DEL NEOLIBERALISMO AL NEOESTATISMO.

VEINTICINCO AOS DE CAMBIOS EN BOLIVIA Oscar Zegada Claure Pocos das despus de la promulgacin del DS 21060 de agosto del ao 1985, el Presidente Victor Paz, al explicar las razones por las que el MNR comenzaba a desmontar el modo de desarrollo estatista que 33 aos antes haba impulsado, explicaba que el decreto era coyuntural aunque aclaraba- la coyuntura dure veinte aos. Ms all de los trminos que el discurso poltico suele utilizar para navegar en las tormentosas aguas de cada circunstancia, la coyuntura de veinte aos hizo referencia a todo un ciclo del desarrollo histrico de la sociedad boliviana, el ciclo del modo de desarrollo neoliberal. El ciclo neoliberal complet los veinte aos que en 1985 Victor Paz le auguraba. El inicio de su fin fue el debilitamiento de la estructura social de acumulacin neoliberal con aprobacin por el Congreso de la Ley de Hidrocarburos 3058, en mayo de 2005. Los siguientes pasos definitivos se dieron tras la posesin de Evo Morales como Presidente Constitucional de la Repblica, en enero de 2006, con lo que comenz lo que denominamos el ciclo del modo de desarrollo neoestatista. LAS TRANSFORMACIONES DEL CICLO NEOLIBERAL El modo de desarrollo estatista (1952-1985) termin su ciclo histrico en la primera mitad de los aos 80, abriendo espacio para el inicio del ciclo neoliberal. La acumulacin de capital que tena como eje central al Estado se haba detenido, y no haba alternativas que pudieran sustituir al capitalismo de Estado. Los canales de financiamiento externo, que durante muchos aos haban salvado las cuentas fiscales y externas de la economa boliviana, se haban cerrado por la crisis internacional de la deuda. La estructura social de acumulacin que estaba organizada en torno a un Estado redistribuidor del excedente para promover el desarrollo del capital privado y atender las demandas de los sectores laborales, careca de recursos para este cometido. El ltimo expediente que el agonizante modo de desarrollo estatista tena a su alcance, un descomunal aumento del crdito fiscal para financiar las obligaciones estatales, provoc la ms grande inflacin de la historia de Bolivia (entre septiembre 1984 y septiembre de 1985, la tasa anual de inflacin alcanz el 23.447%), desordenando la economa y deteriorando el nivel de vida de la mayor parte de la poblacin boliviana. Los problemas econmicos sin solucin alimentaron el descontento social, desatando una profunda crisis social, poltica e institucional. El modo de desarrollo estatista se hallaba en una crisis terminal. El Decreto Supremo 21060 de agosto de 1985, mediante polticas monetarias y fiscales contractivas, y aplicando un mecanismo de gestin del tipo de cambio que adems de estabilizarlo termin con la especulacin cambiaria y las expectativas inflacionarias, termin en pocos meses con la hiperinflacin. Adems con este decreto, cuyo contenido recibi la denominacin de Nueva Poltica Econmica, se inici un proceso de transformacin de la economa y de la estructura

