UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA DEPARTAMENTO DE CINCIAS CONTBEIS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CONTABILIDADE NVEL MESTRADO

MICHELE PATRICIA RONCALIO

CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL: UM ESTUDO SOBRE A ORGANIZAO E A ATUAO DE RGOS CENTRAIS DE CONTROLE INTERNO DE MUNICPIOS CATARINENSES COM MAIS DE 50.000 HABITANTES, FRENTE S FUNES ESTABELECIDAS NA CONSTITUIO FEDERAL

FLORIANPOLIS 2009

MICHELE PATRICIA RONCALIO

CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA MUNICIPAL: UM ESTUDO SOBRE A ORGANIZAO E A ATUAO DE RGOS CENTRAIS DE CONTROLE INTERNO DE MUNICPIOS CATARINENSES COM MAIS DE 50.000 HABITANTES, FRENTE S FUNES ESTABELECIDAS NA CONSTITUIO FEDERAL

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao Mestrado em Contabilidade da Universidade Federal de Santa Catarina, como requisito parcial para a obteno do ttulo de Mestre em Contabilidade, rea de Concentrao em Controladoria.

Orientador: Prof. Dr. Luiz Alberton.

FLORIANPOLIS 2009

Catalogao na fonte pela Biblioteca Universitria da Universidade Federal de Santa Catarina

R769c

Roncalio, Michele Patricia Controle interno na administrao pblica municipal [dissertao] : um estudo sobre a organizao e a atuao de rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, frente s funes estabelecidas na Constituio Federal / Michele Patricia Roncalio ; orientador, Luiz Alberton. - Florianpolis, SC, 2009. 195 f.: grafs., tabs. Dissertao (mestrado) - Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Scio-Econmico. Programa de Ps-Graduao em Contabilidade. Inclui referncias 1. Contabilidade. 2. Administrao pblica - Santa Catarina - Municpios. 3. Controle interno. I. Alberton, Luiz. II. Universidade Federal de Santa Catarina. Programa de Ps-Graduao em Contabilidade. III. Ttulo. CDU 657

Dedico este trabalho a quem sempre me dedica carinho e amor. minha me Beatriz e ao meu pai Joo (in memorian) e toda minha querida famlia, base de minha educao, ensinando-me valores como dignidade, honestidade e persistncia. Ao meu amor Edair, que me faz feliz e me encoraja, vencendo comigo mais uma etapa de minha vida. Aos meus amigos especiais, que me apiam e sempre estaro ao meu lado.

AGRADECIMENTOS Primeiramente agradeo a Deus que me deu capacidade, sabedoria e persistncia. Ao carinho de minha querida famlia. Minha querida me e meu estimado pai (In memorian), base de minha educao e de meus valores, meus irmos e seus companheiros, principalmente ao apoio da minha irm-amiga Solange, meus sobrinhos, afilhados e enteado. Ao meu amor, Edair do Amaral, no s por sua compreenso, mas, principalmente, por seu apoio, incentivo, amor e carinho e por acreditar em mim. Aos meus queridos amigos, pelo apoio e compreenso em momentos de ausncia, em especial aos amigos Carlos Eduardo e Greice, Joo e Luciana, Simone e Tlio, Fernando Pereira, Adriano Mendes, Shandi, Waleska, Luciane, entre outros que fazem e sempre faro parte da minha vida. Estendo tambm esse agradecimento a minha sogra, Dona Izadir, e minha cunhada, Vanessa. minha chefe e amiga Sidirlei, pelo seu apoio, compreenso e por apostar na minha capacidade. Ao Professor Luiz Alberton, pela orientao e incentivo no desenvolvimento deste trabalho. Aos Professores do Programa de Ps-Graduao em Contabilidade da Universidade Federal de Santa Catarina, pelo conhecimento repassado com competncia, dedicao e disciplina, e Equipe do Programa, com especial carinho a Maura Miranda, por sua dedicao. Aos colegas do Mestrado, em especial a Turma de 2007. Aos responsveis pelos rgos centrais de controle interno e da contabilidade das prefeituras catarinenses pesquisadas que disponibilizaram um pouco de seu tempo e conhecimento, possibilitando o desenvolvimento desta pesquisa. Aos colegas do Departamento Estadual de Infra-Estrutura e da Secretaria de Estado da Fazenda de Santa Catarina. E a todos aqueles que, de maneira direta ou indireta, contriburam para a realizao deste trabalho e para o meu crescimento pessoal, acadmico e profissional.

RESUMO RONCALIO, Michele Patricia. Controle interno na administrao pblica municipal: um estudo sobre a organizao e atuao dos rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, frente s funes estabelecidas pela Constituio Federal. 2009. 191 f. Dissertao (Mestrado em Contabilidade) Programa de Ps-Graduao em Contabilidade da Universidade Federal de Santa Catarina. Florianpolis-SC, 2009. Desde a dcada de 1960 a administrao pblica brasileira tem a obrigao legal de manter um sistema de controle interno que possibilite o acompanhamento e a fiscalizao dos recursos pblicos, sendo ainda mais enfatizada com a promulgao da Constituio Federal de 1988 que, alm de exigir sua implantao nos trs Poderes, reiterou a necessidade de manuteno do sistema de controle interno aos municpios e especificou a atuao na fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial. Sendo assim, a presente pesquisa tem por objetivo verificar a organizao e a atuao dos rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, frente s funes estabelecidas pela Constituio Federal de 1988 e outras legislaes aplicveis. Logo, utilizando-se de uma amostra intencional, totalizando dezenove municpios catarinenses, efetuou-se um levantamento-descritivo, com informaes qualitativas-quantitativas, coletadas por meio de entrevista semi-estruturada e anlise documental. As entrevistas foram realizadas no perodo de junho a setembro de 2008, com visitas aos responsveis pelos rgos centrais de controle interno dos municpios pesquisados, e os principais documentos analisados foram os pareceres do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, com objetivo de reduzir vieses nas manifestaes dos entrevistados. No que se refere organizao dos rgos centrais de controle interno pesquisados, alm de outros aspectos, verificou-se que h municpios em que o rgo de controle vincula-se a uma secretaria municipal, com possibilidade de atuao limitada. Quanto nomenclatura, verificou-se diversidade, mas grande parte dos rgos visitados intitula-se controladoria, e possui abrangncia e atuao limitadas e baixo nmero de colaboradores envolvidos, revelando-se pouca compreenso do assunto. Para verificao da atuao desses rgos centrais de controle interno, buscaram-se informaes sobre a interao com o Tribunal de Contas e com rgos e setores estratgicos da estrutura administrativa do municpio, sobre as principais atividades desenvolvidas e seus enfoques, bem como a atuao em atividades especficas. As atividades declaradas pelos entrevistados foram analisadas enquadrando-as s fiscalizaes e controles nas reas contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e os enfoques aos princpios constitucionais da administrao pblica. Desta forma, verificou-se que muitos dos rgos de controle interno no atuavam em todas as reas de competncia atribudas pelo artigo 70 da Constituio Federal e as principais deficincias identificadas referem-se s reas contbil e patrimonial. Palavras-Chaves: Controle Interno. Administrao Pblica. Municpios. Funes de Controle.

ABSTRACT RONCALIO, Michele Patricia. Internal control in municipal public administration: a study on the organization and duties of core departments of internal control in municipalities in the state of Santa Catarina which have over 50,000 inhabitants, as regards the duties defined by the Brazilian Federal Constitution. 2009. 184 pp. Masters Thesis (Masters Degree in Accounting) Department of Post-Graduate Studies in Accounting, Federal University of Santa Catarina. Florianpolis-SC, Brazil, 2009. Since the 1960s, Brazilian public administration has had the legal duty to maintain a system of internal control which can monitor and supervise public resources. Even greater emphasis was placed on such duty after the enactment of the Federal Constitution of 1988, which not only ensured the implementation of this system in the Three Powers but also reinforced the need to maintain it upon the scope of the municipalities. The aforementioned Constitution also specified the role of accounting, financial, budgetary, operational and equity check. Taking these factors into consideration, this study aims to investigate the organization and performance of the core departments of municipal internal control, as regards the duties defined by the Federal Constitution and the other applicable legislation. A descriptive report was made with an intentional sample composed of nineteen municipalities from the Brazilian state of Santa Catarina whose population exceeds fifty thousand inhabitants. Quantitative and qualitative data were collected by means of semi-structured interviews and document analysis. The interviews were conducted between June and September 2008, when the researcher visited the people in charge with the main departments of internal control of the municipalities comprising the intentional sample. The reports by the Brazilian Court of Auditors of the State of Santa Catarina were main documents under analysis, in order to avoid bias from the interviewees answers. One of the conclusions of this study, as regards the organization of the researched core departments of internal control, is that the there are municipalities where the control department is legally linked to a municipal secretary and has limited power of action. The study has also observed a wide range of different terms that are used to refer to control departments. However, many of the departments under study are referred to as controlling offices and have limited scope and power of action as well as a small staff with limited expert knowledge. All the heads of the researched control departments were checked to have a degree in either Accounting or Law. In order to verify the performance of those main departments of internal control, information was searched on the interaction between the Brazilian Court of Audits and the departments and strategic sectors of the municipalitys administrative structure, on the main activities developed and their aims, as well as on their performance in specific activities. The activities reported by the interviewees were analyzed and associated with controls and check devices in the following areas: accounting, financial, budgetary, operations and equity, and focus were placed on the intrinsic principles of public administration. Thus, several internal control departments were observed not to operate in all the competencies assigned by article 70 of the Federal Constitution and that the main deficiencies identified refer to the accounting and equity areas. Keyword: Internal Control. Public Administration. Municipalities. Controlling Functions.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 O papel da controladoria no processo de gesto........................................ Figura 2 O sistema de controle interno...................................................................... Figura 3 Cubo de COSO Report (Internal Control - Integrated Framework).......... Figura 4 Cubo de COSO ERM (Enterprise Risk Management Integrated

27 33 39

Framework)........................................................................................................................ 42 Figura 5 A metodologia de controle CoCo (Criteria of Control Commitee).............. 44 Figura 6 Estrutura geral do CobiT (Control Objectives for Information and Related Technology).......................................................................................................... Figura 7 Monitoramento do controle interno pela auditoria.................................... Figura 8 Evoluo da legislao federal sobre o controle interno na administrao pblica...................................................................................................... Figura 9 Influncia dos princpios constitucionais da administrao pblica nas competncias do sistema de controle interno................................................................. 78 60 47 54

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Nomenclatura dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008...................................................................... 115 Grfico 2 Vinculao dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008...................................................................... 118 Grfico 3 Unidades de atuao dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008....................................................... Grfico 4 Recursos humanos lotado nos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008........................................................ Grfico 5 Formao superior dos chefes dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses - ano-base 2008................................................. Grfico 6 Ano de implantao do sistema controle interno nas maiores prefeituras catarinenses.................................................................................................. 127 125 120 119

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Componentes do COSO Report (Internal Control - Integrated Framework) ..................................................................................................................... Quadro 2 Componentes inclusos pelo COSO ERM (Enterprise Risk Management Integrated Framework) em complemento ao COSO Report............... 43 Quadro 3 Domnios e processos do CobiT (Control Objectives for Information and Related Technology) ................................................................................................ Quadro 4 Principais diferenas entre atuao dos auditores externos e internos............................................................................................................................. 53 Quadro 5 Componentes do controle interno aplicados ao setor pblico................ Quadro 6 Funes e finalidades do sistema de controle interno a ser implantado e mantido pela administrao pblica, segundo a legislao brasileira em vigor..... 66 Quadro 7 Municpios catarinenses com populao residente superior a 50.000 habitantes ano-base 2000............................................................................................. 83 Quadro 8 Calendrio de entrevistas nos rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses e entrevistados....................................................................... Quadro 9 Descrio dos municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, segundo o Censo IBGE de 2000 Quadro 10 Subdivises dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008...................................................................... 116 Quadro 11 Agentes de controle interno em unidades descentralizadas das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008. ..................................................... Quadro 12 Vnculo e formao dos chefes dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008................................... 126 Quadro 13 Interao dos rgos centrais de controle interno, das maiores prefeituras catarinenses, com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina ano-base 2008................................................................................................................ 129 Quadro 14 Contedo de Relatrios de Controle Interno de municpios catarinenses, encaminhados bimestralmente ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina ano-base 2008.................................................................................... 133 121 112 85 61 49 40

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Quadro 15 Interao dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses, com rgos da Estrutura do Poder Executivo Municipal ano-base 2008................................................................................................................ 138 Quadro 16 Principais atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses, segundo informaes dos responsveis em 2008...................................................................................................... Quadro 17 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno em reas especficas na administrao municipal.............................................................. 149 Quadro 18 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno segundo as funes institudas pela Constituio Federal de 1988............................. 153 145

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Nmero de municpios, populao residente, por situao do domiclio de Santa Catarina segundo classes de tamanho da populao dos municpios Brasil 2000.................................................................................................................... Tabela 2 Vnculo dos servidores lotados nos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008, quantitativo e percentual... Tabela 3 Atividades desenvolvidas pelos rgos Centrais de Controle Interno... Tabela 4 Apontamentos do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, referente s prestaes de contas de 2007, dos maiores municpios catarinenses..... 177 123 164 18

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SUMRIO 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2 2.1 INTRODUO.............................................................................................14 CONTEXTUALIZAO DO TEMA E PROBLEMA ............................14 OBJETIVOS..................................................................................................15 JUSTIFICATIVA E RELEVNCIA DA PESQUISA ..............................16 DELIMITAO E ABRANGNCIA DA PESQUISA ............................18 ESTRUTURA DO TRABALHO.................................................................19 FUNDAMENTAO TERICA ...............................................................21 CONTROLADORIA ....................................................................................21

2.1.1 Enfoques da Controladoria..........................................................................22 2.1.2 Funes da Controladoria............................................................................24 2.2 CONTROLE INTERNO ..............................................................................29 2.2.1 Metodologias de Controle Interno...............................................................37 2.2.2 Monitoramento por meio da auditoria .......................................................49 2.3 CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA ................57 2.3.1 Competncias do Controle Interno na Administrao Pblica Municipal . ........................................................................................................................63 3 3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 METODOLOGIA DA PESQUISA .............................................................80 CARACTERIZAO DA PESQUISA ......................................................80 SELEO DA AMOSTRA .........................................................................82 COLETA E ANLISE DOS DADOS.........................................................83 LIMITAES DA PESQUISA...................................................................87 DESCRIO E ANLISE DOS RESULTADOS.....................................88 CARACTERSTICAS DOS MUNICPIOS PESQUISADOS .................88

4.2 ORGANIZAO DOS RGOS CENTRAIS DE CONTROLE INTERNO NOS MUNICIPIOS CATARINENSES COM MAIS DE 50.000 HABITANTES......................................................................................................................112 4.3 ATUAO DOS RGOS CENTRAIS DE CONTROLE INTERNO NOS MUNICIPIOS CATARINENSES COM MAIS DE 50.000 HABITANTES..........128 4.3.1 Interao dos rgos centrais de controle interno com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e com reas do Poder Executivo Municipal. .......128 4.3.2 Atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno e seu enquadramento s funes institudas pelo artigo 70 da Constituio Federal..............144 4.4 APONTAMENTOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA ............................................................................................................169 5 CONCLUSES E RECOMENDAES.................................................182 REFERNCIAS .....................................................................................................187

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1 INTRODUO Neste primeiro captulo descrevem-se as motivaes e os objetivos da presente pesquisa, baseando-se na problemtica desse estudo e delimitando-se sua abrangncia.

1.1

CONTEXTUALIZAO DO TEMA E PROBLEMA Desde a dcada de 1960, com a edio da Lei Federal n. 4.320/1964, a administrao

pblica brasileira tem a obrigao legal de manter um sistema de controle interno que possibilite o acompanhamento e a fiscalizao da aplicao dos recursos pblicos para gerao do bem comum. Esta necessidade foi ainda mais enfatizada com a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a sano da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000, sendo expostas as atribuies dos rgos de controle, com atuao em toda estrutura vinculada aos Poderes de cada um dos entes federados. Integrante da administrao das entidades, ao se caracterizar como etapa contnua do processo decisrio, a importncia do controle interno se d pelo acompanhamento da eficcia e eficincia das operaes, da fidedignidade das informaes contbeis e financeiras e da conformidade dos atos com as leis e normas estabelecidas. Logo, o controle interno de qualquer organizao, pblica ou privada, deve atuar de forma preventiva, concomitante e subseqente, fiscalizando e detectando no conformidades e falhas para que, em tempo hbil, sejam tomadas medidas que evitem, reduzam ou corrijam atos e fatos que possam comprometer o alcance das metas e objetivos daquela organizao. Considerando a legislao brasileira e os entendimentos expostos por diversos autores no que tange ao controle das organizaes, entende-se que a avaliao dos processos com o objetivo de tornar mais gil e completa a interligao entre as reas da administrao, para melhoria das informaes repassadas aos usurios (em termos de tempestividade, completeza, clareza e certeza) e para verificao da legalidade dos atos, devem ser preocupaes do controle interno na administrao pblica. No que tange aos municpios, a Carta Magna de 1988, ainda estabelece, em seu artigo 31, que a fiscalizao desses entes federados deva ser exercida tanto pelo controle externo como pelo sistema de controle interno a ser implementado e mantido pelo Poder Executivo Municipal, integrando-se ao Poder Legislativo.

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Com a funo de atuar no acompanhamento e fiscalizao das reas contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, na administrao pblica, o controle interno na administrao pblica municipal tem, portanto, como objetivo o acompanhamento e controle dos gastos, a proteo dos ativos, a probidade dos administradores, a eficincia, eficcia e efetividade dos processos e procedimentos e, inclusive por meio da verificao geral das contas e consistncia dos registros contbeis, o alerta sobre eventuais desvios em metas e objetivos estabelecidos e/ou institudos e a sugesto de medidas para sua preveno e correo. Para tanto, imperativo que esse sistema de controle interno municipal se remeta observncia dos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia no desenvolvimento de suas funes e, conseqentemente, no planejamento, na execuo e no controle das atividades. Sendo assim, dados os preceitos legais e os entendimentos da literatura sobre o tema, esta pesquisa busca responder a seguinte problemtica: Como se organizam e atuam os rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, frente s funes estabelecidas pela Constituio Federal e outras legislaes aplicveis?

1.2

OBJETIVOS Esta pesquisa tem como objetivo geral verificar a organizao e a atuao dos rgos

centrais de controle interno de municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, frente s funes estabelecidas pela Constituio Federal de 1988 e outras legislaes aplicveis. Para sua concretizao, destacam-se os seguintes objetivos especficos: Identificar, na Constituio Federal e outras legislaes aplicveis, quais as

funes a serem exercidas pelos rgos centrais de controle interno municipais, visando observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia; Identificar, junto aos responsveis pelos rgos centrais de controle interno de

municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, a organizao e a vinculao desses rgos na estrutura de cada prefeitura;

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Identificar, junto aos responsveis pelos rgos centrais de controle interno de

municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, o enfoque e as principais atividades desenvolvidas por esses rgos; Enquadrar as atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno

dos municpios pesquisados s funes estabelecidas pela Constituio Federal e outras legislaes aplicveis, comparando-as e analisando a observncia dos princpios constitucionais de administrao pblica; Demonstrar os apontamentos do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina

em anlises de prestaes de contas dos municpios pesquisados, confrontando-os s atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno municipais.

1.3

JUSTIFICATIVA E RELEVNCIA DA PESQUISA Como exposto, a exigncia de implantao de controles internos para a administrao

de entes pblicos brasileiros no recente. Alm da fiscalizao e acompanhamento das atividades, das metas e objetivos, comparando o planejado com o executado, a eficincia, eficcia e efetividade na aplicao dos recursos e na consecuo dos servios destinados sociedade, necessrio que estes controles internos sejam capazes de avaliar e responder a riscos inerentes. Para tanto, faz-se necessria a existncia de uma central de sistema de controle interno, responsvel pela implantao de rotinas e procedimentos que garantam a execuo desses acompanhamentos, fiscalizao e controles em todas as unidades do ente ao qual pertence. Com base nisso, muitos autores vm demonstrando em seus trabalhos a importncia da implantao de sistemas controle interno na Unio, suas entidades ou rgos, citam-se Mileski (2003), Moraes (2003), Davis e Blaschek (2006) e Abunahman (2006), entre outros. Ao tratar especificamente de controle interno municipal, alguns autores demonstram, ainda, os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal e a necessidade de sua estruturao, como Santos e Muraro (2008) e Peixe (2008). Outros so mais abrangentes e apresentam orientaes para implantao e organizao dos rgos centrais de controle interno, apresentando orientaes, manuais e situaes a serem observadas dadas as particularidades, citam-se Cruz e Glock (2007), Cavalheiro e Flores (2007), Botelho (2008), Castro (2008), entre outros.

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H, ainda, autores que tratam da integrao do controle interno municipal e o controle externo, essa perspectiva est exposta em trabalhos como de Diniz et. al (2004), Revordo e Silva (2005) e Ribeiro Filho et. al (2008). Poucos autores tratam especificamente sobre como se organizam, sua vinculao e abrangncia e as atividades desenvolvidas pelos rgos de controle interno de municpios. Nessa situao enquadram-se o artigo de Cavalcante, Peter e Machado (2008), que traa um perfil dos rgos de controle interno de municpios da regio metropolitana de Fortaleza, Estado do Cear, sem efetuar anlises sobre as atividades desenvolvidas por este rgo, e a dissertao de Thom (2005) que, ao analisar a administrao dos vinte maiores municpios do Estado do Paran, identifica rotinas de controle utilizadas nas entidades pblicas municipais, sem se ater a existncia de rgos centrais do sistema de controle interno. Logo, a principal motivao desta pesquisa ocorreu pela inexistncia de trabalhos que tratem da organizao e das atividades desenvolvidas por rgos centrais de controle interno, enquadrando-as s funes e finalidades estabelecidas pelos artigos 70 e 74 da Constituio Federal de 1988 e os princpios norteadores da administrao pblica. Entende-se que os preceitos descritos na Carta Magna absorvem integralmente as funes e finalidades estabelecidas em demais legislaes brasileiras. Dessa forma, entende-se que esse trabalho possui relevncia cientfica relacionada ao seu tema, problema e objetivos. Outro aspecto que precisa ser considerado o papel do controle interno pblico para o aperfeioamento do controle dos gastos e das aplicaes de recursos por parte da sociedade brasileira. Para Roncalio et. al (2009, p. 3521), reconhece-se que a participao da populao na conduo e no acompanhamento da atuao dos governantes crescente no aspecto qualitativo e, complementarmente os autores expem que, pelo fato da administrao municipal estar mais prxima da populao a ser atendida, nesta esfera que ocorre, de forma mais contnua, a cobrana da sociedade na aplicao dos recursos transferidos ao setor pblico. Sendo assim, esse trabalho possui relevncia profissional e social, pois visa alm de contribuir para o aperfeioamento da estruturao, organizao, e desenvolvimento das atividades de rgos de controle interno, para o exerccio das funes de controle externo quando do enquadramento das atividades s funes de controle pblico e, ainda, contribuir para o fortalecimento do controle social na medida em que explica o que deve e demonstra o que acompanhado pelos rgos de controle interno e externo pesquisados.

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Alm disso, por ser servidora pblica do Estado de Santa Catarina, sendo seu cargo efetivo de Contadora da Fazenda Estadual, agente de controle interno do Poder Executivo Estadual, e ocupante do cargo na administrao geral da maior autarquia estadual, h interesse de cunho pessoal no desenvolvimento dessa pesquisa, enquadrando-se s experincias profissionais da pesquisadora. Por ltimo, cabe mencionar, que este trabalho aplica-se rea de Concentrao em Controladoria do Programa de Ps-Graduao em Contabilidade da Universidade Federal de Santa Catarina, enquadrando-se na Linha de Pesquisa de Controle de Gesto e Avaliao de Desempenho.

1.4

DELIMITAO E ABRANGNCIA DA PESQUISA Atualmente no Brasil existem 5.564 municpios com extenso territorial e populao

diversificadas. O Estado de Santa Catarina possui 293 municpios e esta diversidade entre tais entes no diferente. Segundo o Censo de 2000, realizado pelo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas IBGE, o estado catarinense possua 5.356.360 habitantes distribudos nos municpios conforme tabela:

Tabela 1 - Nmero de municpios, populao residente, por situao do domiclio de Santa Catarina segundo classes de tamanho da populao dos municpios - Brasil 2000.
Unidade da Federao e classes de tamanho da populao dos municpios (habitantes) Santa Catarina At 5.000 De 5.001 at 10.000 De 10.001 at 20.000 De 20.001 at 50.000 De 50.001 at 100.000 De 100.001 at 500.000 Mais de 500.000 Nmero de municpios 293 106 76 61 31 9 10 Populao residente Total 5.356.360 334.758 541.436 837.174 1.014.125 587.787 2.041.080 Urbana 4.217.931 109.495 257.940 551.094 851.033 510.632 1.937.737 Rural 1.138.429 225.263 283.496 286.080 163.092 77.165 103.343 -

Fonte: Adaptado IBGE (2000).

Em extenso territorial, o Estado de Santa Catarina ocupa 95.346,181 quilmetros quadrados, segundo Resoluo IBGE n. 05, de 10 de outubro de 2002, e o municpio com maior rea territorial Mafra, ocupando 1.404,206 quilmetros quadrados, com uma populao de apenas 49.940 habitantes naquele Censo, e Bombinhas em rea territorial o

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menor municpio de Santa Catarina, ocupando 34,489 quilmetros quadrados, com 8.716 habitantes. Balnerio Cambori ocupa apenas 46,489 quilmetros quadrados, mas sua populao, divulgada pelo mesmo Censo, era de 73.455 habitantes (IBGE, 2002). A Lei de Responsabilidade Fiscal mais flexvel em algumas exigncias para municpios com populao inferior a 50.000 habitantes. No artigo 63, faculta-se a esses municpios com populao inferior a 50.000 habitantes, a comprovao e entrega semestral do Relatrio de Gesto Fiscal ao invs de quadrimestralmente, bem como a entrega semestral de alguns demonstrativos que compem o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, de periodicidade bimestral. Em uma alterao recente, por meio da Lei Complementar n. 131/2009, a LRF tambm estabeleceu um prazo mais extenso, quatro anos, para que esses municpios pequenos liberem em seus stios eletrnicos oficiais informaes pormenorizadas, em tempo real, sobre a execuo oramentria e financeira e adotem sistema integrado de administrao financeira e controle. Com base nestas informaes, considerando uma populao de 293 municpios catarinenses, esta pesquisa limitou-se a coletar informaes sobre a organizao e atuao dos rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, segundo dados populacionais do Censo realizado pelo IBGE no ano de 2000. Conforme demonstrado na Tabela 1, estes dezenove municpios abrigavam 2.628.867 habitantes, ou seja, aproximadamente metade dos habitantes catarinenses. Ressalta-se que a opo pela utilizao dos dados do Censo de 2000, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, ocorreu por ser esta uma base de dados fidedigna e este ser o Censo Demogrfico disponvel quando do incio desta pesquisa.

1.5

ESTRUTURA DO TRABALHO A introduo, disposta neste primeiro captulo, apresenta a contextualizao do tema e

problema, os objetivos geral e especficos, a justificativa da pesquisa e sua delimitao. O segundo captulo ocupa-se com a fundamentao terica do trabalho, no qual so abordados pontos centrais, como conceitos fundamentais, objetivos e classificaes da controladoria, dos controles internos e da auditoria, diferenciando-os. Tratam-se da abrangncia, das funes e atividades de competncia do controle interno na administrao pblica, sobretudo na gesto municipal, na viso de organismos internacionais, autores diversos e dadas as exigncias da legislao brasileira.

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O captulo trs dedicado aos procedimentos metodolgicos utilizados quanto aos objetivos, problemtica e procedimentos da pesquisa e os instrumentos de coleta de dados. Na metodologia tambm possvel observar as limitaes do presente estudo. No quarto captulo so descritos e analisados os dados coletados pela presente pesquisa. Sendo assim, alm das principais caractersticas dos municpios pesquisados, neste captulo so expostas as diferentes formas de organizao dos rgos centrais de controle interno dos municpios catarinenses com mais de cinqenta mil habitantes, comparando-as, as atividades desenvolvidas, declaradas pelos entrevistados, enquadrando-as s funes estabelecidas pela Carta Magna de 1988, e a confrontao dessas atividades com os apontamentos efetuados pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina quando da anlise daquele rgo sobre as contas dos municpios que compem a amostra desta pesquisa. No ltimo captulo, expem-se as concluses, consideraes finais e sugestes para pesquisas futuras, seguidas pelas referncias exploradas na realizao deste estudo.

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2 FUNDAMENTAO TERICA Neste captulo so abordados os fundamentos tericos no que se refere s reas relacionadas na presente pesquisa: Controladoria, Controle Interno e metodologias reconhecidas, Auditoria Interna para culminar no entendimento da abrangncia,

responsabilidades e atuao do Controle Interno na Administrao Pblica Brasileira.

2.1

CONTROLADORIA Segundo Pereira (1999, p. 38), sob o enfoque da Teoria dos Sistemas, a empresa

caracteriza-se como um sistema aberto e essencialmente dinmico, isto , como um conjunto de elementos interdependentes que interagem entre si para a consecuo de um fim comum, em constante inter-relao com seu ambiente. Substituindo o termo empresa, reconhece-se que cada organizao um sistema aberto, em contato com o ambiente em que est inserida, sendo que seus elementos organizam-se em subsistemas que devem estar em constante interao para cumprir com seus objetivos. Subsistemas desconectados, avanando para lados opostos, podem levar a inutilidade e desmonte da organizao. Entende-se que deve haver uma figura, seja um rgo, um dirigente ou uma unidade, que seja responsvel pela interao de toda a estrutura da organizao. onde a Controladoria se encaixa, planejando, coordenando e controlando os diversos subsistemas da organizao para continuidade e excelncia dela como um todo. Corroborando com este entendimento, Mosimann e Fisch (1999, p. 116), enfatizam que Controladoria cabe a responsabilidade de fazer com que as reas mantenham a interligao na busca de objetivos comuns, que so resultados. Figueiredo e Cagiano (2004, p. 26) entendem que a misso da Controladoria zelar pela continuidade da empresa, assegurando a otimizao do resultado global. Borinelli (2006), por sua vez, ao explicar a importncia da Controladoria afirma que, para assegurarem a sobrevivncia e continuidade, as organizaes devem cumprir sua misso por meio do atendimento s demandas da sociedade. Para isto, a organizao deve trilhar etapas que possibilitem essa busca por sua misso, na qual o elemento imprescindvel para as decises acertadas a informao precisa, de responsabilidade da Controladoria.

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Assim, a Controladoria possui o papel de integrar todas as reas da organizao e instig-las a caminhar em busca do cumprimento da misso da organizao e, conseqentemente, garantir sua continuidade. Ao longo dos anos, diversos autores buscam conceituar o termo Controladoria, mas no h uma definio precisa na literatura. Porm, entende-se que todos os conceitos apresentam a viso ampla a ser detida pela Controladoria e destacam sua atuao no sentido de atender a misso da organizao em sua amplitude. Esta misso da organizao representa o fim mais amplo para o qual ela foi constituda, caracterizando e direcionando seu modo de atuao (BEUREN, 1998, p. 37). Neste sentido, Paulo e Melo (2002, p. 03) defendem que a Controladoria apresenta-se como instrumento que pode garantir o cumprimento da misso e dos objetivos da empresa. Por sua vez, destacando o papel informativo da Controladoria, Nakagawa (1993) explica que a Controladoria organiza e transmite dados relevantes, exerce fora e influncia, induzindo os gestores a tomarem decises consistentes com a misso e os objetivos da organizao.

2.1.1 Enfoques da Controladoria Devido a sua amplitude, a controladoria no se restringe a um mtodo, tcnica ou modelo. Mosimann e Fisch (1999) tratam-na sob dois enfoques: [1] como um rgo administrativo, tendo sua misso, suas funes e princpios definidos no modelo de gesto da organizao, e [2] como rea de conhecimento, em que seus fundamentos, conceitos, princpios e mtodos advm de outras cincias. Esta diviso tambm vem sendo defendida por vrios outros autores, como Almeida, Parisi e Pereira (1999), Villas Boas (2000), Peleias (2002) e Slomski (2003).

a) Como rea do conhecimento. Almeida, Parisi e Pereira (1999) salientam que a Controladoria a rea responsvel em estabelecer as bases tericas e conceituais a fim de modelar, construir e manter os sistemas de informaes, garantindo que as necessidades informativas dos usurios sejam supridas adequadamente.

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Slomski (2003, p.373) corrobora com esta conceituao quando explica que a Controladoria como ramo do conhecimento responsvel pelo estabelecimento de toda a base conceitual para a apurao do resultado econmico de uma entidade. Portanto, neste enfoque do conhecimento, a Controladoria consiste em um corpo de doutrinas e conhecimentos relativos gesto contbil, financeira, econmica e administrativa (VILLAS BOAS, 2000, p. 63). Essas doutrinas e conhecimentos so oriundos de vrias outras cincias que, segundo Mosimann e Fisch (1999), so a Administrao, a Economia, a Psicologia, a Estatstica e, principalmente, a Contabilidade, pois se baseia nas gestes econmica, financeira e patrimonial das organizaes, com o objetivo de orient-las para a eficcia. Por sua vez, Peleias (2002), cita, ainda, a rea de sistemas e explica que ao se reportar a outras reas de conhecimento para desempenhar suas funes, a Controladoria pode estabelecer as bases tericas necessrias para atuao na organizao. Neste contexto, o enfoque do conhecimento d suporte atuao da Controladoria como rgo administrativo, principal enfoque deste trabalho.

b) Como rgo administrativo. Com uma percepo mais prtica sobre controladoria, visando sua atuao nas organizaes, no enfoque administrativo so abrangidas todas as reas da organizao. Para Villas Boas (2000, p.61), a Controladoria :

[] um rgo da empresa que possui uma estrutura funcional formada por conceitos e tcnicas derivadas da Contabilidade, Economia e Administrao para desenvolver as atividades contbeis, fiscais e administrativas e/ou funes relacionadas com o Planejamento Estratgico, Ttico e Operacional, o Oramento Empresarial e o Sistema de Custos para avaliao e controle das operaes e dos produtos, objetivando a gerao de informaes teis e necessrias aos gestores para as tomadas de deciso na busca da eficcia empresarial.

Mosimann e Fisch (1999, p. 88) defendem que, sob este enfoque administrativo, a Controladoria deva coordenar os esforos das diversas reas com a finalidade de garantir informaes adequadas ao processo decisrio, colaborar com os gestores em seus esforos de obteno da eficcia de suas reas quanto aos aspectos econmicos e assegurar a eficcia empresarial. Peleias (2002, p.13) concorda com este entendimento quando define Controladoria como uma rea da organizao qual delegada autoridade para tomar decises sobre

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eventos, transaes e atividades que possibilitem o adequado suporte ao processo de gesto. O autor ainda cita formas de deciso em relao organizao, dentre elas, critrios de identificar, prever, registrar e explicar eventos, transaes e atividades, todas com o intuito de assegurar a eficcia nas diversas reas organizacionais da organizao.

2.1.2 Funes da Controladoria Alm de diferentes formas de conceituao da Controladoria, tambm se apresentam diferenas quando do tratamento das funes da Controladoria pelos diversos autores. Kanitz (1976) define que, dentro uma organizao, a controladoria tem a funo de implantar e dirigir os sistemas de: informao: conjunto dos sistemas contbeis e financeiros da organizao; motivao: efeitos dos sistemas de controle sobre as pessoas atingidas; coordenao: assessoria prestada direo da organizao; avaliao: interpretao dos resultados; planejamento: verificao da consistncia e da viabilidade dos planos; e acompanhamento: verificao da evoluo dos planos traados. Para Wilson e Colford (apud FIGUEIREDO, 1995), a controladoria possui cinco funes principais, quais sejam: planejamento: estabelecimento e manuteno de um plano operacional integrado com os objetivos da organizao, analisando-o e divulgando-o; controle: desenvolvimento, teste e reviso dos padres utilizados para medir o desempenho real, e a assistncia administrao no incentivo conformidade dos resultados reais com os padres; informao: preparao, anlise e interpretao dos resultados financeiros e outros dados, envolvendo a avaliao desses dados em relao aos objetivos e mtodos da rea e da organizao como um todo a fim de que possam ser teis aos processo de deciso e aos usurios externos; contabilidade: estabelecimento e manuteno dos sistemas contbeis, inclusive de custos, registrando todas as transaes e preparando as demonstraes financeiras externas;

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outras funes: administrao e superviso das atividades que impactam no desempenho da organizao, inclusive no envolvimento com auditores internos e externos e autoridades fiscais, desenvolvimento e manuteno de instrues,

procedimentos e sistemas, coordenao e conservao de registros. Almeida, Parisi e Pereira (1999, p. 375), definem que as funes da controladoria so: Subsidiar o processo de gesto, para que a organizao ajuste seu processo de gesto ao ambiente em que se insere; Apoiar a avaliao de desempenho, analisando o desempenho econmico das reas, de seus gestores e da organizao como um todo; Apoiar a avaliao de resultado, monitorando e orientando o processo de estabelecimento de padres; Gerir os sistemas de informaes, definindo a base de dados responsvel pela organizao das informaes necessrias gesto; Atender aos agentes do mercado, analisando e mensurando o impacto das legislaes na organizao.

Com base nos diversos autores que tratam sobre as funes da Controladoria, Moura e Beuren (2003), resumidamente, explicam que a funo da Controladoria fazer com que os recursos sejam aplicados na otimizao dos resultados da organizao. Por sua vez, Borinelli (2006), ao tratar em sua Tese de Doutorado sobre a Estrutura Conceitual Bsica da Controladoria, apresentou as seguintes funes bsicas da Controladoria: a) funo contbil; b) funo gerencial-estratgica; c) funo de custos; d) funo tributria; e) funo de proteo e controle de ativos; f) funo de controle interno; g) funo de controle de riscos; h) funo de gesto da informao; i) outras funes envolvendo a auditoria e a tesouraria. Como se demonstra, as funes da controladoria, apresentadas pelos diversos autores, complementam-se e assemelham-se no sentido em que destacam que a finalidade da controladoria a coordenao, a direo e o acompanhamento da organizao como um todo para otimizao dos processos e, conseqentemente, dos resultados. Neste sentido, entende-se que a controladoria fundamenta-se no processo de gesto, conhecido tambm como processo decisrio, composto pelo trip planejamento, execuo e controle, apoiando-se na coordenao do sistema de informao da organizao.

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Corroborando com esta concepo, Abunahman (2006, p. 11) defende que, tanto a funo da Administrao, quanto a funo da Controladoria, define-se em planejamento, execuo e controle, visando atingir os objetivos da instituio. Na etapa do planejamento a Controladoria contribui com a gesto quando avalia os impactos das diversas alternativas, disponibilizando informaes e instrumentos, alm de agir unindo esforos para coordenar o planejamento operacional. A contribuio da Controladoria para a execuo ocorre por meio do fornecimento de informaes que possibilitam a comparao do desempenho da organizao com o padro estabelecido. No controle, a contribuio por meio de subsdio de informaes para a comparao da atuao dos gestores e de suas reas de responsabilidade (PELEIAS, 2002). O controle da atuao dos gestores e das reas deve ser efetuado tanto na comparao com os padres e metas estabelecidos, no respeito ao disposto nas legislaes e normas, como na verificao da eficcia dos processos. Moura e Beuren (2003, p. 56) defendem que a Controladoria contribuir para o processo de gesto empresarial exercendo suporte por meio de um sistema de informaes eficaz e sinrgico entre os gestores, zelando pela maximizao do resultado da empresa. Percebe-se que esta conceituao da relao da Controladoria com o processo de gesto mais tmida, pois trata a Controladoria apenas como rgo de suporte ao processo, e no como um rgo participativo ou coordenador do processo de gesto. Borinelli (2006, p. 143) mais amplo ao tratar da relao da Controladoria com o processo de gesto, enfatizando que a funo da Controladoria diz respeito a coordenar os processos de planejamento e controle, mas no elaborar planos, ou seja, demonstra que a Controladoria, alm de fornecer subsdios informacionais ao processo de gesto, tambm participante ativa na tomada de deciso, comprometendo-se com os rumos da organizao. Esta viso de participao ativa no processo de gesto por parte da Controladoria tambm defendida por Mosimann e Fisch (1999), quando relatam que no planejamento a Controladoria deve exercer a coordenao e participar da escolha da melhor alternativa quando do planejamento global, buscando a eficcia da organizao. Para tanto, os autores ainda expem os princpios norteadores para atuao da Controladoria nessa etapa do planejamento:

- viabilidade econmica dos planos, frente s condies ambientais vigentes poca do planejamento;

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- objetividade: os planos tm de ter potencial para produzir o melhor resultado econmico; - imparcialidade: no favorecimento de reas em detrimento do resultado global da empresa; e - viso generalista: conhecimento do impacto, em termos econmicos, que o resultado de cada rea traz para o resultado global da empresa. (MOSIMANN e FISCH, 1999, 118-119).

Na etapa do controle, os autores citados defendem que a Controladoria deve avaliar se cada uma das reas da organizao est atingindo as metas planejadas e sendo eficaz. Para tanto essencial o acompanhamento e, quando necessrio, que sejam ajustados os sistemas de informaes e de controle por ela administrados, bem como avaliados os desvios ocorridos entre o planejamento e a execuo de todas as reas da organizao. Perante as exposies acima, a Figura 1 demonstra o entendimento sobre a participao da Controladoria, enquanto rgo administrativo, no processo de gesto das organizaes.

PLANEJAMENTO Com base em informaes sobre a organizao como um todo e seu ambiente de insero, PARTICIPA e COORDENA os Planejamentos Estratgico, Ttico e Operacional, com foco na MISSO da Organizao e em sua situao econmica.

CONTROLADORIA no Subsistema de Gesto

(rgo administrativo)

EXECUO ADMINISTRA o SISTEMA DE INFORMAES da organizao, subsidiando as diversas reas com informaes sobre seu desempenho, da organizao e do comportamento do ambiente. Alm disso, presta ASSISTNCIA e CONSULTORIA na gesto de processo e resultados.

CONTROLE EXERCE o CONTROLE, fixando MEDIDAS de ACOMPANHAMENTO das metas, AVALIA a EFICCIA dos PROCESSOS e dos CONTROLES, bem como a ATUAO dos gestores perante as metas planejadas e as legislaes e normas aplicveis.

Figura 1 O papel da controladoria no processo de gesto

Fonte: Elaborada pela autora

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Cabe ressaltar que as conceituaes, funes e atuaes da Controladoria, bem como este entendimento sobre o papel da Controladoria no processo de gesto, aplicam-se tanto para organizaes privadas como para organizaes pblicas e do terceiro setor, haja vista que cada uma destas organizaes tem sua misso pr-estabelecida no modelo de gesto (empresas), no estatuto social (empresas e entidades do terceiro setor) ou pela legislao que as criou (rgos e entidades pblicas). Este entendimento compartilhado por Slomski (2005, p.15) quando aduz que o papel da Controladoria desenvolver mecanismos para o atingimento do timo em qualquer ente, seja ele pblico ou privado, o algo mais procurado pelo conjunto de elementos que compem a mquina de qualquer entidade. A controladoria, no processo administrativo, possui a atribuio de orientar a gesto de recursos, no atingimento de metas e objetivos, coordenar a normatizao, a prestao de contas, a auditoria interna de todos os setores da gesto, seja ela pblica ou privada (PEIXE, 2008). Ou seja, enquanto nas empresas privadas o atingimento do timo e a otimizao dos recursos a maximizao dos lucros, na rea pblica a otimizao dos recursos a elevao, a melhoria de servios prestados populao com os recursos disponibilizados por ela, observados os princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Para Thom (2005, p. 12), a Controladoria governamental ir oferecer a sociedade segurana na aplicao dos recursos pblicos, bem como constante aferio da qualidade dos servios prestados. Salienta-se que alguns autores, principalmente quando abordam a Controladoria na rea pblica, como Cavalheiro e Flores (2007) e Ribeiro Filho et. al (2008), confundem as definies e a atuao da Controladoria com aquelas dadas ao Controle Interno e at mesmo a interao entre Controladoria, Controle Interno e Auditoria Interna. Conforme abordado, o controle uma etapa do processo de gesto na qual a Controladoria tem participao efetiva enquanto, como se aborda adiante, a auditoria interna monitora o controle interno. Inclusive, ao tratar da Controladoria Geral da Unio, o artigo 17 da Lei Federal n. 10.683, de 28 de maio de 2003, estabelece que, assim como outras, o controle interno e a auditoria so funes da Controladoria, a saber:

A Controladoria-Geral da Unio compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e

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providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, s atividades de ouvidoria-geral e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da Administrao Pblica Federal. (BRASIL, 2003, s/n, sem grifo no original).

Bianchi (2005, p. 73) concorda com esta concepo quando explica que a Controladoria tem como uma de suas atribuies a manuteno do sistema de controles internos, ou seja, esta uma das competncias de uma Controladoria e no apenas a nica, caso contrrio trata-se de um rgo de controle interno. Explica-se que o foco do presente trabalho no se atm a esta diferenciao entre Controladoria, Controle Interno e Auditoria Interna, porm, para cumprimento de seus objetivos, a seguir so abordados estes dois ltimos temas.

2.2

CONTROLE INTERNO Controlar significa manter uma contnua verificao dos procedimentos adotados, com

o objetivo de ajustar quaisquer desvios em confronto com os padres, metas, programas estabelecidos anteriormente, ou seja, efetuar uma anlise comparativa constante entre o que foi planejado com o executado. Estes conceitos so enfatizados por Fayol (1989, p.130) quando trata:

O controle consiste em verificar se tudo corre de acordo com o programa adotado, com as ordens dadas e com os princpios admitidos. Tem por objetivo assinalar as faltas e os erros, a fim de que se possa repar-los e evitar sua repetio. Aplica-se a tudo; s coisas, s pessoas, aos atos.

O controle mede o grau de desempenho atingido, o quanto se chegou prximo do resultado almejado, determina o que os gestores devem fazer caso sejam detectadas divergncias. Cruz e Glock (2007, p. 20) explicam que o controle caracteriza-se:

[] por qualquer atividade de verificao sistemtica de um registro, exercida de forma permanente ou peridica, consubstanciado em documento ou outro meio, que expresse uma ao, uma situao, um resultado etc., com o objetivo de se verificar se existe conformidade com o padro estabelecido, ou com o resultado esperado, ou, ainda, com o que determinam a legislao e as normas.

Cabe ressaltar que o processo de controle pode ocorrer tanto em mbito interno como externo.

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a) O controle externo Exercido por entidades e usurios externos organizao e pode ser caracterizado pela fiscalizao do governo sobre empresas privadas e pessoas fsicas, pela fiscalizao e controle dos Tribunais de Contas e dos Ministrios Pblicos sobre os rgos e entidades governamentais e todos aqueles que so responsveis por recursos pblicos, o controle da sociedade sobre as diversas entidades e, inclusive, as auditorias externas contratadas pelas empresas. Explica-se que os auditores externos, geralmente, no avaliam diretamente as operaes e resultados da entidade para determinar se os sistemas, procedimentos e controles so adequados, se h informaes adequadas para a tomada de deciso e se estas so utilizadas, se os bens e recursos pblicos esto devidamente protegidos, mas, preferencialmente, avaliam se o controle interno est adequado e se esse suficiente para atender tais demandas.

b) O controle interno Foco deste trabalho, o controle interno uma etapa do processo de gesto ou decisrio, como apresentado no item anterior, exercido por membros da organizao em todas as reas. Nesta perspectiva do processo de gesto, Taylor (apud Wagner III e Hollembeck, 2003) identificou que as funes essenciais da administrao baseavam-se no planejamento das atividades e objetivos de desempenho, na organizao dos recursos para implementao dos planos da entidade e no controle dos esforos pela comparao entre resultados e objetivos. Souza et. al (2007) explica que o controle interno integra a administrao com o objetivo de auxili-la diante de seus objetivos. J Lunkes e Schnorrenberger (2009, p. 92) expem que o controle interno fornece informaes para a execuo dos planos, alm de influenciar o comportamento das pessoas, visando o cumprimento dos objetivos e metas. Sendo assim, refora-se o conceito de que cabe ao controle comparar o ocorrido com as metas pr-estabelecidas objetivando, pela correo de desvios, falhas e, quando necessrio, pela responsabilizao dos envolvidos, assegurar o resultado esperado. Sob um enfoque mais econmico, Cruz e Glock (2007, p. 19) corroboram com este entendimento ao explanar que o controle est intimamente ligado ao planejamento, pois o ato de controlar d retorno ao processo de planejamento e visa garantir que, atravs da aplicao

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dos recursos disponveis, algum resultado seja obtido, seja na forma de produto ou de servio. Mosimann e Fisch (1999), por sua vez, explicam que a avaliao da eficcia da organizao e de suas reas por meio do controle no se d apenas em termos monetrios. Logo, entende-se que, a avaliao dos processos para tornar mais gil e completa a interligao entre as reas, para melhoria das informaes repassadas aos usurios (em termos de tempestividade, completeza, clareza e certeza) e a verificao da legalidade dos atos, devem ser preocupaes do controle. Outra viso dada por Anthony e Govindarajan (2001) que defendem que o controle seja um sistema composto por quatro elementos cooperativos: [1] detector: capaz de identificar e reagir ao aparecimento de situaes e ocorrncias no processo sob controle; [2] avaliador: capaz de determinar a importncia das ocorrncias, s vezes por comparao com padres; [3] executante: capaz de alterar o comportamento do processo quando o avaliador identifica ocorrncias relevantes; [4] comunicao: capaz de interligar, com informaes, os elementos detector e avaliador e avaliador e executante. Enfatizando as informaes contbeis no processo de controle, Migliavacca (2004, p. 17) define controle interno como:

[...] o planejamento organizacional e todos os mtodos e procedimentos adotados dentro de uma empresa, a fim de salvaguardar seus ativos, verificar a adequao e o suporte dos dados contbeis, promover a eficincia operacional e encorajar a aderncia s polticas definidas pela direo.

Para o Comit de Procedimentos de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados AICPA (apud ATTIE, 2007, p. 197):

[] o controle interno compreende o plano de organizao e conjunto coordenado dos mtodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimnio, verificar a exatido e a fidedignidade de seus dados contbeis, promover a eficincia operacional e encorajar a adeso poltica traada pela administrao.

No Brasil, o Conselho Federal de Contabilidade corrobora com esta conceituao, quando, por meio da Resoluo n. 820/1997, define:

11.2.5.1 O sistema contbil e de controle internos compreende o plano de organizao e o conjunto integrado de mtodo e procedimentos adotados pela entidade na proteo de seu patrimnio, promoo da confiabilidade e

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tempestividade dos seus registros e demonstraes contbeis, e da sua eficcia operacional. (CFC, 2006, p. 204)

De uma maneira mais ampla, mas concordado com essas definies, o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission COSO (COSO, 2008) define controle interno como processo, efetuado pelo conselho de administrao, pela administrao ou por outras pessoas, concebido para fornecer uma segurana razovel quanto realizao dos objetivos nas seguintes categorias: Eficincia e eficcia das operaes; Fidedignidade das informaes financeiras; Conformidade com as leis e regulamentos aplicveis quela entidade.

