Finanzas de Los Gobiernos Locales en Arg.

Documento de Trabajo N 58 Desarrollos recientes en las finanzas de los Gobiernos Locales en Argentina R. Lpez Murphy y C.
Moskovits
Fundacin de I nvestigaciones Econmicas Latinoamericanas
Buenos Aires, Noviembre de 1998
Desarrollos recientes en las finanzas de los Gobiernos Locales en Argentina
PREFACIO
Este estudio es parte del Programa de Estudios de la Fundacin FIEL, aprobado por su Consejo Directivo, aunque no refleja necesariamente la opinin individual de sus miembros ni la de las Entidades Fundadoras o Empresas Patrocinantes. La versin en ingls del trabajo fue presentada en el 54 Congreso del International Institute of Public Finance desarrollado en la Ciudad de Crdoba (Argentina) entre los das 24 y 27 de Agosto de 1998. Los autores agradecen a los licenciados Walter Chiarvesio y Lindor Martn Lucero por su colaboracin en la seccin economtrica del documento.
DOCUMENTO DE TRABAJO N 58
INDICE
INTRODUCCION ....................................................................................................................................................... 1 A) DESCENTRALIZACIN FISCAL: ALGUNOS ASPECTOS CONCEPTUALES ........................................ 2 B) COMPETENCIAS, FACULTADES REGULATORIAS Y POTESTADES TRIBUTARIAS A NIVEL MUNICIPAL EN LA ARGENTINA. UNA VISIN GENERAL ........................................................................... 6 C) LAS FINANZAS MUNICIPALES EN EL CONTEXTO DE LA EVOLUCIN DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO EN SUS DISTINTOS NIVELES Y FUNCIONES DE GOBIERNO ........................................... 12 D) EL DESEMPEO FISCAL DE LOS MUNICIPIOS: PRINCIPALES TENDENCIAS................................ 15 LA EVOLUCIN DE LOS INDICADORES DE DESEMPEO FISCAL DE LOS MUNICIPIOS: TENDENCIAS GENERALES Y DISPARIDADES REGIONALES ....................................................................................................................................... 15 EL FLYPAPER EFFECT EN LA CONDUCTA FISCAL DE LOS MUNICIPIOS EN LA ARGENTINA ............................................... 21 E) CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA....................................................................... 25 BIBLIOGRAFA ....................................................................................................................................................... 28 ANEXO....................................................................................................................................................................... 30
INTRODUCCION
Argentina es, conforme lo establece su Constitucin, un pas federal que se organiza en tres niveles de gobierno: nacional o central, provincial y municipal, an cuando slo los dos primeros estn regulados en forma directa por la Constitucin Nacional (CN). Sin embargo, la historia del pas ha estado marcada por una progresiva centralizacin del poder en el gobierno nacional, tanto en materia de gasto pblico, como de potestades tributarias y facultades regulatorias. Las unidades menores de gobierno han dependido -y an dependen- notablemente, de manera directa o indirecta, de las decisiones y el financiamiento de los niveles superiores. Ello ha dado lugar a una relacin en la que han ganado relevancia elementos caractersticos de una poltica "reivindicativa" por parte de las jurisdicciones, tanto en su relacin con la Nacin, como entre las propias provincias y municipios. En este contexto, el desempeo en materia fiscal tanto de los gobiernos provinciales como municipales muestra un doble desequilibrio, que se ha ido agudizando con el correr del tiempo. Por un lado, un desequilibrio vertical, que surge del progresivo debilitamiento del principio de correspondencia fiscal -que exige que exista una relacin estrecha entre el gasto que beneficia a una comunidad y los impuestos pagados por ella para financiarlo-, que ha tenido que ser resuelto por transferencias desde niveles superiores de gobierno. Por otro, un desequilibrio horizontal, ya que en lugar de que, como lo sugiere tanto la literatura como la experiencia internacional, se favorezca a la familia o a la persona como eje de la poltica distributiva, se ha preferido utilizar criterios regionales, lo cual puede causar, de manera paradjica para las intenciones de quienes implementan tales polticas, que habitantes pobres de regiones ricas subsidien a sectores medios y ricos de regiones pobres (FIEL, 1993). De este modo, se ha llegado a una situacin en donde se ha ido ms all de la igualacin del gasto pblico per cpita entre jurisdicciones, registrndose diferencias sustanciales entre el nivel de las erogaciones que se realizan entre las distintas provincias y municipios, ya que las transferencias desde niveles superiores de gobierno han tendido a favorecer a las regiones rezagadas y/o de baja densidad poblacional, tanto si las comparaciones se realizan a nivel inter como intra-provincial (entre municipios de una misma provincia). Ello, adems, sin que en esas jurisdicciones favorecidas se haya generado una capacidad tributaria que acompae el proceso de expansin del gasto, sino que las cosas han ocurrido en el sentido inverso: los recursos propios de las unidades menores de gobierno financian, tendencialmente, una proporcin cada vez menor de sus respectivas erogaciones. El resultado ha sido la dbil autonoma de los niveles inferiores de gobierno, la falta de equidad interprovincial e intermunicipal y la explosin de las demandas de las diferentes jurisdicciones, con ausencia de mecanismos autocorrectores (los que han dependido de la accin del gobierno central/provincial -segn el caso-, dado el fuerte desequilibrio existente en lo que hace a la correspondencia fiscal).
En un contexto macroeconmico ms estable que el de las dcadas pasadas, una de las tareas pendientes en la Argentina es el ordenamiento de su sistema fiscal, y en particular de las normas que rigen la distribucin de tributos y gastos entre los distintos niveles de gobierno. Por otro lado, existe an un amplio margen para avanzar en el sentido de una mayor descentralizacin en materia fiscal, tendencia que tanto la literatura como la experiencia internacional muestran como generadora de ganancias de eficiencia y equidad. Sin embargo, el avance hacia una mayor descentralizacin debe estar sustentado en una revisin profunda de los mecanismos de asignacin de competencias y facultades regulatorias y tributarias en los distintos niveles de gobierno, as como de los esquemas que regulan las relaciones intergubernamentales (en particular, aquellas que definen las transferencias entre Nacin, provincias y municipios). Teniendo en cuenta que slo muy recientemente se ha podido contar con datos actualizados sobre la situacin fiscal de las municipalidades de las distintas provincias, hemos tratado esencialmente de brindar un panorama general de una serie de cuestiones muy significativas y que mereceran un anlisis ms detallado. Consecuentemente, en este trabajo intentamos presentar una descripcin bsica de la evolucin y situacin actual de los gobiernos locales en el esquema del federalismo fiscal en la Argentina, tratando de determinar los principales problemas que ha generado el esquema vigente, sugiriendo algunas vas para superarlos y avanzar en el sentido antes indicado de una creciente descentralizacin fiscal. En la seccin siguiente, exploramos algunas cuestiones conceptuales bsicas para analizar el tema de la descentralizacin fiscal, y del papel que en ella pueden jugar los gobiernos locales. A continuacin se expone una descripcin suscinta de las competencias y facultades de las que gozan los municipios segn el ordenamiento institucional vigente en la Argentina. En la seccin c) se presentan los datos bsicos sobre la incidencia cuantitativa del sector municipal respecto del conjunto del sector pblico en la Argentina. Luego, se analizan ms detalladamente las tendencias en materia de desempeo fiscal de los municipios, tanto a nivel general como tratando de discriminar los comportamientos de las distintas unidades. Por ltimo, presentamos las conclusiones principales y algunas recomendaciones de poltica.
A) DESCENTRALIZACIN CONCEPTUALES
FISCAL:
ALGUNOS
ASPECTOS
Las principales cuestiones conceptuales vinculadas al debate sobre el nivel de descentralizacin deseable en el plano fiscal y regulatorio, as como respecto de los esquemas institucionales ms adecuados para implementar el nivel de descentralizacin que se defina como ptimo, se vinculan principalmente con su incidencia sobre tres aspectos: la eficiencia en la asignacin de recursos, la distribucin del ingreso y la sustentabilidad de la poltica macroeconmica. La descentralizacin en la ejecucin y financiamiento del gasto pblico y en materia de polticas regulatorias tiene una serie de ventajas, que pueden subsumirse en dos conceptos (FIEL, 1993):
i) Correspondencia fiscal: implica la necesidad de que exista un alto nivel de vinculacin entre el gasto que realiza una comunidad y el financiamiento necesario para sustentarlo. La ruptura de este principio conduce, consecuentemente, a que los beneficiarios del gasto no soporten todo el costo de su financiacin. Esto hace que los votantes tengan menos incentivos para oponerse a aumentos ineficientes de los gastos estatales. Al mismo tiempo, dificulta el clculo del precio relativo impuesto-gasto pblico, lo que impide que la presin tributaria marginal que enfrentan los ciudadanos est ligada a una adecuada contraprestacin en servicios. ii) Responsabilidad poltica: este criterio se respeta cuando los dirigentes responden frente a los votantes por la calidad de las polticas pblicas. Esta capacidad de respuesta y control es mayor cuanto ms cercano est el votante del nivel poltico donde se deciden y ejecutan las polticas pblicas. Al mismo tiempo, la descentralizacin en la ejecucin del gasto enfrenta algunos lmites: la posible insuficiencia de recursos propios para hacer frente al financiamiento del gasto pudiendo esto justificar las transferencias intergubernamentales (ver ms abajo)-, la falta de eficacia administrativa en los niveles inferiores de gobierno, as como las economas de escala que pueden existir en la prestacin de ciertos gastos -sta sera la barrera mayor para un proceso de descentralizacin- (FIEL, 1993). Sin embargo, ms all de la necesidad de superar las limitaciones mencionadas, est claro que cuando se trata de la asignacin de recursos, un gobierno descentralizado ser ms eficiente que otro organizado en un nico nivel, al acercar las decisiones de gasto y sus alternativas de financiamiento a los usuarios, a la vez que su propio funcionamiento tender a poner lmites a la expansin del sector pblico (problema del Leviatn). Un punto clave en este sentido es que descentralicen no slo las decisiones de gasto, sino tambin las potestades tributarias, ya que los mecanismos de coparticipacin de impuestos presentan varios inconvenientes serios. Por un lado, no incluyen incentivos para que los servicios sean provistos en forma eficiente o para aumentar la cobertura de los mismos. Para corregir esta deficiencia, los mismos deben estar acompaados por un nivel de gastos prefijado y objetivos de cobertura. Pero an cuando ste fuera el caso, su cumplimiento es incierto y su control, costoso. Asimismo, la excesiva dependencia de transferencias que provienen desde niveles superiores de gobierno puede conducir a problemas de moral hazard entre los administradores locales. Por ejemplo, si una administracin decide contratar personal con el objeto de disminuir el nivel de desempleo en lugar de hacerlo por razones de eficiencia econmica, el administrador local (agente) est maximizando sus beneficios polticos en detrimento de las generaciones futuras. El burcrata no soporta la totalidad de las consecuencias de su accin y, como consecuencia de la informacin oculta -el motivo que gener el mayor empleo-, no corre el riesgo inmediato de deteccin. Un problema similar surge cuando los ingresos transferidos que tienen destinos especficos son desviados a un fondo general donde sern gastados para otros fines que le acarrearn mayores beneficios polticos al administrador local (tal el caso de empleo temporario a potenciales votantes o, simplemente, la disminucin del dficit). El gobierno central (principal) no puede detectar inmediatamente si esto afectar la capacidad de gasto del gobierno local en, por ejemplo,
vivienda, educacin o salud y probablemente no puede prevenirlo, a menos que existan autorizaciones legales o constitucionales para ello1. Otro de los problemas especficos que acarrea la falta de correspondencia fiscal es la llamada ilusin fiscal. Como sealan Ponce et al (1997), la ilusin fiscal deriva de la forma en que son percibidos los costos y beneficios de las actividades que realiza el sector pblico. En particular, la percepcin y actitud frente a los costos de dichas actividades estn fuertemente influenciados por la forma en que se recaudan los ingresos que las financian. Por tanto, diferentes formas de financiamiento del sector pblico pueden llevar a una subestimacin de los costos y a un sobredimensionamiento del sector pblico (ver Mueller, 1989)2. Uno de los factores que puede producir ilusin fiscal es el llamado flypaper effect. En esencia, se trata de un fenmeno que deriva de la separacin entre el nivel de gobierno donde se recaudan los tributos y aquel en donde se realizan las erogaciones. As, se establece que el gasto pblico responde de forma diferente a un aumento en las transferencias que se reciben desde niveles de gobierno superiores que a un incremento de los ingresos del mismo monto que surgiera del ingreso de la comunidad respectiva. En otras palabras, los gobiernos locales aumentaran sus gastos en mayor medida si ellos son financiados por transferencias (ver Winer, 1983, citado en Ponce et al, 1997). Otro aspecto clave en la discusin sobre descentralizacin remite a la cuestin distributiva. En este sentido, hay consenso en que la poltica redistributiva del gobierno central debe tener como objetivo resolver el problema de la inequidad horizontal, tendiendo a igualar las oportunidades iniciales de individuos con distintos niveles de ingreso a travs de una oferta mnima de bienes pblicos. La alta movilidad de personas y capitales pone un lmite a la capacidad de los gobiernos subnacionales para implementar programas redistributivos financiados con recursos propios; por ello, un rgimen de transferencias intergubernamentales debe tener como uno de sus objetivos bsicos la poltica de redistribucin del ingreso. As, el problema de la distribucin personal o familiar del ingreso es un aspecto que debe definirse polticamente a nivel nacional (aunque su ejecucin pueda ser descentralizada). De aqu no surge que deba haber preferencias de una provincia o localidad por sobre otra, sino que el criterio distributivo ptimo debe basarse, en primera instancia, en la familia o el individuo, y ello desde dos dimensiones: horizontal -familias de igual ingreso deben recibir idntico trato fiscal- y vertical -se admite la necesidad de una participacin progresiva de los sectores familiares en el financiamiento neto del Estado- (FIEL, 1993). Aunque la aplicacin de estos criterios tenga un impacto geogrfico, su efecto es muy diferente del que surge de las polticas distributivas con base
1.
