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Aide fiscale linvestissement des particuliers pour le logement locatif neuf :

un poids pour les finances publiques ?


Linvestissement locatif par les particuliers, qui tient une place importante dans les marchs de limmobilier neuf, a largement t soutenu par diffrentes incitations fiscales consenties par lEtat. Cette dmarche, parfois interprte comme une recherche effrne de dfiscalisation a-t-elle particip la rcente hausse du prix du foncier de la construction ? Et plus encore, ces aides fiscales ne sont-elles pas des artifices conomiques coteux pour la collectivit ? Une plus juste valuation de leur incidence invite une relecture de ces questions.

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Grant-Directeur Gnral de FIDERIM

Lauteur : Arnaud Bouteille

e longue date, et au sein dune trs vaste panoplie de mesures fiscales en faveur du logement, le lgislateur a cherch utiliser le levier de la fiscalit pour encourager linvestissement des particuliers dans la construction neuve de logements locatifs. Les mesures dites Mhaignerie , dans leur premire version, remontent en effet 1984. Depuis, se sont succd le Quils-Mhaignerie 1993, le Prissol 1996, le Besson 1999, le Robien 2003, le Robien recen-

tr et le Borloo populaire 2006, et le dispositif Scellier fin 2008. Le rythme mme de ces rajustements tmoigne que ladquation de ces mesures aux objectifs quelles sassignent est sujet dinterrogations et de remises en cause. Les logements construits dans ce cadre se font-ils lendroit et au prix rpondant la demande ? Cette activit supplmentaire de la construction neuve ne contribue-t-elle pas linflation des prix du foncier ? Pour le mme poids pour les finances publiques

des actions directes nauraient-elles pas une plus grande efficacit ? Des tudes et des rapports parlementaires sattachent ces valuations1. Le dispositif Scellier , dernier arriv, dans les derniers jours de 2008 et au plus fort de la crise financire mondiale, sinscrit incontestablement parmi les mesures de soutien lconomie prises dans cette priode, tout en cherchant mieux orienter la constitution dune offre locative vers les secteurs les plus demandeurs.

Encadr 1

Le dispositif Scellier
Introduit le 30 dcembre 2008 par larticle 31 de la Loi de Finances rectificative pour 2008, le dispositif a comme premire caractristique, compar ceux qui lont prcd, sa simplicit : Linvestisseur bnficie dune rduction dimpt gale 25 % du montant total investi, pris en compte dans la limite de 300 000 . Cette rduction est rpartie sur les neuf premires annes de location. Les mcanismes prcdents comportaient un droit amortissement, engendrant un dficit foncier, lui-mme susceptible dans certaines limites, de rduire le revenu imposable et donc limpt. Limpact total est du mme ordre de grandeur, mais la lisibilit bien diffrente. Linvestissement doit se situer dans lune des zones considres comme tendues au regard de la demande de logements et dfinies par dcret. Le loyer pratiqu doit respecter un plafond dfini, fix par zone et gnralement infrieur au march libre local. Dans la formule de base, il ny a pas de condition concernant les revenus des locataires. Une version dite en secteur intermdiaire prolonge la possibilit de dductions fiscales, sous condition de plafond de loyer moins lev et de plafonnement des revenus des locataires. (Cette version, dont on ne peut pas aujourdhui mesurer la diffusion, nest pas analyse dans ltude).

1. Voir par exemple la plus rcente : Rapport valuant lefficacit des dpenses fiscales en faveur du dveloppement et de lamlioration de loffre de logements Annexe au projet de Loi de Finances pour 2010, ou encore Evaluation des dispositifs daide linvestissement locatif Rapport du Ministre du Logement et de la Ville Fvrier 2008.

