente) compromissos executivos ou administrativos. vinculativa para o Estado, para os cidados e agentes econmicos. Vincula e condicionante da jurisprudncia e legislao de detalhe aplicvel ao sector. No est associada a prazos. No tem prazo de vigncia.

Programa - uma demonstrao da forma de actuao que um rgo executivo de soberania se prope seguir, durante um perodo de tempo definido, para persecuo de determinada poltica. Abrange apenas funes executivas e/ou administrativas. vinculativo apenas para o rgo executivo que assume o programa. Est associado a prazos de execuo, afectao de recursos e a determinada vigncia. (Nota: o programa complementar da lei de bases para persecuo de uma poltica, durante determinado perodo de tempo)

Plano operativo - a definio detalhada da forma como um rgo de soberania se prope executar um conjunto de metas pr-definidas. Inclui a identificao, sequncia e interdependncia das aces necessrias, inequivocamente descritas associadas a prazos, identificao do programa de mobilizao dos recursos, demonstrao de viabilidade tcnico-econmica, justificao social, econmica e (eventualmente) ambiental. Abrange apenas funes executivas e/ou administrativas - essencialmente a interveno directa do Estado na economia. (em princpio) o detalhamento parcial de um programa. vinculativo apenas para o rgo executivo que assume o programa e administrao sob a sua jurisdio. Incide sobre um perodo de tempo limitado e prdefinido (geralmente curto prazo, por vezes mdio prazo, devido ao tempo necessrio concluso das aces planeadas). As principais funes do plano operativo so a organizao de actuao sectorial da administrao pblica (articulao do funcionamento das entidades envolvidas, programao da afectao de recursos, coordenao do planeamento interno de cada uma) e a demonstrao, perante os cidados, da transparncia e qualidade de desempenho da administrao.

Caixa 1.4

42

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

Instrumentos formais de planeamento quanto jurisdio, vnculo e preciso (Continuao)


Plano indicativo - uma apresentao da estratgia que o Estado se compromete a seguir para instituio de determinada poltica sectorial e a demonstrao dos efeitos esperados, exequibilidade e robustez dessa estratgia. Incide sobre toda a actuao do Estado, como produtor de servios, administrador e regulador. Contm o mesmo tipo de peas do plano operativo, mas com muito menor detalhe e preciso, apenas como suporte da demonstrao de exequibilidade e dos custos, riscos e benefcios da sua aplicao. O nfase dado anlise de sistema e de robustez. Inclui caminhos alternativos de actuao face evoluo dos cenrios. vinculativo para o Estado, mas no para os cidados nem para os agentes econmicos. Incide sobre um perodo de tempo limitado e pr-definido (geralmente mdio e longo prazo). A principal funo do plano indicativo estabelecer um esboo da linha de actuao do Estado que enquadre o seu planeamento operativo e planos de ordenamento e que permita aos agentes econmicos planear a sua actuao sem colises com aces imprevistas por parte do Estado.

Plano de ordenamento - um conjunto integrado de normas e regulamentos sectoriais, suportados na lei de bases, que instrumentam a funo reguladora do Estado, impondo restries actividade pblica e privada no sector, e orientam aspectos da funo administradora do Estado. Vincula a Administrao directamente e os agentes econmicos e cidados indirectamente, por imposio da administrao. Em geral est associado a um determinado perodo de vigncia (curto a mdio prazo). Insere-se na funo Administradora do Estado.

Plano tcnico - um conjunto organizado de informao e estudos tcnicos necessrios fundamentao da viabilidade tcnico-econmica, robustez e justificao de custos, riscos e benefcios de um plano operativo, de ordenamento ou indicativo e o projecto do sistema de indicadores associados ao plano. Inclui ainda a especificao dos requisitos tcnicos de normas, regulamentos, programas de investigao, sistemas de controlo, etc. necessrios implementao do plano. Suporta a instruo de todo o processo de consulta e deciso, incorporando as modificaes necessrias at ao trmino do processo de aprovao. O plano tcnico, ou o seu resumo, incorporado no plano respectivo, passando a fazer dele parte integrante.

Plano prospectivo - o caso particular de um plano tcnico associado a um plano indicativo, no qual tem papel preponderante a anlise de incerteza e contingncias. Visa essencialmente o tratamento do futuro e a preservao da coerncia, consistncia e robustez da estratgia, tanto de um ponto de vista sectorial, como na integrao intersectorial.

Contrato - programa - um acordo jurdico entre um rgo executivo e uma ou mais entidades da esfera privada, em que estas se comprometem ao cumprimento de determinadas aces, recebendo contrapartidas do Estado. Vincula ambas as partes representadas no acordo, funcionando, de certo modo, como um plano de ordenamento restrito externo interveno econmica directa do Estado.

Caixa 1.4 a

43

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

2 .6.

As fronteiras

Os fundamentos da poltica da gua, a Lei de Bases da gua, a definio dos grandes objectivos e dos princpios gerais que presidem aos critrios de avaliao e afectao de custos e benefcios, a hierarquizao de metas, so decises do mbito da poltica scio-econmica que estabelecem a ligao entre o sistema de gesto da gua e os princpios constitucionais. A legitimidade e aceitabilidade da estrutura orgnica do sistema de deciso sobre os recursos hdricos - que engloba competncias e responsabilidades que vo das opes macroeconmicas tradutveis em Leis de Base s decises a nvel local sobre conflitos de utilizao - implica que seja suportada, a cada nvel de desagregao, por rgos representativos, com competncias bem definidas, sistema de financiamento adequado e cuja forma de escolha seja constitucionalmente consistente com a natureza scio-econmica e o tipo de decises - legislativas, executivas ou judiciais - que lhes so acometidas. A orgnica de deciso, a Lei de Bases (definindo, entre outros aspectos, o regime de propriedade, de administrao e usufruto do sistema de recursos hdricos, a delimitao da interveno econmica do Estado e os critrios de afectao), a definio da poltica da gua, constituem, em vrios sistemas poltico-econmicos, as fronteiras entre a dimenso scio-econmica e a de recurso utilizvel. A separao de poderes - legislativo/executivo/ judicial - e a incidncia de competncias dos trs mbitos na gesto da gua requer uma orgnica de deciso e leis de base que enquadrem adequadamente a complexidade inerente. Reconhece-se que a delimitao de fronteiras expressa uma simplificao muito redutora, mas talvez transmita suficientemente, no contexto em que aplicada, a ideia da vastido do territrio e a dimenso das fontes de incerteza que ficam por explorar nesta abordagem. Sendo estes factores determinantes da qualidade e adequao da gesto dos recursos hdricos, directamente condicionantes das caractersticas, estrutura e exequibilidade do planeamento, a incerteza a eles associada reflecte-se,
44

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

naturalmente, em todo este processo e nos seus resultados. No vo ser tratados, nesta dissertao, os aspectos macroeconmicos e polticos do planeamento da gua. A abordagem das fontes mais significativas de incerteza resume-se, assim, a este alerta no primeiro captulo.

45

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

3 .DIMENSO AMBIENTAL

3 .1.

Ambiente, Sistema e Universo

A ambiguidade associada designao ambiente patente nas definies apresentadas na caixa 1.5. Verifica-se ainda no texto da caixa 1.6 que a designao de ambiente (ou meio, usado como sinnimo) tem mbitos diferentes e est associada a diferentes entidades atravs do adjectivo possessivo seu. Muitos outros exemplos se poderiam apresentar,

designando ambiente subconjuntos diferentes, mais ou menos vastos, do universo que constitui o real e o imaginrio da espcie humana. Ambiente no um conceito absoluto, mas relativo: etimologicamente um termo composto do prefixo amb(i) derivado do latim significando volta, que cerca, de todos os lados e do substantivo ente - particpio presente substantivo do verbo latino esse (ser) - significando aquilo que ; Ambiente designa tudo o que cerca aquilo que .
AMBIENTE , adj. 2 gn. que rodeia os corpos por todos os lados; s.m. o ar em que se respira; meio social em que se vive; conjunto de coisas que nos cercam. (Do latim ambiente - que anda em volta de).
Costa, J.A. e Melo, A.S. - Dicionrio da Lngua Portuguesa - 6 edio - Porto Editora, Porto, 1987

AMBIENTE o conjunto dos sistemas fsicos, qumicos e biolgicos e suas relaes e dos factores econmicos, sociais e culturais com efeito, directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem.
Lei 11/87, de 7 de Abril (Lei de Bases do Ambiente)

Caixa 1.5

Pressupe assim a diviso do universo em trs partes: aquilo que (o sistema em que se concentra a ateno); o que cerca (o ambiente - a parte do universo externa ao sistema que com ele est relacionada pela funo de cercar); o restante (subconjunto do universo definido pelas propriedades de ser externo ao sistema e de com ele no estar relacionado pela funo de cercar).

46

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

A ECOLOGIA teoricamente o estudo do habitat : o habitat dos seres vivos. Considera-se porm a ecologia como a cincia das relaes dos seres vivos com o seu meio; estando os seres vivos integrados no seu ambiente, a ecologia a cincia dos sistemas biolgicos funcionais completos chamados ecossistemas; abrange tambm o estudo das relaes dos seres vivos entre si.

NVEIS DE DESINTEGRAO DOS MATERIAIS BIOLGICOS: Os materiais biolgicos (holo - e heteroproteinas, lpidos, cidos nucleicos, etc.) integram-se na natureza segundo um certo nmero de nveis de organizao de complexidade progressiva: clula - indivduo - populao - comunidade. A clula a mais pequena unidade biolgica funcional. (...) O indivduo (organismo) um sistema biolgico funcional, que, nos casos mais simples, est reduzido a uma clula (unicelular), mas que, em princpio, composto por numerosas clulas, que se agrupam em tecidos e rgos. Um indivduo caracterizado pela sua antomo-fisiologia e o seu metabolismo; existem entre os seus diversos tecidos e rgos correlaes ntimas. Num momento determinado, um indivduo possui uma biomassa determinada (...); O metabolismo uma troca complexa de material e energia entre o indivduo e o meio exterior (ambiente). (...) O indivduo irritvel; a irritabilidade a propriedade de reagir (resposta) a uma excitao vinda do meio exterior (estmulo). A resposta pode ser mecnica (tropismos, taxismos, etc.) ou qumica (secreo, p.ex.); no homem frequentemente psicolgica (stress). A populao (ou deme) um sistema biolgico formado por um grupo de indivduos da mesma espcie, vivendo num local determinado. De um modo aproximativo, a espcie um conjunto de indivduos todos semelhantes que transmitem por si prprios esta similitude de gerao em gerao. A comunidade (ou biocenose) um sistema biolgico agrupando o conjunto das populaes que vivem num local determinado, em determinadas condies de meio, num momento determinado. O ecossistema : Uma comunidade integrada no seu ambiente forma um sistema funcional chamado ecossistema. A Bioesfera o conjunto de ecossistemas naturais que se desenvolvem no seio dos mares ou superfcie dos continentes. A Nooesfera resulta das transformaes da biosfera pela inteligncia humana.

Duvigneau,P. - A SNTESE ECOLGICA;

Doin, Editeurs, Paris,1974; Socicultur, Lisboa,1977.

Caixa 1.6

47

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Num mesmo universo, a cada sistema corresponde assim um ambiente, definido pela funo cercar na parte do universo externa ao sistema. Definido o sistema e o universo, a delimitao do ambiente depende ainda da definio da funo cercar. Na concepo clssica de Ambiente esta funo faz corresponder a cada Sistema todos os elementos do Universo que so externos ao Sistema e que influenciam o seu estado, ou cujo estado influenciado pelo Sistema. O domnio definido por esta condio o Ambiente do Sistema S . Pode-se verificar que a designao ambiente usada com este sentido nas definies apresentadas na caixa 1.6. Em geral e seja qual for o sistema focado, as condies externas relevantes para o conhecimento e modelao do seu estado so abrangidas por esta definio. O Ambiente pode subdividir-se em dois subconjuntos, L e X, com as seguintes propriedades: conjunto L o conjunto das variveis (externas a S) relevantes para o conhecimento e modelao do estado do Sistema (Associa-se ao conjunto de variveis denominadas em anlise de risco por exposio ou carga do Sistema); conjunto X - o conjunto das condies (externas a S) que so influenciadas pelo estado do Sistema, isto , cujo estado pode ser afectado pelo estado de S. Os dois conjuntos L e X podero ter ou no elementos comuns e nalguns casos, coincidem. de salientar que se o estado do conjunto L de um sistema um requisito de anlise desse Sistema o estado do conjunto X absolutamente irrelevante sob o ponto de vista do seu funcionamento e por isso a caracterizao e controlo de X , quase sempre, negligenciada.

48

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

Se existir um segundo sistema S2, que no intersecta S, os sistemas so aparentemente independentes e por isso optimizados isoladamente. No entanto, se X intersectar o ambiente de um segundo sistema (S2), passa a condicionar o seu funcionamento e portanto, a zona de interseco relevante para S2, embora no o seja para S. Existe ento uma relao entre S e S2, com caractersticas especiais: - S afecta S2, mas S2 no afecta S; - A relao indirecta e totalmente exgena a ambos os sistemas; - Os efeitos do sistema S em X so irrelevantes, sob o ponto de vista de funcionamento de S. Estes efeitos s adquirem significado na medida em que X intersecte L de outro sistema. O facto de se tratar de uma relao exgena e indirecta dificulta o estabelecimento de uma associao de causalidade que permita imputar indubitavelmente a S as perturbaes em S2. Se o estado de L2 for

naturalmente varivel, e/ou existirem interferncias mltiplas deste tipo entre vrios sistemas, a dificuldade de estabelecer relao de causalidade pode ser inultrapassvel. A microeconomia tem-se ocupado deste tipo de efeitos em mercados. Se S um mercado e U um sistema de economia de mercado, o domnio X U designa-se, em microeconomia, por externalidades associadas ao mercado S.
A existncia de externalidades reportada como uma falha da economia de mercado. Tm sido objecto de estudo processos de a ultrapassar, geralmente atravs da sua incorporao indirecta no sistema S.

Destaca-se que a delimitao de S, U, L e X no fsica mas conceptual e um mesmo conjunto de entidades e relaes podem ser organizados em diversas representaes com diferentes domnios de S, L e X: A delimitao entre o Sistema e o seu Ambiente estabelecida por critrios de anlise, coexistindo, na abordagem pluridisciplinar de conjuntos complexos, vrias definies diferentes dos domnios Sistema e Ambiente. Anlises na especialidade ou na globalidade podero divergir inclusivamente

49

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

no grau de decomposio do problema, dando origem dissociao ou associao de elementos e a diferentes escolhas de variveis significativas e consequentemente, variao da quantidade e qualidade de Sistemas (e Ambientes) considerados. De forma semelhante, a determinao do domnio X associado a cada Sistema e do Universo considerado depende de critrios de avaliao da significncia de variveis e relaes, dos objectivos e perspectivas da anlise, da sensibilidade e amplitude de abrangncia do analista e dos instrumentos de deteco e de controlo utilizveis. O universo extremamente complexo que a Nooesfera , assim, passvel de ser representado por um nmero infinito de combinaes de sistemas. actualmente aceite como axioma a interrelao entre as variveis de estado deste universo, numa imensa rede de efeitos directos e indirectos que propagam as perturbaes, manifestando-se potencialmente as consequncias em entidades muito diversas daquelas em que se originou a alterao. Tornam-se patentes perturbaes ao equilbrio da Biosfera pela sua transformao cada vez mais rpida numa Nooesfera cujas interligaes sistmicas tendem a ser descuradas. Surgem tentativas de modelao global deste Universo que permitam no s o suporte conceptual ao estudo do equilbrio entre subsistemas mas, sobretudo, a sustentao de formas de interveno e de organizao de uma actuao efectiva para preservao dos estados de equilbrio. Considerando o Universo Nooesfera, divergem as perspectivas e as linhas gerais de modelao: situam-se nos extremos a representao ecocntrica pura, cujo Sistema (aquilo que ) a Nooesfera e a representao antropocntrica pura, cujo Sistema o Ser Humano. Na representao ecocntrica o Sistema coincide com o Universo, sendo portanto o seu Ambiente o conjunto vazio. Na representao antropocntrica pura o Sistema tem uma dimenso nula (porque, para cada um dos seres humanos, o restante da sociedade exterior)

50

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

e o Ambiente coincide com o Universo.

A considerao do Sistema

Populao Humana que se designar por sociocntrica, uma variante corrente da concepo antropocntrica, dividindo a Nooesfera em Sociedade e Ambiente. Nestas representaes est implcita uma hierarquizao de entidades: a discriminao entre aquilo que (e que tem valor em si) e o que o cerca (que s tem significado em funo do que ) pressupe, no s uma secundarizao das entidades e relaes includas no domnio ambiente, como uma globalizao de tratamento indiferenciado da diversidade deste domnio. A abrangncia do domnio ambiente varia assim na proporo inversa do que vulgarmente designado por perspectiva ambientalista Contrapondo "o funcionamento do Sistema e sua optimizao" "garantia das condies de Ambiente necessrias manuteno do equilbrio", pressupemse dois tipos de actuao: a primeira, de aco e interveno; a segunda, de regulao e moderao, essencialmente de controlo. Mas, na prtica, no se trata de um Sistema conceptualizado e subitamente montado a partir do nada, mas dos inmeros sistemas existentes de organizao da comunidade humana e da sua interveno na biosfera. A opo de diviso dicotmica do Universo depende, assim, do conceito da estruturao dos mltiplos sistemas: - Considerando-se a reunio dos mltiplos sistemas existentes e estruturando-os como um Sistema, o domnio Ambiente (entidades do Universo no pertencentes ao Sistema) relativamente reduzido, decorrendo uma representao muito prxima da ecocntrica; - Se, pelo contrrio, a definio for feita com base na definio do Ambiente como reunio dos ambientes dos mltiplos sistemas, o Ambiente coincide praticamente com o Universo, decorrendo a representao antropocntrica; - Se, da mesma forma, se identificar o domnio X, verifica-se que, num ou
51

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

noutro caso, ele idntico ao domnio Ambiente - coincidindo com o conjunto vazio na concepo ecocntrica e com o Universo na concepo antropocntrica. A polarizao dos sistemas de actuao, cada um centrado em si prprio, optimizando os seus objectivos particulares e descurando os efeitos que se designaram por X , de facto, a problemtica associada degradao indirecta do ambiente de cada um deles e aos desequilbrios da biosfera. Na prtica, nunca tratado o domnio Ambiente, mas o domnio X. Toda a actuao ambiental est institucionalizada e organizada, no no sentido de optimizao de um Sistema pela procura do Ambiente adequado (ou, mais directamente, da exposio adequada) mas no de controlo e reduo dos efeitos X criados ad-hoc pelos micro-sistemas independentes. Constitui-se assim um confronto permanente entre a optimizao individual de cada sistema e a oposio aos seus efeitos externos na exposio dos outros sistemas. O tipo de actuao, organizao, instrumentos e objectivos do domnio Ambiente por isso, no s diferente, como oposto ao tratamento da optimizao de qualquer sistema, considerado independentemente. Assim, o tratamento ambiental da gua foca a sua capacidade de transmisso de efeitos do tipo X e consiste essencialmente na actuao (indirecta) sobre os diversos sistemas que utilizam a gua. 3 .2. Polticas Ambiental e de Recursos Hdricos

O objectivo da actuao ambiental no domnio da gua minimizar as alteraes ao estado natural de qualidade e distribuio no tempo e no espao da gua - no s pela sua condio de suporte a ecossistemas, mas tambm pelo papel que o ciclo hidrolgico desempenha no equilbrio geral da biosfera. O objectivo geral da gesto dos recursos hdricos desenvolver e utilizar a gua de uma forma eficiente, ambientalmente s, economicamente sustentvel e equitativa, para satisfazer a procura pela sociedade da gua e

52

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

dos bens e servios com ela relacionados. (caixa 1.2). Relativamente ao sistema de recursos hdricos, a actuao ambiental , como em relao a qualquer outro sistema, a minimizao dos efeitos externos (X) . Essencialmente, a gesto dos recursos hdricos visa uma modificao da biosfera em noosfera, com o objectivo de aumentar o bem estar da comunidade humana. Tende a criar um domnio X, externo ao sistema e transmitir assim efeitos no controlados. Existe, assim, oposio e conflito de objectivos entre a optimizao do SRH e a preservao ambiental. Dado que o domnio X do Sistema de RH intersecta o seu ambiente e a reutilizao da gua tem exigncias de manuteno da sua qualidade e preservao, h uma zona (estrita) de cooperao entre a gesto de RH e a actuao ambiental. Betlem, 1995, faz uma interessante anlise das relaes entre a poltica de recursos hdricos e a poltica ambiental no contexto de cinco pases europeus. Identifica trs zonas de interseco entre a poltica da gua e a poltica ambiental: - O controlo integrado da poluio; - A abordagem dos ecossistemas; - O processo de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA). O primeiro e o segundo destes pontos esto directamente ligados com a disponibilidade dos recursos hdricos: no s porque condicionam a "utilidade" da gua, como porque a abordagem dos ecossistemas fundamenta o estabelecimento do "caudal ecolgico": um factor determinante na avaliao das disponibilidades para captao que, de certa forma, representa o resultado da negociao do "representante" dos utilizadores da gua com o "representante" do equilbrio ecolgico. No tem sido sempre atribuda a real importncia do AIA na perspectiva do sistema de recursos hdricos. De facto muitas vezes o processo mais

efectivo de proteco de utilizaes instaladas, deteco de riscos e de efeitos


53

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

indirectos. Henriques, 1994, apresenta uma matriz para anlise dos impactos nos recursos hdricos que, infelizmente, nem sempre so tidos em conta nos processos de AIA. Acontece, no entanto, que no processo de AIA o Sistema de Recursos Hdricos apenas um subconjunto do Ambiente do Sistema em anlise; por isso geralmente tratado com a superficialidade com que so tratadas globalmente nesse processo as diversas componentes ambientais. Da imperfeio do processo de AIA em vrios pases, entre os quais Portugal, decorre a pouca eficcia real deste elo de ligao entre as dimenses ambiental e de recurso utilizvel. .

54

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

4 .A DIMENSO DE RECURSO UTILIZVEL

4 .1.

As componentes do sistema

Tratar-se- adiante com mais detalhe esta dimenso do sistema, que relaciona o Sistema de Recursos Hdricos (SRH) com o Sistema de Utilizaes da gua (SUA). Importa no entanto sublinhar a relevncia das quatro componentes do SRH mencionadas na caixa 1.1, que no vivel desenvolver adequadamente nesta dissertao. As duas primeiras componentes - "a gua total" e o "subsistema natural" relacionam-se com a dimenso ambiental da gua, e do seu estado (em cada momento) dedutvel o estgio de equilbrio do SRH e a sua capacidade de suporte de utilizaes - actual e potencial. A anlise destas componentes, o conhecimento e controlo sistemtico das variveis de estado e suas interrelaes , naturalmente, essencial gesto do sistema. A terceira e quarta componentes - "infraestruturas" e "sub-sistema de administrao" - ligam o SRH ao SUA e dimenso scio-econmica da gua. Constituem os instrumentos de interaco entre a sociedade e o SRH e a sua qualidade, funcionalidade, robustez e eficcia estabelecem os limites da gesto possvel. essencial, para efeitos de planeamento e administrao, a

distino do grau de controlo do agente do plano sobre cada um destes instrumentos e o tipo de actuao (directa, indirecta ou nula) que tem sobre cada elemento destas componentes. As infraestruturas so determinantes da capacidade fsica de gesto; destes poderosos instrumentos, o agente do plano s tem acesso directo aos que estatutariamente so propriedade pblica, no concessionada; os restantes no so, sob o ponto de vista pblico, instrumentos de gesto - so extenses de uma utilizao da gua adstrita. No se incluem, por isso, sob o ponto de vista da gesto dos recursos hdricos, nas componentes do SRH, mas nas componentes do SUA e tm de ser incorporados no plano no mbito da tipologia de utilizao concessionada e
55

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

luz das condies impostas (de facto) pelo contrato de concesso. A capacidade institucional, a coerncia e consistncia entre as funes de facto instaladas e os diplomas legais, outro factor fundamental na viabilidade de gesto dos recursos hdricos. A relevncia desta componente face ao

planeamento de infraestruturas tanto maior quanto mais importante o papel regulador do estado face ao papel produtor: isto , no compete ao Governo gerir os sectores que entrega ao mercado, mas apenas os que esto sob a sua jurisdio; sobre o mercado, o Estado tem apenas uma funo reguladora e essa exercida atravs das instituies pblicas e instrumentada atravs de leis, normas, regulamentos e incentivos econmicos. O Sistema de Utilizaes da gua compreende as funes sociais e econmicas da gua, os instrumentos fsicos, os recursos e a organizao a elas associados. Sob o ponto de vista de anlise de sistema, relevante distinguir entre os instrumentos do SUA e os do SRH: em geral, so associadas ao SRH infraestruturas e sistemas de fins mltiplos e os que visam a preservao, melhoramento ou controlo do estado do SRH e ao SUA os que esto directamente associados a uma utilizao. Sob o ponto de vista de gesto h ainda a distinguir entre as funes cuja satisfao compete ao Estado e as que no so da sua responsabilidade assegurar e ainda a distino dos vrios tipos de interveno do estado face a cada tipologia de funo e sua hierarquizao. A descrio de cada funo inclui no s os seus requisitos e efeitos bem como a identificao de infraestruturas e sistemas (entidades, organizao, regulamentao, regras de funcionamento, etc.) a ele associados e bem ainda os dos interessados ou potenciais beneficirios. sobre este complexo articulado de relaes entre o SRH e o SUA que incide a terceira dimenso da gua - a dimenso de recurso utilizvel. 4 .2. As fronteiras e a capacidade do sistema

A "abertura" do sistema de gesto da gua tem ainda que abranger as


56

PARTE I - O SISTEMA DE RECURSOS HDRICOS

fronteiras fsicas do sistema de recursos hdricos, destacando-se as interferncias com o sistema costeiro e martimo, a interaco com a atmosfera, o clima e o equlbrio global, a partio artificial das unidades de gesto pelas fronteiras polticas entre pases (e administrativas dentro de um mesmo pas) e a estreita ligao ao ordenamento do territrio. A anlise e monitorizao do sistema inerente a um processo de planeamento exige a permanente considerao destas condies de fronteira, em paralelo com a manuteno do equilbrio entre as trs dimenses da gua. Savenije, 1996, prope a considerao das condies de fronteira deste sistema aberto atravs de uma abordagem "de baixo para cima", baseada no conceito de "capacidade de suporte". Nesta perspectiva, as restries impostas pelo "exterior" devem ser abordadas em simultneo com as solicitaes que o "exterior" requer do sistema de recursos hdricos. A "capacidade" de resposta do sistema s solicitaes,

determinada no s pela natureza dos recursos hdricos como pelo estado das condies de fronteira, , a cada passo da anlise, contraposta s viabilidade de satisfao das metas e objectivos solicitados. O aprofundamento da anlise simultnea nestas duas perspectivas vai evidenciando a necessidade de limitao dos objectivos ou de actuao nas fronteiras do sistema. A ligao entre as duas primeiras dimenses da gua e a terceira estabelecese atravs desta concepo de "capacidade de suporte" da dimenso scioeconmica e da dimenso ambiental ao desenvolvimento do sistema de recursos hdricos. Esta anlise bipolarizada continua no interior do sistema, estabelecendo-se a capacidade de suporte de cada uma das componentes do SRH e atendendo sempre a que seja excedentria face s solicitaes pretendidas. O conceito de capacidade do sistema introduz assim uma abordagem de fora para dentro, do global para o particular, que impede o isolamento - e eventual irrealismo - de uma anlise que deriva e se expande do SRH para o exterior. Permite uma avaliao preliminar da viabilidade das metas numa fase precoce

57

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

do processo, ao invs da abordagem clssica, na qual os testes de viabilidade so feitos a posteriori e aps investimento no detalhe das solues.