Sin embargo, el mismo problema puede surgir si un administrador delegado del gobierno central busca cubrir sus objetivos polticos personales usando los fondos del gobierno. Esta actividad encierra aun costos mayores, as como riesgos, ya que los votantes locales no tendrn incentivos para reemplazarlo porque no pueden elegir su sucesor, incrementando ello los costos de deteccin por parte del gobierno central. 2. La teora de la ilusin fiscal supone que los ciudadanos miden o juzgan el tamao del gobierno a travs de sus obligaciones tributarias. La separacin entre la decisin de gastar y la decisin de recaudar genera un estmulo a la sobreexpansin del sector pblico local (Ponce et al, 1997).
regional, ya que impiden, por ejemplo, que los pobres de la provincia o municipio de mayores recursos subsidien a los ricos de la provincia o municipio de menores recursos. Musgrave y Musgrave (1980) han propuesto que el subsidio federal recoja las diferencias de base imponible en las jurisdicciones, procurando financiar un nivel de gasto estndar definido de acuerdo con las caractersticas de la poblacin3. Si se supone que se aplica en todas las jurisdicciones un sistema tributario uniforme y de similar grado de cumplimiento, la transferencia permite financiar la debilidad de base imponible propia o la mayor demanda de erogaciones generada por una determinada composicin de la poblacin (vg. mayor demanda de subsidios a la vejez si la poblacin de ancianos es relativamente ms importante que en otras jurisdicciones). Consecuentemente, podemos sealar que ni desde el punto de vista de la asignacin de recursos, ni desde el punto de vista distributivo, la presencia de un rgimen de coparticipacin impositiva con base regional constituye la alternativa ptima en materia de relaciones fiscales intergubernamentales al interior de un pas. El grado de descentralizacin fiscal en una Nacin, as como la institucionalidad que regula las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, no slo impactan sobre la mayor o menor eficiencia en la asignacin de recursos o sobre la distribucin del ingreso, sino que tienen consecuencias directas sobre la estabilidad macroeconmica. As, si bien parece razonable que la poltica macroeconmica debe ser nica y, en consecuencia, resorte del gobierno central, para que ello ocurra deben cumplirse ciertos preceptos. As por ejemplo, el diseo del sistema impositivo debe ser tal que los impuestos que predominen a nivel nacional sean aquellos que fluctan con el ciclo y signifiquen una fuente importante de recursos (vg. IVA, ganancias de las empresas), en tanto los gobiernos locales deben estar autorizados a percibir tributos con bases imponibles ms estables y de baja movilidad. En este sentido, la experiencia internacional indica que hay un creciente peso de los cargos por uso (user fees) en las finanzas locales. El propsito es recuperar los costos de las prestaciones que realiza el sector pblico, all donde es factible la divisibilidad del costo de prestacin y la aplicacin de la exclusin (BID, 1994). El diseo de los regmenes de transferencias de recursos es otro elemento importante para que la poltica macroeconmica tenga viabilidad. Cuando el grado de correspondencia fiscal de los niveles inferiores de gobierno es bajo, caso en el cual el costo de financiar un elevado gasto pblico es soportado por otro nivel de gobierno, el ciudadano, como sealamos anteriormente, slo ve los beneficios de la mayor oferta de bienes pblicos sin percibir, al mismo tiempo, cmo sta se solventa. Por otra parte, an cuando este desequilibrio no fuera importante, el logro de la equidad horizontal genera la necesidad de instrumentar mecanismos de transferencias entre niveles de gobierno. Entonces, el primer requisito que debe cumplir un rgimen de transferencias es el de no estar directamente vinculado con el ciclo econmico. El hecho bsico es que el gasto pblico de los gobiernos locales debe fijarse en base a consideraciones de largo plazo, no en funcin de consideraciones coyunturales, conforme a la disponibilidad o carencia de financiamiento.
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. Es conveniente sealar que el criterio de compensar las diferencias en las bases imponibles no conduce necesariamente a una igualacin en el gasto pblico per cpita, porque el criterio redistributivo compensa las diferencias que existen para proveer un mnimo gasto pblico y no el total del gasto.
La poltica de endeudamiento de los gobiernos locales es un tercer elemento -quizs el ms importante- que puede obstaculizar el desarrollo de la poltica macroeconmica, as como afectar el financiamiento del sector privado de la economa. En este sentido, es esencial tener en cuenta que la relacin deuda/PBI debe ser sostenible en el tiempo, as como controlar la evolucin de la relacin deuda/inversin neta interna. Un elemento fundamental es que el gobierno central no pueda salir en auxilio de aquel gobierno que caiga en default, aunque este impedimento est muchas veces vedado por razones de orden pblico o si se tratara de servicios de salud o educacin. Si los polticos y burcratas (as como bancos, proveedores u otros prestamistas) creen que el gobierno central no permitir a los gobiernos subnacionales caer en default, podr sobrevenir un problema de azar moral (moral hazard) que contribuir a la generacin de dficits estructurales. La anticipacin por parte de las jurisdicciones de que el gobierno central acudir en su auxilio har que en la prctica se comporten como si tuvieran una restriccin presupuestaria dbil, que no los obliga necesariamente a hacer economas en sus gastos (o fortalecer sus ingresos)4 para mantener equilibrados sus presupuestos, ni en un perodo dado, ni mucho menos, intertemporalmente. Por otra parte, el prestamista se ver ms incentivado a conceder prstamos si sabe de este posible salvataje. Por otra parte, si un gobierno provincial o local es demasiado importante o grande como para caer, la intervencin del gobierno central ser necesaria, quiz en la forma de restricciones al endeudamiento u otras regulaciones. Sin embargo, otra alternativa es reducir el tamao de los gobiernos locales. Separar los centros urbanos econmicos de los principales centros gubernamentales (descentralizacin funcional) o fragmentar grandes gobiernos subnacionales en mltiples jurisdicciones (fragmentacin espacial) puede servir a hacer ms fuerte la restriccin presupuestaria de los niveles inferiores de gobierno.
B) COMPETENCIAS, FACULTADES REGULATORIAS Y POTESTADES TRIBUTARIAS A NIVEL MUNICIPAL EN LA ARGENTINA. UNA VISIN GENERAL
Segn la informacin ms reciente (Subsecretara de Programacin Regional, 1998), existen en la Argentina 2150 gobiernos locales, incluyndose como tales a las municipalidades, comunas, comisiones municipales, de fomento y juntas de gobierno5, de los cuales 1175 son municipios en sentido estricto. La diferencia principal entre municipalidades y los restantes organismos de gobierno local es que las primeras gozan de una mayor autonoma institucional y financiera, aunque el grado de dicha autonoma vara de provincia a provincia segn la legislacin respectiva.
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. Este mismo comportamiento oportunista ocurrir si las transferencias son fuertemente procclicas y si stas financian una parte importante de los gastos locales -el caso de la Argentina-. 5 . Las comunas, comisiones municipales, de fomento o juntas de gobierno constituyen, en general, ncleos poblacionales de menos de 500 habitantes. En algunas provincias no est prevista esta forma de organizacin, y todos los centros poblados se agrupan bajo la forma de municipios.
En algunos casos los municipios coinciden con zonas urbanas, mientras que en otros agrupan tanto zonas urbanas como rurales, lo cual contribuye a elevar la complejidad del anlisis de este nivel de gobierno. En el mismo sentido operan las significativas diferencias en materia demogrfica, econmica y social entre municipios, tanto dentro de una misma provincia como, ms notoriamente, en la comparacin interprovincial. Como mencionamos al comienzo, segn el art. 1 de la CN, Argentina adopt para su gobierno el sistema federal. El poder se halla distribuido territorialmente en rganos regionales, que lo ejercen sobre una porcin del territorio nacional. Los criterios de reparto de las respectivas competencias entre la Nacin y las provincias se encuentran fijados en la CN mediante una enumeracin expresa en el caso de las facultades de la nacin y una delimitacin implcita de las facultades provinciales6. El desenvolvimiento de las municipalidades est regido por las constituciones provinciales -todas incorporan captulos referidos al rgimen municipal-, las leyes orgnicas dictadas por las Legislaturas provinciales y sus propias cartas orgnicas, cuando les est permitido su dictado (lo cual ocurre en algunas provincias, pero no en todas). La CN asigna a las provincias la responsabilidad de organizar y garantizar la vigencia del rgimen municipal. Asimismo, seala que las provincias deben asegurar la autonoma municipal, reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero (artculos 5 y 123). Consecuentemente, en los ltimos aos la modificacin de distintas constituciones provinciales dio lugar al reconocimiento de la autonoma, plena o semiplena, de los municipios (de este modo, en muchos casos gozan de facultades para determinar sus propias normas de gobierno, y en especial las administrativas7). Por otra parte, la primera jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia consider a los municipios como entidades autrquicas de base territorial (se administran conforme a normas establecidas por un nivel superior de gobierno)8. En cambio, la jurisprudencia ms moderna9 reconoce la autonoma municipal, en base a los siguientes conceptos: (a) el origen constitucional del rgimen municipal en contraposicin al meramente jurdico de los entes autrquicos y su consecuente imposibilidad de supresin o desaparicin; (b) el carcter de legislacin local de las ordenanzas municipales; (c) su carcter de personas jurdicas de derecho pblico y existencia necesaria; (d) el alcance de sus decisiones, que comprende a todos los habitantes del territorio municipal, y (e) la posibilidad que asiste a los municipios de crear entes autrquicos, potestad que no es propia de los entes de estas caractersticas.
. Las provincias tienen facultades exclusivas (las no delegadas al gobierno nacional), concurrentes (pueden ser ejercidas simultneamente con el gobierno nacional) y supletorias (que ceden en el caso de existencia de regulaciones federales). La regla general es que las provincias conservan todas las funciones no delegadas. Son facultades delegadas en el Gobierno Federal las que se vinculan con las relaciones internacionales e interprovinciales (vg., regulacin en materias interprovinciales o internacionales). 7 . Reconocen la autonoma fiscal plena las provincias de Catamarca, Crdoba, Chubut, Jujuy, La Rioja, Misiones, Neuqun, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumn. En forma restringida lo hacen Chaco, Formosa, La Pampa y Santa Cruz. Al presente, quedan slo cinco provincias que no han adaptado sus constituciones para adecuar su contenido de acuerdo con lo indicado en la CN respecto de la autonoma municipal (Orsaria, 1997). 8 . En un fallo de 1911, la Corte Suprema de Justicia determin que los municipios son "meras delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscritos a fines y lmites administrativos ...". 9 . Caso Rivademar c/municipio de Rosario, 1989.