institucional. As se implementaron reformas como la liberalizacin de los mercados, el funcionamiento sin restricciones del mecanismo de precios, la disminucin de la presencia estatal en la economa, la apertura externa, las reformas de mercado de importantes aspectos del sistema financiero, y la apertura de amplios espacios econmicos al capital nacional y extranjero. Al comenzar los aos 90 se haba logrado la estabilidad monetaria y controlado las principales fuentes de presiones inflacionarias. Sin embargo la estabilidad de precios era todava precaria, ya que las cuentas fiscales y externas se sostenan en un importante financiamiento externo1. La economa comenz a crecer tras la recesin de los aos 80, sin embargo no se apreciaba la configuracin de ejes dinmicos que sostengan su crecimiento, lo diseminen y modifiquen las formas de participacin de la economa boliviana en la economa mundial. En este contexto se propuso avanzar un siguiente y determinante paso en la reconfiguracin econmica y poltica, con reformas que terminen de completar las bases de la estructura institucional neoliberal. Para esto se planteaba retirar completamente al Estado de su rol de productor dedicndolo exclusivamente a inducir a la inversin privada, invertir en infraestructura, asignar los recursos fiscales en inversin social, dar un buen contexto macroeconmico y un marco institucional para la efectiva operacin de las fuerzas del mercado. Para llevar adelante esta propuesta modernizadora, se disearon e implementaron un conjunto de polticas estatales que recibieron la denominacin de reformas de segunda generacin, dirigidas a completar las bases institucionales de las reformas iniciadas con el DS 21060. Las reformas de segunda generacin comprendieron varios aspectos de carcter institucional completando el ciclo de transformaciones neoliberales. Entre los ms destacados estn los ajustes a la Constitucin Poltica del Estado, reformas en la estructura del Ejecutivo, la privatizacin de las empresas estatales bajo la forma capitalizacin, la reforma del sistema de pensiones, la reforma educativa, la participacin popular, la formacin de un sistema de regulacin sectorial y la Ley del Banco Central de Bolivia. A fines de los aos 90 las bases del nuevo patrn de acumulacin de capital y de la estructura social de acumulacin neoliberal se consolidaban rpidamente. Con inocultable optimismo en los crculos oficiales se sostena que los buenos resultados de la regeneracin capitalista neoliberal en Bolivia ya comenzaban a observarse. Y as pareca, al menos si se observan los tradicionales indicadores macroeconmicos. Entre 1993 y 1998 la tasa de crecimiento promedio anual del PIB lleg al 4,5%, superior a la tasa de crecimiento de tendencia histrica de largo plazo que no superaba el 4%. El PIB per cpita alcanzaba en 1998 a ms de mil dlares, un
1

Ver Antelo, Eduardo, 2000. Polticas de Estabilizacin y Reformas estructurales en Bolivia a partir de 1985. En: Jemio, Luis y Antelo, Eduardo (editores), 2005. Quince Aos de Reformas Estructurales en Bolivia. CEPAL, UCB, La Paz.

nivel bastante superior al de aos anteriores. Ese mismo ao la tasa de inflacin anual fue menor al 5%. La inversin en promedio para los aos 1993-1998 fue de un 17% del PIB, un nivel algo mayor a la tendencia histrica de este indicador que no llega al 16%. Si bien los costos de las reformas aumentaron el dficit fiscal, su financiamiento estaba garantizado. Aunque la cuenta corriente de la balanza de pagos era deficitaria, la balanza de pagos tena supervit gracias al arribo de inversin extranjera provocado por la capitalizacin. Las reservan internacionales netas se incrementaron en un 356% de 1993 a 1998. Las exportaciones, por cierto no eran motivo de orgullo pues eran menores en valor a las de inicios de esa dcada, pero como nunca antes las no tradicionales (principalmente soya, maderas, joyas) llegaron a poco ms de la mitad del valor total de las exportaciones (52%). Sin embargo esto no significaba que se halle en curso un proceso de recomposicin del perfil exportador de la economa boliviana, pues lo que en realidad ocurra era una disminucin del valor de las exportaciones tradicionales. Desde el gobierno, coincidiendo con organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, con evidente optimismo se sostena que siguiendo por los rumbos neoliberales trazados, incrementando el ahorro y la inversin, aumentando la eficiencia en el manejo de los recursos privados y pblicos, incrementando y diversificando efectivamente las exportaciones, desarrollando una mentalidad menos estatista y econmicamente ms agresiva de los actores econmicos, se lograra acelerar el crecimiento econmico y mejorar la distribucin de la riqueza 2. Para esto slo se necesitaba dejar operar al modo de desarrollo neoliberal. El proceso sin embargo perdi mpetu, y las promesas que se hicieron aos antes comenzaron a desinflarse rpidamente en 1999, cuando la economa boliviana, en un contexto internacional poco favorable, ingres en una fase contractiva de su ciclo econmico. Junto a la crisis econmica se desat una profunda crisis poltica, con creciente inestabilidad social y un intenso cuestionamiento a elementos centrales de la economa y la institucionalidad neoliberal, que les fueron quitando legitimidad y debilitando a las fuerzas polticas que las sustentaban, mientras se fortalecan las fuerzas polticas contestatarias. Las movilizaciones sociales, intensas y masivas desde el ao 2000, reflejaron el descontento social y lo fueron ahondando. Tras varios aos de esfuerzo, sacrificios y expectativas respecto a la recuperacin del crecimiento econmico y la esperada irradiacin de sus frutos, diversos sectores de la sociedad comenzaron a demandar su parte en los frutos del crecimiento econmico, sin encontrar respuesta desde el mercado o desde el Estado. El resultado fue un debilitamiento de la recientemente constituida estructura social de acumulacin neoliberal. El proceso de privatizacin retir al Estado de la esfera productiva de la economa, reemplazndolo por el capital privado principalmente transnacional que, ubicado en sectores estratgicos de la economa boliviana como hidrocarburos,
2