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Sa mise en place sest accompagne dune spectaculaire reprise des ventes de logements neufs, dont le flux, sous leffet de la crise financire et de linquitude des mnages, stait pratiquement tari au cours de lanne 20082. Cette conjonction, sajoutant la large publicit faite sur le thme de la dfiscalisation par les promoteurs et les commercialisateurs spcialiss, a renforc la conviction de beaucoup dobservateurs, quils soient ou non favorables ce type de mesure, que le march du logement neuf en tait presque entirement dpendant. Il semblerait queffectivement en 2009, les 2/3 des ventes des logements neufs aient t faits dans ce cadre. Daucuns ont pu parler dun march sous perfusion fiscale , sinterrogeant sur le ct soutenable pour les finances publiques de leffort ainsi consenti. Lvaluation de la charge que reprsentent ces mesures pour les budgets publics, prsume leve par la plupart des commentateurs, est ds lors un lment essentiel de ces apprciations. Cest sur ce dernier point quune tude rcente, sappliquant au dispositif Scellier et dont les principaux rsultats sont repris ici, apporte un clairage qui diffre des opinions intuitives3. Cette dmarche dvaluation des dispositifs fiscaux a t entreprise de multiples occasions. Gnralement, ces analyses calculent ce quil est convenu dappeler un cot fiscal , gal limpt qui aurait t pay, toutes choses gales dailleurs , si la mesure dincitation fiscale nexistait pas, autrement dit en appliquant la fiscalit sans incitation aux investissements dclenchs par ces mmes incitations. Au lecteur attentif, ce toutes choses gales dailleurs parat trange : il conduit valuer le rapport cots/avantages dune dcision en comparant la situation obtenue en la prenant, celle quon aurait connue si on pouvait atteindre les mmes rsultats en ne la prenant pas !4 La note de FIDERIM sinscrit dans une dmarche plus habituelle dans lanalyse conomique des dcisions publiques ou prives. Elle approche lincidence pour les recettes publiques en comparant, sur une dure de 20 ans, les flux fiscaux auxquels est assujetti un mme mnage, selon quil prend la dcision de faire un investissement locatif bnficiant des incitations fiscales en vigueur, ou quil ne fait pas cet investissement. Ceux de ces flux qui sont modifis par la dcision dinvestir ou de ne pas investir sont en effet :

La TVA immobilire laquelle est assujettie lacquisition de linvestisseur. Limpt sur le revenu, IRPP, affect la fois par la rduction dimpt lie linvestissement et par lincidence du revenu locatif sur le revenu imposable. La taxe foncire sur les proprits bties (et les taxes locales lies) pour le nouvel appartement ou la nouvelle maison. La taxe dhabitation nest pas prise en compte car paye par le locataire.

Cigale ou bien fourmi


Pour que la comparaison soit pertinente, on doit prendre en considration que la dcision dinvestissement saccompagne dun effort dpargne, rduisant ce que linvestisseur consacre des consommations susceptibles dtre sources de flux fiscaux. Aussi, de faon simplifie, on examine dans ltude deux cas de comportement du mnage qui ninvestit pas : Soit il fait le mme effort dpargne, en laffectant un support ne gnrant pas de recettes fiscales sur la priode (assurance-vie par exemple). Ce cas est dnomm non-investisseur-fourmi dans ltude. Soit il npargne pas et affecte ce qui est pargn dans les autres cas une consommation marginale, gnrant une fiscalit sur la priode au titre de la TVA, cas

dnomm non-investisseur-cigale dans ltude. La description chiffre des diffrents cas est faite laide du logiciel de simulation financire TOPINVEST, conu, diffus et maintenu par ID Soft5. Ce logiciel est un outil de travail largement utilis par les professionnels, et sa fiabilit et sa prcision sont bien tablies. Comme les professionnels le font quotidiennement dans leur dmarche commerciale, on peut ainsi dcrire prcisment et anne aprs anne les flux financiers lis une dcision dinvestissement, les charges fiscales auxquelles le mnage investisseur est assujetti, nettes des avantages fiscaux et des droits dduction, et par consquent leffort dpargne que ncessite linvestissement (ou linverse les retours de revenu complmentaire quil engendre). Soulignons que cet outil est purement descriptif : il met en forme pour un cas dfini un ensemble de rgles fiscales connues et vrifiables, et ne contient aucune valuation qui ne soit dduite dune application chiffre vrifiable. Les donnes dentre pour effectuer une simulation sur un cas sont les suivantes : Revenu imposable du mnage et hypothse dvolution Nombre de parts fiscales Montant de linvestissement envisag, et zone correspondant sa localisation. Loyer prvisionnel et taxe foncire. Montant emprunt pour financer linvestissement, et par cons-