Pese a esta tendencia a considerar a los municipios como entes autnomos, hay provincias, y entre ellas algunas de gran importancia, como Buenos Aires y Santa Fe, en donde siguen siendo tratados como entidades autrquicas (Urlezaga y Basile, 1997; Orsaria, 1997). Por tanto, persiste cierta confusin en lo que hace a la situacin jurdica de las municipalidades, la cual se traslada al momento de determinar sus facultades y competencias. En cuanto al poder impositivo, la CN atribuye potestad tributaria a la nacin y a las provincias segn el tipo de impuesto. Es decir, en la forma est legislado el principio de la separacin de las fuentes tributarias, aunque en los hechos ha primado una centralizacin en la nacin, que legisla y recauda los impuestos de mayor potencial recaudatorio (IVA, ganancias, impuestos internos sobre consumos especficos, combustibles, etc.)10, de cuyo producido participa a las provincias segn los criterios fijados en el llamado rgimen de coparticipacin federal11. A su vez, los tratados fiscales intergubernamentales -categora a la cual pertenecen los regmenes de coparticipacin- son el principal instrumento que est disponible para armonizar las polticas impositivas entre Nacin, provincias y municipios. En este sentido, debe recordarse que la Ley de Coparticipacin Federal hoy vigente impone a las provincias la obligacin de establecer lmites a la potestad tributaria municipal. Por ello, los municipios no pueden aplicar "gravmenes locales anlogos a los nacionales distribuidos". A su vez, cada provincia est obligada a implementar al interior de su jurisdiccin un rgimen de coparticipacin con sus municipios, ya que de no hacerlo, no pueden gozar de los beneficios del rgimen de coparticipacin federal. Si bien en su origen los criterios para la distribucin incluidos en el rgimen de coparticipacin federal fueron esencialmente devolutivos (esto es, los recursos eran transferidos a las provincias de acuerdo al origen de la recaudacin), con el transcurso del tiempo se fueron incluyendo otros, como por ejemplo el nmero de habitantes (tratando de igualar transferencias per cpita). En la actualidad prima la redistribucin y, en particular, la realizada hacia las regiones consideradas como rezagadas, y no la orientada directamente hacia las familias o personas12. El hecho de que las transferencias estn diseadas sobre una base regional, no necesariamente significa que las mismas sean incapaces de mejorar la distribucin personal del ingreso. Sin embargo, pareciera que ese es el caso en la experiencia argentina. As por ejemplo, el ejercicio de
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. Conforme a la CN el gobierno federal tiene facultades exclusivas con relacin a los derechos de importacin y exportacin e impuestos directos por tiempo determinado. Nacin y provincias gozan de potestades concurrentes con relacin a los impuestos indirectos. Las provincias "conservan todo el poder no delegado" al gobierno federal, pudiendo, por tanto, imponer tributos directos permanentes -potestad que en la prctica ha estado restringida dado el carcter de permanentes que han adquirido los impuestos directos legislados por la nacin, al ser renovados por ley en forma continua-. 11 . De acuerdo a la reforma de 1994, por primera vez se otorga rango constitucional a la coparticipacin federal de impuestos adquiriendo, en consecuencia, una vez dictada la nueva ley respectiva, una jerarqua mayor a la que goza en la actualidadestablecindose un marco general sobre el que estar basado el rgimen. Se garantiza, por ejemplo, la automaticidad de la remisin de fondos y se dispone que la distribucin (primaria y secundaria) ...se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas (provincias) contemplando criterios objetivos de reparto.... Adems, la norma ...ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.... Debido a la existencia de fuertes discrepancias entre Nacin y provincias acerca de los criterios para definir el nuevo rgimen de coparticipacin, an no se ha dictado la nueva ley en la materia, la cual, segn las intenciones de las actuales autoridades nacionales, podra incluir a las municipalidades, junto con las provincias, como receptoras directas de fondos de coparticipacin de origen nacional. 12 . Entre las que pueden asimilarse a transferencias orientadas hacia las personas o familias, pueden identificarse las del Fondo Nacional de la Vivienda -FONAVI- y los comedores escolares en el caso nacional, y en el mbito provincial ciertas transferencias en materia de servicios de salud (especficamente en la provincia de Buenos Aires).
correlacionar las transferencias per cpita del sistema de coparticipacin federal de cada provincia como funcin de la proporcin de habitantes en hogares con necesidades bsicas insatisfechas en el total de la poblacin provincial13, no muestra significatividad en las variables. Por otra parte, al analizar los gastos sociales vinculndolos con los hogares con necesidades bsicas insatisfechas por provincia, surge que el objetivo de igualar el gasto social per cpita no ha sido contemplado. Finalmente, las citadas transferencias tampoco tienden a satisfacer el objetivo de compensar la debilidad de la base tributaria provincial (por ejemplo, provincias con igual debilidad relativa en sus bases imponibles, tal el caso de La Rioja en comparacin con Corrientes y Misiones o San Juan en relacin con Santa Cruz, recibieron transferencias de la coparticipacin federal muy diferentes). En este sentido, la experiencia argentina es ilustrativa de que el aumento de las transferencias hacia regiones determinadas no apunt a consolidar un nivel de "gasto equivalente", sino que provoc una explosin en las erogaciones de las jurisdicciones ms beneficiadas por dichos recursos. Por otro lado, el rgimen de coparticipacin federal es fuertemente procclico (an con la vigencia de precoparticipaciones sobre los impuestos ms importantes) y los gobiernos provinciales y municipales dependen fuertemente para su financiamiento de estos recursos14 (ver ms abajo). En lo que compete al tema municipal, el debate sobre la autonoma o la autarqua de los municipios influye directamente sobre la existencia -o no- de una facultad tributaria de este nivel de gobierno. De hecho, la indefinicin acerca de las potestades municipales tambin propici que, al tiempo que la Nacin ganaba atribuciones provinciales, stas, a su vez, se hacan cargo de atribuciones de los municipios15. Histricamente, al considerrselos entidades autrquicas, fueron delegadas a los municipios facultades para percibir tasas retributivas de servicios, pero no impuestos (aunque en la prctica, como veremos enseguida, las tasas de servicios han funcionado como impuestos enmascarados). Sin embargo, segn la nueva tendencia de la jurisprudencia, no existen elementos en la CN que se opongan a la existencia de una facultad tributaria municipal -aunque siempre que estn en armona con los sistemas tributarios de la Nacin y las provincias-, facultad que, en cualquier caso, depende de la legislacin provincial16. As, an cuando la mayor parte de las provincias reconocen la autonoma de los municipios, la ejecucin efectiva de las potestades tributarias que dicha autonoma conlleva es, en la prctica, limitada. Los impuestos municipales ms importantes son las tasas de seguridad e higiene y las tasas por servicios a la propiedad municipales -habitualmente, alumbrado, barrido y limpieza-. Ambos gravmenes representan ms del 72% de los ingresos de los municipios (Ponce et al., 1997).
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. Ver Artana et al. (1994). . Es por ello que en los sucesivos programas de estabilizacin se opt por reducir el porcentaje coparticipable, transferir servicios o afectar recursos a otros usos. 15 Por ejemplo, en 1948 las provincias haban delegado en sus municipios el ejercicio del poder tributario en el impuesto sobre los ingresos brutos. Pero la ampliacin de las potestades del gobierno nacional las llev a reasumir esa facultad. En compensacin, se permiti a los municipios cobrar la tasa de inspeccin, seguridad e higiene sobre el ejercicio de la actividad econmica. 16 . La situacin de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires -asiento del gobierno federal y capital de la Nacin- tiene caractersticas peculiares. Mientras dicha ciudad, en su carcter de capital federal, careci de autonoma poltica -situacin que recin fue modificada con la reforma constitucional de 1994-, la Nacin aplic en la jurisdiccin capitalina ciertos impuestos (vg. sellos y transmisin gratuita de bienes) y reconoca la capacidad tributaria municipal con relacin al impuesto inmobiliario y al impuesto a los ingresos brutos.
En ambos casos, estas tasas muchas veces se superponen con sendos gravmenes provinciales (respectivamente, a los ingresos brutos y a la propiedad inmobiliaria), y en la prctica asumen valores que no se corresponden, y que tienden a exceder, el costo de produccin de los servicios prestados17. En el caso de la tasa por inspeccin, seguridad e higiene, se comprueba no slo que se toma como base imponible, por ejemplo, a los ingresos brutos de las actividades alcanzadas -lo cual lo torna similar al tributo del mismo nombre-, sino que muchos municipios gravan con alcuotas diferenciales a distintas actividades, tratando de que los bienes que forman parte de la canasta familiar soporten una presin tributaria menor que otros bienes y servicios que se consideran "suntuarios"; ste es el caso, por ejemplo, del municipio de La Plata, en la provincia de Buenos Aires (Informe de Coyuntura, N 56, junio de 1996). En el mismo sentido, las tasas por alumbrado, barrido y limpieza generalmente tienen en cuenta el tipo de prestacin de servicios que realiza la comuna y su frecuencia, pero tambin en algn caso se considera los niveles socioeconmicos predominantes en cada lugar, como ocurre en la provincia de Buenos Aires (Urlezaga y Basile, 1997). De este modo, se introducen consideraciones distributivas en la poltica tributaria municipal. En algunas jurisdicciones los gobiernos provinciales han delegado parte de su poder fiscalizador en las municipalidades, con el fin de mejorar el control del cobro de algunos impuestos. En el caso de la provincia de Buenos Aires, la descentralizacin en esta materia comenz con el impuesto inmobiliario rural, y luego se extendi para algunos contribuyentes del impuesto sobre los ingresos brutos en el conurbano bonaerense y en los ms importantes centros urbanos del interior. La retribucin por la aplicacin del programa se calcula considerando un porcentaje de cobrabilidad histrico, cuyo excedente se distribuye entre el gobierno provincial y la comuna en cuestin (Urlezaga y Basile, 1997). En otros casos, aunque son los menos, las provincias han transferido parte de sus potestades tributarias a los municipios. As por ejemplo, para el impuesto inmobiliario urbano son los municipios de las provincias de Chaco, Chubut, Formosa, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego los que ejercen estas potestades. En tanto se agregan las provincias de Crdoba, Jujuy y Neuqun al conjunto anterior al considerar el impuesto sobre los automotores. Por su parte, la provincia de Chubut es la nica que ha transferido sus potestades en lo que concierne al impuesto sobre los ingresos brutos. As, los ingresos provenientes de estas fuentes son considerados recursos propios de los gobiernos locales, aunque los mismos no alcanzaron a representar, en el perodo 1993/95, siquiera el 4% de los recursos corrientes propios del total de municipios. La otra fuente de financiamiento de los municipios son las transferencias que reciben desde los niveles superiores de gobierno. En la Argentina prcticamente no existen transferencias de la Nacin a los municipios, sino que son las propias provincias las que, en cierta medida, repiten el mecanismo de la coparticipacin federal en las transferencias que realizan a sus municipios. La coparticipacin municipal se nutre, fundamentalmente, con una parte de los recursos provenientes de la coparticipacin federal, incluyndose, en la mayor parte de los casos, participaciones de
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. En un reconocimiento implcito de esta situacin, en el Pacto Fiscal de 1993 las provincias se comprometieron a inducir a los gobiernos locales a que las tasas cobradas en su mbito no superen el costo de produccin de los servicios que les dan origen.