Neste sentido, Cavalheiro e Flores (2007, p. 17) entendem que o controle interno orientado para realizar a auto-avaliao da administrao (com suas limitaes usuais); abrange preocupaes de ordem gerencial (eficincia e contributividade), programtica (eficcia e convergncia) e administrativo-legal (conformidade). Logo, o controle interno alm de diagnosticar a gesto da organizao no que se refere ao seu desempenho, observando sua capacidade, tambm deve verificar se seus processos e atuaes observam a legislao, as normas e a cultura do ambiente em que a organizao est inserida, contribuindo para sua continuidade tanto economicamente quanto legalmente. Com referncias aos enfoques dados ao controle interno, observadas as reas de abrangncia do controle, o AICPA (apud ATTIE, 2007) explica que os controles internos podem ser classificados como administrativos ou contbeis. De S (2002) explica que os controles contbeis so aqueles diretamente relacionados ao patrimnio e aos registros e demonstraes contbeis, enquanto isso controles administrativos so concernentes basicamente eficincia operacional e vigilncia gerencial, e que s indiretamente so referidos aos registros contbeis (DE S, 2002, p. 106). Este entendimento compartilhado por Lima e Castro (2003) que explicam que o controle interno administrativo foca-se no plano da organizao e todos os mtodos e procedimentos que se referem eficincia operacional e obedincia s diretrizes administrativas e que, normalmente, relacionam-se de maneira indireta com os registros contbeis. Enquanto isso, o controle interno contbil compreende o plano da organizao e todos os procedimentos diretamente relacionados com a salvaguarda de ativos e a fidedignidade dos registros financeiros (LIMA e CASTRO; 2003, p.64).

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Quanto ao objetivo destes tipos de controle, Silva (2002) explica que o controle administrativo visa auxiliar o processo decisrio na medida em que deve acompanhar as operaes, intervindo em sua realizao com o objetivo de assegurar a continuidade de programas e projetos, enquanto que o controle contbil, denominado tambm como controle financeiro, busca demonstrar, estimular e vigiar as atividades durante determinado perodo. Por sua vez, ao tratar especificamente do controle das atividades, Roncalio et. al (2009, p 3525) expem que o controle das atividades permite, por meio da observao das ocorrncias, identificar procedimentos falhos ou desnecessrios, buscando ajustes para que as atividades sejam produzidas com eficcia, eficincia e economicidade. Na Figura 2 apresenta-se a complementao dessa classificao de controles internos dada pela AICPA com o entendimento de controle interno emitido pelo COSO e pelos demais autores.

SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

Controle Interno Administrativo

1) Busca a Eficincia dos recursos aplicados, visando os objetivos da organizao; 2) Visa a Eficcia das operaes, com alcance de seus objetivos; 3) Acompanha a Conformidade com leis e regulamentos aplicveis.

Controle Interno Contbil

1) Assegura a Fidedignidade das Informaes contbeis e financeiras; 2) Controla Ativos. e salvaguarda de

Figura 2 O sistema de controle interno

Fonte: Elaborada pela autora a partir de AICPA (apud ATTIE, 2007) e COSO (2008)

Dada essa representao, conclui-se que os controles administrativos abrangem o acompanhamento, a avaliao e as correes para que sejam atingidas a eficincia e a eficcia das operaes, bem como sua conformidade legal, enquanto o controle contbil abrange mecanismos que garantam a fidedignidade das informaes financeiras e econmicas, bem como, o controle e a salvaguarda dos ativos da organizao. Outro enfoque dado por Migliavacca (2004, p. 18) que conceitua:

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Controles administrativos incluem, mas no se limitam, ao planejamento organizacional, procedimentos e registros que se referem aos processos de deciso ligados autorizao de transaes pela administrao. Essa autorizao sendo uma funo gerencial associada diretamente responsabilidade de atingir os objetivos da organizao, e sendo o ponto inicial para estabelecer controles contbeis sobre as transaes.

Com relao ao controle interno contbil, o autor enfatiza que tal controle deve ser desenhado para verificar se as transaes contbeis que esto sendo efetuadas: a) esto de acordo com as autorizaes administrativas; b) possibilitam a preparao de relatrios e demonstrativos financeiros, em conformidade com os princpios geralmente aceitos e outros critrios especficos organizao; c) mantm controles sobre os ativos da entidade e se o acesso a esses ativos permitido de acordo com a autorizao administrativa; d) so comparadas periodicamente, no caso de ativos, com sua existncia fsica. (MIGLIAVACCA, 2004). Estabelecendo outro enfoque, Silva, Nascimento e Ott (2007, p. 03) concordam com a concepo de Migliavacca (2004) e tratam o controle em diferentes dimenses, quais sejam: [1] dimenso de controle de gesto, que envolve todo o processo de gesto, como o planejamento estratgico e operacional, execuo e controle; [2] dimenso de dados e informaes, que inclui o controle contbil, de custos, fiscal e de ativos; e [3] dimenso de controles e procedimentos internos, no qual est incluso o sistema de controle interno". Esse entendimento vai ao encontro da conceituao de controle interno representada na Figura 2, pois os autores explicam que as duas primeiras dimenses (controle de gesto e controle de dados e informaes) sozinhas no garantem que todas as informaes sejam ntegras. Para tanto, so necessrios mecanismos que padronizem as operaes e o comportamento dos membros da organizao, o que ocorre na dimenso de controles e procedimentos internos, que buscam a integridade das informaes sobre as atividades da organizao. Por sua vez, Lunkes e Schnorrenberger (2009) tambm abrem essa classificao em trs categorias:

[1] controles organizacionais e estruturais, que visam assegurar a definio de autoridade e atribuir responsabilidades queles que controlam ativos, efetuam operaes e registros nos sistemas de informaes;

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[2] avaliao de riscos e sistemas de informaes, busca a identificao de riscos potenciais e as formas de preveni-los, minimiz-los ou administr-los, com base em sistemas de informaes j utilizados ou projetando-os; e [3] controles de mtodos e procedimentos, ligados necessidade de regulamentao e padronizao de procedimentos e rotinas de trabalho. Cabe ressaltar que, conforme relata Mosimann e Fisch (1999), apesar de ser a ltima etapa do processo de gesto, o controle no ocorre por ltimo. Reforando, Peleias (2002) explica que se trata de uma etapa contnua e recorrente, como pode ser visualizado na Figura 1 apresentada anteriormente, no controle so avaliadas as aderncias entre o planejamento e a execuo, em que se analisam os desvios identificando as causas externas ou internas, direcionam-se as aes corretivas dado o cenrio futuro, com a finalidade de alcanar os objetivos da organizao. Desta forma, quanto a sua tempestividade e quanto a sua presena em cada uma das etapas do processo de gesto, os controles internos devem ser executados de maneira prvia (ou a priori), concomitante (ou sucessiva) e subseqente (ou a posteriori). Denominando-os tambm como controles preventivos, Migliavacca (2004, p. 50) comenta que os controles prvios tm por objetivo prevenir ocorrncias antes do fato, bem como seus efeitos desagradveis e destaca quando inseridos dentro de um sistema, os controles preventivos evitam que os erros ocorram, evitando tambm os custos para corrigilos. Davis e Blaschek (2006, p. 04) concordam com a conceituao anterior quando defendem que "no controle a priori, as aes de controle e avaliao acontecem antes da ocorrncia do evento ou fato que se pretende controlar, com o intuito de prevenir ou impedir o sucesso de atos indesejveis como erros, desperdcios ou irregularidades. Segundo Botelho (2008), este tipo de controle ocorre por meio da projeo dos dados reais e da comparao dos resultados provveis com aqueles que se deseja alcanar. Castro (2008) defende que a tcnica a ser utilizada nesta fase a contabilidade. Por sua vez, Mosimann e Fisch (1999) expem que o modelo de gesto, os planos estratgicos e operacionais, sobretudo o plano oramentrio, so instrumentos para os controles prvios ou pr-controles. Migliavacca (2004) cita, ainda, que os controles prvios baseiam-se em alternativas como a segregao de funes, a adoo de sistema adequado de autorizaes a fim de prevenir o mau uso dos recursos da organizao, adoo de documentos e controles adequados para o processamento das transaes, controles fsicos de ativos.

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Para a administrao pblica, Botelho (2008) explica que a forma mais eficaz de controle prvio a emisso de instrues normativas que disciplinem os procedimentos, meios e tcnicas a serem adotadas. Silva (apud PEIXE, 2008, p. 111) concorda com este entendimento, porm mais amplo, destacando que esta fase do controle na administrao pblica exercida por intermdio da promulgao de leis, elaborao de contratos, instrues e regulamentos que disciplinam as atividades. Os controles concomitantes buscam verificar os atos em conjunto com as aes, ou seja, objetivam detectar erros, desperdcios ou irregularidades no momento em que ocorrem, permitindo medidas tempestivas para correo. Mosimann e Fisch (1999, p. 76) defendem esta concepo quando explicam que o controle concomitante refere-se s atividades de controle e avaliao efetuadas ao mesmo tempo da ocorrncia do evento ou fato que se pretende controlar, ajustando-se o desempenho ainda em curso a fim de alcanar um objetivo e, complementam, reconhecendo que os padres da atividade so os instrumentos a serem adotados nesta fase. Castro (2008) ao destacar que esta fase do controle efetuada no decorrer das aes praticadas com a finalidade de garantir sua execuo, defende que a tcnica a ser utilizada para os controles concomitantes a fiscalizao. Adotando esta concepo para administrao pblica, entende-se que o controle concomitante exercido atravs da vigilncia sobre o trabalho administrativo (SILVA apud PEIXE, 2008, p. 112). Neste sentido, destacam-se o acompanhamento da execuo oramentria e financeira, tanto na execuo de despesas como na realizao de receitas, com vistas ao equilbrio, o controle fsico e documental de ativos, a celebrao de contratos e convnios, a anlise de demonstraes e relatrios contbeis, a fiscalizao dos servios prestados a sociedade, entre outros atos que buscam a correo de erros, irregularidades e desvios em tempo hbil. Os controles subseqentes, ou a posteriori, so realizados aps a execuo dos atos e ocorrncia de fatos e buscam verificar se os resultados ocorreram da forma planejada. Ao detectar erros, desvios ou irregularidades realizam-se aes corretivas posteriores. Davis e Blaschek (2006, p. 04) explicam que,

o controle a posteriori aprecia o ato aps a sua consumao, no permite qualquer ao corretiva relativamente ao desempenho completado, embora funcione como um mecanismo motivador, uma vez que uma variao desfavorvel, informada por meio de relatrios gerenciais, leva o gestor a implementar aes para corrigir o desempenho de sua rea ou da organizao, no futuro.

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De uma maneira distinta, Migliavacca (2004, p.51) denomina-os de controles de deteco e, alm de explicar que seu objetivo detectar as ocorrncias aps o fato, explica que sos estes os controles destinados a detectar erros e anormalidades que ocorreram durante o processamento dos dados, medindo a eficincia dos controles prvios. Para Peixe (2008), esta fase do controle visa rever os atos praticados com a finalidade de corrigi-los, desfaz-los ou confirm-los. Complementarmente, Castro (2008) defende que os objetivos dos controles subseqentes so a avaliao da eficincia e da eficcia das aes, a certificao da veracidade dos nmeros e a comprovao do cumprimento das normas. O autor defende, ainda, que a tcnica a ser utilizada nesta fase de controle a auditoria. Sendo assim, para a administrao pblica, Peixe (2008) entende que os procedimentos a serem adotados para os controles subseqentes so: tomada de contas dos responsveis pela aplicao e guarda dos recursos do Estado, acompanhamento das prestaes de contas, emisso de pareceres de auditoria e de relatrios de gesto. Dada essa classificao do controle interno, conforme a tempestividade de sua atuao, com verificaes e avaliaes permanentes (antes, durante e depois) para preveno e correo de desvios, no-conformidades, bem como para adaptaes, considerando a interferncia de fatos internos e externos s organizaes, pode-se afirmar que controles internos bem estruturados colaboram sobremaneira para o sucesso das organizaes, sejam pblicas, privadas ou do terceiro setor. Cabe ressaltar, que os controles internos de cada organizao devem ser adequados s suas necessidades e particularidades, porm devem seguir pr-requisitos para que se materializem como controle direcionado a preservar e garantir o alcance dos objetivos da organizao. Com base nisto, a seguir so apresentadas algumas metodologias de controle interno divulgadas por organismos internacionais.

2.2.1 Metodologias de Controle Interno Neste subitem so apresentadas as propostas metodolgicas de controle interno desenvolvidas por organismos considerados como referncia no assunto. Nesta perspectiva so apresentadas as propostas do Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission - COSO, dos Estados Unidos, do Canadian Institute of Chartered Accountants -

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CICA, do Canad, e da The Information Systems Audit and Control Foundation - ISACF, do Reino Unido.

2.2.1.1 Metodologias desenvolvidas pelo COSO: COSO Report e COSO ERM (Enterprise Risk Management) Em 1985, nos Estados Unidos, foi criada a National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros Comisso Tradeway), uma iniciativa independente do setor privado, com a finalidade de estudar os fatores causais que podem conduzir a relatrios financeiros fraudulentos, tendo como seu primeiro objeto de estudo os controles internos (COSO, 2008). Patrocinada pelas cinco principais associaes profissionais da rea financeira, com sede nos Estados Unidos, a saber: a saber: a) American Institute of Certified Accounts Public - AICPA (Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados); b) American Accounting Association - AAA (Associao Americana de Contadores); c) FEI - Financial Executives Internacional (Executivos Financeiros Internacional); d) The Insititute of Internal Auditors - IIA (Instituto dos Auditores Internos); e) Institute of Management Accountants - IMA (Instituto dos Contadores Gerenciais), totalmente independente das patrocinadoras, a instituio integrada por representantes da indstria, dos contadores (pblicos independentes e ligados a contabilidade pblica), de empresas de investimentos e da Bolsa de Valores de Nova York, que j desenvolveu recomendaes para as empresas pblicas e seus auditores independentes, para a Securities and Exchange Commission - SEC (Comisso de Valores Mobilirios dos Estados Unidos) e outros reguladores, e para instituies educacionais (COSO, 2008). Seu primeiro presidente foi James C. Tradeway Jr., de onde originou o nome Tradeway Commission. Segundo Oliveira e Linhares (2006), posteriormente esta Comisso transformou-se em Comit, que passou a ser conhecido como COSO - The Comitee of Sponsoring Organizations (Comit das Organizaes Patrocinadoras). Em 1992 foi publicado o primeiro trabalho da Comisso Tradeway, sob o ttulo Internal Control - Integrated Framework (Controles Internos Um Modelo Integrado), o protocolo COSO I, tambm denominado The COSO Report, que, segundo Davis e Blaschek

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(2006), defende que os controles internos devem fornecer proteo contra riscos e, como esses riscos mudam, as organizaes devem monitor-los e adequar seus controles internos. Conforme apresentado anteriormente, o COSO (2008) entende o controle interno como um processo desenvolvido para fornecer uma segurana razovel quanto eficincia e eficcia das operaes, fidedignidade das informaes financeiras e conformidade com as leis e regulamentos aplicveis. Para tanto o Internal Control - Integrated Framework, ou COSO Report, elaborou uma estrutura conceitual desmembrando o controle interno em cinco componentes interrelacionados, apresentados na Figura 3, que, segundo Barbosa, Pugliese e Spechio (1999), objetivam analisar e melhorar a efetividade dos controles internos, subsidiando a administrao e demais usurios para que sejam avaliados os sistemas de controle interno.

Figura 3 Cubo de COSO Report (Internal Control - Integrated Framework)

Fonte: IIA (2005)

A Figura 3 demonstra que, para ter influncia sobre as operaes, informaes financeiras e conformidade, o controle interno deve atuar em todas as unidades e atividades respeitando e se pautando: [1] no ambiente de controle; [2] na avaliao de risco; [3] nas atividades de controle; [4] na informao e comunicao; e [5] no monitoramento.

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A seguir, no Quadro 1, esses componentes so abordadas individualmente.

Componentes de Controle Ambiente de Controle Descrio Base para os demais componentes de controle, determinando disciplina e estrutura este componente deve influenciar a conscincia das pessoas da organizao quanto cultura de controle, adequada designao de autoridade e responsabilidades e alocao de recursos, baseando-se em fatores de tica, integridade, formas de conduta, polticas de recursos humanos, estrutura da organizao, atuao e ateno da alta administrao. Nesta etapa devem ser considerados trs fatores: a) os objetivos da organizao; b) a identificao e a anlise de riscos na informao financeira; e c) a avaliao de risco de fraude. A identificao e anlise de riscos (internos e externos) so relevantes ao alcance dos objetivos da organizao, portanto, nesta avaliao, devem ser observados: a severidade, a freqncia com que estes ocorrem, o grau de impacto, determinando, a partir da, como a organizao administrar tais riscos. Polticas e procedimentos que asseguram que os planos e direcionamento indicados pela administrao sejam atingidos e ocorram em toda a organizao, em todos os nveis, em todas as funes, incluindo a segurana fsica e lgica dos sistemas. Ajudam a assegurar a adoo de medidas contra os riscos avaliados anteriormente. Independente do tamanho, todas as organizaes devem identificar, capturar e comunicar informaes pertinentes em tempo hbil permitindo s pessoas a realizao de atividades e cumprimento de suas responsabilidades. Este papel cumprido pelo sistema de informaes que produzem relatrios contendo dados e informaes operacionais, financeiras e de conformidade que possibilitam a conduo e o controle da organizao. Estas informaes so geradas tanto de maneira interna como externamente e que assim tambm so divulgadas. Os sistemas de informaes das organizaes devem permitir o fluxo adequado em toda a organizao, dos nveis hierrquicos inferiores para os superiores e viceversa e com rgos externos. A comunicao envolve, ainda, o fornecimento de entendimento claro dos papis e responsabilidades que cabem aos controles internos sobre a elaborao e apresentao de relatrios financeiros. Responsvel para verificar e avaliar a efetividade dos controles internos, o monitoramento inclui: a) acompanhamento; b) avaliaes; e c) relato de deficincias. O acompanhamento contnuo deve ser efetuado nas operaes, nas atividades regulares de gerenciamento e superviso e em outras atividades decorrentes da realizao de tarefas por parte das pessoas da organizao, pode ser efetuado, tambm, por avaliaes pontuais e temporrias, revises eventuais e auditoria interna. Quando constatadas ineficincias, irregularidades ou erros, tais eventos devem ser informados ao supervisor responsvel ou, dependendo da situao, alta administrao. Este componente envolve a avaliao de desempenho e de tempestividade dos controles internos, bem como suas aes corretivas e de adequao quando constatadas.

Avaliao de Risco

Atividades de Controle

Informao e Comunicao

Monitoramento

Quadro 1 Componentes do COSO Report (Internal Control - Integrated Framework)

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Boynton, Johnson e Kell (2002), Moraes (2003) e IIA (2005).

Aps a exposio e a descrio de cada um dos componentes de controle interno defendidos pelo COSO Report, possvel compreender que a integrao entre os componentes, apresentada na Figura 3, englobando todas as unidades e atividades da organizao, demonstra a essencialidade de cada um destes para cumprimento das categorias a serem observadas pelo controle interno: eficincia e eficcia nas operaes, fidedignidade

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das informaes e conformidade com leis e regulamentos. Afinal, esta estrutura integrada permite que sejam atingidos os processos de gesto e operacional das organizaes. Ressalta-se que a estrutura dos cinco componentes elaborada e divulgada pelo COSO, em 1992, vem sendo difundida no mundo, principalmente aps a veiculao de inmeros escndalos empresarias de corrupo, fraudes, desvios ticos, entre outros, em que o poder pblico americano forou-se a adotar medidas para aumentar as aes contra fraudes corporativas, econmica, financeira e empresarial, culminando na promulgao, em 2002, nos Estados Unidos, da Lei Sarbanes-Oxley (SOX) que refora a necessidade de utilizao de metodologias de controles internos para combater fraudes. Corroborando com este entendimento, Oliveira e Linhares (2006, p. 07) destacam que o COSO Report o mais usado e recomendado pelas companhias em fase de implantao da Lei Sarbanes-Oxley, reconhecendo a utilizao da metodologia tambm por empresas brasileiras. Alm disso, no que se refere ao controle em organizaes pblicas, a INTOSAI, ao atualizar os Guidelines for Internal Controls Standards for the Public Sector (Padres de Controles Internos para o Setor Pblico), adotou os componentes do COSO Report (INTOSAI, 2004). Porm, devido preocupao do mercado com o gerenciamento de risco o COSO reconheceu que seria necessrio um aperfeioamento da metodologia COSO Report. Sendo assim, em 2001, em parceria com a PricewaterhouseCooper, a comisso iniciou novos estudos com o objetivo de fornecer conceitos e prticas a fim de auxiliar as organizaes a desenvolverem programas eficazes para identificar, medir, priorizar e responder aos riscos (AAA, 2002). Com base nisso, em 2004 o COSO divulgou o documento Enterprise Risk Management Integrated Framework (Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada), conhecido como ERM ou COSO II. Este novo modelo, conforme pode ser visualizado na Figura 4, mantm a estrutura integrada, ampliando seu alcance aos controles internos e oferece um foco mais extenso no que se refere ao gerenciamento de risco nas organizaes.

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Figura 4 Cubo de COSO ERM (Enterprise Risk Management Integrated Framework)

Fonte: COSO (2007)

O ERM defende, de uma maneira mais ampla, que, para alcance dos objetivos estabelecidos na misso e na viso da organizao, a estrutura de gerenciamento de riscos deve orientar-se em quatro categorias:

[1] Estratgias, em que as metas devem estar alinhadas com a misso; [2] Operaes, priorizando a utilizao eficaz e eficiente dos recursos; [3] Comunicao, por meio de relatrios confiveis com informaes de decises e resultados; e [4] Conformidade, onde as leis e regulamentos aplicveis quela organizao devem ser cumpridos (COSO, 2007).

Buscando atender as quatro categorias, nas fileiras horizontais do cubo demonstrado na Figura 3, alm dos cinco componentes do COSO Report, o COSO ERM inclui mais trs componentes, quais sejam: Fixao de Objetivos; Identificao de Eventos; e Resposta ao Risco. Sendo assim, para que possam ser visualizadas as inter-relaes dos componentes do COSO ERM, o Quadro 2, complementando o Quadro 1, descreve os trs componentes inclusos pelo COSO ERM.

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Componentes de Controle Fixao de Objetivos

Identificao de Eventos

Resposta ao Risco

Descrio Os objetivos so fixados no mbito estratgico, portanto devem estar alinhados com a misso da organizao e estabelecer uma base para os objetivos operacionais, de comunicao e cumprimento de normas. Este componente pr-requisito identificao de eventos, avaliao de riscos e s respostas ao risco, pois, necessrio que objetivos existam para que sejam identificadas e avaliadas as circunstncias e as causas que afetariam a sua realizao, quelas que seriam tolerveis e, para aquelas que no so tolerveis pela organizao, para que sejam adotadas medidas necessrias para administrar tais riscos. Faz-se necessrio que sejam identificados os eventos que se ocorrerem afetaro a organizao e, identificar ainda, se estes eventos representam oportunidades (que devem ser canalizadas ao processo de fixao de estratgias e objetivos) ou se podem ter algum efeito adverso para que a organizao implemente sua estratgia e alcance seus objetivos (riscos). Para a identificao de eventos devem ser considerados internos e externos a organizao (incidentes e ocorrncias). Aps uma avaliao de riscos pertinente e eficaz, necessrio que se determine como tais riscos sero respondidos, incluindo as alternativas de evit-los, reduzi-los, compartilh-los ou aceit-los. Nesta etapa, ao considerar a resposta ao risco, a administrao o efeito sobre a probabilidade de sua ocorrncia e seu impacto, assim como os custos e benefcios dessa resposta, selecionando uma resposta que mantenha os riscos residuais dentro de das tolerncias desejadas.

Quadro 2 Componentes inclusos pelo COSO ERM (Enterprise Risk Management Integrated Framework) em complemento ao COSO Report
Fonte: Elaborado pela autora a partir de COSO (2007).

Como pode ser visualizado na Figura 4, com os entendimentos demonstrados nos Quadros 1 e 2, cada componente aplica-se a todas as quatro categorias a serem alcanadas pelo controle (Estratgia, Operaes, Comunicao e Conformidade) e deve englobar toda estrutura e todas as unidades de uma organizao. Entende-se que os conceitos e componentes do COSO ERM podem ser aplicados em todas as organizaes, independente de seu tamanho, sua atuao, sua localizao, porm reconhece-se que cada organizao possa implementar os componentes distintamente, pois o ambiente de controle e a fixao de objetivos so a base para os demais componentes.

2.2.1.2 Metodologia desenvolvida pelo CICA: Guidance on Assessing Control (The CoCo Principles) Desenvolvida em junho de 1997 pelo Canadian Institute of Chargered Accountants CICA (Instituto Canadense de Contadores), por meio da Criteria of Control Commitee CoCo (Comisso de Critrios de Controle), o trabalho Guidance on Assessing Control The CoCo Principles (Orientaes sobre Avaliao de Controle Os Princpios do CoCo) busca

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auxiliar a administrao das organizaes na avaliao e implementao de um ambiente de controle que possibilite o alcance dos objetivos operacionais e estratgicos da organizao (CICA, 1997). Nessa metodologia defende-se que o controle interno envolve os recursos, sistemas, processos, planejamento, aprendizado contnuo, indicadores de desempenho e cultura organizacional que, em conjunto, possibilitam que as pessoas atinjam os objetivos da organizao qual pertencem (CICA, 1997). Baseando-se nos apontamentos da metodologia COSO Report, o foco da avaliao do CoCo so os objetivos da organizao e os riscos a eles relacionados (MORAES, 2003), porm essa metodologia de controle interno baseia-se no comportamento das pessoas da organizao. Barbosa, Pugliese e Specchio (1999, p. 15-16) defendem que o controle torna-se um conceito mais amplo que apenas o cuidado com as demonstraes financeiras, compliance e segurana dos ativos, pois, alm das informaes financeiras disponibilizadas ao pblico externo por meio das demonstraes, a metodologia CoCo preocupa-se com as informaes disponibilizadas e utilizadas internamente. Dessa forma, em um ambiente organizacional em que as pessoas compreendem o controle interno e o gerenciamento de riscos, visualiza-se um maior comprometimento com as atividades, fazendo com que a avaliao das tarefas e dos processos seja desenvolvida por elas prprias, por meio de auto-avaliaes internas, adequando as tarefas e processos s mudanas e melhorando a forma de realiz-los.

Propsito

Monitoramento

Comprometimento

Ao Capacidade

Figura 5 A metodologia de controle CoCo (Criteria of Control Commitee)

Fonte: Barbosa, Pugliese e Specchio (1999).

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Corroborando com este entendimento, Moraes (2003, p. 33) defende que, conforme demonstrado na Figura 5, o conceito bsico da metodologia CoCo que:

[] para realizar uma tarefa as pessoas devem compreender seu propsito (o objetivo a ser atingido), possuir capacidade necessria (informao, recursos e habilidades). Alm disso, a pessoa necessitar de um senso de comprometimento para realizar bem a tarefa ao longo do tempo, devendo monitorar sua performance e o ambiente externo para que possa aprender como melhor realiz-la e quais as mudanas que devem ser feitas e isso vale no s para um indivduo mas para um grupo de trabalho.

Para Cocurullo (2003), na metodologia CoCo a responsabilidade dos controles internos passa a ser da alta administrao que deve se reportar ao Conselho de Administrao, informando as concluses sobre a avaliao do ambiente de controle, se alinham-se aos objetivos da organizao, se os resultados so satisfatrios, bem como indicar os planos de ao para o aperfeioamento dos controles. Sendo assim, com uma estrutura baseada nas pessoas da organizao, entende-se que a metodologia CoCo tambm possui alguns componentes para seu funcionamento, quais sejam: [1] ambiente de controle; [2] cultura e comportamento das pessoas; [3] fixao de objetivos; [4] identificao de tarefas, processos e riscos; [5] informao interna e externa; [6] procedimentos de controle; [7] avaliao; e [8] monitoramento. Portanto esta metodologia CoCo assemelha-se s metodologias desenvolvidas pelo COSO quando tambm se fundamenta em componentes anteriormente abordados naquelas.

2.2.1.3 Metodologia desenvolvida pela ISACF: CobiT (Control Objectives for Information and Related Technology) Considerando as bases conceituais da metodologia COSO, aplicando-as a rea da Tecnologia da Informao (TI), foi editada pela The Information Systems Audit and Control Foundation - ISACF (Fundao de Auditoria e Controle de Sistemas de Informao), do

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Reino Unido, a metodologia Control Objectives for Information and Related Technology CobiT (Objetivos de Controle de Informaes e Tecnologias Relacionadas). A primeira edio do CobiT ocorreu em 1996, na qual se focava no controle e na anlise dos sistemas de informao. Em 1998 foi publicada a segunda edio que adicionou o guia prtico de implementao e execuo da metodologia. A edio atual, datada de 2000, coordenada pela IT Governance Institute - ITGI, inclui recomendaes de gerenciamento de ambientes de TI observando o modelo de maturidade de governana (FAGUNDES, 2004). A metodologia CobiT aborda o controle interno como um conjunto de processos, que inclui polticas, procedimentos, prticas e estruturas organizacionais, concebidas para fornecer uma garantia razovel de que: [1] os objetivos da organizao sejam alcanados; e [2] que eventos indesejveis sejam prevenidos ou detectados e corrigidos (ITGI, 2007). Desta forma, tal metodologia busca proporcionar aos gestores dos processos meios para que possam cumprir com eficincia e eficcia suas responsabilidades de controle sobre os sistemas de informao, avaliando, prevenindo e corrigindo riscos que possam interferir nos processos. Orientada aos negcios, a metodologia CobiT projetada para atender as necessidades de prestadores de servios de TI, usurios internos e externos e auditores, mas o mais importante proporcionar uma orientao completa para a gesto dos processos organizacionais. Para tanto, tal metodologia baseia-se no princpio de que para fornecer as informaes necessrias para que a organizao atinja aos seus objetivos, a organizao deve investir na gesto e no controle dos recursos (ITGI, 2007). Para esta gesto e controle de recursos, como demonstrado na Figura 6, so envolvidos quatro domnios: [1] Planejamento e Organizao: fornece a direo das informaes a serem entregues e os servios a serem prestados; [2] Aquisio e Implementao: providencia as informaes e as envia para serem convertidas em servios; [3] Entrega e Suporte: recebe as informaes e as torna utilizveis aos usurios; e [4] Monitoramento e Avaliao: acompanha todos os processos para garantir que a direo seja seguida e a necessidade seja atendida. Cada um destes domnios agrupam processos para atingir aos seus objetivos, totalizando a abrangncia de 34 processos, em que cada processo desmembra-se em atividades e tarefas da organizao (ITGI, 2007).

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Objetivos da Objetivos de Governana

Critrios de Informao Eficcia Eficincia Confidencialidade Integridade Disponibilidade Conformidade Confiabilidade Recursos de TI Aplicativos Dados Infra-Estrutura Pessoas

Monitorament o e Avaliao

Planejamento e Organizao

Entrega e Suporte

Figura 6 Estrutura geral do CobiT (ControlAquisio e for Information and Related Objectives Implementa Technology)
Fonte: Adaptado ITGI (2007)

A metodologia CobiT defende que para satisfazer aos objetivos da organizao, a informao requerida precisa estar em conformidade com determinados critrios de controle, e elenca sete critrios como segue. a) Eficcia - a informao deve ser relevante e pertinente para o processo e deve ser entregue de forma oportuna, correta, coerente e utilizvel; b) Eficincia - que consiste na entrega da informao com maximizao na utilizao dos recursos, ou seja, da forma mais produtiva e econmica possvel; c) Confidencialidade - a informao deve estar protegida, ou seja, deve ser respeitada a autorizao ou no de sua divulgao e ser remetida apenas aos usurios que podem conhec-la; d) Integridade - refere-se preciso, amplitude e validade da informao perante as expectativas e aos valores da organizao;

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e) Disponibilidade - a informao deve estar disponvel quando requerida pelos processos (presente e futuro). Refere-se, tambm, a salvaguarda dos recursos necessrios para esta disponibilizao permanente; f) Conformidade - tal informao deve cumprir leis, normas, regulamentos e disposies contratuais aplicados a organizao; g) Confiabilidade - diz respeito a prestao de informaes adequadas para a gesto possa atender as exigncias da qualidade, fiducirias e de segurana. Para atingir tais critrios na informao gerada, so necessrios recursos, aos quais a metodologia CobiT denomina Recursos de TI (aplicativos, dados, infra-estrutura e pessoas), e com base nesses critrios e nos recursos disponveis podem ser desenvolvidos os quatro domnios, divididos em processos (34) relacionados no Quadro 3. Esses processos buscam garantir que os critrios sejam atendidos, em um ciclo no qual a melhoria da informao melhora os processos que interferem na gerao da informao.
Domnios e respectivos Processos CobiT Planejamento e Organizao Aquisio e Implementao Definir um plano estratgico de TI; 1. Identificar solues automatizadas; Definir a arquitetura das informaes; 2. Adquirir e manter softwares aplicativos; Determinar a direo tecnolgica; 3. Adquirir e manter infra-estrutura tecnolgica; 4. Habilitar o funcionamento e a utilizao; Definir a organizao dos processos de TI e seus 5. Procurar Recursos de TI; relacionamentos; Gerenciar os investimentos em TI; 6. Gerenciar mudanas; 7. Instalar e homologar solues e mudanas. Comunicar os objetivos e metas gerenciais; Gerenciar os recursos humanos de TI; Gerenciar a qualidade; Avaliar e gerenciar os riscos; Gerenciar os projetos. Entrega e Suporte Monitoramento e Avaliao Definir e gerenciar nveis de servio; 1. Monitorar e avaliar o desempenho de TI; Gerenciar servios de terceiros; 2. Monitorar e avaliar a adequao do controle interno; Gerenciar desempenho e capacidade; 3. Assegurar a conformidade com os requisitos; Assegurar a continuidade dos servios; 4. Prove governana em TI. Garantir segurana dos sistemas; Identificar e alocar os custos; Educar e treinar os usurios; Gerenciar riscos e incidentes; Gerenciar a configurao; Gerenciar problemas; Gerenciar dados; Gerenciar o ambiente fsico; Gerenciar operaes.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Quadro 3 Domnios e processos do CobiT (Control Objectives for Information and Related Technology)
Fonte: Elaborado pela autora a partir de ITGI (2007)

Apesar de sua aplicao relacionar-se com a rea de Tecnologia da Informao (TI), a finalidade da metodologia CobiT, assim como das metodologias COSO e CoCo, garantir,

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com a mxima segurana possvel, que a implementao das estratgias e objetivos de cada organizao e o gerenciamento de risco sejam eficazes e eficientes. Para isso, essas metodologias abordam a participao do controle em todo o processo de gesto, ou seja, a efetiva participao e atuao do controle interno no planejamento, na execuo e no prprio controle, por meio do monitoramento. Esse monitoramento, componente presente nas metodologias de controle interno abordadas neste trabalho, normalmente exercido por meio da auditoria interna, conforme apresentado a seguir.

2.2.2 Monitoramento por meio da auditoria O monitoramento tem a misso de verificar e confirmar se os controles internos esto adequados realidade da organizao e se esto funcionando conforme sua concepo. Este entendimento defendido por Boynton, Johnson e Kell (2002, p. 344) ao conceituarem monitoramento como processo executado por pessoal adequado que periodicamente avaliam a qualidade dos controles internos e complementam que tal processo inclui a avaliao quanto realizao de procedimentos de acordo com seu planejamento e eventuais modificaes ocorridas para atender a novas condies e necessidades. Para o IIA (2005), ao tratar da metodologia COSO, um controle eficaz inclui o monitoramento, avaliaes e o relato de deficincias. Explica que, como componente chave do controle interno, o monitoramento objetiva confirmar a localizao adequada e a eficcia de todos os componentes da metodologia de controle. Desta forma, como exposto anteriormente, o monitoramento envolve a avaliao de desempenho e a avaliao de tempestividade dos controles internos, bem como a avaliao das aes corretivas e das aes de adequao, quando necessrias. Este monitoramento pode ser conduzido de duas maneiras: por meio das atividades contnuas ou por avaliaes peridicas. Para o COSO (2007, p.83), o sistema de controle interno deve ser estruturado para que o monitoramento seja realizado de forma contnua, pelo prprio sistema de controle e, defende, Quanto maior o alcance e a eficcia do monitoramento contnuo, menor a necessidade de avaliaes independentes No que se refere s avaliaes independentes ou peridicas, a administrao ou o controle interno devem definir a freqncia necessria para garantir esta eficcia do sistema. Para tanto, devem ser considerados a extenso e a natureza das mudanas que podem estar ocorrendo, os riscos inerentes, a competncia e a experincia do pessoal que implementa

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adequaes e mudanas, o alcance dos controles e os resultados obtidos no monitoramento contnuo (COSO, 2007). Logo, entende-se que a garantia da eficcia dos controles internos pode ocorrer com a combinao do monitoramento contnuo e das avaliaes peridicas. Boynton, Johnson e Kell (2002) defendem que o monitoramento, realizado continuamente e por avaliaes peridicas, inclui, portanto, fontes internas, tais como administrao e auditoria interna, e fontes externas, como clientes, fornecedores, agncias reguladoras e auditores externos. Para fins deste trabalho, ressalta-se o monitoramento do controle interno por meio da auditoria. De S (2002) explica que, inicialmente, a auditoria tratava-se de uma tcnica limitada verificao da exatido dos registros contbeis. Porm, com o passar dos anos e, conseqentemente, com a necessidade de verificao completa para determinar a real situao das organizaes, para prevenir, averiguar e corrigir erros e fraudes, com a adoo e o crescimento da tecnologia, o conceito e as atribuies da auditoria tornaram-se mais abrangentes, enfatizando toda a estrutura e administrao da organizao auditada, verificando-se a seguinte definio:

Auditoria uma tecnologia contbil aplicada ao sistemtico exame dos registros, demonstraes e de quaisquer informes ou elementos de considerao contbil, visando a apresentar opinies, concluses, crticas e orientaes sobre situaes ou fenmenos patrimoniais da riqueza aziendal, pblica ou privada, quer ocorridos, quer por ocorrer ou prospectados e diagnosticados (DE S, 2002, p. 25).

Portanto, considerando que as demonstraes contbeis devem expor informaes que retratem as reais situaes patrimonial, econmica, financeira e social das organizaes, alm de verificar a exatido dos registros e das informaes transmitidas, conforme os atos e fatos ocorridos, cabe auditoria verificar se h uma adequada exposio dos efeitos que estes atos e fatos, ocorridos ou com previso de ocorrncia futura, geram sobre o patrimnio e os resultados destas organizaes, observados os princpios e normas aplicveis. Corroborando com este entendimento, as Normas Internacionais de Auditoria enfatizam que o objetivo da auditoria dar suporte ao auditor para que este expresse opinio sobre se as demonstraes contbeis foram preparadas de acordo com a estrutura conceitual aplicvel quela organizao, proporcionando credibilidade s informaes contbeis (IBRACON, 1998).

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Lima e Castro (2003), por sua vez, defendem que o objeto da auditoria o controle do patrimnio das mais variadas formas e tal controle tem por objetivo a comprovao da veracidade dos registros contbeis e a legalidade/legitimidade dos atos e fatos. Nestas verificaes das informaes geradas pela contabilidade, a auditoria precisa remeter-se anlise de toda a estrutura da organizao, seu desempenho, sua operacionalizao, seus registros e seus controles. Esta perspectiva tambm defendida por Magalhes, Lunkes e Mller (2001), ao tratarem dos objetos da auditoria, enfatizam os seguintes elementos:

a) Planejamentos; b) Controles Internos; c) Sistema de Informao Contbil. Entende-se, portanto, que para atender as prerrogativas que lhe cabe, a auditoria monitora toda a organizao, sendo necessrias verificaes de metas e objetivos da organizao, anlise da abrangncia e da adequao dos controles internos utilizados e verificao do reflexo do planejamento, da execuo e do controle no sistema de informao contbil da organizao. A interveno ou atuao da auditoria nas organizaes pode ser classificada em externa (ou independente) e interna, considerando-se como principal diferena entre esses dois tipos de auditoria, a relao do auditor com a organizao auditada. No Brasil a auditoria externa exercida por auditores independentes e regulada pelas Normas Tcnicas de Auditoria Independente das Demonstraes Contbeis (NBC T 11), transcritas pela Resoluo CFC n. 820/1997 e suas alteraes e incluses, conceituando:

11.1.1.1 A auditoria das demonstraes contbeis constitui o conjunto de procedimentos tcnicos que tem por objetivo a emisso de parecer sobre a sua adequao, consoante os Princpios Fundamentais de Contabilidade e as Normas Brasileiras de Contabilidade e, no que for pertinente, a legislao especfica. (CFC, 2006, p. 202).

A auditoria interna, por sua vez, tambm disciplinada por Normas Brasileiras de Contabilidade, emitidas pelo Conselho Federal de Contabilidade, sobretudo pela NBC T 12 Da Auditoria Interna que se encontra na Resoluo CFC n. 986/2003, onde expe:

12.1.1.3 A Auditoria Interna compreende os exames, anlises, avaliaes, levantamentos e comprovaes, metodologicamente estruturados para a avaliao da

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integridade, adequao, eficcia, eficincia e economicidade dos processos, dos sistemas de informaes e de controles internos integrados ao ambiente, e de gerenciamento de riscos, com vistas a assistir administrao da entidade no cumprimento de seus objetivos. (CFC, 2006, p. 375).

Para estudo, d-se nfase avaliao da eficcia, eficincia e economicidade dos processos, dos sistemas de informaes e de controles internos, em que a auditoria tem o papel de proteger a organizao. Refora-se esse entendimento ao analisar o conceito explicitado por Boynton, Johnson e Kell (2002, p.932), como segue:

Auditoria interna uma atividade independente, de fornecimento de segurana objetiva e de consultoria que visa acrescentar valor a uma organizao e melhorar suas operaes. Trazendo para a organizao uma abordagem sistemtica e disciplinada para avaliao e melhora da eficcia de seus processos de gerenciamento de risco, controle e governana, ajuda-a a atingir seus objetivos.

Com base nos conceitos apresentados, visualiza-se que, alm da relao diferenciada do auditor com a organizao, as auditorias, externa e interna, tm diferenas relevantes quanto extenso dos trabalhos e ao pblico a quem busca atender. Elucidando as diferenas entre as duas formas de auditar uma organizao, externamente e internamente, o Quadro 4 expe os principais pontos levantados por diversos autores. Verifica-se pelo quadro que, apesar das diferenas, tanto a auditoria externa como a auditoria interna atuam na anlise dos sistemas de contabilidade e de controle interno e, alm de verificar a exatido e fidedignidade das informaes e a abrangncia, alcance e aderncia do controle, preocupam-se com a capacidade deste controle em prevenir e apurar erros e fraudes, bem como adequ-lo.

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Aspectos Vnculo com a Organizao

Grau de Independncia

Auditores Externos (ou Independentes) No h vnculo empregatcio com a organizao auditada, contratados temporariamente para prestao de servio especfico. Maior grau de independncia em relao alta administrao; independncia total em relao aos demais setores da organizao.

Auditores Internos H vnculo empregatcio com a organizao auditada.

Atividades

Auditoria Contbil, para tanto: - Analisa e testa os sistemas contbil e de controle interno; - Reprime erros e fraudes.

Foco

Garantir a fidedignidade e a transparncia das informaes nas Demonstraes Contbeis e Relatrios pertinentes em consonncia com os Princpios Fundamentais de Contabilidade e normas e legislaes pertinentes.

reas cobertas no exame Produo Final

Conforme o fim para qual foram contratados. Parecer ou Recomendaes, produzidos por meio da anlise em perodo especfico.

Baixo nvel de independncia em relao alta administrao e maior nvel de independncia em relao aos demais setores da organizao. Auditoria Contbil e Operacional, onde: - Verifica a aderncia s normas legais pertinentes a organizao; - Verifica a aderncias s normas internas em consonncia com as metas e objetivos da organizao; - Analisa adequao do controle interno em relao aos objetivos da organizao e em relao a preveno de erros e fraudes, sugerindo adequaes, alteraes ou instauraes se for o caso. Proteger a organizao buscando garantir a integridade, adequao, eficcia, eficincia e economicidade dos processos, dos sistemas contbil e de controle interno, para auxlio administrao para que sejam atingidas as metas e os objetivos da organizao. Todas as reas da organizao. Relatrios, Recomendaes e outros apontamentos, por meio de trabalho contnuo ou temporrio por rea. Diretores e gestores, scios, conselhos de administrao e fiscal, auditores externos, funcionrios no mbito de seu trabalho.

Pblico

Acionistas e outros investidores, credores, emprestadores, sociedade civil, instituies fiscalizadoras e demais usurios externos.

Quadro 4 Principais diferenas entre atuao dos auditores externos e internos

Fonte: Elaborado pela autora com base em Almeida (1996), Magalhes, Lunkes e Muller (2001), De S (2002) e Lima e Castro (2003)

No que se refere anlise do controle interno, os elementos e as informaes colhidas devem permitir que o auditor tenha uma viso ampla do sistema e com isso possa avali-lo adequadamente. Para tanto, De S (2002) descreve os passos a serem seguidos para que a auditoria avalie essas prerrogativas nos controles adotados pela organizao. Para uma melhor visualizao, as etapas e verificaes abordadas pelo autor so tratadas na Figura 7.

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O Controle Abrange Princpios Bsicos Peculiares? Com verificaes sobre: a) Existncia de plano de organizao com uma adequada distribuio de responsabilidades; b) Regime de autorizaes e de registros que assegurem um controle contbil sobre investimentos, financiamentos, resultados e metas; c) Zelo do elemento humano no desenvolvimento de suas funes; d) Nvel de qualidade e responsabilidade do pessoal envolvido.

Levantamento das Rotinas e Funes Nesta etapa devem ser levantados os seguintes elementos: a) Organograma; b) Manual de rotinas ou procedimentos, com descrio das funes, incluindo supervises; c) Regulamentos e estatutos; d) Planos de Contas (principal e auxiliares); e) Planejamentos e Oramentos; f) Programas e procedimentos informatizados. MONITORAMENTO DO CONTROLE INTERNO

Questionrios de Avaliao ou Planos de Anlise do Controle Com base em questionrios e observaes das rotinas, o auditor busca conhecer como so processados os controles dos componentes patrimoniais e na busca dos resultados. Citam-se as verificaes da existncia e da abrangncia dos controles de estoques, das finanas, dos bens e rendimentos, de direitos e obrigaes, de custos, de capacidade e ponto de equilbrio, de oramentos, preos, de pessoal, entre outros relacionados com a proteo do patrimnio, com eficcia e eficincia operacional, com o cumprimento de leis e normas e com a fidedignidade das informaes.

Avaliao do Controle Aps o levantamento dos princpios do controle existente, as rotinas e as funes a verificao dos controles executados pelo sistema, o auditor julga o controle interno da organizao, traando diretrizes quanto: a) Aos componentes patrimoniais e elementos que merecem mais ateno; b) extenso dos exames; c) Aos riscos inerentes e as probabilidades de falhas do sistema de controle interno.

Figura 7 Monitoramento do controle interno pela auditoria

Fonte: Elaborada pela autora a partir De S (2002)

Portanto, demonstra-se na Figura 7 que a anlise do sistema de controle interno a base para o planejamento dos trabalhos de auditoria, pois por meio da avaliao dos controles que so determinadas a extenso dos exames e os principais elementos a serem verificados.

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Dessa forma, o auditor externo no se remete a todas as operaes da organizao, remetendo-se apenas anlise dos controles, das operaes e dos setores que mais demonstram falhas e riscos, ou que no so abrangidos pelo controle interno. Sendo assim, quando da avaliao do controle interno, o auditor externo deve:

- determinar os erros e irregularidades que poderiam acontecer; - verificar se o sistema atual de controles detectaria de imediato esses erros ou irregularidades; - analisar as fraquezas ou falta de controle, que possibilitam a existncia de erros ou irregularidades, a fim de determinar natureza, data e extenso dos procedimentos de auditoria; - emitir relatrio-comentrio dando sugestes para o aprimoramento do sistema de controle interno da empresa (ALMEIDA, 1996, p. 60).

Como abordado anteriormente, o controle interno das organizaes deve estar apto a prevenir, detectar e corrigir erros e irregularidades, buscando no comprometer os objetivos e metas da organizao. Logo, cabe ao monitoramento, e conseqentemente auditoria, a verificao dessa aptido do sistema de controle interno adotado e a apresentao de recomendaes e sugestes para melhoria (de mecanismos de controle existentes), aperfeioamento (de itens no tratados nos controles) e implementaes (quando no h mecanismo de controle) pertinentes. No que tange auditoria do sistema de controle interno, todas as concepes apresentadas so aplicveis e de responsabilidade tanto da auditoria externa como da auditoria interna. Porm, na auditoria interna, como o trabalho exercido continuamente dentro das organizaes, a quantidade, a profundidade e a abrangncia dos exames de auditoria tem condies e devem ser mais elevadas. Este entendimento exposto no Quadro 4 apresentado anteriormente, ao diferenciar os focos da auditoria externa e interna. A auditoria interna muitas vezes confundida com o prprio controle interno em si, porm, como demonstrado anteriormente, trata-se de uma das tcnicas utilizadas para verificar a aderncia a esses controles, sua adequao, eficcia e eficincia, ou seja, o controle efetuado subseqentemente aos atos e fatos e tambm sobre o prprio controle interno. Neste sentido, Magalhes, Lunkes e Mller (2001) descrevem a auditoria como um instrumento indispensvel ao controle. Davis e Blaschek (2006, p. 4), por sua vez, enfatizam que no se pode confundir auditoria interna com controle interno, pois a auditoria pertence ao sistema de controle e equivale atividade desenvolvida por unidade especializada quanto reviso e apreciao da atuao dos Controles Internos.