2. Le mouvement de reprise a t observ ds le mois de janvier 2009, seulement quelques semaines aprs la promulgation du dispositif Scellier, avant mme que le public concern ait pu en avoir une bonne connaissance, si bien que lon peut se demander si dautres facteurs nont pas contribu cette reprise. 3. La note complte Quelle incidence du dispositif Scellier pour les recettes publiques ? dArnaud Bouteille avec le concours de Patrick Garnier FIDERIM Mars 2010 est accessible sur le site www.adef.org 4. Les auteurs de ces travaux dvaluation, si on les lit compltement, signalent gnralement ce travers logique, et quelquefois cherchent le dpasser. Ainsi, dans ce sens, voir dans le rapport dj cit du Ministre du Logement et de la Ville Fvrier 2008, les pages 15 et suivantes. Cependant les montants finalement retenus en conclusion de ces tudes restent bien dans le premier cadre conceptuel. 5. ID Soft : Parc dactivit Kennedy- 13 avenue Henri Becquerel 33700 MERIGNAC

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quent apport personnel au moment de linvestissement. Caractristiques du prt. Estimation des charges autres que fiscales supportes par linvestisseur-bailleur et non rpercutes au locataire. Elles ont t, dans ltude, cales sur lhypothse de 11 % du loyer brut, soit approximativement lquivalent de 1,3 mois de loyer par an. Ce montant qui peut paratre lev en anne courante a t retenu par prudence car, envisageant une longue priode, on doit considrer les frais lis la rotation des locataires et lapparition de frais de gros entretien. En sappuyant sur un tel outil, on peut passer en revue un grand nombre de cas de figure, variant selon le profil du mnage, le montant de linvestissement, son calendrier, la manire dont il est financ et le cadre fiscal qui lui est applicable.

Trois hypothses de comportement


Afin deffectuer la comparaison, pour chaque cas, caractris par un mnage, son profil, le montant quil est susceptible dinvestir et le financement de cet investissement, on dcrit, sur une dure de 20 ans, trois hypothses de comportement : A. INVESTISSEUR : Le mnage ralise linvestissement sous le rgime Scellier normal , aux conditions de 2009, cest--dire avec un droit dduction fiscale de 25 % tal sur 9 ans. A laide de loutil TOPINVEST la simulation dans cette hypothse permet, entre autres, de calculer leffort dpargne quil fait pour cet investissement, cest--dire la trsorerie nette, balance des charges lies linvestissement et des produits (loyers) aprs incidence des dductions dimpt. On suppose en outre que, la fin de la dernire anne, le mnage reste propritaire du logement dans lequel il a investi ; lincidence de la revente nest pas traite dans ltude.

B. NON-INVESTISSEUR-FOURMI : Le mnage ne fait pas linvestissement immobilier, mais il conserve un niveau dpargne quivalent, cest--dire que la trsorerie nette dcrite dans lhypothse A est ici affecte, au fur et mesure, une autre forme dpargne, ne gnrant pas dimposition sur la priode, assurance-vie par exemple. C. NON-INVESTISSEUR-CIGALE : Le mnage ne fait pas linvestissement immobilier et il npargne pas, cest--dire que la trsorerie nette dcrite dans lhypothse A est consacre des consommations supplmentaires, la diffrence des hypothses A ou B, et elle engendre pour le trsor public une recette de TVA.

Des flux fiscaux analyss sur 20 ans


Afin de comparer les flux fiscaux, pour chaque hypothse de comportement, A, B et C, on extrait des simulations du modle TopInvest, pour chaque anne et sur une dure de 20 ans, les valeurs ci-aprs dfinies :

Tableau 1 : Comparaison des flux fiscaux supports par M. et Mme Y, selon quils investissent (A), ou quils ninvestissent pas tout en pargnant (B), ou en npargnant pas (C)

Anne, partir de linvestissement : ecart cumul de flux fiscal A-B (en K) : ecart cumul de flux fiscal A-C (en K) :