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impuestos propios, como ser ingresos brutos, automotores (en muchos casos casi en su totalidad) e inmobiliario. La distribucin primaria al interior de las provincias, en comparacin con la del mecanismo federal, otorga participaciones muy inferiores a los municipios. A su vez, las transferencias de municipios a provincias -esto es, transferencias de un nivel de gobierno inferior a otro superior, que en ciertos pases pueden ser importantes- son muy menores en el caso argentino. En cuanto al endeudamiento municipal, se trata de un recurso usado todava en forma incipiente por los municipios de la Argentina, a la vez que es un punto sobre el cual hara falta una regulacin ms precisa. Si bien en la mayor parte de los casos es el Concejo Deliberante -a veces con mayora especial- el que tiene la atribucin de autorizar el endeudamiento de un municipio, en otros es la legislatura provincial el rgano que otorga la autorizacin. En general se imponen limitaciones tanto a la magnitud del endeudamiento -principalmente bajo la forma de que los servicios de la deuda no excedan cierto porcentaje de los recursos municipales (frecuentemente el 25%)18,19-, como a la finalidad a la cual pueden destinarse los crditos contrados. Respecto de las potestades regulatorias, en el caso de la justicia son la Nacin y las provincias las que concentran la mayor parte de las competencias. A nivel municipal existen "Tribunales de Faltas", tribunales administrativos (no dependientes del poder judicial) que juzgan contravenciones (al cdigo de edificacin urbana, de trnsito, sanitarias, etc.). Sus decisiones son revisables en sede judicial. En lo que hace a transporte, si la actividad es interjurisdiccional o internacional, su regulacin es competencia de la autoridad nacional, caso contrario, corresponde a las provincias. La autoridad municipal acta dentro del ejido urbano como delegada del poder provincial (vg. los puertos municipales son regidos por los municipios pero por delegacin de las provincias)20. Los servicios de alumbrado pblico, barrido y limpieza, aprobacin de planos, conservacin de calles, bromatologa y conservacin de plazas y parques, son prestados y regulados por los rganos municipales. Las leyes provinciales otorgan facultades a los municipios para crear y percibir tasas destinadas a cubrir los gastos que demandan esos servicios. En materia de educacin, seguros, energa, telecomunicaciones, agua potable, polica, rgimen de trabajo, previsin social, salud y medio ambiente, las potestades regulatorias se encuentran concentradas en la Nacin y las provincias. Paralelamente, en el pas existe una baja participacin
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. En ciertos casos, las provincias tambin estn sujetas a este tipo de restricciones. . Es el caso de la provincia de Buenos Aires, cuya constitucin establece que los servicios de amortizacin e intereses de los emprstitos que se autoricen no podrn comprometer, en conjunto, ms del 25% de los recursos ordinarios sin afectacin. La contratacin de emprstitos deber ser autorizada mediante una ordenanza y los fondos de los mismos debern destinarse exclusivamente a: (i) obras de mejoramiento o inters pblico, (ii) casos de fuerza mayor o fortuitos y (iii) liquidacin de deudas. La ordenanza que autorice el endeudamiento deber ser sancionada por mayora absoluta de votos en una Asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un nmero igual de mayores contribuyentes de impuestos municipales. En el caso de la contratacin de emprstitos en el extranjero, se requerir, adems, autorizacin de la Legislatura Provincial. El Ministerio de Economa de la Nacin tendr a su cargo la supervisin, coordinacin y aprobacin de toda negociacin que desarrollen, entre otros, los municipios y que puedan originar obligaciones de pago en moneda extranjera (Ldola y Tappat, 1997). 20 . No existe norma que contemple la existencia de aeropuertos de carcter municipal.
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de los municipios en la oferta de bienes pblicos tales como educacin, salud, etc., existiendo margen importante para una mayor descentralizacin en estas reas (Ponce et al., 1997). En lo que hace al gasto de las municipalidades, las posibilidades de que sea regulado por una instancia superior de gobierno tambin involucran al debate sobre autonoma vs. autarqua. As, en provincias en donde no se reconoce la autonoma municipal se han impuesto normas que tratan de regular las erogaciones municipales. Es el caso de la provincia de Buenos Aires, en la cual, en el ao 1995, el gobierno provincial promulg una Ley -N 11852-, que modifica la Ley Orgnica de los Municipios, y cuyo decreto reglamentario establece que la formulacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de los municipios deber ajustarse a un estricto equilibrio fiscal, no autorizndose gastos sin previa fijacin de los recursos realmente disponibles (Informe de Coyuntura, N 46, julio de 1995). Adicionalmente, seala que los concejales que votasen afirmativamente un gasto sin financiamiento, as como las autoridades que lo ejecuten, sern solidariamente responsables del gasto efectuado. Asimismo, establece modalidades de presentacin de la informacin que sean compatibles con las que emplea el gobierno provincial. Asimismo, se declar de inters provincial la reorganizacin de las estructuras administrativas, la racionalizacin y el ordenamiento eficaz de los recursos humanos de los municipios y se puso en vigencia un nuevo estatuto para el personal de las municipalidades (Urlezaga y Basile, 1997).
C) LAS FINANZAS MUNICIPALES EN EL CONTEXTO DE LA EVOLUCIN DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO EN SUS DISTINTOS NIVELES Y FUNCIONES DE GOBIERNO
Segn las ltimas cifras disponibles, el gasto consolidado del sector pblico argentino (SPA) lleg, en 1997, a $ 85.800 millones, equivalentes a un 26,2% del PBI y a $ 2404 per cpita. Esto implica una reduccin frente a los altos niveles de los aos ochenta, cuando el gasto total promedi alrededor de 33% del PBI -reduccin que, en parte, es fruto de las reformas encaradas durante esta dcada-, pero resulta una cifra todava elevada, que implica tanto una carga para la competitividad de la economa como una gran dificultad para financiarla con recursos propios, con el consiguiente dao para la sustentabilidad del actual escenario macroeconmico. Considrese, en este sentido, que en 1990 el gasto per cpita consolidado del SPA era de $ 1958 22,8% de incremento entre dicho ao y 1997- y que el gasto total en valores constantes -tomado a precios de 1997- creci entre 1990 y 1997 un 34.6% (en base a cifras de la Subsecretara de Inversin Pblica y Gasto Social). Esto implica que la reduccin del peso del gasto sobre el PBI global se debe principalmente a la extraordinaria expansin de la actividad econmica ms que a un esfuerzo de racionalizacin de las erogaciones que realiza el sector pblico, tarea en la que todava resta avanzar mucho de aqu al futuro. En este contexto, se advierte que la participacin del sector municipal en la estructura de gastos del SPA ha crecido en lo que va de la dcada, ocurriendo lo propio con la correspondiente a las administraciones provinciales (incluyendo entre estas ltimas a la Municipalidad de la Ciudad de
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Buenos Aires -MCBA-21). En efecto, si en 1980 las provincias participaban con el 28,7% del gasto del SPA y los municipios con un 5,5% -cifras que oscilaron hacia arriba y hacia abajo en los aos 1980, sin que se pueda detectar una tendencia clara-, en los aos 1990 se advierte ms claramente la definicin de una nueva estructura en donde la Nacin pierde participacin vis a vis las provincias y municipios. As, la participacin de la Nacin en el gasto del SPA promedi 53,8% entre 1991 y 1997 (67,3% entre 1980 y 1990), la de las provincias un 37,8% (27,8%) y la de los municipios un 8,4% (5.0%) -cuadro 1-. Consecuentemente, mientras el gasto de la Nacin en trminos del PBI estuvo por encima del 19% durante toda la pasada dcada -promediando 21,7% entre 1980 y 1990-, cay a 16.2% en 1992 y a 13,9% en 1997. En tanto, el gasto provincial estuvo en torno del 9% del PBI en los aos 1980 para pasar a promediar 10,8% entre 1991 y 1997. En lo que hace al gasto municipal, pas de 1,6% a 2,4% del PBI en los promedios comparados de ambas dcadas (cuadro 2). Un par de comparaciones ms apuntan en la misma direccin ya remarcada. Mientras que el gasto del gobierno nacional crece a un 1,9% anual acumulativo entre 1990 y 1997, el de las provincias aumenta a un 7,6% anual y el de las municipalidades a un 8,3% -todas las tasas calculadas sobre valores constantes-. As, en una comparacin de ms largo plazo, se advierte que, sobre una base 100 para 1980, el gasto de la Nacin alcanza un nivel de 88.2 en 1997, el de las provincias llega a 146,3 y el de los municipios a 172,9 (cuadro 3). El aumento en la participacin de los gobiernos locales en el gasto del SPA es consecuencia de una combinacin de causas. En primer lugar, muestra una tendencia a la descentralizacin del gasto pblico originada en la transferencia de servicios (salud, educacin, minoridad) de la Nacin a las provincias. Asimismo, es posible que en parte sea resultado del aumento de los recursos originados en la Nacin (como consecuencia del crecimiento econmico y de la mejora en la fiscalizacin tributaria y en el diseo de la estructura impositiva verificados durante la presente dcada) que son transferidos a las provincias a travs del rgimen de coparticipacin federal -e indirectamente, a travs de aquellas hacia los municipios-. La privatizacin de empresas pblicas (que no slo avanz ms rpidamente a nivel nacional que en las provincias, sino que tena mayor peso relativo en la estructura de erogaciones de la Nacin), tambin ha permitido reducir la incidencia en el gasto de aquel nivel de gobierno (Lpez Murphy y Moskovits, 1997). Una representacin ms precisa del peso de la descentralizacin se muestra si se considera slo el gasto primario y se elimina al sector pblico empresario. En este ejercicio, se verifica que en el promedio de la dcada del 80 las erogaciones provinciales y municipales en conjunto representaron el 41,4% de este universo de gasto pblico ms acotado, en tanto a partir de 1989 se produce un aumento progresivo hasta 1993, cuando dicha participacin alcanza al 50%, para mantenerse luego en torno del 49%. En promedio, durante los aos 1990 el gasto de provincias y municipios represent casi el 48% de las erogaciones pblicas -excluyendo, insistimos, el sector pblico empresario- (Lpez Murphy y Moskovits, 1997). Consecuentemente, tanto el proceso de descentralizacin del gasto como, probablemente, el mayor flujo de recursos que la Nacin transfiere de forma directa o indirecta a las provincias y municipios han operado en favor de una mayor incidencia del gasto provincial y municipal en el conjunto del SPA.
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. El criterio de incluir a la MCBA dentro de las administraciones provinciales se sigue a lo largo de todo este trabajo, dado el carcter especial de dicha jurisdiccin.
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En qu medida el proceso de descentralizacin del gasto ha alcanzado a los municipios? Tanto en la comparacin 1980-1997, como tomando 1990 contra 1997, el aumento de la participacin del sector municipal en el gasto del SPA ha sido mayor que el correspondiente a las administraciones provinciales. As, mientras que para el promedio de los aos 1980 el gasto del sector municipal fue un 17,9% del de las administraciones provinciales (incluida la MCBA), en lo que de va de esta dcada lleg al 22,4% (cuadro 4). El aumento de la incidencia del gasto municipal vis a vis el provincial se verifica tanto en lo que hace a funcionamiento del Estado -administracin general, justicia, seguridad, defensa- (la relacin pasa de 31,8 a 36,1% en los promedios para las dcadas del 80 y del 90 respectivamente), como al gasto social -educacin, salud, vivienda, previsin social, trabajo-, (de 15,5 a 18,6%) y a los llamados servicios econmicos22 -gastos directos y subsidios vinculados al desarrollo de distintas actividades productivas- (de 9,3 a 20,7%)23. Slo en las erogaciones destinadas al servicio de la deuda pblica hay una menor incidencia del gasto municipal vis a vis el provincial, producto del fuerte endeudamiento incurrido por las provincias en la presente dcada (cuadro 4). A su vez, analizando la estructura de gastos de los gobiernos municipales se advierte que hay un mayor peso en el rea de salud, as como de las erogaciones en bienestar social e infraestructura, comparando la situacin de comienzos de la dcada pasada contra la de los aos ms recientes (cuadro 5). Esto podra indicar la existencia de un cierto proceso de descentralizacin de algunas funciones que tenan los Estados provinciales hacia los municipios, as como una participacin ms activa de los municipios en algunas reas cuya responsabilidad anteriormente recaa de modo casi exclusivo en las provincias y/o la Nacin. En el caso de la provincia de Buenos Aires -la cual tiene un peso muy fuerte en el total de las erogaciones realizadas por los municipios de todo el pas-24, por ejemplo, en 1979 se inici un proceso de municipalizacin de algunas unidades sanitarias y en 1980 se transfirieron de la rbita provincial a las administraciones comunales algunos hospitales. Pese a que a posteriori no se realizaron transferencias de funciones desde el gobierno provincial hacia los municipios, recientemente algunas municipalidades bonaerenses han comenzado a tomar un papel ms activo en cuanto al desempeo de funciones cuya responsabilidad comparten con los restantes niveles de gobierno; por ejemplo, en varios municipios se estimul el desarrollo de actividades productivas de relevancia para su propio territorio bajo la modalidad de asociacionismo denominada corredores o consorcios productivos (Urlezaga y Basile, 1997)25.