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Concordando com estes entendimentos, Castro (2008, p. 157) defende que auditoria interna consiste num mecanismo de controle, na medida em que revisa e avalia a eficincia e a adequao dos outros controles existentes e auxilia a alta administrao na tomada de deciso". Ressalta-se, ainda, que apesar de ser um funcionrio da organizao, o auditor interno deve preservar sua autonomia profissional, com a obrigao de manter um planejamento e cercar-se de cuidados, assim como o auditor externo, atuando imparcialmente e com zelo na realizao dos trabalhos e na exposio de recomendaes e concluses (LIMA e CASTRO, 2003). No que tange a administrao pblica, objeto deste estudo, entende-se que as concepes de auditoria apresentadas enquadram-se integralmente, com maior nfase transparncia das informaes, ou seja, s prestaes de contas sociedade. Para tanto, De S (2002) aborda a auditoria governamental como uma especializao dentro do campo da auditoria, na qual segue todos os princpios tcnicos bsicos e as normas de trabalho, apresentando peculiaridades e sistemtica especfica devido aos objetivos e natureza das organizaes auditadas. Boynton, Johnson e Kell (2002) explicam que a auditoria nas organizaes governamentais motivada pela necessidade de prestao de contas na aplicao dos recursos pblicos pelos governantes, demonstrando-a para a populao. Por sua vez, a Secretaria Federal de Controle Interno, ao emitir a Instruo Normativa n. 01, de 06 de abril de 2001, tambm entende a auditoria e a fiscalizao como tcnicas a serem utilizadas pelo sistema de controle interno, explanando que:

2. A auditoria tem por objetivo primordial o de garantir resultados operacionais na gerncia da coisa pblica. Essa auditoria exercida nos meandros da mquina pblica em todas as unidades e entidades pblicas federais, observando os aspectos relevantes relacionados avaliao dos programas de governo e da gesto pblica (BRASIL, 2001, p. 31).

Logo, na auditoria governamental, interna ou externa, o monitoramento dos sistemas de contabilidade e de controle interno objetiva, tambm, verificar se os mesmos so adequados e corretamente executados nas organizaes pblicas, primando pela conformidade com as leis e normas, eficcia e eficincia das operaes e, conseqentemente, das aplicaes de recursos e fidedignidade e transparncia das informaes.

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2.3

CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA Na administrao pblica brasileira, os procedimentos de controle interno so

exigidos, legalmente, desde a sano da Lei Federal n. 4.320/1964, quando trata da execuo oramentria, estabelece que seu controle seja desenvolvido internamente, pelo Poder Executivo, e externamente, pelo Poder Legislativo por meio dos Tribunais de Contas ou rgos equivalentes. Enfatizando esta percepo, Roncalio (2007) explica que, alm de fixar normas de direito financeiro para a elaborao dos oramentos, essa Lei, ainda em vigor, determina regras para controle destes oramentos e do patrimnio da administrao pblica. Ressalta-se, portanto, que em seus artigos 75 e 77, a Lei n. 4.320/1964 frisa que o controle interno sobre a execuo oramentria deva ser efetuado de maneira prvia, concomitante e subseqente, compreendendo: i) a legalidade dos atos que resultem na arrecadao de receitas, realizao de despesas, na formao ou na extino de direitos e obrigaes; ii) a guarda de bens e valores pblicos pelos responsveis e a fidelidade funcional destes agentes pblicos; e iii) o cumprimento do programa de trabalho, tanto em termos monetrios como fsicos (BRASIL, 1964). Com a promulgao da Constituio Federal de 1967, consolida-se a exigncia pela implantao do controle interno na administrao pblica brasileira, porm essa exigncia limitou-se ao Poder Executivo. Naquela Carta Magna foi inclusa uma seo que tratava exclusivamente da fiscalizao financeira e oramentria a ser exercida pelos controles externo e interno, onde este ltimo tratado de forma sistmica, objetivando: i) criar condies para a atuao eficaz do controle externo e para assegurar regular realizao da receita e despesa pblica; ii) acompanhar a execuo oramentria, inclusive a realizao dos programas; e iii) avaliar resultados e verificar a execuo de contratos (BRASIL, 1967a). No mesmo ano o Decreto-Lei n. 200/1967, em vigor at os dias atuais, prev que a administrao pblica brasileira deve basear-se em procedimentos de planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle, definindo as bases do controle interno como segue:

Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever exercer-se em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente: a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado; b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares;

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c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria (BRASIL, 1967b).

Com base neste artigo, entende-se que o Decreto-Lei n. 200/1967 veicula a concepo de que o sistema de controle interno deva ser coordenado por um rgo prprio com o objetivo de controlar a observncia das normas pertinentes s atividades auxiliares. Estas atividades auxiliares so discriminadas na prpria norma como sendo as atividades de pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns a todos os rgos da Administrao, que a critrio do Poder Executivo, necessitem de coordenao central (BRASIL, 1967b, art. 30). Alm disto, este Decreto-Lei atribui tambm responsabilidade s chefias competentes de cada rgo e entidade da administrao pblica que devem preocupar-se com o controle da execuo dos programas, conforme seu planejamento, e com a observncia das leis e normas especficas a cada rgo, entidade ou rea que coordene, e incluiu no sistema de controle interno as reas de contabilidade e auditoria que devem responsabilizar-se pelo controle da aplicao e guarda dos bens pblicos. Silva (2008) destaca que com a adoo do Decreto-Lei n. 200/1967 o sistema de controle interno da administrao pblica federal experimentou mudana significativa, com nfase ao processo de fiscalizao financeira. A concepo sistmica do controle interno fixou-se sobremaneira na atual Constituio Federal, promulgada em 1988, onde, em seu artigo 70, determina que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial dos entes federados deva ser exercida por rgos de controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (BRASIL, 1988). Tem-se, portanto, um avano significativo no que se refere ao sistema de controle interno na administrao pblica, pois, alm de estender sua obrigatoriedade de implantao aos Poderes Legislativo e Judicirio, a Carta Magna de 1988 especificou, com mais clareza, os campos de atuao e a abrangncia deste controle interno. Este entendimento defendido por Mileski (2003) quando afirma que a Constituio Federal de 1988 proporcionou um novo conceito de sistema de controle interno da atividade administrativa e oramentria fazendo evoluir sua competncia de execuo. Silva (2008, p.6), por sua vez, explica que apesar dos aspectos de legalidade e formalidade permanecerem como focos importantes dos rgos de controle (externo e interno), com a edio da atual Constituio de 1988 possvel constatar experincias

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inovadoras, em que os sistemas tradicionais esto sendo gradativamente abandonados e, conseqentemente, a contabilidade e auditoria passaram a estar mais voltadas para os aspectos gerenciais e de avaliao do desempenho dos gestores pblicos. Destaca-se, inclusive, que em seu artigo 74, a atual Constituio Federal determina as finalidades do sistema de controle interno, integrado aos trs Poderes, quais sejam: i) acompanhamento e avaliao do cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual, da execuo dos programas de governo e dos oramentos; ii) comprovao e avaliao dos resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial da administrao pblica e no que se refere a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; iii) controle de operaes de crdito, avais e garantias, direitos e obrigaes dos rgos e entidades pblicos; e iv) apoio ao controle externo (BRASIL, 1988). No que se refere mais diretamente aos municpios, o artigo 31 da Constituio Federal de 1988 reitera que A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei (BRASIL, 1988). Editada mais recentemente, a Lei Complementar n. 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, prev, em seu artigo 59, que a fiscalizao da gesto fiscal seja exercida por meio do sistema de controle interno, com nfase ao acompanhamento das metas estabelecidas e da destinao de recursos pblicos e na fiscalizao e providncias para o cumprimento de limites e condies previstas naquela Lei (BRASIL, 2000). Esta determinao da LRF firma-se na definio dada pela International Organization Of Supreme Audit Institutions INTOSAI (2004), quando da emisso dos Guidelines for Internal Controls Standards for the Public Sector (Padres de Controles Internos para o Setor Pblico), tratando do controle interno como:

[] processo fundamental efetuado por todos em uma entidade, projetado para identificar riscos e fornecer garantia razovel de que, ao se buscar cumprir a misso da entidade, os seguintes objetivos gerais sero atingidos: executar operaes de maneira organizada, tica, econmica, eficiente e eficaz; estar em conformidade com as leis e os regulamentos aplicveis; salvaguardar recursos contra perda, abuso ou dano, e cumprir obrigaes de accountability. (INTOSAI, 2004, s.n,. traduo livre).

Percebe-se que este conceito to amplo como aquele dado pelo COSO, mas enfatizase o uso do termo accountability, definido por Nakagawa (1993, p. 17) como obrigao de prestar contas dos resultados obtidos, em funo das responsabilidades que decorrem de uma delegao de poder.

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Sendo assim, considera-se que a accountability de fundamental importncia para o setor pblico, pois, nas organizaes pblicas, todos que guardam e administram bens ou recursos pblicos devem prestar contas sobre essa responsabilidade, portanto, os instrumentos de controles devem estar adequados para este fim. A evoluo destes entendimentos legais quanto necessidade de implantao do controle interno nos rgos e entidades da administrao pblica brasileira, bem como a evoluo de seu enfoque, demonstrada na Figura 8 de forma resumida.
Decreto-Lei n. 200/1967 Controle interno a ser exercido em todos os nveis e rgos da administrao pblica, bem como, sobre todas as atividades. Inclui, portanto, no sistema de controle interno, os sistemas contbil, financeiro e de auditoria. Constituio de 1967 Trata o controle interno de forma sistmica, atuando na fiscalizao financeira e oramentria. Limitandose ao Poder Executivo.

Lei n. 4.320/1964 Controle interno a ser exercido pelo Poder Executivo, com atuao na Execuo Oramentria e no Patrimnio Pblico.

Constituio de 1988 Enfatiza a organizao sistmica do controle interno e exige sua implantao em todos os Poderes da administrao pblica, de forma integrada. Atuao do sistema de controle interno na fiscalizao contbil, oramentria, financeira, operacional e patrimonial. Enfatiza a implantao nos municpios.

Lei Complementar 101/2000 (LRF) Prev que a fiscalizao da gesto fiscal seja exercida pelo sistema de controle interno, enfatizando o acompanhamento das metas, a destinao de recursos pblicos e a fiscalizao e providncias para o cumprimento de limites e condies estabelecidas na lei.

1964

1967

1988

2000

Figura 8 Evoluo da legislao federal sobre o controle interno na administrao pblica

Fonte: Elaborada pela autora

Porm, observando os conceitos apresentados pela legislao brasileira e em consonncia com o enfoque dado internacionalmente ao controle interno, em 2008, aps estudos de comisses especficas formadas por reconhecidos estudiosos e profissionais da rea pblica das diversas esferas de governo, com a realizao de audincias pblicas em todas as regies do Brasil, o Conselho Federal de Contabilidade editou as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico NBC T 16. Dentre estas normas, foi editada, por meio da Resoluo CFC 1.135/2008, uma norma especfica para o controle interno no setor pblico, a NBC T 16.8. Convergente com as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblica, a NBC T 16.8 reporta-se ao entendimento de controle interno sob o enfoque contbil, destacando:

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Controle interno sob o enfoque contbil compreende o conjunto de recursos, mtodos, procedimentos e processos adotados pela entidade do setor pblico, com a finalidade de: (a) salvaguardar os ativos e assegurar a veracidade dos componentes patrimoniais; (b) dar conformidade ao registro contbil em relao ao ato correspondente; (c) propiciar a obteno de informao oportuna e adequada; (d) estimular adeso s normas e s diretrizes fixadas; (e) contribuir para a promoo da eficincia operacional da entidade; (f) auxiliar na preveno de prticas ineficientes e antieconmicas, erros, fraudes, malversao, abusos, desvios e outras inadequaes (CFC, 2008).

Verifica-se, portanto, que, assim como as normas internacionais, a norma brasileira de controle interno para o setor pblico, observa as diretrizes abordadas no COSO. Pois as finalidades do controle interno demonstradas acima remetem observncia e execuo de medidas que se preocupem com a eficincia e a eficcia das operaes, com a fidedignidade e completeza das informaes e com a legalidade dos atos. Alm disto, ao tratar da estrutura do controle interno, a NBC T 16.8 abrange os componentes apontados no COSO Report, conforme demonstrado no Quadro 5.
Componentes de Controle Ambiente de controle Mapeamento e Avaliao de Riscos Descrio O ambiente deve demonstrar o grau de comprometimento em todos os nveis da administrao com a qualidade do controle interno em seu conjunto. Identifica os eventos ou as condies que podem afetar a qualidade da informao contbil e avalia-os segundo sua relevncia. A avaliao dos riscos inclui a avaliao da probabilidade de ocorrncia, da forma em que so gerenciados, a definio de aes para prevenir a ocorrncia ou minimizar seu impacto e as respostas aos riscos identificados. Medidas ou aes para prevenir ou detectar os riscos inerentes ou potenciais que comprometam a tempestividade, fidedignidade e preciso da informao contbil. Classificam-se em procedimentos de preveno e de deteco. Acompanhamento dos pressupostos do controle interno com o objetivo de assegurar se este est adequado aos objetivos da entidade, ao ambiente em que est inserida, aos recursos disponveis e aos riscos inerentes. Tais sistemas devem identificar, armazenar e comunicar toda informao relevante, clara e tempestivamente, para que sejam realizados os procedimentos e responsabilidades estabelecidos, orientar a tomada de deciso, permitir o monitoramento e contribuir para o alcance dos objetivos de controle interno.

Procedimentos de Controle

Monitoramento

Informao e Comunicao

Quadro 5 Componentes do controle interno aplicados ao setor pblico

Fonte: Elaborado pela autora a partir de CFC (2008)

No que se refere aos procedimentos de controle, explica-se que os procedimentos de preveno so aqueles relacionados aos controles preventivos e os procedimentos de deteco abrangem os controles concomitantes e subseqentes aos atos e fatos, vistos anteriormente. Destaca-se que, assim como nas estruturas apresentadas pelas metodologias de controle interno abordadas anteriormente (COSO Report, COSO ERM, CobiT e CICA), os

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componentes de controle interno abordados pela NBC T 16.8 Controle Interno no tm uma hierarquia, devem funcionar conjuntamente, em um ciclo contnuo. Sendo assim, considerando as mudanas de necessidades e reivindicaes da populao, de informaes requeridas por estas, dos gestores que assumem o poder devido a mudanas na estrutura poltico-administrativa, da tecnologia, das circunstncias climticas e ecolgicas, dentre outras, o ambiente deve ser constantemente acompanhado pelo controle interno. Com essas alteraes e por meio do monitoramento, devem ser mapeados e avaliados riscos inerentes ou provveis. Baseando-se nos riscos levantados e nas alteraes do ambiente, devem ser tomadas medidas de preveno ou de deteco de erros, inconformidades ou desvios, num ciclo contnuo de conhecimento e reconhecimento do ambiente e dos processos. Para tanto, ao longo deste circuito contnuo so necessrias informaes que devem ser repassadas aos agentes competentes e aos responsveis pelos trabalhos. Quanto legislao e normatizao que trata da implantao e manuteno do sistema de controle interno nas administraes pblicas no Brasil, no que se refere aos entes do Estado de Santa Catarina, alm da obrigao estabelecida pelos documentos at aqui citados, a exigncia encontra-se, ainda, na Constituio do Estado de Santa Catarina, artigos 62 e 113, em consonncia com a Constituio Federal de 1988, e na Lei Complementar Estadual n. 202/2000, com redao dada pela Lei Complementar Estadual n. 246/2003, exigindo que a implantao e a operacionalizao do sistema de controle interno, no Estado e nos municpios catarinenses, ocorressem at o final do exerccio de 2003 (SANTA CATARINA, 2003). Sendo assim, no h dvidas que a implantao e a manuteno de sistemas de controle interno integrados e com atuao em todos os rgos e entidades do setor pblico, uma antiga exigncia legal para todos os entes da federao. E com o passar dos tempos, tais legislaes vm evoluindo os conceitos e abrangncias deste controle interno, destacando pressupostos como equilbrio oramentrio e financeiro, eficincia e eficcia nas atividades do Estado, economicidade, aproveitamento e guarda de recursos e patrimnios, sempre observando os preceitos da legislao vigente. Com base nisto, o item seguinte trata mais especificamente das competncias do controle interno no setor pblico segundo as legislaes e entendimentos de estudiosos da rea.

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2.3.1 Competncias do Controle Interno na Administrao Pblica Municipal A administrao pblica brasileira, presente em todos os entes da federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) explicada por Roncalio e Bernard (2008, p. 4) como o conjunto de atividades envolvidas no estabelecimento e na implementao de polticas pblicas. Incluem-se, portanto, a organizao, o pessoal, as prticas e os processos para que os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, seus rgos e entidades, possam atingir os objetivos que lhe so destinados. Este entendimento defendido por Meirelles (2007, p. 64) quando conceitua administrao pblica como todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. Logo, o objetivo da administrao pblica fornecer subsdios para a prestao de servios pblicos que possam atender s necessidades e aos anseios da populao. Pois, conforme exposto por Albuquerque, Medeiros e Feij (2006), o Estado deve intervir na economia, de diferentes formas, buscando corrigir ou minimizar os efeitos das imperfeies do mercado que impeam que a sociedade alcance seu bem-estar em comunidade. No entanto, para cumprir suas funes, sem privilgios e buscando a amplitude, os entes federados devem observar e nortear-se pelos princpios constitucionais, que, segundo Mileski (2003, p. 37), so padres de conduta que devem ser seguidos pela Administrao Pblica, constituindo arcabouo dos fundamentos de validade da ao administrativa. Embora existam outros princpios implcitos na Constituio Federal ou expostos em legislaes que tratam do regime poltico brasileiro, o caput do artigo 37 da referida Carta Magna de 1988, aborda os cinco princpios bsicos nos quais a administrao pblica brasileira, em todas as esferas, deve guiar-se: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Sendo assim, para a consecuo deste trabalho, faz-se necessrio a apresentao resumida de cada um destes princpios, pois se entende que para englobar as atividades do Estado de forma ampla, o controle da administrao pblica, seja interno ou externo, deve pautar-se na observncia destes princpios constitucionais. Legalidade: este princpio estabelece que todos os atos praticados pelos agentes pblicos devem amparar-se nos preceitos da lei e nas exigncias da sociedade. Um conceito amplamente conhecido deste princpio exposto por Meirelles (2007), onde explica que enquanto na iniciativa privada lcito fazer tudo aquilo que a lei

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no probe, no setor pblico somente pode ser feito aquilo que a lei autorize de forma expressa. Considerando que a legislao seja instrumento para a supremacia do interesse pblico, tal princpio reveste-se do objetivo de sobrepor o interesse coletivo ao interesse do governante ao exigir a estrita observncia da lei. Impessoalidade: intimamente ligado com o princpio da legalidade, assim como os demais, este princpio relaciona-se com a finalidade pblica dos atos da administrao, pois, conforme preceitua Meirelles (2007, p. 92) veda-se ato administrativo sem interesse pblico ou convenincia para a Administrao, visando unicamente satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguio dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. O princpio da impessoalidade advm do princpio da isonomia ou igualdade, quando a mxima que todos so iguais perante a lei e merecem igualdade de condies. Portanto, a administrao pblica no pode atuar favorecendo ou prejudicando pessoas, os agentes pblicos devem estar comprometidos com a defesa do interesse pblico. Moralidade: Cruz e Glock (2007) explicam que os atos administrativos devem observar os padres comportamentais aceitos pela sociedade administrada. Neste sentido, Meirelles (2007) defende que, nos dias atuais, todo ato administrativo somente dado como vlido se estiver revestido do elemento tico, ou seja, alm de verificar se o ato legal ou ilegal, oportuno ou no, conveniente ou inconveniente, os agentes pblicos devem verificar se o mesmo justo e honesto. A administrao pblica tem o dever de melhor administrar, sendo assim, para que um ato da administrao pblica seja legtimo, deve estar previsto em lei, estar revestido da finalidade estatal interesse pblico, e observar preceitos ticos de moral administrativa. Publicidade: para Mileski (2003, p. 40), publicidade dever administrativo, no sentido de tornar pblico os atos realizados pela administrao. Por sua vez, Roncalio (2002) defende que o direcionamento da administrao pblica externo, onde as atividades e suas finalidades sempre so de interesse comum, logo, a transparncia dos atos e fatos dever dos gestores pblicos para que a sociedade possa controlar o exerccio do poder e a eficincia das atividades. Para que atos, leis, contratos e outros instrumentos possam surtir efeito necessrio que os mesmos sejam comunicados sociedade em veculos oficiais. Desta forma,

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a administrao pblica, na medida em que publica seus atos, colabora com a transparncia e com a moralidade, possibilitando a participao e o controle da sociedade. Eficincia: este princpio no constava do texto original da Constituio Federal de 1988, foi incluso pela Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998, com o objetivo de exigir a avaliao da eficincia com que os recursos pblicos so aplicados. Roncalio e Bernard (2008) enfatizam que o entendimento deste princpio deva ser completado pela eficcia na consecuo das atividades pela administrao pblica, pois a eficincia demonstra a racionalidade na utilizao dos recursos e eficcia se preocupa com a misso a ser cumprida. Esta interpretao corrobora com o conceito de controle interno apresentado pelo COSO, citado anteriormente, destacando que ao fornecer segurana para que a organizao atinja os seus objetivos, o controle interno deve preocupar-se com a eficincia e a eficcia das operaes daquela organizao. Desta forma, o servio pblico ser considerado eficiente quando consegue melhores resultados consumindo menos recursos financeiros, e ser eficaz quando cumprir sua misso dado o planejamento elaborado anteriormente. Para Meirelles (2007, p. 96), este princpio o mais moderno da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade. Logo, a eficincia como princpio exige economicidade e avaliao dos resultados obtidos com a aplicao dos recursos financeiros, materiais e humanos disposio dos administradores pblicos.

Considerando que os princpios constitucionais elencados devam ser os pilares de sustentao da administrao pblica brasileira, onde devem estar pautados todos os atos e atividades dos agentes pblicos, visualiza-se que so necessrios mecanismos de controle que garantam a sua plena observncia e a correo de eventuais desvios de suas finalidades. Somado a isso, a legislao brasileira em vigor apresenta um arcabouo de funes e finalidades no exerccio do controle interno em todos os entes da federao, que demonstrado resumidamente no Quadro 6.

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Legislao Lei n. 4.320/1964

Decreto-Lei n. 200/1967 Constituio Federal de 1988

Lei Complementar 101/2000 LRF

Funes e/ou Finalidades do Sistema de Controle Interno Controle da execuo oramentria, observando: a legalidade dos atos e fatos oramentrios, as metas de trabalho em termos fsicos e financeiros e o controle patrimonial, por meio da verificao de responsabilidade de agentes pblicos pela guarda dos bens e valores confiados (artigo 75). Controle sobre a execuo dos programas, legalidade dos atos, aplicao dos recursos financeiros e guarda dos bens (artigo 13). Fiscalizao contbil, da gesto financeira, oramentria, operacional e patrimonial, com nfase ao acompanhamento e avaliao de metas, avaliao dos resultados quanto eficincia e eficcia na aplicao dos recursos pblicos, controle de bens direitos e obrigaes e apoio ao controle externo (artigos 70 e 74). Fiscalizao da gesto fiscal (artigo 59).

Quadro 6 Funes e finalidades do sistema de controle interno a ser implantado e mantido pela administrao pblica, segundo a legislao brasileira em vigor
Fonte: Elaborado pela autora

Sendo assim, ao conjugar essas exigncias legais relacionadas s funes e finalidades do controle interno com a necessidade de garantir a observncia dos princpios constitucionais supracitados, entende-se que as competncias do sistema de controle interno na administrao pblica possam ser tratadas amplamente segundo as funes estabelecidas no artigo 70 da Carta Magna de 1988, como segue:

2.3.1.1 Fiscalizao e Controle Contbil A fiscalizao e o controle contbil visam verificar e acompanhar se os atos e os fatos vm sendo registrados tempestivamente, integralmente e com base nos Princpios Fundamentais de Contabilidade, nas Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico, entre outras legislaes e normas especficas aplicadas a cada rgo ou entidade, resultando em demonstraes e relatrios claros, fidedignos e completos. Para Mileski (2003), tal fiscalizao realiza-se por meio do controle sobre os registros contbeis, com o objetivo de examinar a regularidade da escriturao, a legitimidade dos atos e fatos que originaram os lanamentos, medindo e avaliando segurana e eficincia do sistema contbil, integrante do sistema de controle interno. No que tange aos procedimentos de controle na rea contbil, considera-se, portanto, que deva ser verificado: a) A guarda de documentos;

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b) A integrao de sistemas informatizados que remetam informaes contabilidade (oramentrio, financeiro/tesouraria, patrimonial, tributrio e de outras fontes de receitas, dvida ativa, de compras e licitao, recursos humanos, entre outros); c) A existncia e atuao de responsveis, de cada rgo e entidade da administrao pblica, pelos setores de contabilidade e por prestar informaes ao controle interno, externo e social; d) A existncia, no plano de contas, e a utilizao de contas contbeis de controle; e) O uso de indicadores contbeis e econmicos que possibilitem a emisso de informaes gerenciais aos diversos usurios; f) A emisso de informaes contbeis obrigatrias ou solicitadas por rgos de controle externo; g) O encaminhamento de relatrios e declaraes solicitadas pela fiscalizao tributria de outros entes federados, como obrigaes acessrias; h) A publicao de demonstraes e relatrios contbeis, dentro do prazo legal; i) A atualizao de valores de bens, direitos, garantias e obrigaes, bem como a apurao de resultados peridicos; j) O acompanhamento da gesto oramentria, financeira, patrimonial e operacional por meio de ndices e indicadores contbeis; k) Outros itens cujas informaes sejam ou possam ser prestadas pela contabilidade para auxlio na tomada de decises e transparncia das contas pblicas.

A fiscalizao e o controle contbil envolvem, portanto, preceitos inseridos nos princpios constitucionais da moralidade e da publicidade (evidenciao de informaes de forma clara e completa) e da eficincia (mensurao e controle de ativos, passivos e resultados).

2.3.1.2 Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira Muitas vezes confundida com a prpria fiscalizao contbil, a fiscalizao das finanas da administrao pblica objetiva controlar a arrecadao de receitas e a realizao de despesas em termos monetrios e legais, primando pelo equilbrio das contas pblicas e a destinao de recursos para os programas de trabalhos, sobretudo aqueles considerados essenciais.

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Para tanto, a fiscalizao contbil auxilia na medida em que so levantadas informaes sobre a efetiva situao financeira do rgo, da entidade, do Poder e daquele ente como um todo. Logo, enquanto a contabilidade evidencia bens, direitos e obrigaes mensurados monetariamente, a administrao financeira gerencia as finanas pblicas com programao, arrecadao e destinao. Mileski (2003, p. 241) explica que o controle da gesto financeira permite avaliar se as receitas e despesas vm sendo arrecadadas e realizadas com observncia dos limites financeiros e do perodo realizado, com os direitos e as obrigaes sendo apurados e geridos de acordo com as normas legais aplicveis. Entende-se, ainda, que essa fiscalizao financeira deva empreender esforos no sentido de impedir que sejam efetuados dispndios desnecessrios por atrasos de pagamentos, descumprimento de obrigaes acessrias, responsabilidade solidria ou substituio tributria, onde no foram tomadas medidas preventivas, bem como, impedir a renncia de receita desordenada, por falta de conhecimento ou controle. Sendo assim, o controle da gesto financeira deve pautar-se pelo equilbrio das contas pblicas, onde, alm de observar os preceitos legais, deve verificar a obteno de recursos para financiar os servios pblicos, garantindo a execuo dos programas de trabalho, bem como sua aplicao com economicidade. Para tanto, entende-se que o controle da gesto financeira na administrao pblica brasileira deve preocupar-se com: a) Acompanhar a elaborao da Programao Financeira e do Cronograma de Desembolso, e a observncia destes instrumentos de planejamento financeiro; b) Verificar o comportamento da arrecadao, primando pelo equilbrio das contas pblicas; c) Cobrar o exerccio de direitos perante contribuintes infratores e aqueles que causaram dano ao patrimnio pblico, inclusive com inscrio em dvida ativa, se for o caso; d) Verificar e acompanhar as concesses de isenes e benefcios fiscais, garantindo que estas no afrontem aos princpios constitucionais de moralidade e de impessoalidade; e) Alertar os gestores para uma eficiente e eficaz fiscalizao tributria; f) Questionar sobre a gesto de saldos bancrios, primando pela aplicao dos recursos financeiros em fundos confiveis e rentveis, proporcionando a arrecadao de receitas com remunerao sobre aplicaes financeiras e combatendo a renncia de receitas;

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g) Verificar e acompanhar recolhimentos, retenes e guarda de caues, garantias e avais; h) Orientar e acompanhar as retenes tributrias, tanto de receitas prprias daquele ente, como de receitas de outros entes, onde, neste ltimo caso, previnem-se desembolsos futuros desnecessrios com a aplicao dos institutos da substituio tributria e responsabilidade solidria; i) Acompanhar o controle de fontes de recursos para que sejam atendidas despesas obrigatrias, vinculadas e essenciais, bem como a destinao de recursos com alienaes de bens e operaes de crdito; j) Verificar e acompanhar os limites constitucionais e legais (despesa com pessoal, estoque da dvida, educao, sade, gastos dos legislativos municipais, entre outros), bem como orientar e acompanhar as providncias caso estes limites no sejam atendidos em determinado perodo; k) Orientar e verificar sobre a reserva recursos para atender situaes emergenciais, por meio da reserva de contingncia; l) Controlar pagamentos a fornecedores e recolhimentos de tributos e contribuies dentro dos prazos previstos, evitando juros, multas e processos administrativos e/ou judiciais futuros; m) Primar pela escolha da alternativa mais econmica para a administrao pblica, dentre alternativas que contemplem os requisitos necessrios para o programa a ser desenvolvido; n) Verificar e garantir a observncia da ordem cronolgica de pagamentos por fonte de recursos para que no ocorram favorecimentos ou prejuzos perante credores da administrao pblica; o) Verificar e acompanhar transferncias constitucionais e comprometidas com convnios; p) Verificar os trmites de descentralizao de recursos financeiros; q) Acompanhar e orientar sobre a concesso de adiantamentos, suprimentos de fundos, subvenes, convnios, bem como, acompanhar a guarda de dinheiro pblico; r) Analisar prestaes de contas de recursos obtidos e de recursos pblicos repassados; s) Primar pela liquidao da despesa pblica para que somente sejam efetuados pagamentos das despesas segundo a sua competncia;

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t) Acompanhar a destinao de recursos para pagamento de precatrios e outras decises judiciais; u) Entre outros itens que possam auxiliar ou intervir no equilbrio financeiro das contas pblicas, bem como que afrontem a economicidade na administrao pblica.

Portanto, na fiscalizao e controle da gesto financeira os princpios constitucionais que ganham mais destaque so os princpios da legalidade, impessoalidade e eficincia. Pois, alm de controlar se a arrecadao e a destinao de recursos esto sendo efetuadas sob os preceitos legais, deve ser observado se esta gesto utiliza-se de procedimentos econmicos, eficientes e eficazes para o equilbrio das contas e execuo dos programas, bem como, garantindo que no sejam prejudicados ou privilegiados contribuintes e credores.

2.3.1.3 Fiscalizao e Controle Oramentrio Neste tipo de controle exigido legalmente desde a sano da Lei Federal n. 4.320/1964 e tem por objetivo acompanhar a execuo do oramento aprovado, verificando as concretizaes dos programas estabelecidos nos instrumentos de planejamento previstos no artigo 165 da Constituio Federal de 1988, quais sejam: Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual - LOA. Para tanto, considera-se que o controle interno deva acompanhar os programas, projetos e atividades desde a elaborao do PPA, da LDO e da LOA, primando pela participao social, passando pelos crditos adicionais, pelos procedimentos da execuo destes oramentos, inclusive com verificao das metas estabelecidas e avaliao de resultados. Santos e Muraro (2008) explicam que a nfase dada ao equilbrio das contas pblicas pela LRF estabelece que a despesa pblica deva ser suportada pela receita efetivamente arrecadada, para tanto, necessrio que haja um monitoramento desses ndices no plano oramentrio. Logo, quando do estabelecimento de estimativas de receitas para se compor os instrumentos de planejamento governamental o que deve ser considerado a efetiva arrecadao e ndices de crescimento e desenvolvimento palpveis, monitorados pelo controle interno.

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Por sua vez, Padoveze (2005) defende que ao acompanhar os programas por meio de informaes oramentrias h a reduo de aes repetitivas, eliminando-se desvios que possam ocorrer entre o planejamento e a execuo. Entende-se, ainda, que tambm por meio deste controle da gesto oramentria deva ser garantida a execuo de programas, projetos e atividades essenciais populao, observando a destinao de recursos oramentrios para este fim, bem como, o controle de limites mximos, destinaes mnimas e vinculaes, estabelecidos na constituio e em legislaes pertinentes. Sendo assim, listam-se algumas verificaes e acompanhamentos a serem executados pelo controle e fiscalizao oramentria. a) Acompanhamento da elaborao dos instrumentos de planejamento

governamentais, como o PPA, a LDO e a LOA, desde a realizao de audincias pblicas at suas publicaes e seus registros nos sistemas informatizados pertinentes, a fim de que o controle interno possa garantir a legalidade de tais instrumentos, bem como, acompanhar suas execues. b) Verificao de bases de clculos, ndices, alteraes legislativas, mdias, comportamentos, renncias, vinculaes obrigatrias e permitidas, direitos que so considerados como componentes para as estimativas de receitas utilizadas para elaborao da LOA; c) Verificao se as despesas fixadas na LOA comportam os programas essenciais, continuados e se atendem aos limites, regras, vinculaes, destinaes mnimas obrigatrias previstas na Carta Magna e nas leis brasileiras e locais, bem como, se englobam os compromissos assumidos pela administrao pblica, tanto administrativa como judicialmente; d) Verificao se os instrumentos de planejamento governamentais consideram os riscos fiscais inerentes quela administrao pblica; e) Acompanhamento das aes e dos riscos ao constatar que a arrecadao de receitas oramentrias no esteja se comportando conforme a sua previso, com limitao de empenhos caso essa arrecadao comporte-se aqum da estimada e com destinao oramentria caso a arrecadao supere a previso; f) Acompanhamento da abertura de crditos adicionais e sua origem de recursos; g) Verificao da execuo dos estgios de despesa e receita oramentrias; h) Verificao das despesas a serem inscritas em Restos a Pagar, primando pelo regime da competncia na execuo oramentria;

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i) Avaliao de desempenho dos programas governamentais, confrontado com metas pr-fixadas, onde, caso sejam apurados desvios acentuados, deve-se verificar as principais causas e as formas para corrigi-las e preveni-las; j) Verificao de instrumentos de controle que buscam garantir que todas as etapas da previso e da execuo oramentria sejam efetuadas sob os preceitos legais e revestidas dos atributos de eficincia, eficcia e efetividade.

Entende-se que quando da execuo de atividades relacionadas ao controle da gesto oramentria devem ser observadas as premissas de que (1) as elaboraes dos instrumentos de planejamento governamentais requerem a participao social que, por sua vez, depende da publicidade das informaes por parte da administrao pblica; (2) os instrumentos de planejamento governamentais possuem atributos, princpios, limitaes e regras, tanto para elaborao como para sua execuo, previstas na Constituio Federal, em leis e normas e precisam de autorizao legislativa para que sejam implementados; (3) as execues de servios pblicos devem ser confrontadas com as metas estabelecidas, em termos monetrios e fsicos, onde, alm do equilbrio oramentrio, deva ser avaliado se a administrao pblica cumpriu sua misso de produo do bem comum de forma eficiente, eficaz e efetiva. Portanto, considera-se que o controle e a fiscalizao da gesto oramentria devem basear-se na plena observncia dos princpios constitucionais, sobretudo, quando se trata da legalidade, da publicidade e da eficincia na gesto pblica.

2.3.1.4 Fiscalizao e Controle Operacional Entende-se que na fiscalizao e controle operacional devam ser acompanhados os atos de gesto praticados, garantindo que sejam executados dentro dos preceitos legais, com eficincia e eficcia. Logo, faz-se necessria a avaliao dos servios pblicos disponibilizados sociedade, observando se os objetivos e metas da administrao e os anseios da populao esto sendo atingidos, de forma ampla e com economicidade, bem como a preocupao da fiscalizao e do controle operacional com a execuo dos atos desde a escolha de fornecedor/prestador de servios e sua contratao, passando pela execuo destas despesas, at a forma em que estes bens e servios so disponibilizados populao.

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Para tanto, devem estar inclusos verificaes, acompanhamentos e orientaes quanto a atos de pessoal, aquisies e contrataes, alienaes, cobranas, responsabilidades funcionais e operacionais, competncias dos rgos, das entidades, dos poderes daquele ente federado, entre outros atos de agentes pblicos que envolvam o funcionamento da estrutura da administrao pblica. Mileski (2003, p 242) defende este entendimento ao expor que:

[] pela fiscalizao operacional possvel ser alcanada uma avaliao sob o aspecto da produo, buscando uma melhora na relao custo-benefcio, com direcionamento identificao das causas que podem originar o baixo rendimento administrativo, no sentido de se evitar que ocorram ou permaneam deficincias, mediante a formulao de recomendaes apropriadas e tendentes obteno de melhorias no futuro funcionamento operativo da Administrao.

Portanto, este tipo de controle requer a busca de eficincia e eficcia da administrao pblica por meio do acompanhamento e da avaliao das atividades operacionais como um todo. Para esta eficincia operacional necessrio que sejam estabelecidos padres e mtodos que permitam a todas as reas o desenvolvimento de suas funes com racionalidade, harmonicamente, integradas e direcionadas aos objetivos globais (CASTRO, 2008). Nesse estabelecimento de padres e mtodos, o controle interno tem papel fundamental, pois, por meio dos componentes de controle denominados pelo COSO, como ambiente interno da organizao e atividades de controle, o controle interno detm conhecimento da organizao como um todo, desde a estrutura, organizao, misso e objetivos, bem como conhecimento das atividades e responsabilidades vinculadas a estes objetivos. Neste contexto, considera-se que o controle operacional deva se remeter: a) Ao conhecimento da estrutura dos rgos e entidades governamentais, bem como suas competncias e responsabilidades, sugerindo adaptaes, alteraes, incluses e excluses pertinentes tanto para atender as mudanas ambientais, sociais e tecnolgicas, de gesto, como aquelas que possam ensejar melhorias eficincia das operaes; b) elaborao, de maneira direta ou por meio de auxlio ou reviso, de manuais de procedimentos, instrues normativas, e outros instrumentos para continuidade e orientao de atividades governamentais, primando pela observncia de leis e

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normas, da eficincia e eficcia das operaes, bem como, a pela segregao de funes; c) Ao acompanhamento e fiscalizao dos procedimentos de compras, contrataes, alienaes de bens, concesses e permisses de servios pblicos, e seus instrumentos contratuais, verificando a conformidade com leis em vigor para procedimentos licitatrios, de dispensa ou inexigibilidade de licitao, o atendimento das demandas para o desenvolvimento dos servios pblicos e utilizao de mecanismos que primem pela economicidade e qualidade dos bens e servios; d) utilizao de instrumentos de controle de despesas, desde a constatao do efetivo recebimento de bens e servios at a execuo de procedimentos que apurem o grau de economicidade e combate ao desperdcio e) Ao controle de receitas, orientando sobre a atualizao de cadastros que impactem na cobrana e na arrecadao de receitas e combatendo a renncia desordenada de receitas; f) Ao controle de custos e ao uso de indicadores que permitam analisar o cumprimento de metas e objetivos, avaliar o desempenho das operaes, analisar o consumo de recursos financeiros, materiais e humanos em confronto com as atividades desenvolvidas e ao atendimento das demandas da populao; g) identificao, avaliao e resposta aos riscos que possam comprometer os objetivos da administrao pblica, garantindo, inclusive, que tais riscos sejam conhecidos e considerados quando do processo de tomada de deciso; h) interligao de setores, reas, rgos e entidades, aprimorando os processos, o acesso a informaes de interesse comum, a integrao de cadastros e sistemas informatizados, ou seja, o reaproveitamento de tempo e recursos, contribuindo para a eficincia e a eficcia dos processos, dos rgos e das entidades; i) fiscalizao dos atos de pessoal, desde os procedimentos para contratao (concursos) at os atos de aposentadoria, penses e informaes a ativos, inativos e pensionistas; j) Ao subsdio ao controle externo e ao controle social, onde alm de acompanhar as fiscalizaes e prestar informaes quando solicitadas, deve-se prestar

informaes peridicas sobre as atividades de controle interno; k) publicao de atos oficiais, observando os preceitos legais e priorizando a transparncia requerida da administrao pblica;

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l) Ao acompanhamento de leis e normas editadas, nas esferas municipal, estadual e federal, verificando, orientando e tomando providncias quanto quelas que afetam o desenvolvimento das atividades dos rgos e entidades controlados; m) verificao e anlise dos ndices e indicadores oficiais que revelem informaes sobre a administrao pblica local, regional e nacional, desde aspectos econmicos e financeiros at aspectos sociais, como, por exemplo, ndices de Desenvolvimento Humano, avaliaes da educao, sade, atendimento ao idoso, infncia e adolescncia, de alfabetizao, de saneamento, de investimentos, participao econmica, ndices per capita de receitas e despesas, entre outros que possam auxiliar na tomada da deciso; n) Ao acompanhamento, orientao e verificao em tomadas de contas e processos administrativos; o) Entre outras formas de acompanhamento, controle e fiscalizao de atos e fatos que so inerentes, contribuam ou intervenham, nas atividades da administrao pblica.

Sendo assim, entende-se que a fiscalizao e controle operacional a funo de controle interno que mais se relaciona com os princpios da administrao pblica descritos no artigo 37 da Constituio Federal, pois esse controle operacional envolve todas as operaes que so ou precisam ser executadas pelos rgos e entidades pblicas e, portanto, devem estar revestidas de atributos que garantam a observncia dos princpios de forma ampla e irrestrita. Portanto, a fiscalizao e o controle operacional precisam preocupar-se com a legalidade dos atos, com a impessoalidade na relao com fornecedores, credores, devedores e setores da economia, com a tica e justia dos atos praticados (moralidade), com a correta prestao de contas e transparncia das informaes (publicidade) e, sobretudo, com a eficincia e eficcia no desenvolvimento de suas atividades.

2.3.1.5 Fiscalizao e Controle Patrimonial Este tipo de fiscalizao diz respeito verificao e ao controle da composio patrimonial dos rgos e entidades, a movimentao, guarda e responsabilidade dos bens pblicos, ao acompanhamento e a verificao da legitimidade dos atos e fatos que ocasionam

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acrscimos e decrscimos no patrimnio e das formas em que estes bens mveis e imveis esto sendo utilizados ou explorados, bem como sua conservao e manuteno. Portanto, o controle da gesto patrimonial est intimamente ligado com a probidade administrativa, onde aquele que causar perda ou dano ao patrimnio pblico deva responsabilizar-se pelo ressarcimento e pela compensao de eventuais perdas. Porm, estes ressarcimentos ou compensaes somente so possveis com a adoo de controles permanentes que, em tempo hbil, apurem os objetos, os responsveis e os valores dos danos e perdas identificados. Considera-se, ento, que para a fiscalizao e o controle patrimonial, o sistema de controle interno deva preocupar-se em: a) Verificar a atualizao permanente de cadastros e localizao dos bens mveis e imveis de propriedade e sob posse da administrao pblica, bem como os responsveis pela guarda de tais bens, confrontando-os com os registros contbeis. Caso estes cadastros de bens estejam desatualizados, necessrio que o controle interno oriente e/ou coordene o levantamento para posterior controle contnuo; b) Implantar, coordenar e verificar mecanismos de controle sobre a utilizao e a manuteno de veculos e equipamentos, incluindo manutenes preventivas e corretivas, necessidade e existncia de seguros, regularidade de documentaes de veculos, existncia de multas de trnsito e apurao dos responsveis, ou seja, a existncia de mecanismos que garantam o efetivo funcionamento dos veculos e equipamentos com segurana, economicidade, eficincia e regularidade; c) Orientar quanto ao levantamento de custos, confrontando-os com os benefcios possveis, quando da deciso de recuperao ou adaptao de veculos e equipamentos que apresentarem deficincias funcionais. Para tanto, devem ser identificadas as verdadeiras necessidades, as tecnologias existentes no mercado para a comparao com o custo de uma nova aquisio; d) Verificar e orientar quanto aos trmites legais a serem observados para alienao, cesso, permisso, concesso e doao, entre outras modalidades que envolvam a movimentao e a responsabilizao por bens pblicos; e) Primar pela realizao de leiles ou doaes quando for identificada a existncia de bens inservveis para aquela administrao pblica; f) Orientar sobre a atualizao de valores dos bens, buscando garantir a informao fidedigna sobre a real situao patrimonial do ente federado, inclusive orientando sobre a realizao de depreciaes, exaustes e amortizaes;

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g) Verificar e orientar quanto aos controles de bens de consumo, tanto no que se refere s compras destes itens com impessoalidade e economicidade, como tambm as sadas, as baixas e as utilizaes destes bens de consumo com eficincia; h) Entre outros controles que permitam identificar, mensurar e evidenciar os bens pblicos que so de propriedade ou esto sob posse da administrao pblica, verificando a eficincia em sua utilizao, os benefcios e as necessidades, a regularidade e os responsveis por sua guarda.

No que se refere conjugao dos princpios constitucionais, entende-se que a fiscalizao e o controle patrimonial esto ligados, sobretudo, com os princpios da impessoalidade e da eficincia. Na anlise da eficincia devem ser avaliados os atributos de economicidade e efetividade na utilizao dos bens pblicos e a avaliao relaciona-se mais com os procedimentos de alienao, concesso, permisso entre outras modalidades de movimentao de bens, no qual deva prevalecer o interesse coletivo e a oportunidade de participao de todos os interessados. Alm desses, como a responsabilidade e utilizao patrimonial correspondem aos atos dos agentes pblicos, considera-se que os princpios da legalidade e da moralidade so intrnsecos ao controle patrimonial. Sendo assim, segundo esses entendimentos expostos sobre as competncias do controle interno na administrao pblica, seguindo como parmetro as funes estabelecidas na Constituio Federal e incluindo aquelas funes e finalidades requeridas pela legislao em vigor, a Figura 9 expe esta influncia dos princpios da administrao pblica, previstos no artigo 37 da Carta Magna, nas atividades do sistema de controle interno.

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Legalidade Atos e Fatos amparados na Legislao.

Impessoalidade Interesse Pblico sobrepe Interesses Individuais.

Fiscalizao e Controle ORAMENTRIO Fiscalizao e Controle FINANCEIRO Fiscalizao e Controle OPERACIONAL Fiscalizao e Controle PATRIMONIAL Fiscalizao e Controle CONTBIL

Publicidade Publicar Atos da Administrao, primando por transparncia e controle social.

Moralidade Atributos da tica e da Justia, observando padres comportamentais aceitos pela sociedade.

Eficincia Avaliao da eficincia (resultados x recursos) e da eficcia (misso) na aplicao dos recursos pblicos.

Figura 9 Influncia dos princpios constitucionais da administrao pblica nas competncias do sistema de controle interno
Fonte: Elaborada pela autora

A opo pela distribuio das atividades do controle interno na administrao pblica por meio das funes estabelecidas no artigo 70 da Constituio Federal de 1988 ocorre por considerar que tais funes so abrangentes e englobam aquelas competncias determinadas pelas demais legislaes em vigor, demonstradas no Quadro 6. Pois, a Lei 4.320/1964 e o Decreto-Lei 200/1967 enfatizam o controle oramentrio (fiscalizao oramentria), a legalidade dos atos (fiscalizao operacional), o acompanhamento dos programas por meio de metas financeiras e fsicas (fiscalizaes oramentria, financeira, operacional e contbil) e guarda de bens (fiscalizao patrimonial). Considera-se, ainda, que a Fiscalizao da Gesto Fiscal, determinada pela Lei de Responsabilidade Fiscal como uma das competncias do controle interno, esteja embutida nas fiscalizaes e controles contbeis, financeiros, oramentrios e operacionais, com nfase na observncia do planejamento e no equilbrio das contas pblicas.

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Logo, no prximo captulo, ao analisar a atuao do controle interno nas prefeituras catarinenses pesquisadas, distriburam-se as atividades desenvolvidas segundo o tipo de fiscalizao e controle determinados pelo artigo 70 da Constituio Federal, ressaltando-se os princpios constitucionais comentados neste trabalho.

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3 METODOLOGIA DA PESQUISA Gil (2002, p. 42) define pesquisa como processo formal e sistemtico de desenvolvimento do mtodo cientfico. O objetivo fundamental da pesquisa descobrir respostas para problemas mediante o emprego de procedimentos cientficos. Logo, neste captulo demonstram-se os mtodos e tcnicas adotados para a realizao do presente estudo, ou seja, os caminhos percorridos para encontrar respostas ao problema da pesquisa e atingir seus objetivos.

3.1

CARACTERIZAO DA PESQUISA Utilizando-se das tipologias expostas por Raupp e Beuren (2008), neste subcaptulo a

presente pesquisa enquadrada em trs categorias: quanto aos objetivos, quanto aos seus procedimentos e quanto abordagem do problema explorado.

a) Quanto aos objetivos Em seus objetivos, a presente pesquisa caracteriza-se como um estudo descritivo, pois, conforme expe Gil (2002, p. 42), o objetivo desse tipo de pesquisa a descrio das caractersticas de determinada populao ou fenmeno ou, ento, o estabelecimento de relaes entre variveis. Complementarmente, Raupp e Beuren (2008, p. 81) explicam que descrever significa identificar, relatar, comparar, entre outros aspectos. Sendo assim, como este trabalho estuda as caractersticas organizacionais e a atuao dos rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses, identificando-as, relatando-as e comparando os dados coletados e as informaes, trata-se de uma pesquisa descritiva.

b) Quanto aos procedimentos Para Raupp e Beuren (2008, p. 83), os procedimentos da pesquisa cientfica referemse maneira pela qual se conduz o estudo e, portanto, se obtm os dados, incluindo nessa tipologia os estudos de caso, as pesquisas de levantamento ou survey, as pesquisas bibliogrficas, documentais, participantes e experimentais.

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Kidder (1987), ao tratar dos delineamentos da pesquisa, cita o experimento, o quaseexperimento, a pesquisa de levantamento (survey) e a observao participante, e explica que cada um desses procedimentos se faz til em diferentes situaes e mais aplicvel para responder a um tipo de questo. Entende-se que, quanto aos procedimentos, esta pesquisa enquadra-se como levantamento ou survey, pois, segundo Gil (2002, p. 36), as pesquisas de levantamento caracterizam-se pela interrogao direta das pessoas cujo comportamento se deseja conhecer, e para verificar a organizao e atuao dos rgos centrais de controle interno de municpios que compem uma amostra intencional, selecionada por meio de critrios previamente definidos, foi necessrio reportar-se a atores desses rgos e question-los diretamente. Outro aspecto que refora o enquadramento dessa pesquisa como levantamento ou survey a explicao de Raupp e Beuren (2008) de que esse tipo de pesquisa utiliza-se melhor em estudos descritivos, o que o caso. Apesar de ser o levantamento o principal procedimento de pesquisa utilizado, esse estudo inclui a pesquisa bibliogrfica e a pesquisa documental. Cervo e Bervian (1983, p. 55) explicam que a pesquisa bibliogrfica pode ser realizada independente ou como parte da pesquisa descritiva ou documental, logo, este tipo de pesquisa foi utilizada nesse trabalho ao reunir conhecimento sobre o tema e o problema, em que, por meio da consulta de livros, dissertaes, teses, artigos cientficos, entre outros referenciais, construiu-se o suporte para coleta e anlise dos dados. Por sua vez, a pesquisa documental, embora seja muitas vezes confundida com a pesquisa bibliogrfica, utiliza-se de materiais que ainda no foram tratados analiticamente ou que possam ser reelaborados para atingir os objetivos da pesquisa (GIL, 2002). Raupp e Beuren (2008, p. 89) explicam que esse tipo de pesquisa tambm pode integrar o rol de pesquisas utilizadas em um estudo e complementam que sua notabilidade justificada no momento em que se podem organizar informaes que se encontram dispersas, conferindo-lhe uma nova importncia como fonte de pesquisa. Portanto, para atingir os objetivos propostos, o presente estudo baseou-se, tambm, em documentos legais (Constituio Federal, Leis, Decretos, Resolues, Instrues Normativas, entre outras normas), em relatrios e pareceres emitidos.