1 27,1 25,7

5 10,5 11,7

10 0,4 3,6

15 8,6 10,4

20 17,0 17,5

1. Le flux net dpargne quassume le mnage dans lhypothse o il investit, aprs incidence de lavantage fiscal du dispositif Scellier et, en sens inverse, de la taxe foncire et de fiscalit sur le revenu foncier. 2. Limpt sur le revenu, IRPP, auquel est assujetti le mnage correspondant au revenu imposable de chacune des hypothses, en supposant la stabilit des rgles sur la dure dcrite et, pour lhypothse A, aprs incidence de la rduction dimpt rsultant du dispositif Scellier. 3. La TVA sur linvestissement. Il sagit de la TVA construction neuve, perue loccasion de lacquisition du bien immobilier par le mnage au taux normal de 19,6 %. Par dfinition, ce montant est nul dans les hypothses B et C. 4. La taxe foncire nouvelle : correspond celle qui est lie linvestissement, partir de lanne o elle commence devenir exigible, un taux moyen. Par construction, cette ligne est nulle dans les hypothses B et C. 5. La TVA sur disponible consomm. Il sagit de limpt li la consommation supplmentaire dans lhypothse C, suppose au taux normal de 19,6 % sur le hors taxes, soit 16,39 % sur le TTC. Par dfinition, cette ligne est nulle dans les hypothses A et B. En suivant cette dmarche un peu fastidieuse, ltude permet ainsi de calculer prcisment les diffrences de flux de recettes fiscales sur 20 ans, concernant le mme mnage

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selon quil dcide dinvestir (A), ou quil dcide de ne pas investir mais consacre le mme effort une autre forme dpargne (B), ou encore quil dcide de ne pas investir mais consomme le complment de disponibilit que cela lui laisse (C). Enfin, sagissant de flux financiers tals sur une longue priode, on fait ressortir les mmes valeurs actualises, en retenant un taux dactualisation voisin du taux des OAT sur les derniers mois, soit 3,8 % par an. Graphique 1: ecarts cumuls de flux fiscaux (pour 2/3 demprunt)

Lapplication au cas de M. et Mme Y


Le cas suivant, correspondant une situation moyenne dans les dcisions dinvestissement observes en 2009 est assez reprsentatif de ce que lon constate : M. et Mme Y Mnage assez ais. Deux revenus, total net imposable 2009 : 80 000 , 2 parts fiscales. Acquisition dun bien au prix de 200 000 TTC. Investissement financ par un emprunt de 120 000 et un apport lorigine de 88 100 , compte tenu des frais dacte. Financement sur 20 ans au taux de 4 %, annuits constantes. La diffrence cumule des flux fiscaux pays sur 20 ans par le mme mnage, dans les 3 hypothses de comportement A, B, C dfinies ci-dessus est ainsi calcule avec prcision, anne aprs anne (Voir Tableau 1, Comparaison des flux fiscaux entre type dinvestisseurs ). Les rsultats sont donc linverse de ce quoi on sattend comme incidence dune mesure de dfiscalisation : sur 20 ans, le flux actualis dimpts pay par le mnage A investisseur est suprieur de 17 K celui dun mnage qui ninvestit pas mais fait le mme effort dpargne (B), ou encore de 17,5 K par rapport un mnage qui ninvestit pas mais consacre le flux dpargne la consommation. Une analyse plus fine peut tre faite laide de reprsentations graphiques, anne aprs anne.

Graphique 2 : ecarts cumuls de flux fiscaux (pour la totalit en emprunt)

Graphique 3 : ecarts cumuls de flux fiscaux (sans emprunt)

Un rsultat globalement positif pour la collectivit...


On relve (voir graphique 1) que dans la comparaison entre linvestisseur et le non-investisseur fourmi (A-B), lcart cumul (cest--dire la diffrence de recettes pour la collectivit), fortement positif au dmarrage (effet TVA), ne passe que trs brivement ngatif la 9e anne, pour un minimum de -1,2 K trs proche

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de 0, repasse positif ds la 10e anne et crot ensuite rapidement. Par rapport au non-investisseur cigale (A-C), courbe rouge, lallure gnrale est identique, mais la diffrence est dans ce cas un peu plus favorable aux recettes publiques, et nest ngative aucun moment.

... qui diminue lorsque lemprunt du mnage augmente...


Lexploration des autres hypothses de financement pour le mme investissement fait par le mme mnage montre que les rsultats ci-dessus sont sensiblement influencs par le niveau dapport personnel, et par consquent du montant emprunt. Ainsi, on considre le cas (voir graphique 2) o M. et Mme Y financent avec un apport personnel limit aux seuls frais dacte et donc en empruntant lquivalent du prix total de leur acquisition (en admettant quils trouvent effectivement un financement ces conditions).