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. A nivel de la Nacin, esta finalidad de gasto registr una brusca cada a lo largo de esta dcada, como consecuencia de las privatizaciones realizadas y de la disminucin del nmero de polticas activas en dicho nivel de gobierno. 23 . Este comportamiento permitira inferir que los municipios han asumido -o no han reducido en igual magnitud que las provincias y la Nacin- la realizacin de actividades vinculadas al apoyo a determinadas actividades productivas. 24 . En esta provincia existe una mayor descentralizacin, tanto de los recursos como de los gastos, respecto de la situacin observada en el resto del pas. As, si se considera la sumatoria del sector pblico municipal y provincial, se observa que en 1993 la totalidad de los municipios del pas contaron con el 23% de los recursos y ejecutaron el 22% de los gastos. En Buenos Aires, en ese mismo ao, esos porcentajes alcanzaron el 32% y 35%, respectivamente (Urlezaga y Basile, 1997). 25 . Por ejemplo, el asociacionismo est contemplado en la ley Orgnica de los Municipios de la provincia de Buenos Aires y tiene como fin unir la accin de las comunas para tomar decisiones en conjunto. Las asociaciones colocaron a los municipios en una situacin ms fuerte para negociar y consolidar polticas pblicas; por ejemplo, en cuanto al estmulo al desarrollo de actividades productivas de relevancia para su territorio a travs de los corredores o consorcios productivos (Urlezaga y Basile, 1997).
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Si atendemos ahora a los recursos fiscales, la escasa informacin disponible permite suponer que el grado de descentralizacin verificado en los ltimos aos es claramente inferior al que describimos en el caso de las erogaciones. En un escenario de fuerte aumento de la actividad econmica, esto lleva a pensar que ni las provincias ni los municipios han tenido suficientes incentivos para tratar de elevar su nivel de recaudacin. El motivo ms importante detrs de este comportamiento muy probablemente sea la configuracin del esquema de coparticipacin -que rige, segn vimos, tanto las relaciones entre Nacin y provincias como las que se configuran al interior de cada provincia con sus municipios-, sus posibilidades de endeudamiento y la cuasi certeza de que el gobierno nacional/provincial saldra en su auxilio ante cualquier posibilidad de caer en default. La nociva consecuencia de este comportamiento, en un contexto de descentralizacin del gasto pblico, ha sido un fuerte descenso del ya anteriormente bajo grado de correspondencia fiscal.
D) EL DESEMPEO FISCAL DE LOS MUNICIPIOS: PRINCIPALES TENDENCIAS

La evolucin de los indicadores de desempeo fiscal de los municipios: tendencias generales y disparidades regionales En una comparacin de largo plazo, se advierten claras tendencias en sentido de un deterioro del desempeo fiscal de los municipios, tendencias que si bien ya operan desde al menos los aos 1960, parecen acentuarse a partir de la pasada dcada. En este sentido, se pueden sealar (cuadro 6): i) la reduccin de la participacin de los recursos corrientes propios frente al total de recursos con que cuentan las municipalidades (de 69,5% en 1960, a 58% en 1980 hasta 50,4% en 1995, luego de haber llegado a slo 46,8% en 1993). ii) el aumento de la participacin de las erogaciones en personal sobre el total de gastos de las municipalidades (de 25,6% en 1970 a 28,2% en 1980 a 55,8% en 1995). iii) la paralela disminucin del peso de las erogaciones de capital sobre las erogaciones totales (de 37,7% en 1970 a 32,1% en 1980 a 14,8% en 1995). iv) el aumento de las necesidades de financiamiento respecto de los gastos totales de los municipios (de 0,7% en 1960 a 2,4% en 1980 a 4,5% en 1995, tras haber alcanzado un 9,8% en 1988). v) el aumento de la brecha entre los recursos propios de las municipalidades y sus gastos (contra un 69% de autofinanciamiento en 1960, se pasa a un 56,6% en 1980 y a un 48,1% en 1995, tras haber llegado a slo 44% en 1993). vi) mientras que en 1960 los recursos corrientes propios de los municipios eran 2,7 veces mayores que los gastos en personal, para 1980 esa relacin haba bajado a 2, para llegar a 1 en 1988, y a 0,8 en 1995.
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vii) las erogaciones totales per cpita, en trminos constantes -$ de 1995-, pasan de $ 101 en 1970, a $ 169 en 1980, para trepar hasta $ 233 en 1993, descendiendo luego hasta $ 217 en 1995 (114% de incremento respecto de 1970). Si analizamos estas mismas tendencias en trminos de la relacin de las distintas variables involucradas con el PBI nacional, vemos que, por ejemplo, mientras que los recursos corrientes propios de los municipios crecieron de un 0,87% del PBI en 1960 a un 1,16% en 1995, el total de recursos recibidos pas de 1,25 a 2,3% entre los mismos aos, sin que los recursos de capital estn explicando el resto de los ingresos adicionales, sino las transferencias recibidas desde las provincias y la Nacin. En este contexto, no slo crecieron las erogaciones totales ms rpidamente que los recursos, sino que la participacin de las erogaciones en personal que realizan los municipios en relacin con el PBI creci cuatro veces entre 1960 y 1995 (cuadro 7). Un anlisis en base a precios constantes es muy revelador de la dinmica de los distintos subperodos bajo anlisis. En los aos 1970, vemos como los recursos corrientes propios de los municipios crecen a un 5,6% anual, contra un 7,5% del total de recursos, un 5,3% de los gastos en salarios, un 7,9% de las erogaciones corrientes y un 7,2% del total de erogaciones. A posteriori, desde 1980 hasta 1988 vemos una cada de los recursos propios de los municipios de 4,2% anual acumulativo, mayor a la que se registr a nivel del total de recursos que ingresaron a los municipios. En tanto, si las erogaciones totales cayeron en trminos constantes, las destinadas a personal aumentaron a un 4,2% anual (cuadro 8). Entre 1988 y 1993, perodo que abarca la bonanza de 1992 y 1993, se advierte nuevamente un cambio de tendencias. Todas las variables crecen rpidamente en valores constantes, pero los gastos en personal y las erogaciones corrientes crecen ms que el total de gastos (que en este lapso aumentan a un 13,2% anual en valores constantes), y tambin ms rpido que los recursos corrientes propios y el total de recursos ingresados a los municipios. Entre 1993 y 1995 -teniendo en cuenta la crisis de ese ltimo ao- vemos que slo los recursos corrientes propios siguen creciendo, a la vez que los gastos en personal caen menos que los totales (cuadro 8). Como resultado, entre 1980 y 1995 se observa un aumento de los ingresos propios de los municipios -2,2% anual acumulativo-, mientras los ingresos totales crecen ms velozmente 3,1% anual-. A su vez, los ingresos crecen algo menos que los gastos totales -3,3% anual-, y bastante menos que los gastos corrientes -5,5% anual- y que los gastos en personal -8,1% anual(cuadro 8). La mayor parte de estas tendencias tambin se ha verificado a nivel de las administraciones provinciales26, con lo cual se demuestra que el descontrol en que se ha venido moviendo el sector pblico en la Argentina y el deterioro continuo del principio de correspondencia fiscal, procesos ambos acentuados desde los aos 1980, asume caractersticas estructurales y se funda en los arreglos institucionales que estn en la base del ordenamiento fiscal del pas, en todos sus niveles de gobierno.
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. As, por ejemplo, los recursos propios de las provincias pasan de representar un 50% del total de erogaciones en 1959, a llegar a slo un 36% en 1995. En forma similar, los gastos en personal de las administraciones provinciales, que llegaban al 30% de las erogaciones totales en 1960, trepaban hasta el 50% en 1995.
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La radiografa actual de las finanzas municipales, en base a los datos disponibles ms recientemente (cuadro 9), publicados por la Subsecretara de Programacin Regional (1998) del Ministerio de Economa, nos indica que, al menos en el perodo 1993-1995, poco es lo que se avanz hacia una reversin de las tendencias antes sealadas, aunque, en general, el desempeo de las administraciones municipales result algo mejor que el de sus similares a nivel provincial. Entre 1993 y 1995 las necesidades de financiamiento del conjunto de municipios se elevaron cerca de un 24% en trminos absolutos -considerando valores corrientes-, pasando del 3,7 al 4,5% del total de erogaciones (cuadro 10). Este aumento fue paralelo, aunque de menor magnitud, al registrado a nivel del consolidado de jurisdicciones provinciales, que entre esos mismos aos aumentaron sus necesidades de financiamiento -siempre en valores corrientes- cerca de un 70%, pasando del 7,8 al 11,9% del total de erogaciones entre 1993 y 1995. Los recursos totales, en tanto, crecieron un 1,4% entre 1993 y 1995, cayendo de $ 209 a $ 207 por habitante -considerando el mayor crecimiento poblacional-. Siempre comparando con lo ocurrido en las jurisdicciones provinciales, se observa que all el total de recursos y aportes subi un 6%, y pas de $ 737 a $ 760 por habitante. Los recursos corrientes de jurisdiccin municipal, en tanto, aumentaron en mayor medida -9,3%- (pese a la cada de la actividad econmica en 1995), ms que compensando la cada de los que transfieren las provincias (cuadro 10). As, de representar un 51,5% de los recursos corrientes totales de los municipios en 1993, llegaron a un 54,5% en 1995. Esta tasa de autofinanciamiento result superior a la de las provincias en el mismo perodo, la cual oscil alrededor del 45%27. La cada de las transferencias desde las provincias a los municipios resulta curiosa, considerando que entre 1993 y 1995 el total de recursos obtenidos por las provincias aument, como observamos antes, un 6%. Ello se debera esencialmente a que varias provincias aplicaron topes a las transferencias que realizan hacia las municipalidades (Subsecretara de Programacin Regional, 1998). En cuanto a las erogaciones, se elevaron un 2,3% entre 1993 y 1995 (cuadro 10), pasando de un 2,6 a un 2,4% del PBI global entre ambos aos; como punto de comparacin, los gastos provinciales aumentaron un 11% en el mismo perodo, mantenindose en torno del 10,5% del PBI. Asimismo, mientras las erogaciones per cpita del consolidado de provincias se elevaron de $ 800 a $ 863 en el perodo considerado, las correspondientes a los municipios se mantuvieron prcticamente iguales, alrededor de los $ 217 por habitante. Las erogaciones de capital fueron casi un 15% del total de gastos en 1995, y las de personal un 56%; si bien hay que considerar que los servicios que prestan las municipalidades tienden a ser predominantemente mano de obra intensivos (Subsecretara de Programacin Regional, 1998), segn vimos antes, se trata de una tendencia que viene registrndose desde varios aos atrs, y que se acentu entre 1993 y 1995 (cuadro 10). En este ltimo ao, del total de gastos provinciales
27
. Segn la Subsecretara de Programacin Regional (1998), esto obedece a que el gasto que realizan los municipios est ms asociado a la prestacin de servicios pblicos directos (que tienen una contrapartida en los ingresos por tasas), en tanto que en el caso del sector provincial los servicios generalmente no tienen una correspondencia directa con los ingresos (prestaciones gratuitas de seguridad, salud, educacin, etc.).