58

PARTE II: O BALANO HDRICO


NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

60

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

1 .PLANEAMENTO E DECISO NA GESTO DOS RECURSOS

HDRICOS
1 .1. Enquadramento

O objectivo geral da gesto a tomada de decises adequadas, no momento prprio e a sua realizao com resultados fiveis. O planeamento um processo de tomada de deciso antecipada.

caracterstico da gesto de sistemas complexos e dinmicos, cuja diversidade de variveis e interrelaes e a quantidade de intervenientes exige uma profundidade de anlise de sistema e uma integrao das aces incompatvel com a actuao casustica. A adequao da integrao da gesto do sistema de recursos hdricos no sistema poltico-econmico, a sua articulao com o tratamento da dimenso ambiental da gua, a qualidade e consistncia intrnseca dos instrumentos institucionais e de direito, so determinantes da qualidade das decises e da viabilidade da sua implementao. Tentou-se, na primeira parte desta dissertao, esquissar alguns traos da envolvente da gesto dos recursos hdricos. Considera-se que nesta envolvente, na desintegrao e inadequado tratamento das dimenses da gua, que se encontram as causas primeiras da futilidade em que incorre a gesto dos recursos hdricos em geral, e, particularmente, em Portugal. Deixam-se por tratar estes temas apenas aflorados para passar abordagem interna do sistema de recursos hdricos. No se abordam tambm diversos aspectos que se julgam pertinentes para enquadramento e discusso do processo de deciso em recursos hdricos, porque condicionam os critrios de deciso, os reais motivos e objectivos que a orientam e a ponderao ou marginalizao de interesses intervenientes. Nos aspectos relevantes e no tratados incluem-se as disfunes do sistema
61

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

institucional e legal, da orgnica e do sistema de deciso, a inconsistncia entre o sistema institudo e o relatado nos diplomas legais. Uma abordagem do processo de planeamento, que um processo de deciso, deveria ser perspectivada atravs das restries e distores do contexto de exerccio do poder em que se enquadra e a viabilidade dos planos depende, primordialmente, da capacidade de institucionalizao instalada. No , no entanto, possvel abordar adequadamente uma to vasta problemtica no mbito desta dissertao, passando-se, por isso, de um esboo de enquadramento do sistema de recursos hdricos para os elos da sua consistncia interna, tentando-se abordar a relao entre o conhecimento e a deciso e entre a deciso e a sua implementao. 1 .2. Delimitao do domnio hdrico

A legislao portuguesa aplicvel ao domnio hdrico compreende um intricado labirinto de diplomas avulsos, muitos dos quais parcialmente revogados ou alterados. Apresentam-se, na caixa 2.1 os tpicos da legislao vigente sobre a delimitao e propriedade do Domnio Hdrico.
O licenciamento da utilizao do domnio hdrico e o esquema das competncias nesse mbito envolve um conjunto de posturas legais to vasto e desconexo que se optou por no o desenvolver neste mbito. Os principais diplomas actualmente em vigor so o Decretos-Lei 74/90 (e portarias anexas), que normaliza a classificao dos cursos de gua por objectivos de qualidade e regula a qualidade de rejeio de guas residuais, 46/94 que regula o licenciamento do uso da gua e do domnio hdrico e 47/94 sobre o regime econmico-financeiro da utilizao do domnio pblico hdrico, que institui o princpio do utilizador-pagador. O planeamento dos recursos hdricos regulado pelo DL45/94. Toda esta legislao est actualmente em reviso.

62

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Legislao sobre o mbito e propriedade do domnio hdrico


mbito do domnio hdrico: O domnio hdrico engloba o domnio martimo e o domnio fluvial. O domnio hdrico martimo compreende: As guas do mar e respectivas margens (DL 201/92) Os terrenos da faixa costeira (DL 201/92) As demais guas sujeitas influncia das mars, nos rios, lagos e lagoas, (DL 201/92) at aos limites fixados no Anexo ao Regulamento Geral das Capitanias (DL 265/72) As margens das guas do mar, bem como a das guas navegveis ou flutuveis sujeitas jurisdio das autoridades martimas e porturias, tm a largura de 50m. O domnio hdrico fluvial compreende domnio pblico fluvial e domnio privado fluvial: Constituem o domnio pblico fluvial (Decreto 5787- IIII de 10 de Maio de 1919): As correntes de gua, lagos ou lagoas (DL 468/71) Os leitos e margens dos cursos de gua, canais e valas navegveis ou flutuveis, a montante dos limites fixados no Anexo ao Regulamento Geral das Capitanias (DL 265/72) Os leitos e margens dos cursos de gua no navegveis nem flutuveis, nos troos em que atravessem terrenos pblicos do Estado Os leitos e margens dos lagos e lagoas navegveis ou flutuveis que no se situem dentro de um prdio particular, mesmo que se encontrem circundados por prdios particulares. Os pntanos formados pela natureza em terrenos pblicos, mesmo que se encontrem circundados por prdios particulares. As valas abertas pelo Estado, seus leitos e margens Constituem o domnio fluvial privado: (Cdigo Civil, art. 1386 e seguintes, DL 46/94): As guas que nascerem em algum prdio particular e as pluviais que nele carem, enquanto no transpuserem, abandonadas, os limites do mesmo prdio, ou que, ultrapassando esses limites e correndo por prdios particulares, so consumidas antes de se lanarem ao mar ou em outras guas do domnio pblico. Os lagos ou lagoas existentes dentro de algum prdio particular que no sejam alimentados por corrente pblica. As guas subterrneas localizadas em prdios particulares Os poos, galerias, canais, levadas, aquedutos, reservatrios, albufeiras e demais obras construdas por pessoas singulares ou colectivas para captao, derivao ou armazenamento das guas pblicas ou particulares Os leitos e margens das correntes no navegveis nem flutuveis que atravessem, ou sejam adjacentes, a prdios particulares. As guas originalmente pblicas que tenham entrado no domnio privado at 21 de Maro de 1868, por preocupao, doao rgia ou concesso. As guas pblicas concedidas perpetuamente para regas ou melhoramentos agrcolas. As guas subterrneas existentes em terrenos pblicos, municipais ou de freguesia, exploradas mediante licena e destinadas a rega ou melhoramentos agrcolas. O leito das guas pertencentes ao domnio fluvial o terreno coberto pelas guas quando no influenciadas por cheias extraordinrias, inundaes ou tempestades. A margem uma faixa de terreno contgua ou sobranceira linha que limita o leito das guas. As margens das guas navegveis ou flutuveis do domnio pblico hdrico fluvial tm a largura de 30 m. As margens das guas no navegveis nem flutuveis, do domnio hdrico privado, tm a largura de 10m. ( MOURA, 1995)

Caixa 2.1

63

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

1 .3. Conhecimento e gesto dos recursos hdricos Trata-se agora da incorporao da anlise de sistema e do conhecimento sobre ele no processo de deciso que o planeamento dos recursos hdricos e da ligao deste ao processo de implementao das decises que a administrao. Por razes de extenso e tempo, foi necessrio restringir a abordagem apenas a alguns aspectos do processo de planeamento. Estas restries levaram a omitir componentes fundamentais deste processo e a apenas mencionar outras. No processo de planeamento propriamente dito, no se desenvolve a sequncia do processo de deciso, no se aborda a programao institucional e legal - que so peas fundamentais - nem o planeamento de investimentos. Omite-se todo o planeamento econmico-

financeiro e a anlise de medidas no estruturais e seus efeitos. Cinge-se a abordagem relao entre o conhecimento, a tomada de deciso e a sua implementao e mesmo esta reduzida, para efeitos de exposio, essencialmente problemtica da afectao do recurso gua. O objectivo a anlise e discusso da incorporao do conhecimento na deciso. Tendo-se delineado alguns aspectos que tendem a distorcer o

processo de deciso face aos objectivos da gesto dos recursos hdricos, no se abordou ainda um que se considera fundamental: a insuficincia de conhecimento sobre o sistema de recursos hdricos, a sua complexidade e interligaes, a forma como o sistema natural afectado pela interveno humana, a interrelao entre as utilizaes e os seus efeitos conjuntos sobre o estado dos recursos hdricos e o seu potencial de utilizao futura. O planeamento pressupe uma anlise de sistema, compreendendo o conhecimento do seu estado actual e o estabelecimento das relaes de causalidade que permitam modelar os efeitos de medidas alternativas e prever, face a alteraes de variveis e estratgias de actuao, a resposta do sistema. A incorporao do conhecimento do sistema na deciso , por isso, essencial ao planeamento de um sistema complexo.

64

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

talvez tambm a componente de conhecimento, a participao profissional cientfica e tcnica, a mais eficaz defesa contra as distores devidas a disfunes do sistema de soberania em que se integra. Dados os objectivos da gesto dos recursos hdricos - que so gerais e universais - as restries impostas pelo ambiente em que se integra e as limitaes de recursos, de facto um problema de engenharia a optimizao do funcionamento do sistema de recursos hdricos para cumprimento dos seus fins. A metodologia de procura e optimizao das solues tem de tratar tambm as variveis provenientes do ambiente do sistema, cujo conhecimento e monitorizao no envolve s as cincias da natureza. A viabilidade de implementao das solues depende da sua adequao ao ambiente onde se vo integrar, robustez da instrumentao proporcionada e exequibilidade com os recursos adstritos. Julga-se que s pode partir do corpo tcnico, cientfico e institucional, que s pode por ele ser impulsionada, a profunda remodelao necessria sustentabilidade da relao do homem com a gua, racionalizao e equidade do seu uso e manuteno dos estados de equilbrio dum sistema que j h muito deixou de ser natural. A profundidade de conhecimento necessrio, a multiplicidade dos fenmenos e variveis envolvidas, a complexidade e vulnerabilidade deste sistema dinmico, sujeito a artificializao crescente e desprotegido de intervenes constantes de efeitos imponderados, requer um tratamento cientfico e tecnolgico avanado e a anlise de sistema necessria s exequvel se conduzida por equipas bem estruturadas, amplas e muito qualificadas. , no entanto, v esta pesquisa, se isolada do contexto institucional em que se deveria integrar. A dissociao entre a deciso poltica e a sua instruo cientfica e tcnica, o divrcio entre a investigao e desenvolvimento e o conhecimento processual da administrao pblica, so dois dos mais relevantes factores de risco de
65

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

qualquer experincia de planeamento que tendem a conden-la ao fracasso. a discusso da integrao destas trs vertentes que se pretende aprofundar atravs de um olhar mais detalhado sobre a concesso (formal ou tcita) de direitos ao uso da gua.

66

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

2 . O BALANO HDRICO, A INSTRUO DOS PROCESSOS DE

DECISO E A ADULTERAO DO CONHECIMENTO


Um dos aspectos relevantes no planeamento dos recursos hdricos a avaliao da capacidade de satisfao de requisitos de uso. O estabelecimento de critrios quantitativos de avaliao do grau de utilizao do sistema face sua capacidade naturalmente, necessrio gesto dos recursos e um requisito base do planeamento da afectao e do desenvolvimento do potencial de utilizao desses recursos. Os critrios de avaliao tm de ser adequados ao modelo de gesto utilizado, compreendidos e interpretados univocamente pelos intervenientes relevantes no processo de deciso. Nesse processo, as concluses dos estudos tcnicos e cientficos necessrios compreenso e equacionamento dos problemas e caracterizao das medidas alternativas e seus efeitos, tm de ser traduzidas em parmetros e relaes inteligveis pelos decisores. corrente, num processo de deciso complexo que a hierarquia de deciso ascenda em ordem decrescente do conhecimento e aptido de anlise crtica sobre a problemtica em causa. Resulta, assim, num sistema centralizado e fortemente hierarquizado de tomada de deciso que o nvel de apreenso do processo decresa sucessivamente, o que exige simplificaes redutoras, a cada nvel hierrquico, dos modelos da representao da realidade e dos critrios de avaliao. A dificuldade de comunicao numa transio de nvel de deciso pode originar tenses entre o emissor e o receptor. Dependendo a deciso do receptor e sendo este superior hierrquico ou contratante do emissor, a resoluo das tenses tende mais a proporcionar uma reformulao simplificativa pelo proponente que um aprofundamento de compreenso do decisor. Frequentemente, com o intuito de facilitar o andamento dos processos, estes

67

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

so j apresentados numa forma simplificada, reservando-se, a cada nvel hierrquico, a informao de base, as anlises de detalhe e os intervalos de incerteza que afectam os elementos apresentados. As sucessivas tradues de um estudo tcnico na sua ascenso hierrquica so um importante factor de risco de deciso inadequada, dado que h tendncia a expurgar o processo do seu contedo tcnico e cientfico e apresentar aos nveis mais centralizados de deciso uma caricatura irreconhecvel do problema em anlise. Os factores de deturpao tendem a ser agravados nos processos sujeitos a inqurito pblico, cuja perspectiva induz a equipa tcnica a linearizar o equacionamento do problema para evitar confrontos. Sobre uma verso redutora dos estudos elaborados, a incompreenso, desconfiana e

animosidade que possam surgir durante o inqurito envolvem de rudo a informao presente no processo, encobrindo tambm elementos

potencialmente importantes levantados pelo pblico. As dificuldades de comunicao durante os trmites de aprovao tendem a induzir os profissionais das vrias reas a procurar nveis de simplificao para efeitos de apresentao. Estas redues infiltram-se, gradualmente, na cultura tcnica, passando a axiomas sobre os quais se deixa de questionar. Mscaras visveis que

serviram para divulgar estudos elaborados, passaram a ser usadas como parmetros cientficos, agora sem a incorporao do conhecimento que proporcionou aos esboos publicitados a semelhana com a realidade que pretendiam transmitir. o que parece passar-se com o conceito de balano hdrico, que designa o saldo entre o potencial utilizvel e as utilizaes consideradas. Profusamente usado, implcita ou explicitamente, na caracterizao dos sistemas de recursos hdricos, tem vindo a vulgarizar-se como descritor genrico do estado de uma bacia hidrogrfica. A generalizao deste nmero mgico deve-se essencialmente facilidade da sua apreenso e (aparente) simplicidade de obteno:
68

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Dado um determinado sistema hidrogrfico, do qual so desejadas utilizaes diversas, interessa determinar o potencial de afectao do recurso compatvel com a capacidade de renovao do sistema; O balano hdrico calculado pela diferena entre dois termos: a disponibilidade e as necessidades, com a mesma agregao temporal e espacial e representando-se como um volume de gua por unidade de tempo e de territrio; Fala-se assim de dficit, ou stress hdrico, se o balano negativo ou nulo, e, caso contrrio, assume-se que o sistema tem um superavit ou excedente hdrico. A apresentao deste balano, quantificado num volume (geralmente anual) d uma imagem de avaliao global muito do agrado dos produtores e receptores de snteses no tcnicas. Um valor de balano hdrico, calculado em termos anuais e associado ao global da bacia hidrogrfica, destitudo de qualquer valor informativo,

representando, pelo contrrio, uma distoro (grave) da realidade. Mas, mesmo a nveis temporais mais desagregados, qualquer nmero designado por balano hdrico destitudo de significado excepto

eventualmente, para quem o calculou: Os termos do balano - disponibilidade e necessidades - englobam somatrios de entidades de natureza diferente, naturalmente variveis no espao e no tempo e a cuja inventariao est associada uma incerteza significativa; As parcelas incorporadas no clculo de cada um dos termos e a forma como so avaliadas divergem de autor para autor; A distino entre "potencial" e "factual" no clara, sendo, muitas vezes, implicitamente incorporados no clculo das parcelas factores dependentes da implementao de medidas cuja identificao omissa e a viabilidade tcnico-econmica incerta;

69

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

A compatibilidade de usos no pode ser analisada apenas por soma aritmtica do volume de recurso mobilizado - sobretudo tratando-se de um recurso reutilizvel e mvel. Diversos usos no so consumptivos o que no impede que sejam incompatveis ou competitivos entre si; O conceito de disponibilidade est associado a uma tipologia de utilizao, a uma fiabilidade, a um momento, um local e, geralmente, a determinada qualidade; E conforme a forma de ocorrncia e contexto em que se insere, h que atender a requisitos de preservao do recurso e de equilbrio ecolgico que impem restries sua mobilizao; H ainda a considerar que a propagao de erros numa diferena , percentualmente, muito mais grave que na adio. No descritvel, por um nmero "nico", o estado de utilizao de um sistema hidrogrfico e a sua capacidade disponvel para afectao. Esta simplificao redutora da complexidade e a camuflagem da incerteza sobre o sistema de recursos hdricos, d uma imagem de conhecimento e controlo do sistema totalmente falsa, mas que tranquiliza o decisor, desmotivando-o para a promoo do aprofundamento do conhecimento sobre o tema. Muitos factores induzem a sobrestimar as disponibilidades e a subestimar as necessidades. Os efeitos so diferentes para diversas fontes e diversas distribuies de uso. O balano (implcito ou explcito) tende por isso a dar uma imagem falsamente optimista de abundncia, com consequncias no processo de deciso que se reputam muito graves, porque induz afectao desregrada dos recursos, desmotiva investimentos de disponibilizao e considerada insultuosa por utilizadores da bacia hidrogrfica em causa que se debatam com problemas de escassez (quantitativa e qualitativa) durante a estiagem. Em contraponto com o que se apercebe no topo hierrquico, em torno do qual se agregam as equipas de consultores, a base da pirmide, prxima dos problemas, executa, atravs do licenciamento, a afectao do uso da gua - a
70

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

gesto da procura. Esta funo est adstrita a um nmero reduzido de profissionais, pressionados pelo exterior e pela hierarquia emisso rpida de licenas (fontes de receita para a administrao, entraves burocrticos para o promotor do projecto), sem considerao pelo seu contedo e efeitos. Envolvendo centenas de processos cuja complexidade de interferncias e efeitos invivel aprofundar, sem suporte institucional adequado, numa permanente escassez de instrumentos tcnicos e logsticos, condicionado por um articulado legislativo inconsistente e mutante, o licenciamento dos usos da gua estabelece casustica e continuamente a futura ocupao das bacias hidrogrficas. na competncia, sentido de responsabilidade, conhecimento e experincia de um pequeno grupo de profissionais da administrao pblica que reside a nica salvaguarda actual do equilbrio do sistema de recursos hdricos e da relativa segurana das utilizaes instaladas. Uma rea profissional injustamente considerada e que tende a isolar-se, tornarse rara e deteriorar-se num sistema em que o dbito de terminologias em voga tende a proporcionar mais autoridade e apreo que a interveno de facto e o real conhecimento dos processos e sistemas. A ligao entre estes dois extremos - a base e o topo da pirmide - ter de ser feita atravs de dois vectores estreitamente ligados: conhecimento e planeamento. Reputa-se a inexistncia destas estruturas de suporte e coeso como uma das importantes causas da actual falncia institucional do sistema de gesto da gua em Portugal.

71

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

3 . O DESENVOLVIMENTO DOS RECURSOS HDRICOS E O

BALANO HDRICO
3 .1. Conceito e instrumentos do Desenvolvimento dos Recursos Hdricos Voltando ao esquema apresentado na figura 1.1, foca-se agora a relao entre o Sistema de Utilizaes da gua (SUA) e o Sistema de Recursos Hdricos (SRH). Designa-se por Desenvolvimento dos Recursos Hdricos (DRH) a optimizao da interaco entre estes dois sistemas. No passado, o DRH consistiu essencialmente na promoo de medidas estruturais de disponibilizao, visando o abastecimento volumtrico de perspectivas de consumos sempre crescentes no tempo. O estudo de viabilidade tcnico-econmica dos empreendimentos, feito caso a caso e sem uma perspectiva integrada do sistema, contabilizava apenas como custos os associados construo (e eventualmente explorao) aos quais se contrapunha a rentabilidade previsvel do investimento. Nas ltimas dcadas (anos 60-70) a constatao da degradao qualitativa dos recursos hdricos induziu promoo paralela de infraestruturas de tratamento, directamente associadas a utilizaes consumptivas. Inicialmente incidiam na purificao da gua captada, passando posteriormente a compreender tambm, nalguns casos, o tratamento das guas residuais. No entanto e at meados da dcada de 80 (estabelecida, pelas Naes Unidas, como a dcada internacional da gua) os sistemas de tratamento eram abordados pontualmente, dissociados dos de disponibilizao - abastecimento. Conforme se pode verificar pela consulta da bibliografia temtica, a engenharia dos recursos hdricos at esta data, era entendida quase exclusivamente como a promoo e optimizao de explorao de obras hidrulicas.

72

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

neste contexto que surge o conceito de balano hdrico como diferena entre a ocorrncia da gua e as necessidades de abastecimento, contendo implcita a assuno que a construo de reservatrios e sistemas de transporte inerente e transforma a ocorrncia em disponibilidade, sempre com um retorno de investimento muito favorvel. Mas a realidade presente difere estruturalmente dos modelos de h trinta anos: Em muitos pases, as mais atractivas solues de aproveitamentos hidrulicos foram j esgotadas. Em geral, foram adstritas aos usos financeiramente mais rentveis, restando por isso a suprir a procura para fins de menor rendimento e mais alto investimento; A deteriorao da qualidade da gua inviabiliza muitas vezes a sua utilizao para vrias funes e os custos de recuperao do recurso inviabilizam economicamente vrias utilizaes; Os problemas de escassez quantitativa e qualitativa interligam-se, no podendo ser analisados isoladamente; A intensa ocupao das bacias hidrogrficas e a multiplicidade dos seus usos, constitui um sistema complexo e interactivo, cujas interdependncias transcendem muito a competio volumtrica. Novas instalaes afectam quase sempre, em maior ou menor grau, usos j existentes. Estes efeitos so frequentemente imprevistos na anlise do projecto do ltimo empreendimento a instalar-se e no se traduzem apenas em concorrncia volumtrica; Os problemas sociais, ecolgicos, de exausto dos recursos e degradao do ambiente humano tornam-se evidentes e as normas e prticas de proteco impem restries significativas

mobilizao dos recursos hdricos; A poltica casustica e de sobreutilizao praticada em geral em todo o globo e os seus efeitos e impactos, induziram uma desconfiana do pblico em geral pelos grandes empreendimentos hidrulicos, que, frequentemente, inviabiliza politicamente a sua concretizao,
73

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

ou, pelo menos, dificulta e encarece a implementao dos projectos. Solues excelentes e altamente rentveis sob o ponto de vista da engenharia clssica, podem vir a ser inviabilizadas por uma valorizao elevada de custos indirectos, outrora no contabilizados; As projeces crescentes de necessidades de gua so

incompatveis com a utilizao de um recurso limitado e finito. A degradao acelerada patenteada nas ltimas dcadas evidencia a insustentabilidade das polticas clssicas. A constatao dos resultados das anteriores polticas de desenvolvimento dos recursos hdricos obriga a uma reflexo e redescoberta dos factores a optimizar na interrelao do SUA com o SRH. A optimizao, conforme j referido na primeira parte, compreende a abordagem integrada das trs dimenses da gua, incluindo o

desenvolvimento da capacidade de suporte das dimenses scio-econmica e ambiental, a manuteno do equilbrio geral do sistema e da sua sustentabilidade. Interaccionando com esta envolvente, o processo de DRH visa assegurar o equilbrio entre a capacidade de renovao do sistema de recursos hdricos e a sua utilizao, preservando uma capacidade de reserva utilizvel pelas geraes futuras. Para promoo deste processo, desenvolveram-se dois grupos de

instrumentos de gesto: os que visam a disponibilizao e abastecimento de gua, incidindo directamente no SRH, que compreendem a construo e explorao de infraestruturas (regularizao de fins mltiplos, transporte, tratamento, etc.) e medidas no estruturais de implementao de sistemas institucionais/legais de proteco dos aquferos (normas de qualidade do meio, restries s variaes de caudal, obrigatoriedade de manuteno de caudais mnimos, proteco de zonas sensveis, estabelecimento de limites e controlo impermeabilizao de bacias, etc.)
74

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

os que visam a gesto da procura, incidindo directamente no SUA, que compreendem todas as medidas tendentes a incentivar a poupana pelos utilizadores da gua, tais como: . restries e incentivos econmicos associados captao e descarga; . promoo da inovao tecnolgica e da modernizao dos sistemas de utilizao; . regulamentao de segurana e fiscalizao dos projectos; . regulamentao e fiscalizao da explorao; . processos de internalizao dos custos de recuperao dos recursos; . exigncia de capacitao tcnica dos operadores dos sistemas; . promoo da sensibilizao e informao sobre processos de optimizao do uso. Concomitantemente com estas tipologias de actuao, a gesto dos recursos hdricos tem de assegurar a defesa da sustentabilidade dos direitos legtimos ao usufruto da gua e aos bens e servios pblicos dela directamente dependentes - o que implica a disponibilizao e priorizao das reservas necessrias a essas funes, sobrepondo-se esta afectao a outras porventura mais rentveis financeiramente. A afectao de direitos ao uso da gua e a adjudicao deste recurso s funes do desenvolvimento scio-econmico a que essencial, exige o planeamento e execuo de aces simultneas do Estado de disponibilizao efectiva e regulao da forma como usado. Procuram-se pois formas de equacionamento desta problemtica, de agregao da informao sobre os requisitos funcionais das utilizaes e sua comparao com o estado do sistema, que permitam sistematizar os estudos tcnicos e a fundamentao de medidas alternativas de forma integrada, no mbito do processo de consulta e deciso. Neste contexto, a avaliao do potencial utilizvel de uma unidade de planeamento de recursos hdricos no tradutvel num simples saldo volumtrico.