Ver Zegada, Oscar 2001. Bolivia: Modelo de Desarrollo y Crisis. PROMEC-UMSS, Cochabamba.

minera, telecomunicaciones, electricidad, transportes, finanzas, se convirti en el eje de la acumulacin de capital y de las relaciones de poder en el pas. El grueso del excedente econmico que en dcadas pasadas haba sido apropiado y redistribuido por activamente por el Estado, pas a ser apropiado y utilizado principalmente por el capital transnacional, cuyo inters por la acumulacin de capital en Bolivia era limitado y concentrado especialmente en los sectores extractivos. Si bien el Estado haba abandonado la intervencin directa en los mercados y en la actividad productiva, su presencia econmica era todava importante ya que utilizaba parte del excedente en obras de infraestructura, construcciones y compras de bienes y servicios que, dada la magnitud de la economa boliviana, eran aun prcticas redistributivas favorables a sectores de la burguesa (mercantilismo). Adems segua siendo prctica habitual la disposicin arbitraria de cargos en el aparato estatal para la militancia de los partidos de turno en el gobierno (patrimonialismo), la discrecionalidad en el gasto estatal para favorecer a sectores de apoyo poltico (clientelismo) y arreglos institucionales informales entre lites econmicas y polticas para beneficio de ambas (camarillismo)3. Los visibles privilegios mercantiles y estatales para grupos de poder econmico y poltico, dentro los cuales se contaban capitalistas transnacionales y grupos nativos prximos a ellos, quitaron sustento social y socavaron la legitimidad neoliberal. Las movilizaciones sociales, con una considerable dosis de indignacin por la asimetra de ventajas econmicas y polticas a favor de reducidos grupos de inters nacionales y extranjeros, debilitaron la funcin de legitimacin de la estructura social de acumulacin neoliberal, abriendo cauces para una nueva ola de reformas institucionales.

LAS TRANSFORMACIONES DEL CICLO NEOESTATISTA Las reformas neoestatistas comenzaron con la aprobacin de una nueva Ley de Hidrocarburos en mayo de 2005. Tras su victoria electoral en diciembre de 2005, y una vez posesionado Evo Morales como presidente, se dieron otros pasos hacia la transformacin de la estructura social de acumulacin neoliberal. La llegada de Morales a la presidencia se dio en un contexto de expectativas sobre cambios en la economa, reformas institucionales y la inclusin de pobres e indgenas. En atencin a ellas se comenzaron a llevar adelante las reformas neoestatistas, como las llamadas nacionalizaciones, las polticas redistributivas de bonos condicionados,4 se realiz -no sin dificultades y conflictos- el proceso

3 4

Ver Pratts, 2003. El Bono Dignidad para los mayores de 60 aos que se paga anualmente desde fines del 2007, una versin modificada del BonoSol creado en las postrimeras del gobierno de Sanchez de Lozada en 1998; el Bono Juancito Pinto para los nios escolares que se paga anualmente desde fines del ao 2007; el Bono Juana Azurduy para las mujeres embarazadas y nios menores de dos aos, se paga desde mayo del ao 2009.