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c) Quanto abordagem do problema As tipologias de pesquisa de abordagem do problema so definidas como qualitativas e quantitativas. Para Richardson (1999, p. 70) o mtodo precisa estar apropriado ao tipo de estudo que se deseja realizar, mas a natureza do problema ou seu nvel de aprofundamento que, de fato, determina a escolha do mtodo. A abordagem quantitativa caracterizada pela utilizao de instrumentos estatsticos na coleta e no tratamento dos dados, no se configurando profunda na busca de conhecimento sobre a realidade de fenmenos, pois se fixa no comportamento geral dos acontecimentos (RAUPP e BEUREN, 2008). Esses instrumentos estatsticos empregados podem ser os mais simples (percentuais, mdios, desvios-padres, etc.) ou mais complexos (anlises de regresso, correlaes, etc.). Por sua vez, na abordagem qualitativa so possveis anlises dos fenmenos estudados com maior profundidade. Esse entendimento encontra respaldo em Richardson (1999, p. 80), que comenta:

Os estudos que empregam uma metodologia qualitativa podem descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interao de certas variveis, compreender e classificar os processos dinmicos vividos por grupos sociais, contribuir no processo de mudana de determinado grupo e possibilitar, em maior nvel de profundidade, o entendimento das particularidades do comportamento dos indivduos.

Explica-se, porm, que estudos qualitativos podem se remeter a dados quantificveis sem perder o seu carter qualitativo. Sendo assim, no que se refere a sua problemtica, a presente pesquisa caracteriza-se como qualitativa-quantitativa, pois com uma anlise de dados de carter avaliativo, busca-se conhecer a realidade dos rgos centrais de controle interno pesquisados, no que se refere a sua organizao e atuao frente s funes estabelecidas pela Constituio Federal de 1988, cujos dados e informaes coletaram-se diretamente com os atores dos processos, verificando-se as particularidades de cada um desses rgos.

3.2

SELEO DA AMOSTRA Dada a delimitao da presente pesquisa, no qual so estudados os rgos centrais de

controle de municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, segundo dados do Censo

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realizado pelo IBGE em 2000, primeiramente fez-se necessria a identificao dos municpios que compunham tal amostra intencional, demonstrados no Quadro 7.
Municpios Catarinenses Joinville Florianpolis Blumenau So Jos Cricima Lages Itaja Chapec Jaragu do Sul Palhoa Tubaro Brusque Balnerio Cambori So Bento do Sul Caador Concrdia Ararangu Rio do Sul Canoinhas Total Populao Residente 429.604 342.315 261.808 173.559 170.420 157.682 147.494 146.967 108.489 102.742 88.470 76.058 73.455 65.437 63.322 63.058 54.706 51.650 51.631 2.628.867

Quadro 7 Municpios catarinenses com populao residente superior a 50.000 habitantes ano-base 2000.
Fonte: Adaptado IBGE (2000).

Logo, em uma populao de 293 municpios catarinenses que, em 2000, abrigavam 5.356.360 habitantes, tal pesquisa baseou-se na investigao de dezenove desses municpios que juntos representavam aproximadamente metade dos residentes do Estado.

3.3

COLETA E ANLISE DOS DADOS Para a realizao desta pesquisa a coleta de dados ocorreu por meio de mais de um

instrumento e em momentos distintos, envolvendo fontes primrias e secundrias. Primeiramente, aps a identificao dos municpios catarinenses que compunham a amostra intencional, em junho de 2007, submeteu-se um questionrio aos responsveis pela contabilidade das prefeituras pesquisadas. Esse questionrio objetivou verificar a viabilidade da presente pesquisa e, por meio desse instrumento de coleta inicial, foi possvel a obteno de dados sobre a existncia de rgo central de controle interno em cada uma das prefeituras da amostra, sua vinculao ou subordinao e a legislao municipal aplicvel a tal

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organismo, alm de informaes gerais sobre os sistemas informatizados utilizados para registros e controles nas respectivas administraes municipais. Os retornos dos questionrios iniciais ocorreram entre os meses de junho e julho de 2007, em que apenas a contabilidade da Prefeitura Municipal de Chapec no enviou resposta. Com base nos dados inicialmente coletados, num segundo momento, identificaram-se eventuais leis e/ou decretos municipais que implantaram e regulamentavam o funcionamento dos rgos centrais de controle interno das administraes municipais pesquisadas. Em posse de tais legislaes, realizou-se uma anlise de contedo para obteno de informaes sobre a organizao desses rgos de controle municipal. Numa terceira etapa, aps a obteno de conhecimentos preliminares com a aplicao dos questionrios e a anlise de contedo das legislaes municipais, agendaram-se entrevistas com os responsveis pelos rgos centrais de controle interno das prefeituras catarinenses que compunham a amostra intencional dessa pesquisa. Sendo assim, o principal instrumento de coleta de dados da presente pesquisa a entrevista semi-estruturada, pois foi esse o instrumento utilizado para identificar a estrutura e a organizao dos rgos centrais de controle interno pesquisados, para verificar sua abrangncia e suas interaes, bem como as atividades desenvolvidas por tais rgos, objetivos do estudo. Entende-se que este seja o instrumento adequado para responder ao problema formulado e atingir os objetivos de pesquisa, pois Richardson (1999) explica que, diferentemente dos questionrios que possuem perguntas e alternativas pr-formuladas, nas entrevistas os pesquisadores buscam obter dos entrevistados o que estes consideram como aspectos mais relevantes de um determinado problema. Corroborando com este entendimento, ao tratar especificamente das entrevistas semiestruturadas, Raupp e Beuren (2008, p. 132) expem que este instrumento de coleta permite maior interao e conhecimento da realidade dos informantes e, complementarmente, defendem que para alguns tipos de pesquisas qualitativas, a entrevista semi-estruturada parece ser um dos principais instrumentos de coleta de dados de que o pesquisador dispe. Portanto, para responder ao problema de pesquisa, alm de solicitar que os entrevistados comentassem sobre o perfil, a abrangncia de atuao e as principais atividades desenvolvidas pelo rgo central de controle interno ao qual pertenciam, instigou-se comentrios sobre a relao desse rgo com outros que compunham a estrutura administrativa municipal e com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, e sobre sua

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atuao em reas especficas. Por meio do estudo bibliogrfico e pela experincia profissional da pesquisadora, essas reas especficas foram escolhidas devido a sua importncia e por prever a existncia de diferentes entendimentos e atuaes por parte dos entrevistados. Cabe ressaltar que essa entrevista em tpicos se fez necessria para efeitos comparativos, pois quando alguns dos assuntos relacionados no eram comentados espontaneamente pelo entrevistado, a pesquisadora indagava-o. Essas entrevistas foram realizadas no perodo de junho a setembro de 2008, agendadas conforme as regies do Estado de Santa Catarina nas quais os municpios da amostra localizam-se. Por ser aquele um ano de eleies municipais no Brasil, em que os resultados oriundos das urnas da grande maioria desses municpios seriam conhecidos no incio do ms de outubro de 2008, optou-se pela no realizao de entrevistas aps o ms de setembro de 2008, evitando vieses em virtude dos resultados eleitorais em primeiro turno. Com base nisso, o Quadro 8 demonstra a seqncia e datas da realizao das entrevistas, distribudas conforme a localizao dos municpios, bem como os participantes destas.
Municpios Blumenau Concrdia Chapec Caador So Jos Florianpolis Palhoa Itaja Balnerio Cambori Rio do Sul Lages Tubaro Cricima Joinville So Bento do Sul Data da Entrevista 06/junho/2008 02/julho/2008 03/julho/2008 04/julho/2008 13/agosto/2008 18/agosto/2008 22/agosto/2008 25/agosto/2008 25/agosto/2008 15/setembro/2008 15/setembro/2008 22/setembro/2008 22/setembro/2008 29/setembro/2008 29/setembro/2008 Turno da Visita Matutino Vespertino Vespertino Vespertino Vespertino Vespertino Vespertino Matutino Vespertino Matutino Vespertino Matutino Vespertino Matutino Vespertino Entrevistados Chefe e Servidora da Diretoria de Controle Interno. Auditor Geral. Controlador Geral e dois Auditores Internos. Contadora Geral do Municpio. Chefe do Controle Interno e Auditoria. Controlador Geral. Chefe da Diretoria de Controle Interno. Coordenadora de Moralidade Administrativa e Diretora de Controle Interno. Controlador Geral. Chefe do Departamento de Controle Interno. Chefe (interino) e Servidora da Auditoria e Controle Interno. Controlador Geral. Chefe do Departamento de Controle Interno. Auditor Interno e Coordenadora de Atos Administrativos. Secretrio de Controle Interno, Tecnologia e Qualidade e Chefe do Departamento de Controle Interno. Coordenador de Controle. Chefe do Departamento de Controle Interno.

Jaragu do Sul Canoinhas

30/setembro/2008 30/setembro/2008

Matutino Vespertino

Quadro 8 Calendrio de entrevistas nos rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses e entrevistados
Fonte: Elaborado pela autora.

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Explica-se que no municpio de Caador, motivada pelo afastamento do responsvel pelo rgo central de controle interno da prefeitura para que concorresse a uma vaga da Cmara de Vereadores do municpio, a entrevista foi efetuada com a responsvel pela contabilidade geral daquela administrao municipal, conforme indicao do titular licenciado do rgo de controle. Em Brusque, devido incompatibilidade de horrios para realizao da entrevista com o responsvel pelo rgo central de controle interno do Poder Executivo Municipal, quando da visita quela regio do Estado no perodo planejado, no foi possvel a visita quele rgo, excluindo-se das anlises efetuadas. Alm disso, tambm no se efetuou visita ao municpio de Ararangu, no sul do Estado de Santa Catarina, pois a Procuradoria Jurdica daquela prefeitura informou, quando do agendamento das entrevistas, que o rgo central de controle interno no estava em funcionamento. Segundo aquela Procuradoria, a implantao e a organizao daquele rgo de controle estava sendo objeto de discusso judicial. Logo, para cumprir com os objetivos deste estudo, no existiam dados a serem coletados naquele municpio. Ressalta-se que em alguns municpios os entrevistados disponibilizaram relatrios, manuais e instrues, sendo possvel efetuar anlises dos contedos e complementar as informaes sobre a atuao desses rgos de controle interno, sendo estes tambm caracterizados como instrumentos de coleta de dados primrios complementares. Os dados primrios coletados durante as entrevistas, seja por meio das explanaes dos entrevistados ou pela anlise de contedo de documentos disponibilizados, foram tabulados e comparados e esto demonstrados nos itens 4.2 e 4.3 deste trabalho, utilizando de tcnicas estatsticas simples (percentuais) e anlises qualitativas. Numa etapa subseqente, ainda no que se refere aos instrumentos de coleta de dados utilizados, com o intuito de atingir um dos objetivos especficos propostos e, conseqentemente, cumprir o objetivo geral dessa pesquisa, coletou-se, no stio eletrnico do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina TCE/SC, os Pareceres Prvios emitidos por aquela Corte de Contas sobre as prestaes de contas dos municpios pesquisados, relativos ao ano de 2007, ltimo ano acessvel quando da realizao deste estudo. Sendo assim, por fim, realizou-se uma anlise de contedo dos pareceres coletados com o objetivo de confrontar esses dados com aqueles coletados durante as entrevistas com os responsveis pelos rgos centrais de controle interno pesquisados.

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3.4

LIMITAES DA PESQUISA A primeira limitao a ser citada que entre os municpios que compem a amostra

intencional dessa pesquisa, ou seja, entre aqueles que possuam mais de cinqenta mil habitantes, com base no Censo Demogrfico realizado pelo IBGE em 2000, no foi possvel a realizao de entrevistas em rgo central de controle interno de dois municpios: Ararangu e Brusque. Conforme exposto anteriormente, em Ararangu, quando da realizao das entrevistas, por discusses judiciais acerca da organizao e funcionamento do rgo central de controle interno, o mesmo no estava estruturado na administrao municipal. No que se refere a Brusque, a visitao ao rgo de controle interno foi impossibilitada pela incompatibilidade de agenda entre a pesquisadora e o possvel entrevistado. Outra limitao que merece destaque a no verificao se as declaraes dos entrevistados sobre a as atividades realizadas pelos rgos centrais de controle interno realmente estavam sendo desenvolvidas. Porm, procurou-se diminuir os impactos dessa ltima limitao por meio da anlise de documentos eventualmente disponibilizados e pela confrontao das informaes obtidas nos pareceres do TCE/SC coletados, conforme explanado anteriormente.

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4 DESCRIO E ANLISE DOS RESULTADOS Este captulo dividido em tpicos que: (1) descreve as principais caractersticas econmicas e geogrficas dos municpios que compem a amostra intencional desta pesquisa, ou seja, daqueles municpios que, segundo o Censo Demogrfico elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas IBGE, no ano de 2000, possuam mais de 50.000 habitantes; (2) trata e compara as estruturas organizacionais dos rgos centrais de controle interno das prefeituras visitadas; (3) descreve as interaes dos rgos centrais de controle interno pesquisado com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e com a estrutura do Poder Executivo municipal ao qual pertence; (4) analisa e compara as atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno segundo as funes e finalidades exigidas pela Constituio Federal e as principais linhas de atuao; e (5) apresenta, resumidamente, os pareceres do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina sobre as contas dos municpios pesquisados, referente ao exerccio de 2007, a fim de confrontar a opinio daquela corte de contas com as verificaes sobre a atuao dos rgos de controle interno efetuadas nesta pesquisa.

4.1 CARACTERSTICAS DOS MUNICPIOS PESQUISADOS Por se tratar de uma pesquisa de levantamento, com a amostra intencional dada pelo nmero de habitantes dos municpios catarinenses, nesta seo, abordam-se alguns aspectos sobre as condies econmicas, geogrficas e as finanas de cada um dos municpios pesquisados. Cabe salientar que essa amostra intencional abrange municpios de todas as regies do Estado de Santa Catarina, com exploraes econmicas e condies sociais bem diversificadas. As caractersticas dos municpios aqui relatadas advm de fontes oficiais brasileiras, demonstrando-se: Populao, dados geogrficos e econmicos, com base no Censo Demogrfico de 2000, na Contagem Populacional de 2007 e na Diviso Territorial Oficial elaborada em 2001, pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas IBGE (2009);

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Principais atividades econmicas, conforme divulgao no stio eletrnico do Estado de Santa Catarina e informaes complementares retiradas dos stios eletrnicos das prefeituras municipais pesquisadas (SANTA CATARINA, 2009); Produto Interno Bruto, em valores reais e per capita, referente ao ano de 2006, comparando-os com os valores de 2005, ambos disponibilizados pelo IBGE (2005); ndice de Desenvolvimento Humano - Municipal IDH-M, ano-base 2000, divulgado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento da Organizao das Naes Unidas PNUD/ONU (2009). Explica-se que este ndice varia de 0 (nenhum desenvolvimento humano) at 1 (desenvolvimento humano total). Sendo assim, a variao de 0 a 0,499 pontos significa que o desenvolvimento humano naquela cidade/estado ou nao considerado baixo, de 0,500 a 0,799 pontos o desenvolvimento mdio e no intervalo de 0,800 a 1 tal ndice tido como alto desenvolvimento humano; e Receitas e despesas oramentrias, referente ao exerccio de 2007, coletadas em relatrios elaborados pela Secretaria do Tesouro Nacional no sistema Finanas do Brasil FINBRA/STN (2007). Para tanto, alm dos valores totais e resultados da execuo oramentria, so informadas as principais fontes de receitas do municpio e o montante destinados para as despesas segundos suas categorias econmicas no exerccio de 2007.

Considera-se que tais informaes contribuem com a validade do trabalho, uma vez que demonstram a diversidade da amostra, e podem justificar o foco/a forma de atuao de alguns rgos centrais de controle interno visitados.

4.1.1 Ararangu O municpio de Ararangu, localizado no extremo sul do Estado de Santa Catarina, a 220 km de distncia da capital catarinense Florianpolis, foi fundado em 03 de abril de 1880 e possui uma rea territorial de 303,799 km (IBGE, 2002). No Censo Demogrfico do IBGE, realizado em 2000, Ararangu possua 54.706 habitantes, em 2007, quando da Contagem Populacional, constatou-se uma populao de 57.119 habitantes, o que representa um crescimento populacional no perodo de, aproximadamente, 4,50%.

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As principais atividades econmicas exploradas naquela cidade so prestao de servios, indstria e agropecuria, nesta ordem, predominando o turismo no vero. Em 2006, seu Produto Interno Bruto PIB totalizou R$ 544.166.000,00, com R$ 8.715,00 de PIB per capita (IBGE, 2005). Entre os municpios que envolvem a amostra dessa pesquisa, o municpio de Ararangu possua, at 2006, o menor Produto Interno Bruto total e segundo menor PIB per capita, apresentando, ainda, uma queda acentuada de 13% no PIB total e de 15% no PIB per capita, entre os anos de 2005 e 2006. Seu ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDHM em 1991 era de 0,725 pontos, passando para 0,814 em 2000, crescimento de 12,28% enquadrando Ararangu como um municpio com alto desenvolvimento humano. No que se refere s finanas pblicas, a Secretaria do Tesouro Nacional, por meio do FINBRA/STN (2007), demonstra que em 2007 o municpio de Ararangu arrecadou R$ 47.647.992,28, a menor arrecadao entre os municpios pesquisados. Deste montante, as transferncias obrigatrias da Unio representam, aproximadamente, 37% das receitas totais, incluindo a Cota-Parte do Fundo de Participao dos Municpios FPM (25%), Cota-Parte do Imposto Territorial Rural ITR, Transferncia para Sistema nico de Sade SUS (7%) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento (4%). E as transferncias obrigatrias efetuadas pelo Estado de Santa Catarina representam 25,86% das receitas municipais e referem-se, em sua maioria, a transferncias constitucionais por participao do municpio em receitas tributrias de competncia estadual. Das receitas diretamente arrecadadas pelo municpio de Ararangu, as receitas tributrias representam apenas 13,61% da arrecadao total, as contribuies econmicas 2,40%, as receitas de servios somam 8,85% desse montante, as transferncias voluntrias por convnios firmados com rgos e/ou entidades federais e estaduais atingem 2,49% da arrecadao total, as Outras Receitas Correntes somam 6,72% dessa arrecadao, inclusas nesse montante as receitas com multas e juros, indenizaes e restituies, dvida ativa, e receitas diversas. Com isso, apesar de ser o dcimo sexto municpio mais populoso de Santa Catarina, Ararangu o trigsimo primeiro em ordem decrescente de arrecadao de receita oramentria. Por sua vez, as despesas oramentrias, em 2007, totalizaram R$ 47.318.505,71, dessas, 89% correspondem a despesas correntes, 8% foram destinadas a investimentos e 3% para amortizao de dvidas. As despesas com pessoal e seus encargos sociais, inclusas em despesas correntes, consumiram 48% do montante das receitas oramentrias arrecadadas

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(FINBRA/STN, 2007). Portanto, segundo dados divulgados no FINBRA/STN (2007), o resultado oramentrio do municpio de Ararangu, apurado no final do exerccio de 2007, foi superavitrio em R$ 329.486,57. Relembra-se que, conforme descrito na delimitao da pesquisa, apesar de Ararangu ser parte da amostra intencional deste trabalho, o municpio no foi visitado para coleta de dados sobre a organizao e a atuao do rgo central de controle interno da prefeitura, pois, em 2008, quando da realizao das visitas, o rgo central no se encontrava em funcionamento. A Procuradoria Geral de Ararangu informou que tal fato ocorrera, pois a lei de criao estava sendo discutida judicialmente, destituindo-se o rgo central de controle interno at a deciso da matria.

4.1.2 Balnerio Cambori Com um territrio de 46,489 km, o municpio de Balnerio Cambori possua 73.455 habitantes no ano de 2000, e 94.344 habitantes pela Contagem Populacional de 2007 (IBGE, 2009), o que representa um crescimento populacional de 28,44% em sete anos, o maior do estado. Desmembrado do municpio de Cambori, em abril de 1964, Balnerio Cambori est localizado no litoral centro-norte catarinense, a 81 km de distncia da capital do Estado. A base de sua economia o turismo, e, conforme estimativa do Governo do Estado de Santa Catarina, no vero o municpio alcana uma populao estimada em um milho de habitantes. Segundo o IBGE (2009) o seu PIB total de 2006 atingiu R$ 1.133.267.000,00 e o PIB per capita foi de R$ 11.569,00. O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal, apurado em 2000 pelo PNUD/ONU (2009), de 0,867 pontos, sendo este o stimo melhor IDHM do Brasil e o segundo melhor do Estado de Santa Catarina, atrs apenas de Florianpolis, capital do estado. Quanto s finanas pblicas, Balnerio Cambori arrecadou, em 2007, R$ 253.312.188,70, a quinta melhor arrecadao municipal do estado. Desse montante apenas 12,20% so advindas de transferncias legais efetuadas pela Unio e 8,07%% so oriundas de repasses do estado devido a participao constitucional do municpio em receitas estaduais (ICMS, IPVA, IPI Exportao e CIDE). Sendo assim, grande parte das receitas do municpio advm do esforo prprio de arrecadao.

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No entanto, por localizar-se em uma rea litornea e turstica privilegiada, os impostos relacionados a bens imveis so bem representativos. Naquele ano, Balnerio Cambori foi o segundo maior arrecadador o Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis e de direitos a eles relativos ITBI em Santa Catarina e o terceiro maior arrecadador de Imposto Predial Territorial Urbano IPTU. Somados, esses dois impostos representaram, aproximadamente, 20% da arrecadao municipal de 2007. Alm das receitas tributrias diretamente arrecadadas, as receitas patrimoniais, de servios, com multas e juros, pela cobrana de dvida ativa e aquelas classificadas em receitas diversas foram bem representativas na execuo oramentria do municpio em 2007, somando R$ 79.555.226,27 (31,41%), superior ao valor arrecadado como receita tributria de competncia municipal (28,49%). Houve, ainda, o recebimento de R$ 9.345.058,37 (3,68%) por convnios firmados com a Unio e o Estado de Santa Catarina. No que se refere as despesas oramentrias, Balnerio Cambori, em 2007, gastou R$ 222.581.140,70, das quais 70% relacionaram-se com gastos correntes e 30% com gastos de capital. Apurando-se, naquele ano, supervit oramentrio de R$ 30.731.048,00. Com pessoal e encargos o municpio aplicou R$ 74.551.161,35, ou seja, 29,43% de suas receitas oramentrias arrecadadas. Com base nesses dados coletados junto ao FINBRA/STN (2007), desconsiderando-se quaisquer outras variveis, verifica-se que o municpio de Balnerio Cambori possui uma realidade diferente dos demais municpios no que tange a sua sustentao, pois, conforme demonstrado, o municpio tem uma arrecadao prpria representativa.

4.1.3 Blumenau Principal economia da regio conhecida como Vale do Itaja, no nordeste de Santa Catarina, Blumenau foi fundada em 1850. Inicialmente, segundo informaes do Governo do Estado de Santa Catarina, possua mais de 10.000 km de rea territorial, aps emancipaes sucessivas de 38 municpios integrantes da antiga colnia alem, a cidade possui atualmente uma rea de 519,837 km. Com 261.808 habitantes em 2000, segundo o Censo Demogrfico do IBGE (2007), e uma estimativa de 292.972 habitantes, em 2007, Blumenau o terceiro municpio mais populoso do estado.

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Segundo o PNUD/ONU (2009), o IDHM de Blumenau passou de 0,813 em 1991 para 0,855 em 2000, sendo o dcimo nono melhor ndice no Brasil e o quinto melhor do estado catarinense. Sua economia bem diversificada, explorando atividades industriais, comerciais e tursticas, com destaque a produo txtil e a produo de cristais, onde, segundo o IBGE (2009) em 2006 o municpio apurou um PIB total de R$ 6.045.059.000,00, terceiro maior em Santa Catarina com um aumento de 9,60% em relao ao ano anterior, e um PIB per capita de R$ 20.244,00, quando era de R$ 18.827 em 2005. Em 2007, com arrecadao oramentria de R$ 483.409.564,60 e aplicao de R$ 450.928.677,30, Blumenau apurou um supervit oramentrio de R$ 32.480.887,30 (FINBRA/STN, 2007), Das receitas arrecadadas em 2007, 19,40% originaram-se de transferncias de imposio legal efetuadas pela Unio, na qual a transferncia para o Sistema nico de Sade SUS altamente representativa (12,09%), pois, no municpio, concentram-se atendimentos hospitalares de vrias cidades vizinhas. As transferncias constitucionais advindas do estado representaram, naquele ano, 23,08% da receita oramentria total, em que a cota-parte do imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicao ICMS somou R$ 87.644.683,55 (18,13%). No que tange a esse imposto estadual, o municpio o terceiro maior contribuinte catarinense, atrs apenas de Joinville, que possui a maior populao e o maior PIB catarinense, e Itaja, municpio onde est situado o principal porto do estado. Os tributos de competncia municipal somaram naquele ano R$ 99.459.277,04, ou seja, 20,57% do total de suas receitas oramentrias e as demais receitas prprias (patrimoniais, agropecurias, de servios, outras receitas correntes) somaram R$ 88.149.880,41, representando 18,23% da arrecadao total de 2007, com destaque para o montante arrecadado como receitas de servios prestados. Alm dessas, o municpio de Blumenau firmou convnios ou outros acordos com a Unio e o Estado que possibilitaram a entrada de R$ 19.317.438,48 (4%) a ttulo de transferncias voluntrias em 2007, sendo este o segundo municpio catarinense que mais recebeu recursos desta natureza. Ainda sobre as finanas municipais de Blumenau, verificou-se que mais de 90% dos gastos pblicos municipais de 2007 relacionavam-se a despesas correntes, do restante, aproximadamente 6,5% foram destinados para investimentos e 2,4% para amortizao de dvidas. Os gastos com pessoal e encargos totalizaram, em 2007, R$ 174.691.917,60, consumindo 36,14% das receitas oramentrias do municpio.

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4.1.4 Brusque Localizada a 108 km da capital do estado, no nordeste de Santa Catarina, tambm na regio do Vale do Itaja, Brusque reconhecida como capital catarinense do turismo de compras e um dos municpios mais procurados para visitao religiosa. Emancipada de Itaja em 1860, com um territrio de 283,445 km, a cidade de Brusque obteve um crescimento populacional de 24,9% se comparado o nmero de habitantes registrados pelo Censo Demogrfico realizado em 2000 (76.058 habitantes) com a Contagem Populacional de 2007 (94.962 habitantes), fazendo deste o dcimo primeiro municpio mais populoso do estado. Apesar do crescimento acelerado, o municpio tambm apresentava, em 2000, um alto ndice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDHM, com 0,842 pontos, o que equivale a um crescimento superior a 8,6% em relao ao IDHM apurado em 1991. A base da economia de Brusque a indstria, sobretudo nos setores txtil e metalmecnico, mas o comrcio de vesturio, cama, mesa e banho e o turismo religioso contribuem sobremaneira para sua economia. Com isso, em 2006 o PIB total do municpio alcanou R$ 1.892.973.000,00, um crescimento superior em 10% ao confront-lo com o ano anterior, e o PIB per capita foi de R$ 21.209,00, superior em 7,66% comparado ao de 2005 (IBGE, 2009). As receitas oramentrias do municpio, em 2007, totalizaram R$ 112.103.205,60, dcima segunda maior arrecadao, o que compatvel com sua posio em nmero de habitantes. Nessa arrecadao, 24,45% so repasses federais obrigatrios e 32,45% so repasses estaduais tambm previstos legalmente. As receitas tributrias diretamente arrecadadas foram de R$ 15.136.405,23 (13,50%) e as receitas de servios somadas quelas classificadas como Outras Receitas Correntes totalizaram R$ 21.222.780,08 (18,93%). Houve, ainda, arrecadao com alienaes de bens no valor de R$ 1.527.735,50 e recebimentos por transferncias voluntrias federais e estaduais no valor total de R$ 6.522.084,98 (FINBRA/STN, 2007). Naquele ano, segundo as informaes enviadas pelo municpio de Brusque ao STN, o municpio apurou um supervit oramentrio de R$ 2.256.417,20, pois aplicou R$ 109.846.788,40 oramentariamente. Dos gastos pblicos apurados em 2007, R$ 87.768.515,22 destinaram-se a despesas correntes (80%), R$ 21.084.576,55 para investimentos (19%) e R$ 993.696,66 com amortizao da dvida pblica (1%). Para cobrir despesas com pessoal o municpio destinou 35,85% do total de suas receitas oramentrias arrecadadas.

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Salienta-se que, conforme disposto no item que trata das delimitaes e limitaes da pesquisa, no foi possvel a entrevista como o chefe do rgo central de controle interno da prefeitura de Brusque, por incompatibilidade de agenda. Logo, no que tange ao controle interno daquele municpio, esta pesquisa somente trata da legislao municipal pertinente.

4.1.5 Caador Em relao ao Censo Demogrfico de 2000, realizado pelo IBGE (2000), no qual o municpio de Caador contava com 63.322 habitantes, a Contagem Populacional de 2007 mostrou em baixo crescimento populacional de 6,7% do municpio, passando para 67.556 habitantes, o que comum nos municpios do meio-oeste catarinense, em que a economia baseia-se na agropecuria. Caador foi fundado em 1934, aps a regio ter enfrentado a disputa de terras entre o Estado do Paran e o Estado de Santa Catarina, conhecida como Guerra do Contestado, ocorrida entre 1912 e 1916, e ocupa atualmente uma rea territorial de 981,901 km, o que corresponde a uma densidade demogrfica de 68,80 habitantes por km. A economia do municpio desenvolveu-se por meio da extrao e industrializao da madeira e do reflorestamento, tendo sido reconhecido como capital da madeira por ter sido o maior produtor de pinho serrado do Brasil. No entanto, hoje, a sua economia baseia-se na agropecuria, na indstria e no comrcio. Seu Produto Interno Bruto PIB em 2006 totalizou R$ 1.117.828.000,00 e o PIB per capita atingiu R$ 15.396,00, tambm obtendo crescimento em relao ao ano anterior. Alm disto, o ndice de Desenvolvimento Humano de Caador, divulgado pelo PNUD/ONU (2009) em 2000, de 0,793, considerado como desenvolvimento humano mdio. O municpio foi o nico do Estado de Santa Catarina que no apresentou informaes para compor o sistema consolidado brasileiro Finanas do Brasil, de 2007, desenvolvido pela Secretaria do Tesouro Nacional FINBRA/STN (2007). Contudo, segundo o Balano Oramentrio referente ao exerccio de 2007, divulgado no stio eletrnico da Prefeitura Municipal de Caador (CAADOR, 2007), demonstra a arrecadao de R$ 76.102.747,02 em receitas oramentrias. Desse montante, 24,18% referem-se a receitas legais transferidas pela Unio e 30,60% foram oriundas de transferncias legais do Estado de Santa Catarina.

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As receitas tributrias de competncia municipal contriburam em 10,80% para a arrecadao total do municpio, enquanto que as demais arrecadaes prprias totalizaram R$ 5.389.209,67, ou seja, somadas as receitas patrimoniais, agropecurias, outras receitas correntes e aquelas oriundas de alienaes de bens tem-se uma contribuio de 7,08% para a arrecadao de receitas oramentrias em 2007. No houve, naquele ano, receitas classificadas como sendo oriundas da prestao de servios. No que tange aos recebimentos de transferncias voluntrias, identificou-se que o municpio de Caador arrecadou R$ 2.272.198,49 em 2007, por convnios e acordos firmados com Estado de Santa Catarina para aplicao, quase que totalmente, em despesas de capital (CAADOR, 2007). Utilizando a mesma fonte de informaes, verificou-se que as despesas oramentrias do municpio de Caador totalizaram R$ 69.853.283,90, o que representa que naquele houve um supervit na execuo oramentria no valor de R$ 3.235.389,82. Porm, os gastos com pessoal e encargos sociais consumiram 50,68% do total de receitas oramentrias arrecadadas pelo municpio em 2007, enquanto que apenas 6,25% desse total de receitas foram destinados para investimentos municipais. Verifica-se, portanto, que o municpio de Caador possui baixa arrecadao prpria e que a maioria dos recursos arrecadados pelo municpio destina-se a cobrir despesas correntes, ou seja, para manuteno das atividades, sem investimentos significativos.

4.1.6 Canoinhas Localizado a 365 de Florianpolis, no Planalto-Norte catarinense, a cidade de Canoinhas possui uma rea territorial de 1.144,837 km, porm, dos municpios que compem a amostra desta pesquisa, possui o menor nmero de habitantes. Inclusive o crescimento populacional do municpio significativamente baixo se comparado aos demais municpios estudados, pois, em 2000, segundo o Censo Demogrfico do IBGE (2009), Canoinhas possua 51.631 habitantes e, em 2007, na Contagem Populacional realizada pelo mesmo instituto, este nmero cresceu para 52.677 habitantes, o que representa um crescimento aproximado de apenas 2% em sete anos. Isso fez com que o municpio, em termos populacionais, deixasse a posio de dcimo nono municpio catarinense mais populoso passando para vigsima terceira colocao, sendo ultrapassado por Iara, Biguau, Cambori e Navegantes, que no compem a amostra dessa pesquisa.

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O municpio, fundado em 1911, tambm encarou a Guerra do Contestado (disputa de terras entre os estados do Paran e Santa Catarina entre os anos de 1912 e 1916). Depois desse perodo de confronto, desenvolveu-se fortemente com o extrativismo vegetal de erva-mate e da madeira, porm, na dcada de 1930 houve uma decadncia acentuada na extrao de ervamate (TOKARSKI, 2009). Atualmente, segundo a Prefeitura Municipal de Canoinhas (CANOINHAS, 2009), a economia do municpio baseia-se na indstria madeireira (40%), na agricultura (22%) e no comrcio (20%). Assim, em 2006, o seu PIB alcanou o montante de R$ 642.912.000,00, com um PIB per capita de R$ 12.109,00, valores aproximadamente constantes desde o ano de 2004. Apesar disso, o ndice de Desenvolvimento Humano de Canoinhas o que se apresenta como mais baixo entre os municpios pesquisados, sendo 0,780 pontos em 2000, mas com um crescimento acentuado se comparado quele apurado em 1991 (0,696). No que tange s finanas pblicas, esse municpio, no ano de 2007, segundo dados contidos no FINBRA/STN (2007), arrecadou R$ 48.681.952,46 em receitas oramentrias, das quais 33,14% referem-se a transferncias federais obrigatrias (22,90% correspondentes a participao em receitas da Unio), 30,81% esto relacionadas a transferncias legais efetuadas pelo Estado de Santa Catarina e 5,91% so Operaes de Crdito contradas naquele exerccio. Como arrecadao prpria, Canoinhas obteve, naquele ano, R$ 7.352.525,54 (15,10% da arrecadao oramentria) em receitas tributrias, destacando-se o montante de contribuies de melhoria arrecadadas (R$ 1.822.156,77) dentre esse montante, e R$ 2.142.038,98 (4,40%) classificadas como Outras Receitas Correntes. No houve arrecadao a ttulo de receitas de servios e as demais receitas prprias apresentam valores baixos, inclusive aqueles recebidos como transferncias voluntrias de outro ente federado. Na aplicao dos recursos, Canoinhas reconheceu R$ 48.550.734,88 como despesa oramentria do exerccio de 2007, apurando um supervit na execuo oramentria no valor de R$ 131.217,58. Suas despesas com pessoal e encargos atingiram 48,68% do montante da receita arrecadada no exerccio de 2007. Do total das despesas oramentrias, 15,50% destinaram-se a investimentos em obras e equipamentos e 1,70% em amortizao de dvidas contradas no passado. Logo, entende-se que, apesar da baixa arrecadao de receitas pelo municpio de Canoinhas, houve, em 2007, destinao de parte significativa dessas receitas municipais para investimentos pblicos.

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4.1.7 Chapec Na regio do oeste catarinense, a 630 km de Florianpolis, Chapec o municpio mais distante da capital entre aqueles visitados para realizao da presente pesquisa. Ocupando uma rea territorial de 624,308 km, o municpio obteve um crescimento populacional considervel entre o Censo Demogrfico de 2000, quando possua 146.967 habitantes, e a Contagem Populacional de 1007, que apontou 164.803 habitantes. Com isso, Chapec o sexto municpio catarinense mais populoso e possui uma densidade demogrfica oficial de 263,98 habitantes por km. Exportador de produtos alimentcios de natureza animal, Chapec considerada a capital latino-americana de produo de aves e centro de referncia em pesquisas agropecurias. Seu PIB em 2006 totalizou R$ 3.044.657.000,00, representando um aumento de 5,35% em relao ao ano de 2005, com um PIB per capita de R$ 17.573,00. Corroborando com o bom desenvolvimento apresentado pelo municpio, o PNUD/ONU (2009) atribuiu-lhe, em 2000, um IDH-M 0,848 pontos, o que significa o dcimo quarto melhor ndice entre os municpios de Santa Catarina e a trigsima colocao entre todos os municpios brasileiros. Nesse quesito o municpio obteve uma melhora em 11,43% se comparado ao ndice apurado em perodo anterior (1991). Segundo o FINBRA/STN (2007), em 2007 o municpio obteve uma receita oramentria de R$ 224.826.038,30, onde as mais representativas so: (1) 17,37% em receitas tributrias prprias; (2) 13,03% em participaes nas receitas da Unio; (3) 15,28% em transferncias federais para financiamento do Sistema nico de Sade; (4) 20,84% em receitas oriundas de transferncias obrigatrias por participao em receitas estaduais; (5) 6,06% referente a transferncias de capital do Governo Federal e do Governo Estadual por convnios ou outros instrumentos firmados entre estes e o municpio de Chapec. Das demais receitas oramentrias prprias, Chapec arrecadou em 2007 R$ 5.547.109,03 (2,47%) em receitas patrimoniais e R$ 20.121.563,76 (8,95%) como Outras Receitas Correntes, incluindo multas e juros, indenizaes e restituies, receita de dvida ativa e aquelas enquadradas como receitas diversas. As despesas oramentrias computadas pelo municpio no exerccio de 2007, e demonstradas no FINBRA/STN (2007), totalizaram R$ 218.646.161,30, o que demonstra um supervit na execuo oramentria no montante de R$ 6.179.877,00. Das despesas relacionadas, 85,05% foram classificadas como despesas correntes, 12,41% como investimentos e 2,54% destinadas a atender amortizaes de dvidas. As despesas com pessoal

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e encargos consumiram, naquele ano de 2007, o equivalente a 39,58% de todas as receitas oramentrias arrecadadas pelo municpio de Chapec. Pode-se verificar, portanto, que Chapec, assim como a maioria dos municpios pesquisados, utiliza-se de convnios com os governos federal e estadual para efetuar investimentos, utilizando recursos prprios como contrapartida.

4.1.8 Concrdia O municpio de Concrdia localiza-se na regio do meio-oeste catarinense, a 493 km de Florianpolis. Seu territrio ocupa 797,260 km e, segundo a Contagem Populacional de 2007 efetuada pelo IBGE (2009), agregava uma populao de 67.249 habitantes, um crescimento de 6,65% comparando ao Censo Demogrfico de 2000 (63.058 habitantes). Com uma economia baseada na agroindstria, tecnologia e servios, em 2006 o Produto Interno Bruto do municpio totalizou R$ 1.217.533.000,00, o que equivale a um PIB per capita de R$ 18.188,00, onde, apesar de ter apresentado uma queda de 6,65% no PIB total e de 7,47% comparado ao ano 2005, um dos melhores do estado catarinense. O IDH-M apurado para Concrdia em 2000, pelo PNUD/ONU (2009), de 0,849 pontos, considerado de alto desenvolvimento. Com isso ocupa a dcima terceira melhor posio no Estado de Santa Catarina e a trigsima quinta no Brasil. As receitas oramentrias realizadas pelo municpio em 2007, divulgadas no FINBRA/STN (2007), totalizaram R$ 89.152.950,17, desse montante 28,13% correspondem a transferncias federais obrigatrias (incluindo o repasse para o SUS que foi de 11,50% da receita total), 29,33% referem-se participao em tributos arrecadados pelo estado catarinense e 6,02% so por transferncias de capital recebidas da Unio e por convnios firmados com o Estado. Como receitas de competncia municipal, Concrdia arrecadou R$ 11.484.847,81 (12,88%) em receitas tributrias, R$ 3.895.824,64 (4,37%) como receitas patrimoniais, R$ 4.778.164,56 (5,36%) em receitas classificadas como Outras Receitas Correntes, destacando-se aquelas oriundas de indenizaes e restituies, alm de receitas com servios e com alienaes de bens, que somadas representam, aproximadamente, 1,20% da receita oramentria realizada em 2007. O municpio apurou, naquele ano de 2007, um supervit na execuo oramentria no montante de R$ 8.508.002,11, pois sua despesa oramentria declarada totalizou R$

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80.644.948,06. Desse valor, R$ 29.127.975,85 referem-se a despesas com pessoal e com encargos inerentes, o que equivale a 32,67% da receita total arrecadada por Concrdia. Para investimentos foram destinados R$ 12.540.170,11 em recursos oramentrios efetivados, ou seja, 15,55% do total das despesas oramentrias informadas. Com esses dados verifica-se que o municpio de Concrdia, em 2007, encontrava-se numa situao oramentria relativamente confortvel, pois, comparado a outros municpios estudados, percentualmente, comprometeu menos receitas com despesas de pessoal e realizou mais investimentos, deixando, ainda, uma reserva de caixa de aproximadamente 10% da receita oramentria arrecadada em 2007, dado o supervit apurado.

4.1.9 Cricima O quinto municpio mais populoso do Estado de Santa Catarina, com 185.506 habitantes em 2007 e 170.420 em 2000, encontra-se na regio sul do estado, a 200 km da capital Florianpolis. Segundo Naspolini Filho (2009), Cricima foi fundada em 1880, como territrio e distrito de Ararangu, desmembrando-se em 1925 e instalando-se como municpio em 1 de janeiro de 1926. Hoje o municpio ocupa uma rea de 235,628 km e, com base na populao de 2007, sua densidade demogrfica de 787,28 habitantes por km. Cricima tem como atividades econmicas principais as indstrias de cermica, vesturio, plstico, tintas e vernizes e explorao carbonfera, somando, em 2006, um PIB de R$ 2.366.248.000,00, segundo o IBGE (2009), o que perfaz um PIB per capita de R$ 12.571,00, obtendo aumento econmico em relao ao ano anterior. O ndice de Desenvolvimento Humano divulgado pelo PNUD/ONU (2009) em 2000, de 0,822 pontos, no qual, mesmo que no esteja entre os melhores municpios neste ndice, ao compar-lo com o IDH-M apurado em 1991, houve uma evoluo de mdio para alto grau desenvolvimento humano. Em 2007, o municpio de Cricima arrecadou R$ 200.650.940,10 oramentariamente. Desse montante, Cricima obteve R$ 10.279.430,98 em convnios firmados com o Estado Santa Catarina, o que equivale a 5,12% de suas receitas, sendo a maioria para investimentos, alm de R$ 1.843.780,91 recebidos como transferncias voluntrias da Unio, e R$ 3.225.939,77 por transferncias de capital recebidas de instituies privadas. No que se refere a transferncias obrigatrias, apesar de, no estado catarinense, ocupar a quinta posio entre os municpios mais populosos e ter a oitava arrecadao oramentria,

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Cricima o terceiro municpio que mais recebeu, em 2007, transferncias da Unio para o Sistema nico de Sade, atrs apenas de Joinville e Blumenau. Naquele ano essa receita totalizou R$ 35.563.307,36, ou seja, 17,72% do total das receitas oramentrias realizadas. A participao em receitas tributrias federais equivale a 13,93% do total das receitas realizadas pelo municpio em 2007, a participao em receitas tributrias do estado representa 22,52% e a tributao municipal alcana 17,25% desse total de receitas. Alm dessas, ao somar as receitas patrimoniais e aquelas do sub-grupo Outras Receitas Correntes tem-se R$ 16.741.307,64 (8,34%), destacando-se as cobranas de dvida ativa efetuadas. Desses recursos oramentrios de 2007, Cricima consumiu 95,64%, ou seja, R$ 191.903.143,40, destes investiu, em obras e equipamentos, o equivalente a 7,86% e destinou 1,93% para amortizao de dvidas. A folha de pagamento de ativos e inativos consumiu, naquele ano, 36,10% das receitas oramentrias realizadas. (FINBRA/STN, 2007).

4.1.10 Florianpolis A capital de Santa Catarina localiza-se no litoral do estado e ocupa uma rea de 433,317 km, sendo grande parte na ilha e, aproximadamente, 12km na parte continental do estado. Em 2000, segundo o Censo Demogrfico do IBGE (2009), a cidade possua 342.315, em 2007, por estimativa, o instituto acusou a existncia de 396.723 habitantes na capital, sendo essa a segunda cidade mais populosa do estado. Sede central do governo estadual e de representaes de rgos e entidades do governo federal, as atividades econmicas do municpio de Florianpolis diversificam-se entre a prestao de servios e o comrcio, com destaque para as reas de turismo e tecnologia da informao, bem como a atividades educacionais, bancrias e de sade. Com base nessas atividades, em 2006 o Produto Interno Bruto - PIB apurado para o municpio foi de R$ 6.588.652.000,00, 5,26% maior do que em 2005, e seu PIB per capita atingiu R$ 16.206,00 (IBGE, 2009). Alm de um bom desenvolvimento econmico, a capital catarinense, com 0,875 pontos, detm o quarto melhor ndice de Desenvolvimento Humano Municipal do Brasil, sendo esse o melhor ndice entre os municpios do estado.

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No que tange as finanas do municpio, em 2007, Florianpolis arrecadou R$ 599.040.843,10 em receitas oramentrias e aplicou R$ 592.025.212,30, obtendo um supervit na execuo oramentria no montante de R$ 7.015.630,80. As principais fontes de receitas, identificadas por meio FINBRA/STN (2007), foram: (1) as receitas tributrias diretamente arrecadadas, totalizando R$ 246.754.022,90 e representando 41,19% do total de receitas, no havendo cobrana de contribuies de melhoria; (2) 14,02% em transferncias federais obrigatrias, sobretudo com a participao nos tributos daquele ente; (3) as transferncias do estado pela participao em tributos estaduais, no montante de R$ 100.735.429,90, o que equivale a 16,82% das receitas oramentrias realizadas em 2007; (4) Outras Receitas Correntes, totalizando R$ 66.597.140,58 (11,11%), somadas as receitas classificadas em multas e juros, indenizaes e restituies, dvida ativa e receitas diversas. Alm dessas o municpio de Florianpolis arrecadou oramentariamente, em 2007, contribuies sociais e econmicas (R$ 27.929.498,18), receitas patrimoniais (R$ 8.170.571,79), transferncias correntes oriundas de convnios (R$ 17.303.537,31), operaes de crdito externas e internas (R$ 12.524.241,52), alienaes de bens (R$ 6.657.376,00) e transferncias de capital obtidas estado (R$ 5.980.044,62). Desse montante de receitas, o municpio aplicou 45,82% em despesas com pessoal e encargos, o que totalizou R$ 274.495.049,70 e investiu apenas R$ 68.166.487,96 em obras e equipamentos, ou seja, 11,38% dos recursos arrecadados destinaram-se a investimentos. Logo, visualiza-se que apesar da realizao de uma receita oramentria expressiva, Florianpolis, em 2007, comprometeu pouco de seu oramento com investimentos. Verificando-se, ainda, que parte desses investimentos foi financiada por recursos advindos de operaes de crdito, de alienaes de outros bens e de transferncias de capital, pois segundo disposto na Lei Federal n. 4.320/1964, as receitas de capital apenas podem ser utilizadas para cobrir despesas da mesma natureza.

4.1.11 Itaja Localizada no Vale do Itaja, no litoral catarinense, a 91 km de distncia da capital do estado, a cidade de Itaja sede do maior porto pesqueiro do Brasil. Fundada em 1860, o municpio ocupa um territrio de 289,255 km e o stimo municpio mais populoso do estado, onde, em 2007, possua 163.218 habitantes (IBGE,

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2009). Segundo o PNUD/ONU (2009), em 2000, o IDH-M era de 0,825 pontos, considera-se que este alto ndice de desenvolvimento humano ganha destaque por ser esta uma cidade porturia e, por isso, com grande movimentao de pessoas. Conforme Santa Catarina (2009), a economia do de Itaja sustenta-se pelo trip porto, comrcio atacadista de combustvel e pesca, mas o setor de produo industrial tambm exerce importante papel na arrecadao do municpio, bem como a comercializao de gneros alimentcios. Em 2006 seu PIB alcanou o montante de R$ 6.481.926.000,00, a terceira economia do estado, sendo que o PIB per capita, no valor de R$ 38.563,00 em 2006, maior apurado em Santa Catarina. Salienta-se que esse ano 2006 foi um ano economicamente significativo para o municpio de Itaja, pois tanto o PIB total como o PIB per capita obtiveram uma evoluo superior a 20% ao compar-los ao ano de 2005. Quanto arrecadao de receitas pblicas, Itaja o quarto maior arrecadador do estado, pois, em 2007, suas receitas oramentrias totalizaram R$ 404.195.515,90. Desse valor, alm das receitas tributrias, oriundas da arrecadao prpria (15%) e de participaes em tributos federais (7,07%) e estaduais (25,97%), em 2007 foram representativas para o municpio de Itaja as receitas por transferncias de convnios firmados com a Unio e com o Estado, totalizando R$ 31.257.716,04 (7,73%), e as receitas arrecadadas pela prestao de servios, que atingiram o montante de R$ 71.221.971,66, representando 17,62% da arrecadao do municpio naquele ano. Das receitas prprias do municpio, destacam-se, ainda, as receitas patrimoniais (R$ 17.033.744,55) e aquelas classificadas em Outras Receitas Correntes (R$ 13.355.726,50). No que se refere s despesas oramentrias, o municpio de Itaja executou R$ 389.193.159,70 em 2007, apurando um supervit oramentrio de R$ 15.002.356,20. Nessa execuo do oramento de 2007, R$ 70.765.992,89 (18,18%) foram aplicados em investimentos e inverses financeiras, sobretudo em obras e instalaes, e as despesas com pessoal ativo e inativo totalizaram R$ 135.555.918,60, ou seja, 34,83% do total de despesas oramentrias foram destinadas para a folha de pagamento de salrio e encargos. O grande diferencial do municpio de Itaja perante os demais municpios de Santa Catarina est em ter sua economia baseada, quase totalmente, na atividade porturia. Isso se reflete, inclusive, na execuo oramentria da administrao municipal. Porm, essa caracterstica de cidade porturia, alm de benefcios, traz riscos que precisam ser avaliados e prevenidos.