75

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

No entanto, a anlise integrada do sistema s possvel atravs da informao agregada e o processo de deciso associado ao planeamento exige simplificaes na apresentao da complexidade tcnica que o tornem inteligvel e passvel de uma discusso objectiva aos vrios nveis de consulta e deciso. Para alm dos novos instrumentos de gesto por isso tambm necessrio rever os descritores de sistema e as formas de comunicao do conhecimento necessrio instruo da deciso. O Balano Hdrico, como principal descritor clssico do sistema, tem assim de ser reformulado, para compatibilizao com a abordagem actual. 3 .2. Requisitos do Balano Hdrico como Descritor de Sistema

Surge do novo conceito mais amplo e integrado de Desenvolvimento dos Recursos Hdricos uma nova formulao do Balano Hdrico, cujos termos tm de ser apresentados com mais preciso e detalhe, evidenciando as interrelaes fundamentais. Abandona-se aqui a noo clssica de balano entre a ocorrncia natural da gua e os volumes mobilizados pelas funes exigidas pela ocupao humana, para tentar estabelecer relaes entre o Estado do Sistema de Recursos Hdricos e o Estado do Sistema de Utilizaes da gua. V-se o Desenvolvimento dos Recursos Hdricos como a persecuo de sucessivos estdios de equilbrio entre estes dois Sistemas, harmonizando os objectivos de explorao com os de preservao do recurso, sustentabilidade e proteco dos ecossistemas. O promotor deste equilbrio o Estado, atravs da gesto dos recursos hdricos e dispondo dos instrumentos de disponibilizao da gua e de gesto da procura. O Sistema de Utilizaes da gua, isto , as funes a desempenhar pelo SRH, no podem apenas ser representadas pelos seus requisitos volumtricos, mas tambm pelos limites em termos de distribuio e qualidade da gua requerida, pelos seus efeitos no SRH e pela compatibilidade e interaco com
76

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

outras funes de caractersticas diversas do mesmo SUA. Em simultneo, a descrio do Sistema de Recursos Hdricos tem de ser suficiente para a a sua comparao dos com o SUA e ou para suportar de

consistentemente

anlise

modificadores,

medidas

desenvolvimento, identificados como necessrias compatibilizao dos dois sistemas. Em terceiro lugar, h que ter em conta as escalas de trabalho dos diferentes sistemas de actuao em gesto de recursos hdricos e assegurar a comunicao e a consistncia da informao e dos processos de instruo de deciso aos vrios nveis de interveno. A coerncia entre os descritores de planeamento e os de projecto e licenciamento essencial, sob risco de ruptura do sistema de gesto. Finalmente, condio necessria ao controlo do processo de planeamento e de implementao que os descritores utilizados sejam monitorveis e que seja praticvel a calibrao, verificao e correco sistemtica dos modelos incorporados, assim como o ajuste contnuo das projeces dinmica real dos sistemas. Procura-se em seguida e incidindo essencialmente nos recursos hdricos superficiais e na relao disponibilidade - funo, um conjunto to simples quanto possvel de descritores de estado dos sistemas que permita uma avaliao do estado de equilbrio do uso do recurso gua e a discusso das alternativas de modificadores a introduzir.

77

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

4 .DESCRIO DAS FUNES DO SISTEMA DE UTILIZAES DA

GUA
4 .1. Identificao das funes

No se incluem, por sistematizao de abordagem as funes associadas dimenso ambiental da gua que so consideradas como restries disponibilidade e s se contabilizam quando associadas a regulamentao ou procedimentos em vigor. Admite-se que estas funes so asseguradas atravs da legislao existente e do processo de Avaliao de Impacto Ambiental e que tanto os Planos de Recursos Hdricos como as principais medidas sero sujeitas a AIA. No cabe aqui a discusso da aplicabilidade dessa legislao, nem da eficcia deste processo. Abordam-se apenas algumas tipologias de funes de utilizao directa da gua como recurso, que se listam na caixa 2.2.
A eventual associao de algumas destas funes a reservatrios com capacidade de regularizao sazonal no includa nesta anlise, que incide nas funes, e no nas infraestruturas.

78

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Algumas Tipologias de Funes do Sistema de Utilizaes da gua:


Abastecimento de gua domstico Recolha e deposio de guas residuais domsticas Agricultura industrial Pecuria industrial Agricultura e pecuria de semi-subsistncia Empreendimentos de lazer com uso intensivo da gua - campos de golfe, p.ex. Aquacultura Produo elctrica : Hidroelctricas Produo elctrica: Termoelctricas Indstria extractiva (especialmente extraco de areias) Indstria transformadora - com utilizao de gua no processo (Utiliza-se aqui uma
designao genrica, que na realidade engloba um vasto conjunto de tipologias de requisitos e efeitos muito diversos)

Moagem de cereais com azenha Navegao: industrial, pequenas prestaes de servios e recreio, com ou sem motor Pesca industrial, de semi-subsistncia, desportiva Natao e usufruto de praias fluviais

Caixa 2.2

intuitivo que no existe denominador comum aos requisitos, critrios de valorizao e efeitos das actividades humanas listadas e que a partilha do mesmo recurso, com reutilizao ou competio, ser talvez o nico elo de ligao entre todas elas. Embora no seja uma listagem exaustiva, julga-se suficientemente

representativa, na sua diversidade, para exemplificao do tipo de problemtica que se pe traduo da compatibilizao das utilizaes de uma bacia entre si, com o sistema de recursos hdricos e com outras actividades que no usando a gua directamente, se podem tornar conflituosas com estas. Numa abordagem preliminar, tentou-se relacionar cada funo com o recurso gua, atravs de quatro factores: Ter requisitos de funcionamento em termos de caudal; Ter requisitos de funcionamento em termos de qualidade da gua;

79

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Modificar o regime de caudais; Modificar a qualidade da gua. Agruparam-se em seguida pares de funes, tentando-se classificar cada par por trs condies: Competio directa em termos de requisitos de caudal ; Existncia de potenciais interferncias (positivas ou negativas) entre si; Modificao dos efeitos individuais no meio hdrico. O resultado desta anlise apresenta-se no quadro 2.1, que tenta esboar um mapa-resumo de compatibilidades e potenciais conflitos de pares de funes. No se consideraram as restries legais, mas apenas as funcionais e abstraise dos efeitos localizados que, salvo casos especiais, no so tratados na fase de planeamento mas nas de projecto e licenciamento. As funes foram consideradas por si prprias, apenas com a instalao mnima necessria ao cumprimento dos seus objectivos, considerando-se que modificadores a montante ou a jusante so medidas de gesto que devem ser tratadas individualmente. Resulta uma pesada matriz de combinaes - uma plida imagem do tipo de problemtica a analisar no processo de planeamento para uma afectao integrada dos recursos hdricos.
A ttulo de exemplo, analise-se a representao nesta matriz da funo de produo hidroelctrica - um uso no consumptivo e no poluente (ou muito pouco poluente) e que portanto no tratvel pelo conceito clssico de balano hdrico: Sob o ponto de vista da relao com o sistema de recursos hdricos, v-se que foi classificado como tendo requisitos importantes de caudal: de facto, esta a matria prima usada e os requisitos so volumtricos e de regime. Tm tambm efeitos importantes no regime de caudais, pois a concentrao preferencial da turbinagem nas horas altas modifica o regime de jusante. No se consideraram significativos os requisitos nem os efeitos directos na qualidade da gua. Analisando a competio de requisitos, verifica-se que h conflitos potenciais com todos os usos consumptivos: de facto, esses conflitos s se verificam se o uso consumptivo se situa a montante, visto que a produo hidroelctrica devolve ao rio a gua captada, no competindo (excepto em troos localizados) com os usos consumptivos de jusante. Um caso especial de potenciao em termos de requisitos a associao de hidroelctricas: tendo requisitos comuns em maximizao de volumes

80

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

turbinveis e distribuio do regime de caudais, o estabelecimento ou concesso de condies adequadas a um empreendimento beneficia, em princpio, os que se situam a jusante. Sob o ponto de vista de interferncias com outras funes detecta-se o aspecto mais delicado (e mais omisso) do planeamento hidroelctrico: se bem que nalguns casos possa haver vantagens de associao por partilha de infraestruturas de regularizao, esses casos coincidem com conflitos de requisitos, pois se trata de usos consumptivos. Por outro lado, funes socialmente importantes e muito diversas podem ser significativamente perturbadas, ou mesmo inviabilizadas, pela modificao (desregularizao) do regime de caudais a jusante da restituio. Quanto combinao de efeitos no se detectou nenhum caso de efeitos cumulativos, e, pelo contrrio, a associao de hidroelctricas (em cascata) no soma os efeitos de alterao s caractersticas do recurso. No entanto, detectaram-se alguns casos de eventual agravamento de efeitos - todos eles associados potenciao do fenmeno de eutrofizao.

Esta matriz, se bem que rudimentar e grosseiramente qualitativa, poder, num caso concreto de anlise de funes simultneas requeridas de uma bacia hidrogrfica, sobretudo se associada a uma memria descritiva, auxiliar a perspectivao conjunta, evidenciar potenciais conflitos e indiciar requisitos de gesto - dados importantes, por vezes camuflados em representaes bem mais detalhadas e profundas. Note-se que a matriz, em vez de ter uma representao triangular, poderia ser totalmente preenchida, utilizando-se um critrio de posicionamento relativo (montante/jusante) dos pares de funes seleccionadas. Os resultados seriam um pouco diferentes, visto que parte dos conflitos apontados s se verificam para uma das posies relativas dos pares. Perder-se-ia, no entanto, em legibilidade, ganhando-se em informao.

81

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

82

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

83

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Em geral, da observao do quadro 2.1, evidenciam-se as seguintes concluses: - A utilizao do recurso gua por duas funes no ,

necessariamente, competitiva; - Funes no consumptivas e no poluentes podem ser

incompatveis, concorrentes ou agravantes dos efeitos de outras actividades; - H vantagens de agregao de algumas tipologias de funes e ntida incompatibidade de outras. A classificao de troos de rio para determinadas tipologias de utilizao no se limita a parmetros de qualidade da gua, mas tambm aos requisitos e/ou efeitos no regime de utilizao dos caudais; - Funes que no alteram o meio hdrico podem constituir obstculos a outras adstries do recurso; - Os sete descritores utilizados no so redundantes e toda a tipologia de informao identificada pertinente instruo do problema.

A panormica geral das opes qualitativas de afectao dos recursos e dos custos funcionais alternativos patente nesta matriz de interferncias, que poder ser mais desenvolvida. No entanto os descritores genricos representados s abrangem uma faceta da problemtica de afectao da gua. H que ter em conta as caractersticas do SRH como suporte a estas actividades e transmissor de efeitos, os modificadores que possam atenuar ou eliminar as interferncias e elementos de valorizao das funes que

permitam comparar as alternativas de uso. H, por outro lado, que estabelecer formas de quantificao e comparao da informao que se pretende agregar em cada tipo de parmetro ou, pelo menos, critrios objectivos, unvocos representao.
84

e precisos de determinao da sua

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

4 .2.

A inventariao e descrio das funes associadas a uma bacia hidrogrfica

O planeamento da afectao do recurso gua implica, no s o conhecimento das funes instaladas e direitos adquiridos no cenrio zero ou situao de partida, como a sua monitorizao e controlo ao longo da vigncia do Plano. A programao de medidas, a persecuo de estratgias e a mobilizao de planos de contingncia implica a interaco permanente com o processo dinmico de utilizao do recurso, a preparao de estimativas de evoluo, a sua calibrao permanente e o ajuste do tipo de actuao aos desvios de comportamento real face ao estimado. A obteno de informao agregada sobre a ocupao actual das bacias hidrogrficas o primeiro problema que se levanta num contexto de ocupao anrquica e de dificuldade de acesso aos dados da administrao pblica. O dficit em fiabilidade, actualidade e consistncia dessa informao apenas a segunda dificuldade. A transformao dos dados existentes em informao sobre utilizao da gua dificilmente praticvel, mesmo atravs de clculos e subterfgios nos quais se perde muitas vezes a noo da dimenso percentual da incerteza associada. Dificilmente ser vivel fazer projeces com qualquer consistncia baseadas nesses dados. Por outro lado, o planeamento sectorial , na maior parte dos casos e quando existe, meramente terico e formal, representando, na melhor das hipteses, uma identificao de um potencial crescimento do sector. Referiu-se j a

inadequao do contexto poltico-econmico portugus ao planeamento. Esses obstculos reflectem-se em todo o planeamento sectorial, pelo que a transposio de planos eventualmente existentes para o planeamento de recursos hdricos pode no ter qualquer significado real. Neste panorama, a caracterizao das funes da gua numa unidade de planeamento e exceptuando-se empreendimentos de grande dimenso, s poder ter um valor muito relativo, atribuindo-se mais fiabilidade sua
85

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

reavaliao atravs de indicadores do estado do domnio hdrico que se referiro adiante. , no entanto, um esforo necessrio ao longo de todo o processo de planeamento o aprofundamento e disciplina do conhecimento sobre a utilizao da gua. Quanto s projeces, sobretudo a mdio-longo prazo, cr-se que a nica possibilidade tcnica o estabelecimento de mximos e mnimos aceitveis (baseados em limites fsicos ou mesmo estimados) e analisar as alternativas de actuao de contingncia nesses intervalos. Com esta relatividade de abordagem, tentam-se identificar, por funo, descritores sumrios e fontes de incerteza na caracterizao das utilizaes do recurso gua.
Outros descritores e um sistema de recolha sistemtica de informao adicional, sero necessrios para diagnstico e monitorizao das funes e ajuste contnuo do planeamento; no fazem, no entanto, parte do processo de afectao, no sendo, portanto, tratados neste mbito

4 .3.

Caracterizao geral e quantificao das funes

Alm dos requisitos volumtricos e qualitativos, a descrio de cada funo pode ser vista por diversas perspectivas, obtendo-se resultados diversos sobre a situao real e cenrios futuros, conforme o tipo de anlise, fontes de informao, critrios de projeco e segurana utilizados .
Exemplifica-se com uma descrio genrica da caracterizao geral de duas funes, que evidencia a inviabilidade de descrio por um nmero nico isto : duas equipas, trabalhando separadamente, muito improvavelmente chegariam a valores semelhantes sobre as necessidades presentes, e, muito menos, sobre as futuras. O abastecimento de gua domstico e a drenagem das guas residuais domsticas so fisicamente indissociveis - mas, para efeitos de planeamento, h divergncias significativas de abordagem que justificam o seu tratamento como funes distintas.

Abastecimento de gua domstico


No se tratando de uma funo muito consumptiva, o abastecimento de gua domstico tem requisitos de qualidade e fiabilidade que o tornam numa funo muito exigente, conflituosa com usos a montante, se suprida por gua superficial e com quase todos os usos consumptivos e eventualmente poluentes da mesma origem, se suprida por gua subterrnea. consensualmente reconhecida como a primeira em qualquer hierarquizao de funes da gua, condicionando, por isso, todo o 86

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

planeamento de uma bacia hidrogrfica. Os requisitos quantitativos, qualitativos e de fiabilidade de servios tendem a crescer com o desenvolvimento cultural e dos padres de qualidade de vida. Assumindo-se o acesso a esta funo como um direito humano fundamental, sobrepe-se o seu suprimento adequado, em caso de conflito, a qualquer outra afectao ou norma ambiental. Estes princpios so aceites pelo direito internacional, pelo que o abastecimento humano priorizado em qualquer partilha de direitos gua entre dois pases. Este estatuto requer especial cuidado no tratamento da incerteza associada estimativa e projeces dos requisitos para esta funo, sendo, por isso, adequada a considerao da combinao de hipteses mais desfavorveis de aumento quantitativo e qualitativo da procura e de degradao quantitativa e qualitativa da origem. A caracterizao do uso para abastecimento de gua domstico feita, em geral, atravs da quantificao da populao e tipo de agregado e atribuio de capitaes, segundo critrios usuais para projectos de abastecimento de gua. Os requisitos de qualidade da gua esto normalizados. No entanto, tm vindo a tornar-se cada vez mais exigentes, pelo que presumvel a continuao desta tendncia. O nvel de fiabilidade actualmente requerido para esta funo , actualmente, da ordem dos 97.5%. As capitaes mdias mensais so, em geral, mais altas no vero. Nalgumas zonas registam-se variaes sazonais de 1:5 ou superiores devidas populao flutuante. As pontas dirias devem ser suportadas pelas infraestruturas do sistema, pelo que no necessrio consider-las nos requisitos de captao. So geralmente assumidos como includos na capitao (no descriminadamente) os consumos de servios, equipamentos urbanos e de turismo, pequenas indstrias, estaes de servios, hospitais, bombeiros, rega de jardins camarrios e pblicos e outras utilizaes agregadas no tecido urbano e abastecidas correntemente por rede pblica (quando existe). So adicionadas estimativas de perdas do sistema de abastecimento; no entanto, sendo geralmente estas perdas calculadas em funo do projecto da rede, difcil estim-las no mbito do planeamento e sem sistemas instalados. Na prtica, valores de perdas de 30% da gua captada so frequentes em Portugal. As reservas de incndio, previstas num sistema de abastecimento de gua urbano, tm tendncia a ser esquecidas nos inventrios para planeamento. Julga-se que haveria vantagens de coerncia e monitorizao num detalhamento mais preciso da situao presente, que, em muitos casos, obtenvel dos servios municipalizados de abastecimento de gua. Em princpio, a caracterizao desta funo deveria separar o abastecimento humano do abastecimento industrial e servios consumptivos. Julga-se que, para efeitos de afectao de usos, esta funo pode ser descrita atravs do volume dirio a captar no dia anual de maior consumo, caudais mdios dirios em cada ms, requisitos de qualidade recomendvel e requisitos de fiabilidade. A agregao por freguesia parece exequvel e adequada. Uma segunda agregao por sistema de abastecimento (existente e

87

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

alternativas futuras) tambm necessria. Note-se que a agregao por sistema inclui as vrias funes abastecidas e os requisitos de captao, assim como a associao origem da gua, correspondem ao sistema. No entanto, este tipo de agregao insere-se na anlise de medidas alternativas, que uma componente do processo de planeamento diferente da caracterizao das funes. Estes parmetros deveriam ser divididos em parcelas correspondentes s diversas funes servidas, designadamente: - abastecimento domstico, comrcio e escritrios - indstria agro-pecuria - indstria transformadora e servios com uso de gua no processo - servios autrquicos - hospitais e estabelecimentos de sade - outros (identificados) Esta desagregao tem objectivos de sistematizao e anlise, sendo no entanto mandatria para o tratamento dos mesmos elementos em relao s guas residuais - as caractersticas qualitativas so muito divergentes.

a) Situao actual Um inventrio da instalao e caracterizao dos servios na situao de partida do plano poder ser obtidos pela combinao e cruzamento de diversos processos: O clculo baseado em populaes e capitaes tal como exposto acima Estatsticas da percentagem de populao servida (censos, resultados agregados por freguesias - resultados provisrios e definitivos) Estatsticas de nmero de alojamentos com gua (censos), comparados com nmero de contadores (SMAS) associado ao nmero mdio de habitantes por alojamento. Estatsticas de gua captada e distribuda pelos servios. Anlise de registos dos sistemas de facturao da gua (h, muitas vezes, sistemas de facturao separados para clientes domsticos, indstrias e servios). Anlise de registos de falhas ao abastecimento (SMAS) e do controlo laboratorial no ponto de captao (SMAS, DRARNs, Servios de Sade). Caractersticas e dados de projecto de abastecimento de gua e recolha de guas residuais. Comparaes entre povoaes semelhantes e inquritos indirectos. Planos Directores Municipais. Resultados de inquritos sobre saneamento bsico.

Do cruzamento destes dados ressaltaro, forosamente, incongruncias e incompatibilidades, permitindo, no entanto, despistar erros, calibrar as fontes de dados e estabelecer intervalos de incerteza.

b) Projeces
Riscos de insustentabilidade (mesmo local) de suporte a uma futura procura desta funo so riscos inaceitveis em planeamento de recursos hdricos.

88

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

, por esta razo, justificvel uma sobreavaliao da capitao, crescimento populacional e requisitos de qualidade at um mximo fisicamente possvel e a sua projeco no tempo para perodos consideravelmente superiores vigncia do plano. O maior nvel de desagregao das projeces de populao , em princpio, o concelho, o que permite comparaes com os PDMs. Defende-se, por isso, a utilizao de distintos intervalos de requisitos para abastecimento de gua no processo de planeamento: - Intervalos de valores provveis, correspondentes a um abastecimento a 100% da populao e a intervalos de crescimento assumido como normal dos parmetros, para a identificao dos sistemas base. - Valores limite, correspondentes aos mximos possveis e a uma qualidade ptima, para dimensionamento das reservas de recurso a preservar para este fim, estabelecimento dos limites de crescimento dos sistemas e preparao de estratgias de contingncia.

Recolha e deposio de guas residuais domsticas e drenagem de guas pluviais urbanas:


A caracterizao desta funo feita frequentemente a partir dos clculos feitos para o abastecimento de gua, admitindo o retorno de 80% do caudal abastecido, com a mesma distribuio temporal e cargas per capita de componentes fsico-qumicos e biolgicos estimadas com base na literatura disponvel. Em projecto, consideram-se tambm caudais adicionais devidos a infiltrao e, quando pertinente, drenagem de guas pluviais. Note-se que este tipo de estimativa no adequado caracterizao desta funo para efeitos de planeamento, porque: So apenas considerados os factores de alterao da qualidade provenientes da utilizao domstica, enquanto que as capitaes volumtricas se destinam a suprir simultaneamente outras funes, cuja composio de guas residuais diversa. Se a caracterizao das restantes funes - designadamente industrial e prestao de servios - adequada, as guas residuais provenientes so contadas em duplicado. Se so omitidas as unidades incorporadas no tecido urbano, a caracterizao da carga poluente das guas residuais delas provenientes omissa ou inadequada.

Parece, por isso, mais adequado caracterizar individualmente as diversas funes, tratando separadamente, nas guas residuais domsticas, as componentes de caudal (caracterizado em termos de distribuio temporal e probabilidade de ocorrncia de mximos e mnimos) e a carga poluente, caracterizada atravs dos parmetros adequados e intervalos de variao admissveis. Os critrios de agregao so semelhantes aos referentes ao abastecimento de gua. As guas pluviais tero de ser objecto de caracterizao prpria e separada, a compatibilizar com a forma de tratamento da ocorrncia natural da gua. Corre-se o risco de contabilizao da precipitao em duplicado, e/ou de omisso das alteraes qualidade e transporte slido das guas pluviais urbanas.