constituyente que llev a la aprobacin de una nueva Constitucin Poltica del Estado, y se comenz una ofensiva que logr arrebatar la bandera autonmica a la oposicin poltica. Los procesos de diseo y aplicacin de reformas institucionales neoestatistas se enmarcan una sociedad con mucha pobreza, desigualdad y exclusiones de grandes grupos de la poblacin, fragmentada en muchos grupos de inters, con elevada conflictividad y enfrentamientos de esos grupos con el Estado y cada vez ms entre s, en un mar de debilidad institucional formal cuyos bordes estn permanentemente cuestionados y rebasados. El proceso de reformas estructurales neoestatistas se ha realizado en dos etapas. La primera comienza en enero del 2006 y termina en enero del 2009, cuando mediante un referendum se aprueba la nueva Constitucin Poltica del Estado. En esta etapa, se restituyen algunas bases del capitalismo de estado, revirtindose la capitalizacin, se hacen modificaciones en la legislacin agraria, se disea una poltica de redistribucin de ingresos con los bonos sociales condicionados, y se reorientan algunas de las formas institucionales de las relaciones internacionales de Bolivia5. La segunda etapa comienza el ao 2009, cuando se inicia aplicacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, con el diseo de leyes del marco normativo electoral, judicial, del Tribunal Constitucional y de las autonomas. Todas ellas dirigidas a reemplazar la superestructura legal erigida en el periodo neoliberal. Entre los aos 2006 y 2010, se nacionalizaron6 empresas en el campo de los hidrocarburos, minera, telecomunicaciones, electricidad y cemento, mientras se reorganizaba y fortaleca al capitalismo de Estado, tmidamente en la minera y con mayor fuerza en hidrocarburos. Se crearon varias empresas estatales en alimentos, transporte areo, papel y lcteos, muchas de ellas en sectores no estratgicos de la economa, y se dieron algunos pasos en la explotacin del hierro del Mutn en sociedad con una empresa extranjera. Por otro lado se introdujeron modificaciones en algunos mbitos de la estructura social de acumulacin como el sistema de pensiones. Las polticas de reforma estructural neoestatistas7 han introducido modificaciones en el patrn de acumulacin de capital y en la estructura social de acumulacin.

Se abandona el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI), se firma la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica(ALBA), y se debilitan las relaciones comerciales con los EE.UU. 6 Es objeto de discusin en qu medida la ms importante de estas nacionalizaciones, la de los hidrocarburos, es efectivamente tal. Esta nacionalizacin ha significado el control de poco ms de la mitad de las acciones de las principales empresas extranjeras de hidrocarburos operando en el pas, una modificacin de los contratos que tenan con el Estado y la refundacin y fortalecimiento de YPFB. 7 Entendemos por neoestatismo a la concepcin desarrollada en el siglo XXI en debate con el neoliberalismo, que postula una importante presencia estatal en la economa para hacer ms eficiente la asignacin de los recursos, promover el crecimiento, lograr cambios estructurales en la economa, controlar el mercado y redistribuir la riqueza.

El patrn de acumulacin de capital neoliberal ha sido modificado parcialmente con una mayor presencia estatal en la economa, aunque espacios de poder econmico fundamentales en sectores clave de la economa, como los hidrocarburos, la gran minera y la banca, cuentan con presencia determinante del capital privado transnacional y nativo, por lo que los circuitos de acumulacin estn al menos compartidos en una suerte de economa mixta, estatal-privadatransnacionalizada. El Estado empero es sntesis de relaciones de poder. Y en los ltimos aos est expresando la construccin de un bloque de poder que en medio de contradicciones, a veces ocultas, a veces explcitas, se va decantando en la articulacin de intereses como los de los productores de coca, cuyo poder econmico ambientado en el libre mercado est sustentado en la utilizacin ilegal de la mayor parte de su produccin, la emergente burguesa agrcola indgena en el oriente, importadores legales e ilegales, empresarios con notable poder econmico del autotransporte urbano, interdepartamental e internacional, comerciantes informales de gran escala. Todos caracterizados por componentes tnico-indgenas, que coexisten, con grados de articulacin variables, con las fracciones tradicionales de la burguesa agroindustrial, minera, comercial manufacturera y financiera que, sin haber perdido propiedades ni espacios reales de poder econmico, encuentran que ahora que desde el Estado se privilegian a otros sectores una suerte de nueva lite emergente- con la activa accin de una burocracia estatal que disea polticas pblicas dirigidas a favorecerlos. La llegada al gobierno de Evo Morales en enero de 1996, introdujo algunos cambios en el diseo e implementacin de las polticas de proceso, mantenindose con xito los esfuerzos orientados a preservar los equilibrios macroeconmicos conseguidos desde mediados de los aos 80. El boom exportador de minerales e hidrocarburos que vive Bolivia en los ltimos aos, gestionado adecuadamente con polticas macroeconmicas que han enfatizado en la estabilidad, ha evitado el surgimiento de presiones inflacionarias importantes. El crecimiento econmico ha sido comparable al de los mejores aos del periodo neoliberal, con equilibrios fiscal y de las cuentas externas y un notable aumento de las reservas internacionales netas, que han alcanzado niveles histricamente elevados jams conocidos en la historia econmica de Bolivia. Los efectos de la crisis internacional del ao 2008 y siguientes fueron moderados, en parte por las polticas macroeconmicas aplicadas, en parte por la limitada conexin de la economa boliviana con las finanzas internacionales. Pese a los conflictos, inestabilidades y la cambiante dinmica de la economa mundial, el desempeo macroeconmico de Bolivia ha sido bueno. La poltica monetaria del BCB fue predominantemente contractiva hasta el ao 2008, volvindose expansiva el 2009 para volver a ser mesuradamente contractiva el 2010, buscando controlar los agregados monetarios a fin de mantener la estabilidad de precios y, ms tmidamente, expandir la demanda cuando se consideraba necesario activar la economa. Los instrumentos de poltica monetaria ms utilizados han sido las operaciones de mercado abierto y, en menor medida,