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4.1.12 Jaragu do Sul A cidade de Jaragu do Sul, a 182 km da capital Florianpolis, na regio do norte catarinense, tem uma rea territorial total de 532,590 km. Um dos principais parques industriais do estado, em 2000 possua 108.489 habitantes, aumentando esse nmero para 129.973 em 2007 (IBGE, 2009), o que representa um crescimento populacional de aproximadamente 20%, entre os maiores do estado catarinense. Sua rica economia agrega indstrias dos ramos metal-mecnico, alimentos, txtil, mobilirios, alm do comrcio, fazendo com que o municpio de Jaragu do Sul seja o quarto maior exportador de Santa Catarina (CORREA et. al, 2006). Com base nisso, em 2006, o Produto Interno Bruto do municpio totalizou R$ 2.978.318.000,00, e o PIB per capita atingiu R$ 22.600,00, o segundo melhor entre os municpios pesquisados (IBGE, 2009). Alm de seu destaque na economia catarinense, o municpio apresenta um alto nvel de desenvolvimento humano, no qual, em 2000, alcanava 0,850 pontos, o nono maior de Santa Catarina e o trigsimo do pas. No que se refere execuo oramentria de Jaragu do Sul, em 2007, o FINBRA/STN (2007) divulgou um supervit de R$ 29.557.345,10, pois do total de R$ 232.198.350,90 em receitas oramentrias arrecadadas, comprometeram-se 87,27% para execuo de despesas oramentrias. Por sua caracterstica de municpio industrial, prevalecem no municpio aquelas receitas oriundas de tributos, sejam diretamente arrecadadas (13,59%) ou por participao em receitas federais (8,30%) e estaduais (32,89%), mas h grande representatividade nas receitas para financiamento do Sistema nico de Sade (7,22%), advindas tambm da Unio, e as receitas realizadas pela prestao de servios divisveis (7,41%). Na aplicao dos recursos oramentrios de 2007, a grande parte foi classificada como despesas correntes (87,67%), alm disso, investiu-se R$ 16.559.177,81 em obras e materiais permanentes (8,17%) e destinou-se R$ 8.432.574,63 para amortizao de dvidas (4,16%). Os gastos com pessoal consumiram 40,13% das receitas oramentrias realizadas

(FINBRA/STN, 2007).

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4.1.13 Joinville O maior municpio do Estado de Santa Catarina, em termos populacionais, localiza-se no nordeste do estado, a 180 km da capital. Com uma populao estimada de 487.000 habitantes, segundo a Contagem Populacional do IBGE, realizada em 2007, ocupa um territrio de 1.130,878 km, o que representa uma densidade demogrfica de 430,64 habitantes. Seu ndice de Desenvolvimento Humano tambm est entre os melhores do Brasil, com 0,857 pontos, nesse quesito ocupa a quarta melhor posio no Estado e a dcima terceira entre os municpios brasileiros. A base econmica da cidade de Joinville a indstria, seguida pelo comrcio e o turismo de eventos e negcios, concentrando, dessa forma, o maior PIB do estado. Em 2006 este PIB alcanou a cifra de R$ 10.684.128.000,00, ou seja, 11,47% do total de Santa Catarina, e a apurao de um PIB per capita de R$ 21.538,00. Como de se esperar, Joinville tem, tambm, a maior arrecadao de receitas pblicas municipais do Estado de Santa Catarina. Em 2007 arrecadou R$ 728.094.940,50 em receitas oramentrias, das quais R$ 136.592.453,80 (18,76%) referiram-se a receitas tributrias prprias, com destaque para o Imposto Sobre Servios e o Imposto Predial e Territorial Urbano. A representatividade dos recursos pela participao em receitas federais baixa, em 2007 o percentual sob as receitas totais foi de 3,84%, ou seja, o municpio recebeu da Unio R$ 27.966.064,39 por repasses dessa natureza e R$ 83.519.572,38 (11,47%) de repasse para financiamento do Sistema nico de Sade SUS. Do Estado de Santa Catarina, pela participao em receitas tributrias, Joinville recebeu R$ 186.013.820,70 (25,55%). Das demais receitas prprias, houve arrecadao de contribuies sociais e econmicas (R$ 33.430.804,52), de receitas patrimoniais (R$ 47.660.542,66), de servios (R$ 7.511.004,46), de outras receitas correntes (R$ 39.933.211,49), sobretudo aquelas oriundas de multas e juros, e por alienaes de bens (R$ 2.241.510,67). Alm disso, naquele ano, a Prefeitura de Joinville buscou R$ 16.632.764,69 (2,28%) em emprstimos (operaes de crdito) para financiamento de projetos e capitaneou R$ 15.963.753,89 (2,19%) em convnios (FINBRA/STN, 2007). A despesa oramentria declarada em 2007 somou R$ 653.757.316,60, apurando-se, assim, um supervit na execuo oramentria no valor de R$ 74.337.623,90. Os gastos com pessoal ativo e inativo consumiram 39,50% das receitas efetivamente arrecadadas, atingindo o montante de R$ 287.587.355,70. Quanto s demais despesas, o municpio de Joinville gastou,

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naquele ano, R$ 11.041.879,30 (1,69%) com juros e encargos da dvida pblica, amortizou R$ 16.772.404,52 (2,57%) da dvida pblica, aplicou R$ 66.680.146,00 (10,20%) para investimentos e inverses financeiras e o restante destinou para a cobertura de outras despesas de correntes. Considera-se que, proporcionalmente, os investimentos efetuados pela administrao pblica de Joinville em 2007 foram baixos, pois, alm do alto montante arrecadado, com vrias origens de recursos oramentrias, o supervit apurado foi superior ao valor efetivamente investido pelo municpio.

4.1.14 Lages Localizada no planalto serrano de Santa Catarina, a 210 km de Florianpolis, Lages a cidade catarinense com maior extenso territorial, ocupando 2.644,313 km (IBGE, 2002). Porm, em nmero de habitantes, Lages ocupa a oitava posio entre os municpios mais populosos do Estado, registrando 157.682 habitantes pelo Censo Demogrfico do IBGE (2007) realizado em 2000 e 161.583 habitantes segundo a Contagem Populacional realizada pelo mesmo instituto de pesquisa em 2007, demonstrando uma baixa taxa de crescimento populacional. No que se refere ao IDH-M deste municpio, em 1991 o municpio classifica-se como municpio com mdio desenvolvimento humano, com 0,731, passando para 0,813, junto aos municpios classificados como alto desenvolvimento humano. Fundado em 1776, as principais atividades econmicas do municpio so a agricultura, a pecuria e o turismo rural, possuindo o maior rebanho bovino de Santa Catarina (LAGES, 2009). O PIB do municpio, apurado para 2006, foi de R$ 1.975.183.000,00 e o PIB per capita atingiu R$ 11.730,00, superiores em mais de 10% em relao a 2005. Segundo o FINBRA/STN (2007), em 2007 o municpio arrecadou R$ 182.305.391,00 em receitas oramentrias, das quais, 11,29% relacionam-se a receitas oriundas de tributos diretamente arrecadados pelo municpio, 15,43% pela participao legal em tributos arrecadados pela Unio, 13,54% devido ao repasse da Unio para financiamento do SUS, 25,15% na participao legal de tributos estaduais, 2,74% por convnios firmados com outros entes federados, entre outros esforos de arrecadao, com destaque para as receitas provenientes de servios prestados que contriburam em 9,36% com a receita oramentria total.

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No que tange s despesas oramentrias, Lages comprometeu, em 2007, R$ 183.436.155,70, apresentando um dficit na execuo oramentria no montante de R$ 1.130.764,70. Do total de despesas declarado, R$ 157.051.183,50 (85,62%) cobriram despesas correntes, sendo R$ 63.742.805,63 (34,75%) destinados a despesas com pessoal e encargos, e o restante aplicou-se em obras e materiais permanentes (12,74%) e na amortizao de dvidas (1,64%).

4.1.15 Palhoa Na regio da Grande Florianpolis, litoral catarinense, encontra-se o municpio de Palhoa que ocupa 394,662 km. Em 2000 sua populao era de 102.742 habitantes, porm esse nmero cresceu consideravelmente em 2007, passando para 122.471 habitantes, o que representa um crescimento populacional de aproximadamente 20% (IBGE, 2009). Alm do acelerado crescimento populacional, o ndice de Desenvolvimento Humano do municpio de Palhoa obteve melhora significativa, no qual, segundo o PNUD/ONU (2009), o ndice do municpio obtido em 1991 era de 0,742 pontos, passando, no levantamento efetuado no ano 2000, para um ndice de 0,816 pontos. A economia de Palhoa baseia-se, principalmente, na agricultura e na pesca, com destaque para a produo de crustceos, mas, nos ltimos anos, algumas empresas vm procurando a cidade para se instalar. Com isso, em 2006 o municpio apresentou um crescimento econmico de 39,33%, passando de um Produto Interno Bruto de R$ 719.013.000,00, em 2005, para R$ 1.001.782.000,00 em 2006, e o PIB per capita passou de R$ 5.787,00 para R$ 7.820,00 no mesmo ano. Quanto s finanas municipais, o sistema FINBRA/STN (2007) demonstra que, em 2007, Palhoa arrecadou R$ 96.952.509,97 e aplicou R$ 88.224.397,17 oramentariamente, ou seja, apurou um supervit na execuo oramentria no montante de R$ 8.728.112,80. As receitas oramentrias arrecadadas em 2007 dividiram-se, principalmente, em: (1) receitas tributrias de competncia municipal (19,02%); (2) repartio de receitas tributrias da Unio (20,19%); (3) participao na receita tributria do Estado de Santa Catarina (13,44%); (4) outros repasses efetuados pela Unio por imposio legal (9,23%); (5) contribuies sociais e econmicas (7,51%); (6) receitas patrimoniais (2,96%); (7) receitas por servios prestados (4,28%); (8) outras receitas correntes (5,46%); (9) alienaes de bens (3,36%); (10) transferncias de capital da Unio e do Estado (4,57%).

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Naquele ano de 2007, os gastos com pessoal do municpio de Palhoa atingiram R$ 43.685.420,49, ou seja, consumiram 45,06% das receitas realizadas. Os investimentos em obras e materiais permanentes totalizaram R$ 6.844.302,12 e destinaram-se R$ 2.782.741,50 para amortizao de dvidas do municpio de Palhoa, e o restante foi aplicado em despesas de custeio para desenvolvimento de atividades da administrao pblica municipal.

4.1.16 Rio do Sul A cidade de Rio do Sul est localizada no Alto Vale do Itaja, no noroeste catarinense, a 186 km de distncia da capital do Estado. Com 56.919, habitantes segundo a Contagem Populacional do IBGE realizada em 2007, o que equivale a um crescimento populacional de 10,20% em relao ao Censo Demogrfico de 2000 (51.650 habitantes). Emancipada do municpio de Blumenau apenas em 1930, com uma rea territorial de 258,401 km, Rio do Sul possui uma economia bem diversificada, na qual, segundo Santa Catarina (2009), sede de indstrias de manufaturados de madeira, vesturio, produtos metalmecnicos, eletrnicos, gneros alimentcios, entre outros. Em 2006 o PIB de Rio do Sul alcanou R$ 1.053.287.000,00, apresentando um crescimento de 9,73% em comparao ao ano anterior, enquanto o PIB per capita, tambm com alta, foi apurado em R$ 18.788,00. Por sua vez, o ndice de Desenvolvimento Humano do Municpio, em 2000, apresentava-se com 0,827 (PNUD/ONU, 2009). As receitas oramentrias de Rio do Sul, em 2007, totalizaram R$ 87.939.888,06, montante superior ou semelhante aquele de municpios com maior nmero de habitantes, nessa comparao citam-se os municpios de Concrdia (67.257 habitantes), Tubaro (92.569 habitantes) e Palhoa (122.471 habitantes). Desse total de receitas oramentrias, apresentaram-se, como mais representativas, as receitas tributrias com R$ 45.050.507,31 (51,23%), somadas as receitas diretamente arrecadadas com as transferncias legais pela participao do municpio em tributos federais e estaduais, as receitas pela transferncia da Unio para financiamento do Sistema nico de Sade, com R$ 16.513.162,40 (18,78%), e as transferncias de capital oriundas de convnios firmados com o Estado de Santa Catarina, no valor de R$ 7.943.418,81 (9,03%) (FINBRA/STN, 2007). O municpio de Rio do Sul comprometeu 93,74% das receitas oramentrias arrecadadas em 2007, apurando um supervit na execuo oramentria de R$ 5.506.086,60. As despesas de pessoal ativo e inativo totalizaram R$ 30.021.014,83, as demais despesas

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correntes atingiram o montante de R$ 38.415.306,40 e as despesas de capital somaram R$ 13.997.480,23, sendo apenas R$ 1.090.245,04 destinados para amortizao de dvidas. Logo, apesar de um municpio relativamente menor do que outros pesquisados, Rio do Sul possui uma economia consistente e, conseqentemente, uma boa arrecadao de receitas pblicas, o que lhe possibilita efetuar investimentos no municpio.

4.1.17 So Bento do Sul No planalto norte catarinense, a 259 km de distncia de Florianpolis, localiza-se So Bento do Sul. Com uma rea territorial de 495,578 km, o municpio agregava 65.437 habitantes no ano de 2000, passando para 72.548 habitantes em 2007, conforme demonstram pesquisas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas - IBGE (2009). O municpio de So Bento do Sul tem como base de sua economia a indstria moveleira, estando classificado como primeiro plo exportador de mveis do Brasil e quarto maior exportador catarinense (SO BENTO DO SUL, 2009). Em 2006 seu PIB total somou R$ 1.248.718.000,00 e o PIB per capita era de R$ 16.301,00. E, no que tange ao desenvolvimento humano, o municpio apresenta um alto desenvolvimento, com 0,838 pontos (PNUD/ONU, 2009). Dcimo quarto maior municpio catarinense em termos populacionais, segundo o FINBRA/STN (2007), So Bento do Sul apresentou em 2007 a dcima primeira melhor arrecadao oramentria do estado, com R$ 117.152.687,80 em receitas. Sendo este um municpio industrial, os tributos demonstram grande contribuio para formao das receitas pblicas municipais, nos quais, em 2007, arrecadou R$ 19.150.627,10 (16,35%) em receitas tributrias prprias, R$ 13.889.310,47 (11,86%) como receitas pela participao em tributos de competncia da Unio e R$ 30.385.512,28 (25,94%) pela participao em tributos cobrados pelo Estado de Santa Catarina. Mas, alm dessas, ao analisar a arrecadao de So Bento do Sul em 2007, verificou-se que as receitas com contribuies sociais e econmicas (R$ 10.654.294,62), as patrimoniais (R$ 6.939.529,00) e de servios (R$ 7.824.638,69) so bem expressivas. Houve, ainda, naquele exerccio, o recebimento de R$ 6.160.155,25 por assinatura de contrato de operao de crdito. Desses valores arrecadados como receitas oramentrias, o municpio consumiu R$ 106.337.128,20, ou seja, So Bento do Sul apresentou, em 2007, um supervit oramentrio de 9,23% de sua arrecadao. As despesas com pessoal dos Poderes Executivo e Legislativo

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somaram, naquele ano, R$ 47.921.380,13 e os investimentos em obras e materiais permanentes atingiram R$ 18.321.667,18, representando uma boa proporo de investimentos realizados se comparadas s execues oramentrias dos demais municpios catarinenses.

4.1.18 So Jos O municpio de So Jos pertence regio da Grande Florianpolis, no litoral catarinense, fazendo divisa com a capital catarinense. Com populao de 196.887 habitantes (IBGE, 2007) e rea territorial de 113,171 km, So Jos possua, em 2007, uma densidade demogrfica de 1.739,73 habitantes, uma das maiores concentraes populacionais do estado, atrs apenas do municpio de Balnerio Cambori. Mesmo com essa concentrao de pessoas, So Jos apresentava, em 2000, segundo o PNUD/ONU (2009), o dcimo melhor ndice de Desenvolvimento Humano entre os municpios catarinenses e o trigsimo segundo melhor do Brasil, com 0,849 pontos. Com sua base econmica bem diversificada, destacando-se a indstria, o comrcio, a prestao de servios, a pesca artesanal e a maricultura, So Jos apurou, em 2006, um Produto Interno Bruto de R$ 2.920.832.000,00, apresentando-se como a stima economia do estado. Alm disso, apurou-se um PIB per capita de R$ 14.524,00, crescendo 9,52% em relao ao ano anterior. Quanto s finanas municipais, entende-se que o municpio de So Jos utiliza pouco o seu potencial, pois, apesar de ser o quarto municpio mais populoso do estado e a stima economia, So Jos apresentou-se, em 2007, como o nono municpio em arrecadao oramentria, totalizando apenas R$ 186.881.789,60 em receitas. Segundo dados coletados no FINFRA/STN (2007), do total das receitas realizadas em 2007, R$ 40.827.570,81 (21,85%) foram oriundos de receitas tributrias diretamente arrecadadas, R$ 28.591.777,83 (15,30%) recebidas da Unio como participao em tributos federais, R$ 49.827.822,45 (26,66%) por participao em receitas estaduais, R$ 9.103.505,67 (4,87%) como transferncia da Unio para financiamento do SUS e R$ 4.384.121,91 (2,35%) por operaes de crdito contratadas. As despesas oramentrias de 2007, declaradas pelo municpio de So Jos, atingiram R$ 186.627.862,80, das quais 47,97% referiram-se a gastos com pessoal ativo e inativo, 1,21% para juros e encargos da dvida, 35,29% classificadas como outras despesas correntes, 13,22% como investimentos e 2,30% na amortizao de dvidas assumidas no passado.

111

Com base na anlise da execuo oramentria de So Jos, realizada em 2007, verificam-se poucos esforos da administrao pblica municipal para obteno de receitas de outras fontes de recursos, fazendo com o que municpio contraia dvidas para realizao de investimentos.

4.1.19 Tubaro Desmembrado de Laguna em 1870, no sul do Estado de Santa Catarina, a 133 km de distncia da capital, o municpio de Tubaro ocupa 300,273 km de extenso territorial entre a serra e o litoral. Em 2007, segundo a Contagem Populacional efetuada pelo IBGE (2009), contava com uma populao de 92.569 habitantes, um crescimento relativamente baixo, pois em 2000 o Censo realizado pelo mesmo instituto, identificou 88.460 habitantes. Tubaro destaca-se na agricultura, na pecuria, no setor de servios, principalmente no turismo e edies e impresses grficas, mas tambm o segundo centro comercial do sul catarinense, sobretudo na rea de cermica. Em 2006, o PIB do municpio atingiu R$ 1.219.044.000,00, acrscimo de 9,68% ao compar-lo com 2005, enquanto isso seu PIB per capita passou de R$ 11.788,00 em 2005, para R$ 12.786,00 em 2006. Enquanto isso, seu IDH-M corresponde a 0,842 pontos (PNUD/ONU, 2009). A arrecadao oramentria do municpio de Tubaro no muito expressiva, inferior a de alguns municpios menores ou com a mesma proporo de habitantes. Em 2007, essas receitas totalizaram R$ 85.383.479,71, das quais 66,21% so oriundas da repartio tributria (municipal, estadual e federal), 6,71% por repasses ao Sistema nico de Sade e 14,56% referente a servios, sendo esta receita de servios a mais expressiva do municpio. Observa-se, ainda, que os valores recebidos como transferncias voluntrias (convnios e afins) foram quase nulos naquele exerccio (FINBRA/STN, 2007). Por sua vez, as despesas oramentrias de Tubaro, relativas ao ano de 2007, atingiram o montante de R$ 84.996.371,92, fazendo com que o resultado da execuo oramentria do municpio, apurado no final daquele ano, fosse superavitrio em R$ 387.107,79. Foram consumidos R$ 34.729.262,24 (40,86%) em despesas com pessoal e encargos e R$ 7.354.347,10 (8,65%) classificados como investimentos pblicos municipais. Verifica-se, aqui tambm, que o municpio de Tubaro tem poucas opes para obteno de receitas pblicas e o volume de investimentos realizados em 2007, proporcionalmente, bem abaixo dos investimentos realizados pela maioria dos municpios catarinenses pesquisados.

Municpio

Localizao

Joinville

Nordeste

Florianpolis

Litoral Capital do Estado

Blumenau

Nordeste

So Jos

Litoral

Cricima

Sul

Lages

Planalto Serrano Litoral CentroNorte

Itaja

Chapec

Oeste

Jaragu do Sul

Norte

Principais Atividades Econmicas Indstria, Comrcio e Turismo de Eventos e Negcios Servios e Comrcio, principalmente Turismo e Tecnologia Indstria, Comrcio e Turismo Indstria, Comrcio, Servios, Pesca e Maricultura Indstria e Explorao Carbonfera Agricultura, Pecuria e Turismo Rural Porto, Comrcio de Combustvel e Pesca Indstria Alimentcia, Agropecuria Indstria e Comrcio

Extenso Territorial 1.130,878 km

Populao 2000 (habitantes) 429.604

Populao 2007 (habitantes) 487.003

PIB 2006 (em reais) 10.684.128.00 0

IDH-M (2000) 0,857

Receitas Arrecadadas 2007 (em reais) 728.094.940,50

Despesas Executadas 2007 (em reais) 653.757.316,60

433,317 km

342.315

396.723

6.588.652.000

0,875

599.040.843,10

592.025.212,30

519,837 km

261.808

292.972

6.045.059.000

0,855

483.409.564,60

450.928.677,30

113,171 km

173.559

196.887

2.920.832.000

0,849

186.881.789,60

186.627.862,80

235,628 km

170.420

185.506

2.366.248.000

0,822

200.650.940,10

191.903.143,40

2.644,313 km

157.682

161.583

1.975.183.000

0,813

182.305.391,00

183.436.155,70

289,255 km

147.494

163.218

6.481.926.000

0,825

404.195.515,90

389.193.159,70

624,308 km

146.967

164.803

3.044.657.000

0,848

224.826.03830

218.646.161,30

532,590 km

108.489

129.973

2.978.318.000

0,850

232.198.350,90

202.641.005,80

Quadro 9 Descrio dos municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, segundo o Censo IBGE de 2000.

113 Continuao
Palhoa Tubaro Litoral Litoral Sul Agricultura e Pesca Agricultura, Pecuria, Servios e Comrcio Indstria, Comrcio e Turismo Religioso Turismo Indstria Moveleira Agropecuria, Indstria e Comrcio Agroindstria. Tecnologia e Servios Servios, Indstria e Agropecuria Indstria Madeireira, Agricultura e Comrcio Indstria 394,662 km 300,273 km 102.742 88.460 122.471 92.569 1.001.782.000 1.219.044.000 0,816 0,842 96.952.509,97 85.383.479,71 88.224.397,17 84.996.371,92

Brusque

Nordeste

283,445 km

76.058

94.962

1.892.973.000

0,842

112.103.205,60

109.846.788,40

Balnerio Camboru So Bento do Sul Caador

Litoral CentroNorte Planalto Norte Meio Oeste

46,489 km 495,578 km 981,901 km

73.455 65.437 63.322

94.344 72.548 67.556

1.133.267.000 1.248.718.000 1.117.828.000

0,867 0,838 0,793

253.312.188,70 117.152.687,80 76.102.747,02

222.581.140,70 106.337.128,20 69.853.283,90

Concrdia

Meio Oeste

797,260 km

63.058

67.249

1.217.533.000

0,849

89.152.950,17

80.644.948,06

Ararangu

Extremo Sul

303,799 km

54.706

57.119

544.166.000

0,814

47.647.992,28

47.318.505,71

Canoinhas

Planalto Norte

1.144,837 km

51.631

52.677

642.912.000

0,780

48.681.952,46

48.550.734,88

Rio do Sul

Noroeste

258,401 km

51.650

56.919

1.053.287.000

0,827

87.939.888,06

82.433.801,46

Quadro 9 Descrio dos municpios catarinenses com mais de 50.000 habitantes, segundo o Censo IBGE de 2000.
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados secundrios.

Com base nas informaes apresentadas para descrio dos municpios que compem a amostra intencional da presente pesquisa, o Quadro 9, rene as principais informaes municipais, possibilitando a comparao entre os municpios visitados. Porm, ressalta-se que no objetivo deste trabalho a comparao entre as caractersticas dos municpio e a organizao, estrutura e atuao dos rgos centrais de controle interno.

4.2

ORGANIZAO DOS RGOS CENTRAIS DE CONTROLE INTERNO NOS MUNICIPIOS CATARINENSES COM MAIS DE 50.000 HABITANTES Conforme descrito na metodologia, no decorrer do ano de 2008 foram visitados os

rgos centrais de controle interno das prefeituras municipais que compem a amostra intencional da presente pesquisa, para realizao de entrevistas semi-estruturadas com os responsveis por esses rgos. As entrevistas foram divididas em blocos buscando-se identificar a organizao do rgo de controle interno, o mbito de sua atuao, a interao desse rgo com a estrutura do Poder Executivo municipal, com o Poder Legislativo e com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, rgo de controle externo dos municpios catarinenses, e as atividades desenvolvidas pelo controle interno para o cumprimento de suas competncias. Nesse bloco demonstra-se, portanto, como os rgos centrais de controle interno, dos dezessete municpios catarinenses visitados, encontravam-se organizados quando da realizao das entrevistas, tanto no que se refere abrangncia de sua atuao quanto estrutura de pessoal existente. Para tanto, inicialmente, identificou-se a nomenclatura dada ao rgo central de controle interno de cada prefeitura, onde, como demonstrado no Grfico 1, cinco municpios visitados o denominavam de Controladoria" (Balnerio Cambori, Florianpolis, Jaragu do Sul, Joinville e Tubaro), representando 29% do total da amostra, e o mesmo nmero de municpios (Blumenau, Canoinhas, Cricima, Palhoa e Rio do Sul) tratavam-no como Departamento, Diretoria ou Unidade de Controle Interno.

115

6% 6%

6% 29%

Controladoria Controle Interno (Departamento, Diretoria, Unidade)

12%

Coodernadoria do Sistema de Controle Interno Controle Interno e Auditoria 12% Auditoria Geral 29% Coordenadoria da Moralidade Administrativa Secretaria de Controle Interno, Tecnologia e Qualidade

Grfico 1 Nomenclatura dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

Nos demais casos, h uma disperso no que se refere a essa denominao do rgo de controle interno municipal. Nas excees destacam-se os municpios de: (i) Concrdia, que nomeou o rgo central de controle interno como Auditoria Geral; (ii) Itaja, denominando-o de Coordenadoria da Moralidade Administrativa; e (iii) So Bento do Sul, que, em sua estrutura administrativa, formalizou uma Secretaria Municipal para responder tanto pelo Controle Interno como pelas reas de Tecnologia e Qualidade. Nos municpios de Chapec e Caador a nomenclatura era Coordenadoria do Sistema de Controle Interno, e as prefeituras de Lages e So Jos o denominavam de Controle Interno e Auditoria. Esse levantamento sobre a nomenclatura dada aos rgos de controle pesquisados demonstra a existncia de conflitos ou interpretaes equivocadas entre os conceitos e entendimentos do que vem a ser rgos de Controladoria, Controle Interno e Auditoria Interna, pois, como abordado anteriormente, esses rgos tm abrangncia e competncias distintas. Defende-se que uma Controladoria exerce a coordenao, a direo o

acompanhamento da organizao como um todo, atuando sobre todos os subsistemas de uma organizao, alm do subsistema de gesto que engloba a coordenao do Controle Interno. Inclusive, essa interface abordada na Figura 1, demonstrando, ainda, que ao Controle Interno cabe acompanhar, fiscalizar e avaliar os processos de planejamento, execuo e o prprio controle, sem necessariamente coordenar os dois primeiros processos. Logo, o Controle Interno atua de maneira prvia, concomitante e subseqente.

116

Por sua vez, entende-se que a Auditoria Interna uma atividade do Controle Interno, exercendo o monitoramento sobre o funcionamento adequado do prprio controle, porm no deve ser a nica atividade desenvolvida pelo controle. Sendo assim, a Auditoria atua como controle subseqente, apurando inconformidades e anormalidades aps sua ocorrncia, a fim de corrigi-las e prevenir sua repetio no futuro. Verificadas essas nomenclaturas dos rgos, identificaram-se, nas entrevistas, complementando-se com a anlise das normas municipais que regulamentam o funcionamento dos rgos centrais de controle internos das prefeituras pesquisadas, algumas subdivises em coordenadorias, diretorias, departamentos ou subcontroladorias. O Quadro 10 demonstra essas subdivises e as leis que as regulamentam, em vigor quando da realizao das entrevistas.
Municpio Balnerio Cambori Blumenau rgo Central de Controle Interno Controladoria Geral Diretoria de Controle Interno Subdivises Sem Subdiviso 1) Assessoria de Acompanhamento Contbil; 2) Assessoria de Fiscalizao Oramentria. Sem Subdiviso Normas Municipais Lei n. 2.412/2004. Lei Complementar n. 437/2003, alterada pelas Leis Complementares n. 505/2005 e 648/2007. Lei n. 2.002/2003, alterada pela Lei n. 2.128/2004. Lei Complementar n. 002/2003 Lei Complementar n. 196/2003

Caador

Canoinhas Chapec

Concrdia

Coordenadoria do Sistema de Controle Interno Departamento de Controle Interno Coordenadoria Geral do Sistema de Controle Interno Auditoria Geral

Sem Subdiviso Sem Subdiviso

Sem Subdiviso

Cricima Florianpolis

Departamento de Controle Interno Controladoria Geral

Sem Subdiviso 1) Subcontroladoria de Fiscalizao Financeira, Contbil e Oramentria; 2) Subcontroladoria de Auditoria; 3) Subcontroladoria Jurdica; 4) Subcontroladoria de Gerncia de Unidade Gestora - E-Sfinge; 5) Ouvidoria; 6) Corregedoria. 1) Diretoria de Controle Interno; 2) Diretoria de Auditoria; 3) Diretoria de Ouvidoria; 4) Gerncia da Praa do Cidado. 1) Coordenadoria de Controle (rgo de execuo); 2) Sub-Coordenadoria de Controle (rgo de apoio). 1) Coordenadoria de Atos Administrativos; 2) Coordenadoria Contbil e Financeira.

Lei Complementar n. 199/2001, alterada pela Lei Complementar n. 319/2003. Lei n. 4.250/2001. Lei n. 7.626/2008.

Itaja

Coordenadoria Moralidade Administrativa

da

Jaragu Sul

do

Controladoria Geral do Municpio

Lei Complementar n. 056/2005, alterada pelas Leis Complementares n. 058/2005 e n. 137/2008. Lei n. 3.974/2005.

Joinville

Controladoria Geral

Lei n. 5.045/2004, alterada pela Lei n. 5.387/2005.

117

Continuao
Lages Palhoa Rio do Sul Auditoria e Controle Interno Diretoria de Controle Interno Departamento de Controle Interno Secretaria de Controle Interno, Tecnologia e Qualidade Sem Subdivises. Sem Subdivises. Sem Subdivises. Lei Complementar n. 212/2003 Lei n. 1.543/2003, alterada pela Lei Complementar n. 056/2007 Lei Complementar n. 102/2003, alterada pela Lei Complementar n. 125/2004. Lei n. 075/2001, alterada pelas Leis n. 1.248/2005 e n. 1.497/2006.

So Bento do Sul

So Jos

Chefia de Controle Interno e Auditoria Controladoria Geral

1) Departamento de Qualidade, Treinamento e Inovao Administrativa; 2) Departamento de Tratamento da Informao e Inovao Tecnolgica; 3) Departamento de Controle Interno; 4) Ouvidoria. Sem Subdivises.

Tubaro

1) Subcontroladoria de Fiscalizao Financeira, Contbil e Oramentria; 2) Subcontroladoria de Avaliao de Gesto.

Lei n. 4.105/2003, alterada pela Lei n. 4.205/2004 e Lei Complementar n. 014/2004. Lei Complementar n. 007/2005

Quadro 10 Subdivises dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios e secundrios

Visualiza-se coerncia nas subdivises apresentadas para os rgos de controle de alguns municpios, pois em quatro deles o controle interno exercido por rgos denominados de Controladoria, portanto com funes que supostamente deveriam ter maior abrangncia. Em outros dois casos, Itaja e So Bento do Sul, as funes so exercidas por Coordenadoria e Secretaria respectivamente, com responsabilidades especficas, porm amplas, e que lidam com diferentes usurios, internos e externos. No municpio de Blumenau, as subdivises do rgo central de controle interno, Assessoria de Acompanhamento Contbil e Assessoria de Fiscalizao Oramentria, caracterizam-se como funes constitucionais do rgo de controle interno da administrao pblica, logo tambm so coerentes, porm, alm dessas, lembra-se que existem outras funes inerentes que devem ser desenvolvidas no rgo de controle e que devam ser supridas por estas coordenadorias ou pela coordenao geral. Outro ponto levantado na entrevista trata-se da vinculao do rgo central de controle interno na estrutura da Prefeitura Municipal. Verificou-se que na grande maioria dos municpios pesquisados (89%), em 2008, o Controle Interno vinculava-se ao Chefe do Poder Executivo, ou seja, compunha a estrutura do Gabinete do Prefeito ou possua status de secretaria municipal.

118

Secretaria da Fazenda 11%

Chefe do Poder Executivo 89%

Grfico 2 Vinculao dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008.
Fonte: Elaborado pela autora partir de dados primrios.

Apenas nos municpios de Cricima e Palhoa os rgos centrais de controle interno encontravam-se na estrutura da Secretaria Municipal de Fazenda, o que se entende ser incoerente com a competncia atribuda ao controle interno municipal pela Constituio Federal, por outras legislaes em vigor que tratam sobre a matria e, ainda, perante a literatura acadmica pesquisada, todas abordadas anteriormente. Ressalva-se, porm, que no municpio de Joinville, mesmo compondo a estrutura do Gabinete do Prefeito, a superviso efetiva da Controladoria Geral estava a encargo do Secretrio de Planejamento, Oramento e Gesto, e no municpio de Canoinhas o rgo central de controle interno relaciona-se diretamente com o Secretrio Municipal da Administrao, o que tambm representa uma subordinao e dependncia dentro da estrutura do Poder Executivo local, alm daquela subordinao direta ao prefeito. Mas entende-se que na maioria dos casos pesquisados a vinculao ao Chefe do Poder Executivo esteja correta, pois, para cumprir suas funes, acompanhando, fixando medidas e fiscalizando preventivamente o processo de gesto no mbito de toda a organizao, o rgo central de controle interno deve estar no cerne do comando, para que possa transmitir informaes diretamente ao prefeito a fim de suprir as decises centrais. Contribuindo para esse entendimento, ao analisar a abrangncia da atuao desses rgos de controle, verificou-se que exatamente nas duas prefeituras em que a central do controle interno no estava vinculada diretamente ao Chefe do Poder Executivo, Cricima e Palhoa, esses rgos possuam autonomia para atuar somente na administrao direta do Poder Executivo. Enquanto isso, nos demais municpios pesquisados, como se demonstra no

119

Grfico 3, o rgo de controle interno atuava com mais abrangncia, envolvendo todo o Poder Executivo e, em alguns casos, com integrao ao Poder Legislativo.

8 7

2 Poderes Executivo e Legislativo Poder Executivo (Administrao Direta e Indireta)

Poder Executivo Somente Administrao

Grfico 3 Unidades de atuao dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

Os entrevistados dos municpios de Blumenau, Canoinhas, Chapec, Joinville, Lages, So Jos e Tubaro expressaram que o rgo central de controle interno possuam competncia de atuao em todos os rgos e entidades da administrao direta e indireta vinculadas ao Poder Executivo, enquanto nos municpios de Balnerio Cambori, Caador, Concrdia, Florianpolis, Itaja, Jaragu do Sul, Rio do Sul e So Bento do Sul essa possibilidade de atuao abrangia tambm a integrao com o Poder Legislativo. Considera-se, portanto, que apenas esses oito ltimos municpios (47%) estariam observando o artigo 74 da Carta Magna de 1988, que, como demonstrado, estipula a implantao, a manuteno e o funcionamento do sistema de controle interno de todos os Poderes de cada ente federado de forma integrada. Ainda sobre a rea de atuao do rgo de controle interno municipal, os responsveis pelo rgo central de Blumenau, Concrdia e Florianpolis manifestaram sua atuao na fiscalizao de contratos firmados com permissionrios e concessionrios de servios pblicos. Enquanto isso, nos municpios de Balnerio Cambori, Itaja, Jaragu do Sul, Joinville, Rio do Sul e So Bento do Sul os entrevistados expuseram que o rgo de controle interno abrange todos aqueles que recebem recursos pblicos, seja por convnios, subvenes ou instrumentos congneres, inclusive, nos municpios de Itaja e So Bento do Sul manifestaram-se que ocorriam visitas aos conveniados e verificao in loco sobre a utilizao dos recursos pblicos repassados.

120

No que se refere ao pessoal envolvido no controle interno, primeiramente verificou-se a estrutura do rgo central de controle, porm identificou-se que em algumas prefeituras, alm do pessoal lotado no rgo central, existiam agentes atuando de forma descentralizada em outros rgos e entidades da administrao municipal. Logo, o Grfico 4 demonstra a distribuio de pessoal do rgo central de controle interno de forma escalonada.
Mais de 10 Pessoas = 6%

01 Pessoa = 6% 02 Pessoas =12% Rio do Sul Canoinhas e Concrdia Caador, Chapec, Cricima, Palhoa e Tubaro Balnerio Cambori, Blumenau e So Jos

De 05 a 10 Pessoas = 29% 03 Pessoas = 29%

04 Pessoas =18%

Itaja, Jaragu do Sul, Joinville, Lages, So Beto do Sul Florianpolis

Grfico 4 Recursos humanos lotado nos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

Entende-se que, pela gama de atividades que devem ser exercidas pelo sistema de controle interno municipal, na maioria dos municpios pesquisados existiam poucos agentes envolvidos no processo de controle das Prefeituras. Em onze das dezessete prefeituras pesquisadas, ou seja, em 65% dos municpios, o rgo central de controle interno contava com menos de cinco colaboradores e somente a Prefeitura Municipal de Florianpolis apresentava uma estrutura com mais de dez servidores no rgo central. No municpio de Rio do Sul, que possua apenas um integrante no rgo central de controle, e nos municpios de Canoinhas e Concrdia, onde alm do chefe do setor existia apenas mais um colaborador, a situao apresenta-se como ainda mais delicada. Quanto aos municpios cujo rgo de controle interno denominava-se Controladoria, quando realizadas as entrevistas em 2008, demonstra-se que Tubaro possua trs colaboradores, Balnerio Cambori contava com quatro servidores, Joinville possua seis, Jaragu do Sul tinha oito e Florianpolis possua vinte e quatro servidores em sua estrutura central de controle interno, assinalando-se uma disparidade considervel entre os municpios pesquisados e supem-se, novamente, a existncia de entendimentos distintos e equivocados do que venha a ser Controladoria e Controle Interno.

121

Conforme comentado, em algumas prefeituras o rgo central de controle interno contava com agentes atuando de maneira descentralizada para o desenvolvimento de atividades especficas em diversos rgos e entidades da administrao pblica. Essas unidades descentralizadas recebiam nomenclaturas e responsabilidades distintas. O Quadro 11 demonstra essa distribuio de agentes em unidades do Poder Executivo Municipal.
Municpio Balnerio Cambori Agentes de Controle Interno do Poder Executivo Municipal Administrao Direta Administrao Indireta Contabilistas responsabilizam-se pelo envio Contabilistas responsabilizam-se pelo envio de informaes por meio do sistema de informaes por meio do sistema informatizado do Tribunal de Contas (einformatizado do Tribunal de Contas (eSfinge). Sfinge). Controladores Setoriais Controladores Setoriais No No Servidores responsveis pelo envio de No informaes ao rgo Central de Controle Interno, nomeados por meio de Portaria. No No Controladores Setoriais Controladores Setoriais No No No No Controladores para envio de informaes por Controladores para envio de informaes por meio de sistema informatizado do Tribunal meio de Sistema Informatizado do Tribunal de Contas do Estado, sobre obras (e-Sfinge de Contas do Estado, sobre obras (e-Sfinge Obras). Obras) Nomeao de Servidor Especfico por meio Nomeao de Servidor Especfico por meio de Portaria. de Portaria. 01 Agente de Controle Interno na Secretaria No da Educao. Agentes de planejamento e controle interno Agentes de planejamento e controle interno Em fase de formao. Em fase de formao. No No No No Representantes do Controle Interno, Representantes do Controle Interno, nomeados por meio de Decreto. nomeados por meio de Decreto. Controladores Internos Controladores Internos Contabilistas responsabilizam-se pelo envio Contabilistas responsabilizam-se pelo envio de informaes por meio do sistema de informaes por meio do sistema informatizado do Tribunal de Contas (einformatizado do Tribunal de Contas (eSfinge). Sfinge). No No

Blumenau Caador Canoinhas

Chapec Concrdia Cricima Florianpolis Itaja

Jaragu do Sul Joinville Lages Palhoa Rio do Sul So Bento do Sul So Jos

Tubaro

Quadro 11 Agentes de controle interno em unidades descentralizadas das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008.
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios e secundrios.

Como pode ser verificado, em grande parte dos municpios pesquisados no existiam agentes de controle interno atuando diretamente nos diversos rgos e entidades, e quando da existncia, os responsveis pelos rgos centrais de controle declararam que, em alguns casos, a atuao do agente limitava-se ao envio de informaes ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina por meio de sistemas informatizados utilizados para acompanhamento dos atos por aquele rgo de controle externo.

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Inclusive, nos municpios de Balnerio Cambori e So Jos, os entrevistados expuseram que os contabilistas setoriais eram responsveis pelo envio dessas informaes ao Tribunal de Contas e no municpio de Itaja houve a indicao de controladores setoriais para enviar informaes especificamente sobre as obras executadas em cada unidade operacional da prefeitura, sendo estes considerados agentes de controle interno com essa nica atribuio reconhecida como tal. Esclarece-se, ainda, que nas prefeituras de Rio do Sul, Concrdia e Canoinhas que possuam apenas um ou dois colaboradores lotados no rgo central de controle interno, a situao de falta de pessoal minimizada sobremaneira com a adoo, nos trs municpios, de agentes de controle atuando em rgos e/ou entidades da administrao municipal, pois, segundo relataram os entrevistados desses municpios, os controladores setoriais ou representantes do controle interno atuavam na emisso de informaes mensais aos rgos centrais de controle interno, aos quais estavam vinculados, acompanhando situaes e desenvolvendo atividades requeridas pela central do sistema. Essa situao foi relatada de maneira semelhante no municpio de Blumenau e So Bento do Sul. Visualiza-se, portanto, que nos cinco municpios supracitados, apesar de poucos agentes no rgo central do sistema, havia uma estrutura de controle espalhada nas referidas prefeituras. Mas, embora haja a descentralizao de algumas poucas atividades, entende-se que a estrutura de servidores e colaboradores de todos os rgos centrais de controle interno pesquisados, considerando a abrangncia de sua atuao demonstrada no Grfico 3, consideravelmente pequena, dadas as competncias inerentes a estes rgos, nas quais tratamse a seguir. Logo, verifica-se que, em alguns municpios, a existncia de rgos centrais de controle interno se d to somente para atender a exigncia legal de sua existncia, porm no h condies de atender as funes estabelecidas. No que se refere ao vnculo empregatcio das pessoas lotadas no rgo central de controle interno, a Tabela 2 demonstra a quantidade daqueles que ocupam apenas cargo em comisso, os servidores efetivos (estando em funo de confiana ou no) e os estagirios, bem como o vnculo do chefe do controle interno com a prefeitura municipal. Cabe ressaltar que em nenhuma das prefeituras pesquisadas havia a atuao de profissionais terceirizados no rgo central de controle interno.

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Tabela 2 Vnculo dos servidores lotados nos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008, quantitativo e percentual
Municpio Balnerio Cambori Blumenau Caador Canoinhas Chapec Concrdia Cricima Florianpolis Itaja Jaragu do Sul Joinville Lages Palhoa Rio do Sul So Bento do Sul So Jos Tubaro TOTAIS Vnculo dos Servidores Lotados no Controle Interno Servidores Comissionados Estagirios Efetivos 03 75% 01 25% 00 0% 04 100% 00 0% 00 0% 03 100% 00 0% 00 0% 01 50% 00 0% 01 50% 00 0% 03 100% 00 0% 01 50% 01 50% 00 0% 02 67% 01 33% 00 0% 20 83% 04 17% 00 0% 04 57% 03 43% 00 0% 07 88% 01 12% 00 0% 05 83% 00 0% 01 17% 02 33% 03 50% 01 17% 00 0% 03 100% 00 0% 01 100% 00 0% 00 0% 04 57% 03 43% 00 0% 01 25% 03 75% 00 0% 00 0% 03 100% 00 0% 58 64,5% 29 32% 03 3,5% Vnculo do Chefe do rgo de Controle Interno Comissionado Efetivo Efetivo Efetivo Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Efetivo Comissionado Efetivo Comissionado 70,6% Comissionado 29,4% Efetivo

Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados primrios

Em Chapec, Palhoa e Tubaro o vnculo de todos servidores do rgo de controle interno era comissionado, o que pode prejudicar sobremaneira a continuidade das atividades em mandatos futuros ou at mesmo em exerccios dentro do mesmo mandato do chefe do Poder Executivo, uma vez que o cargo comissionado de livre nomeao e exonerao. Essa realidade no era muito distinta em So Jos, pois dos quatro servidores existentes, trs eram comissionados e o chefe do rgo servidor efetivo vinculado a Secretaria Municipal da Educao, exercendo, na ocasio, funo de confiana. Nos municpios de Blumenau e Caador a situao totalmente contrria, pois todos os colaboradores que estavam lotados no rgo central de controle so servidores efetivos de suas prefeituras, inclusive os responsveis por esses dois rgos de controle interno so servidores efetivos de seus municpios e, antes de ocuparem essas funes de confiana, estavam lotados em reas afins ao controle fiscalizao tributria e contabilidade, respectivamente. Em Rio do Sul o nico servidor lotado na central do sistema era o prprio chefe do controle interno da prefeitura, e este era efetivo, porm, conforme demonstrado no Quadro 11, outros servidores, tambm efetivos, exerciam a representao do controle interno de maneira descentralizada nos rgos e entidades do Poder Executivo municipal. Situao semelhante

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quela de Canoinhas, pois a chefe do sistema de controle interno era servidora efetiva e contava com um estagirio na central e com outros servidores nas unidades gestoras prestando-lhe informaes. Apesar da pouca estrutura de pessoal, considera-se que nas demais prefeituras havia uma boa diviso entre servidores efetivos e ocupantes de cargos comissionados, inclusive, em Balnerio Cambori e Jaragu do Sul o nico comissionado lotado no rgo central de controle interno era o prprio chefe da central do sistema. Esclarece-se que em todas as prefeituras a chefia de controle interno exercida por meio de um cargo em comisso, uma funo de confiana do Chefe do Poder Executivo, mas este e outros cargos podem ser ocupados tanto por servidores da prefeitura como por pessoas no integrantes do quadro efetivo do municpio. Verificou-se que em doze das dezessete prefeituras visitadas o vnculo do chefe do sistema de controle interno municipal no como servidor efetivo, portanto, esse vnculo de livre nomeao e exonerao na prefeitura. Sobre essa matria, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina TCE/SC defende:

A criao de cargo efetivo de acordo com o disposto no art. 37, inciso II da carta magna brasileira, ou a concesso de gratificao de funo, atravs de lei, a servidor efetivo j integrante do quadro, tem-se apresentado como a forma mais adequada e produtiva nos municpios onde o Sistema de Controle Interno efetivamente atuante (GOMES, 2007, p. 33).

Esse entendimento por parte do TCE/SC se d exatamente por entender que dessa forma o chefe do controle interno no necessita submeter-se a presses quanto a sua atuao. Porm, com isso visualiza-se tambm a possibilidade da contratao pela administrao pblica de profissionais habilitados, com reconhecido conhecimento na rea, onde no seria possvel designar servidores locais com essas qualificaes. Alm disso, entende-se que a pessoa designada para ocupar a chefia do sistema de controle interno, alm de conhecer a misso, os objetivos, a estrutura e a legislao concernente quela administrao pblica, deve ter acesso a alta administrao para poder supri-la de informaes e interagir nas decises, bem como, tomar iniciativas com respaldo dessa alta administrao. Logo, independente da chefia do sistema de controle do municpio ser ocupada por servidor efetivo ou por comissionado, essa pessoa deve possuir conhecimento abrangente sobre a administrao pblica, ter acesso a todos os rgos, entidades, reas e alta

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administrao do ente federado e primar pela continuidade dos servios com eficincia e eficcia. Tratando ainda do perfil das pessoas que atuavam no rgo central de controle interno das prefeituras verificou-se que, em 100% dos municpios pesquisados, existiam profissionais formados na rea contbil de nvel tcnico ou superior lotados no rgo central. Alm desses, verificou-se a atuao de profissionais com formaes superiores diversas, destacando-se os profissionais de direito, presentes em pelo menos 47% dos municpios pesquisados, e administrao, onde os entrevistados de 41% dos municpios declararam existir profissionais dessa rea em sua equipe. Mas ao verificar a formao dos chefes dos rgos de controle, constatou-se que em todos os municpios esse cargo estava sendo ocupado por pessoas com nvel superior e formao nas reas de contabilidade e/ou direito. Essa distribuio pode ser visualizada no Grfico 5 que segue abaixo.

Direito e Contabilidade 18% Contabilidade 53% Direito 29%

Grfico 5 Formao superior dos chefes dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses - ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

Portanto, predominante a formao superior em contabilidade tambm entre os chefes dos sistemas de controle interno dos municpios pesquisados, pois, conforme se demonstra no Grfico 5, em doze dos dezessete municpios pesquisados, aproximadamente 71% do total, quando das entrevistas, tal cargo estava sendo ocupado por profissionais formados em contabilidade, onde trs deles tinham tambm formao em direito. Os entrevistados tambm manifestaram que 53% daqueles que estavam ocupando o cargo de chefia eram ps-graduados. Para elucidar essas verificaes, no Quadro 12 h a formao dos chefes de controle interno dos municpios pesquisados, segundo seus cursos de graduao e ps-graduao.