89

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

a) Situao actual
A caracterizao poder ser feita em paralelo com a do abastecimento domstico e utilizando as fontes referidas. Informao eventualmente disponvel sobre caracterizao da qualidade das guas residuais, em alguns sistemas relevantes, pode auxiliar a determinao e variabilidade da composio e a detectar tipologias de entidades eventualmente omissas na inventariao das funes instaladas.

b) Projeces
O critrio de projeces de evoluo da rejeio de guas residuais domsticas no idntico ao preconizado para o abastecimento de gua, visto que altamente improvvel uma alterao significativa da carga per capita e relativamente irrelevante, numa unidade de planeamento de recursos hdricos, um aumento importante dos caudais rejeitados. Um aumento imprevisto e muito significativo de guas residuais domsticas reflectir-se-ia directamente nos sistemas de colecta e tratamento, mas no teria, em princpio, interferncias significativas nas restantes utilizaes da bacia. Julga-se, por isso, que adequado e apesar da aparente inconsistncia, considerar valores limite muito mais altos para a projeco de abastecimento de gua que para a projeco da evoluo das guas residuais.

90

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

5 . AVALIAO DAS DISPONIBILIDADES


5 .1. Disponibilidade e ocorrncia

Define-se, no mbito desta dissertao, disponibilidade real em recursos hdricos como o caudal passvel de ser adstrito a utilizaes, associado a determinada rea geogrfica e a determinada garantia de fornecimento. Isto , o caudal livre para licenciamento de utilizaes, no conflituoso com direitos de uso adquiridos ou programados, nem com a preservao de padres ambientais previamente estabelecidos.
Incluem-se nos direitos de uso adquiridos no s as licenas, alvars ou concesses, mas tambm os direitos segurana e sade pblica, ao usufruto de bens pblicos - tais como as praias, as margens e a paisagem e outros, institudos por lei ou por uso consuetudinrio, que, sendo ou no objecto de regulamentao, possam ser legitimamente assumidos como direitos de cidadania ou de usufruto de propriedade privada.

Em sentido restrito, s considerada disponvel a gua com qualidade adequada aos usos correntes mais exigentes - abastecimento humano, recreio com contacto directo, rega de hortcolas - e cuja probabilidade de existncia instantnea no local de captao alta (por exemplo superior a 95%). Distingue-se da disponibilidade real a disponibilidade potencial, definida como o caudal excedente da disponibilidade real, que seja vivel tornar utilizvel atravs de medidas de gesto: estruturais - sistemas de regularizao, de armazenamento ou de tratamento - ou no estruturais - optimizao ou alterao dos sistemas de explorao. No se considera disponvel a gua cujo direito de uso tenha sido adstrito atravs de alvar de uso ou concesso, nem a que esteja reservada por condicionantes ambientais ou de sustentabilidade. Considera-se ainda uma alternativa de disponibilidade condicionada (que teria de ser descrita, caso a caso) que abrange a gua cuja qualidade s permita a utilizao para fins menos exigentes e ainda aquela que estando adstrita, pode

91

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

ser partilhada como "bem pblico". 5 .2. Restries ambientais disponibilidade

A considerao crescente da "dimenso ambiental" da gua tem vindo a impr restries sua disponibilidade para afectao a utilizaes. Estas restries, por vezes de imposio externa - CE, acordos internacionais tm a particularidade de surgir geralmente como "imprevistos" e raramente terem sido objecto de anlise detalhada os seus custos econmicos indirectos. Incluem-se nesse tipo de restries zonas com regras de preservao especial - por exemplo zonas sensveis (nutrientes), que impem restries especficas, ou, como a Rede Natura, que inviabiliza grande parte das tipologias de utilizao. Um caso especial e de particular importncia no planeamento dos recursos hdricos o "caudal ecolgico" (Refere-se aqui a designao "legal" e no a "tcnica" - caudal ambiental - porque, neste mbito, se trata da restrio legal e no da avaliao de impactos). Num curso de gua que no disponha de um sistema robusto de regularizao sazonal, os valores "clssicos" do caudal ecolgico so fortemente

competitivos com as utilizaes de estiagem. Em Portugal no existem normas de fixao deste valor, embora a obrigatoriedade desta restrio esteja estabelecida pelo DL 46/94. Actualmente estabelecido por arbtrio do

licenciador do uso da gua, geralmente como percentagem do caudal mdio anual, no havendo uniformidade nacional de critrios. Prev-se o estabelecimento de critrios, por bacia hidrogrfica, no mbito da elaborao dos planos de recursos hdricos. A compatibilizao com as

utilizaes licenciadas (especialmente as que dispem de obra de reteno hidrulica) ser um dos problemas a resolver no processo de planeamento. A quantificao do "caudal ecolgico" um dos mais complexos e curiosos problemas de interseco das dimenses da gua, porque est no centro de conflitos de interesses e de valores e a instruo tcnica da questo complexa e exige estudos detalhados.
92

Esta dificuldade tcnica tem sido

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

pretexto para simplificao do problema, remetendo-se para estudos futuros a responsabilidade de uma deciso sobre a qual ser impossvel obter consensos. Actualmente e at fixao de um critrio, as disponibilidades hdricas de estiagem so "indeterminadas", ou legalmente estabelecidas, casuisticamente, por qualquer dos tcnicos adstritos ao licenciamento. 5 .3. Descritores do estado do domnio hdrico

A caracterizao do domnio hdrico, para efeitos de suporte e monitorizao do planeamento, tem de se basear num sistema de descritores. Apresenta-se, nos quadros 2.3 e 2.4 um exemplo de descritores de estado "principais" possveis para os rios e aquferos. Estes descritores incidem nas caractersticas gerais do domnio hdrico objecto do plano (que no inclui o domnio hdrico martimo) e correspondem, naturalmente, a uma distribuio geogrfica de recolha de informao. Alm dos descritores provenientes das redes correntes de monitorizao hidromtrica, de qualidade, piezomtrica - associados a colheitas de dados contnuas ou sistemticas, incluram-se outros descritores, referentes a informao menos varivel, mas que tambm necessria avaliao do estado do domnio hdrico e ao controlo das suas alteraes durante a vigncia do plano. Tentaram reduzir-se os descritores principais ao que se julgou o mnimo indispensvel para instituio de rotinas de acompanhamento do plano, dado que esta monitorizao ter custos logsticos e exigir organizao e recursos. No entanto, a instituio destes descritores implica uma cobertura territorial de monitorizao do domnio hdrico que no existe actualmente, incrementando, por isso, os custos de planeamento. Estes descritores incidem apenas no "estado do sistema" e pressupem que exista monitorizao das condies de fronteira ou da "exposio" do sistema. Alguns parmetros - como, por exemplo, precipitao e evapotranspirao 93

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

esto "sobre" a fronteira do sistema, podendo ser considerados internos ou externos. So, no entanto, sempre necessrios ao seu controlo.

A ligao entre as "funes" e o "recurso" ter de abranger a anlise dos efeitos e requisitos de cada funo expressos em descritores do recurso. Em paralelo h a considerar factores muito relevantes que no so tratados no mbito desta dissertao, destacando-se: . os modificadores - infraestruturas e medidas no estruturais associados funo ou ao recurso; . as alteraes estruturais ao domnio hdrico no associadas a funes da gua, mas que afectam o estado do SRH, tais como estradas, artificializao de linhas de gua, diques, movimentos de terra, cais, pontes, impermeabilizaes de terreno.

94

PARTE II - O BALANO HDRICO NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

QUADRO 2.3 - DESCRITORES PRINCIPAIS: RIOS


COMPONENTE
GUA

DESCRITOR
Regime de escoamentos

COLHEITA

OBJECTIVO Avaliao/controlo da distribuio e variaes geogrficas e temporais dos nveis e caudais; Controlo caudais ecolgicos e "de reserva".

LEITO

MARGENS

Contnua; Registador de Nveis e Descarregador ou medio sistemtica de caudais Qualidade (fsico- Sistemtica; Amostragem; qumica e Parmetros biolgica) fsicos, qumicos e biolgicos Morfologia Espordica: topografia e batimetria Composio Espordica: sondagens, geolgica amostragem, anlise fsica e qumica Morfologia Espordica: topografia Composio Espordica: sondagens, geolgica amostragem, anlise fsica e qumica Cobertura vegetal Sazonal; Levantamento de campo Ocupao

Avaliao/controlo da distribuio, variaes geogrficas e temporais das cargas e das concentraes; Avaliao/controlo de poluio; Controlo dos objectivos de qualidade. Avaliao/controlo de sedimentao e eroso, condies hidrulicas do rio. Avaliao/controlo de sedimentao e eroso e relacionamento com regime de sedimentos.

Avaliao/controlo de sedimentao e eroso. Avaliao/controlo de sedimentao e eroso e relacionamento com regime de sedimentos.

Avaliao/controlo de sedimentao e eroso; alteraes infiltrao, ecossistemas, paisagem.

Avaliao/controlo de sedimentao e Espordica: Levantamento de eroso; alteraes infiltrao, ecossistemas, paisagem. campo Avaliao/controlo de sedimentao e eroso. Avaliao/controlo de transporte e poluio. regime de

SEDIMENTOS

Volumes, composio fsica Composio qumica Regime de transporte ECOSSISTEMAS Fauna

Sistemtica; Amostragem; Sistemtica; Amostragem; Sistemtica; Medies Sazonal; Levantamento de campo Flora Sazonal; Levantamento de campo Microorganismos Sistemtica; Amostragem;

Avaliao/controlo de sedimentao e eroso. Avaliao/controlo do ecolgico e biodiversidade. Avaliao/controlo do ecolgico e biodiversidade. equilbrio

equilbrio

Avaliao/controlo do equilbrio ecolgico e biodiversidade; Avaliao/controlo de qualidade da gua.

95

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

QUADRO 2.4 - DESCRITORES PRINCIPAIS: AQUFEROS


COMPONENTE
GUA

DESCRITOR
Nveis, recarga

COLHEITA

OBJECTIVO
Avaliao /controlo recarga e potencial. do regime de

Contnua: piezometria Qualidade Sistemtica; (fsico-qumica e Amostragem biolgica) Espessura Pontual: sondagem

Avaliao /controlo da distribuio e variaes geogrficas e temporais das cargas e das concentraes; Avaliao /controlo de poluio. Avaliao /controlo de alteraes infiltrao e regime de recarga; Avaliao de vulnerabilidade poluio.

PERFIL GEOLGICO (CAMADAS PERMEVEIS E IMPERMEVEIS)

Profundidade

Pontual: testes

Avaliao /controlo de alteraes infiltrao e regime de recarga; Avaliao de vulnerabilidade poluio.

Composio geolgica

Permeabilidade

Avaliao /controlo de alteraes Pontual: infiltrao e regime de recarga; sondagens, Avaliao de vulnerabilidade poluio. amostragem, anlise fsica e qumica Avaliao /controlo de alteraes Pontual: infiltrao e regime de recarga; testes Avaliao de vulnerabilidade poluio.

SUPERFCIE

Cobertura solo Ocupao

do Espordica: Levantamento de campo Espordica: Levantamento de campo

Avaliao /controlo de alteraes infiltrao e regime de recarga; Avaliao /controlo de riscos de poluio. Avaliao /controlo de alteraes infiltrao e regime de recarga; Avaliao /controlo de riscos de poluio.

96

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

98

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

1 .PLANEAMENTO TCNICO E INSTITUCIONALIZAO


1 .1. O Planeamento implementvel

H uma grande distncia entre a obteno de um documento de plano relatrio de anlise, diagnstico, desenho de cenrios e preconizao de medidas - e a implementao do seu contedo. Na prtica, verifica-se que so mltiplas as experincias de estudos deste gnero cuja vida til terminou com a publicao do relatrio. Este, aps um breve protagonismo, por vezes meditico, permaneceu nas bibliotecas at se tornar obsoleto face evoluo do objecto do plano. Identificaram-se j diversos factores influentes na qualidade deste estudo e condies do contexto poltico-econmico e ambiental em que decorre que dificultam a sua adequao e aceitabilidade. questes fundamentais: Ser possvel o planeamento de um recurso econmico como a gua num sistema de economia de mercado com caractersticas liberais (num pas integrado na CE)? Ser possvel uma gesto planeada dos Recursos Hdricos no contexto portugus? Que tipo de planeamento possvel e que esperar (ou exigir) do planeamento? Quais os requisitos do processo de planeamento necessrios sua viabilidade de implementao? No parecendo questes resolveis apenas atravs de uma anlise terica, procurou-se comparar o cenrio portugus com experincias de outros pases. Mas a pesquisa bibliogrfica sobre prticas conseguidas de Permanecem, no entanto, as

planeamento dos recursos hdricos que pudessem servir de paralelo ao processo agora em curso em Portugal foi pouco frutfera.

99

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

As experincias no mbito dos sistemas de economia planificada fazem parte da prpria lgica do sistema poltico-econmico e interligam todos os sectores de interveno do Estado, sendo por isso difcil estabelecer paralelos com um plano sectorial isolado. Encontraram-se referncias a muitos casos de planos tcnicos de recursos hdricos em bacias hidrogrficas e algumas vezes, a projectos de

implementao de medidas a eles associados mas, aparentemente, no uma prtica corrente a gesto dos recursos hdricos fundamentada num sistema de planeamento integrado. A pesquisa particularmente dificultada pela escassez de bibliografia sobre a organizao e o funcionamento na prtica da gesto da gua em cada pas e a tendncia de relatar as linhas gerais da "concepo terica" do sistema e no a sua institucionalizao e grau de funcionamento. Muitos Pases dispem de Lei da gua, polticas, programas e sistemas de afectao dos recursos hdricos, incorporados ou no em polticas e programas ambientais. Espanha preparou, ao longo de cerca de quinze anos, uma

proposta de plano, que se encontra, desde 1992, em fase de discusso. Frana, Inglaterra, Alemanha, administram a gua por bacia hidrogrfica e esta administrao suportada por alguma forma de planeamento. Muitas destas experincias so referidas como "planeamento dos recursos hdricos", sem corresponder a uma gesto integrada suportada por um sistema de planeamento abrangente das vrias funes da gua e do controlo do seu estado: ou porque apenas algumas funes ou regies so abrangidas, ou porque est estabelecido de facto um sistema de planeamento integrado, mas no entrou em vigor, isto , no existe plano aprovado que suporte as vrias facetas de interveno na gua. S se conseguiram referncias, na CE, sobre uma nica experincia integrada em funcionamento : o caso dos Pases Baixos. Aprofundando-se um pouco a pesquisa sobre esse sistema, verifica-se que a concepo holandesa de planeamento diverge muito do conceito esttico de estudo que caracteriza outras idealizaes do processo.

100

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Mas insere-se num sistema institucional muito particular, num contexto em que a cultura de cidadania abrange, desde a idade mdia, a organizao da sociedade na sua relao com a gua. Se esta condio indispensvel

institucionalizao do planeamento dos recursos hdricos numa economia de mercado, as questes acima levantadas continuam sem resposta. Admite-se, como hiptese, que as respostas primeira e segunda questo so afirmativas, e, nessa base, procura-se a soluo para o terceiro e quarto problemas. Embora, nos anos 80, o planeamento dos recursos hdricos tenha sido entendido sobretudo como um processo de optimizao de um sistema, Savenije, 1996, refere dois obstculos a esta abordagem: a incerteza e o conflito de interesses. Acrescenta-se uma terceira: o conflito de valores. Desenvolveram-se processos de incorporao de alguns tipos de incerteza nos modelos de optimizao e estabeleceram-se mtodos de comparao de prejuzos e benefcios de natureza diferente. No entanto, trata-se, geralmente, da incorporao de assunes subjectivas no processo de optimizao; Estes parmetros so avaliados pela equipa de plano, ou, na melhor das hipteses, so obtidos valores mais ou menos consensuais em determinado momento e regio atravs de mtodos sofisticados de consulta e agregao. No obstante o interesse destas novas abordagens que detalham e aprofundam a anlise do sistema, em muitos casos o aumento de estudos de detalhe no compensado por melhorias equivalentes de adequao da deciso s condies reais no momento da sua implementao: - O aprofundamento do conhecimento sobre o presente nem sempre se traduz numa melhor previso do futuro; - O tempo e custos da investigao auxiliar penalizam o processo de planeamento, podendo provocar atrasos na implementao de medidas no compensados pela adequao dessas medidas; - Alteraes ao ambiente poltico reestruturam a ponderao dos interesses em conflito;
101

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

- Alteraes scio-econmicas e inovaes tecnolgicas traduzem-se em redimensionamentos da procura da gua; - A valorizao dos usos alternativos (em ltima anlise, pelo decisor) evolui com todos estes factores e ainda com o ambiente cultural do instante e contexto em que se insere. Um processo de planeamento tanto mais adequado quanto proporciona, em cada momento, a implementao da melhor medida para o estado dos parmetros relevantes durante a vida til da medida. Por outro lado, as principais decises so avaliadas por critrios polticos, que gerem os conflitos de interesses e atribuem valores a oportunidades alternativas por razes que no se fundamentam em conhecimento tcnico. A capacidade de implementao depende do sistema institucional e legal, dos recursos disponibilizados, da vontade e fora poltica para a sua instalao e aplicao. Nesta perspectiva, um documento tcnico excelente em determinado momento sob o ponto de vista de conhecimento do sistema, modelao das relaes e optimizao dos processos de seleco de alternativas, no conduz necessariamente (no conduz muito provavelmente) implementao, no prazo pr-determinado, das medidas seleccionadas. No tambm garante de que no momento de aplicao as medidas sejam adequadas. Procuram-se, neste estudo, formas de conduo do processo tcnico de instruo da deciso que o adequem dinmica do sistema em que se insere e s caractersticas polticas e institucionais da tomada e implementao da deciso necessria persecuo dos objectivos do planeamento. Focou-se j a importncia de articulao do processo tcnico de planeamento com os sistemas de deciso e de administrao e as suas implicaes na transmisso de informao e procura dos formatos adequados de comunicao e dilogo. Continuando a incidir sobre a afectao dos recursos, focam-se agora as formas processuais de adequao ao ambiente dinmico de incerteza, de conflitos de interesses e de valores, decorrente da preparao de decises cuja
102

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

implementao deferida no tempo. A formalizao da incorporao da incerteza e do tratamento dos conflitos de interesses na anlise de sistema tm sido objecto de numerosos trabalhos de investigao, sobretudo nas dcadas de 80 e 90. No tem sido, no entanto, to rpida a evoluo institucional, processual e logstica, e, por isso, os modelos tericos so muito dificilmente utilizveis e absorvveis pelos sistemas reais . Entre outros, so difceis de articular os seguintes aspectos: Instruo da deciso Deciso (Executiva, Judicial, Legislativa) Antecipao Conhecimento Anlise de sistema Monitorizao Actualizao/Correco Planeamento Implementao Processo Tcnico Processo Poltico Processo Institucional Comunicao Informao Deciso Implementao
(instalao/licenciamento/fiscalizao/financiamento)

Suporte (tcnico / legislativo / institucional / informao) Equipas tcnicas Pblico Decisores Utilizadores (Comunicao/ Participao /Envolvimento) Abordagem analtica Abordagem sinttica As deficincias de comunicao e de informao (incluindo monitorizao, modelao, calibrao e actualizao) assim como a inadequao dos processos e dos sistemas de deciso e de administrao podero constituir obstculos inultrapassveis a um planeamento implementvel. A delimitao de fronteiras entre as dimenses da gua, sendo apenas formal, deixa em aberto, na anlise de sistema, uma infinidade de variveis no controladas que com ele interacionam. s dimenses scio-econmica e ambiental que esto associados os principais conflitos de interesses e valores,
103

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

de facto determinantes das decises e da sua viabilidade e oportunidade de execuo. A componente tcnica do planeamento dos recursos hdricos foca apenas uma parte do sistema. Debate-se, nesse horizonte limitado, com a inviabilidade de uma abordagem analtica exaustiva do presente e com a impossibilidade de verificao e calibrao dos modelos que delineiam os cenrios futuros. competncia das equipas tcnicas a abordagem metodolgica desta problemtica (conhecimento - previso - ajuste), a procura, anlise e

comunicao das formas de actuao tecnico-economicamente viveis, dos seus requisitos, efeitos, riscos, fiabilidade e interaces. O ajuste das metodologias, processos e fluxos de informao amplitude e dinmica do sistema em anlise tambm funo do corpo tcnico adstrito. Trata-se, essencialmente, da instalao de um processo dinmico e cclico de modelao - calibrao - verificao - remodelao - comunicao que envolve considerveis fluxos de informao e contnuos ajustes das hipteses e modelos iniciais. 1 .2. A componente tcnica do planeamento como funo de

informao A comunicao e a instruo da deciso desempenham papel fulcral no planeamento tcnico, requerendo um cuidado estabelecimento e adequao dos interfaces: entre o suporte institucional de cada uma das trs dimenses da gua entre tcnicos, polticos, opinio pblica e investidores entre as equipas tcnicas e os utilizadores da gua entre as funes de planeamento e as de administrao entre concepo e realizao (implementao, explorao, fiscalizao, manuteno)

104

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

entre as diferentes reas tcnicas e cientficas entre a tecnologia, o direito e as cincias sociais e econmicas e em cada intervalo de tempo a garantia de que assegurada a continuidade, a coerncia conceptual e de actuao entre o passado, o presente e o futuro. Sob o ponto de vista de anlise de sistema e considerando agora os fluxos de informao, a componente tcnica do planeamento apenas um mdulo que processa e troca continuamente informao processada com os outros mdulos do sistema. Trata-se de um mdulo de caractersticas especiais, no s porque trabalha com informao j agregada proveniente de muitos outros mdulos, como porque gera informao (sobre o futuro) que condiciona o funcionamento dos restantes mdulos. Uma outra caracterstica tpica, que no facilita a

integrao deste mdulo especial, a contnua transformao da informao produzida: a descrio de um mesmo momento e um mesmo fenmeno no s mltipla (cada presente gera vrios futuros) como se altera ao longo do tempo (as imagens do mesmo perodo futuro modificam-se e detalham-se). Evidenciam-se nesta perspectiva alguns pontos crticos na concepo do mdulo planeamento tcnico: os mtodos de gerao e reviso dos futuros os fluxos de informao a sincronizao dos ciclos anlise - projeco - deciso implementao - correco resposta do sistema os protocolos de intercmbio de informao com os restantes mdulos O mdulo planeamento tcnico ocupa uma posio central nos circuitos de informao do sistema, porque o processo cclico de sincronizao o coloca simultaneamente a jusante e a montante dos fluxos de informao dos restantes mdulos. Este mdulo alimentado por informao recebida do
105

com a realidade e com o ritmo de

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

exterior que, aps processamento e cruzamento, d origem no s instruo tcnica das decises sobre recursos hdricos, como ao intercmbio da informao agregada entre mdulos sectoriais. Estabelecem-se assim interdependncias que reflectem na qualidade do planeamento disfunes do fluxo de informao colhida e interpretada pelos muitos mdulos relacionados. O mdulo de planeamento tcnico tende a potenciar e agravar as disfunes de informao, visto que a re-processa e reajusta, em funo dela, modelos cujos resultados se destinam tomada de decises com efeitos na actuao e tipo de transformao produzida nos mdulos externos. Este efeito agravado pela potencial distribuio de conhecimento distorcido, isto , imagens agregadas de um enquadramento falseado que pode induzir outros agentes a actuao inadequada. Esta posio crucial no circuito de informao induz associao inevitvel do planeamento tcnico com o centro de conhecimento agregado sobre o objecto do plano. Cruzando-se aqui os fluxos de informao sobre os mltiplos mdulos que directa ou indirectamente se relacionam com a gua, cada um deles espera em troca dos dados fornecidos uma imagem inteligvel e agregada do estado actual e previsvel dos recursos e das condicionantes e potenciais de futura utilizao. Nem a funo de instruo da deciso nem a de centro de conhecimento so compatveis com uma concepo isolada e esttica do planeamento tcnico. Referiram-se j factores de enquadramento que induzem ao isolamento destas funes, considerando-se que invivel a sua adequada integrao no sistema portugus sem uma profunda anlise e revitalizao da poltica e prtica institucional. No cabendo a dimenso desta anlise no mbito de uma dissertao de mestrado, sublinha-se apenas a relevncia do desenho adequado dos protocolos de comunicao: os fluxos, sistemas de confirmao, validao, interpretao e

106

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

complementao da informao que entra no mdulo de planeamento determinante da qualidade do trabalho produzido; a comunicao da informao que sai - cenrios, anlises de alternativas potenciais e restries tcnicas associadas aos processos de instruo de deciso - o prprio objectivo da componente tcnica do planeamento. Esta comunicao

particularmente dificultada pela diversidade de preparao tcnica dos decisores e dos restantes intervenientes que devero discutir, informar e decidir sobre os elementos disponibilizados. Os

processos e protocolos de transmisso do conhecimento assumem importncia paralela da procura e qualidade desse conhecimento, visto que sobre os elementos percebidos que a deciso discutida e ponderada. A concepo esttica do planeamento modernamente muito contestada, opondo-se-lhe, sob o ponto de vista metodolgico, tcnicas de tratamento da incerteza e gesto do risco que incorporam um reajuste progressivo da adequao dos modelos e projeces realidade e, sob o ponto de vista processual, o planeamento rolante. So mtodos cuja aplicao ao

planeamento da gua recente, mas que tm vindo a suscitar interesse crescente e cuja associao permite uma abordagem do planeamento dos recursos hdricos consentnea com a dinmica e complexidade de deciso caractersticas deste sistema. Esta abordagem adequa-se participao da diversidade dos intervenientes e tem sido desenvolvida em simultneo com refinamento dos protocolos de comunicao, com o objectivo de reduzir as perdas de informao nos processos de divulgao, de discusso e de instruo da deciso. No so removveis, pelas equipas tcnicas adstritas ao planeamento dos recursos hdricos, os mltiplos obstculos institucionais, processuais e do enquadramento poltico e scio-econmico que distorcem o desenvolvimento de um planeamento adequado e implementvel. Mas funo do corpo

tcnico e cientfico incutir ao processo as caractersticas necessrias


107

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

produo da melhor instruo possvel do processo de deciso. Compete-lhe, tambm, a produo e comunicao de imagens precisas e realistas do sistema de recursos hdricos, correspondentes ao estado do conhecimento em cada momento do processo e assegurar a transmisso, a todos os envolvidos na instruo e discusso de alternativas, da informao necessria a um completo esclarecimento dos problemas em anlise. Aborda-se, em seguida, a adequao dinmica do planeamento, mencionando algumas formas metodolgicas de incorporao da incerteza e apresentando as principais caractersticas do planeamento rolante, processo actualmente em uso e aperfeioamento no Reino dos Pases Baixos. Refere-se, depois, a anlise da deciso, com o intuito de separar as competncias tcnicas das restantes e identificar algumas caractersticas do processo que permitam discutir e aumentar a qualidade e oportunidade das decises.