variaciones en los encajes legales, utilizados principalmente para retirar los excedentes monetarios. La poltica cambiaria ha venido siendo conducida con especial cuidado, en un contexto internacional complejo, por las variaciones de los tipos de cambio de los distintos pases, muy afectados por la crisis financiera internacional. Su orientacin ha sido neutralizar las presiones de la inflacin externa, priorizndose este objetivo de corto plazo respecto al incentivo a la produccin exportadora. Adems las polticas monetaria y cambiaria tambin se dirigieron a bajar la dolarizacin de la economa, objetivo que fue alcanzado. La Constitucin Poltica del Estado, aprobada a inicios del 2009, reduce la independencia del Banco Central de Bolivia, tan preciada para las concepciones monetaristas neoliberales, ya que establece que las polticas monetaria y cambiara se harn en coordinacin entre el ejecutivo (Ministerios de Hacienda y de Planificacin) y el BCB. En esta misma direccin, el Banco Central de Bolivia ha comenzado a otorgar crditos a empresas estatales como Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos, la Corporacin Minera de Bolivia y el Empresa Nacional de Electricidad8. La poltica fiscal fue expansiva, pero sin incurrir en dficits fiscales, algo poco habitual en la economa boliviana. El aumento del gasto, que expresa la mayor presencia estatal en la economa, fue financiado con los mayores ingresos pblicos, especialmente provenientes de la dinmica exportadora de los hidrocarburos, que dio un margen de maniobra presupuestario elevado ayudado por la baja ejecucin presupuestaria de prefecturas y municipios. Sin embargo la deuda pblica interna aument notablemente, y estn todava en debate las razones de este incremento considerando el supervit fiscal de los ltimos aos. Aunque en general los mercados funcionaron sin interferencia estatal, se implementaron polticas sectoriales orientadas a ayudar a frenar las presiones inflacionarias, con la intervencin temporal en los mercados de alimentos. As se decidi la liberacin momentnea de aranceles para la importacin y la prohibicin tambin temporal de exportacin de algunos alimentos como harina, arroz, aceite, azcar, trigo, carne roja, muchos de los cuales fueron vendidos por el gobierno mediante las agencias de la Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos (EMAPA). Si bien la eficacia de estas polticas en los mercados de alimentos es aun objeto de debate, tambin han sido parte de la pulseta de relaciones de fuerza entre el gobierno y sectores empresariales agropecuarios, principalmente del oriente9.
8

BCB, 2010. Memoria Anual 2010. 9 Luis Arce, Ministro de Hacienda se refiere a esto como una guerra econmica que grupos empresariales del oriente habran desatado contra el gobierno, a la que ste respondi en los mismos trminos. Ver: El 2008 bajo la lupa de 12 economistas. La Prensa 30 diciembre 2007.