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un 14% correspondi a erogaciones de capital y un 51% a personal, con tendencias similares a las ya comentadas en el caso municipal. La planta de personal de los municipios tuvo una ligersima cada entre 1993 y 1995 en trminos absolutos, pasando de 11 a 10 agentes cada mil habitantes entre ambos aos. Este movimiento general oculta, sin embargo, divergencias enormes entre los municipios de distintas provincias. En efecto, mientras que hay 51 agentes municipales cada 1000 habitantes en La Rioja (eran 49 en 1993), 31 en Catamarca, 29 en Santa Cruz o 21 en Tierra del Fuego, hay slo 6 en Misiones, 8 en Crdoba y San Luis, y 9 en Buenos Aires, Salta y Santa Fe (cuadro 11). Por otro lado, si se quita a las provincias ms importantes en trminos demogrficos (Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe), el total de agentes, en lugar de reducirse, sube un 2% durante dicho perodo28. Vase adems que el gasto medio salarial mensual subi 6%, de $850 a $ 902,5 entre 1993 y 1995. Aqu tambin la dispersin es notable; en 1995, mientras el salario medio en los municipios de Tierra del Fuego era de $ 1994 en promedio, llegaba a slo $ 456 en Corrientes (Subsecretara de Programacin Regional, 1998). La misma heterogeneidad se repite al analizar la evolucin de las necesidades de financiamiento, las erogaciones segn finalidad o los recursos de origen municipal en las distintas provincias (cuadros 13, 14 y 15). Cuando se pasa a analizar el desempeo de los distintos municipios de una misma provincia, se vuelven a observar patrones de enorme disparidad en los principales indicadores fiscales. En el caso de la provincia de Entre Ros, por ejemplo, en 1995, se observa que hay un municipio cuya recaudacin super los $ 250 anuales por habitante, y otros dos que tuvieron ingresos propios por encima de los $ 150 anuales, sobre un total de 67 municipios. En ese mismo ao, uno de los municipios no present recaudacin propia, en tanto hubo 3 que tuvieron ingresos por menos de $ 20 por habitante (uno de ellos est entre los diez municipios que tienen un mayor gasto per cpita). Por el lado de los gastos, contra un mximo de $ 718 por habitante, el municipio con menor gasto por persona erog en 1995 algo ms de $ 170. Estas cifras dan una primera idea respecto del coeficiente de solvencia fiscal, el cual, como era de esperar, resulta bajo. Hay dos municipios que cubrieron, en 1995, la mitad de sus gastos con recaudacin propia, en tanto otros once pudieron cubrir ms del 40% de sus gastos. En el otro extremo, quince de los 67 municipios presentaron un ndice de solvencia fiscal inferior al 10% (INDEC, 1997a). En el caso de Mendoza se advierte un patrn similar. Hay municipios en donde el coeficiente de solvencia fiscal no llega al 10% y otros en donde ronda el 90%. Asimismo, la tributacin per cpita va de menos de $ 20 a cerca de $ 300 por habitante, mientras que los gastos per cpita superan los $ 400 en algunos municipios -sugestivamente, uno de los dos municipios con menor nivel de tributacin per cpita es el que ms gasta en relacin con sus habitantes- y no llegan a $ 100 en otros (INDEC, 1997b). El caso de Crdoba (Ponce, 1997) tambin confirma estas tendencias. All, la disparidad en los gastos por habitante abarca un rango en donde el valor mximo es 12 veces superior al mnimo. Tambin se advierten variaciones importantes en el empleo pblico por habitante y en la presin fiscal municipal.
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: Por ejemplo, creci 13,7% en Neuqun, 10,2% en Chubut y 9,8% en San Juan (cuadro 12).
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Algunos de estos datos sugieren que los esquemas de coparticipacin vigentes a nivel provincial asumen criterios distributivos, al igual que lo que ocurre a nivel federal, y que dichos criterios tienen bases regionales. Esto parece confirmarse en el caso de la provincia de Buenos Aires, donde los municipios con bajo nivel de desarrollo econmico aparecen ganando en el reparto redistributivo, mientras que salen perdidosos los de nivel alto e intermedio (Gasparini y Porto, 1998). De todos modos, dentro de la gran heterogeneidad de situaciones en materia de la conducta fiscal de las municipalidades, se advierten algunas tendencias interesantes para el anlisis. Una primera pregunta gira en torno a la vinculacin entre la mayor o menor eficiencia con la cual se realiza la gestin fiscal a nivel municipal, con la que se lleva a cabo en las jurisdicciones provinciales a las cuales pertenecen los distintos municipios. En otras palabras, se trata de saber si el mejor o peor desempeo de los municipios de distintas provincias va en paralelo con lo que ocurre en las administraciones provinciales respectivas. A su vez, si se encontraran indicios de tal relacin, cabra preguntarse si hay alguna regularidad en cuanto al tipo de provincias -y sus municipios- con indicadores fiscales ms o menos favorables. Para realizar este anlisis, hemos construido un indicador simple de desempeo fiscal de las administraciones municipales y provinciales en base a nueve variables: porcentaje de recursos corrientes propios sobre el total de recursos percibidos; porcentaje de gastos en personal sobre el total de erogaciones; porcentaje de gastos de capital sobre el total de erogaciones; necesidades de financiamiento como porcentaje de los gastos totales; relacin entre erogaciones en personal y recursos corrientes propios; relacin entre erogaciones totales y recursos corrientes propios; erogaciones totales sobre el PBI provincial; erogaciones totales per cpita y nmero de empleados pblicos cada mil habitantes. Sobre esta base, es posible clasificar a las administraciones provinciales y municipales segn su desempeo en materia fiscal, promediando las posiciones que ocupan en los distintos ordenamientos construidos para cada una de las variables elegidas. Si bien se trata de un procedimiento simple, permite alcanzar de todos modos una idea bastante clara acerca de la existencia de alguna vinculacin entre los desempeos fiscales de los municipios y de las provincias en las que estn localizados en cada caso. Si comparamos los ordenamientos de cada una de las variables elegidas por separado, vemos que en varios casos hay correspondencias claras. As, si se analiza el porcentaje de recursos corrientes propios sobre el total de ingresos, vemos jurisdicciones con una alta cobertura tanto a nivel de la administracin provincial como municipal (Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, Entre Ros) y otras en donde la proporcin es, tambin en ambos niveles de gobierno, muy reducida (La Rioja, Formosa, Jujuy, Catamarca, San Juan, Santiago del Estero). Un ordenamiento similar se advierte cuando se analiza en qu medida los recursos propios solventan las erogaciones en personal y el total de erogaciones de cada jurisdiccin (cuadro 16). Tomando las erogaciones en personal y de capital como porcentaje de los gastos totales, observamos un conjunto de jurisdicciones (La Rioja, Catamarca, Jujuy, Chaco) en donde, tanto a
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nivel provincial como municipal, el grueso de los gastos se destina a personal, verificndose una muy baja proporcin de erogaciones de capital (cuadro 16). En cuanto a las erogaciones per cpita y la cantidad de empleados pblicos sobre la poblacin de cada distrito, observamos que los mayores niveles se dan, no sorprendentemente, en las provincias de baja densidad poblacional -La Pampa, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Neuqun-, pero tambin en algunas que ya sealamos como de pobre desempeo en los casos anteriores -La Rioja; Catamarca-. En tanto, la mayor incidencia del sector pblico municipal y provincial en la actividad econmica de cada jurisdiccin se da en las provincias ms rezagadas, tales como Formosa, Chaco, La Rioja, Santiago del Estero, Catamarca o Jujuy, as como tambin en Tierra del Fuego (cuadro 16). Si bien en el caso del indicador de necesidades de financiamiento sobre total de erogaciones no hemos podido encontrar un nmero significativo de correspondencias, en los restantes casos, como hemos visto, se insina que existe una vinculacin entre el desempeo de los fiscos municipales y provinciales, en particular cuando esos desempeos se encuentran entre los peores del ordenamiento a nivel nacional. Para finalizar con este ejercicio, si promediamos los lugares que las administraciones provinciales y municipales ocupan en los nueve ordenamientos con que trabajamos, observamos que provincias como Crdoba, Santa Fe, Buenos Aires, San Luis y Misiones presentan un buen desempeo en los dos niveles de gobierno, mientras que en el otro extremo de la lista hallamos a las jurisdicciones de La Rioja, Catamarca, Jujuy y Formosa que ocupan los cuatro ltimos lugares en el ranking de desempeo fiscal de municipios y provincias. Chaco, Tierra del Fuego, San Juan y Santiago del Estero tambin figuran en las posiciones ms rezagadas en ambos ordenamientos (cuadro 17). Qu ocurre cuando agrupamos a las jurisdicciones provinciales segn sus caractersticas sociales, econmicas y demogrficas? Para realizar este anlisis clasificamos, siguiendo un criterio desarrollado por el Consejo Federal de Inversiones (CFI)29, a las provincias en cuatro agrupamientos: avanzadas30, intermedias31, rezagadas32 y de baja densidad poblacional33. En este ejercicio advertimos que tanto los municipios como las administraciones provinciales de las jurisdicciones avanzadas son las de mejor desempeo en cuanto a (cuadro 18): i) Mayor porcentaje de recursos corrientes propios sobre recursos totales. ii) Menor porcentaje del total de gastos que se destina al pago de personal. iii) Menor nivel de empleo pblico sobre el total de la poblacin. iv) Mayor porcentaje de los recursos corrientes propios sobre el total de erogaciones.
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. Vase Nuez Miana y Porto (1979). . Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Santa Fe. 31 . Entre Rios, Salta, San Juan, San Luis y Tucumn. 32 . Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones y Santiago del Estero. 33 . Chubut, La Pampa, Neuqun, Ro Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
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v) Mayor porcentaje de los recursos corrientes propios sobre los gastos en personal. En tanto, las jurisdicciones rezagadas tienen el peor desempeo, tambin en ambos niveles de gobierno, con relacin a: i) Porcentaje de recursos corrientes propios sobre recursos totales. ii) Porcentaje del total de gastos que se destina al pago de personal. iii) Porcentaje de gastos de capital sobre el total de gastos. iv) Porcentaje de los recursos corrientes propios sobre el total de erogaciones. v) Porcentaje de los recursos corrientes propios sobre los gastos en personal. vi) Erogaciones totales sobre PBI distrital. A su vez, las provincias de baja densidad son, justamente a causa de su escasa poblacin, las que realizan mayor nivel de gastos por persona, y tambin las que tienen mayor cantidad de empleados pblicos por habitante en lo que hace a la administracin provincial, aunque no en la administracin municipal, en donde las provincias rezagadas presentan una relacin an ms alta (cuadro 18). Finalmente, en otros trabajos se han detectado otras regularidades que definen pautas de comportamiento fiscal de los municipios. As, para el caso de Crdoba se ha encontrado que los gastos por habitante decrecen con el aumento de la poblacin del municipio (Ponce, 1997); lo propio ocurre en la provincia de Buenos Aires (Gasparini y Porto, 1995 y 1998)34. A su vez, las municipalidades de menor tamao de la provincia de Crdoba son las que en mayor grado dependen de las transferencias para afrontar los costos de sus actividades pblicas (Ponce, 1997).
El flypaper effect en la conducta fiscal de los municipios en la Argentina De todo lo dicho hasta ahora, surge inmediatamente la pregunta acerca de si en la Argentina se comprueba la existencia del llamado flypaper effect a nivel de los municipios. La presencia de este efecto ha sido testeada en algunos trabajos empricos en la Argentina. Ponce (1997) encontr evidencia de dicho efecto para los municipios de menos de tres mil habitantes de la provincia de Crdoba, aunque no pudo confirmarla para el resto de las comunas cordobesas. Gasparini y Porto (1995), en tanto, han encontrado evidencia del flypaper effect para la provincia de Buenos Aires.