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Municpio Balnerio Cambori Blumenau Caador Canoinhas Chapec Concrdia Cricima Florianpolis Itaja Jaragu do Sul Joinville Lages Palhoa Rio do Sul So Bento do Sul So Jos Tubaro

Vnculo do Chefe do rgo Central de Controle Interno Comissionado Efetivo Efetivo Efetivo Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Comissionado Efetivo Comissionado Efetivo Comissionado

Formao do Chefe do rgo Central de Controle Interno do Poder Executivo Municipal Graduao Ps-Graduao Contabilidade e Direito Administrao Pblica Contabilidade Auditoria Direito Contabilidade Contabilidade Gerencial Contabilidade Controladoria Contabilidade Contabilidade Direito Direito Pblico Direito Contabilidade Direito Direito Contabilidade Auditoria Contabilidade Contabilidade Pblica Direito, Contabilidade e Administrao Pblica Gesto de Pessoas Administrao Direito e Contabilidade Contabilidade Controladoria

Quadro 12 Vnculo e formao dos chefes dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

Como tratado anteriormente, nos municpios de Caador, Jaragu do Sul e Joinville a entrevista ocorreu com pessoas que compunham a estrutura do rgo central de controle, designadas pelos seus respectivos chefes, logo, mesmo no havendo a declarao sobre alguma formao em nvel de ps-graduao dos chefes do rgo de controle interno, no possvel afirmar se realmente esses profissionais no a possuem. Porm, com base no Quadro 12, possvel visualizar que aqueles que cursaram psgraduao a fizeram em reas afins ao controle interno ou a administrao pblica. Outro ponto que se percebe que os servidores efetivos que estavam ocupando esse cargo de chefia de controle interno, em sua maioria, eram ps-graduados. Essas observaes reforam o entendimento de que para exercer a funo de chefia do rgo de controle interno, independente do vnculo com a prefeitura, o profissional deve ter amplo conhecimento nessas duas reas: administrao pblica e seu controle. Ainda quanto ao aspecto organizacional do controle interno nos municpios, levantouse que em todos os municpios pesquisados a instituio desse rgo ocorreu apenas nessa dcada, e a maioria somente o fez a partir do ano de 2003, o que percebe-se estar relacionado com a exigncia da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, alterada pela Lei Complementar n. 246/2003, que, como j tratado, estabeleceu a obrigatoriedade de implantao do sistema de controle interno pelos municpios catarinenses at o final daquele ano.

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3 municpios

3 municpios

1 municpio 5 municpios 5 municpios

Ano de 2001

Ano de 2002

Ano de 2003

Ano de 2004

Ano de 2005

Grfico 6 Ano de implantao do sistema controle interno nas maiores prefeituras catarinenses
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

As Prefeituras de Concrdia, Jaragu do Sul e So Bento do Sul foram as primeiras a instituir, em 2001, o controle interno de forma efetiva, seguidas por Palhoa, que o fez em 2002. Enquanto isso, os municpios de Balnerio Cambori, Chapec, Cricima, Joinville e Rio do Sul, que instalaram o controle interno a partir de 2004, e os municpios de Lages, Tubaro e Canoinhas, que o fizeram somente em 2005, atrasaram-se um pouco no que exigia a legislao estadual. Em alguns desses municpios, os entrevistados reconheceram que essa implantao apenas ocorreu devido a cobranas efetuadas Tribunal de Contas do Estado. Inclusive, no que se refere s ltimas trs prefeituras que implantaram o seu sistema de controle interno em 2005, instituindo um rgo central de sistema, ressalta-se que seria este o primeiro mandato no Poder Executivo Municipal com a existncia de um rgo de controle interno estruturado. Logo, reconhece-se que o funcionamento efetivo e formal do sistema de controle interno dos municpios catarinenses relativamente novo, sendo que, com base nessas prefeituras pesquisadas, por se tratarem das maiores do Estado de Santa Catarina e serem reconhecidas como referncia, pode-se inferir que esta a realidade em todos os municpios do estado. No item a seguir trata-se da atuao desses rgos centrais de controle interno municipais, destacando-se os focos principais relatados pelos entrevistados e as atividades desenvolvidas no acompanhamento e fiscalizao de reas especficas.

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4.3

ATUAO DOS RGOS CENTRAIS DE CONTROLE INTERNO NOS MUNICIPIOS CATARINENSES COM MAIS DE 50.000 HABITANTES No que se refere atuao dos rgos centrais de controle interno das prefeituras

pesquisadas, buscou-se identificar nas entrevistas as principais reas abrangidas e as atividades desenvolvidas pelo controle interno com vistas a atender legislao vigente e as demandas particulares. Alm disso, para o desenvolvimento dessas atividades questionou-se sobre o relacionamento com rgos e reas especficas que integram a estrutura da prefeitura, como a contabilidade geral, o gabinete do prefeito e a procuradoria jurdica, bem como a interao do controle interno municipal com o Tribunal de Contas de Santa Catarina. Logo, os itens seguintes tratam dessas constataes e anlises para posteriormente as atividades dos rgos centrais de controle interno dos municpios pesquisados serem tratadas segundo as funes estabelecidas pelo artigo 70 da Constituio Federal de 1988 e os princpios constitucionais de administrao pblica.

4.3.1 Interao dos rgos centrais de controle interno com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e com reas do Poder Executivo Municipal. Interpreta-se que com base nas constataes sobre o inter-relacionamento dos rgos centrais de controle interno pesquisados, com rgos e setores especficos da estrutura municipal e com o Tribunal de Contas do Estado, seja possvel melhor elucidar a atuao do controle interno municipal. Destaca-se, porm, que a anlise do relacionamento com o Tribunal de Contas busca, principalmente, evidenciar aes dos rgos centrais de controle interno municipais para cumprir com o disposto no inciso IV do artigo 74 da Constituio Federal, ou seja, demonstrar as atividades desenvolvidas que visam ao apoio ao controle externo. Com base nisso o Quadro 13 demonstra as manifestaes dos responsveis pelo controle interno das prefeituras pesquisadas sobre essa matria.

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Municpio Balnerio Cambori

Blumenau

Caador

Canoinhas

Interaes com o TCE/SC 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC; 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral; 3) Prestaes de Contas diversas; 4) Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. 1) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral; (iii) Integrao de Sistemas: Sistema Instantneo de Controle Interno, projeto piloto fixado por meio de convnio. 2) Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. 1) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral; (iii) Relatrio Circunstanciado emitido anualmente. 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC, porm o controle de prazos efetua-se na contabilidade. 2) Envio de informaes: (i) relatrios bimestrais de controle interno. 3) Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. Observao: o envio de informaes por meio do e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos) efetua-se na contabilidade. 1) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral; (ii) Relatrio Circunstanciado emitido anualmente. 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC; 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 3) Prestaes de Contas diversas. 1) Tratativas com o TCE/SC somente quando h o encaminhamento pelo Gabinete do Prefeito. 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC; 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 3) Prestaes de Contas diversas. 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC; 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 3) Prestaes de Contas diversas; 4) Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC, quaisquer encaminhamentos quela Corte de Contas passa pela Controladoria; 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno;(ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 3) Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. 1) Contato com o TCE/SC diretamente com o Gabinete do Prefeito, com encaminhamentos Controladoria; 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral.

Chapec

Concrdia

Cricima

Florianpolis

Itaja

Jaragu do Sul

Joinville

Quadro 13 Interao dos rgos centrais de controle interno, das maiores prefeituras catarinenses, com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina ano-base 2008

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Continuao
Lages 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC; 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 3) Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC; 2) Envio de informaes: (i) relatrios bimestrais de controle interno. 3) Prestaes de Contas diversas. Observao: o envio de informaes por meio do e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos) efetua-se por empresa terceirizada. 1) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. Observao: o atendimento s auditorias do TCE/SC efetua-se, preferencialmente, pela Contabilidade. 1) Elo entre a Prefeitura e o TCE/SC, todas as correspondncia da Corte de Contas passam pelo rgo central de controle interno. 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 1) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 2) Acompanhamento da auditoria do TCE/SC relacionada a unidades oramentrias da administrao direta. 1) Informaes entre a Prefeitura e o TCE/SC passa pela Controladoria; 2) Envio de informaes eletrnicas e documentais: (i) relatrios bimestrais de controle interno; (ii) e-Sfinge (execuo oramentria e financeira, atos jurdicos, recursos humanos), periodicidade bimestral. 3) Instaurao de Tomada de Contas Especiais solicitadas pelo TCE/SC.

Palhoa

Rio do Sul

So Bento do Sul

So Jos

Tubaro

Quadro 13 Interao dos rgos centrais de controle interno, das maiores prefeituras catarinenses, com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

Quanto interao dos rgos centrais de controle interno municipais com o Tribunal de Contas, em nove municpios (53%) os entrevistados manifestaram que esse rgo central de sistema o elo em tratativas entre a prefeitura e a Corte de Contas, ou seja, ao reportarse ao Poder Executivo municipal o TCE/SC dirige-se, primeiramente, ao rgo de controle interno. Portanto, o controle interno recebe as auditorias externas, os pedidos de informaes, as comunicaes e controla prazos de manifestaes e respostas a serem encaminhadas pela prefeitura. Em Tubaro, apesar de no considerar que seja exatamente esse elo, o responsvel pela Controladoria do municpio declarou que todos os encaminhamentos ao TCE/SC passam por sua anlise, e em So Jos o Chefe de Controle Interno e Auditoria manifestou que apenas acompanha as auditorias do rgo de controle externo estadual em unidades da administrao direta do municpio. Nas demais prefeituras, o rgo de controle interno restringe-se ao envio de informaes ao TCE/SC, por meio de instrumentos regulamentados pela prpria Corte de

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Contas, e na instaurao de Tomadas de Contas Especiais solicitadas, procedimentos administrativos que visam apurar atos e fatos quando da visualizao de provveis danos ao errio causados por agentes pblicos municipais. Inclusive, em Cricima e Joinville os entrevistados declararam que as tratativas com o TCE/SC somente ocorrem quando encaminhadas pelo Gabinete do Prefeito e em Rio do Sul os atendimentos em auditorias da Corte de Contas so efetuados pela contabilidade. Sobre o e-Sfinge - Sistema de Fiscalizao Integrada de Gesto, desenvolvido pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, esclarece-se que esta a base utilizada pelo rgo de controle externo para efetuar exames preliminares e confrontar informaes. Segundo o TCE/SC (2009), esse sistema informatizado que utiliza a transmisso de dados dos entes pblicos ao controle externo por meio da rede mundial de computadores introduz novos conceitos para a consolidao dos dados de gesto em remessas unificadas, emisso de relatrios automticos de avaliao, anlise da gesto de cada municpio e do Estado e ampla publicidade das informaes. Institudo por meio da Instruo Normativa n. TC-04/2004, do TCE/SC, com alteraes posteriores da Instruo Normativa n. TC-01/2005, o e-Sfinge contempla informaes sobre planejamento e execuo oramentria, gesto fiscal, registros contbeis, editais de concorrncia e processos licitatrios, contratos, convnios, atos de pessoal e obras de todas as unidades que administrem recursos pblicos no estado e nos municpios catarinenses e tem periodicidade bimestral, com exceo dos mdulos ECO Editais de Concorrncia e e-Sfinge Obras que devem ser alimentados imediatamente aps os atos (TCE/SC, 2005). Sendo assim, conforme demonstrado nos Quadros 11 e 13, a remessa de informaes ao TCE/SC uma das principais preocupaes dos rgos centrais de controle interno dos municpios catarinenses. Inclusive, conforme comentado anteriormente, alguns municpios estabeleceram unidades descentralizadas de controle interno e subdivises no rgo central exclusivamente para atender a tal demanda. Na maioria dos municpios, os entrevistados relataram que a funo do rgo central de controle interno, sobre esta matria, reunir as informaes geradas de todas as unidades oramentrias do municpio, inclusive da Cmara de Vereadores no caso daqueles oito municpios onde se relatou que o controle interno do Poder Executivo integra-se ao do Poder Legislativo (Grfico 3), e remet-las em bloco para o Tribunal de Contas. Assim, dada a concepo do sistema informatizado, o controle interno controla o prazo de gerao das informaes por parte de cada unidade gestora e pode usar essas informaes

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geradas para acompanhamentos e anlises julgados necessrios. Porm, so visualizadas excees, na Prefeitura de Canoinhas a remessa de informaes em bloco para o TCE/SC efetua-se no setor contbil, e Palhoa contratou uma empresa terceirizada exclusivamente para gerar as informaes das unidades gestoras e remet-las ao rgo de controle externo. Interpreta-se, portanto, que nesses dois municpios o objetivo de acompanhamento dos atos e fatos e das informaes enviadas ao TCE/SC pelo controle interno, com auxlio desse mecanismo, desvirtuado. Alm do envio de informaes bimestrais ao TCE/SC por meio desse sistema informatizado e-Sfinge, emitem-se, tambm bimestralmente, Relatrios de Controle Interno que devem descrever as principais anlises, constataes de possveis falhas, irregularidades ou ilegalidades, bem como as atividades desenvolvidas pelo controle interno para eventuais regularizaes, englobando todos os rgos e entidades do municpio, segundo a abrangncia do rgo central de controle interno demonstrada no Grfico 3. A exigncia para emisso destes relatrios e sua periodicidade est prevista na Resoluo n. TC-11/2004, emitida pelo TCE/SC em dezembro de 2004. Nesse caso, a exceo entre os municpios estudados a Prefeitura Municipal de Chapec, pois os responsveis pelo controle interno do Poder Executivo daquele municpio manifestaram que apenas enviavam um relatrio circunstanciado de periodicidade anual, justificando que o foco do rgo de controle nos procedimentos, sem o preenchimento de formulrios. Alguns dos municpios visitados disponibilizaram para essa pesquisa o modelo de Relatrio de Controle Interno enviado ao rgo de controle externo estadual, no qual o Quadro 14 demonstra as principais informaes constantes em cada um deles, segundo a anlise de contedo efetuada.

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Municpios Blumenau

Concrdia

Contedo dos Relatrios de Controle Interno 1) Execuo Oramentria: (i) arrecadao de receitas oramentrias, no bimestre e at o bimestre, comparando com o mesmo perodo do ano anterior; (ii) realizao de despesas oramentrias, empenhadas e liquidadas, no bimestre e at o bimestre, comparando com o mesmo perodo do ano anterior; (iii) comparativo de receitas arrecadadas e despesas empenhadas e liquidadas; (iv) resultado da execuo oramentria at o perodo, incluindo informaes dos efeitos das transferncias recebidas e concedidas, os efeitos da execuo oramentria do Instituto Municipal de Seguridade Social do Servidor de Blumenau; (v) execuo oramentria por fontes de recursos. 2) Despesas de Pessoal: gastos e observncia de limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. 3) Limites Constitucionais: (i) demonstrativo da aplicao de recursos em aes de Sade at o perodo; (ii) demonstrativo da aplicao de recursos na educao, inclusive os percentuais de gastos com remunerao dos profissionais do magistrio (FUNDEB). 4) Dvida Pblica: demonstrativo da dvida consolidada lquida do perodo. 5) Audincias Pblicas: realizao de audincias pblicas municipais. 6) Auditorias: informaes sobre eventuais auditorias internas e anlises documentais efetuadas pelo controle interno, bem como as recomendaes efetuadas nessas situaes. 7) Outros Expedientes: engloba encaminhamentos efetuados ao Tribunal de Contas e eventuais solicitaes encaminhadas a rgos e entidades do municpio. 8) Anexos: atas e demonstrativos. 1) Atos administrativos: relao dos atos administrativos emitidos no perodo (Leis, Decretos, Editais, Portarias, Termos de Convnios, Termos de Compromisso, outros). 2) Oramento Fiscal: (i) oramento aprovado; (ii) alteraes oramentrias at o perodo e oramento atual por unidade oramentria, explicando as fontes originrias dos crditos adicionais. 3) Execuo Oramentria: (i) arrecadao de receitas, por unidade oramentria e por fontes de recursos, no bimestre e at ele; (ii) empenhamento e liquidao de despesas, por unidade oramentria e por natureza da despesa, no bimestre e at bimestre; (iii) comparativo das receitas arrecadadas com as despesas empenhadas e liquidadas no perodo e at o perodo, apurando o resultado oramentrio. 4) Processos Licitatrios: informaes sobre homologao de processos licitatrios e de dispensa de licitao, por unidade oramentria e modalidade de licitao, bem como informaes sobre anlises efetuadas pelo rgo central de controle interno. 5) Metas Fiscais: comparativo entre as metas fiscais definidas nas Leis de Diretrizes Oramentrias e a situao at o perodo (Receitas, Despesas, Resultado Nominal, Resultado Primrio, Dvida Fundada). 6) Limitao de Empenho: necessidade ou no de proceder limitao de empenho conforme previso do artigo 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 7) Controle de Pessoal: composio do quadro de pessoal e movimentaes no perodo, incluindo informaes sobre o quantidade de servidores lotados na administrao direta, separando fundos, e em entidades da administrao indireta. 8) Controle Patrimonial: movimentao do patrimnio da prefeitura, de fundos e das entidades da administrao indireta, relativa ao perodo, por tipo de bem permanente. 9) Aes e servios na rea da Sade: procedimentos realizados pela Secretaria Municipal de Sade, identificando a quantidade desses procedimentos no bimestre. 10) Limites Constitucionais e da LRF: acompanhamento do cumprimento dos limites por meio de (i) demonstrativos da receita resultante de impostos e da receita corrente lquida; (ii) demonstrativo dos gastos com manuteno e desenvolvimento do ensino (empenhados), demonstrando, tambm, a aplicao no ensino fundamental e os gastos com pessoal do ensino bsico; (iii) demonstrativo da despesas com sade; (iv) demonstrativos das despesas com pessoal dos Poderes Executivo e Legislativo. 11) Audincias Pblicas: informaes sobre as audincias pblicas realizadas no bimestre, incluindo informaes sobre os editais de convocao. 12) Transparncia, Controle e Fiscalizao: informaes sobre as aes realizadas para promover o controle social. 13) Remessa de Dados do Sistema e-Sfinge: planilha contendo informaes sobre os arquivos enviados de todas as unidades oramentrias. 14) Parecer Final: concluses do rgo central de controle interno.

Quadro 14 Contedo de Relatrios de Controle Interno de municpios catarinenses, encaminhados bimestralmente ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina ano-base 2008

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Continuao
Cricima O rgo central de controle interno da Prefeitura Municipal de Cricima forneceu o Relatrio Circunstanciado Anual, ano base 2007, relatando que os Relatrios de Controle Interno bimestrais seguem a mesma estrutura. 1) Execuo Oramentria: (i) comparativo da receita oramentria prevista com a arrecadada; (ii)comparativo da despesa oramentria autorizada com a realizada, por unidade oramentria. 2) Movimentao Financeira: demonstrativo simplificado de fluxo financeiro. 3) Situao Oramentria e Financeira: (i) resultados oramentrio e financeiro; (ii) anlise de quocientes oramentrios por estgios da despesa; (iii) resultados oramentrio e financeiro excluindose o Instituto de Previdncia - Criciumaprev. 4) Processos Licitatrios: quantitativo de processos licitatrios e dispensas de licitao homologados no perodo, por modalidade de licitao. 5) Contratos: quantitativo de contratos firmados e aditamentos realizados no perodo. 6) Informaes sobre a rea da Educao: (i) nmeros da educao municipal (unidades de ensino, alunos matriculados no ensino fundamental, na educao infantil e na educao de jovens e adultos); (ii) convnios na rea da educao; (iii) controle de gastos com educao (limite constitucional, aplicao dos recursos do FUNDEB na remunerao de profissionais). 7) Informaes da rea da Sade: aplicao de recursos na sade municipal. 8) Informaes sobre Pessoal: (i) movimentaes de pessoal no perodo; (ii) anlise dos limites da despesa com pessoal. 9) Gesto Fiscal: comparativos entre as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias do municpio com as realizaes no perodo (Receitas, Despesas, Resultado Nominal, Resultado Primrio). 10) Audincias, Publicaes e Sistema e-Sfinge: (i) publicaes de Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal; (ii) realizao de audincias para elaborao/alterao de instrumentos de planejamento oramentrios; (iii) remessas de dados ao TCE/SC via sistema e-Sfinge. 11) Informaes contbeis: informaes genricas sobre a escriturao contbil. No se obteve cpia ou modelo de relatrio, porm o entrevistado relatou que tais Relatrios de Controle Interno eram emitidos separadamente para cada fundo (08), autarquia e fundao, mas centralizados na Controladoria. O entrevistado, ainda, relatou que esses relatrios continham: 1) Anlise da execuo oramentria; 2) Atos de limitao de empenhos; 3) Descrio de audincias pblicas (bimestrais e anuais); 4) Constataes verificadas e medidas tomadas para regularizao; 5) Sistema de Check List da Controladoria; 6) Tomadas de Contas Especiais eventualmente realizadas; 7) Prestaes de Contas analisadas; 8) Confirmao de remessas de dados ao TCE/SC por meio do sistema e-Sfinge; 9) Anlise de limites constitucionais. 1) Atividades realizadas pela Chefia de Controle Interno e Auditoria. 2) Informaes sobre a Estrutura Administrativa do Poder Executivo Municipal: rgos e entidades existentes, segundo a Lei Complementar que trata da estrutura administrativa municipal em vigor e os ocupantes dos cargos de primeiro escalo. 3) Audincias Pblicas: realizao de audincias pblicas no perodo. 4) Lei Oramentria Anual 5) Execuo Oramentria e dos Registros Contbeis: (i) demonstrativo consolidado da despesa com pessoal; (ii) aplicao na manuteno e desenvolvimento do ensino; (iii) aplicao dos recursos do FUNDEB; (iv) aplicao de recursos em aes e servios pblicos de sade; (v) capacidade de pagamento de servios da dvida pblica; (vi) comparativo de metas de resultados primrio e nominal previstas com as realizadas at o perodo; (vii) demonstrativo da dvida fundada interna. 6) Dados do Programa e-Sfinge: demonstrativos e aes quanto a remessa de dados ao TCE/SC por meio do sistema e-Sfinge. 7) Cmara Municipal de Vereadores: (i) repasses financeiros efetuados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo municipal; (ii) despesas pagas pela Cmara de Vereadores no perodo; (iii) restries verificadas naquela casa legislativa. 8) Anlises efetuadas pelo rgo central de controle interno: procedimentos quanto a (i) aposentadoria de servidores; (ii) penses; (iii) controle na aquisio de vales-transportes.

Jaragu do Sul

So Jos

Quadro 14 Contedo de Relatrios de Controle Interno de municpios catarinenses, encaminhados bimestralmente ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios Modelos de Relatrios de Controle Interno fornecidos

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Conforme apresentado, a pesquisa coletou apenas quatro modelos de Relatrios de Controle Interno entre os dezessete municpios visitados, e no municpio de Jaragu do Sul o integrante do rgo central de controle interno repassou um panorama do que seria esse relatrio, pois no tinha autorizao para liber-lo, logo, apenas 30% dos municpios estudados esto cobertos nessa anlise de contedo. Por meio do Quadro 14 pode-se verificar que os Relatrios de Controle Interno tm estrutura e informaes distintas provenientes dos rgos de controle interno das prefeituras pesquisadas. Com base nisso, pode-se inferir que a maioria preocupa-se em demonstrar: (i) o comportamento da execuo oramentria, de maneira mais sucinta ou mais completa, inclusive com informaes sobre se os gastos nas reas da sade e educao vm atingindo as aplicaes financeiras mnimas exigidas pela Constituio Federal e se as despesas com pessoal vm respeitando os limites mximos impostos pela Lei Complementar n. 101/2000; (ii) (iii) (iv) a realizao de audincias pblicas; informaes enviadas ao Tribunal de Contas; e observaes, na maioria sucintas, do rgo central de controle interno do municpio. Entende-se que, considerando a gama de responsabilidades atribudas ao controle interno por meio da Constituio Federal e de outras legislaes pertinentes j demonstradas, faltam informaes nos relatrios, sobretudo no que tange s fiscalizaes contbil, patrimonial e operacional e aquelas atividades que envolvam o acompanhamento dos atos visando garantir a observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade e eficincia. Essa constatao sobre a falta de informaes pertinentes nos Relatrios de Controle Interno corroborada pelos tcnicos do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, pois Gomes (2007) relata que em anlises efetuadas pela Diretoria de Controle dos Municpios DMU daquela Corte de Contas identificou-se que em uma parcela considervel dos documentos produzidos pelo universo dos 293 municpios catarinenses no constavam informaes sobre: Regularidade nos registros contbeis e na elaborao do Balano Anual; Acompanhamento dos limites constitucionais com ensino e educao; Acompanhamento do limite de gastos com pessoal; Necessidade e efetiva edio de atos, limitando empenhos ao final de um bimestre;

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Informaes sobre audincias pblicas para avaliar as metas do ltimo quadrimestre e na elaborao do planejamento PPA, LDO e LOA; Observaes sobre a regularidade dos procedimentos ocorridos nos diversos setores da administrao pblica dos municpios. Frisa-se que tal situao foi apresentada aos agentes de controle interno dos municpios catarinenses durante o X Ciclo de Estudos de Controle Pblico da Administrao Municipal, promovido pelo TCE/SC no ano de 2007, em diferentes regies do estado catarinense, o que oportunizou aos rgos de controle interno a adaptao de seus relatrios s exigncias do rgo de controle externo estadual. Aps orientaes desse tipo, sobre o envio de informaes a Corte de Contas por meio do sistema informatizado e-Sfinge e do Relatrio de Controle Interno, em dezembro 2008, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina emitiu a Deciso Normativa n. TC-06/2008, apontando entre as restries que possam ensejar a emisso de Parecer Prvio pelo TCE/SC com recomendao de rejeio das contas do Prefeito Municipal, a partir exerccio de 2009, o seguinte:

XI CONTROLE INTERNO - Ausncia de efetiva atuao do Sistema de Controle Interno demonstrado no contedo dos relatrios enviados ao Tribunal de Contas, ou em auditoria in loco (Constituio Federal, art. 31). () XV e-SFINGE - No-remessa de dados eletrnicos atravs do Sistema e-SFINGE, em desacordo com o art. 2 da Instruo Normativa n. TC-04/2004. (TCE/SC, 2008, p. 3-4)

Sendo assim, o Tribunal de Contas estadual entende que a maneira de verificar a atuao do controle interno dos municpios, exigida pela Constituio Federal em seu artigo 31 e tratada em captulo anterior, por meio das informaes encaminhadas pelo rgo central do sistema quela Corte de Contas, cumprindo sua obrigao de apoio ao controle externo e demonstrando sua atuao nas outras reas especificadas pela Carta Magna e outras normas. Ainda sobre o relacionamento dos rgos centrais de controle interno das prefeituras municipais pesquisadas, buscou-se identificar as interaes com rgos e setores especficos da estrutura administrativa municipal. Com relao s reas escolhidas para se estudar essas interaes, justifica-se:

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Gabinete do Prefeito Municipal ao controle interno cabe o acompanhamento de todo o processo de gesto (planejamento execuo controle), portanto deve envolver a organizao como um todo. Mas para que isso seja possvel necessria a interao entre o rgo central do sistema e a alta administrao, desta forma o rgo de controle interno pode ter acesso a toda a estrutura municipal e tem condies de garantir informaes mais completas e fidedignas para a tomada de deciso daquela administrao. Contabilidade como demonstrado na Figura 2, o controle interno subdivide-se em: - controle interno administrativo, que busca a eficincia na aplicao dos recursos, a eficcia das operaes e a conformidade com leis e regulamentos; e controle interno contbil, buscando assegurar a fidedignidade das informaes contbeis e financeiras e controlar e salvaguardar os ativos da entidade. Alm disso, ao tratar das competncias do controle na administrao pblica, a Constituio Federal engloba a fiscalizao contbil como uma das funes a ser exercida pelos controles externos e internos dos entes federados. Logo, entende-se que a contabilidade parte integrante do sistema de controle interno de qualquer organizao e sua interao com o rgo central do sistema essencial para o funcionamento do todo. Procuradoria ou Assessoria Jurdica entre os princpios constitucionais da administrao pblica encontra-se o princpio da legalidade, um dos pilares quando se trata da execuo de atos administrativos. Perante isso, o artigo 70 da Carta Magna estabelece que entre as finalidades do sistema de controle interno na administrao pblica encontra-se a comprovao dessa legalidade dos atos. Sendo assim, entende-se que a procuradoria ou assessoria jurdica da prefeitura municipal pode auxiliar, sobremaneira, o rgo central de controle interno, visando garantir a legalidade na administrao dos recursos pblicos.

Sendo assim, o Quadro 15 relata as manifestaes dos entrevistados no que se refere ao relacionamento com o gabinete do prefeito e com a contabilidade e com procuradoria ou assessoria jurdica da prefeitura, no desenvolvimento das funes de controle interno.

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Municpio Balnerio Cambori

Blumenau

Caador

Canoinhas

Chapec

Concrdia

Cricima

Florianpolis

Itaja

Jaragu do Sul

Interaes com reas da estrutura administrativa municipal 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultorias; (ii) apoio normatizao; (iii) apoio em fiscalizaes; iv) participao no Colegiado; (v) autonomia total. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) atividades em parceria, discusses em conjunto. 3) Assessoria Jurdica: (i) Consultas Jurdicas, relao de parceria. 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultorias; (ii) sem restries para normatizaes; (iii) em decises polmicas as discusses ocorrem com o Secretrio de Gesto e Oramento; iv) participao em reunies do Colegiado em determinadas situaes. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) atividades em parceria, discusses em conjunto. 3) Procuradoria Geral: (i) Consultas Jurdicas, relao de parceria. 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultorias; (ii) participao no Colegiado. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) atividades em parceria, discusses em conjunto. 3) Assessoria Jurdica: (i) emisso de pareceres diversos; (ii) participao em todas as licitaes por meio de pareceres. 1) Gabinete do Prefeito: (i) participao no Colegiado. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) parceria nos trabalhos, tanto com a contabilidade como com rea financeira. 3) Assessoria Jurdica: (i) consultas jurdicas; (ii) acompanham respostas a serem encaminhadas ao TCE/SC. 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultorias e fiscalizaes; (ii) apoio s normatizaes; (iii) participao no Colegiado. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) administrao do sistema contbil; (iii) coordenao na integrao dos sistemas informatizados. 3) Procuradoria Jurdica: (i) consultas jurdicas, relao de parceria. 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultorias; (ii) sem restries para normatizaes; (iii) participao no Colegiado, (iv) autonomia. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) atividades em parceria, discusses em conjunto; (iii) participao na integrao dos sistemas informatizados. 3) Assessoria Jurdica: (i) consultas jurdicas, relao de parceria. 1) Gabinete do Prefeito: sem relao. 2) Contabilidade: (i) acesso s informaes; (ii) atividades em parceria, discusses em conjunto. 3) Assessoria Jurdica: (i) consultas jurdicas. Relacionamento deficitrio com esse rgo. 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultorias; (ii) participao no Colegiado; (iii) a Controladoria tem autonomia total, inclusive com oramento prprio. 2) Contabilidade: (i) acesso s informaes; (ii) atividades em parceria; (iii) discusses em conjunto quando da integrao dos sistemas informatizados. 3) Procuradoria Geral: (i) relao de parceria. 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultorias ao Gabinete e a administrao como um todo; (ii) apoio s normatizaes; (iii) apoio ao controle, inclusive em investigaes, se for o caso; (iv) participao no Colegiado. 2) Contabilidade: (i) acesso s informaes; (ii) atividades em parceria, com discusses em conjunto 3) Assessoria Jurdica: (i) consultas jurdicas. Com esse rgo declarou-se a existncia de problemas polticos. 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultorias; (ii) apoio nos trabalhos; (iii) participao no Colegiado. 2) Contabilidade: (i) acesso s informaes; (ii) parceria nas atividades. 3) Procuradoria Jurdica: (i) consultas jurdicas; (ii) acompanham respostas a serem encaminhadas ao TCE/SC.

Quadro 15 Interao dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses, com rgos da Estrutura do Poder Executivo Municipal ano-base 2008

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Continuao
Joinville 1) Gabinete do Prefeito: (i) participao no Colegiado; (ii) normatizaes passam para anlise do Prefeito. Nesse caso, h superviso da Controladoria por parte do Secretrio de Planejamento. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes. Manifestou-se que a relao com a contabilidade estava complicada pela disputa de poder na estrutura municipal. 3) Procuradoria Jurdica: sem relao direta. 1) Gabinete do Prefeito: (i) consultas tcnicas; (ii) apoio s normatizaes; (iii) apoio em fiscalizaes; (iv) participao no Colegiado; (v) autonomia total. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) discusses em conjunto; (iii) parceria plena. 3) Procuradoria Jurdica: (i) consultas jurdicas. Declarou-se a existncia de divergncias com esse rgo. 1) Gabinete do Prefeito: sem relao. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) atividades em parceria. 3) Procuradoria Geral: (i) consultas jurdicas; (ii) emisso de pareceres jurdicos em processos do TCE/SC. 1) Gabinete do Prefeito: (i) apoio s normatizaes; (ii) apoio s auditorias internas; (iii) autonomia total. 2) Contabilidade: (i) acesso s informaes; (ii) discusses em conjunto. 3) Procuradoria Jurdica: (i) consultas jurdicas; (ii) pareceres jurdicos antes da publicao de normatizaes e aplicao de penalidades; (iii) relao de parceria. 1) Gabinete do Prefeito: (i) autonomia para normatizaes e no desenvolvimento das atividades especficas rea; (ii) participao no Colegiado. 2) Contabilidade: (i) acesso s informaes; (ii) parceria nas atividades. 3) Procuradoria Jurdica: (i) consultarias jurdicas; (ii) acompanham as respostas a serem encaminhadas ao TCE/SC. 1) Gabinete do Prefeito: (i) assessorias; (ii) sem restries para normatizaes; (iii) comunicaes diversas. 2) Contabilidade: sem relao direta, somente fornecimento de dados solicitados. 3) Procuradoria Jurdica: (i) relao de parceria. 1) Gabinete do Prefeito: (i) autonomia nos processos visualizados como necessrios; (ii) participao no Colegiado. Houve a manifestao que h dificuldades na destinao de recursos mnimos s reas de sade e educao e a Controladoria vem alertando o Prefeito nesse sentido. 2) Contabilidade: i) acesso s informaes; (ii) atividades de parceria, com discusses em conjunto. 3) Procuradoria Jurdica: (i) consultas jurdicas; (ii) encaminhamento de cpia de todos os processos do TCE/SC.

Lages

Palhoa

Rio do Sul

So Bento do Sul

So Jos

Tubaro

Quadro 15 Interao dos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses, com rgos da Estrutura do Poder Executivo Municipal ano-base 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

No que se refere interao dos rgos centrais do sistema de controle interno com os respectivos Gabinetes dos Prefeitos Municipais, a anlise desse tipo de relacionamento refora e complementa a anlise sobre a vinculao do controle interno na estrutura administrativa municipal, resumida no Grfico 2, pois, nos municpios de Cricima e Palhoa, onde os rgos de controle interno vinculam-se s respectivas Secretarias de Fazenda, os entrevistados manifestaram que no comum o contato com o Gabinete do Prefeito. Mas alm desses dois municpios, em outras prefeituras verifica-se a intermediao de secretrios nessa interao do controle interno com o gabinete. Em Blumenau as decises

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polmicas so tratadas pelo Secretrio de Gesto e Oramento e em Joinville a controladoria supervisionada pelo Secretrio de Planejamento, Oramento e Gesto. O colegiado da prefeitura integrado, na maioria das vezes, pelo prefeito e o vice, secretrios municipais, presidentes/diretores gerais de autarquias, fundaes e empresas pblicas, e, com status de secretrios municipais, pelo procurador/assessor jurdico e pelo chefe do controle interno. Nesse estudo, as nicas excees ocorrem, novamente, nos municpios de Cricima e Palhoa, onde os chefes de controle interno no tm esse status de secretrio, e em Rio do Sul e So Jos. Em Rio do Sul, o entrevistado manifestou que participa do colegiado da Associao dos Municpios do Alto Vale do Itaja, porm no integrante do colegiado da prefeitura. Interpreta-se que a efetiva participao do chefe do rgo de controle interno em reunies do colegiado municipal possa contribuir no desenvolvimento das atividades, pois dessa forma possvel acompanhar as atividades desenvolvidas e as dificuldades enfrentadas por todos os rgos da estrutura administrativa municipal, orientar o alto escalo da prefeitura de maneira conjunta, repassar informaes sobre as atividades desenvolvidas pelo controle interno, sobre as exigncias legais e os encaminhamentos dos rgos de controle externo e outras entidades, alm de abrir canais de comunicao em toda a prefeitura. Outro ponto comum na maioria dos rgos de controle municipal a relao de consultor do Gabinete do Prefeito, aproximadamente 60% dos entrevistados manifestaram que o controle interno responde consultas tcnicas ao gabinete. Quanto a eventuais normatizaes e fiscalizaes executadas pelos rgos centrais de controle interno, em alguns municpios os entrevistados manifestaram que no h restries por parte do gabinete, em outros, como Joinville, verificou-se que o controle interno no possui autonomia para executar tais procedimentos. Alm disso, em Balnerio Cambori, Concrdia, Florianpolis, Itaja, Lages, Rio do Sul, So Bento do Sul e Tubaro os entrevistados argumentaram que o rgo central do sistema de controle interno tem autonomia total para atuar, com apoio do prefeito. Com a procuradoria ou assessoria jurdica das prefeituras municipais, em treze dos dezessete municpios os entrevistados declararam que a rgo central de controle interno mantm uma relao de parceria, encaminhando consultas sobre matrias jurdicas, com destaque para a relao existente entre esses dois rgos nos municpios de Canoinhas, Jaragu do Sul, Palhoa, So Bento do Sul, onde se relatou que a procuradoria/assessoria jurdica acompanha todas as manifestaes encaminhadas ao Tribunal de Contas do Estado, e

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Rio do Sul, que enfatizou que em todas as normatizaes emitidas pelo controle interno na aplicao de sanes h a emisso de parecer jurdico embasando-o. Em Cricima, Itaja e Lages os responsveis pelos rgos de controle interno expuseram que h deficincias no relacionamento com as respectivas

procuradorias/assessorias jurdicas, e em Joinville os entrevistados declararam que no h nenhuma interao direta com aquele setor da prefeitura. Como exposto anteriormente, entende-se que a relao com o jurdico da prefeitura municipal importante para o andamento dos trabalhos de controle interno, pois essas duas reas devem primar pela legalidade dos atos administrativos, assessorando e preservando o prefeito e os demais ordenadores primrios. Interpreta-se, portanto, que essa falta de interao com a procuradoria/assessoria jurdica possa provocar deficincias ao sistema de controle interno municipal, na medida em que possam ocorrer atrasos de informaes quanto publicao e adoo de novas leis e regulamentos ou haver divergncias sobre entendimentos das matrias especificas, fazendo com que a organizao esteja mais suscetvel a riscos dessa natureza. Entre essas trs reas, em que o rgo central de controle interno deva interagir para o exerccio de suas funes em toda a estrutura administrativa, considera-se que a contabilidade o setor que melhor pode lhe fornecer subsdios, tanto no que se refere a informaes para acompanhamentos e fiscalizaes oramentrias, financeiras, patrimoniais e operacionais, como para que seja utilizada como mecanismo de controle. Tal entendimento baseia-se no conceito de que cabe contabilidade registrar todos os atos e fatos que modificam ou tenham a possibilidade de modificar o patrimnio de uma entidade, ou seja, que interfiram ou possam interferir no montante e/ou na qualidade dos bens, direitos ou obrigaes daquela administrao municipal. Por meio das entrevistas foi possvel visualizar que este tambm o entendimento da maioria dos responsveis dos rgos de controle interno, afinal, em quinze dos dezessete municpios pesquisados o rgo central de sistema e a contabilidade tm relao de parceria, com discusses conjuntas sobre atividades especficas e integrao dos sistemas informatizados com o sistema contbil. Inclusive, nas prefeituras de Chapec e Concrdia as eventuais integraes de sistemas informatizados de controle e registro (oramentrio, financeiro, tributrio, patrimonial, recursos humanos, dvida ativa, entre outros) com a contabilidade so coordenadas pelo rgo central de controle interno, sendo que em Chapec essa funo ainda mais ampla, pois o responsvel pelo controle interno declarou que cabe a ele a coordenao de todo o sistema contbil.

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Apenas nas prefeituras de Joinville e So Jos verificou-se um distanciamento entre esses dois setores controle interno e contabilidade. Em So Jos, o Chefe de Controle Interno e Auditoria manifestou que a nica relao que possua com a contabilidade geral da prefeitura era quando solicitava dados e informaes a serem repassadas ao TCE/SC. Em Joinville, os entrevistados alegaram que acessavam as informaes por meio do sistema contbil, mas a relao entre os dois setores mantinha-se complicada pela existncia de conflitos de interesses e competncias, inclusive destacaram que a contabilidade das entidades da administrao indireta so efetuadas por empresas terceirizadas. Nesses dois casos, considera-se que fica prejudicada, de maneira relevante, a atuao do sistema de controle interno das prefeituras que no possuem uma relao de parceria com o rgo central do sistema de contabilidade da prefeitura, pois alm de dificultar o acompanhamento e a fiscalizao contbeis, exigidos pela Constituio Federal e outras normas especficas, faz-se necessrio instituir outros mecanismos para obteno de informaes oramentrias, financeiras, patrimoniais e operacionais que poderiam estar vinculados ou melhorados no sistema contbil. Sendo assim, sobre a interao dos rgos de controle interno das prefeituras pesquisadas com a estrutura administrativa do Poder Executivo municipal e com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina verifica-se maior dificuldade nos municpios de: Joinville Nesta Prefeitura Municipal o contato da Controladoria com o Tribunal de Contas do Estado restringia-se ao envio de informaes por meio eletrnico e documental utilizando-se de instrumentos institudos pelo rgo de controle externo. Segundo os entrevistados, quaisquer encaminhamentos do TCE/SC prefeitura eram tratados diretamente pelo Gabinete do Prefeito, interferncias da Controladoria somente ocorriam se encaminhadas pelo Gabinete. Inexistente a interao entre o rgo central de controle interno e o Gabinete do Prefeito, eventuais assuntos a serem tratados com a alta administrao eram dirimidos e mediados pelo Secretrio de Planejamento. Alm disso, no havia liberdade para que o controle interno emitisse instrues, regulamentos e padres a serem aplicados nos rgos e entidades da administrao municipal. Conforme demonstrado, dada a disputa de poder dentro da estrutura administrativa municipal, no existia relao entre o rgo central de controle interno e a contabilidade geral.

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Sem interao entre os rgos de controle interno e jurdico da prefeitura. Cricima O relacionamento com o TCE/SC apenas ocorria por meio do envio de informaes eletrnicas e documentais, bimestralmente. Quando da realizao de auditorias do TCE/SC, pedidos de esclarecimentos, consultas diversas, eram tratados diretamente no Gabinete do Prefeito que somente encaminhava ao controle interno quando avaliava ser oportuno. O rgo central de controle interno no interagia diretamente com o Gabinete do Prefeito, o que se justifica por estar, na estrutura administrativa da prefeitura, vinculado a Secretaria Municipal da Fazenda. O relacionamento com a Assessoria Jurdica do Poder Executivo era deficitrio, no havendo encaminhamentos entre as duas reas. Palhoa A chefe do departamento declarou que o rgo de controle interno responsabilizavase pelos encaminhamentos do TCE/SC, porm verificou-se que as informaes repassadas pelo sistema informatizado e-Sfinge eram centralizadas, organizadas e emitidas por uma empresa terceirizada, sem nenhuma anlise do rgo central de controle interno. Dada a mesma estrutura administrativa encontrada no municpio de Cricima, onde o rgo central de controle interno vinculava-se a uma secretaria municipal, no havia relao direta entre o controle interno e o Gabinete do Prefeito, ocasionando dificuldades em encaminhamentos do controle interno que abrangesse todos os rgos e entidades do Poder Executivo municipal. So Jos A Chefia de Controle Interno e Auditoria enviava informaes ao TCE/SC por meio do e-Sfinge e de Relatrios de Controle Interno, ambos de periodicidade bimestral, acompanhava auditorias externas realizadas por aquela Corte de Contas em unidades da administrao direta municipal, porm no se responsabilizava por outras demandas do TCE/SC, sobretudo relacionadas a administrao indireta. Sem interao entre o rgo central de controle interno e a contabilidade.

Identificadas as interaes e as dificuldades de relacionamento entre os rgos centrais de controle interno pesquisados com setores estratgicos da estrutura administrativa municipal

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e com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, descrevem-se, a seguir, as principais atividades desenvolvidas por esses rgos de controle municipal com nfase nas competncias e nos princpios estabelecidos na Constituio Federal e demonstrados na Figura 9.

4.3.2 Atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno e seu enquadramento s funes institudas pelo artigo 70 da Constituio Federal Sobre as atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno dos municpios visitados, em um primeiro momento buscou-se identificar o foco de atuao desses rgos de controle nas prefeituras, ou seja, esse tema foi livremente tratado pelos entrevistados conforme as percepes de competncias e as atividades desenvolvidas para cumprir com essas competncias. Em uma etapa subseqente, possibilitando a anlise comparativa, buscou-se identificar aes de acompanhamento e fiscalizao em reas especficas que no tenham sido citadas pela maioria dos entrevistados, como as reas de compras e licitaes, controle patrimonial, retenes, alm da atuao do controle interno em relao ao ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, haja vista que tais entrevistas aconteceram em 2008, um ano de eleies municipais. Aps coletados os dados sobre a atuao dos rgos centrais de controle interno junto aos entrevistados, efetuou-se um enquadramento das atividades desenvolvidas quelas reas cuja Constituio Federal atribui a competncia de atuao dos rgos de controle interno e externo, verificando-se, assim, se os rgos pesquisados atuam em consonncia com a Carta Magna Brasileira.

4.3.2.1 Focos de atuao dos rgos centrais de controle interno dos municpios catarinenses As atividades desenvolvidas pelos rgos de controle interno foram livremente tratadas pelos entrevistados, sendo que alguns comentaram sobre o principal enfoque do controle interno do municpio quando da deciso sobre quais atividades so prioritrias. Essas declaraes so demonstradas no Quadro 16.

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Municpio Balnerio Cambori

Blumenau

Caador

Canoinhas

Chapec

Concrdia

Cricima

Focos de Atuao dos rgos Centrais de Controle Interno Normatizaes; Auditorias in loco; Tomadas de Contas Especiais; Anlise de prestaes de contas de convnios; Foco na continuidade; Auditorias pontuais (gesto patrimonial e almoxarifado, processamento das despesas, gesto financeira, restos a pagar, gerenciamento de pagamentos, retenes e recolhimentos tributrios / previdencirios); Padronizao de procedimentos atravs dos prprios processos; Anlise das requisies de compras; Acompanhamento da execuo oramentria, bimestralmente; Acompanhamento de dvidas e resultados nominal e primrio; Relatrio anual de desempenho; Anlise de Balanos; Anlises da Gesto Fiscal; Estudos em Sistema de Custos a ser implantado a partir de 2009. Acompanhamento contbil e da execuo oramentria, inclusive em relao a aplicao de recursos em sade e educao, institudos pela Constituio, limites da Lei de Responsabilidade Fiscal; Anlise dos processos licitatrios, inclusive por meio de sistema online de publicao e procedimentos seguintes; Legalidade dos atos; Manuais / normatizaes; Participao em audincias pblicas municipais; Controle de prazos e auxlio em respostas a serem encaminhadas ao TCE/SC; Transmisso de informaes ao TCE/SC por meio do eSfinge e do Sistema Instantneo de Controle Interno (Convnio com Conselheiro do TCE/SC para encaminhamento dirio de informaes), em fase de testes no municpio; Estudos para implantao de controle de custos de obras e servios terceirizados, com inteno de iniciar a partir de 2009. Acompanhamento e modernizao contbeis; Verificao da aplicao de recursos oramentrios; Acompanhamento e anlise dos limites constitucionais; Participao na elaborao das peas oramentrias (PPA, LDO, LOA); Acompanhamento das Secretarias Municipais; Acompanhamento de processos licitatrios e de compras; Emisso de dados pelo Sistema e-Sfinge; Bloqueio de oramento para realizao de licitaes; Controle de convnios, Controle de dbitos de fornecedores perante o municpio como requisito para que seja efetuado o pagamento. Em fase de estruturao do Departamento de Controle Interno; Controle de consumos (gua, energia e telefonia); Controle de frota de veculos, inclusive acompanhando o consumo de combustveis e o desempenho, Anlise contbil; Acompanhamento de execues oramentrias e financeiras; Acompanhamento de atos de pessoal e sindicncias; Anlise de processos licitatrios, por amostragem; Participao em audincias pblicas bimestrais; Participao na elaborao da Lei Oramentria Anual; Verificao da legalidade e da economicidade dos atos; Anlise de limites constitucionais e da Lei de Responsabilidade Fiscal; Procedimentos setoriais em fase de elaborao; Foco na preveno. Controle de compras e estoques; Consultorias a rgos e entidades do Poder Executivo; Padronizao de fluxos e procedimentos; Utilizao dos dados e informaes gerados pelo eSfinge e emitidos ao TCE/SC como forma de controle das unidades gestoras; Administrador do Sistema Contbil; Integrao de sistemas informatizados com o sistema contbil; Acompanhamento dos procedimentos para contratao de materiais e servios; Normatizao; Verificao de processos de contratao de Pessoal; Coordenao da elaborao das peas oramentrias (PPA, LDO, LOA); Implantao de sistemas informatizados de controle de sadas e atendimentos Sistema de Atendimentos em Postos de Sade X Almoxarifado de Medicamentos e Sistema de Acompanhamento de Servios Pblicos (manuteno urbana). Normatizaes e padronizao de procedimentos; Acompanhamento de processos licitatrios e compras, com controle para no ocorrer fracionamento de despesas; Acompanhamento e anlise contbil; Acompanhamento de execues oramentrias e financeiras; Verificao de Limites Constitucionais e Limites da LRF; Anlise de prestaes de contas de convnios e adiantamentos a servidores; Consultorias aos rgos e entidades dos Poderes Executivo e Legislativo; Verificao de contratos de permissionrios e concessionrios; Participao na elaborao das peas oramentrias (PPA, LDO e LOA); Implantao e coordenao da agenda de obrigaes; Check List para as atividades. Controle oramentrio; Controle de contratos da secretaria; Acompanhamento de execues oramentrias e financeiras; Acompanhamento de limites constitucionais; Assessorias para a estrutura administrativa da prefeitura; Normatizaes para a estrutura da Secretaria Municipal de Fazenda.