Pour la comparaison avec le noninvestisseur fourmi (courbe bleue), lcart de recette cumul devient ngatif partir de la 7e anne, atteint -7,5 K la 9e anne et ne redevient positif qu la 15e. Cette situation moins favorable aux recettes fiscales est leffet direct de la dductibilit des intrts demprunt du revenu foncier : Le montant emprunt tant beaucoup plus important pour un mme revenu foncier, les intrts pays, et dduits du revenu imposable sont aussi beaucoup plus levs. On remarque galement lcart plus marqu avec le non-investisseur cigale (courbe rouge). La cause sen trouve dans le niveau lev des annuits demprunt, niveau qui exige de linvestisseur, pendant toute la dure du prt, un effort dpargne en complment du loyer peru et de lavantage fiscal. Cet effort est autant qui est retir de sa consommation, suppose soumise la TVA comme indiqu au dbut.

120 000 , ce qui suppose quil dispose dune somme quivalente 1,5 anne de revenu (hritage ? Revente dun autre bien immobilier ?). On constate que les carts cumuls sont toujours positifs, et rapidement croissants, rsultant de ce que linvestisseur est impos sur un revenu foncier non diminu dintrts demprunt. Ces carts sont nettement plus marqus (mais en sens inverse du cas prcdent) dans la comparaison avec le non-investisseur cigale (courbe rouge), car linvestisseur, du fait quil na pas de prt rembourser, reoit au long de la priode dcrite un revenu complmentaire quil est alors suppos affecter une consommation soumise TVA.

Des rsultats largement gnralisables


Ltude applique la mme dmarche une quinzaine de cas, faisant varier les caractristiques des mnages (revenus, situation fiscale), les montants investis, et le mode de financement de ces investissements (part plus ou moins grande de lapport personnel). Comme on pouvait le prvoir, les rsultats sont sensibles ces variables, mais lexploration ainsi faite permet de valablement noncer les conclusions gnrales suivantes : Sur la dure de 20 ans, les recettes fiscales cumules apportes par linvestisseur sont toujours nettement suprieures compares au non-investisseur-fourmi (cart final actualis entre 3,5 % et 30 % du montant de linvestissement). Compares au noninvestisseur-cigale elles sont presque toujours suprieures, un cart faiblement ngatif ne subsistant alors que dans le cas limite o linvestisseur finance totalement par emprunt. Lcart est dans tous les cas favorable aux finances publiques au moins pendant les 6 premires annes. Lcart ne devient passagrement ngatif que dans les cas o il y a un trs fort recours lemprunt, et le maximum de ce passage ngatif est de moins de 6 % du montant de linvestissement. Ltude vrifie sans quon puisse ici en donner le dtail que ces rsultats, un peu surprenants, restent orients de la mme faon si on modifie les hypothses gnrales, communes aux diffrents cas examins et introduites en entre. On

... et augmente lorsque lemprunt est nul.


Une hypothse inverse sur le financement produit les effets inverses, comme on le voit dans le graphique 3 : le mme mnage finance sans emprunt un investissement que, par vraisemblance, on a choisi moins lev :

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Encadr 2

Leffet daubaine
Toute mesure dincitation fiscale, cest--dire visant encourager un certain type de comportement par ceux qui sont concerns, comporte cet cueil : pour ceux qui auraient adopt ce mme comportement sans lincitation, la mesure est inutilement coteuse, il y a effet daubaine. Pour le dispositif Scellier lapprciation du bilan global pour les finances publiques ncessiterait donc de connatre quelle part dans lensemble des investissements locatifs aurait t faite mme en labsence de la mesure. Les moyens dvaluation manquent sur ce point. Tout au plus peut-on noter que les professionnels, promoteurs et commercialisateurs spcialiss, sont convaincus quen labsence dincitation fiscale, ce march dinvestisseur disparatrait. Dans le mme sens, la plupart des commentateurs de la presse conomique, ds lors quils affirment que le secteur est sous perfusion fiscale , font implicitement lhypothse que leffet daubaine est ngligeable. Sans aller jusque-l, diffrentes analyses se fondant sur lobservation de longues sries statistiques, reprant des priodes o les incitations fiscales taient nulles ou faibles, concluraient un socle de 10 000 15 000 logements neufs par an faisant lobjet dune dcision dinvestissement locatif, qui aurait t prise mme en labsence dincitation fiscale. Retenir une telle estimation, bien que trs incertaine, conduirait donc un effet daubaine concernant entre 1/4 ou 1/5 du total de linvestissement locatif. Introduire ce correctif dans lapprciation dun bilan global des recettes publiques rsultant des simulations ci-dessus ne parat pas devoir en inverser le signe.