Por otro lado, el gobierno derog en mayo de 2006 el artculo de libre contratacin del DS 21060 de 1985, que en su momento haba intentado llevar, con muchas limitaciones, el mercado de trabajo hacia la flexibilizacin laboral. Esta derogatoria tiene las limitaciones del restringido alcance que la legislacin laboral tiene, en mercados laborales segmentados predominantemente informales como los de Bolivia. Otras polticas especficas, como la creacin del Banco Desarrollo Productivo y la Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos, as como las muy publicitadas polticas de crditos para los pequeos productores que debieron impulsar la actividad productiva, no han tenido efectos importantes en la economa. Si bien algunas de estas polticas, por ejemplo las intervencionistas en los mercados son objeto de discusin, la gestin de las polticas macroeconmicas no introdujo distorsiones importantes en la economa, y tampoco rompi los equilibrios macroeconmicos bsicos legados por las reformas de los aos 80 y mantenidos a lo largo de muchos aos por los gobiernos neoliberales.

LOS CAMINOS DEL CAPITALISMO: NEOLIBERALISMO Y NEOESTATISMO Neoliberalismo y neoestatismo han ocasionado importantes cambios en Bolivia. Cada uno a su manera han provocado transformaciones en el patrn de acumulacin de capital y en la estructura social de acumulacin, en contextos de crecimiento modesto y estabilidad de precios, con equilibrios macroeconmicos que, incluso en momentos poco propicios de la economa mundial, han sido logrados y mantenidos. Los cambios empero no han tocado el patrn de desarrollo, pues neoliberalismo y neoestatismo no han conseguido modificar el perfil primario exportador de la economa boliviana, ni impulsar actividades econmicas que generen empleo, ingresos y mejoren consistentemente las condiciones de vida de la poblacin. El neoliberalismo atenu el rol del Estado en la acumulacin de capital, abriendo espacios para el mercado y la iniciativa privada. La respuesta ms activa provino del capital transnacional que penetr fuertemente en los sectores estratgicos de la economa antes controlados por el Estado- reproduciendo viejos patrones de enclave y salida de excedentes de la economa boliviana. Las condiciones econmicas y polticas del pas exigieron empero que el Estado siga articulando economa y poltica mediante prcticas patrimonialistas, clientelares, rentistas y camarilleras que si bien reforzaron la acumulacin de capital, la deslegitimaron. El neoestatismo, con una mayor accin estatal en la economa, avanza un proceso de recambio en las lites con una marcada connotacin tnica, incluyendo en la dinmica econmica y poltica a sectores amplios de la poblacin que estuvieron por dcadas al margen. Sin emabrgo las prcticas patrimonialistas, clientelares,

rentistas y camarilleras que han caracterizado desde la colonia a la esfera institucional del Estado perduran, aunque con contenido social y tnico diferente. Neoliberalismo y neoestatismo son dos formas distintas de intentar abrir espacios econmicos, sociales, polticos e ideolgicos al desarrollo del capitalismo en Bolivia. El primero enfatizando en las burguesas transnacional y en las que surgieron con apoyo estatal en el periodo del estatismo (1952-1985). El segundo, en convivencia -con ciertas tensiones- con el capital transnacional y las burguesas tradicionales, abre el caudal y fortalece desde el Estado a emergentes fracciones de clase capitalistas que rpidamente acumulan capital y que seguramente habrn de diferenciarse socialmente a medida que se avance en la plasmacin de su proyecto poltico y de sociedad. Los siguientes aos dirn si el neoestatismo del siglo XXI podr consumar el viejo objetivo de modernidad capitalista que inspir las fracasadas reformas liberales de inicios del siglo XX, las transformaciones estatistas de 1952 y las reformas neoliberales de fines del siglo XX. Pese a las diferencias, que efectivamente las hay, y ms all de la simbologa y los discursos, en el fondo del neoliberalismo y del neoestatismo late la tarea pendiente de desarrollar el capitalismo en Bolivia, un capitalismo que se desarrolla a tropezones y con lentitud, posiblemente a la espera del actor que pueda llevar adelante a cabalidad esta tarea.