108

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

2 . INCERTEZA E RISCO
2 .1. Planeamento, incerteza e o valor lgico da informao

extensvel a toda a actividade de planeamento a definio por algum usada para economista: um condutor de olhos vendados, seguindo as instrues de algum que olha pelo vidro de trs. Mas: ainda que os futuros no sejam predizveis, eles so frequentemente criados pelas decises do presente (Vlachos, 1983). Entre estas duas certezas - a incipincia do desenho do futuro pelo modelo do passado e a relao de causalidade entre as decises de hoje e o desenrolar dos acontecimentos futuros - desenvolve-se o processo de planeamento. O planeamento , por excelncia, um processo de deciso em ambiente de incerteza. O desconhecimento do futuro a principal causa de incerteza; mas o prprio conhecimento do estado presente de um sistema complexo e aberto como o de recursos hdricos muito deficiente. Corresponderia, na metfora do condutor, viso atravs de um vidro traseiro completamente embaciado. E a um mais imperfeito modelo do presente correspondem erros propagados prpria modelao dos fenmenos determinsticos e contnuos, distorcendo ainda mais a perspectiva dos futuros possveis. Carmo Vaz, 1984, define incerteza como a realizao potencial de acontecimentos diferentes dos esperados". O termo usado na linguagem corrente e em artigos tcnicos num sentido mais lato, aplicando-se a conhecimento incompleto, a informao cuja validade posta em dvida, a informao inexacta e a hipteses no confirmadas. Para efeitos desta apresentao, diz-se que determinada informao incerta se no se lhe pode aplicar objectivamente o valor lgico verdadeira, nem demonstrvel a valorizao lgica de falsa. Considera-se, assim, informao incerta a atribuio de valores a parmetros
109

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

ou variveis a que sejam aplicveis, na linguagem corrente, os termos aproximadamente, cerca de, possivelmente, provavelmente, estimado, plausvel. A descrio de uma varivel pelo conjunto de todos os valores que ela pode assumir considerada uma informao verdadeira, designando-se esse conjunto por incerteza associada determinao e a dimenso desse conjunto por grau de incerteza associado varivel. A descrio da mesma varivel por um subconjunto de todos os valores possveis uma informao incerta e a descrio por um valor exterior a esse conjunto uma informao falsa. Em muitos casos, a incerteza de uma informao pode ser levantada - atravs de uma anlise de detalhe, por experimentao ou apenas com a passagem do tempo - assumindo ento esta informao o valor verdadeira ou falsa. A avaliao de uma informao como incerta contm sempre a admisso de que ela potencialmente falsa. Esta noo qualitativa de informao incerta aplica-se a grande parte do conhecimento sobre o qual so geralmente concebidas e fundamentadas as propostas de decises incorporadas num documento de plano de recursos hdricos. Destaca-se que prtica corrente (em contextos tcnicos e no tcnicos) a utilizao e publicitao de informao incerta que no sendo

comprovadamente falsa, possivelmente tambm no verdadeira. O planeamento dos recursos hdricos fundamenta-se numa anlise de sistema e no processamento de uma vastssima gama de variveis, maior parte das quais esto associados, irremediavelmente, graus de incerteza. O tratamento progressivo das variveis associadas aos seus graus de incerteza condio essencial obteno de informao verdadeira para instruo do processo de deciso. Exceptuam-se, naturalmente, os casos em que o grau de incerteza no considerado significativo.

110

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

2 .2.

As fontes de incerteza e o papel do imprevisto

A determinao das variveis relevantes para a caracterizao do estado do sistema de recursos hdricos e da sua utilizao e para a avaliao dos efeitos de eventuais medidas na generalidade afectada de incerteza. Na caixa 3.1 apresentam-se exemplos de fontes de incerteza e imprevisto relevantes em gesto dos recursos hdricos.

Exemplos de fontes de incerteza e imprevisto


Fontes de incerteza nos "cenrios de fronteira" do planeamento: Cenrios hidrolgicos: ocorrncia de secas e cheias catastrficas; variabilidade hidrolgica. Cenrios econmicos e financeiros: preos dos servios, da energia, taxas de cmbio, inflaco. Cenrios polticos: mudanas de sistema poltico, de governo, de polticas econmicas, sectoriais ou de administrao do territrio, a opo entre "alguma gua para todos" ou "muita gua para alguns", servios privatizados ou pblicos, subsidiados ou no, relaes com pases fronteirios sobre bacias partilhadas. Cenrios tecnolgicos: Capacidade para desenvolver os recursos por determinado preo e com determinada eficcia depende da tecnologia disponvel. Savenije, 1996

Exemplos de acontecimentos histricos no previstos afectando os recursos hdricos


Instrumentao medidora de baixas concentraes de componentes sintticos orgnicos e outras substncias; Mudanas estruturais no fornecimento de energia (centrais nucleares); Novos dados sobre efeitos na sade e subida de padres de qualidade da gua; Definies de segurana para incluso de restries baseadas em conceitos ecolgicos; Imposio de regras sobre participao pblica no planeamento e crescente conflito de resistncia construo. Goodman et al., 1991

Caixa 3.1 A incerteza associada caracterizao do estado presente do sistema e suas utilizaes , na maior parte dos casos, teoricamente supervel atravs de

111

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

recolha de dados e anlises de detalhe. , no entanto, invivel na prtica obter toda a informao sobre determinado instante com preciso e detalhe. H, por isso, que decidir, caso a caso, sobre a pertinncia e viabilidade da persecuo de estudos especiais e efectuar uma seleco com base em critrios de custo-eficcia. So decises tcnicas, que envolvem a ponderao do incremento da qualidade da informao-resultado face ao tempo e custos da reduo da incerteza da informao de base. Tm sido desenvolvidos diversos mtodos

de suporte a esta ponderao, tais como a anlise de sensibilidade e o mtodo de valor da mudana. A incerteza sobre o futuro inerente ao processo de planeamento. Afecta as variveis condicionantes do estado do sistema, as condicionantes da procura e toda a envolvente da avaliao dos efeitos de eventuais medidas. Pretendendo-se comparar os diferentes futuros funo de diferentes tipologias de actuao, necessrio estabelecer premissas de possveis evolues nas quais so simuladas as medidas alternativas. Os diferentes futuros so construdos com base no que se conhece do passado, admitindo a continuidade dos processos e, em geral, futuros muito semelhantes ao presente. o que se chama a construo de cenrios por projeco das variveis em diferentes horizontes. O estabelecimento das funes de projeco , naturalmente, uma fonte de incerteza. A interpretao dos dados, do tipo e parmetros das funes de evoluo do origem a resultados muito diferentes, cuja divergncia se agrava com o afastar do horizonte de projeco. A simulao de alternativas semi-delineadas em cenrios incertos agrava a incerteza dos resultados. Estas fontes de incerteza - associada, em parte, imperfeio da modelao e inviabilidade de calibrao adequada - no so removveis. As tcnicas de actuao visam, por isso, a sua delimitao e gesto. Baseiam-se em geral numa anlise de sistema que relacione, em simultneo o

112

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

afastamento de cada parmetro ou grupo de parmetros com as consequncias na qualidade de actuao e o valor de variveis condicionantes com o estado de indicadores pr-definidos do sistema. A gesto feita

atravs de monitorizao e correco da modelao, o que exige flexibilidade do sistema de planeamento e a adopo de um processo dinmico, ou, pelo menos, com alguma capacidade incorporada de auto-ajuste. Utilizam-se mtodos de avaliao e gesto de risco, que incluem processos de quantificao e avaliao das consequncias de desvios, mtodos de inferncia, a previso de activao de sistemas de emergncia e de planos de contingncia. Os processos de planeamento contnuo e planeamento rolante destinam-se tambm gesto da incerteza na previso do futuro. Mas, alm da incerteza inerente s simulaes e determinao das funes de projeco, h que ter em conta o imprevisvel: os processos nem sempre so contnuos, registando-se, na evoluo histrica, mudanas por saltos. Esses saltos no so previsveis e podero originar variaes bruscas na evoluo de vrios parmetros chave nos equilbrios recursos hdricos utilizaes, isto , podero originar que o sistema real seja muito significativamente diferente de qualquer dos cenrios em que as alternativas do plano foram simuladas. Consideram-se trs tipos de evoluo por saltos: As mudanas acidentais - alteraes com causas de curta durao, que se traduzem por uma alterao local funo de evoluo de um ou vrios parmetros, retomando esta, posteriormente, a sua continuidade a partir do ponto de perturbao. Podem, por exemplo, verificar-se mudanas acidentais em consequncia de catstrofes naturais (cheias, secas, especiais, terramotos), do da promoo de de

empreendimentos

estabelecimento

metas

internacionais de financiamento de um sector, de mobilizao da opinio pblica em relao a determinado risco ou atitude.

113

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

As mudanas conjunturais - alteraes provocadas por fenmenos cujos efeitos persistem durante algum tempo e abrangem sectores diversos, num mbito regional amplo, mas s temporariamente afectam as funes de evoluo de parmetros pertinentes, restabelecendo-se posteriormente um novo equilbrio, com

caractersticas de evoluo semelhante ao anterior. So exemplos, perodos de recesso ou de crescimento econmico, alteraes (moderadas) de orientao macroeconmica, condies propcias a movimentos de migrao, alteraes ao preo de combustveis, polticas sectoriais (agrcola, energtica, educao, emprego) ou regionais (repovoamento, criao de emprego, infraestruturas), inovaes tecnolgicas incidindo num sector utilizador da gua, refinamento de exigncia de parmetros ambientais. As mudanas estruturais - provocadas por fenmenos de grande impacto social e em sectores alargados, que alteram definitivamente as funes de evoluo de um ou diversos parmetros relevantes. A difuso dos mtodos anti-conceptivos e a reformulao dos sistemas de assistncia sade materno-infantil e da terceira idade provocaram mudanas estruturais nos parmetros de caracterizao da evoluo populacional em quase todos os pases do mundo. A explorao civil da energia nuclear, guerras, alteraes profundas de orientao macroeconmica, revolues sociais, a industrializao de uma regio, a transformao dos transportes e das comunicaes so outros exemplos de fenmenos patentes de induzir alteraes estruturais. As mudanas conjunturais e estruturais denotam-se na evoluo dos parmetros atravs do tempo. Os grficos de recenseamento da populao funo do tempo, atravs de vrias dcadas, ostentam geralmente marcas desse tipo de mudanas. Alteraes acidentais no so geralmente evidentes em parmetros deste gnero e diluem-se numa agregao temporal to longa como os intervalos entre recenseamentos. Mas criam tambm

incompatibilidades com a rigidez do planeamento clssico, que tendem a ser


114

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

resolvidas atravs de emendas, por vezes a custo da coerncia do sistema.


Um exemplo relatado por SANTOS [et al.], 1995: ... Esses planos (Planos Municipais de Ordenamento do Territrio) so regidos pelo Decreto-Lei n69/90, de 2 de Maro, que estabeleceu uma verdadeira obrigao de planeamento. Significativos entorses, quanto ao procedimento da elaborao dos planos municipais, foram institudos pelo Decreto-Lei n16/93, de 13 de Maio, tendo em vista a realizao, em Lisboa, da EXPO 98.

O planeamento defronta-se assim com a incerteza proveniente da insuficiente informao sobre o presente, das condies de simulao de opes pouco definidas, da determinao das funes de projeco dos parmetros e ainda do imprevisto. Esta incerteza afecta a previso: do comportamento do sistema natural: efeitos da variabilidade natural, efeitos inesperados no clima ou qualidade da gua, fenmenos extremos, mudanas climticas; da procura e utilizao da gua (quantitativa e qualitativa), das tecnologias disponveis, da evoluo de exigncias quantitativas e qualitativas; dos interesses envolvidos e da ponderao que dada a cada um, em cada perodo; do sistema de valores, da sua hierarquizao e comparao, da valorizao relativa de bens alternativos. Mas a posio do planeamento dos recursos hdricos face incerteza no apenas de previso, mas de oposio, pois ele visa opor-se conduo pelo acaso da evoluo do sistema. O objectivo do planeamento contrapor um futuro desejado a um futuro de acaso, instalar um equilbrio projectado em alternativa subordinao constante s contingncias da incerteza. A realizao do plano dever, assim, alterar a probabilidade de ocorrncia de determinados acontecimentos. Se no houvesse incerteza associada

elaborao e realizao do plano, resultaria uma relao determinstica simples


115

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

entre a realizao das medidas programadas e a ocorrncia dos resultados desejados. As interrelaes entre o planeamento e a incerteza natural (isto : sem planeamento) so diversas: a) O conjunto dos acontecimentos planeados sobre os quais o agente do plano tem possibilidade de controlo. As fontes da incerteza associada sua ocorrncia so as devidas a potenciais falhas na realizao do plano. b) O conjunto dos acontecimentos que o agente do plano no controla, mas pode influenciar. As fontes da incerteza associada sua ocorrncia so as derivadas de potenciais falhas na realizao do plano e ainda ao comportamento dos agentes desses acontecimentos face actuao planeada. c) O conjunto das variveis que pertencem ao sistema, ou ao subconjunto L do ambiente do sistema e no so objecto de plano. A incerteza associada a estas variveis no controlada, resumindo-se a actuao planeada a compatibilizar-se com as variaes e evoluo ao acaso dessas variveis. Em geral, no h interferncia entre o plano e o comportamento dessas variveis. d) O conjunto das variveis que pertencem ao subconjunto L do ambiente do sistema e que so objecto de outros planos. O comportamento dessas variveis, sendo controladas fora do sistema, corresponderia ao determinado nos planos sectoriais respectivos. As fontes da incerteza associada a essas variveis so as associadas s potenciais falhas na realizao dos planos sectoriais respectivos, e, ainda, aos ajustes e modificaes que esses planos possam vir a sofrer. e) O conjunto das variveis que pertencem ao subconjunto X do ambiente do sistema e que, a priori no seria considerado na anlise do Sistema, por no influrem no seu funcionamento. As fontes de incerteza associadas considerao destas variveis devem-se sua
116

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

potencial transferncia para o subconjunto L do ambiente do Sistema, atravs de medidas no previstas de internalizao, ou de restrio de efeitos. Considerando o sistema de recursos hdricos e o seu ambiente, as variveis cuja incerteza permanece durante toda a vigncia do plano so aquelas que no so objecto de planeamento. A subordinao ao acaso tanto maior

quanto menor for o controlo do agente do plano sobre as variveis do sistema e quanto menos planeado for o ambiente do sistema. Na prtica, quanto menor o controlo do Estado sobre o sistema de recursos hdricos e suas utilizaes, mais amplo o conjunto de variveis que tero de ser consideradas associadas gama de variao possvel, em intervalos de incerteza no controlados. O mesmo se passa em relao ao ambiente do sistema, considerando, no s as variveis fora do controlo do Estado, como as que estando sob a sua jurisdio, no so objecto de planeamento. A um reduzido controlo do Estado e a uma prtica reduzida de planeamento corresponde, assim, uma maior complexidade de tratamento de incerteza coexistente com a vigncia do plano. A promoo de uma evoluo pr-determinada do sistema de recursos hdricos apenas uma componente de um futuro desejado. Esta persecuo muito dificultada pelo papel deixado ao acaso na seleco dos mltiplos futuros de variveis relevantes do sistema de recursos hdricos e de quase todas as variveis dos sistemas envolventes e interactuantes com este. Os requisitos de elasticidade, monitorizao, auto-correco e adaptabilidade contnua do sistema de planeamento dos recursos hdricos, a capacidade instalada de lidar com a incerteza, so as nicas hipteses de viabilidade do plano num ambiente cuja evoluo imprevisvel e est fora de controlo. 2 .3. A perda da informao e da sensibilidade sobre a incerteza no processo de planeamento Referiu-se j a potencial distoro da informao atravs das simplificaes

117

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

correntemente associadas ao processo de instruo da deciso, focando-se, essencialmente, a comunicao dos resultados obtidos pelas equipas tcnicas hierarquia de deciso e ao pblico em geral. A incerteza sobre os dados de trabalho aumenta gravemente as dificuldades de comunicao, no s entre equipas tcnicas e no tcnicas, mas tambm entre as mltiplas reas temticas e especializaes necessrias abordagem integrada do sistema de recursos hdricos e consequentemente, modelao de fenmenos agregados e complexos. Dentro de determinada rea de especializao desenvolve-se sensibilidade para a variabilidade, incerteza e relatividade do conhecimento sectorial, existindo geralmente mtodos de tratamento, comunicao e incorporao nos resultados das caractersticas prprias da informao disponvel. Desenvolvese, em cada foro tcnico, terminologia especializada que permite a comunicao e discusso da fiabilidade dos dados e adequao dos mtodos, assim como a transmisso de apreciaes quantitativas e qualitativas de crtica dos resultados. Mas a capacidade de comunicao entre especialistas de reas diversas limitada ao protocolo da linguagem comum e ao mbito do conhecimento partilhado. Na transmisso do valor nico e exacto de um parmetro perde-se frequentemente parte do seu significado. O problema de comunicao

consideravelmente acrescido na transmisso de conhecimento inexacto sobre fenmenos variveis e afectados de incerteza. A multidisciplinaridade requerida por uma abordagem integrada do sistema dos recursos hdricos, a interligao entre parmetros estudados pelos vrios foros tcnicos, dificulta assim significativamente a incorporao nos resultados da incerteza associada a cada factor considerado. Na prtica, s til qualidade do planeamento o conhecimento incorporvel no processo. Sendo inevitvel, na integrao da informao, perdas devidas a deficincias de comunicao, conveniente minimizar este tipo de perdas e, em simultneo, procurar formas de que as remanescentes no distoram o
118

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

processo. particularmente relevante assegurar a adequada comunicao da

variabilidade e incerteza associada a factores combinveis, sobretudo se admissvel a simultaneidade de ocorrncia de valores de baixa frequncia.
Referem-se, por exemplo: Parmetros afectados de variabilidade sazonal e interanual associados a variaes climticas: - Requisitos de dotao para rega vs. caudal disponvel; carncia bioqumica de oxignio vs. oxignio dissolvido (temperatura) e caudal do meio receptor; produes (agrcolas ou transformadoras) sazonais e descargas correspondentes vs. capacidade do meio receptor, etc. Efeitos associados a cheias vs. funcionamento dos sistemas em emergncia; Efeitos associados ao grau de eficcia institucional : Implementao de medidas no estruturais e explorao de infraestruturas. (Potenciao/acumulao de efeitos dependente da eficcia de superviso e capacidade de obrigar a cumprir a lei); Efeitos de crises econmicas (ou perodos de crescimento rpido) localizadas ou regionais; Note-se que sendo bvias e familiares estas relaes, sobretudo as associadas variabilidade sazonal, mesmo essas variaes so por vezes omitidas na comunicao entre tcnicos de recursos hdricos, com resultados absurdos no clculo de disponibilidade de gua face ao uso, ou nas previses de concentrao de matrias poluentes.

A importncia crescente da formalizao das formas de comunicao da incerteza entre diferentes reas do conhecimento deve-se, por um lado, ao aumento de interdisciplinaridade necessria anlise do sistema de recursos hdricos e por outro ao envolvimento no processo de numerosos grupos e tipo de intervenientes. Tanto um como outro destes factores se relacionam com o stress do sistema de recursos hdricos que intensifica a interrelao entre as trs dimenses da gua e empola os potenciais conflitos de uso e os efeitos nos equilbrios naturais, requerendo uma anlise mais precisa e integrada das mltiplas facetas do sistema. Os requisitos em nmero de parmetros a considerar, avaliao da incerteza associada e interdisciplinaridade de abordagem, crescem exponencialmente com a presso a que o sistema est sujeito, sendo, assim, a abordagem dos sistemas mais crticos a mais complexa e aquela que pe maiores problemas de fluxo de informao e comunicao da incerteza.

119

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

A necessidade de comunicar a incerteza associada s diversas variveis e de procurar formas de avaliar os efeitos combinados de vrios factores de comportamento incerto implica a formalizao dos conceitos e a quantificao no s dos intervalos possveis de ocorrncia, como da expresso da confiana dos analistas sobre a possibilidade de a varivel assumir grupos de valores no intervalo admitido e das formas de combinao determinstica de variveis afectadas de incerteza. Estes temas tm sido ao longo dos anos matria de investigao e a abordagem possvel no mbito desta dissertao apenas a referncia muito superficial a alguns tpicos amplamente desenvolvidos na bibliografia tcnica e cujo tratamento tem graus de aprofundamento e caractersticas especficas em cada disciplina cientfica. A sua utilizao no planeamento dos recursos hdricos tem, actualmente, bastantes limitaes, dado o aumento de complexidade que introduzem numa anlise j extremamente pesada. No entanto, muitas destas tcnicas so j usadas sectorialmente - em hidrologia, qualidade da gua, na anlise de projecto e explorao de infraestruturas, regulamentao, etc. - e a sua aplicao tende a generalizar-se, podendo constituir ferramentas de grande utilidade no processo de planeamento. sob o ponto de vista do potencial de comunicao interdisciplinar e no sobre o detalhe de aplicao em cada tipologia de anlise, que se aborda em seguida a formalizao do tratamento da incerteza. 2 .4. Conceito de Risco

Na anlise e gesto de um sistema, nem toda a incerteza relevante: s interessa considerar a incerteza pelas possveis consequncias no

funcionamento do sistema e para considerao de alternativas de actuao face s variaes possveis no intervalo de incerteza. O conceito de risco, que tem vindo a ser refinado nas duas ltimas dcadas, adequa-se a este tratamento da incerteza. Apesar da ateno que tem suscitado e das numerosas comunicaes,
120

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

conferncias e publicaes em que tem sido abordado, no existe uma definio nica de "risco", cuja percepo, avaliao, descrio, comunicao e interpretao diverge com a tipologia de problema em anlise, contexto, objectivo e sensibilidade dos intervenientes. Abordam-se, neste mbito, apenas alguns conceitos e definies muito gerais, necessrias a uma discusso genrica da incerteza, focando especialmente o risco em engenharia. Nas caixas 3.2 e 3.3 apresentam-se trs diferentes exemplos da introduo da noo de risco.

121

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Noo genrica de RISCO


CARMO VAZ, 1984, utiliza uma definio indirecta de risco: Classicamente, em engenharia, distingue-se o Risco da incerteza porque restringido s situaes em que as diferenas em relao aos valores esperados se reflectem em custos no objectivo e porque possvel associar-lhe uma distribuio de probabilidades. Caracteriza matematicamente o risco por vrias formas complementares, incorporando a esperana matemtica de benefcio econmico e a anlise da distribuio e caractersticas das perdas ou custos no objectivo.

KAPLAN,1991, distingue duas diferentes utilizaes (no numricas) do termo risco: O produto da perda (ou dano) pela incerteza A razo entre o perigo (hazard) - uma fonte de leses ou danos - e a segurana - a proteco das injrias ou danos motivadas pela exposio ao perigo. Esta segunda interpretao a mais corrente no raciocnio comum e geralmente a avaliao do perigo e da segurana est subjacente percepo individual do risco e deciso sobre a sua aceitabilidade. Distingue risco de incerteza por estarem associadas perdas ou danos ao risco. Distingue ainda risco de perigo (hazard) porque, referindo-se ambos a um par causadano incerto, o risco inclui ainda o valor da esperana ou verosimilhana da ocorrncia de danos. Representa o Risco por um terceto: descrio da causa (), verosimilhana de ocorrncia (g()), dimenso dos danos (L): O que pode correr mal? Com que frequncia/probabilidade ? Quais so as consequncias (danos) ?

(carga, solicitao, exposio)

g() (distribuio probabilstica de ) L (dimenso das perdas)

HAIMES, 1991 define Risco como uma medida da probabilidade e severidade dos efeitos adversos

Caixa 3.2

122

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Uma Expresso Quantitativa de RISCO


GANOULIS [et al.],1992, apresentam definies de risco em engenharia (ER) e em sade (HR), fundamentadas nos conceitos de carga falha e resistncia: Carga (ou solicitao, ou exposio) - o conjunto de parmetros que condiciona externamente o funcionamento do sistema. Falhas - So deficincias de resposta do sistema face s metas de funcionamento previstas. Resistncia (ou capacidade) - expressa na mesma unidade que a exposio, o limite de exposio que o sistema pode suportar sem entrar em estado de falha. Risco em Engenharia (ER) - uma medida quantitativa de considerao de perdas esperadas numa situao em que um incidente, ou falha, ocorre". "A consequncia de uma falha na anlise de risco em engenharia, considerada sob a forma de perda econmica, perda de vidas humanas, ou outros efeitos adversos. Esta consequncia ou perda, L, frequentemente expressa como funo determinstica da carga: L()". "A expresso do risco depende do modo como a incerteza considerada nos elementos de anlise de risco. A formulao probabilstica clssica considera geralmente o valor esperado do risco usando a funo de densidade probabilstica g(), da carga . , assim, calculado o risco em engenharia (ER), atravs da expresso [3.1], em que a resistncia do sistema.