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. Gasparini y Porto (1995) encuentran que la forma de la relacin entre poblacin y gasto per cpita ha cambiado a lo largo del tiempo. En las primeras dcadas del siglo, los municipios ms poblados tenan mayor gasto per cpita debido a que prestaban mayor nmero de servicios. Hacia mediados de siglo, los municipios ms pequeos fueron compensando esa diferencia en el nmero de servicios, ya sea por el aumento de la poblacin, de su ingreso, de las transferencias provinciales o por adelantos tcnicos que redujeron los costos de provisin. A partir de los aos 70 los municipios ms poblados tuvieron menor gasto per cpita, ya sea por economas de escala y/o demandas inelsticas.
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Se trata, en ambos casos, de trabajos realizados con datos de corte transversal y acotados al caso de dos jurisdicciones provinciales, muy importantes por cierto, pero que no permiten confirmar/descartar la presencia del flypaper effect para el pas en su totalidad. Sin embargo, la reciente disponibilidad de informacin sobre el comportamiento del conjunto de los gobiernos municipales -agrupados por provincia- (Subsecretara de Programacin Regional, 1998) ha hecho posible la realizacin de un estudio preliminar basado en la tcnica de panel data que permite testear -y probar- la presencia de flypaper effect a nivel de los gobiernos locales en la Argentina. Como se mencion anteriormente, la teora indica que el impacto en el aumento del gasto debido a un aumento de las transferencias recibidas desde otro nivel de gobierno ser mayor que aquel originado en el aumento de los recursos propios. Esto es, las jurisdicciones descentralizadas que dependen ms de la generacin de recursos propios tienen ms incentivos a gastar eficientemente que aquellas que obtienen financiamiento de otras fuentes. As, un aumento de las transferencias hacia el gobierno local generara un efecto ingreso sobre la demanda del bien pblico que superara el efecto ingreso normal. Una explicacin a este comportamiento -bajo los supuestos del teorema del votante mediano- es que los votantes reaccionan al precio promedio y no al precio marginal (Oates, 1979), de modo que ante un aumento de las transferencias, el votante mediano percibe que el precio promedio del bien pblico decrece. Otra explicacin se basa en el rol que juegan los burcratas. De acuerdo con este enfoque, los funcionarios buscan maximizar el tamao de su presupuesto careciendo de incentivos para informar a los ciudadanos sobre el verdadero nivel de transferencias que reciben. De esta forma, el efecto flypaper ocurre porque los ciudadanos no conocen su verdadera restriccin presupuestaria. La utilizacin de tcnicas de datos en panel implica, en primer lugar, una mayor disponibilidad de datos puntuales que los correspondientes a las estimaciones convencionales de corte transversal, mejorando la eficiencia de las estimaciones35. En segundo lugar, datos longitudinales permiten al investigador analizar un nmero de cuestiones econmicas importantes que no pueden ser analizadas de otra forma36. En forma genrica, el modelo a testear37 implica que el gasto per capita de los gobiernos municipales es funcin del ingreso del individuo representativo, de las transferencias no condicionadas recibidas, de la poblacin (tamao de los municipios) y del salario medio recibido por los agentes municipales. El modelo testeado fue:
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Se incrementan los grados de libertad y se reduce la colinealidad entre las variables explicativas. Para una mejor exposicin er B. H. Baltagi, Econometric Analysis of Panel Data. Wiley & Sons (1995). 37 En esta seccin se utiliza un modelo similar al presentado por Ponce (1997).
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Desarrollos recientes en las finanzas de los Gobiernos Locales en Argentina lgetpcit = a + 1 lgingit + 2 lgtrfit + 3 lgpobit + 4 lgsalit + ui + it
donde: lgetpc: Gasto per Capita de los gobiernos locales lging: Producto Bruto Geogrfico lgtrf: Transferencias lgsal: Salario promedio Todas las variables en logaritmos.
Si el coeficiente encontrado para las transferencias es mayor (ambos debieran ser positivos) que el correspondiente al ingreso per cpita, entonces se verificara la presencia de flypaper effect. La informacin fiscal disponible consiste en las ejecuciones de recursos y gastos de los municipios38 agrupados conforme a la jurisdiccin provincial a la que pertenecen39, para el perodo 1993/95 (inclusive). De este modo, una primera limitacin del trabajo est dada por la forma en que son agregan los gobiernos locales. En lo atinente al ingreso, se toma como proxy del ingreso del individuo representativo el Producto Geogrfico Provincial (informacin que, si bien pareciera adolecer de ciertas fallas, es la nica disponible40). Para el gasto de los municipios y transferencias corrientes41 recibidas se dispone de datos en valores corrientes, los cuales fueron deflactados por el ndice de precios implcitos del GDP y transformados en valores per capita considerando la poblacin provincial. Con relacin a los datos de ingresos propios y transferencias, fueron considerados como recursos tributarios propios aquellos provenientes de la recaudacin de impuestos que en general son de jurisdiccin provincial (vg. automotores, inmobiliario), pero que en casos particulares son los municipios quienes tienen potestades sobre ellos (ver ms arriba). Los datos salariales se obtienen como el cociente entre los gastos en personal en valores constantes y la cantidad de cargos en los municipios por provincia. Por ende, la variable representa un promedio de salario municipal por provincia.
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Considerados en forma genrica, ya que se incluyen las comisiones de fomento, juntas vecinales, etc. En este estudio se excluye a la Ciudad de Buenos Aires, ya que en este caso es muy difcil discriminar entre las funciones y potestades correspondientes al gobierno provincial y al local. 40 Una va alternativa sera utilizar el consumo de energa elctrica por provincia. 41 No se incluyen los denominados Aportes (reintegrables y no reintegrables) por carecerse de esta informacin agrupada por provincia, aunque en el agregado la misma es de escasa significatividad.
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A partir del modelo terico y de los datos disponibles, se testearon estimadores de panel data de efectos fijos y de efectos aleatorios. Utilizando los tests de Haussman y el del Multiplicador de Lagrange, no se pudo descartar la hiptesis de que el modelo de efectos aleatorios fuera el correcto, de modo que se opt por considerarlo vlido.
Modelo de Efectos Aleatorios lging 0.26173 -2.954 lgtrf 0.3267 -6.023 lgpob -0.64992 (-7.432) lgsal 0.48562 -4.566 const. -0.27658 (-.178) R 0.820574
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Efectos Aleatorios
Nota: Los valores entre parntesis corresponden a los estadsticos t.
Los resultados provistos por este modelo indican la presencia de flypaper effect, ya que las transferencias recibidas por los municipios inducen un mayor incremento en las erogaciones per cpita que el ingreso propio. As, un aumento del 1% en las transferencias genera un aumento del gasto municipal per cpita el 0.33%, en tanto similar incremento del ingreso conduce a un aumento del gasto del 0.26%. Finalmente, se agrup a las provincias conforme a la clasificacin de Nez Miana y Porto (ver ms arriba). El ejercicio permiti ver claramente la existencia de flypaper effect en el grupo de provincias ms pobres, para las cuales un aumento del 1% en las transferencias incrementa las erogaciones per cpita en 0.41%, un 0.36% ms que el aumento derivado de un incremento de igual magnitud en el ingreso. Por otra parte, en principio y segn esta versin preliminar del modelo, los dems grupos de provincias (avanzadas, intermedias y de baja densidad), no mostraran la presencia de flypaper effect. Los resultados obtenidos son consistentes con la idea de que los municipios que dependen en mayor medida de transferencias que de recursos propios, tienen menos incentivos a utilizarlos de forma eficiente. En sntesis, si bien la dudosa calidad de los datos con que se cuenta no asegura una alta precisin de los parmetros estimados, s permite inferir la existencia de flypaper effect, en particular en el grupo de jurisdicciones rezagadas.
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E) CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA

De lo expuesto hasta aqu, surge que el desempeo fiscal de las unidades municipales de gobierno en la Argentina -del mismo modo que ocurre con los gobiernos provinciales- presenta serias deficiencias que afectan, actual o potencialmente, la eficiente asignacin de recursos, la justa distribucin de los ingresos y la estabilidad macroeconmica. El federalismo fiscal argentino se caracteriza por la presencia de un fuerte desequilibrio vertical, puesto que la administracin y la percepcin de los impuestos de mayor significacin cuantitativa se concentran en el gobierno nacional, mientras que las erogaciones se encuentran mucho ms descentralizadas. Consecuentemente, tanto las provincias como los municipios dependen de modo significativo de transferencias recibidas desde niveles superiores de gobierno, lo cual ha estimulado comportamientos expansivos en materia de gasto que han ido ms all de lo que hubiera sido posible si el principio de correspondencia fiscal hubiera sido respetado. As, un estado con una forma de gobierno federal (en el que las provincias preexistieron a la Nacin), tendi a organizarse centralizadamente. Con ello fueron reducindose los beneficios propios de un rgimen descentralizado sobre la asignacin de recursos. De manera esencial, esto ocurri como consecuencia de que las demandas por bienes pblicos no expresan los verdaderos deseos de los ciudadanos, ya que la oferta de bienes pblicos se financia, fundamentalmente, a travs de impuestos legislados y percibidos por niveles superiores de gobierno, cuya carga no es percibida con claridad por los ciudadanos que se benefician de los gastos respectivos. El sistema, por consiguiente, goza de un muy bajo grado de correspondencia (relacin de recursos propios a gastos) y responsabilidad fiscal (accountability). El sistema de transferencias de recursos (fundamentalmente determinado por la coparticipacin federal de impuestos, que se sostiene en el traspaso automtico y no condicionado de recursos que fluctan en forma directa con el ciclo econmico) favorece un conjunto de comportamientos perversos. As por ejemplo, ni los gobiernos subnacionales ni el gobierno central tienen incentivos para recaudar. En el primer caso, porque las transferencias permiten solventar buena parte del gasto y, en caso de no ser as, el endeudamiento es una va de enfrentar los desequilibrios; en el segundo, debido a que buena parte del esfuerzo de recaudacin slo se dirige a financiar gastos provinciales y municipales. El resultado es, entonces, el aumento de las necesidades de financiamiento del sector pblico en su conjunto. En este contexto, los esfuerzos que pueda realizar la Nacin por disminuir su propio gasto, no producen un efecto ejemplarizador sobre los niveles inferiores de gobierno ya que no existen mecanismos que fuercen este comportamiento. Por otra parte, se ha detectado, y en particular en las provincias que ms dependen de las transferencias, la presencia de flypaper effect a nivel de los gobiernos locales. Esto es, para un peso de incremento en las transferencias recibidas desde niveles superiores de gobierno, el aumento del gasto per cpita es mayor que el que se derivara de un aumento similar de los ingresos de la jurisdiccin. Asimismo, se han comprobado desequilibrios horizontales, que parten de la introduccin de criterios distributivos sobre bases regionales y que llevan a disparidades severas no slo entre
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provincias y municipios, sino entre individuos y familias, dndose el caso de que familias pobres de regiones ricas subsidian a familias ricas de regiones pobres. La composicin de las erogaciones municipales, por otro lado, se ha ido sesgando cada vez ms hacia el pago del personal, evidenciando que los ajustes que han debido realizar, en distintos momentos, los municipios, han perjudicado en mayor medida a las erogaciones que implican inversiones reales. Asimismo, se ha advertido sobre problemas especficos de la fiscalidad en su dimensin municipal, tanto por indefinicin de algunas normas legales bsicas, como por el uso de mecanismos de recaudacin sobre bases incorrectas y con la introduccin de criterios distributivos, impropios de dicho nivel de gobierno. El sistema de coparticipacin genera, adems, en cuanto a la poltica macroeconmica, la prdida de poder del gobierno central en materia de polticas de estabilizacin. El endeudamiento de los niveles inferiores de gobierno tambin se ve favorecido por el diseo del rgimen. En la Argentina las provincias y, en menor medida, los municipios, no enfrentan restricciones en materia de endeudamiento, a la vez que pueden utilizar futuros recursos provenientes de este rgimen como garanta de sus deudas. Es previsible, adems, que los niveles superiores de gobierno -Nacin o provincias, segn el caso- provean los recursos necesarios -an cuando pudiera ser fuera del rgimen de coparticipacin- para que ninguna provincia/municipio caiga en bancarrota. Este escenario convoca a la necesidad de introducir profundas transformaciones en el esquema institucional que rige el desempeo fiscal de los distintos niveles de gobierno, as como las relaciones y transferencias que se realizan entre ellos. Entre los objetivos bsicos que debera perseguir una poltica de este tipo en lo que hace especficamente a los gobiernos locales figuran los siguientes: Una condicin esencial alude a aspectos organizativos bsicos de una gestin fiscal eficiente en cualquier nivel de gobierno. La presentacin de presupuestos en tiempos y formas adecuadas, as como de datos sobre la ejecucin de los gastos e ingresos presupuestados, son elementos clave en este sentido. En el mismo plano, se anota la existencia de organismos de control de gestin autnomos. Transparencia, eficiencia informativa, medicin de la calidad y control de los servicios son las bases esenciales de una administracin correcta. Las polticas fiscales deben respetar ciertos principios bsicos: previsibilidad y estabilidad, respeto de los derechos de propiedad, solvencia intertemporal. Los criterios para el endeudamiento deben ser severos y se debe asegurar un comportamiento estable de la inversin neta (una vez descontadas las amortizaciones de la misma). Respecto de este punto, debiera sealarse, asimismo, no slo la trascendencia de que el gasto de capital represente una parte significativa del gasto total, sino tambin la importancia de que haya una preclasificacin de los proyectos de los proyectos de inversin. Los criterios para la definicin de las potestades tributarias, regulatorias y de ejecucin de gastos deben definirse de modo estable a lo largo del tiempo.