montre quil en est ainsi pour ce qui concerne lincidence ventuelle de lISF, les taux de la fiscalit foncire locale, le niveau de revenu des investisseurs, ou encore la revente avant le terme de 20 ans retenu dans les simulations. On peut galement, en restant au niveau des ordres de grandeur, largir les tendances dgages aux dispositifs fiscaux antrieurs. En effet, si ltude ci-dessus ne prend en considration que le dispositif Scellier, on doit noter que le niveau des avantages fiscaux quil comporte nest gure diffrent, en montant sinon en mcanisme de calcul, de ceux qui lont prcd depuis lamortissement Prissol. Ainsi, les tests faits par les professionnels ds lapparition du dispositif Scellier ont tout de suite montr que lcart par rapport au Robien recentr dpendait du niveau des revenus de linvestisseur : pour les revenus modestes, le dispositif Scellier est plus favorable que le Robien et donc moins favorable aux recettes publiques. La situation est inverse pour les revenus levs. Le succs incontestable remport par cette mesure depuis dbut 2009, y compris auprs dinvestisseurs revenus levs, ne tient pas un renforcement en montant de lincitation fiscale mais la simplicit de son mcanisme, facile apprhender par les mnages concerns. Ds lors que, globalement et en moyenne, les montants en cause ne sont pas

trs diffrents, on peut sattendre ce que, si on appliquait aux mcanismes antrieurs au dispositif Scellier le type danalyse conduite dans ltude, les rsultats obtenus aillent dans le mme sens.

Des questions qui restent poses


Le constat est donc que, sagissant de lincitation fiscale linvestissement locatif par les particuliers, le plus gnralement, lavantage fiscal accord par le lgislateur dbouche sur un accroissement des impts pays par le mnage bnficiaire qui choisit dinvestir. Audel de la remise en cause dides reues, cela invite certainement une apprciation diffrente des dcisions du lgislateur en la matire et modifie la lecture que lon peut faire de lconomie gnrale du secteur de la construction neuve. Pour autant, cela npuise pas la question de lopportunit. Tout dabord, on doit garder lesprit que laugmentation de recettes fiscales ressortant des simulations nest effective que pour les investissements quon peut considrer comme dclenchs par la mesure dincitation fiscale. Pour les autres, cest--dire ceux qui auraient eu lieu mme sans incitation fiscale, il est clair quil y a une diminution des recettes publiques, diminution gale lavantage fiscal, ce que les travaux budgtaires appellent effet daubaine et dont limpact est difficile valuer.

Au-del, lapprciation des effets indirects de la mesure peut faire lobjet dapprciations divergentes, que cela porte sur lactivit conomique, les prix immobiliers, le march locatif, ladquation des logements construits aux besoins. Ds lors que la charge pour les finances publiques nest pas lhmorragie que lon pouvait supposer, ces aspects en deviennent au contraire dterminants. Si on se place du point de vue des mnages investisseurs, le constat est galement troublant, sagissant dun choix qui parat largement dtermin, dans lesprit de ceux qui le font, par lconomie dimpts. Ce paradoxe nen est plus un ds que lon vrifie que cette conomie est principalement mesure, par ceux qui font ce choix comme dans les argumentaires des commercialisateurs qui sadressent eux, en considrant les impts quils paieraient sils faisaient le mme investissement sans bnficier de lincitation fiscale. Sur la priode dcrite, pour autant que se vrifient bien les hypothses entres dans leurs calculs (niveau des loyers, continuit de la demande locative, cots dentretien), le choix conomique quils font en investissant, et en adoptant par l un comportement dentrepreneur, aboutit effectivement un enrichissement. Il nest ni tonnant ni anormal que cela saccompagne alors dune augmentation de leurs impts. n

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