ER = L( ) g ( )d

[3.1]

"Risco em Sade (HR) - a consequncia esperada da exposio de um indivduo a uma dosagem , se ela ultrapassa a resistncia, ou seja, o limite de dose inofensiva, . A consequncia da exposio analisada pela dose-resposta que funo da exposio. O risco em sade representado pela equao 3.2, semelhante a 3.1, em que:

representa a dose limite, abaixo da qual no expectvel qualquer efeito na sade.


DR() representa a resposta dosagem, em funo da exposio

HR = DR( ) g ( )d

[3.2]

Caixa 3.3

O conceito inerente s quatro exposies abrange a descrio e tratamento de

123

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

um efeito negativo provocado por uma causa externa de ocorrncia incerta. invivel generalizar a forma de quantificao de cada um destes descritores e do seu relacionamento, que depende da sua tipologia, do sistema e do ponto de vista da anlise. Em gesto de recursos hdricos os custos incertos - ou resultados das falhas - a considerar inserem-se nas mais diversas tipologias e incluem vrias espcies de riscos em engenharia, em sade, em perdas de vidas humanas, em bens, custos ecolgicos e custos em sustentabilidade. As causas tambm so muito diversas e as funes que relacionam a causa com o efeito so geralmente difceis de estabelecer. A quantificao de uma probabilidade, ou frequncia esperada, para a causa e ainda para o efeito dado o acontecimento da causa, apresenta tambm dificuldades por vezes insolveis. A incerteza da solicitao (ou exposio) s relevante na anlise de determinado sistema se o intervalo de incerteza ultrapassa o limiar a partir do qual so possveis efeitos indesejveis. Surgem assim os conceitos de

resistncia e falha apresentados na caixa 3.4. 2 .5. A descrio das consequncias das falhas e o desempenho do sistema A considerao de apenas dois estados - bom ou mau funcionamento aplica-se por exemplo, anlise de rotura de uma estrutura: a incerteza afecta a solicitao, a resistncia dos materiais e a distribuio real das tenses (a funo que relaciona a solicitao com o efeito) . o tipo de aplicao mais clssica da anlise de risco, incorporada nos regulamentos de solicitaes e de materiais e h muito vulgarizada em engenharia civil pelo uso de coeficientes de segurana, entendida no sentido da definio de Kaplan (caixa 3.2). Se aceitvel a entrada em falha do sistema e as consequncias so passveis de expresso numrica - em geral um valor monetrio - a expresso

124

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

3.1 (caixa 3.3) proporciona uma medida de risco nas mesmas unidades, que permite hierarquizar diversas alternativas e adequado a uma anlise custobenefcio em condies de incerteza. O problema torna-se mais complexo se so possveis diversos graus de efeitos, de frequncia e gravidade distinta: por exemplo, um corte de uma hora ao abastecimento de gua a uma cidade menos grave que um corte de vinte e quatro horas e uma interrupo total ao abastecimento de uma povoao mais grave que a interrupo de fornecimento a apenas a uma parte dela; qualquer destes efeitos pode ser causado por insatisfao dos requisitos de captao, mas as probabilidades das falhas associadas so, em princpio, diferentes. O mesmo se passa com grande parte dos problemas que afectam o sistema de recursos hdricos: efeitos de cheias ou de secas, de descargas de determinado poluente em rios ou aquferos subterrneos e na generalidade da maioria das agresses ambientais e insatisfao dos requisitos de utilizaes da gua. H, nestes casos, que distinguir entre diversos graus de risco, sendo a sua caracterizao e frequncia relevantes na seleco e dimensionamento de alternativas. Isto , no apenas relevante o facto de a solicitao poder exceder a resistncia, mas tambm a anlise das consequncias para diferentes nveis de excedncia e a frequncia dessas consequncias. Em condies de incerteza, a comparao de alternativas foca a procura da que tem um melhor comportamento face possibilidade de variao da exposio. Caracteriza-se esse comportamento pela robustez, "definida, em termos gerais, como um ndice do comportamento do sistema quando os parmetros se afastam dos valores estimados "(Carmo Vaz, 1984). Hashimoto, 1980 baseia o critrio de avaliao da robustez em trs parmetros: fiabilidade, resilincia e vulnerabilidade. Este critrio aplicado a sistemas de recursos hdricos e integrado em trabalhos posteriores, entre os quais Carmo Vaz, 1984 (planeamento de sistemas de albufeiras - caixa 3.4) e

125

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Correia [et al.], 1991 (risco de secas).


Caixa 3.4

Estes indicadores - mesmo se utilizados de forma descritiva e no numrica -

Parmetros de avaliao da ROBUSTEZ Fiabilidade (Segurana, ou garantia) - definida como a probabilidade de no ocorrer uma falha. Resilincia qualitativamente definida como a propriedade que permite a um sistema absorver a mudana, ou seja, recuperar duma perturbao que o faz sair duma zona de estabilidade voltando para a mesma, ou para outra zona de estabilidade aceitvel Vulnerabilidade - a esperana do pior valor de falha que possa ocorrer num perodo considerado.
(Carmo Vaz, 1984)

proporcionam uma descrio da qualidade esperada do funcionamento de um sistema, que complementa o conceito clssico da expresso do risco apenas pela esperana matemtica dos custos. Procurando abranger no s o processo prvio de seleco de alternativas, mas tambm a monitorizao e avaliao de sistemas aps instalao, Duckstein [et al.], 1991, propoem uma metodologia de avaliao de mrito de solues. Baseia-se em dez ndices de desempenho, utilizados no s para a comparao de alternativas, como para superviso do funcionamento de sistemas e monitorizao dos desvios do comportamento esperado. (caixa 3.5).

126

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

ndices de desempenho de um sistema para avaliao de mrito


Grau de servio - a frequncia relativa de prestao de um servio quando procurado (por exemplo, a fraco da gua solicitada que fornecida num determinado perodo de tempo) Qualidade de servio - Mede o cumprimento dos requisitos da solicitao (a adequao das condies em que o servio prestado) Velocidade de resposta - o tempo que decorre entre a solicitao do servio e a sua prestao. Fiabilidade do desempenho - a frequncia relativa em que o sistema funciona adequadamente (no entra em falha) durante um perodo padro. Perodo de incidente (ou tempo de recorrncia) - o tempo mdio entre a ocorrncia de falhas. Fiabilidade da misso - uma estimativa da probabilidade de que o sistema no entre em falha entre uma solicitao e a prestao do servio requerido. Disponibilidade - a probabilidade de que o sistema esteja operacional quando a procura do servio ocorre Reparabilidade - a durao mdia da inoperacionalidade do sistema num perodo de ensaio (directamente relacionada com a resilincia). Vulnerabilidade - mede a gravidade mdia de uma falha (ou o pior resultado de uma falha no perodo de ensaio) ndice de economia - um vector cujas componentes podem incluir os custos, perdas e benefcios esperados, taxas de retorno e movimentos de caixa.

Duckstein [et al.], 1991 (Traduzido e resumido)

Caixa 3.5

No existe uma teoria nica que se aplique generalidade dos problemas de recursos hdricos e suporte a quantificao dos trs descritores propostos por Kaplan. Mas existem diversas teorias de abordagem e aproximao que,

auxiliando a estruturao da anlise e comunicao do risco, podero aperfeioar a instruo da deciso num contexto de incerteza. As aplicaes sobre as quais se obteve referncias bibliogrficas so, quase todas, de casos particulares de projecto, explorao ou decises isoladas. O estado da arte em anlise e gesto de risco ainda demasiado incipiente para a abordagem integrada da complexa problemtica do planeamento dos

127

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

recursos hdricos. Reala-se, no entanto, que da caracterizao de cada alternativa analisada pelo planeamento tcnico faz parte uma identificao dos riscos e descrio dos parmetros de robustez referidos na caixa 3.4. Os indicadores listados na caixa 3.5 e referentes capacidade de resposta do sistema de recursos hdricos face a cada um dos usos planeados so, no s pertinentes, como recomendveis instruo da tomada de deciso e sobretudo, monitorizao e sistema de auto-correco da realizao das aces planeadas. Tratando-se de requisitos desejveis do planeamento tcnico, no actualmente vivel a sua incorporao sistemtica e exaustiva no processo. Mas julga-se que a inviabilidade tcnica de tratamento integral das variveis pertinentes anlise do sistema dever ser assumida como falha do prprio processo e como tal ser relatada, procurando-se, caso a caso, solues de substituio. 2 .6. Determinao da verosimilhana: subjectividade, inferncia e

intervalos de incerteza

2 .6. 1. Quantificao da expectativa do risco A expresso matemtica do risco em engenharia apresentada na caixa 3.3 representa a perda (L) como funo determinstica da solicitao (). A

quantificao do risco atravs desta expresso requer o conhecimento desta relao determinstica e ainda da distribuio probabilstica da solicitao. O conhecimento da distribuio probabilstica da solicitao classicamente resolvel atravs dos mtodos estatsticos clssicos se a ocorrncia de se puder considerar um fenmeno aleatrio e estacionrio e se existir uma amostra suficientemente representativa do universo para estabelecimento da lei e parmetros da distribuio. Alternativamente, nalguns casos dedutvel por anlise probabilstica esta distribuio. Kaplan, 1991, refere trs diferentes formatos de apresentao da expectativa
128

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

de ocorrncia de perdas: a) Frequncia (ocorrncia por nmero de aces ou intervalo de tempo) - adequado ao tratamento de operaes repetitivas ou contnuas. A frequncia de ocorrncia de falhas inversamente proporcional fiabilidade do sistema. b) Probabilidade (nvel de confiana) - aplica-se a uma nica ocorrncia durante o perodo de misso ou de servio. Este formato adequado ao clculo da vulnerabilidade do sistema. c) Probabilidade de frequncia (distribuio de frequncia) - o formato mais geral e completo, incluindo os dois anteriores como casos particulares. Exprime-se atravs de uma curva de distribuio, representando-se em abcissas a frequncia de ocorrncia e em ordenada a probabilidade associada a essa frequncia.
Uma forma muito usual de representao a associao do intervalo de confiana (com determinada probabilidade) a uma distribuio de magnitude - frequncia. Conforme o tipo de varivel cuja magnitude representada ( ou L), esse tipo de representao adequado comunicao das caractersticas de exposio ou do risco associados ao funcionamento de um sistema. Note-se que em planeamento dos recursos hdricos frequentemente os efeitos negativos de um subsistema se relacionam directamente com a exposio de subsistemas a jusante.

Se o conhecimento do comportamento das variveis em causa adequado descrio probabilstica da expectativa de perdas e "graus de confiana" associados, vivel, entre especialidades tcnicas diversas, uma comunicao adequada das caractersticas das variveis comuns e possvel a incorporao da incerteza associada em modelos determinsticos dos fenmenos. Pem-se, nesses casos, problemas tcnicos de incremento da complexidade de modelao e de interpretaes por vezes divergentes de processos ou representaes menos correntes. So questes estudadas no domnio de

ramos prprios da cincia, que no se aprofundaro neste mbito, assumindose apenas que existem solues bastante desenvolvidas e em constante evoluo.

129

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Destaca-se que a multiplicidade de interpretaes e utilizaes da terminologia de anlise de risco um dos factores a ter sempre presente na comunicao entre especialistas de diversas reas colaborando em equipas

multidisciplinares.

O potencial de mal-entendidos enorme, dificultando a

incorporao dos diversos ramos do conhecimento e o processamento da informao agregada em modelos integrados. 2 .6. 2. A caracterizao do risco quando no existe informao objectiva adequada Infelizmente, a incerteza associada a muitas das variveis relevantes no planeamento dos recursos hdricos no passvel de uma descrio probabilstica fundamentada. As funes de expectativa associadas a potenciais perdas no so determinveis, no estado actual do conhecimento, porque a informao insuficiente, ou porque os fenmenos no so estacionrios, ou porque o conhecimento dos processos incipiente, ou por uma multiplicidade de outras razes. A quantificao formal e fundamentada do risco, pelos mtodos clssicos, , nesses (muitos) casos, invivel. Toda a informao, mesmo qualitativa e/ou subjectiva sobre a caracterizao do desconhecido passa a ser relevante e desenvolveram-se mtodos de formalizao desse tipo de conhecimento vago, com o objectivo de possibilitar a comunicao e tratamento quantitativo das variveis relevantes para a descrio de estados do sistema. A utilizao de informao subjectiva e vaga introduz inevitavelmente imperfeies no resultado. Entre as potenciais causas de distoro incluem-se as seguintes tendncias: Desvanecimento do relato da subjectividade no resultado final do trabalho. Incorporao de juzos de valor e projeces de parmetros para as quais o analista no qualificado. Negligncia na obteno
130

no

tratamento

adequado

de

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

informao real, substituda por valores arbitrados. Incorporao camuflada nas concluses das imperfeies

humanas e culturais de elementos da equipa tcnica. Em geral, a aceitao do princpio de incorporao de informao sem fundamentao cientfica na instruo tcnica do processo de planeamento controversa, por ser patente de corromper o seu rigor metodolgico e a fiabilidade dos resultados. No entanto, os defensores desta incorporao alegam que informao vaga e eventualmente subjectiva prefervel total ausncia de dados e que invivel a anlise de muitos dos problemas inerentes ao planeamento apenas com base nos dados cientficos e exactos existentes. Sem se pretender desenvolver esta discusso, assume-se que em muitos casos, a incorporao de elementos vagos ou indirectos contribui mais para o rigor do processo que a sua omisso e que, dado o ambiente de incerteza em que se processa o planeamento dos recursos hdricos, inevitvel a incorporao de conhecimento imperfeito, pelo que necessria a formalizao do seu tratamento. Desconhecendo-se as funes descritivas da "probabilidade", ou "probabilidade de frequncia" de determinado acontecimento, haver indcios ou dados indirectos dos quais se possa "inferir" algum conhecimento sobre estas funes - conhecimento este que poder ser expresso de modo vago e inexacto e eventualmente poder ser corrigido mais tarde, atravs da incorporao de novos dados. De entre os mtodos desenvolvidos para formalizao da comunicao e processamento quantitativo deste conhecimento vago, destacam-se dois grupos: Fuzzy. As abordagens, longe de serem exclusivas, so complementares. Englobam os dois grupos de processos actualmente mais utilizados para tratamento do conhecimento insuficiente" ou "vago e sua incorporao nas metodologias
131

os baseados no teorema de Bayes e os baseados na lgebra de

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

mais clssicas de anlise de sistema aplicadas aos recursos hdricos. Os processos baseados no teorema de Bayes so mtodos de inferncia estatstica e adequam-se utilizao simultnea de amostragens e outro tipo de conhecimento sobre o comportamento da varivel em causa e anlise de sequncias incertas de acontecimentos. So especialmente interessantes no mbito de um processo de planeamento contnuo, pelo potencial de incorporao evolutiva de informao. A lgebra de Fuzzy , essencialmente, uma formalizao da expresso "vaga" da incerteza, para a tornar passvel de tratamento matemtico e a traduzir nos resultados. mais uma ferramenta de rigor de comunicao que de

aprofundamento do conhecimento. Proporciona transparncia instruo tcnica do processo de deciso, preservando e transmitindo aos resultados os efeitos do "grau de desconhecimento" sobre os dados e modelos utilizados. Apresentam-se em seguida alguns princpios bsicos em que se fundamenta cada uma destas abordagens, exemplificando-se em seguida algumas aplicaes relatadas a componentes pertinentes ao planeamento dos recursos hdricos. 2 .6. 3. A lgebra de Fuzzy A lgebra de Fuzzy uma tcnica de representao e tratamento aritmtico de variveis passveis de assumir um qualquer valor dentro de um intervalo contnuo. Tem semelhana conceptual com a teoria dos erros - opera-se com variveis cujo estado no se conhece "exactamente", mas est dentro de um intervalo. A lgebra de Fuzzy permite a discriminao de uma graduao de plausibilidade de assuno de valores dentro do intervalo assumido (isto , trabalhar em simultneo com a gama de valores estimada e a gama possvel)
Por exemplo: Em teoria dos erros, a representao "( 9 ) ( < 3 )" no diferencia, em termos de "convico de ocorrncia" subconjuntos do intervalo [6,12]. A lgebra de Fuzzy permite diferenciaes mais subtis, tais como: "cerca de sete, mas no mais de doze nem menos de seis" ou: "estima-se um valor

132

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

entre oito e nove, mas de certeza no menos de seis nem mais de doze" .

Como na teoria dos erros, no atribudo "um valor probabilstico" a cada um dos estados dentro do intervalo, mas admitida uma "graduao de convico" sobre zonas desse intervalo. Difere conceptualmente da representao atravs de uma distribuio probabilstica (com a qual tem semelhanas de forma) porque se destina a manter atravs do processamento a "vaguez" dos dados de partida e no a "descrever" o seu comportamento.
A ideia geral da representao de um nmero inexacto na lgebra de Fuzzy a comunicao de um certo escalonamento de dvida sobre a possibilidade de ele tomar valores dentro desse intervalo, em simultneo com a comunicao das amplitudes possveis da variao. A estrutura lgica da lgebra de Fuzzy permite a operao com nmeros assim descritos, propagando aos resultados a incerteza sobre os dados. DUCKSTEIN [et al.], 1992b (Reliability with Fuzzy Elements in Water Quality and Quantity) descrevem simplificadamente esta tcnica, exemplificando com aplicaes aos recursos hdricos.

A representao de Fuzzy adequa-se especialmente descrio do tipo de incerteza associado aos descritores do futuro, ao seu processamento e sua comunicao entre elementos da equipa tcnica. facilmente adaptvel a uma representao grfica (por tramas) que torna intuitiva a comunicao da incerteza, adequando-se por isso utilizao em resumos no tcnicos e, em geral, conservao da comunicao da incerteza aos vrios nveis do processo de deciso. Tem tido grande desenvolvimento recente em aplicaes robtica, na construo de algoritmos de reconhecimento de imagens com base em informao "vaga", ou inexacta. provvel que destes desenvolvimentos e dado o interesse que est a despertar para utilizao em anlise de risco em engenharia, se torne, a curto prazo, uma excelente ferramenta para a investigao dos cenrios "vagos" do futuro. 2 .6. 4. Inferncia Bayesiana Os mtodos de inferncia Bayesiana so mtodos estatsticos, cujo principal
133

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

interesse a adequao obteno de convergncia por aproximaes sucessivas. Fundamentam-se no teorema de Bayes, que se apresenta, esquematicamente, na caixa 3.7. A grande vantagem destes mtodos a convergncia para a realidade proporcionada pelo factor de correco, isto , a auto-correco sucessiva da estimativa inicial atravs da incorporao de novos dados. O potencial de aplicao ao planeamento dos recursos hdricos enorme, e, estando actualmente em desenvolvimento, so j referidas inmeras aplicaes, to diversas como a regionalizao de parmetros hidrolgicos, a deciso sobre a execuo de estudos de detalhe, o suporte interactivo a conferncias interdisciplinares e sistemas de autocorreco planeamento.
Existe muita bibliografia sobre estes mtodos e sobre desenvolvimentos em diversas reas de recursos hdricos, especialmente hidrologia. Kaplan, 1991 (The general Theory of Quantitative Risk Assessement) faz uma apresentao geral da teoria, com exemplos simples. Serra , 1986 (Modelos de inferncia Bayesiana para as Distribuies Normal e Pearson III com aplicao em Hidrologia) introduz mais detalhadamente os princpios e tcnicas, destacando-se, nas aplicaes aprofundadas com interesse ao planeamento, a regionalizao de parmetros hidrolgicos.

contnuos em

As principais dificuldades resultam da complexidade que introduzem na anlise, modelao e comunicao. Por outro lado, e dado que o mtodo tem a particularidade de poder funcionar a partir de pressupostos (hiptese inicial, antes de iniciar o processo de convergncia) tem-se manifestado alguma tendncia a correr modelos apenas sobre distribuies subjectivas, sem discriminar claramente nos resultados a componente medida da arbitrada. A potencial corrupo na percepo dos resultados tem sido um dos argumentos mais fortes contra a utilizao extensiva dos mtodos bayesianos. Um dos processos que tem sido sugerido para evitar este tipo de erro a combinao dos mtodos bayesianos com a representao de Fuzzy; esta correco representa, no entanto, mais um factor de complexidade.
Teorema de Bayes Dados dois acontecimentos A e E, a probabilidade da interseco de A exprime-se, por: 134 Ento: P(A | E) = P (A) . [ P(E| A) / P(E) ] com E

P (A E) = P (A) . P (E | A) = P (E) . P (A | E) desde que P(A) e P(E) sejam diferentes de zero.

esta a expresso mais corrente do teorema de Bayes, em que:

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Caixa 3.7

2 .7.

A "expectativa" das perdas no processo de planeamento

A anlise quantitativa do risco, na abordagem rigorosa e matemtica que se delineou nos pontos anteriores, tem, no estado actual de conhecimento e organizao, uma viabilidade de utilizao muito limitada no processo de planeamento dos recursos hdricos, no sentido restrito das funes desempenhadas pelas equipas profissionais directamente adstritas. O conceito de planeamento centrado numa detalhada modelao do sistema de recursos hdricos, interligada com todos os fluxos de informao pertinente e sofisticadas ferramentas de anlise matemtica e suporte deciso, ainda uma fico, sem viabilidade prtica a curto prazo, mesmo em pases considerados "de ponta" tecnolgica na gesto da gua, dotados de sistemas de informao robustos e modelos de apoio j calibrados e testados. Pelo contrrio, o "ncleo" tcnico do planeamento profundamente humano com todas as limitaes de detalhe e rigor de anlise e todo o potencial de sntese, de distoro, de intuio, de subjectividade e de criatividade inerentes condio humana e cuja capacidade de interaco coarctada pelas imperfeies do sistema institucional de suporte. Nesta perspectiva, as teorias de tratamento da incerteza, e, especialmente, a anlise e comunicao do risco integram-se indirectamente no processo de planeamento:

135

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Em primeiro lugar, na solicitao e tratamento de informao agregada dos diversos sectores tecnicamente mais especficos, com funes de recolha e disseminao de informao, ou de anlise de mdulos ou subsistemas; Em segundo lugar e embora as tcnicas analticas de detalhe sejam dificilmente aplicveis complexidade, grau de agregao e indefinio de muitas das componentes pertinentes ao conhecimento do sistema, a filosofia de abordagem, tratamento e comunicao da informao afectada de incerteza no dever afastar-se muito da conceptualizao matemtica do problema; Finalmente, a investigao aplicada nestas reas tem tido grande desenvolvimento recente e o seu potencial de utilizao tende a alargar-se rapidamente. So funes inerentes ao planeamento a

apropriao das tecnologias adequadas e a identificao e proposta de investigao e desenvolvimento til gesto dos recursos hdricos; Em resumo, o estabelecimento e comunicao da expectativa das perdas tem ainda uma aplicao limitada, embora importante, no aperfeioamento do processo de planeamento dos recursos hdricos, tendendo, no entanto, a crescer a potencial incorporao e as suas repercusses na qualidade do planeamento. 2 .8. A temporizao

O processo de planeamento inicia-se num contexto de conhecimento muito superficial dos sistemas, dos problemas e das opes. O conhecimento disponvel , no s reduzido, como desequilibrado: so mais detalhadamente informados uns aspectos que outros e no h relao directa entre o detalhe de anlise de cada componente e a sua relevncia na instruo das decises. A averso natural do profissional de engenharia incorporao de indeterminaes no tratamento dos problemas, a sua cultura de tratamento analtico, matemtico e determinstico das questes, de clareza e simplicidade
136

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

dos objectivos, confronta-se com um sistema analiticamente indescritvel, com componentes intraduzveis matematicamente, objectivos mltiplos, vagos, por vezes inconciliveis e volumes imensos de dados, dispersos, frequentemente inconsistentes ou contraditrios entre si, mas, sobretudo, respeitantes a partes muito restritas do universo que se prope abordar. Tem, por isso, tendncia a aprofundar a anlise das componentes classicamente tratadas a nvel de projecto, dos problemas cuja abordagem faz parte da sua experincia profissional e formao acadmica e das facetas sobre as quais existem dados e cuja modelao conhecida. O intuito de diminuir a incerteza que afecta a caracterizao destas componentes, tende a desviar a orientao do processo de planeamento por critrios de tratabilidade de temas, descurando o seu objectivo nico, que encontrar uma estratgia para enfrentar o futuro. utpico, dadas as mltiplas variveis envolvidas, a complexidade das interrelaes, a escala geogrfica abrangida, pretender analisar em

profundidade cada uma das possveis medidas, de forma a obter modelos, interligados e fiveis, que permitam simular os efeitos das decises em diversos cenrios admissveis. Acrescenta-se, ao desconhecimento sobre o presente, o desconhecimento sobre o futuro. As decises incorporadas num plano de recursos hdricos so, irremediavelmente, insuficientemente informadas e de resultados incertos. O planeamento tem, neste contexto, de ser desenvolvido por aproximaes sucessivas, delineando decises sempre de carcter transitrio, num processo que vai do geral para o particular, em que, atravs da anlise de detalhe dos aspectos pertinentes, se consolidam ou alteram as opes pr-seleccionadas. O processo de aproximaes sucessivas patente durante toda a elaborao do plano e toda a sua vigncia, porque, ao passo que diminui a incerteza, as alternativas tm de ser reavaliadas e as decises corrigidas. No adequada abordagem global a metodologia analtica e determinstica conducente ao correcto, to cara ao raciocnio dos engenheiros e cientistas.
137

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

O mtodo assemelha-se mais calibrao com optimizador, em que se procura, no o plano certo, mas o plano tendencialmente adequado. O cerne da conduo do plano est na garantia do processo de convergncia para adequao realidade e aos grandes objectivos, muito mais que na profundidade e preciso de anlise das melhores alternativas em cada fase da elaborao. Traduzindo-se factualmente o plano por medidas, implementadas em determinado intervalo de tempo, o processo de aproximaes sucessivas implica a re-anlise sistemtica de um mesmo ciclo de avaliao de medidas. A temporizao um dos factores determinantes na orientao do processo de convergncia, visto que este cessa no momento de implementao da medida. 2 .9. Aceitabilidade e percepo pblica do Risco: limites do foro tcnico 2 .9. 1. A averso ao risco e a noo de aceitabilidade Os conceitos matemticos apresentados sobre anlise de risco, mesmo quando quantitativamente expressos e fundamentados em informao suficiente, nem sempre so linearmente aceites pelos decisores e pelo pblico em geral. Ilustram-se na caixa 3.7, atravs de extractos de trs diferentes autores, dois dos aspectos conflituosos: a averso ao risco e a discusso sobre a "aceitabilidade do risco".

