Departamento de Gestin y Polticas Pblicas Facultad de Administracin y Economa Universidad de Santiago de Chile

_________________________________________________________________________ Documento docente n 2, 2007

Planificacin y Desarrollo Regional

Karina Arias

Unidad Temtica II: Planificacin del desarrollo Marco conceptual y terico de la planificacin

I.- CONCEPTUALIZACION DE LA PLANIFICACIN,

1.1.- Concepto: Qu es la planificacin?

La planificacin pareciese ser un concepto bastante familiarizado al desarrollo del pensamiento social que ha acompaado la evolucin de las organizaciones de todo tamao. En su primer acercamiento se le asocia con palabras como proyeccin y conduccin futura; y hoy cada vez ms se apareja a conceptos como estrategia, largo plazo o corto plazo.

Sin querer ahondar en cada una de estas acepciones, el trmino planificacin se ha ido configurando entorno en su generalidad como un proceso consciente de determinacin de un curso accin que se propone a seguir para cumplir con un estado construido; en estas palabras se podr planificar el rumbo de una organizacin, de un pas y/o de nuestra vida.

Los elementos importantes y a rescatar de la planificacin estarn referidos entonces a: la consciencia, el futuro y la definicin de camino para alcanzar un ideal. Cuando nos referimos a que la planificacin es un proceso consciente se hace referencia a la capacidad de decidir del planificador, de elegir un camino a seguir; se requiere consciencia para conducir el traspaso de la situacin presente hacia una futura anticipndose a ella, se requiere consciencia para decidir el camino y encontrar sus fundamentos, ya sea en un objetivo, en una visin, en un estado ideal. Por otra parte, se habla que la planificacin es y existe por el futuro, es la racionalizacin del futuro en base a un escenario actual, es decir, la planificacin existe en cuanto proyecta el camino para obtener un futuro deseado, y por cuanto trabaja sobre el futuro, trabaja en base a lo desconocido. Finalmente, este futuro deseado responde a un fin que puede ser consensuado como puede ser impuesto el cual quiere y se desea llegar, sin embargo, la planificacin no define el fin o el estado deseado sino que determina como se deber trabajar o que caminos recorrer para llegar a l.

Se podr suponer que el inters del hombre por conocer y dominar su futuro se remonta al comienzo de la misma humanidad; incluso se podr suponer que en un comienzo de la humanidad el hombre se vali de fenmenos naturales para "leer" su futuro inmediato, por ejemplo, relacionado con las actividades de caza; las pinturas rupestres son prueba de esto; la existencia de los orculos en la antigedad es otro hecho que ejemplifica el deseo por controlar lo desconocido, lo inmanejable y temible. Sin embargo, planificar, ha sido una de las actividades caractersticas en el mundo contemporneo, a travs de la construccin de metodologas cada vez ms sofisticadas de proyecciones, que posicionan el potencial no tan slo conocer hacia donde se va, sino ms bien en saber dnde se esta.

1.2.- Alcances tericos y prcticos de la planificacin

La concepcin del trmino planificacin se ubica siempre en el plano de la accin, de la consciencia y de la racionalidad; la planificacin desde su generalidad es parte de la accin consciente de conduccin humana. Al hablar de consciencia y racionalidad se est

admitiendo una relacin especfica entre interioridad y exterioridad, entre concepcin, ejecucin y resultados.

Gran parte de la corriente clsica, asimila a la planificacin desde un problema cientficotcnico: las dificultades se resuelven primordialmente por vas analticas, mediante una expresin adecuada de intervenciones racionales. Esta postura trae consigo varias consecuencias, de las cuales la ms importante es, quizs, que a partir de ella toda intervencin que no tenga fundamente cientfico-tcnico pasa a ser un residuo.

Sin embargo, la problemtica mayor de la planificacin entra en escena cuando se contrapone entre las aristas teora y prctica. Es decir, cuando se evala los resultados de la accin y de la previsin en el fenmeno de la realidad.

El hecho de que entre el anlisis y reflexin de una accin posible, y la puesta en prctica y resultados de esa accin, medien vacos que la razn no llena, es algo que ha sido puesto en evidencia en oportunidades diversas y por autores diversos. Esta problemtica ha sido estudiada con gran entusiasmo en el campo de los conflictos blicos y de la poltica, donde se destacan los aportes de Len Trotsky 1 , y en el campo del pensamiento administrativo trabajado principalmente por H. Simon y su propuesta de la racionalidad limitada.