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Desarrollos recientes en las finanzas de los Gobiernos Locales en Argentina El gobierno local debe tratar de adoptar una administracin y gestin fiscal que minimice los costos de tributacin y las distorsiones en el plano asignativo. Si las cargas por uso son una de las fuentes de recursos que menos distorsiones generan, stas deben basarse en el costo efectivo de los servicios prestados, y no incluir criterios redistributivos. Asimismo, se deben utilizar otros modos de financiamiento, tales como las contribuciones de mejoras, en las que se identifica claramente al beneficiario del gasto. Las polticas anticclicas y/o redistributivas deben concentrarse en los niveles superiores de gobierno, no siendo en principio de competencia municipal. A su vez, las polticas distributivas deben basarse en el individuo y/o la familia, y no asumir dimensiones regionales. Se debe tender al mximo nivel de descentralizacin posible para atender las diversas demandas de servicios, absorbiendo las condiciones de costos especficas a nivel local. Los gobiernos locales son los ms aptos para captar del modo ms adecuado el potencial de la base imponible en cada caso, ya que pueden identificar mejor sus deudores en el impuesto a las propiedades, los automotores, licencias de negocios y cargas de uso, y porque los consumidores residentes estarn ms permeables a pagar mayores tasas para financiar servicios locales. A su vez, los gobiernos locales estn en mejores condiciones para imponer cargas por uso para el financiamiento de inversin e infraestructura. Esto implica que debe quedar claro cul es el costo de la gestin comunal, lo cual contribuir tanto a atraer inversiones como a mejorar el nivel de vida de los habitantes. La descentralizacin de gastos debe estar acompaada por la descentralizacin de facultades tributarias, tendiendo a elevar el hoy bajo nivel de correspondencia fiscal. El gobierno central/provincial debe proveer a los gobiernos locales de la asistencia tcnica y potestades necesarias para recolectar impuestos. A su vez, se deben crear incentivos para que los gobiernos provinciales/locales mejoren su performance recaudatoria. Esto implica una modificacin radical de los esquemas de coparticipacin hoy vigentes. Mejorar la responsabilidad fiscal requiere un sistemtico conocimiento de las actividades del gobierno y un diseo institucional que fomente la participacin de la comunidad. El mejor modo de inducir la participacin es que los programas financiados con fondos del gobierno central sean cofinanciados por los gobiernos locales. Relacionando performance y tributacin se crea un fuerte incentivo para que la comunidad se involucre. Una solucin complementaria sera la sancin de leyes que impongan un estricto cdigo de comportamiento sobre los administradores locales, hacindolos personalmente responsables -y legalmente imputablescuando no pueden cumplir con los intereses de la comunidad. Estas leyes pueden actuar como un desincentivo poderoso contra la corrupcin si las instituciones civiles pueden iniciar acciones legales contra los gobernantes locales.
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ANEXO
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SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO 1. 2. La Fuerza de Trabajo en Buenos Aires, J. L. Bour. Diciembre 1981. Encuesta sobre Remuneraciones en la Industria. Diseo Metodolgico. J. L. Bour, V. L. Funes, H. Hopenhayn. Diciembre 1981. Algunas Reflexiones sobre el Tratamiento a los Insumos no Comerciados en el Clculo de Proteccin Efectiva. G. E. Nielsen. Diciembre 1981. Ganado Vacuno: El Ciclo de Existencias en las Provincias. M. Cristini. Junio 1982. Oferta de Trabajo: Conceptos Bsicos y Problemas de Medicin. J. L. Bour. Julio 1982. Ocupaciones e Ingresos en el Mercado de Trabajo de la Cap. Fed. y GBA. H. Hopenhayn. 1982. 3 tomos. La Oferta Agropecuaria: El Caso del Trigo en la Ultima Dcada. M. Cristini. Septiembre 1983. Determinantes de la Oferta de Trabajo en Buenos Aires. J. L. Bour. Enero 1984. El Ciclo Ganadero. La Evidencia Emprica 1982-84 y su Incorporacin a un Modelo de Comportamiento. M. Cristini. Noviembre 1984. El Impuesto a la Tierra, las Retenciones y sus Efectos en la Produccin Actual y la Futura. M. Cristini, N. Susmel y E. Szewach. Octubre 1985. El Impuesto a la Tierra: una Discusin de sus Efectos Econmicos para el Caso Argentino. M. Cristini y O. Chisari. Abril 1986. La Demanda de Carne Vacuna en la Argentina: Determinantes y Estimaciones. M. Cristini. Noviembre 1986. Las Encuestas de Coyuntura de FIEL como Predictores del Nivel de Actividad en el Corto Plazo. M. Cristini e Isidro Soloaga. Noviembre 1986. La Poltica Agropecuaria Comn (PAC): Causas de su Permanencia y Perspectivas Futuras. M. Cristini. Julio 1987.
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Informe OKITA: Un Anlisis Crtico. D. Artana, J. L. Bour, N. Susmel y E. Szewach. Diciembre 1987.
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Regulacin y Desregulacin: Teora y Evidencia Emprica. D. Artana y E. Szewach. Marzo 1988. Sistema de Atencin Mdica en la Argentina: Propuesta para su Reforma. M. Panadeiros. Mayo 1988. Investigaciones Antidumping y Compensatorias contra los Pases Latinoamericanos Altamente Endeudados. J. Nogus. Agosto 1988. Aspectos Dinmicos del Funcionamiento del Mercado de Tierras: El Caso Argentino. M. Cristini, O. Chisari. Noviembre 1988. Incidencia de los Impuestos Indirectos en el Gasto de las Familias. J. L. Bour, J. Sereno, N. Susmel. Enero 1989. Inversin en Educacin Universitaria en Argentina. J. L. Bour, M. Echart. Junio 1989. La Promocin a la Informtica en la Argentina. D. Artana, M. Salinardi. Septiembre 1989. Principales Caractersticas de las Exportaciones Industriales en la Argentina. C. Canis, C. Golonbek, I. Soloaga. Diciembre 1989. Efectos de un Esquema de Apertura Econmica sobre la Calidad de Bienes Producidos Localmente. C Canis, C. Golonbek, I. Soloaga. Marzo 1990. Evolucin de las Cotizaciones Accionarias en el Largo Plazo. C. Miteff. Julio 1990. Algunas Consideraciones sobre el Endeudamiento y la Solvencia del SPA. D. Artana, O. Libonatti, C. Rivas. Noviembre 1990. La Comercializacin de Granos. Anlisis del Mercado Argentino. D. Artana, M. Cristini, J. Delgado. Diciembre 1990. Propuesta de Reforma de la Carta Orgnica del Banco Central. J. Piekarz, E. Szewach. Marzo 1991.
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El Sistema de Obras Sociales en la Argentina: Diagnstico y Propuesta de Reforma. M. Panadeiros. Agosto 1991. Reforma de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia de Mendoza. M. Cristini, J. Delgado. Octubre 1991.
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31.
Los Acuerdos Regionales en los 90: Un Estudio Comparado de la CE92, el NAFTA y el MERCOSUR. M. Cristini, N. Balzarotti. Diciembre 1991. Costos Laborales en el MERCOSUR: Legislacin Comparada. J. L. Bour, N. Susmel, C. Bagolini, M. Echart. Abril 1992. El sistema Agro-Alimentario y el Mercado de la CE. M. Cristini. Junio 1992. Gasto Pblico Social: El Sistema de Salud. M. Panadeiros. Setiembre 1992. Costos Laborales en el MERCOSUR: Comparacin de los Costos Laborales Directos. J. L. Bour, N. Susmel, C. Bagolini, M. Echart. Diciembre 1992. El Arancel Externo Comn (AEC) del MERCOSUR: los conflictos. M. Cristini, N. Balzarotti. Febrero 1993. Encuesta sobre Inversin en la Industria Manufacturera. M. Lurati. Julio 1993. La Descentralizacin de la Educacin Superior: Elementos de un Programa de Reforma. Agosto 1993. Financiamiento de la Inversin Privada en Sectores de Infraestructura. FIEL/BANCO MUNDIAL. Diciembre de 1993. La Experiencia del Asia Oriental. FIEL/BANCO MUNDIAL. Marzo de 1994. Reforma Previsional y Opcin de Reparto-Capitalizacin. Jos Delgado. Junio 1994 Fiscal Decentralization: Some Lessons for Latin America. D. Artana, R. Lpez Murphy. Octubre 1994. Defensa del Consumidor. D. Artana. Diciembre 1994. Defensa de la Competencia. D. Artana. Marzo 1995. Encuesta sobre Inversin en la Industria Manufacturera (2da. parte). M. Lurati. Setiembre 1995. Precios y Mrgenes del Gas Natural: Algunas Observaciones Comparativas. F. Navajas. Octubre 1995. Las PYMES en la Argentina. M Cristini. Diciembre 1995. El Relabanceo de las Tarifas Telefnica en la Argentina. D. Artana, R. L. Murphy, F. Navajas y S. Urbiztondo. Diciembre 1995.
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Una Propuesta de Tarificacin Vial para el Area Metropolitana. O. Libonatti, R. Moya y M. Salinardi. Setiembre 1996. Mercado Laboral e Instituciones: Lecciones a partir del caso de Chile. Ricardo Paredes M. Diciembre 1996. Determinantes del ahorro interno: El Caso Argentino. R. Lpez Murphy, F. Navajas, S. Urbiztondo y C. Moskovits. Diciembre 1996. Las Estadsticas Laborales. Juan L. Bour y Nuria Susmel. Junio 1997. Decentralisation, Inter-Governmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance. The Case of Argentina. Ricardo L. Murphy and Cynthia Moskovits. Agosto 1997. Competencia desleal en el comercio minorista. Experiencia para el caso argentino. D. Artana y F. Nnavajas. Agosto 1997. Modernizacin del Comercio Minorista en la Argentina: El Rol de los Supermercados. D. Artana, M. Cristini, R. Moya, M. Panadeiros. Setiembre 1997. La deuda Pblica Argentina: 1990-1997. C. Dal Din y N. Lpez Isnardi. Junio 1998. Regulaciones a los Supermercados. D. Artana y M. Panadeiros. Julio 1998. Desarrollos Recientes en las Finanzas de los Gobiernos Locales en Argentina. R. Lpez Murphy y C. Moskovits. Noviembre 1998.
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Documento de Trabajo N 58 Desarrollos recientes en las finanzas de los Gobiernos Locales en Argentina R. Lpez Murphy y C.

Fundacin de I nvestigaciones Econmicas Latinoamericanas

Buenos Aires, Noviembre de 1998

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D) EL DESEMPEO FISCAL DE LOS MUNICIPIOS: PRINCIPALES TENDENCIAS

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Nota: Los valores entre parntesis corresponden a los estadsticos t.

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E) CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA

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