138

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Averso e Aceitabilidade do Risco


RISCO vs. SEGURANA: Medir o risco uma actividade emprica, quantitativa e cientfica (isto , medir a probabilidade e a severidade da ameaa) Julgar a segurana julgar a aceitabilidade dos riscos -- uma actividade normativa, qualitativa e poltica. QUEM DEVE DECIDIR SOBRE A ACEITABILIDADE DE QUE RISCOS, PARA QUEM, EM QUE TERMOS e PORQU?
(Lowrance, 1976, citado por Haimes, 1991)

Na abordagem clssica da esperana matemtica, fenmenos extremos com baixa probabilidade de ocorrncia so ponderados ... independentemente do seu potencial impacto catastrfico e irreversvel. Em muitos casos, o decisor estar mais interessado nos acontecimentos de baixa frequncia e elevados danos que na distribuio probabilstica genrica. A percepo pblica dos riscos catastrficos uma considerao importante. (Haimes, 1991)

Para entrar em considerao com a vasta gama de nveis de risco para vrias actividades, tecnlogos acharam conveniente assumir que diferentes nveis de aceitabilidade de risco possam ser determinados para actividades voluntrias e involuntrias, para riscos individuais e sociais ... ... socilogos concluram que a aparente averso ao risco involuntrio pode ser melhor explicada pelo alto potencial de catstrofe e inequidade que frequentemente acompanha este tipo de risco . Alm disso, foi demonstrado que um importante determinante da aceitao do risco a aceitabilidade do processo que origina o risco. Assim, uma distino baseada no grau de controlo foi proposta como extenso da distino voluntrio/involuntrio. (Reid, 1989) ...As orientaes descrevem um procedimento relativamente simples e fivel de deciso baseada no risco, mas no eximem o utilizador da responsabilidade de fazer os necessrios juzos de valor. (Reid, 1989)

Caixa 3.7

A "averso ao risco", que consiste na ponderao subjectiva dos danos mais elevada que a probabilidade de ocorrncia desses danos, apresentou-se durante algum tempo, de certo modo, como uma irracionalidade. A legitimidade da deciso sobre a "aceitabilidade dos riscos" estabelece limites vedados ao raciocnio matemtico e portanto, no passveis de incorporao num modelo de investigao operacional.

139

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Estes obstculos so manifestamente incmodos para o analista lgico e tm sido amplamente focados na bibliografia sobre anlise de risco e teoria da deciso. Explica-se parcialmente a diferena entre a lgica "humana" e a "matemtica" face ao risco atravs do conceito de "utilidade marginal" , que tem tentado exprimir matematicamente atravs de uma transformao da funo descritiva dos danos. Por outro lado, constata-se tambm a tendncia a sub-avaliao exaustiva, por parte dos analistas, das consequncias de "solicitaes" de elevada magnitude (que frequentemente provocam efeitos mais alastrados e em cadeia no expressveis nas mesmas unidades que os efeitos de "solicitaes" de baixa a mdia magnitude). Acontece por isso nesses casos que a "intuio" sobre a magnitude do efeito mais completa que a sua descrio matemtica e a "averso ao risco" no mais que uma correco realista da "estimativa das perdas" incorporada no modelo. Tambm o clculo probabilstico est longe de ser consensual na conceptualizao "humana" da realidade: a atitude perante a expectativa de acontecimentos incertos varia individualmente e em diferentes grupos sociais e at etrios. Esta divergncia de atitude deriva de diferentes curvas individuais e no expressas de "grau de confiana" ou "expectativa" de ocorrncia: isto , a verosimilhana da ocorrncia, que serve de factor de ponderao dos efeitos, calculada por "outras estatsticas", cujas regras so inferidas da percepo da experincia individual ou do grupo e que ainda escapam formulao matemtica. A "averso ao risco" - sobretudo aos riscos de eventos com magnitude alta e probabilidade baixa - , assim, parcialmente explicada por divergncias de avaliao da magnitude e expectativa de perdas entre a abordagem atravs da anlise matemtica ou atravs do senso comum, intuitivo e sinttico. O julgamento sobre a "aceitabilidade do risco" , definitivamente, uma deciso do mbito do direito e s muito parcialmente o tipo de mtodos mencionados neste captulo contribuem para a instruo desse tipo de deciso, que, entre

140

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

outros factores, dever entrar em conta com as divergncias entre a avaliao matemtica e "intuitiva" do risco. Retomar-se- o tratamento destas questes no captulo dedicado deciso. Mas, antes de avanar, tentam-se remover algumas dificuldades de abordagem, que se atribuem deficiente diferenciao entre duas perspectivas opostas sobre os danos, ambas pertinentes no processo de planeamento dos recursos hdricos: a optimizao e a regulao. Novamente se torna ao confronto entre o ponto de vista do sistema e o do seu ambiente. Mas, neste caso, ao confronto entre mdulos ou sub-

sistemas de recursos hdricos e o equilbrio do prprio sistema. 2 .9. 2. Optimizao e Regulao: divergncia de pontos de vista sobre o risco A abordagem terica sobre a racionalizao da deciso fundamenta-se, classicamente, na procura do ptimo, isto : "de entre as opes possveis, qual a que proporciona o maior benefcio face aos custos?" Os modelos de optimizao, que tiveram grande desenvolvimento entre as dcadas de 60 e 80, destinam-se anlise comparada de solues, ou ao aperfeioamento dos seus detalhes, para identificao das decises conducentes soluo ptima. Inserem-se no mbito da investigao

operacional, que tem tido larga aplicao em economia e todos os ramos da engenharia, destacando-se, na engenharia dos recursos hdricos, inmeras aplicaes explorao de reservatrios. A anlise de risco, sobretudo atravs da esperana matemtica das perdas, tem sido muito desenvolvida na perspectiva de incorporao em modelos de optimizao. A expectativa de perda encarada, sob este ponto de vista, como um factor de ponderao de custos, isto , um custo (ou benefcio) incerto minorado pela sua probabilidade de ocorrncia. Um processo de optimizao

puramente matemtico: no h juzos de valor sobre custos ou benefcios, mas apenas uma comparao aritmtica, em que a expectativa de ocorrncia

141

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

um factor de minorao da magnitude da varivel. A investigao operacional, que pressupe a viabilidade de modelao matemtica rigorosa do sistema em estudo, destina-se a procurar as regras de eficincia mxima de um sistema para cumprimento de funes perfeitamente quantificadas e valorizadas. adequada anlise financeira de um

investimento, e, introduzindo-se alguma sofisticao na descrio da robustez e indicadores de desempenho, aplicvel anlise de projecto e explorao de empreendimentos de engenharia. Em paralelo, uma outra linha de anlise de risco, associada ao conceito de segurana, , j h vrias dcadas, praticada e investigada no mbito da regulao. Recorrendo embora a modelos matemticos e partilhando muitos dos mtodos e pesquisa com a investigao operacional, no pertence ao domnio puro e formal das matemticas: antes um hbrido entre as cincias fsico-qumicobiolgicas, a investigao tecnolgica e o direito. experimentao e modelos fsicos, o seu objectivo ptimo, mas do legtimo. Muitas das formulaes matemticas e terminologia, so comuns abordagem de "optimizao" e de "regulao". No entanto, o sentido de aplicao e interpretao muito diferente. Esta ambiguidade dificulta a comunicao e patente de originar incorreces na considerao do risco. Distingue-se entre uma perspectiva individual, do promotor e pro-activa, suportada pelo processo de optimizao e uma perspectiva de colectividade, do exterior e defensiva inerente ao processo de regulao. Isto , o Fundamentada na no a procura do

processo de optimizao visa a procura da eficcia de cumprimento de um objectivo pr-determinado e o processo de regulao a garantia de que determinada tipologia de aco no diminua, nem ameace, os direitos, o bem estar e a segurana de terceiros. Esta divergncia de perspectivas torna-se evidente se se considerar a anlise de risco de um mesmo sistema, encarado sob o ponto de vista de optimizao e sob o ponto de vista de regulao. (Um exemplo tpico a anlise de um
142

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

empreendimento pelo seu promotor e a posterior anlise pela entidade licenciadora): Ao processo de optimizao interessam essencialmente, quanto tipologia, as perdas que se traduzem em incumprimento, ou cumprimento deficiente, do objectivo, constituindo geralmente um leque muito limitado; quanto ao binmio frequncia-magnitude so, na generalidade, adequadas as anlises de risco e robustez atrs descritas. Na anlise de risco de determinado sistema sob o ponto de vista da regulao, as transformaes de estado de qualquer parmetro externo a esse sistema so perspectivadas como alteraes "exposio" dos outros sistemas. As "perdas" relevantes so, assim, todo o potencial encadeamento de efeitos adversos que essa alterao exposio possa originar nos outros sistemas. A gama de tipologias de perdas relevantes , assim, muito vasta, visto que todos os potenciais efeitos exteriores ao sistema, directos e indirectos, so objecto de controlo. As funes de descrio da magnitude e verosimilhana de ocorrncia dos danos so, naturalmente, diferentes das construdas para o sistema em anlise. De um modo geral, a magnitudes altas de disfunes do sistema correspondem danos desproporcionadamente acrescidos. As curvas de magnitude-frequncia dos danos, sendo secundrias, ou decorrentes, em relao ao processo de optimizao e relativas a uma gama muito mais vasta e indefinida de perdas, so mais difceis de estabelecer; resultam por isso intervalos de confiana mais latos para as probabilidades de frequncia, o que, na prtica e para assegurar o mesmo grau de fiabilidade, obriga a assumir os valores mais elevados do produto intensidade - frequncia dentro do intervalo de confiana assumido.

143

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Uma outra divergncia primordial a qualidade dos indivduos ou grupos aos quais so imputados os potenciais danos, face ao interesse na aco. Em geral, os danos de incumprimento de objectivo afectam essencialmente o promotor, isto , o "interessado" e "decisor" sobre a aco. Trata-se, portanto, de analisar danos no s compensatrios, como assumidos voluntariamente pelos eventuais afectados. Pelo contrrio, os riscos focados pelo processo de regulao tendem a recair sobre terceiros, sem interesse na aco e sem

responsabilidade na deciso.

Trata-se de precaver a imposio

forada de danos no compensados. Sob o ponto de vista do julgamento sobre a "aceitabilidade" do risco, as perspectivas de optimizao ou de regulao resultam, por estes motivos, muito diferentes. Se a optimizao conduz aceitao dos riscos de uma aco cujo "valor mais provvel" de resultados seja vantajoso, a actuao reguladora face ao risco essencialmente de precauo, resultando critrios de "aceitabilidade" forosamente muito mais conservadores. No planeamento dos recursos hdricos coexistem e muitas vezes colidem, as perspectivas de optimizao e regulao. Em muitos casos, o Estado, como agente do plano, , em simultneo, o promotor de uma aco - interessado na optimizao - e o regulador - responsvel pela definio e aplicao dos critrios de aceitabilidade dos riscos inerentes aco. O equilbrio entre estas funes instvel e difcil de manter. A separao e distino rigorosa entre elas, o estabelecimento claro dos limites, objectivos e processos de cada uma, essencial manuteno desse equilbrio. 2 .9. 3. A percepo pblica do risco e o potencial de conflito frequentemente referido que a percepo social do risco superior sua avaliao pelos meios tcnicos especializados nas reas directamente relacionadas com o tipo de aco em causa. Este fenmeno mencionado por

144

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

diversos autores, mas constata-se sobretudo em relao a riscos comportando resultados sbitos e catastrficos: um exemplo a diferena de

comportamento pblico relativamente a cheias ou a secas com prejuzos equivalentes. Palma Oliveira, 1996a, verifica que esta percepo varia com os grupos sociais, com a proximidade da fonte de risco e tem intensidade diferente em diversos pases, indiciando alguns estudos de que significativamente superior em Portugal ao registado em Frana, Inglaterra e Alemanha. A variao da percepo do risco com a exposio conhecida, sendo geralmente mais alta para as populaes expostas. No entanto, registam-se casos em que o efeito contrrio, devido a um fenmeno de habituao. Carvalho e Coelho, 1996, verificam tambm variabilidade na percepo do risco associada ao interesse na sua causa e registam a influncia da comunicao social na percepo do risco. A considerao da percepo pblica do risco assume relevncia crescente nos processos de deciso, porque um parmetro indicativo de potencial de conflito associado medida em anlise.

145

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

3 .ABORDAGEM PROCESSUAL DA INCERTEZA SOBRE O FUTURO

3 .1.

Tipologia dos planos

A imagem corrente de plano de recursos hdricos a de um relatrio tcnico que, mediante aprovao, se transforma em Lei, de vigncia limitada no tempo. O nfase , neste conceito, dado qualidade tcnica do relatrio, no momento em que elaborado, o que pode levar a descurar a especificao do tipo de plano desejvel e do processo de deciso - realizao associado. No entanto coexistem diversos conceitos de planeamento que correspondem a diferentes contedos, abordagens e processos de desenvolvimento. Referiram-se j na primeira parte diversas tipologias de planos. Nas caixas 3.8 e 3.8a apresentam-se agora classificaes do planeamento quanto ao objecto, quanto extenso geogrfica e quanto ao desenvolvimento temporal. O planeamento dos recursos hdricos em Portugal, tal como definido no DL45/94, engloba, quanto ao mbito geogrfico, o planeamento nacional e por bacia hidrogrfica. A situao no to clara no que se refere tipologia quanto ao objecto, nem quanto ao desenvolvimento temporal, ficando em aberto diversas hipteses. O DL determina a preparao de planos, no incidindo sobre uma actividade institucional contnua integrada num sistema de gesto. Mas o conceito de plano e de preparao do plano ambguo, susceptvel de interpretaes muito diferentes. Esta ambiguidade susceptvel de

dificultar a comunicao entre os mltiplos intervenientes no processo. A evoluo posterior publicao do DL 45/94 incidiu quase exclusivamente na criao de condies tcnicas e logsticas para a produo das propostas de plano. As fases seguintes do processo e a forma de integrao no sistema de gesto, continuam ainda em aberto.

146

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Tipologia de Planeamento em recursos hdricos


1 .Classificao quanto ao objecto: segundo Goodman, 1984: planeamento mono-objectivo - incide sobre um nico fim: abastecimento de gua, irrigao, controlo de cheias, ou outro. planeamento de fins mltiplos - visa satisfazer em simultneo diversos fins prestabelecidos (geralmente do mbito da engenharia). Um plano de fins mltiplos engloba frequentemente diversos planos mono-objectivo. plano geral (masterplan) - a formulao de um programa de desenvolvimento faseado para explorao de oportunidades de projectos de recursos hdricos em determinada rea num perodo de tempo especfico. planeamento integrado - abrange mltiplas funes, fins mltiplos e objectivos mltiplos incluindo objectivos econmicos, financeiros, polticos, sociais e ambientais - e considera conjuntamente medidas estruturais (construes e equipamentos) e no estruturais (institucionais). b) segundo Grigg, 1985: planeamento de funo - (semelhante a mono-objectivo) foca uma nica funo: p.ex. saneamento, produo hidroelctrica, irrigao planeamento sectorial - abrange todas as funes de um sector (geralmente econmico): p.ex. energtico, agrcola, pesqueiro planeamento multi-sectorial - planeamento coordenado de todos os sectores de responsabilidade pblica, tais como ordenamento do territrio, habitao, transporte, recursos hdricos, saneamento, distribuio elctrica, etc.

2. Classificao quanto extenso geogrfica: planeamento nacional - um plano nacional de recursos hdricos feito para determinar as prioridades nacionais de afectao dos recursos hdricos com vista ao cumprimento dos objectivos e constrangimentos nacionais. Nesta perspectiva, um plano nacional da gua um plano integrado. planeamento regional - um exerccio similar a nvel regional. planeamento de bacia hidrogrfica - tem a particularidade de utilizar as fronteiras da bacia como limites espaciais do planeamento. Em princpio, deve ser um plano integrado.

3. Classificao quanto abordagem e processo de desenvolvimento: planeamento linear - as quatro principais componentes do "plano geral"- anlise dos recursos hdricos, anlise da procura, projecto do sistema, fundamentao scioeconmica e financeira - seguem-se e so completadas uma de cada vez, sequencialmente. planeamento cclico - Esta sequncia de actividades repetida vrias vezes com crescente detalhe e preciso.
SAVENIJE, 1996 (Traduzido e resumido)

147

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

Tipologia de Planeamento em Recursos Hdricos (Continuao)


4. Classificao quanto ao desenvolvimento e vigncia temporal planeamento de curto prazo - (horizonte de quatro a cinco anos, ou inferior) tem a vantagem de que se reduz a incerteza na projeco dos cenrios e se reduz a probabilidade de mudanas conjunturais imprevistas e de mudanas estruturais durante a vigncia do plano. A desvantagem a perda de perspectiva, a limitao do mbito dos objectivos a prosseguir e a reduzida incidncia na conduo do desenvolvimento futuro. planeamento de longo prazo - (horizonte de dez a vinte cinco anos) tenta estabelecer perspectivas de longo termo para o desenvolvimento futuro de uma nao, regio ou bacia hidrogrfica. Contrape s desvantagens do planeamento de curto prazo o aumento de incerteza e imprevisto. planeamento estratgico (ou planeamento aberto) - tenta ser uma combinao dos dois anteriores: O planeamento estratgico concentra-se no curto prazo, mas de modo a que uma gama to vasta quanto possvel de futuras opes se mantenha aberta. O planeamento de curto prazo tem tendncia a assumir um papel predominante e o planeamento de longo prazo a ser reduzido a uma poltica (plano tctico), para a prossecuo da qual o planeamento de curto prazo tem de deixar aberta uma larga gama de opes passveis de conduo aos objectivos ltimos. Um plano que pressupe a ocorrncia de acontecimentos incertos e que exclui opes de desenvolvimento futuro no estratgico, nem flexvel, nem robusto. planeamento rolante (ou contnuo) - decorre da abordagem de planeamento estratgico que o plano necessita de contnua actualizao e adaptao s circunstncias sempre mutantes. Este tipo de planeamento designa-se por planeamento rolante ou contnuo. O planeamento rolante , tambm, um planeamento cclico.

SAVENIJE, 1996 (Traduzido e resumido)

Caixa 3.8 Caixa 3.8a

Parece por isso oportuna a reflexo sobre estas questes e no parece haver incompatibilidade entre os trabalhos actualmente em curso e a seleco do processo de planeamento. De facto, os estudos actualmente em curso visam o aprofundamento, sistematizao e anlise do conhecimento sobre os recursos hdricos e a sua utilizao actual e potencial, sendo, em princpio, necessrios instituio de qualquer sistema de planeamento. Voltando s questes levantadas no incio desta terceira parte, parece admissvel que o caso dos Pases Baixos prove a possibilidade de
148

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

planeamento dos recursos hdricos numa economia de mercado (dentro da CE), e ainda: Que a resposta afirmativa s questes anteriores passa pela adopo de uma tipologia processual de planeamento compatvel com a natureza do sistema dos recursos hdricos e com a incerteza, conflitos de interesses e de valores e exerccio da soberania inerentes ao sistema polticoeconmico, ao sistema de direito em vigor e integrao na CE; Que a natureza do sistema dos recursos hdricos exige um sistema de planeamento integrado e as caractersticas do sistema polticoeconmico s so compatveis com um planeamento integrado se ele for estratgico, isto , flexvel, contnuo e auto-corrigvel; Que a experincia dos Pases Baixos indicia o planeamento rolante como a forma prtica de instalao desse sistema. Sem pretender sugerir o decalque de um processo desenvolvido ao longo dos anos num sistema muito particular de relao da sociedade com a gua, julgase que ser uma abordagem deste tipo a mais robusta nas actuais condies portuguesas. Procura-se assim desenvolver um pouco a primeira parte da resposta terceira questo - Que tipo de planeamento possvel ....? - com base em fontes dos Pases Baixos sobre o processo de planeamento. 3 .2. O Processo de planeamento rolante

A caixa 3.9 ilustra o conceito do processo de planeamento rolante, segundo Savenije, 1996. A principal caracterstica que o planeamento no assumido como um projecto, com determinada durabilidade, que culmina e acaba com a produo de um plano. O planeamento rolante uma funo institucional contnua que continuadamente traa, corrige e aperfeioa imagens de possveis futuros, a diferentes prazos, para os quais estuda alternativas de actuao. So

trabalhados, em simultneo, vrios futuros, com diferentes afastamentos no


149

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

tempo e diversos graus de preciso. Os cenrios so continuamente precisados num processo interactivo de introduo de nova informao e de projeco e feed-back dos resultados esperados de uma actuao a curto e mdio prazo nos cenrios mais longnquos. Ciclicamente, resultam desta funo as componentes tcnicas de um plano indicativo de longo prazo e de um plano operativo de curto prazo, que iniciam o processo formal de aprovao, associados anlise e especificao dos aperfeioamentos s normas e regulamentos necessrios sua aplicabilidade. Mas o processo no pra nem se interrompe, continuando a prospeco dos futuros. De facto e ao fim de vrios ciclos, o plano de curto prazo mais no que o detalhamento daquilo em que se transformou, aps sucessivas correces, um plano de longo prazo antecedente. O ciclo actual, nos Pases Baixos, de quatro anos. Os planos operativos (de vrios nveis, de acordo com as competncias institucionais das vrias entidades intervenientes) tm um prazo de vigncia equivalente. Quanto ao plano indicativo - revisto com uma periodicidade de quatro anos - cobre diversos cenrios, proporcionando um enquadramento mais completo do perodo de vigor dos planos operativos e projectando a estratgia de actuao num futuro mais remoto (25 a 30 anos). Segundo Savenije, 1996, o ciclo de produo dos planos reduziu-se de oito para quatro anos para diminuir a incerteza quanto ao futuro nos planos operativos e aperfeioar o sistema de ajuste do plano indicativo.

150

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Conceito de Planeamento Rolante


O objectivo do planeamento no deveria ser encontrar a alternativa ptima; dever-se-ia procurar uma alternativa que se comportasse bem sob uma larga gama de diferentes cenrios. Um tal plano um plano robusto. Se os planos alternativos fossem avaliados pela sua robustez, em vez de pelo seu desempenho ptimo, seria criada uma base muito melhor para o futuro desenvolvimento. Um plano robusto deixa abertas tantas opes quanto possvel para um futuro desenvolvimento. Esta abordagem, de tomar a curto prazo as decises que deixam a mxima amplitude para futuras alteraes de actuao, designada por planeamento estratgico. (...) Tanto o planeamento em si como as ferramentas usadas tm de ser flexveis. O que conduziu transformao do tradicional processo linear de planeamento na abordagem cclica de planeamento hoje em dia largamente advogada. Delli Prescoli, 1983, declara: You cannot solve the problem until you have solved it . Actualmente reconhecido que o planeamento no linear. O planeamento interactivo. Algumas tarefas so repetidas, em vrios graus, durante o processo de planeamento. Na abordagem linear, as quatro maiores componentes do plano geral da gua - anlise dos recursos hdricos, anlise da procura, projecto do sistema e fundamentao econmica e scio-econmica - seguem-se sequencialmente. Num processo cclico, no entanto, esta sequncia de actividades repete-se vrias vezes com progressivo detalhe e preciso. Assim, uma imagem completa dos potenciais e dos impactes pode ser obtida num estgio prematuro do processo, ainda que num nvel de esboo. As sequncias impossveis e as consequncias indesejveis so detectadas muito cedo no processo. O que assegura o ajuste conforme das expectativas, e possibilita que posteriores estudos e investigaes sejam especificados de acordo com cenrios realistas. Gradualmente, o quadro pode ser pintado com mais finura de detalhe. Uma outra vantagem do processo cclico que permite um melhor envolvimento dos intervenientes e proporciona melhores oportunidades de analisar a capacidade de suporte do sistema.