A este respecto, se recoge diversas argumentaciones de frente a la los problemas de la racionalidad, unas apelan a los lmites del conocimiento, otras a la irreductibilidad de la accin a la reflexin. Dentro del enfoque de la racionalidad limitada, se podra plantear que la accin nunca es completamente racional, en virtud de una incapacidad de previsin: hay hechos materiales y morales que aparentemente surgen por necesidad en cualquier situacin, cuya previsin es imposible; y como estos hechos influyen de manera decisiva en el resultado, el despliegue concreto de la accin siempre excede a la concepcin de los actores.

Trotsky, Len. Resultados y Perspectivas en La poltica como compromiso democrtico de Angel Flisfisch, FLACSO, Chile.

La primera limitacin suele ser estructural y podr apuntar a la libertad restringida de que gozan los protagonistas para utilizar el conocimiento disponible en la decisin acerca de si embarcarse o no en un determinado curso de accin. Sin embargo, no se trata slo de que el conocimiento a disposicin de los actores sea incompleto, adicionalmente, es frecuente que aun el escaso conocimiento a la mano sea inutilizable, para los fines de corregir la accin, en virtud de las caractersticas de la situacin. La problemtica de la planificacin permite entonces una puerta de entrada para elementos irracionales como las expresiones de fortuna y suerte, donde Trotsky seala que los resultados de una accin ser una mixtura de ingredientes de entre los cuales la buena o mala fortuna no es el menos importante.

No obstante a las limitaciones propias de la accin racional, el paradigma cientficonatural, protagonizado por Maquiavelo, considera una visin ms tecnocratica 2 al

problema. Lo esencial de este razonamiento es que aun cuando se admite la existencia de una cierta incertidumbre que limita la accin el hombre, se plantea que ste podr generar un capacidad de previsin genrica respecto de las tendencias en el tiempo si adquiere el conocimiento de la evolucin de las situaciones y ajusta su comportamiento en funcin de ella. A partir de esta lgica se podr considerar la incorporacin de un elemento al concepto de la planificacin: la adecuacin entre la accin y los resultados, es decir se da pie a una intervencin tcnica consciente a partir del conocimiento del ciclo de las situaciones, la bsqueda de un patrn de comportamiento. En este sentido, si hay incongruencias importantes entre accin y resultados, el paradigma lo explica en funcin de la ignorancia de las situaciones, del hombre y de su evolucin.

En un momento determinado, el conocimiento de que gozan los actores es limitado. Ello explica la emergencia ulterior de hechos no previstos, pero esa imprevisibilidad es necesaria solo relativamente a momento y la situacin, puesto que la aplicacin de una estrategia cientfico-natural de investigacin, a travs de la progresiva acumulacin de conocimientos, conducir a la remocin de la ignorancia que afecta la relacin entre concepcin y resultado.
La tecnocracia se fundamenta en que la ciencia no solo garantiza mejores conocimientos sino tambin mejores desiciones.
2

Entonces, la concepcin del conocimiento positivo es una de las vas posibles de remocin de la incongruencia entre accin y resultados. Sin embargo, esta concepcin cientfico natural encuentra su limitacin al estudiar fenmenos o situaciones sujetas a una posible interaccin, en otras palabras, Qu sucede en el caso de que la situacin este sujeta a la posibilidad de interaccin? Es posible determinar un patrn de comportamiento cuando existe accin reciproca o reaccin viviente? Flisfisch 3 propone la analoga del cazador y el zorro. El cazador que va tras la perdiz enfrenta una reaccin viviente pero dentro de ciertos lmites el comportamiento de la perdiz se ajusta a una clara legalidad: reaccionan de una manera tpica. Por ello, el xito de la caza parece depender de ciertas habilidades adiestradas por el cazador. Distinto es el caso del zorro. Aparentemente el zorro es capaz de una inteligencia, donde dentro de cierto rangote posibilidades puede elegir entre cursos alternativos de accin. Todo ello conduce a que, si bien la cacera se puede ajustar a un plan general, la presa obliga a sus seguidores a razonar sobre el comportamiento de ella, es decir, se obliga a estudiar su posible reaccin.