Quadro 16 Principais atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses, segundo informaes dos responsveis em 2008

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Continuao
Florianpolis Em fase de estruturao setorial; Normatizao para centralizao de compras; Verificao de processos licitatrios e de compras, por amostragem; Acompanhamento contbil, das execues oramentrias e financeiras; Anlise de prestaes de contas de convnios, subvenes e adiantamentos a servidores; Orientaes preventivas; Acompanhamento da elaborao das peas oramentrias (PPA, LDO, LOA); Verificao de contratos de permissionrios e concessionrios; Legalidade dos atos. Normatizaes e Padronizaes de procedimentos visando a Preveno; Legalidade dos Atos; Controles para implantao de melhorias nos processos; Anlise da observncia da economicidade, eficincia e efetividade nos processos; Defesa da Continuidade dos Servios por meio da valorizao dos servidores efetivos; Defesa e Implantao de Mecanismos que garantam a Transparncia das Polticas Pblicas; Acompanhamento da Elaborao das Peas Oramentrias (PPA, LDO e LOA) por meio do processo participativo; Acompanhamento de Metas Fsicas; Treinamentos e Check List para as atividades; Acompanhamento de preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal; Anlise de Prestaes de Contas de Convnio, inclusive com visitas as entidades conveniadas (aprova no Conselho deliberativo, explica a prestao de contas, visitas nas entidades conveniadas); Acompanhamento de Execues Oramentrias e Financeiras; Anlise de Processos Licitatrios. Prestaes de Contas de Convnios e Subvenes, pois alto o volume de recursos repassados a entidades sem fins lucrativos; Auditoria nos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria e da Gesto Fiscal antes de suas publicaes; Acompanhamento mensal dos Limites Constitucionais; Consolidao e Envio de Informaes ao TCE/SC por meio do eSfinge, inclusive mdulo de Obras, onde acompanha os processos de licitaes de obras; Acompanhamento das Execues Oramentrias e Financeiras; Controle Patrimonial por meio de Check List; Realizao de Auditorias quando verificadas inconformidades de processos e/ou procedimentos; Controle de Veculos, inclusive gastos com manuteno e combustvel; Acompanhamento das Audincias Pblicas; Participao na Elaborao das Peas Oramentrias (PPA, LDO, LOA); Participao na Integrao de Sistemas; Proteo ao Ordenador Primrio; Foco na Continuidade dos Servios, prestigiando servidores efetivos na realizao das atividades; Manuais de Procedimentos em implantao nas Secretarias; Sistema de Custos em fase de implantao nas Secretarias Municipais de Educao e Sade. Planejamento Estratgico inicial; Calendrio de Auditorias in loco em entidades da administrao indireta e nos fundos (Varredura: legislao pertinente da unidade e funcionamento da unidade procedimentos, licitao e contratos, atos de pessoal, contabilidade, execuo oramentria e financeira); Legalidade e Formalidade dos Atos; Recomendaes de Ajustes; Normatizaes e Padronizao de Procedimentos; Compilao de Legislaes aplicveis e reas especficas da administrao pblica municipal; Salva-Guarda do Ordenador Primrio; Controle de Prazos; Verificao das Informaes transmitidas ao TCE/SC por meio do e-Sfinge; Participao nas Audincias Pblicas, apresentando as quadrimestrais; Acompanhamento de todas as alteraes oramentrias; Calendrio de Obrigaes. Normatizaes conforme a necessidade verificada; Acompanhamento das Execues Oramentrias e Financeiras; Acompanhamento de Processos Disciplinares, Sindicncias, Administrativos, ou seja, engloba aproximadamente 50% das atividades efetuadas pelo Departamento de Recursos Humanos; Anlise de Prestaes de Contas quando da Tomada de Contas Especial; Centralizao e Envio de Informaes ao TCE/SC por meio do e-Sfinge; Orientaes preventivas; Acompanhamento de integrao de sistemas informatizados a contabilidade. Acompanhamento de Processos do TCE/SC; Acompanhamento Contbil, da Execuo Oramentria e Financeira; Verificao dos Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e Gesto Fiscal; Centralizao e envio de informaes de Obras ao TCE/SC; Reviso de Leis e Decretos existentes.

Itaja

Jaragu Sul

do

Joinville

Lages

Palhoa

Quadro 16 Principais atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses, segundo informaes dos responsveis em 2008

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Continuao
Rio do Sul Normatizaes, Elaborao de Manuais e Orientaes Circulares; Utilizao de Sistema de Controle Interno para Coleta de dados e informaes e emisso de Relatrios de Controle Interno; Acompanhamento de apontamentos efetuados pelos responsveis setoriais de controle interno; Verificaes Contbeis e da Execuo Oramentria; Anlise de Prestaes de Contas e Documentaes de Subvenes, Apoios Financeiros e Descentralizaes para as Associaes de Pais e Professores das escolas municipais; Auditorias in loco; Participao na Avaliao de Estgio Probatrio; Acompanhamento na concesso e na utilizao de bolsas de estudos a servidores; Vedaes de contratao de comissionados e servidores para realizao de servios de terceiros prestados por pessoas fsicas; Acompanhamento e restries na realizao de horas-extras; Publicao de Informaes no stio eletrnico da Prefeitura Municipal. Controle de consumos (gua, energia e telefonia), inclusive pela utilizao de imveis pela Prefeitura; Fiscalizao de empresas funerrias do municpio; Consultorias Tcnicas aos rgos e entidades municipais; Acompanhamento das Execues Oramentrias e Financeiras; Acompanhamento dos Limites Constitucionais; Anlise das Prestaes de Contas de Convnios, inclusive com verificao da utilizao dos recursos in loco; Apoio ao Controle Externo; Controle da Legalidade dos Atos; Controle de Frotas de Veculos, inclusive com controle de manuteno; Acompanhamento e Anlise de Contratos; Diagnsticos auditorias preventivas; Implantao do Dirio de Obras para Emisso de Informaes para o e-Sfinge Obras; Consolidao e Acompanhamento do e-Sfinge; Acompanhamento e fiscalizao de requisies de compras e servios; Acompanhamento da Elaborao das Peas Oramentrias (PPA, LDO, LOA); Foco na Economicidade dos recursos; Padronizao de Procedimentos de Controle Interno. Centralizao e emisso de dados e informaes ao TCE/SC por meio do e-Sfinge; Anlise dos Atos de Pessoal relacionados a Penses e Aposentadorias; Consultorias generalizadas para rgos e entidades da estrutura administrativa; Participao nas Audincias Pblicas. Controle Oramentrio; Anlise de todas as requisies de compras e contrataes, inclusive com identificao do centro de custos (atividades/funes), tipo de despesa, enquadramento do elemento de despesa, controle mensal de cotas e reserva oramentria anterior a licitao; Foco na Economicidade; a Contabilidade integra o Sistema de Controle Interno; Relatrio de Atividades sobre a atuao das Secretarias Municipais; Consolidao das Informaes.

So Bento do Sul

So Jos

Tubaro

Quadro 16 Principais atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno das maiores prefeituras catarinenses, segundo informaes dos responsveis em 2008
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

Dadas as diferentes estruturas administrativas, percepes dos chefes de controle interno e do prefeito municipal e limitaes de acesso a informao, de tecnologias e pessoal, visualiza-se que os rgos centrais de controle interno tm focos e formas de trabalho tambm distintas, mas as atividades desenvolvidas relacionam-se, em sua maioria, com a legalidade nas execues oramentria e financeira, sem necessariamente observar a eficincia, a eficcia e a economicidade dessas execues. Entre as demais atividades apontadas, os responsveis pelos rgos centrais de controle interno, de grande parte dos municpios, destacaram as informaes transmitidas ao TCE/SC, citadas anteriormente, a legalidade dos atos e a emisso de manuais e normatizaes.

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4.3.2.2 Atuao dos rgos centrais de controle interno em reas especficas da administrao municipal Quanto s reas especficas que, assim como outras, merecem a atuao do controle interno, explica-se que, como exposto anteriormente, a escolha baseou-se na experincia e na viso da pesquisadora sobre reas carentes de controle que podem auxiliar sobremaneira as decises administrativas. Logo, o questionamento aos entrevistados sobre a atuao do controle interno municipal em processos licitatrios justifica-se por entender que com procedimentos de controle e verificao em licitaes, dispensas e inexigibilidades o controle interno pode: (i) emitir instrues, corrigir no conformidades e garantir a observncia da legalidade e da impessoalidade, verificando a instruo, o andamento e concluso do processo; (ii) auxiliar na transparncia dos atos na medida em que verifica a publicao dos editais e contratos; (iii) analisar a necessidade, a efetividade e a economicidade na aquisio ou contrao, verificando o objeto, o oramento constante no edital, as propostas apresentadas e vencedora, com subsdios para acompanhamento da execuo dos contratos. Sobre o patrimnio, alm de ser uma das funes de controle da administrao pblica, este deve ser enfoque da contabilidade aplicada ao setor pblico convergente s Normas Internacionais de Contabilidade, pois necessrio que o gestor pblico saiba o que o poder pblico possui para decidir sobre prioridades. No que se refere s retenes em pagamentos a fornecedores/prestadores de servios, conforme comentado em captulo anterior, entende-se que a correta e regular reteno tributria e previdenciria uma atividade relevante dentre aquelas que compem o controle da gesto financeira da administrao pblica municipal. Isso porque, alm de prevenir desembolsos desnecessrios que possam ser verificados quando da realizao de auditorias externas de natureza tributria e em aes que avoquem a solidariedade tributria e previdenciria, pode auxiliar na garantia e no aumento das arrecadaes tributrias prprias do municpio, tanto no que se refere ao Imposto Sobre Servios - ISS, imposto de competncia municipal, quanto ao Imposto de Renda que, conforme o inciso I, artigo 158 da Constituio Federal, tambm pertence ao municpio se retido em pagamentos efetuados por seus rgos, autarquias ou fundaes. Por sua vez, o questionamento sobre a atuao do controle interno no ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo justifica-se pelo perodo em que foram realizadas as

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entrevistas, em que alguns manifestaram que o rgo de controle preocupava-se com a defesa ao ordenador primrio de recursos.
Municpio Balnerio Cambori Licitaes Por Amostragem Aderncia a legislao; Processos de dispensa e inexigibilidade; Controle de fracionamento de despesas; Sesses. Patrimnio Verificao in loco de patrimnio e almoxarifado. Retenes de Impostos Auditoria in loco. ltimo Ano de Mandato Instruo Normativa sobre vedaes da Lei Eleitoral; Controle do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades Financeiras; Controle Endividamento; Acompanhamento Oramentrio e Contbil. Emisso de Cartilhas e Manuais sobre vedaes da Lei Eleitoral; Controle do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades Financeiras e Endividamento. Orientao a ordenadores primrios; Distribuio de Manual do TCE/SC; Controle do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades Financeiras e Limites Constitucionais. Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno.

Blumenau

Aderncia a legislao; respeito a limites e fracionamentos de despesa; Processos de dispensa e inexigibilidade.

Sem verificao do rgo central de controle interno.

Organizado pelo rgo central de controle interno; Orientaes e Emisso de Manual (INSS). Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno.

Caador

Por Amostragem Verificao da Legalidade; Bloqueio Oramentrio para realizao de Licitaes.

Verificao de Obras em Andamento.

Canoinhas

Chapec

Por Amostragem Verificao do processo com uso de Check List (edital, empenho, contrato, publicaes); Processos de dispensa e inexigibilidade. Por Amostragem Verificao da Necessidade de compra; Legalidade; Uniformidade do padro dos produtos de maneira descritiva. Por Amostragem, com base em relatrio mensal Aderncia a legislao; Manuais (compilao de leis e etapas); Controle de fracionamento de despesas; Processos de dispensa e inexigibilidade. Verificao de limites de dispensa e modalidades; Controle de contratos. Por Amostragem Aderncia a legislao; Processos de dispensa e inexigibilidade; Normatizao/Manual para compras e licitao.

Levantamento recente do patrimnio; Controle fsico.

Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno.

Sem verificao do rgo central de controle interno.

Verificao in loco e por meio do acesso ao Sistema Financeiro.

Concrdia

Verificao mensal dos bens e da movimentao.

Normatizaes verificaes aleatrias.

Cricima

Florianpolis

Sem verificao do rgo central de controle interno. Levantamento e posterior verificao in loco.

Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno. Normatizao da reteno de INSS, motivada por auditoria da Previdncia Social.

Orientao a ordenadores primrios, principalmente publicidade; Controle de Limites Constitucionais e Relatrios de Execuo Oramentria e Gesto Fiscal. Emisso de Portaria; Controle bimestral do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades; Controle das Vedaes da Lei Eleitoral (publicidade, convnios e distribuio de materiais) Verificao do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades. Portaria (Secretaria de Finanas); Verificao do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades

Quadro 17 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno em reas especficas na administrao municipal

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Continuao
Itaja Normatizao/Manual para compras e licitao; Verificao dos contratos (legalidade, prazos, valores, aditivos). Sem verificao do rgo central de controle interno. Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno. Treinamento; Normatizao por meio de Decreto, com responsabilizao; Controle do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades; Acompanhamento de Convnios e Contratos. Orientao em reunio do Colegiado; Verificao do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades. Orientao por meio de emisso de circulares e correspondncias; Verificao do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades.

Jaragu Sul

do

Verificao apenas de licitaes de obras, devido ao e-Sfinge Obras. Verificao da legalidade de todos os editais de concorrncia e preges com preo equiparado ao de concorrncia; Auditoria operacional processos de dispensa e inexigibilidade; controle de fracionamento de despesas. Verificao somente em Tomada de Contas Especial.

Controle fsico por meio de Check List. Sem verificao do rgo central de controle interno.

Joinville

Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno. Circular para ajustar procedimentos apontados como irregulares em auditoria interna realizada.

Lages

Palhoa

Verificao apenas de licitaes de obras, devido ao e-Sfinge Obras.

Verificao total do patrimnio, com levantamento recente. Sem verificao do rgo central de controle interno. Realizao de licitao para contratao de empresa para efetuar levantamento patrimonial completo. Sem verificao do rgo central de controle interno. Sem verificao do rgo central de controle interno.

Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno. Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno. Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno.

Rio do Sul

Verificao e auditoria in loco, por amostragem, em licitaes e contratos (aderncia a legislao, fracionamento de despesas, processos de dispensa e inexigibilidade). Acompanhamento dos contratos; Controle de fracionamento de despesas. Sem verificao do rgo central de controle interno.

Instruo Normativa sobre vedaes da Lei Eleitoral; Verificao do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades. Participao em treinamento; Controle mensal do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades. Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno.

So Bento do Sul

So Jos

Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno. Sem verificao ou orientao do rgo central de controle interno.

Orientao a Prefeito, Vice e Secretrios Municipais; Controle de Convnios. Orientaes por meio de Portarias e respostas a Consultas; Alerta a Secretaria de Finanas sobre Restos a Pagar x Disponibilidades. Incentivo a participao em treinamentos de associaes de municpios; Verificao do montante de Restos a Pagar x Disponibilidades; Controle de convnios com apontamentos da Controladoria.

Tubaro

Verificao das despesas como um todo; Contratao de auditoria externa para esse fim.

Verificao patrimonial peridica controle fsico.

Manuais e Treinamentos com as unidades pagadoras; avisos automticos no processamento de pagamentos.

Quadro 17 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno em reas especficas na administrao municipal
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

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Como pode ser visualizado, em poucos municpios so efetuados acompanhamentos e controles dos bens da administrao pblica. Em alguns municpios os entrevistados manifestaram que necessrio, primeiramente, efetuar levantamentos patrimoniais para que seja possvel control-los dali em diante, e isso que est sendo efetuado. Logo, segundo as declaraes, em apenas oito prefeituras efetuava-se algum tipo de controle patrimonial ou estavam sendo iniciadas atividades para levantamento desse patrimnio. Sobre esse controle patrimonial questionou-se, ainda, da existncia de confrontao entre os valores e quantidades registrados nos sistemas de contabilidade e patrimnio, sobre atualizao de valores e sobre registros e/ou controle de depreciao dos bens. Somente os entrevistados dos municpios de Caador, Concrdia, Itaja, Lages e Rio do Sul manifestaram que so efetuadas confrontaes entre os valores registrados nos sistemas informatizados de contabilidade e de patrimnio utilizados por essas prefeituras. Os responsveis dos rgos centrais de controle interno de Concrdia, Lages e Rio do Sul declararam que os bens encontram-se registrados com valores atualizados, sendo que em Lages e Rio do Sul houve manifestaes sobre a existncia de apurao da depreciao desses bens. Outro aspecto que se revelou como carente de acompanhamento pelos rgos de controle interno municipais a reteno de tributos quando da realizao de pagamentos a servidores e a prestadores de servio. Apenas em sete municpios, ou seja, em 40% das prefeituras visitadas, realiza-se ou realizou-se alguma atividade do rgo de controle para orientao e/ou fiscalizao dessas retenes, sendo que em dois desses municpios, Blumenau e Florianpolis, as aes foram motivadas por auditoria externa de fiscais do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS. Desta forma, com base nas informaes contidas no Quadro 17, percebe-se que na maioria dos rgos centrais de controle internos municipais pesquisados no houve ainda a percepo quanto s vantagens relacionadas ao aumento de receita e economia de recursos financeiros, desembolsados sem necessidade, caso as retenes tributrias fossem corretamente efetuadas. As verificaes e instrues para procedimentos licitatrios foram inclusas por alguns entrevistados no rol das principais atividades desenvolvidas pelos rgos de controle interno, mas a grande maioria precisou ser instigada para comentar sobre o assunto. Mas, conforme demonstrado no Quadro 17, esse tipo de verificao executada pela maioria dos rgos pesquisados de maneira amostral e em alguns municpios o controle desses procedimentos se d no acompanhamento dos contratos, portanto trata-se de um controle subseqente.

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Sobre este tema, nos municpios de Lages e So Jos houve manifestaes de no realizao de acompanhamento de procedimentos licitatrios, sendo que em Lages os entrevistados declararam que somente executava verificao em instaurao de Tomada de Contas Especial, ou seja, caso fosse apurado ou denunciado algum dano causado administrao pblica. Em Jaragu do Sul e Palhoa os responsveis pelos respectivos rgos de controle interno declararam que as nicas verificaes de licitaes referiam-se a obras e estas eram ocasionadas pela necessidade de emitir informaes por sistema informatizado e-Sfinge Obras - ao Tribunal de Contas do Estado. Quanto s verificaes no ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, apenas nos municpios de Canoinhas e Rio do Sul os entrevistados manifestaram que no vinha realizando nenhuma atividade especfica com esta finalidade, alm daquelas que j realizavam. Nos demais municpios, a principal preocupao dos rgos centrais de controle interno referia-se a verificao, nos ltimos dois quadrimestres do ano, do montante a ser inscrito em restos a pagar em confrontao com o saldo de caixa existente, dado o disposto no artigo 42 da Lei Complementar n. 101/2000. Em alguns municpios, como Balnerio Cambori, Blumenau, Concrdia e Lages, o rgo central de controle interno emitiu manuais, cartilhas, portarias sobre com instrues sobre as vedaes lei eleitoral e exigncia de outras leis nesse perodo, em outros houve a manifestao de repasse de orientaes em reunies e treinamentos.

4.3.2.3 Enquadramento das atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno s funes estabelecidas na Constituio Federal Dadas as informaes sobre as interaes, as atividades desenvolvidas e principais verificaes efetuadas pelos rgos centrais de controle interno dos municpios pesquisados, coletadas junto aos responsveis por esses rgos municipais e demonstradas nos Quadros 13, 14, 15, 16 e 17, possvel efetuar o enquadramento quelas funes estabelecidas pelo artigo 70 da Constituio Federal, ou seja, identificar se as atividades e verificaes relacionam-se ao acompanhamento da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial. Para essa separao aplicam-se os entendimentos expostos anteriormente, quando abordadas as competncias do controle interno na administrao pblica municipal, e salienta-

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se que algumas das atividades ou verificaes citadas podem contribuir para mais de uma entre as funes apresentadas pela Carta Magna, porm, para no ocorrer duplo enquadramento e contagem, optou-se por aquela funo na qual se percebeu maior contribuio. Logo, no Quadro 18, a seguir, demonstra-se esse enquadramento das atividades cada um dos rgos de controle interno municipal pesquisado.
Municpio Atuao dos rgos Centrais de Controle Interno, segundo as funes institudas na Constituio Federal (artigo 70) 1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Anlise de Balanos. Padronizao de procedimentos atravs dos prprios processos. Verificao dos Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal. Elaborao de relatrio anual de atividades e anlise da gesto. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira Normatizaes. Auditorias pontuais em gesto financeira, Verificao de processos licitatrios, de inclusive em gerenciamento de dispensa e inexigibilidade por pagamentos. amostragem. Auditoria em retenes e recolhimentos Anlise das requisies de compras. tributrios e previdencirios. Tomadas de Contas Especiais. Anlise de prestaes de contas de Apoio ao controle externo consolidando e convnios. transmitindo informaes ao TCE/SC por Auditoria em restos a pagar, confrontando meio eletrnico (e-Sfinge) e documental com a disponibilidade financeira. (Relatrios de Controle Interno), Acompanhamento de dvidas e resultados acompanhando a auditoria externa primrio e nominal. controlando prazos de respostas e encaminhamentos ao TCE/SC. 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Acompanhamento da execuo Estudos em Sistema de Custos a ser oramentria, bimestralmente. implantado a partir de 2009. Anlises da Gesto Fiscal Limites 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial constitucionais e da Lei de Auditorias na gesto patrimonial e de Responsabilidade Fiscal. almoxarifado. 1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Acompanhamento contbil. Emisso de Manuais/ Normatizaes. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Anlise dos processos licitatrios, de Financeira dispensa e inexigibilidade, inclusive Acompanhamento da execuo financeira. acompanhando por meio de sistema online desde a publicao do edital at a Organizao das retenes tributrias em contratao. pagamentos, com emisso de manual sobre reteno de INSS. Estudos para implantao de controle de custos de obras e servios terceirizados, Confronto de obrigaes a pagar com as com inteno de iniciar a partir de 2009. disponibilidades financeiras. Acompanhamento do grau de Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. endividamento. Apoio ao controle externo consolidando 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio e transmitindo informaes ao TCE/SC Acompanhamento da execuo por meio eletrnico (e-Sfinge e Sistema oramentria. Instantneo de Controle Interno) e Participao em audincias pblicas documental (Relatrios de Controle municipais. Interno) e controlando prazos de Anlise da aplicao de recursos em sade respostas e encaminhamentos ao e educao e limites de gastos de pessoal. TCE/SC.

Balnerio Cambori (Controladoria Geral)

Blumenau (Diretoria de Controle Interno)

Quadro 18 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno segundo as funes institudas pela Constituio Federal de 1988

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Continuao
1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Acompanhamento e modernizao Acompanhamento das Secretarias contbeis. Municipais. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Acompanhamento de processos Financeira licitatrios e de compras. Controle de convnios. Apoio ao controle externo consolidando e Verificao do montante de restos a pagar, transmitindo informaes ao TCE/SC por confrontando com as disponibilidades meio eletrnico (e-Sfinge) e documental financeiras, no ltimo ano de mandato do (Relatrios de Controle Interno). Prefeito. 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial Controle de dbitos de fornecedores Verificao ode Obras em Andamento. perante o municpio como requisito para que seja efetuado o pagamento. 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Verificao da aplicao dos recursos oramentrios. Participao na elaborao das peas oramentrias (PPA, LDO, LOA). Acompanhamento e anlise dos limites constitucionais. Bloqueio de oramento para realizao de licitaes. 4. Fiscalizao e Controle Operacional 1. Fiscalizao e Controle Contbil Procedimentos setoriais em fase de Anlise contbil. elaborao. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira Anlise de processos de licitao, de Acompanhamento da execuo financeira. dispensa e inexigibilidade, por amostragem, utilizando Check List desde 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio o edital at a execuo do contrato. Acompanhamento da execuo oramentria. Controle de consumos (gua, energia e telefonia). Participao na elaborao da LOA. Participao em audincias pblicas Acompanhamento de atos de pessoal e sindicncias. bimestrais. Instaurao de Tomadas de Contas Anlise de limites constitucionais. Especiais. Apoio ao controle externo consolidando e transmitindo informaes ao TCE/SC por meio documental (Relatrios de Controle Interno) e acompanhando a auditoria externa. 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial Levantamento patrimonial recente. Controle fsico do patrimnio. Controle de veculos, inclusive acompanhando o consumo de combustveis e o desempenho.

Caador (Coordenadoria do Sistema de Controle Interno)

Canoinhas (Departamento de Controle Interno)

Quadro 18 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno segundo as funes institudas pela Constituio Federal de 1988

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Continuao
1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Administrador do Sistema Contbil. Padronizao de fluxos e procedimentos. Integrao de sistemas informatizados com Normatizao. o sistema contbil. Verificao dos processos licitatrios, por Verificao dos Relatrios de Execuo amostragem. Oramentria e Gesto Fiscal. Implantao da uniformidade do padro 2. Fiscalizao e Controle da Gesto dos produtos a serem adquiridos, de Financeira maneira descritiva. Verificao da gesto financeira por meio Acompanhamento dos procedimentos de dados e informaes gerados pelo epara contratao de materiais e servios, Chapec Sfinge. bem como verificao da necessidade. (Coordenadoria Verificao das retenes tributrias in Implantao de sistemas informatizados Geral do Sistema loco e por meio do acesso ao Sistema de controle de sadas e atendimentos de Controle Financeiro. Sistema de Atendimentos em Postos de Interno) 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Sade X Almoxarifado de Medicamentos Verificao da execuo oramentria por e Sistema de Acompanhamento de meio de dados e informaes gerados pelo Servios Pblicos (manuteno urbana). e-Sfinge. Verificao de processos de contratao Coordenao da elaborao das peas de pessoal. oramentrias (PPA, LDO, LOA). Apoio ao controle externo consolidando e Controle de limites constitucionais, transmitindo informaes ao TCE/SC por principalmente no ltimo ano de mandato meio eletrnico (e-Sfinge). do Prefeito. 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial Controle de estoques. 1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Acompanhamento e anlise contbil. Normatizaes e padronizao de procedimentos. Participao na integrao dos sistemas informatizados contabilidade. Implantao e coordenao da agenda de obrigaes. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira Check List para as atividades. Acompanhamento da execuo financeira. Acompanhamento de processos Normatizao para retenes tributrias e licitatrios e de compras, com controle para no ocorrer fracionamento de previdencirias e verificaes aleatrias. despesas, inclusive normatizando. Anlise de prestaes de contas de Verificao de contratos de convnios e adiantamentos a servidores. permissionrios e concessionrios. Confronto bimestral do montante de obrigaes a pagar com as disponibilidades Verificao e publicidade dos atos. Concrdia financeiras. Apoio ao controle externo consolidando e (Auditoria Verificao das Metas Fiscais definidas transmitindo informaes ao TCE/SC por Geral) nas Leis de Diretrizes Oramentrias meio eletrnico (e-Sfinge) e documental (Relatrios de Controle Interno), (Receitas, Despesas, Resultado Nominal, Resultado Primrio, Dvida Fundada). acompanhando a auditoria externa e controlando prazos de respostas e 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio encaminhamentos ao TCE/SC. Acompanhamento da execuo 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial oramentria. Participao na elaborao das peas Verificao mensal do patrimnio e de sua movimentao. oramentrias (PPA, LDO e LOA). Verificao das alteraes oramentrias. Participao nas audincias pblicas municipais. Verificao de limites constitucionais e limites da LRF.

Quadro 18 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno segundo as funes institudas pela Constituio Federal de 1988

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Continuao
1. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira Acompanhamento da execuo financeira. Verificao da movimentao financeira. Verificao das Metas Fiscais definidas nas Leis de Diretrizes Oramentrias (Receitas, Despesas, Resultado Nominal, Resultado Primrio). 2. Fiscalizao e Controle Oramentrio Controle oramentrio. Acompanhamento de limites constitucionais (aplicao em educao e sade) e gastos com pessoal. 1. Fiscalizao e Controle Contbil Acompanhamento contbil. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira Acompanhamento da execuo financeira. Normatizao da reteno de INSS, motivada por auditoria da Previdncia Social. Anlise de prestaes de contas de convnios, subvenes e adiantamentos a servidores. Confrontao do montante a ser inscrito em restos a pagar com as disponibilidades financeiras, principalmente no ltimo ano de mandato do Prefeito. 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Acompanhamento da execuo oramentria. Acompanhamento da elaborao das peas oramentrias (PPA, LDO, LOA). 1. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira Acompanhamento da execuo financeira. Anlise de Prestaes de Contas de Convnio, inclusive com visitas as entidades conveniadas. Confrontao do montante a ser inscrito em restos a pagar com as disponibilidades financeiras. 2. Fiscalizao e Controle Oramentrio Acompanhamento da execuo oramentria. Acompanhamento da elaborao das peas oramentrias (PPA, LDO e LOA) por meio do processo participativo. Acompanhamento de metas fsicas. Acompanhamento de preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. Fiscalizao e Controle Operacional Normatizaes para a estrutura da Secretaria Municipal de Fazenda. Verificao de limites de dispensa e modalidades de licitao. Controle de contratos. Apoio ao controle externo consolidando e transmitindo informaes ao TCE/SC por meio eletrnico (e-Sfinge) e documental (Relatrios de Controle Interno).

Cricima (Departamento de Controle Interno)

Florianpolis (Controladoria Geral)

4. Fiscalizao e Controle Operacional Normatizaes, entre elas para compras e licitaes. Verificao de processos licitatrios e de compras, por amostragem. Verificao de contratos de permissionrios e concessionrios. Apoio ao controle externo consolidando e transmitindo informaes ao TCE/SC por meio eletrnico (e-Sfinge) e documental (Relatrios de Controle Interno), acompanhando a auditoria externa e controlando prazos de respostas e encaminhamentos ao TCE/SC. 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial Levantamento e posterior verificao in loco.

Itaja (Coordenadoria da Moralidade Administrativa)

3. Fiscalizao e Controle Operacional Normatizaes e padronizaes de procedimentos visando a preveno. Controles para implantao de melhorias nos processos. Treinamentos e Check List para as atividades. Anlise de processos licitatrios e de compras, inclusive normatizando. Verificao dos contratos (legalidade, prazos, valores, aditivos). Defesa e implantao de mecanismos que garantam a transparncia das polticas pblicas. Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. Apoio ao controle externo consolidando e transmitindo informaes ao TCE/SC por meio eletrnico (e-Sfinge) e documental (Relatrios de Controle Interno) e acompanhando a auditoria externa.

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Continuao
4. Fiscalizao e Controle Operacional 1. Fiscalizao e Controle Contbil Participao na Integrao de Sistemas com a Manuais de procedimentos em implantao contabilidade. nas Secretarias Municipais. Auditoria nos Relatrios Resumidos da Acompanha os processos de licitaes de Execuo Oramentria e da Gesto Fiscal obras por meio do e-Sfinge Obras. antes de suas publicaes. Sistema de Custos em fase de implantao 2. Fiscalizao e Controle da Gesto nas Secretarias Municipais de Educao e Financeira Sade. Acompanhamento da execuo financeira. Instaurao de Tomadas de Contas Prestaes de contas de convnios e Especiais. subvenes, pois alto o volume de recursos Apoio ao controle externo consolidando e repassados a entidades sem fins lucrativos. transmitindo informaes ao TCE/SC por Confrontao do montante a ser inscrito em meio eletrnico (e-Sfinge) e documental restos a pagar com as disponibilidades (Relatrios de Controle Interno), acompanhando a auditoria externa e financeiras. controlando prazos de respostas e 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio encaminhamentos ao TCE/SC. Acompanhamento da execuo oramentria. Participao na elaborao das peas 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial Controle patrimonial por meio de Check oramentrias (PPA, LDO, LOA). List. Acompanhamento e instruo de atos para Controle de veculos, inclusive com limitao de empenhos. controle de gastos com manuteno e Acompanhamento das audincias pblicas. combustvel. Acompanhamento mensal dos limites constitucionais. 1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Verificao contbil quando da auditoria Normatizaes e padronizao de interna em entidades da administrao procedimentos (normatizaes passa pela indireta e dos fundos, segundo calendrio, deliberao do Prefeito). que executada por empresas terceirizadas. Compilao de legislaes aplicveis e 2. Fiscalizao e Controle da Gesto reas especficas da administrao pblica Financeira municipal. Verificao da execuo financeira quando Calendrio de obrigaes. da auditoria interna em entidades da Calendrio de auditorias in loco em administrao indireta e dos fundos, segundo entidades da administrao indireta e nos calendrio, e por meio das informaes fundos. geradas por meio do e-Sfinge. Verificao da legalidade de todos os Circular para ajustar procedimentos de editais de concorrncia e preges com preo retenes tributrias e previdencirias equiparado ao de concorrncia. apontados como irregulares em auditoria Auditoria operacional processos de interna realizada. dispensa e inexigibilidade de licitao. Confrontao do montante a ser inscrito em Controle de fracionamento de despesas. restos a pagar com as disponibilidades Verificao da regularidade dos financeiras. recebedores de recursos pblicos. 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Verificao de atos de pessoal quando da Verificao da execuo oramentria auditoria interna em entidades da quando da auditoria interna em entidades da administrao indireta e dos fundos, administrao indireta e dos fundos, segundo segundo calendrio. calendrio, e por meio das informaes Apoio ao controle externo consolidando e geradas por meio do e-Sfinge. transmitindo informaes ao TCE/SC por Acompanhamento de todas as alteraes meio eletrnico (e-Sfinge) e documental oramentrias. (Relatrios de Controle Interno) e Participao nas audincias pblicas, controlando prazos de respostas e apresentando as quadrimestrais. encaminhamentos ao TCE/SC.

Jaragu do Sul (Controladoria Geral do Municpio)

Joinville (Controladoria Geral)

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Continuao
1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Acompanhamento de integrao de sistemas Normatizaes conforme a necessidade informatizados a contabilidade. verificada. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Acompanhamento de processos Financeira disciplinares, sindicncias, administrativos, Acompanhamento da execuo financeira. ou seja, engloba aproximadamente 50% das atividades efetuadas pelo Departamento de Confrontao do montante a ser inscrito em Recursos Humanos. restos a pagar com as disponibilidades Lages financeiras, principalmente no ltimo ano de Instaurao de Tomadas de Contas (Auditoria e mandato do Prefeito. Especiais. Controle Interno) 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Apoio ao controle externo consolidando e Acompanhamento da execuo oramentria. transmitindo informaes ao TCE/SC por meio eletrnico (e-Sfinge) e documental (Relatrios de Controle Interno) e acompanhando a auditoria externa. 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial Verificao total do patrimnio, com levantamento recente. 1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Acompanhamento contbil. Verificao das licitaes de obras por meio do e-Sfinge Obras. Verificao dos Relatrios Resumidos de Reviso de Leis e Decretos existentes. Execuo Oramentria e Gesto Fiscal. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Apoio ao controle externo transmitindo Palhoa Financeira informaes por meio documental (Diretoria de Acompanhamento da execuo financeira. (Relatrios de Controle Interno), Controle Interno) acompanhando a auditoria externa e Controle mensal do montante de restos a controlando prazos de respostas e pagar confrontando-o com as encaminhamentos ao TCE/SC. disponibilidades financeiras. 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Acompanhamento da execuo oramentria. 1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional Verificaes contbeis. Normatizaes, elaborao de manuais e orientaes circulares. Participao na integrao de sistemas Acompanhamento de apontamentos informatizados com a contabilidade. efetuados pelos responsveis setoriais de Verificao de publicao de demonstraes controle interno, cientificando os no stio eletrnico da Prefeitura. responsveis por cada unidade gestora. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Verificao e auditoria in loco, por Financeira amostragem, em licitaes e contratos Anlise de prestaes de contas e (aderncia a legislao, fracionamento de documentaes de subvenes, apoios despesas, processos de dispensa e financeiros e descentralizaes para as inexigibilidade). Associaes de Pais e Professores das Publicao de informaes no stio escolas municipais. Rio do Sul eletrnico da Prefeitura Municipal. (Departamento de 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Controle Interno) Verificao da execuo oramentria. Participao na Avaliao de Estgio Probatrio. Acompanhamento na concesso e na utilizao de bolsas de estudos a servidores. Vedaes de contratao de comissionados e servidores para realizao de servios de terceiros. Acompanhamento e restries na realizao de horas-extras. Apoio ao controle externo consolidando e transmitindo informaes ao TCE/SC por meio eletrnico (e-Sfinge) e documental (Relatrios de Controle Interno).

Quadro 18 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno segundo as funes institudas pela Constituio Federal de 1988

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Continuao
1. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira 3. Fiscalizao e Controle Operacional Acompanhamento da execuo financeira. Padronizao de procedimentos de controle interno. Anlise das prestaes de contas de convnios (aps a anlise da execuo financeira pela Acompanhamento e fiscalizao de contabilidade), inclusive com verificao da requisies de compras e servios. utilizao dos recursos in loco. Controle de consumos (gua, energia e 2. Fiscalizao e Controle Oramentrio telefonia), inclusive pela utilizao de imveis Acompanhamento da execuo oramentria. pela Prefeitura. Acompanhamento da elaborao das peas Acompanhamento e anlise de contratos. oramentrias (PPA, LDO, LOA). Fiscalizao de empresas funerrias do municpio. So Bento do Sul Acompanhamento dos limites constitucionais. (Secretaria de Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. Controle Interno, Apoio ao controle externo consolidando e Tecnologia e transmitindo informaes ao TCE/SC por Qualidade) meio eletrnico (e-Sfinge) e documental (Relatrios de Controle Interno), acompanhando a auditoria externa e controlando prazos de respostas e encaminhamentos ao TCE/SC. 4. Fiscalizao e Controle Patrimonial Implantao do Dirio de Obras para emisso de informaes para o e-Sfinge obras. Controle de Frotas de Veculos, inclusive com controle de manuteno. Controle da utilizao de imveis. 1. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira 3. Fiscalizao e Controle Operacional Verificao das metas de resultados primrio e Emisso de portarias e orientaes. nominal previstas nas Leis de Diretrizes Anlise dos atos de pessoal relacionados a Oramentrias comparando com a realizao. penses e aposentadorias. So Jos Verificao da Dvida Fundada. Apoio ao controle externo consolidando e (Chefia de 2. Fiscalizao e Controle Oramentrio transmitindo informaes ao TCE/SC por Controle Interno e Participao nas audincias pblicas. meio eletrnico (e-Sfinge) e documental Auditoria) (Relatrios de Controle Interno) e Verificao da aplicao de recursos acompanhando a auditoria externa. oramentrios em aes de sade e educao conforme limites constitucionais e de limites de gastos com pessoal e endividamento. 1. Fiscalizao e Controle Contbil 4. Fiscalizao e Controle Operacional A contabilidade integra o sistema de controle Relatrio de atividades sobre a atuao das interno do municpio. Secretarias Municipais. Participao na integrao de sistemas Anlise de todas as requisies de compras e informatizados a contabilidade. contrataes, inclusive com identificao do centro de custos (atividades/funes), tipo de Consolidao das informaes, inclusive despesa, enquadramento do elemento de analisando os Relatrios de Execuo despesa, utilizando um sistema informatizado Oramentria e Gesto Fiscal. de uso do Controle Interno - Gerenciamento 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira de Despesas. Manuais e treinamentos com as unidades Tubaro pagadoras no que se refere a retenes Instaurao de Tomadas de Contas Especiais. (Controladoria tributrias e previdencirias. Apoio ao controle externo consolidando e Geral) transmitindo informaes ao TCE/SC por Controle de convnios com apontamentos da meio eletrnico (e-Sfinge) e documental Controladoria. (Relatrios de Controle Interno), Confrontao do montante a ser inscrito em acompanhando a auditoria externa e restos a pagar com as disponibilidades controlando prazos de respostas e financeiras, principalmente no ltimo ano de encaminhamentos ao TCE/SC. mandato do Prefeito. 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio Verificao patrimonial peridica controle Controle oramentrio. fsico. Controle mensal de cotas e reserva oramentria anterior a licitao.

Quadro 18 Atuao e verificaes dos rgos centrais de controle interno segundo as funes institudas pela Constituio Federal de 1988
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados primrios

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Ao enquadrar as atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno das prefeituras pesquisadas verifica-se que em muitos municpios o controle interno no tem atuado em todas as reas de competncia atribudas pelo artigo 70 da Constituio Federal. Em municpios como Cricima, Itaja e So Jos, essa situao mais perceptvel, pois os entrevistados destes municpios declararam no desenvolver atividades especficas para fiscalizaes e controles nas reas contbil e patrimonial. Nos municpios de Blumenau, Joinville, Palhoa e Rio do Sul no h atuao do rgo de controle interno na rea patrimonial e em So Bento do Sul os entrevistados demonstraram no desenvolver atividades especficas relacionadas a fiscalizao e ao controle contbil. Verifica-se, portanto, que dos dezessete municpios visitados, apenas os entrevistados de oito rgos centrais de controle interno manifestaram executar atividades relacionadas s cinco reas de atuao determinadas pela Carta Magna, em outros oito municpios no foram declaradas a execuo de atividades no controle de bens e em quatro municpios, o que representa 23,5%, o rgo central de controle no executa atividade de acompanhamento contbil. Percebe-se, ainda, que em alguns municpios, embora houvesse declarao da atuao do rgo central de controle interno na fiscalizao e controle das execues financeiras e oramentrias, alguns entrevistados no manifestaram quais as atividades desenvolvidas com esta finalidade ou somente o fizeram quando instigados quanto s retenes tributrias ou atuao no ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo municipal. Nesses casos, citam-se os rgos centrais de controle das prefeituras de Canoinhas, Chapec, Cricima, Lages, Palhoa e Rio do Sul. Porm, nessas funes de fiscalizao e controle das execues oramentrias e financeiras alguns rgos demonstraram atividades diferenciadas dos demais. Por exemplo, em Caador a entrevistada declarou que o controle interno atua na verificao para que os pagamentos a fornecedores ou prestadores de servios somente ocorram caso estes no possuam dbitos perante o municpio e, quanto ao controle oramentrio, o rgo central de controle interno que efetua o bloqueio de oramento para realizao de licitaes. No municpio de Concrdia o auditor geral acompanha todas as alteraes oramentrias. Em Itaja o rgo central de controle interno acompanha as metas fsicas fixadas nos instrumentos de planejamento e efetua visitas s entidades conveniadas orientando e verificando in loco a aplicao de recursos, esta atividade tambm desenvolvida em So Bento do Sul. Por sua vez, a Controladoria Geral de Tubaro efetua o controle mensal de cotas e reservas oramentrias das unidades municipais.

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Nesse enquadramento de atividades s funes estabelecidas na Carta Magna, e conseqentemente s demais legislaes, entre os municpios pesquisados destacam-se os rgos centrais de controle interno de Balnerio Cambori, Concrdia, Jaragu do Sul e Tubaro, nos quais os entrevistados expuseram o desenvolvimento de atividades para fiscalizao e/ou controle nas reas contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, e, conforme demonstrado anteriormente por meio do Grfico 3, com exceo do rgo central de controle interno do municpio de Tubaro, os trs primeiros declararam atuar de maneira integrada ao Poder Legislativo municipal observando, tambm, ao disposto no artigo 74 da Constituio Federal. No que tange a fiscalizao e controle operacional, alm do apoio ao controle externo realizado de uma maneira mais ou menos efetiva, os municpios pesquisados demonstraram diversas particularidades, nas quais se ressaltam: Balnerio Cambori: a) anlise de todas as requisies de compras; e b) estudos para implantao de sistemas de custos, a partir de 2009, utilizando-se de informaes coletadas das requisies e notas fiscais de aquisio e separando os custos diretos e indiretos relacionados s aes desenvolvidas pela prefeitura. Blumenau: a) acompanhamento dos processos licitatrios por meio de sistema online, disponvel no stio eletrnico da Prefeitura Municipal de Blumenau e para consulta pblica; b) estudos para implantao, a partir de 2009, de controle de custos para obras e servios terceirizados; c) emisso de informaes dirias ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina por meio de projeto piloto do Sistema Instantneo de Controle Interno, em desenvolvimento. Canoinhas: a) elaborao de manuais de procedimentos setoriais; b) controle de consumos (gua, energia eltrica e telefonia fixa e mvel). Chapec: a) implantao da uniformidade do padro de produtos adquiridos pelos rgos e entidades vinculados a prefeitura; b) acompanhamento dos procedimentos de compras e contratao de servios, verificando inclusive a necessidade de sua efetivao; c) desenvolvimento e implantao de sistemas informatizados para controle de sadas de medicamentos do almoxarifado da Secretaria Municipal de Sade vinculando-as com os atendimentos efetuados nos Postos de Sade do municpio e Sistema de Acompanhamento de Servios Pblicos (manuteno urbana) segundo a solicitao de cidados.

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Concrdia: a) normatizao e padronizao de procedimentos, disponibilizando, quando da realizao desta pesquisa, manuais desenvolvidos para as reas de licitao, compras, tributao municipal, Instruo Normativa da Auditoria Geral da Prefeitura Municipal de Concrdia n. 001/2004, que disciplina as normas, procedimentos e rotinas a serem adotados pelas entidades para utilizao e prestao de contas dos recursos recebidos do Municpio de Concrdia e Instruo Normativa da Auditoria Geral da Prefeitura Municipal de Concrdia n. 002/2006, que disciplina procedimentos, funes, normas, rotinas e fluxos de trabalho da Secretaria Municipal de Educao, e d outras providncias; b) implantao da agenda de obrigaes no municpio, com o objetivo de controlar e verificar cumprimento de atividades e prazos exigidos pela legislao vigente. Itaja: a) realizao de treinamentos e implantao de check list e normas para a execuo de atividades; b) verificao total de contratos. Jaragu do Sul: a) manuais de procedimentos em implantao nas secretarias municipais; b) sistema de custo em fase de implantao nas secretarias municipais de educao e sade, no qual foi contratado um servidor para a Controladoria, sob o cargo de analista de custos, para o desenvolvimento desta atividade. Joinville: a) compilao de legislaes para reas especficas do municpio; b) implantao do calendrio de obrigaes na prefeitura, visando orientar sobre o cumprimento de atividades e seus prazos previstos na legislao; c) adoo de calendrio de auditorias nas entidades da administrao indireta e nos fundos municipais. Lages: a) acompanhamento de praticamente 50% dos atos de pessoal. Palhoa: a) reviso da legislao municipal existente. Rio do Sul: a) publicao de informaes no stio eletrnico da prefeitura; b) acompanhamento da concesso e utilizao de bolsa de estudos a servidores municipais; c) acompanhamento e restries na realizao de horas-extras por servidores. So Bento do Sul: a) padronizao e procedimentos das atividades desenvolvidas para o controle interno; b) acompanhamento e fiscalizao de requisies de compras e servios; c) controle de consumos (gua, energia eltrica, telefonia fixa e mvel); d) fiscalizao de empresas funerrias que atuam no municpio.

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Tubaro: a) elaborao de relatrio das atividades desenvolvidas pelas secretarias municipais; b) anlise de todas as requisies de compras e contrataes da prefeitura, com identificao de centro de custos (atividades/funes), tipo de despesa, enquadramento do elemento de despesa, utilizando um sistema informatizado de Gerenciamento de Despesas com caractersticas de sistemas de custos, implantado a partir das exigncias constantes no Decreto Municipal n. 2.160/2003.

Aps essa anlise das funes declaradas como desenvolvidas por cada um dos rgos de controle interno pesquisados, retorna-se a discusso sobre a nomenclatura desses rgos. Aqui, novamente, constatou-se a existncia de confuses quanto s diferentes conceituaes e responsabilidades de Controladorias, rgos de Controle Interno e de Auditoria Interna. Por exemplo, em Balnerio Cambori, o rgo central de controle interno denominase Controladoria Geral, mas as atividades desenvolvidas, em sua maioria, referem-se realizao de auditorias especficas e pontuais. Em Florianpolis e Tubaro as Controladorias no acompanham metas fiscais ou fsicas. Em Jaragu do Sul no so efetuadas verificaes de natureza contbil, a no ser em relatrios da Lei de Responsabilidade Fiscal e no participa do processo de planejamento. Em Joinville a Controladoria Geral no tem relao direta com o Prefeito Municipal e no efetua acompanhamentos ao patrimnio. Por sua vez, em Concrdia, considerando as atividades desenvolvidas pela Auditoria Geral, visualiza-se que nomenclatura correta seria Departamento, Diretoria ou Coordenadoria de Controle Interno. Para uma melhor visualizao das diferentes atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno dos municpios visitados, segundo o enquadramento s funes estabelecidas pela Constituio Federal, as quais se inserem quelas atividades exigidas em outras legislaes brasileiras e na literatura acadmica, a Tabela 3 demonstra-as indicando o quantitativo de rgos, entre os dezessete, que as executam.