SAVENIJE, 1996 (Traduzido)

Caixa 3.9

151

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

4 . A DECISO E OS CRITRIOS
4 .1. O princpio de Pareto

A deciso a escolha entre alternativas de actuao, uma das quais dever ser a alternativa nula. Implica uma comparao dos benefcios e prejuzos de cada alternativa, para cada interveniente. Segundo o princpio de Pareto, uma soluo aceitvel, se h benefcios superiores aos prejuzos para pelo menos um dos intervenientes e ningum prejudicado.
Bannock et al. ,1984 - "... Pareto definiu o aumento de bem-estar total como o que ocorre nas condies em que algumas pessoas melhoram em resultado da troca sem que, ao mesmo tempo, ningum fique pior. Neste campo, o trabalho de Pareto, juntamente com a anlise da curva de indiferena, criada por F.Y. Edgeworth, constitui o princpio base da moderna economia de bem estar."

Genericamente, fundamentam-se

os na

critrios

de

comparao da relao

das

vrias

alternativas e da

maximizao

benefcio/prejuzo

redistribuio dos benefcios lquidos (a alternativa tanto melhor quanto maiores os benefcios face aos prejuzos e quanto mais equitativa em termos de distribuio de custos, riscos e benefcios). Reid, 1989, admite que o princpio de Pareto pode ser alargado para incluir medidas tais que ningum suporte efeitos adversos "lquidos", ou que incluam pagamentos compensatrios que restabeleam o equilbrio; considera uma alternativa inaceitvel se no acarreta um melhoramento de Pareto, excepto quando pode ser justificada com um aumento de equidade.
Refere-se aqui o pagamento de uma compensao real, no sentido da redistribuio dos benefcios para reatingir um ptimo de Pareto. No se pretende confundir com o "princpio da compensao", que se refere ao estabelecimento de uma compensao hipottica e no paga (BANNOCK et al. ,1984).

A tomada de deciso envolve, assim, um balano entre os benefcios e prejuzos associados a cada alternativa, na ptica de cada um dos
152

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

intervenientes e eventuais afectados. Sendo, em geral, consensuais os princpios acima mencionados, a sua traduo para as decises inerentes ao planeamento da gua muito dificultada pela essncia e complexidade dos factores em jogo: a) Complexidade do sistema e dificuldades de inventariao dos efeitos indirectos, que podem ser mltiplos e encadeados. b) Critrios de avaliao dos prejuzos e benefcios: No so expressveis nas mesmas unidades e muitas vezes, no so quantificveis em termos absolutos (por exemplo, os prejuzos ecolgicos de determinada reduo de caudal ou de qualidade da gua). Afectam indirectamente numerosos beneficirios e

prejudicados, sendo dificilmente quantificvel o nmero e grau de afectao de cada um. O valor de um bem, para cada um dos utilizadores, diverge geralmente com as caractersticas da utilizao, a

oportunidade e local em que est disponvel, a quantidade de que j dispe e o papel que desempenha na sua qualidade de vida. A gua, pela sua variabilidade temporal e espacial de ocorrncia, pela multiplicidade de utilizaes e preponderncia na qualidade de vida, um caso

particularmente crtico de variabilidade de valorizao. Deparam-se frequentemente critrios de valorizao

divergentes, associados a conceitos ticos, filosficos ou culturais. So, por exemplo, paradigmticas e inconciliveis as valorizaes de economicistas vs. ambientalistas ou tecnologistas vs. defensores do patrimnio histrico. No h solues tcnicas para conciliao deste tipo de conflitos, que so do foro filosfico e tico e por vezes se radicalizam, inviabilizando qualquer tipo de negociao.
153

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

c) Incerteza que afecta o cmputo dos benefcios e prejuzos: a considerao da incerteza implica que cada varivel do sistema no seja traduzida por uma nica quantidade, mas por conjuntos de valores. Trabalha-se com benefcios esperados com determinada garantia e riscos, e, em muitos casos, com largos intervalos de indeterminao sobre a sua magnitude e frequncia. d) Comparao dos prejuzos e dos benefcios: alm dos problemas decorrentes das deficincias de valorizao e da incerteza que afecta o seu cmputo, a comparao entre benefcios esperados e riscos implica a anlise da equidade da sua distribuio, no s directa, mas, eventualmente, redistribuio camuflada, isto , contabilizao como benefcios de transferncias de usufruto de um bem cuja privao no foi ponderada. e) Multiplicidade dos interesses e intervenientes e desequilbrio de capacidade negocial. f) Tendncia a sobrevalorizar o rendimento financeiro e o curto prazo e subvalorizar os bens no comerciados e sem registo de propriedade: a exausto/contaminao dos recursos naturais, o longo prazo, os riscos, a sade pblica e os valores ambientais. g) Inequidade da distribuio dos custos, riscos e prejuzos: diversas tipologias de medidas de gesto de recursos hdricos so tendentes a imputar custos a indivduos ou grupos sociais que no partilham benefcios equivalentes. Especialmente os custos e riscos de usufruto de bens no associados legalmente a ttulo de propriedade particular tendem a no ser compensados. A incidncia de riscos sobre grupos sociais residentes em zonas geogrficas afectadas, ou dependentes de actividades econmicas com pouco impacto no produto nacional, tende a ser omissa, ou subavaliada. As decises incorporadas no processo de planeamento de recursos hdricos so, devido a estes factores, muito complexas.
154

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

A aplicao do princpio de Pareto e do princpio da equidade dificultada pela natureza dos recursos hdricos, elo de ligao entre todas as utilizaes e ecossistemas por eles suportados, multiplicando e propagando os efeitos indirectos e a quantidade de potenciais prejudicados. A incerteza afecta todos os dados do problema, agravando-se pelo mesma reaco em cadeia que multiplica os efeitos e os afectados. A sistematizao do processo de deciso, a estruturao da sua instruo, exigem o recurso s tcnicas disponveis de suporte deciso e tratamento da incerteza, das quais se trata a seguir. So, no entanto ferramentas

desenvolvidas principalmente para aplicao na atribuio de preos de mercado ou na anlise de viabilidade tcnico-econmica de projectos de engenharia e que dificilmente se adaptam complexidade e abrangncia do planeamento de recursos hdricos. 4 .2. Funo objectivo e objectivos mltiplos

A formalizao do processo de deciso implica a quantificao dos prejuzos e benefcios, em unidades que permitam a sua comparao. Esta quantificao feita, geralmente, em funo das caractersticas das alternativas, tentando-se exprimir atravs de uma nica varivel o saldo benefcio - custo de cada alternativa. O benefcio expresso como o somatrio dos valores dos bens obtidos pela alternativa em anlise, enquanto que o custo obtido pelo somatrio dos valores dos bens inviabilizados por esta alternativa (custo de oportunidade). Esta expresso do saldo da deciso, funo das variveis consideradas, designa-se por funo objectivo. Em geral, o processo de deciso visa a maximizao desta funo. Nos casos mais clssicos de aplicao da teoria da deciso em engenharia (estudos de viabilidade tcnico-econmica de um investimento, fundamentao de pedidos de financiamento, optimizao de explorao de uma unidade de produo) as alternativas tm tipologias semelhantes e a unidade mais
155

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

frequentemente usada para exprimir os efeitos a moeda. Obtm-se assim uma funo objectivo com expresso monetria, definindo-se como critrio de seleco a maximizao dos lucros. Se s alternativas em apreciao esto associados diferentes custos e benefcios de natureza muito diversa, a sua expresso num mesmo sistema de unidades pode ser invivel. utilizao de diferentes sistemas de medida

correspondero funes objectivo distintas, tratando-se de um processo de deciso com objectivos mltiplos. A optimizao da deciso aumenta, neste caso, de complexidade e torna-se difcil - geralmente invivel - a formalizao de critrios quantitativos e objectivos de comparao das vrias alternativas. A anlise de alternativas atravs de funes de objectivos mltiplos conduz a uma instruo sistematizada do processo de deciso, mas no preconiza um nico ptimo, sendo o critrio ltimo de seleco deixado ao arbtrio do decisor. No existe soluo cientfica ou tecnolgica para a comparao de valores de natureza diferente. No entanto, desenvolveram-se mtodos de sistematizar e formalizar o arbtrio subjectivo sobre o critrio e formas de antecip-lo para fases mais precoces do processo de deciso. Mas os momentos de deciso no processo de planeamento tm implicaes institucionais e polticas directas e tm de estar estreitamente interligados com o sistema hierrquico, de responsabilizao, de competncias, prticas e direitos de participao na deciso legtimo na sociedade em que decorre. A consistncia entre o processo de planeamento e a organizao poltica e institucional do pas em que decorre , assim, uma condio indispensvel ao seu desenvolvimento. Num sistema democrtico, a participao dos cidados no processo de deciso sobre os recursos hdricos tem de ser estruturada, de forma a assegurar o direito e os meios de participao e a representatividade dos rgos de deciso aos diversos nveis geogrficos e hierrquicos.

156

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

4 .3. Deciso com objectivos mltiplos: a substituio na afectao dos recursos e na utilidade dos bens. Sendo os recursos hdricos limitados e as utilizaes mltiplas, quase todas, em maior ou menor grau, competitivas entre si, procura-se a melhor alternativa de afectao, isto , a que proporcione um conjunto de bens mais valioso. A formalizao da deciso tem dois requisitos prvios: - a identificao das possveis alternativas de afectao dos recursos e a caracterizao e quantificao dos conjuntos de bens disponibilizados (e dos inviabilizados) por cada uma delas; - estabelecimento de um critrio de apreciao dos conjuntos de bens proporcionados, de forma a distinguir o mais valioso, ou mais satisfatrio. A abordagem terica destes dois requisitos faz-se, respectivamente, pelo mtodo da oportunidade e pelo mtodo das curvas de indiferena. 4 .3. 1. Mtodo da oportunidade ou das curvas de substituio O mtodo da oportunidade ou das curvas de substituio, consiste no estabelecimento de funes que relacionam quantidades de bens alternativos. Representam o custo de oportunidade de produo de determinada quantidade de um bem, expresso na perda quantitativa de outro bem. No se trata de um processo de valorizao, mas de um importante mtodo auxiliar de anlise de sistema e imputao de custos. Um exemplo simples da aplicao destas curvas a expresso de duas utilizaes alternativas do mesmo volume de gua, por exemplo, captao para rega e caudal ambiental. Esta relao alternativa poderia ser expressa por uma recta, se as unidades fossem, por exemplo, volumes dirios afectados a cada uma das alternativas. No entanto, neste caso a compreenso do grfico seria diferente para o

157

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

ecologista (para quem os volumes para rega seriam apenas nmeros) e para o agrnomo, que no teria parmetros de apreciao para as diferenas incrementais de caudais ambientais disponveis. A curva no teria significado para um decisor de outra especialidade. Se, atravs de uma mudana de varivel, for possvel expressar os volumes para rega em produo agrcola - por exemplo, toneladas de milho - e os volumes ambientais alternativos em impactos ecolgicos - por exemplo, nmero de espcies viveis ou populao pisccola esperada - o grfico tornase significativo para qualquer utilizador. Essencialmente, trata-se de um processo de avaliao de custos: O mais alto valor do conjunto de bens alternativos inviabilizados para obteno de determinado produto d-nos o custo real desse produto (custo de oportunidade). Naturalmente, s aceitvel a disponibilizao de uma quantidade cujo valor seja superior ao custo. evidente o imenso potencial desta metodologia para instruo do processo de deciso, anlise e comunicao dos resultados obtidos por diferentes equipas tcnicas, sobretudo quando combinada com processos de valorizao e de determinao das funes objectivo, tema que se retomar mais adiante. No entanto, levantam-se obstculos sua aplicao generalizada, sobretudo devidos : dificuldade de transformao de alguns factores (a expresso do caudal ecolgico em impactos ambientais, por exemplo, no geralmente obtenvel); complexidade de expresso de vrias combinaes de usos alternativos: os efeitos de uma captao para rega no podem, geralmente, ser analisados apenas dicotomicamente face ao caudal ambiental, mas no contexto de mltiplas utilizaes simultneas e concorrentes, no se tratando, por isso, de uma anlise unidimensional, mas multidimensional, de expresso muito menos intuitiva que a curva acima referida.

158

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

incorporao da variabilidade natural e incerteza que afecta as variveis e os modelos de transformao das entidades a partilhar (volumes de gua, por exemplo) em bens (toneladas de cereal).

avaliao da eficincia dos sistemas e da eficcia de controlo, que condiciona a quantidade real do bem disponibilizvel e as condies de proteco dos bens alternativos. (a produo agrcola associada a 1 m3/s de gua depende da eficincia da explorao agrcola e o caudal ecolgico libertado pode ser inferior ao previsto, se no houver condies de controlo).

incorporao e controlo dos factores externos que condicionam a disponibilidade dos bens (a quantidade de bens ecolgicos e

agrcolas depende, no s dos volumes de gua adstritos, mas tambm da qualidade desta gua. Se este factor for varivel e estiver fora de controlo, a anlise de alternativas incorre num vcio de base, que ilegtima a utilizao do mtodo). As dificuldades de aplicao deste mtodo, como de qualquer ferramenta analtica, so acrescidas escala do planeamento, que inviabiliza a anlise detalhada de sistema. No , no entanto, facilmente substituvel e ter de ser criteriosamente balanceada, caso a caso, a viabilidade desta abordagem numa fase precoce de conhecimento dos sistemas e a preparao de fundamentos para a sua aplicabilidade ao licenciamento. 4 .3. 2. Mtodo das curvas de indiferena O traado de curvas de indiferena consiste no estabelecimento de funes de equivalncia entre quantidades de bens de natureza diversa, com base num sistema de indiferena perante a substituio. No uma tcnica de anlise objectiva, como o mtodo da oportunidade, mas um processo de negociao, que pretende atribuir, por equivalncia, uma valorizao relativa a bens que no tm preo de mercado.

159

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

As curvas de indiferena baseiam-se no conceito de utilidade, que definido, por Bannock et al. (1984) como satisfao, prazer ou suprimento de necessidades pelo consumo de certa quantidade de um bem.

essencialmente um conceito psicolgico, impossvel de medir em unidades absolutas....


Os mesmos autores distinguem ainda utilidade marginal, que representa o aumento da utilidade total no consumo de um bem resultante do aumento de uma unidade de consumo desse bem ... e utilidade ordinal, conceito de utilidade que se baseia ... na ideia de preferncias ordenadas ou ordenamento...

Embora no se possa medir a utilidade, possvel, em algumas circunstncias, comparar e hierarquizar utilidades. Admite-se que, para um determinado grupo, a quantidade x do bem a tem a mesma utilidade que a quantidade y do bem b se os intervenientes na negociao so indiferentes posse (ou usufruto) de x unidades de a ou y unidades de b. As curvas de indiferena representam os pares (x, y) que correspondem situao de indiferena, ou equivalncia de utilidade, entre os bens a e b. Assume-se que, para cada um dos bens, ao aumento de quantidade corresponde um aumento de utilidade. A curva de indiferena proporciona assim tambm uma ordenao da utilidade dos vrios conjuntos equivalentes (x, y). No exemplo anterior, apresentava-se o traado de curvas de oportunidade como uma imagem do leque de alternativas possveis entre diversos cenrios de populao pisccola e produo de cereal. Obter-se-ia o lugar geomtrico dos pares de valores compatveis, mas no proporcionaria qualquer informao que permitisse hierarquizar esses cenrios. Uma curva de indiferena entre estes dois parmetros estabeleceria conjuntos de pares populao pisccola toneladas de cereais de utilidade equivalente, isto , cuja permuta seria

indiferente, ou aos quais atribudo o mesmo valor. A figura 3.1 ilustra a complementaridade dos dois mtodos, atravs de um esquema deste exemplo. O ponto de interseco das duas curvas representa o
160

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

ptimo, isto , a afectao de gua que proporcionaria a mxima utilidade.

Figura 3.1

Tratando-se de um conceito fundamental na abordagem da hierarquizao de valores e estabelecimento de critrios, o traado de curvas de indiferena, tal como foi exposto, pressupe: - que so expressas as opinies de todos os potenciais utilizadores dos bens em comparao; - que se estabelece hierarquizao nica de utilidades. Mas, muito raramente vivel satisfazer qualquer destes pressupostos em planeamento de recursos hdricos, porque: - a participao na valorizao de todos os potenciais utilizadores conseguida de forma muito imperfeita, condicionada pelo sistema poltico e institucional de exerccio da cidadania e participao democrtica; - admitindo como satisfatria uma participao imperfeita, no obtenvel consenso sobre um conceito psicolgico como foi definida a utilidade. intuitivo, no exemplo acima referido, que a curva de indiferena estabelecida por um grupo de ecologistas seria muito diferente da estabelecida por um grupo de agricultores,
161

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

porque, tanto a utilidade do equilbrio ecolgico como a da produo agrcola representam papis de importncia diferente na vivncia de cada um dos grupos. As curvas de indiferena so uma idealizao, importante porque evidencia a essncia poltica do estabelecimento de critrios de deciso e a introso entre o processo de planeamento de recursos hdricos e o sistema poltico e institucional de participao dos cidados. Numa bacia hidrogrfica com utilizao intensiva de recursos hdricos - o caso, em maior ou menor grau, de todas as bacias portuguesas - as alternativas de afectao do uso da gua tem expresso mltipla, cujos limites so determinveis (afectados de incerteza) atravs do mtodo da

oportunidade, cuja aplicao se insere nos domnios das cincias e tecnologia. A opo entre estas alternativas implica o recurso, explcito ou no, a curvas de indiferena, sendo, por isso, poltica. A competncia desta deciso e a forma como se processa a participao (quem participa, como, que entidade, a que nvel hierrquico, qual a responsabilidade e competncia, que rgo ratifica a deciso) interliga o processo de planeamento com o sistema institucional, poltico e jurdico do Pas em que decorre. A distino clara entre as competncias tcnicas e polticas e a

institucionalizao da sua afectao, essencial correco, legitimidade e exequibilidade do planeamento. Assume-se que o processo de planeamento dos recursos hdricos decorre em condies institucionais e polticas imperfeitas. Assume-se tambm, no

entanto, que esse processo necessrio e ter que se compatibilizar com o enquadramento em que decorre. Esta compatibilizao passa por uma clara distino entre o processo tcnico (essencialmente de anlise de alternativas e instruo da deciso) e o processo poltico-institucional (de estabelecimento de critrios e tomada de deciso).

162

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Os pontos de interseco, os canais e protocolos de comunicao entre os dois processos so crticos. 4 .4. Simplificao do processo de deciso com objectivos mltiplos e avaliao do custo-benefcio O estabelecimento de padres consiste na fixao prvia dos intervalos de adequao das funes de objectivo. Considera-se "boa" uma alternativa

cujos efeitos se insiram nos intervalos pre-estabelecidos. Este mtodo reduz a quantidade de funes objectivo a optimizar, permitindo rejeitar a prori as alternativas "ms" e hierarquizar as "boas" de acordo com um nmero mais reduzido de funes objectivo no padronizadas. No sendo adequado a todo o tipo de funo objectivo, este mtodo extensamente utilizado e de grande utilidade para sistematizao e simplificao da abordagem de problemas complexos, adequando-se incorporao em normas e regulamentos. O estabelecimento de padres uma das funes do planeamento de recursos hdricos.

Os mtodos indirectos de atribuio de valor monetrio a bens que no tm preo de mercado so diversos e, na generalidade, insatisfatrios.

Fundamentam-se, essencialmente, no custo de oportunidade de obteno desses bens, no custo de recuperao ou substituio, e/ou na vontade de pagar por esses bens. Em geral estes mtodos conduzem sub-avaliao das funes de menor rendimento financeiro a curto prazo e das que so usufrudas por utentes com menor disponibilidade financeira (cuja vontade de pagar por um benefcio limitada pelo rendimento disponvel e para os quais a sua aquisio por custos eventualmente baixos face ao valor intrnseco pode competir com a capacidade de aquisio de bens essenciais);
163

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

A valorizao pelo custo de recuperao ou de substituio seria a mais objectiva se estas aces fossem, de facto, levadas a cabo, disponibilizando o mesmo bem (ou outro melhor) aos mesmos utilizadores. Mas, nesse caso, no se trataria de valorizar a perda de um bem mas de imputar custos reais aquisio de outro, no exclusivo do primeiro; A sustentabilidade e as perdas imputadas a geraes futuras, so ainda mais dificilmente valorizveis que os custos presentes. A anlise de custo-benefcio expressa em valores monetrios, ,

frequentemente, imposta s equipas tcnicas pelo promotor do estudo, ou pelo eventual financiador do todo ou de parte da sua implementao. A sua aplicao indiscriminada contestada por Cousins, 1979: O mundo no acabar com um grande estrondo nem com um suspiro, mas com estridentes gritos de anlise custo-benefcio de homenzinhos sem poesia nas suas almas. Os seus padres de medida tero sido insignificantes, porque no eram suficientemente grandes para aplicar s coisas que realmente contam. (N.
Cousins, 1979, in Schwing, 1991).

Embora considerando que a anlise custo-benefcio necessria avaliao de alternativas, julga-se que a tentativa de procurar solues puramente tcnicas para reduo da escolha de alternativas a um problema de optimizao no lcita, mesmo sem entrar em conta com a incerteza inerente ao planeamento dos recursos hdricos. Conduz frequentemente camuflagem de conflitos de interesses, incorporando, sob o aspecto de concluses tcnicofinanceiras, opinies pessoais e tecnicistas sobre questes do mbito do direito e da poltica macro-econmica, que tm foro prprio de anlise e deciso. Compete s equipas tcnicas adstritas ao planeamento a deteco e descrio dos conflitos de interesses e identificao de tipologias de critrios necessrios tomada de deciso. , no entanto, pela sua essncia, muitas vezes

adequada a deciso de um rgo legislativo sobre os critrios de valorizao alternativa e de resoluo de conflitos de utilizao do recurso comum. Neste aspecto, a preparao de planos de bacia hidrogrfica sem suporte nos
164

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

instrumentos de bsicos de Direito - a Lei de Bases, a Poltica da gua e a Orgnica - dificulta o andamento do processo, levantando durante o seu desenvolvimento questes que transcendem as competncias das instituies normalmente envolvidas. Sem entrar na discusso do suporte institucional requerido pelo planeamento nestas condies, anota-se no entanto que a incorporao camuflada de juzos de valor no tcnicos numa proposta de plano poder ser um dos principais obstculos sua aprovao e viabilidade de realizao. Optar-se-ia, sempre que possvel e de preferncia atribuio de valorizaes num modelo custo-benefcio, pela proposta de deciso sobre a legislao necessria, ou pela descrio detalhada dos efeitos das alternativas, associando, instruo de cada deciso, a tipologia de interesses e valores em jogo no estabelecimento dos critrios a aplicar. 4 .5. Limitaes de mbito de aplicao da anlise custo-benefcio: Direito, Engenharia e Administrao A optimizao da funo custo-benefcio um mtodo sofisticado de suporte "deciso individual" e que pressupe: a) que existe um nico agente da deciso; b) que esse agente tem conhecimento completo do problema, das variveis em jogo e das consequncias de cada alternativa possvel de deciso; c) que o agente tem liberdade de aco; d) que o agente tem capacidade de executar a aco; e) que o decisor suporta a totalidade dos custos e colhe a totalidade dos benefcios. bvio que este conjunto de condies rarissimamente acontece no tratamento de um problema de recursos hdricos. Por isso e para extenso do mtodo, necessrio resolver em cada caso as cinco alneas simultaneamente

165

O PLANEAMENTO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS UMA ABORDAGEM DINMICA ______________________________________________________________________________________

e adaptar o mtodo ou a realidade. A utilizao da optimizao exige, por isso, a demonstrao de como so verificadas as condies em que se fundamenta. A alnea b) tem sido a mais aprofundada no mbito das cincias e da lgica: a anlise de risco e a teoria da deciso individual em ambiente de incerteza tm desenvolvido respostas (ainda incompletas) para adaptar o processo formal de deciso s situaes em que o conhecimento incompleto ou imperfeito. A alnea d) objecto dos estudos de viabilidade tecnico-economica. Note-se no entanto que poucas vezes so adequadamente considerados nestes estudos os recursos, o contexto e a eficcia vivel para completar a aco: relativamente a infraestruturas, raramente so considerados adequadamente os meios e condies de explorao; relativamente a medidas no estruturais, principalmente normativas ou incentivos econmicos, raramente feito estudo de viabilidade e considerada a capacidade de implementao, custos directos e, muito menos, indirectos. Pem-se tambm eventualmente problemas

quanto propriedade ou controlo dos meios, que poder restringir a capacidade de executar a aco. As alneas a) e c) esto interrelacionadas e nem sempre so verdadeiras. Relacionam-se com a orgnica de deciso, a regulamentao vigente e a propriedade/controlo dos meios de actuao. A alnea e) quase nunca se verifica em aces envolvendo os recursos hdricos. Os princpios em que se baseia a teoria da deciso (individual) no se verificam na maioria dos casos de uso da gua. Por isso requerido especial cuidado no recurso a tcnicas de anlise nela baseados, porque podero levar a concluses inadequadas. A anlise de afectao do direito ao uso da gua baseia-se no princpio de Pareto e no na teoria da deciso individual. Do ponto de vista de

planeamento ou de licenciamento, indispensvel uma identificao dos indivduos ou grupos afectados por este tipo de deciso e a detalhada instruo dos efeitos, riscos e benefcios redistribuidos.
166

PARTE III - TRATAMENTO DA INCERTEZA NO PROCESSO DE PLANEAMENTO

Este tipo de anlise aplicvel maioria dos casos de afectao de direitos de uso e estabelece fronteiras entre a engenharia e o direito e entre o poder executivo e o legislativo (no planeamento) ou o judicial (na anlise casustica para licenciamento).

167