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Tabela 3 Atividades desenvolvidas pelos rgos Centrais de Controle Interno dos maiores Municpios Catarinenses, segundo as Funes da Constituio Federal.
Atividades 1. Fiscalizao e Controle Contbil 1.1. Acompanhamento e verificao das informaes geradas pela contabilidade. 1.2. Coordenao ou participao na implantao e/ou integrao de sistemas Informatizados ao sistema contbil. 1.3. Anlise de balanos/Apurao de indicadores. 1.4. Verificao dos Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal, exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. Fiscalizao e Controle da Gesto Financeira 2.1. Acompanhamento da execuo financeira. 2.2. Orientaes e acompanhamento de retenes de tributos. 2.3. Controle de dbitos de fornecedores perante o municpio como requisito para que seja efetuado o pagamento. 2.4. Acompanhamento e verificao de prestaes de contas (convnios, subvenes, adiantamentos). 2.5. Verificao do montante de obrigaes a pagar, a serem inscritos em Restos a Pagar, confrontando-o com a disponibilidade financeira, sobretudo durante o ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo. 2.6. Acompanhamento do montante de dvidas e/ou resultados primrio e nominal. 3. Fiscalizao e Controle Oramentrio 3.1. Acompanhamento da execuo oramentria. 3.2. Participao na elaborao das peas oramentrias (PPA, LDO, LOA). 3.3. Verificao das alteraes oramentrias crditos adicionais. 3.4. Controle mensal de cotas e reserva oramentria anterior a licitao ou bloqueio de oramento para realizao de licitaes. 3.5. Participao nas audincias pblicas promovidas pela prefeitura. 3.6. Verificao da aplicao recursos mnimos aes de Educao e Sade, conforme estabelecido na Constituio Federal, e/ou verificao de limites de gastos com pessoal dispostos na Lei de Responsabilidade Fiscal. 3.7. Acompanhamento e instruo de atos para limitao de empenhos. 3.8. Acompanhamento fsico de metas. 4. Fiscalizao e Controle Operacional 4.1. Padronizao de fluxos e/ou procedimentos administrativos com o objetivo de atingir melhorias e a continuidade dos trabalhos. 4.2. Normatizaes com o objetivo da observncia da legalidade. 4.3. Calendrio/Agenda de Obrigaes. 4.4. Elaborao de relatrio de atividades e anlise da gesto. 4.5. Verificao da regularidade de concessionrios e permissionrios. 4.6. Verificao da publicidade dos atos. 4.7. Verificao de processos licitatrios, dispensas e inexigibilidades. 4.8. Controle de contratos. 4.9. Controle de compras. 4.10. Controle de consumos (energia, gua, telefone). 4.11. Estudos ou utilizao de sistemas informatizados para controle ou consolidao de informaes sobre eficincia, eficcia e efetividade na aplicao de recursos. 4.12. Verificao de atos de pessoal. 4.13. Acompanhamento na concesso e na utilizao de bolsas de estudos a servidores. 4.14. Instaurao e/ou coordenao de tomadas de contas especiais para apurao de danos causados ao patrimnio pblico. Nmero de Municpios 09 07 02 05 13 07 01 09 12 05 16 08 02 02 07 11 02 02 09 12 02 03 03 04 11 06 07 03 05 06 01 08 Percentual 52,94% 41,18% 11,76% 29,41% 76,47% 41,18% 05,88% 52,94% 70,59% 29,41% 94,12% 47,06% 11,76% 11,76% 41,18% 64,71% 11,76% 11,76% 52,94% 70,59% 11,76% 17,65% 17,65% 23,53% 64,71% 35,29% 41,18% 17,65% 29,41% 35,29% 05,88% 47,06%

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Continuao Tabela 3 Atividades desenvolvidas pelos rgos Centrais de Controle Interno dos maiores Municpios Catarinenses, segundo as Funes da Constituio Federal.
4.15. Apoio ao Controle Externo 4.15.1. Consolidao e transmisso de informaes ao Tribunal de Contas do Estado por meio do sistema informatizado e-Sfinge (bimestralmente). 4.15.2. Elaborao e envio de Relatrio de Controle Interno ao Tribunal de Contas do Estado, com informaes dos rgos e entidades do municpio, segundo sua abrangncia, de periodicidade bimestral. 4.15.3. Acompanhamento da auditoria externa do TCE/SC. 4.15.4. Controle de prazos para encaminhamento de respostas/retornos ao Tribunal de Contas do Estado. 5. Fiscalizao e Controle Patrimonial 5.1. Controle patrimonial (bens). 5.2. Controle de estoques. 5.3. Controle de frotas de veculos. Fonte: Elaborada pela autora a partir de dados primrios

15

88,24%

16 11 09 07 02 02

94,12% 64,71% 52,94% 41,18% 11,76% 11,76%

Quanto fiscalizao ou controle contbil, conforme atividades apresentadas no Quadro 18, apesar de treze rgos centrais de controle terem declarado executar algum tipo de atividade nessa rea, apenas em nove municpios houve a manifestao especfica de acompanhamento peridico de informaes geradas pela contabilidade e somente quatro desses declararam analisar os Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal, institudos pela Lei Complementar 101/2000. O quinto rgo de controle que declarou efetuar a anlise desses relatrios, inclusive antes das publicaes, de Jaragu do Sul sendo esta a nica atividade de anlise contbil. Entre as atividades de acompanhamento da gesto financeira, alm daquelas j comentadas, que se instigaram quando da anlise de situaes especficas como as retenes tributrias e as verificaes efetuadas no ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, dadas as implicaes da LRF e da Lei Eleitoral, a anlise de prestaes de contas de recursos de convnios, subvenes e/ou adiantamento de recursos foram citadas por 53% dos entrevistados. Inclusive, no municpio de Jaragu do Sul essa atividade foi destacada como principal, e nos municpios de So Bento do Sul e Itaja tambm houve grande destaque. Na fiscalizao e controle oramentrio, entre as atividades especficas encontra-se a verificao da aplicao de recursos oramentrios em aes nas reas de sade e educao, bem como aqueles limites, principalmente de gastos com pessoal, institudos pela Lei Complementar n. 101/2000. Nesse item, onze entrevistados dos rgos centrais de controle interno manifestaram esse acompanhamento, inclusive, ao tratar das interaes com o

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Gabinete do Prefeito demonstradas no Quadro 15, o controlador geral de Tubaro citou que vinha alertando o Chefe do Poder Executivo de que aquele municpio no estava cumprido com as aplicaes mnimas em educao e sade. Esclarece-se que o artigo 212 da Constituio Federal de 1988 estabelece que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem aplicar, no mnimo, 25% das receitas de impostos, includas as provenientes de transferncias de outros entes, na manuteno e desenvolvimento do ensino. O artigo 77 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias dispe que os municpios devem destinar, at a edio de Lei Complementar especifica, o montante de 15% da arrecadao de impostos, inclusive aqueles provenientes da repartio de tributos, em aes e servios pblicos de sade. Por sua vez, a Lei Complementar n. 101/2000, em seu artigo 19, inciso III, estabelece que a despesa total com pessoal dos municpios deve ser inferior a 60% da receita corrente lquida, calculada da forma da respectiva Lei. Verificou-se que somente em oito municpios o rgo central de controle interno participa da elaborao dos instrumentos de planejamento institudos pela Carta Magna (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual). A no participao do controle interno no processo de planejamento entende-se ser uma falta acentuada, afinal, conforme tratado por vrios autores, bem como nas metodologias de controle interno apresentadas, na atuao esto compreendidas a eficincia na aplicao dos recursos, a eficcia das operaes para o alcance dos objetivos traados e a conformidade com leis e regulamentos, logo, entende-se que no h como avaliar desempenho sem acompanhar o processo de fixao desses objetivos. Nos municpios de Balnerio Cambori, Joinville e Tubaro essa constatao ainda mais delicada, pois nesses municpios o rgo central de controle interno denomina-se Controladoria que, como abordado pela literatura, deve responsabilizar-se pela coordenao de todo o processo de gesto, porm esses esto entre aqueles rgos que, quando da realizao das entrevistas, no acompanhavam a elaborao dos instrumentos de planejamento de seus municpios. Ainda sobre as atividades especficas para fiscalizao oramentria constatou-se que atividades importantes na avaliao de desempenho, como acompanhamento de metas fsicas, e na verificao da legalidade no que se refere s alteraes oramentrias, reserva de valores oramentrios para realizao de licitaes e acompanhamento de atos para limitao de empenhos quando as receitas municipais no se comportam como previstas, foram citadas por apenas dois municpios cada, sendo consideradas, portanto, como excees.

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No controle patrimonial, conforme j comentado, os rgos de controle de nove municpios citaram a execuo de alguma atividade relacionada a este fim, mas em Chapec este controle refere-se somente aos estoques, sobretudo medicamentos, sem acompanhamento contnuo dos bens mveis e imveis, e em So Bento do Sul h apenas o controle de veculos pertencentes a frota da Prefeitura Municipal. Alm de Chapec, somente o entrevistado da Controladoria Geral de Balnerio Cambori manifestou a verificao dos estoques das unidades do Poder Executivo Municipal por meio da realizao de auditorias internas. O apoio ao controle externo foi enquadrado na fiscalizao e no controle operacional, pois se trata de uma atividade que se relaciona com todas as demais reas, ou seja, uma atividade operacional no fornecimento de informaes e de condies para que os rgos de controle externo possam cumprir com suas atribuies. Como h diferenas na interao entre os rgos centrais de controle interno e o Tribunal de Contas ao Estado de Santa Catarina, optou-se em demonstrar as diferentes formas de interao desses rgos catarinenses. Nos municpios pesquisados somente seis (35,3%) rgos centrais de controle interno executam as quatro atividades de apoio ao controle externo listadas na Tabela 3, ou seja, apenas as centrais de controle de Balnerio Cambori, Concrdia, Florianpolis, Jaragu do Sul, So Bento do Sul e Tubaro so responsveis pela consolidao e transmisso de informaes ao Tribunal de Contas por meio de sistema informatizado institudo como obrigatrio por aquele rgo de controle externo, emitem o Relatrio de Controle Interno contendo informaes sobre as verificaes e as atividades desenvolvidas no bimestre, acompanham a auditoria externa do Tribunal de Contas quando realizadas na respectiva prefeitura e controlam prazos de respostas ou encaminhamentos a serem efetuados quela Corte de Contas. Essa informao, de certa forma, contraria as declaraes expostas no Quadro 14, que tratou das interaes entre os rgos centrais de controle interno pesquisados com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, pois em nove municpios (53%) os entrevistados declararam que rgo de controle interno municipal era o elo entre a prefeitura e o Tribunal de Contas. Como tratado em captulo anterior, a fiscalizao e controle operacional visa, principalmente, assegurar que os objetivos da administrao pblica sejam atingidos, observando-se os princpios constitucionais. Para tanto, como demonstrado, cada rgo de controle interno efetua as atividades relacionadas a essa rea com particularidades, dado o enfoque central de sua atuao.

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Entende-se

que

atividades

como

padronizao

de

fluxos/procedimentos,

desenvolvida em 53% dos rgos de controle interno dos municpios pesquisados, e normatizaes, citadas em doze dos dezessete municpios, por exemplo, relacionam-se aos componentes de ambiente de controle e atividades de controle expostas nas metodologias COSO, o componente identificao de tarefas, processos e riscos da metodologia CoCo e o domnio entrega e suporte da metodologia CobiT. Dentre as atividades desenvolvidas nessa rea de atuao do controle interno destacase o item 4.11 que buscou demonstrar a realizao de estudos para implantao e a efetiva utilizao de sistemas informatizados, com a participao dos rgos centrais de controle interno pesquisados, que tm o objetivo de acompanhar a eficincia, eficcia e a efetividade na aplicao de recursos. Relacionam-se, portanto, os estudos para implantao de sistemas de custos em Balnerio Cambori, Blumenau e Jaragu do Sul, os sistemas de acompanhamento de servios de sade e atendimento das solicitaes de manutenes urbanas utilizados em Chapec e o sistema de gerenciamento de despesas administrado pela Controladoria Geral de Tubaro, todos citados anteriormente como ferramentas diferenciais. Tais atividades, no que se refere s metodologias de controle interno apresentadas, enquadram-se no componente informao e comunicao, assim como a anlise contbil. Nas entrevistas, alm das principais atividades desenvolvidas, alguns entrevistados expuseram o enfoque que norteia o desenvolvimento dessas atividades, como a observncia aos princpios da legalidade ou da eficincia, incluindo a economicidade, e a preocupao com a continuidade dos servios. Pelas manifestaes desses enfoques e considerando as atividades listadas e enquadradas na fiscalizao e controle operacional percebe-se coerncia, pois em Blumenau, Caador e Florianpolis, os entrevistados manifestaram que as atividades dos rgos centrais de controle interno desses municpios primam pela observncia da legalidade dos atos e no controle operacional as atividades que aparecem so, principalmente, a elaborao de normas e a verificao de processos licitatrios, de dispensa e inexigibilidade. Em Canoinhas as preocupaes declaradas so tanto com a legalidade quanto com a economicidade dos recursos, esses enfoques refletem-se, sobretudo, nas atividades de anlise dos processos licitatrios, dispensa e inexigibilidade desde o edital at a execuo do contrato e nos controles de consumos gerais (gua, energia eltrica e telefonia) e de gastos e desempenho de veculos. Por sua vez, no rgo central de controle interno de Jaragu do Sul manifestou-se o enfoque na continuidade dos servios, isto se configura na implantao de manuais de

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procedimentos nas secretarias e na lotao dos servidores desse rgo de controle que, conforme demonstrado na Tabela 2, apenas o controlador geral no tem vnculo efetivo com a prefeitura. Em Joinville, com uma equipe de cinco servidores efetivos e um estagirio e a formao de agentes de planejamento e controle para atuarem nos rgos e entidades municipais, os enfoques manifestados so a continuidade dos servios e a legalidade dos atos, esse ltimo confirmado no desenvolvimento de atividades como a compilao de legislaes e o calendrio de obrigaes. Em Itaja e So Bento do Sul os entrevistados expuseram que as atividades so desenvolvidas primando-se pela eficincia e economicidade na aplicao dos recursos, legalidade dos atos e continuidade dos servios, nos quais se entende que as atividades desenvolvidas, expostas no Quadro 18 por municpio, tambm revelam coerncia, desde o acompanhamento de metas fsicas e a verificao in loco da aplicao de recursos repassados pela prefeitura por meio de convnio, controle de gastos, at a verificao de contratos e as normatizaes e padronizaes de procedimentos. Se verificadas as aes para observncia dos princpios constitucionais da administrao pblica, na maioria dos municpios destaca-se a verificao da legalidade dos atos, em alguns municpios o rgo de controle interno preocupa-se, tambm, com a eficincia e economicidade na utilizao dos recursos pblicos, de maneiras mais ou menos enfticas, e em municpios como Concrdia, Itaja e Rio do Sul h ainda um acompanhamento da publicidade dos atos, alm daqueles que participam ou coordenam audincias pblicas municipais. Ao acompanhar ou analisar processos de licitao e compras diretas, ocorre, em alguns municpios, a possibilidade de verificao da impessoalidade da administrao pblica. Porm, quanto ao princpio da moralidade no se vem aes concretas do rgo central de controle interno para garantir essa observncia, mas considera-se que este seja o princpio mais difcil de ser avaliado, afinal relaciona-se com a tica dos administradores e a cultura e costumes da sociedade estudada.

4.4

APONTAMENTOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA Como demonstrado anteriormente, cabe a auditoria, interna e externa ou independente,

o monitoramento do controle interno visando verificar se o mesmo abrange os princpios peculiares, suficiente e adqua-se organizao a qual pertence

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Considerando que o Tribunal de Contas de cada estado responsvel pelo controle externo das contas dos municpios, a este cabe a funo de monitorar controle interno dos municpios. Em dezembro de 2008 o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina concluiu a emisso de pareceres sobre as prestaes de contas dos duzentos e noventa e trs municpios catarinenses, relativas ao exerccio de 2007. Foram nove pareceres com indicao de rejeio, o que representa 3,07% do total de municpio, e 284 pareceres pela aprovao (TCE/SC, 2007). Quando da concluso pela rejeio das contas do municpio, o TCE/SC emite parecer apresentando os motivos que justificam esse entendimento, e, nos casos em que a opinio dos auditores externos e dos conselheiros pela aprovao das contas, os pareceres daquela Corte de Contas so emitidos com recomendaes e ressalvas julgadas pertinentes, das quais alertam-se que reincidncias podem ocasionar a rejeio de contas futuras daquele ente federado. Com o intuito de confrontar as declaraes dos responsveis pelos rgos centrais de controle interno pesquisados, complementando a anlise sobre suas atuaes, efetuaram-se anlises dos contedos dos pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, relativos s contas dos dezenove municpios que compem a amostra desta pesquisa, apresentadas aps o encerramento do exerccio de 2007. Incluem-se, portanto, os municpios de Ararangu e Brusque, que no foram visitados durante o processo de entrevista.

a) Ararangu: Parecer Prvio TCE/SC n. 0152/2008 Processo PCP 08/00144538. O parecer do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, divulgado em outubro de 2008, foi favorvel aprovao das contas municipais desse exerccio de 2007. Porm, apresentaram-se recomendaes Prefeitura de Ararangu, para regularizar (i) a no realizao de audincias pblicas na elaborao do Plano Plurianual; (ii) desconformidades em trmites para abertura de crditos adicionais; (iii) inconsistncias em demonstraes contbeis do exerccio; (iv) no remessa de Parecer do Conselho do FUNDEB; (v) no alcance da meta fiscal de resultado nominal prevista na Lei de Diretrizes Oramentrias para 2007; e (vi) deficincias no sistema de controle interno do municpio constatadas a partir da ausncia de encaminhamento de informaes ao rgo de controle externo.

b) Balnerio Cambori: Parecer Prvio TCE/SC n. 0181/2008 Processo PCP 08/00206150.

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O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina emitiu parecer, sem restries, recomendando a Cmara de Vereadores a aprovao das contas do municpio, referente ao exerccio de 2007.

c) Blumenau: Parecer Prvio TCE/SC n. 0128/2008 Processo PCP 08/00144619. O parecer do TCE/SC concluiu pela aprovao das contas do Prefeito de Blumenau, referente ao exerccio de 2007, com recomendaes a Prefeitura Municipal de Blumenau, alertando pela necessidade de envolvimento e pela possvel responsabilizao do rgo de controle interno, prevenindo e sanando: (i) a omisso de realizao de audincias pblicas na elaborao da Lei Oramentria Anual; (ii) no remessa de Parecer do Conselho do FUNDEB; (iii) o no alcance da meta fiscal de resultado primrio; (iv) divergncia entre valores registrados em dvida ativa em demonstraes contbeis; (v) falta de informaes no Relatrio de Controle Interno encaminhado ao rgo de controle externo, configurando deficincia do Sistema de Controle Interno do municpio. Alm disso, o TCE/SC determina que sejam abertos processos especficos para verificar suposto pagamento indevido e/ou reajuste de subsdios do Prefeito e do VicePrefeito e realizao, reincidente, de despesas com sade sem registro no Fundo de Sade Municipal.

d) Brusque: Parecer Prvio TCE/SC n. 0253/2008 - Processo PCP 08/00228987. O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina emitiu, parecer pela rejeio das contas municipais de Brusque, referente ao exerccio de 2007, pois o municpio no cumpriu os percentuais mnimos para manuteno e desenvolvimento do ensino (25% da receita resultante de impostos, compreendida aquelas provenientes de transferncias), para aes e servios pblicos de sade (15% da receita resultante de impostos, compreendida aquelas provenientes de transferncias), e, com os ajustes considerados pelo Tribunal, apurou-se um dficit na execuo oramentria na ordem de R$ 3.956.928,34. Em sua concluso, ainda faz diversas recomendaes Prefeitura Municipal de Brusque, com o envolvimento e a responsabilizao do rgo de controle interno, apontando inconformidades na escriturao contbil e conseqentes divergncias entre relatrios e demonstraes contbeis, realizao de despesas sem que tenham sido empenhadas no exerccio e, conseqentemente, no inscritas como restos a pagar, no alcance de metas fiscais de resultado nominal e primrio, apurao de dficit financeiro, alterao oramentria sem autorizao legislativa, ausncia de informaes no Parecer do Conselho do FUNDEB, falta

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de informaes no Relatrio de Controle Interno emitido quele Tribunal de Contas, e ressalvando que a elaborao do oramento do municpio vem sendo superestimada, caracterizando a no existncia de critrios concisos para estimativa da receita.

e) Caador: Parecer Prvio TCE/SC n. 0275/2008 Processo PCP 08/00190564. O TCE/SC emitiu, em dezembro de 2008, parecer favorvel a aprovao das contas do municpio para o exerccio de 2007, porm efetuou algumas ressalvas. Em tal parecer prvio o TCE/SC demonstra que o municpio de Caador deixou de cumprir, em 2007, o percentual mnimo para despesas com manuteno e desenvolvimento da educao bsica com recursos oriundos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica - FUNDEB e ultrapassou o percentual mximo de despesas com pessoal do Poder Executivo Municipal. Houve, tambm, recomendaes devido ao no cumprimento da meta fiscal de resultado nominal prevista na Lei de Diretrizes Oramentrias e para correo de inconformidades verificadas nas demonstraes contbeis do municpio de Caador.

f) Canoinhas: Parecer Prvio TCE/SC n. 0184/2008 Processo PCP 08/00153790. O Tribunal de Contas do Estado emitiu, em 2008, a recomendao para aprovao das contas municipais do prefeito de Canoinhas, relativas ao exerccio de 2007, com a ressalva sobre a abertura de crditos adicionais sem a comprovao de recursos para tal fim.

g) Chapec: Parecer Prvio TCE/SC n. 0218/2008 Processo PCP 08/00318200. As contas do prefeito de Chapec, referente a 2007, obtiveram, do Tribunal de Contas do Estado, parecer pela aprovao. Contudo, o Parecer Prvio n. 0218/2008 Processo PCP 08/00318200, apontou ressalva quanto a inconformidades na abertura de crditos adicionais suplementares, recomendou o acompanhamento pelo do rgo de controle interno, das metas bimestrais de arrecadao, determinou a instaurao de processos individualizados para exame de divergncias reincidentes em demonstraes contbeis do municpio de Chapec, inconformidades na abertura de crditos adicionais, atrasos reincidentes na remessa do Balano Anual da Prefeitura Municipal quele Tribunal de Contas e ausncia na remessa de Relatrios de Controle Interno pelo rgo central de controle interno.

h) Concrdia: Parecer Prvio TCE/SC n. 0118/2008 Processo PCP 08/00135202. Emitido pelo TCE/SC em setembro de 2008, o parecer supracitado recomendou a aprovao das contas municipais de 2007, mas contm determinaes para preveno e

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correo de divergncias constatadas em demonstraes contbeis e relatrios oramentrios da Prefeitura Municipal de Concrdia, revelando deficincia da atuao do controle interno nessa rea contbil.

i) Cricima: Parecer Prvio TCE/SC n. 0148/2008 Processo PCP 08/00102100. As contas de 2007 do prefeito de Cricima tambm obtiveram parecer favorvel do Tribunal de Contas do Estado, com recomendaes de providncias no sentido de utilizao da Reserva de Contingncias somente em eventos previstos na Lei Complementar n. 101/2000 e apresentao dos Relatrios de Controle Interno ao TCE/SC no prazo legal, conforme determinado em Resolues daquele Tribunal de Contas.

j) Florianpolis: Parecer Prvio TCE/SC n. 0231/2008 PCP 08/00215818. Para as contas da capital, o parecer do Tribunal de Contas do Estado, emitido em 2008, foi favorvel a aprovao, com recomendaes e ressalvas quanto a crditos adicionais que no seguiram os trmites legais, para adoo de medidas visando manter o equilbrio entre receitas arrecadadas e despesas executadas em todas as fontes de recursos e pelas deficincias na atuao do rgo de controle interno do municpio, tanto no atraso na remessa de Relatrios de Controle Interno quela Corte de Contas, quanto pela ausncia de relatrio ou documento que comprove o efetivo exerccio de suas competncias.

k) Itaja: Parecer Prvio TCE/SC n. 225/2008 Processo PCP 08/0016448. O Tribunal de Contas catarinense recomendou aprovao dessas contas de 2007 do municpio de Itaja, no entanto o Parecer Prvio n. 225/2008 Processo PCP 08/00164482 foi emitido com ressalvas, sobre as demonstraes e a escriturao contbeis do municpio, e recomendaes para adoo de medidas visando corrigir irregularidades quanto (i) aos valores aplicados nas despesas com manuteno e desenvolvimento da educao bsica, pois o percentual de recursos oriundos do FUNDEB foi inferior a 95%; (ii) ao no alcance da meta fiscal de resultado primrio prevista na Lei de Diretrizes Oramentrias elaborada para aquele exerccio; (iii) a atrasos na remessa do Relatrio de Controle Interno; e (iv) a reviso geral anual de vencimentos para que seja efetuada por meio de lei especfica.

l) Jaragu do Sul: Parecer Prvio TCE/SC n. 224/2008 Processo PCP 08/00191536. Houve a recomendao, por parte do TCE/SC, para que as contas do prefeito de Jaragu do Sul, referente ao exerccio de 2007, fossem aprovadas pelo Poder Legislativo

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Municipal. A nica recomendao efetuada no referido parecer foi pela observncia das normas gerais de escriturao contbil aplicadas ao setor pblico, segundo Lei Federal n. 4.320/1964, elaborando, inclusive, o Balano Geral do Municpio de maneira consolidada.

m) Joinville: Parecer Prvio TCE/SC n. 190/2008 Processo PCP 08/00199278. O Parecer do TCE/SC que trata das contas do Prefeito Municipal de Joinville no ano de 2007, emitido em 22/10/2008, recomendou Cmara Municipal de Vereadores a sua aprovao. Tal parecer recomenda que a Prefeitura, com participao e responsabilizao do rgo central de controle interno, assegure o cumprimento integral das obrigaes impostas ao Municpio por conta da Lei (federal) n. 11.904/2007 (Lei de criao do FUNDEB), evitando a ocorrncia de restrio e providencie a correo de deficincias de natureza contbil apontadas no relatrio de auditoria daquele TCE/SC (TCE/SC, 2008).

n) Lages: Parecer Prvio TCE/SC n. 235/2008 PCP 08/00158407. Apesar da apurao de dficit oramentrio, as contas do municpio receberam parecer favorvel a aprovao. Porm, houve ressalvas no que tange a esse dficit oramentrio apurado e sobre a necessidade de efetuar reviso geral anual de subsdios por meio de lei, e com recomendaes para que a Prefeitura de Lages tome providncias no sentido de observar a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei n. 4.320/1964 quanto ao equilbrio entre as receitas arrecadadas e as despesas realizadas, para que observe a legislao no que tange a meta fiscal de resultado primrio, aos prazos de remessa de documentos e demonstrativos quele Tribunal de Contas, evidenciao de passivos contingentes, riscos ou eventos fiscais imprevistos para utilizao da Reserva de Contingncia, recomendando, ainda, que o responsvel pelo sistema de controle interno adote medidas para correo e preveno das restries verificadas.

o) Palhoa: Parecer Prvio do TCE/SC n. 201/2008 Processo PCP 08/00151402. O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina emitiu, em 2008, parecer prvio pela aprovao das contas do municpio de Palhoa, com diversas ressalvas e recomendaes com o envolvimento e a responsabilizao do rgo central de controle interno, inclusive ressaltando que tais irregularidades podem ensejar em rejeio de contas de exerccios seguintes. Dentre estas ressalvas e recomendaes, expostas no Parecer Prvio do TCE/SC n. 201/2008 Processo PCP 08/00151402, citam-se as seguintes faltas: (i) abertura de crditos adicionais sem prvia autorizao legislativa; (ii) repasse de recursos financeiros do Poder Executivo para o Poder Legislativo do municpio efetuado a maior; (iii) apurao de dficit

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financeiro no Balano Geral do municpio; (iv) divergncias entre informaes repassadas ao Tribunal de Contas durante o exerccio financeiro e aquelas informaes constantes no Balano Geral; (v) divergncias e inconformidades nas demonstraes e na escrita contbeis, evidenciando deficincia no controle interno no que tange fiscalizao contbil; (vi) falta de remessa de Relatrios de Controle Interno bimestrais quele rgo de controle externo. Sendo assim, apesar da apurao de supervit e o crescimento do municpio, a administrao municipal de Palhoa deve corrigir e prevenir inconformidades na utilizao e na prestao de contas dos recursos pblicos a ela confiados.

p) Rio do Sul: Parecer Prvio TCE/SC n. 243/2008 Processo PCP 08/00190807. Com referncia s essas contas de 2007 do municpio de Rio do Sul, incluindo os atos e fatos de gesto financeira, oramentria, patrimonial, operacional e contbil, o Tribunal de Contas catarinense emitiu parecer recomendando que o Poder Legislativo do municpio aprove as contas do Prefeito Municipal de Rio do Sul em exerccio naquele ano. Contudo, esse parecer prvio apresentou recomendaes sobre a escriturao contbil do ente e a utilizao da Reserva de Contingncia, e ocorreram ressalvas quanto existncia de irregularidades na abertura de crditos adicionais, determinando, inclusive, a abertura de processos apartados para anlise de responsabilidade do Gestor nesse quesito.

q) So Bento do Sul: Parecer Prvio TCE/SC n. 193/2008 Processo PCP 08/00191102. As contas do Prefeito Municipal de So Bento do Sul, relativas ao exerccio de 2007, tambm receberam parecer do TCE/SC pela aprovao, com uma nica ressalva sobre os trmites a serem observados quando da abertura de crditos adicionais pelo municpio.

r) So Jos: Parecer Prvio TCE/SC n. 281/2008 Processo PCP 08/00223322. Para o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, o Balano Geral do Municpio de So Jos no apresenta corretamente a posio financeira, oramentria e patrimonial de 31 de dezembro de 2007, contrariando os dados transmitidos ao FINBRA/STN e representando, na realidade, um dficit na execuo oramentria, injustificado e reincidente. Tal dficit oramentrio elevou a insuficincia de caixa j existente, e, por este motivo, aquele rgo de controle externo emitiu parecer recomendando que a Cmara Municipal de Vereadores rejeite as contas do governo municipal de So Jos, relativas ao exerccio de 2007. Nessa ocasio, o TCE/SC determina a abertura de processos apartados para apurao dos fatos e responsveis pela reincidncia de apurao de dficit oramentrio.

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Alm das constataes sobre no conformidades no Balano Geral de So Jos e seus resultados, o TCE/SC emitiu outras recomendaes a serem cumpridas pelo rgo central de controle interno como: (i) o cumprimento de prazos para remessa de parecer do Conselho de Acompanhamento do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica FUNDEB e outros relatrios ao TCE/SC; (ii) necessria observncia do instituto da segregao de funes na operao do sistema de controle interno; (iii) realizao de auditorias internas para verificar e garantir o cumprimento das normas que tratam sobre a execuo dos atos administrativos; (iv) encaminhamento, junto ao Balano Geral do Municpio, de relatrio elaborado pelo rgo central de controle interno; (v) evoluo na operao do sistema de controle interno municipal.

s) Tubaro: Parecer Prvio TCE/SC n. 249/2008 Processo PCP 08/00210930. O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, em dezembro de 2008, emitiu parecer desfavorvel s contas de 2007 do Prefeito Municipal de Tubaro, sugerindo ao Poder Legislativo do municpio que as rejeite. Para aquele rgo de controle externo, o Balano Geral publicado pelo municpio de Tubaro no espelha a real posio oramentria, financeira e patrimonial, na data de 31 de dezembro de 2007, e compromete a situao do municpio devido s seguintes irregularidades: (i) no houve a destinao mnima de receita (15% dos impostos) para execuo de aes e servios na rea da sade; (ii) ocorreram cancelamentos de restos a pagar processos para classificao como despesas da sade e do ensino; (iii) apurao de dficit financeiro representativo, concomitante com pequeno esforo para restabelecimento do equilbrio de caixa; e (iv) no foram tomadas providncias no Poder Executivo para amortizao de dvidas com Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS, devidamente reconhecidas e autorizadas pela Cmara de Vereadores. Alm das irregularidades supracitadas, o parecer prvio do TCE/SC aponta ressalvas sobre o desrespeito da Constituio Federal e da Lei Federal n. 4.320/1964 na abertura de crditos adicionais suplementares, sobre a no realizao de audincias pblicas para elaborao e discusso da LDO e da LOA e pela no aplicao mnima de 95% dos recursos advindos do FUNDEB, recomendando que o responsvel pelo sistema de controle interno do municpio de Tubaro tome providncias imediatas e abrangentes para sanar e prevenir essas e outras irregularidades, sob pena de responsabilizao e aplicao de multas. Assim como para a maioria dos outros municpios catarinenses, o parecer prvio do TCE/SC que trata da anlise de contas do municpio de Tubaro faz meno ao sistema e ao rgo central de controle interno adotado pelo poder pblico municipal, apontando

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deficincias e recomendando que devam ser tomadas medidas para que ocorra uma evoluo na operao desse sistema de controle interno. No que tange s prestaes de contas dos municpios visitados, relativas ao exerccio de 2007, a Tabela 4 rene as principais no conformidades apontadas pelo TCE/SC, divididas nas reas de Contabilidade, Execuo Financeira e Reconhecimento de Passivos, Elaborao e Execuo Oramentria e Informaes ao Controle Externo e Atuao do Controle Interno.

Tabela 4 Apontamentos do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, referente s prestaes de contas de 2007, dos maiores municpios catarinenses.
Pela Aprovao Concluses dos Pareceres Prvios 15 88,24% Balnerio Cambori, Blumenau, Caador, Canoinhas, Chapec, Concrdia, Cricima, Florianpolis, Itaja, Jaragu do Sul, Joinville, Lages, Palhoa, Rio do Sul, So Bento do Sul. 02 11,76% So Jos e Tubaro. Restries, Ressalvas e Recomendaes 02 11,76% So Jos, Tubaro.

Pela Rejeio

Contabilidade 01 Balano Geral, encerrado em 31 de dezembro de 2007, no demonstra a real situao financeira, oramentria e patrimonial. 02 Atraso na remessa de Balano Geral do municpio ao TCE/SC. 03 Divergncias, deficincias e inconformidades levantadas em Relatrios e Demonstraes Contbeis e/ou na escriturao contbil. Execuo Financeira e Reconhecimento de Passivos 04 Desequilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada. 05 Apurao de Dficit Financeiro. 06 Metas Bimestrais de Arrecadao no alcanadas. 07 Despesas com Sade no realizadas por meio de Fundo especfico. 08 Irregularidades ou no evidenciao quando da utilizao de recursos da Reserva de Contingncias. 09 Repasse de recursos financeiros ao Poder Legislativo municipal em montante indevido. 10 Inconformidades em pagamentos e/ou reajustes de subsdios de agentes polticos reviso geral anual. 11 Ausncia de lei especfica para encampao de novas dvidas. 12 Ausncia de providncias para amortizao de dbitos especficos. 13 No alcance de Metas Fiscais de Resultados Nominal ou Primrio previstas na LDO, ou mau planejamento dessas metas.

02 11

11,76% 64,71%

Chapec, Tubaro. Blumenau, Caador, Chapec, Concrdia, Itaja, Jaragu do Sul, Joinville, Palhoa, Rio do Sul, So Jos, Tubaro. Florianpolis, Lages. Palhoa, So Jos, Tubaro. Chapec. Blumenau. Cricima, Lages, Rio do Sul.

02 03 01 01 03

11,76% 17,65% 5,88% 5,88% 17,65%

01 04

5,88% 23,53%

Palhoa. Blumenau, Itaja, Lages, Rio do Sul. Lages. Tubaro. Blumenau, Caador, Lages, Tubaro.

01 01 04

5,88% 5,88% 23,53%

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Continuao Tabela 4 Apontamentos do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, referente s prestaes de contas de 2007, dos maiores municpios catarinenses.
Elaborao e Execuo Oramentria 14 Ausncia de Realizao de Audincias Pblicas para discusso e elaborao de PPA, LDO ou LOA. 15 Irregularidades na Abertura de Crditos Adicionais. 16 02 11,76% Blumenau, Tubaro.

07

41,18%

Apurao de Dficit na Execuo 02 11,76% Oramentria. 17 Despesas com Aes e Servios Pblicos de 01 5,88% Sade em valores inferiores ao mnimo estabelecido pela Constituio Federal 15% sobre a receita oriunda de impostos. 18 Aplicao do FUNDEB em montante inferior 04 23,53% ao mnimo estabelecido na Lei Federal n. 11.494/2007 95%, entre outras inconformidades na utilizao dos recursos do FUNDEB. 19 Limite legal de despesas total com pessoal do 01 5,88% Poder Executivo municipal ultrapassado. 20 Cancelamento de restos a pagar processados 01 5,88% para reempenhamento em aes de sade e ensino. Informaes ao Controle Externo e Atuao do Controle Interno 21 No remessa ou atraso do Parecer do Conselho 04 23,53% do FUNDEB. 22 Atraso ou Ausncia de informaes nos 06 35,29% Relatrios de Controle Interno a serem encaminhados ao TCE/SC bimestralmente. 23 No remessa de Relatrios de Controle Interno 02 11,76% a serem encaminhados ao TCE/SC bimestralmente. 24 Observar a segregao de funes na operao 01 5,88% do sistema de controle interno, realizar auditorias internas. 25 Ausncia de atuao de rgo de Controle 01 5,88% Interno, pela inexistncia de relatrio ou documento que comprove o efetivo exerccio de sua competncia. 26 Constataes do TCE/SC indicando, em seu 05 29,41% parecer, deficincias no sistema de controle interno.

Canoinhas, Chapec, Florianpolis, Palhoa, Rio do Sul, So Bento do Sul, Tubaro. Lages, So Jos. Tubaro.

Caador, Itaja, Joinville, Tubaro.

Caador. Tubaro.

Blumenau, Lages, So Jos, Tubaro. Blumenau, Cricima, Florianpolis, Itaja, Lages, So Jos. Chapec, Palhoa.

So Jos.

Florianpolis.

Blumenau, Florianpolis, Palhoa, So Jos, Tubaro.

Fonte: Elaborada pela autora a partir de processos de prestao de contas de prefeitos do TCE/SC (2009)

Como pode ser observado, dos dezessete municpios catarinenses visitados, quando da realizao das entrevistas, duas prestaes de contas receberam parecer do TCE/SC pela rejeio, das quais so apontadas oito restries para So Jos, sendo quatro relativas ao encaminhamento de informaes Corte de Contas e atuao do rgo central de controle interno, e treze apontamentos para o municpio de Tubaro, destes, seis referem-se

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restries/recomendaes para a elaborao e execuo oramentria e o municpio figura em todas as restries/recomendaes efetuadas para a rea contbil. Quanto ao municpio de Tubaro, ao verificar as informaes sobre a atuao do rgo central de controle interno e confront-las com as motivaes que levaram aquela prestao de contas a receber parecer pela rejeio, confirma-se o alerta do entrevistado, ao narrar a interao com o Gabinete do Prefeito, sobre a dificuldade de cumprimento pelo municpio dos gastos mnimos para educao e sade. Em outros pontos, que se referem principalmente a gesto financeira do municpio, confirma-se que no houve manifestao do responsvel pelo rgo central de controle interno na fiscalizao e controle da gesto financeira. Nessa rea, o entrevistado somente declarou atuar no controle de convnios e, quando instigado, na elaborao de manuais e treinamentos a fim de orientar sobre a reteno tributria e na verificao do montante a ser inscrito em restos a pagar e a disponibilidade do ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo. Por sua vez, as contas do municpio de So Jos receberam parecer pela rejeio por divergncia entre os valores apresentados no Balano Geral do Municpio, encerrado em 31 de dezembro de 2007, com a real situao financeira, oramentria e patrimonial, apresentando dficit na execuo oramentria, reincidente, e aumento da insuficincia financeira. Essas informaes tambm vo ao encontro das declaraes efetuadas na entrevista com o responsvel do rgo central de controle interno daquele municpio, em 2008, pois, como se demonstra no Quadro 18, aquele rgo de controle no vinha atuando na fiscalizao e controle das execues oramentrias e financeiras, apenas verificava as metas fiscais estabelecidas na LDO e o montante da dvida fundada para fins de elaborao do Relatrio de Controle Interno, acompanhava as audincias pblicas e verificava a aplicao de recursos oramentrios em aes nas reas de sade e educao. Assim como verificado anteriormente no Quadro 15, ao tratar das interaes dos rgos central de controle interno com a estrutura municipal, inclusive contabilidade, e na Tabela 3, so comuns as deficincias do controle interno na atuao da fiscalizao e controle contbil e isso se configura tambm na Tabela 4, dos quais aproximadamente 65% dos municpios visitados sofreram apontamentos do TCE/SC, nas contas de 2007, por divergncias, deficincias ou inconformidades levantadas em Relatrios e Demonstraes Contbeis e/ou na escriturao contbil. Na execuo financeira e reconhecimento de passivos onze dos municpios pesquisados obtiveram alguma restrio ou recomendao do TCE/SC, alm dos municpios de Tubaro e So Jos, j citados acima, em todos os demais os entrevistados dos rgos de

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controle interno ou no declararam atuao na execuo financeira ou a declararam sem especificao das atividades desenvolvidas com tal finalidade, a no ser aquelas nas quais foram questionados em reas especficas (retenes e verificaes no ltimo ano de mandato do prefeito). Ainda sobre a execuo financeira, os quatro municpios com apontamentos do TCE/SC por no alcance das metas fiscais fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias no manifestaram a atuao do rgo de controle interno nessa atividade e apenas em Caador a entrevistada declarou que o controle interno participava do processo de elaborao das peas oramentrias. Sobre a elaborao e execuo do oramento municipal, a no-conformidade mais apontada pelo TCE/SC refere-se abertura de crditos adicionais. Essa constatao tambm se confirma ao confrontar as Tabelas 3 e 4, pois apenas os entrevistados dos rgos centrais de controle interno de Concrdia e Joinville declararam realizar essa atividade especfica, e esses dois municpios no apresentaram problemas com o TCE/SC nesse item. Na destinao de recursos ao Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica FUNDEB, alm de Tubaro, em que o entrevistado declarou que havia problema, nos municpios de Lages e Joinville os entrevistados no citaram o acompanhamento dos limites constitucionais estabelecidos. Em Caador no foi citada a verificao de limites estabelecidos pela LRF e houve apontamento do TCE/SC quanto a gastos excessivos com pessoal daquele municpio. Quanto ao encaminhamento de informaes ao TCE/SC e a atuao do sistema de controle interno, a ausncia de envio de relatrio bimestral pelo rgo central de controle de Chapec foi declarada pelos entrevistados e comentou-se essa exceo, e quanto a problemas apontados pelo TCE/SC nessa rea, constataes semelhantes foram efetuadas quando tratouse da interao dos rgos centrais de controle interno e o rgo de controle externo, sobretudo demonstradas nos Quadros 13 e 14. Com base nessas informaes, entende-se que muitas restries apontadas pelo TCE/SC poderiam ser sanadas caso houvesse uma participao mais abrangente e atuante do controle interno em todas as funes estabelecidas pelo artigo 70 da Constituio Federal e essa anlise do TCE/SC pode servir como um monitoramento do sistema de controle interno dos municpios. Porm, observou-se que no houve anlises ou apontamentos do Tribunal de Contas sobre a gesto patrimonial dos municpios catarinenses pesquisados, no qual se constatou grande deficincia na atuao dos rgos centrais de controle interno. Infere-se, portanto, que

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parte da falta de atuao nessa rea possa ocorrer pela falta de cobrana do rgo de controle externo estadual.

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5 CONCLUSES E RECOMENDAES Esse trabalho tratou do tema controle interno na administrao pblica municipal de maneira terica-emprica, pois baseou-se em referenciais tericos e documentos para dar suporte a coleta e anlise de dados sobre a organizao e atuao de rgos centrais de controle interno. Sendo assim, considera-se que a presente pesquisa atingiu os objetivos geral e especficos propostos, como segue. Quanto s funes a serem exercidas pelos rgos centrais de controle interno municipais, institudas pela Constituio Federal e outras legislaes aplicveis, visando observncia dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, tratou-se durante toda a fundamentao terica, sobretudo nos itens 2.3 e 2.3.1 deste trabalho, descrevendo o controle interno na administrao pblica e suas competncias nos municpios. Por meio da realizao de entrevistas semi-estruturadas, identificou-se a forma de organizao, a vinculao e abrangncia de atuao dos rgos centrais de controle interno de municpios catarinenses com mais de cinqenta mil habitantes, atingindo-se outro objetivo especfico proposto. As anlises foram efetuadas por meio de mtodos quantitativos simples e qualitativos, expostas no item 4.2, que trata da organizao dos rgos de controle interno pesquisados. Verificou-se, portanto, que em dois, dos dezessete municpios visitados, o rgo central de controle interno vinculava-se a uma secretaria municipal o que dificultava a atuao do controle sobre na estrutura administrativa daquele municpio, sobretudo porque a abrangncia de atuao desses dois rgos de controle limitava-se aos rgos da administrao direta. Nos demais municpios, o rgo de controle estava vinculado diretamente ao Gabinete do Prefeito, sendo que em oito municpios o controle interno abrangia os Poderes Executivo e Legislativo e nos outros sete municpios somente atuava-se nos rgos e entidades vinculados a Prefeitura Municipal. Ainda sobre essa abrangncia de atuao, alguns rgos centrais de controle interno expuseram que era de sua responsabilidade acompanhar todos aqueles que recebem recursos pblicos e/ou fiscalizar a execuo de contratos com permissionrios e concessionrios de servios pblicos. No que tange a organizao, a maioria dos municpios conta com pouca estrutura de pessoal para cumprir suas atividades. Neste caso, o municpio de Florianpolis destacou-se por possuir mais de vinte servidores em atividade na Controladoria Geral do municpio.

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No quesito pessoal envolvido ao rgo central de controle interno, verificou-se, tambm, a existncia de unidades descentralizadas ou agentes de apoio ao controle interno, o vnculo empregatcio daqueles que integram a estrutura central, ou seja, se os colaboradores so servidores efetivos do municpio, tem vnculo apenas por ocupar um cargo comissionado e se existem estagirios auxiliando os trabalhos. Porm, no que se refere a estrutura de pessoal, verificou-se que nenhum dos rgos de controle interno pesquisados possui estrutura de pessoal adequada. O nmero de servidores que atuam no rgo central ou de maneira descentralizada desenvolvendo atividades especficas consideravelmente baixo, dada a abrangncia e responsabilidade de cada orgao de controle, e, sobretudo, para atender s funes estabelecidas pela Constituio Federal e outras legislaes pertinentes. No que se refere ao chefe do rgo central de controle interno, identificou-se o vnculo empregatcio com a Prefeitura e a formao superior de cada um deles, constando-se que em todos os casos pesquisados o chefe desse rgo de controle tem formao em contabilidade e/ou direito, e mais da metade possuam ps-graduao. No item 4.3, utilizando-se na entrevista semi-estruturada, so descritos dados, resultados e anlises efetuadas sobre o enfoque e as principais atividades desenvolvidas pelos rgos centrais de controle interno dos municpios catarinenses pesquisados, bem como o enquadramento dessas atividades s funes estabelecidas pela Constituio Federal e outras legislaes aplicveis, comparando-as e analisando a observncia dos princpios constitucionais de administrao pblica. Cumpre-se, portanto, outros dois objetivos especficos do presente trabalho. Para tanto, primeiramente, no item 4.3.1, verificou-se o relacionamento e as interaes desses rgos de controle interno com o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina TCE/SC, verificando-se o cumprimento da funo de apoio ao controle externo. Entre as atividades aqui relacionadas, destacam-se o envio de informaes por meio de sistema informatizado implantado por aquele Tribunal de Contas e o Relatrio de Controle Interno, ambos de exigncia bimestral. Alguns rgos pesquisados disponibilizaram modelos de relatrios encaminhados ao TCE/SC, auxiliando, por meio da anlise de contedo, a pesquisa sobre as verificaes e acompanhamento efetuados por aqueles rgos de controle interno municipal. Ainda na seo 4.3.1, demonstrou-se a interao dos rgos centrais de controle interno com rgos especficos da estrutura da administrao municipal, ou seja, o relacionamento de trabalho com o Gabinete do Prefeito, a Procuradoria ou Consultoria

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Jurdica da Prefeitura e a Contabilidade. O objetivo dessa verificao foi verificar a autonomia de atuao desses rgos, sua abrangncia e complementar informaes sobre atividades desenvolvidas no mbito da administrao pblica municipal. Adiante, na seo 4.3.2 exps-se o relato dos responsveis pelos rgos de controle interno pesquisados, sobre as atividades desenvolvidas naqueles rgos centrais e seus principais enfoques. Durante a entrevista, primeiramente, cada um deles tratou livremente sobre a atuao do rgo ao qual pertenciam, aps isso, dadas exigncias legais e previso da existncia de deficincias ou particularidades em algumas reas especficas, questionou-se sobre as atividades desenvolvidas em licitaes, patrimnio, retenes em pagamentos e eventuais controles no ltimo ano de mandato do Chefe do Poder Executivo. Com base nesses dois momentos da entrevista semi-estruturada, posteriormente, na anlise dos dados, enquadraram-se aquelas atividades declaradas como desenvolvidas s funes de controle interno estabelecidas pelo artigo 70 da Constituio Federal. Constatando-se que os rgos centrais de controle interno dos municpios catarinenses pesquisados no vm atuando em todas as reas de sua competncia, em que as principais deficincias relacionam-se fiscalizao e ao acompanhamento patrimonial e contbil. Apenas 42% dos entrevistados declararam a execuo de alguma atividade de fiscalizao ou acompanhamento contbil, gesto financeira, oramentria, operacional e patrimonial. Mas em alguns casos apesar de declararem executar acompanhamentos nas reas de contabilidade, finanas e oramento, os entrevistados no expuseram atividades especficas relacionadas a este fim, verificando-se, posteriormente, deficincias tambm nessas reas. Ao enquadrar as atividades ao acompanhamento e controle operacional, verificou-se que nessa rea encontram-se as principais particularidades. Nessa rea, poucos tambm so os rgos que se preocupam com o acompanhamento de metas, com o controle de pessoal, com a eficincia e eficcia na utilizao dos recursos e com a transparncia dos atos e fatos. O principal enfoque relacionado a legalidade, dado o poder coercitivo das leis. Com base nesses dados, foi possvel, ainda, constatar que persistem confuses relacionadas s diferenas, aos conceitos e s atividades desenvolvidas por rgos de Controladoria, Controle Interno e Auditoria Interna. Esta verificao ocorre quando analisada as nomenclaturas dos rgos pesquisados, descritas no item 4.2, confrontando-as com a anlise das atividades desenvolvidas e demonstradas no item 4.3. Na seo 4.4 demonstram-se os principais apontamentos efetuados pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, rgo de controle externo, quando da anlise das contas, relativas ao exerccio de 2007, dos municpios catarinenses com mais de cinqenta mil

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habitantes, amostra intencional da presente pesquisa. Nas anlises dos contedos dos pareceres emitidos por aquele Corte de Contas, identificaram-se deficincias da atuao de controle interno das quais se confrontou com as atividades relacionadas pelos entrevistados dos rgos centrais de controle das prefeituras pesquisadas. A confrontao dessas informaes buscou, principalmente, verificar a efetividade das atividades declaradas como desenvolvidas pelos entrevistados nos rgos de controle interno municipais. Alm disso, como exposto no referencial terico, como o Tribunal de Contas enquadra-se como auditoria externa perante os municpios, ou seja, como esta faz o papel de auditoria independente emitindo opinio sobre as contas e as demonstraes contbeis, cabe a este rgo, tambm, o monitoramento ao controle interno municipal. Essas comparaes reforaram algumas constataes efetuadas quando da anlise dos dados coletados por meio das entrevistas, principalmente nas reas contbil, financeira, oramentria e apoio ao controle externo, e demonstrou que as atividades dos rgos de controle interno dos municpios sofrem muita influncia das verificaes efetuadas pelo TCE/SC. Pois, nos pareceres emitidos pelo rgo de controle externo no h referncia a verificaes ao patrimnio dos municpios o que se demonstrou como deficitrio na maioria dos municpios. Perante isto, entende-se que nos captulos 2 e 4, o presente estudo cumpriu com seu objetivo geral de verificar a organizao e a atuao dos rgos centrais de controle interno municipais, frente s funes estabelecidas pela Constituio Federal de 1988 e outras legislaes aplicveis. Entende-se que este levantamento descritivo sobre o perfil e a atuao dos rgos centrais de controle interno dos municpios catarinenses com mais de cinqenta mil habitantes, pode auxiliar na implantao e na reestruturao de rgos de controle interno na administrao pblica de qualquer ente, na medida em que tal estudo expressa acertos e falhas na organizao e na atuao dos rgos de controle interno pesquisados. Tal estudo pode, ainda, servir como base para elaborao de estudos que pretendam demonstrar uma estrutura adequada e as responsabilidades dos rgos de controle interno da administrao pblica, utilizando-se das revelaes aqui demonstradas. No que tange a contribuies para pesquisas futuras, sugere-se: A identificao a atuao dos rgos de controle em reas especficas, criando um arcabouo para organizao do controle interno na administrao pblica municipal;

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A verificao de como a auditoria externa atua para monitorar o controle interno dos municpios; A atuao de rgos centrais de controle interno de Estados; A contribuio das atividades desenvolvidas por rgos centrais de controle interno da administrao pblica ao controle social.

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REFERNCIAS

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