En el caso de los fenmenos sociales, se puede dar cuanta de esta variedad de posibles interacciones recurriendo a las nociones de imaginacin y creatividad. La sociedad difcilmente encuentra congruencia entre todos los fines perseguidos por sus miembros, y donde sean recprocamente transparentes. Entonces, la interaccin pone lmites al conocimiento disponible y origina brechas entre proyecto, ejecucin y resultados. La problemtica de la planificacin en esta ocasin no radica solo en la plena utilizacin de un conocimiento acumulativo unilateral, sino en el hecho de que el planificador debe suponer que la reaccin de otros protagonistas, pues estos tienen libertad de reaccin. Todo lo cual implica desajustes entre la accin y los resultados. En general, se podra decir que la libertad del otro afecta la congruencia entre concepcin y ejecucin en todos los casos de interaccin en que el comportamiento de unos es el medio para la consecucin de ciertos fines por otros, y recprocamente.

Flisfisch Angel La poltica como compromiso democrtico de, FLACSO, Chile.

Podr establecerse el cuestionamiento Cmo compatibilizar la nocin de otro que ofrece una reaccin viviente con el xito patente de una solucin cientfico natural y tcnica a los problemas de la planificacin?

Una respuesta posible es la aniquilacin de la libertad del otro para enmarcar el comportamiento dentro de lo previsible, con lo cual se lograra el xito de la previsin. Sin embargo, al terminar con la libertad del otro, se termina con la racionalidad de la accin. Como por ejemplo lo que ocurre en la guerra absoluta, donde a travs del exterminio fsico se termina la libertad del otro para desarrollar la accin que sin ese otro ya no tendra valor donde existe derrota de si mismo. El exterminio total no ser el nico ejemplo, existe el genocidio, igualmente de irracional en su forma que implica derrotarse a si mismo al no consentir en la evidencia que contemporneamente no goza de impunidad.

En el otro extremo esta admitir que el otro preserve su libertad y conformarse con una medida ms o menos importante de incongruencia entre accin y resultados y encomendarse a la suerte y a la fortuna.

La sociedad contempornea privilegie un camino intermedio, imponer a la libertad a travs de una estructura que induzcan en el otro una racionalidad bien determinada. Un ejemplo de aquello podr ser el mercado o el sistema econmico liberal, o el marco legal y jurdico de una comunidad o ciertas normas culturales, sin embargo, se carece de experiencias de estructuracin perfecta. Por tanto siempre existir indeterminacin de la reaccin viviente que provocar las incongruencias entre la accin y los resultados.

Por tanto cualquier proceso de planificacin deber tener presente la presencia de un elemento irreductible de irracionalidad en la relacin entre proyecto y resultados, entre accin y mundo, aun cuando aquello sea altamente insatisfactorio en la prctica.

Si la brecha entre accin y resultados es insalvable, lo nico que resta es asumir el juego reciproco de las libertades en presencia. As las distintas racionalidades limitadas que se

constituyen en el mundo podran ser susceptibles de integrarse en una totalidad, provista de un sentido y una racionalidad global, que en definitiva implican superar las brechas propias de la planificacin. En otras palabras, para un pensamiento totalizador la irracionalidad del mundo, producto de las diversas perspectivas parciales enfrentadas, se podr disolver y dar paso a una racionalidad global que se basa en el reconocimiento de las brechas e incongruencias propias.

II.- LA PLANIFICACION COMO INSTRUMENTO DE ACCIN DE GOBIERNO

La planificacin como instrumento de accin de gobierno se entiende como una metodologa, como un sistema metodologico institucionalizado que tendra por encargo el introducir cambios coherentes en los acontecimientos del sistema econmico social.

2.1.- Aparicin y origen de la planificacin en el nivel gubernamental.

La aparicin del concepto de planificacin como un instrumento de accin de gobierno, se realiza con mayor prontitud o retraso en cada pas dependiendo de su necesidad histrica. Cada momento en la historia social influye en las formas de pensamiento y stas a su vez estructuran categoras de anlisis de los mtodos de accin correspondientes, por lo tanto el nfasis o estructuracin de la planificacin depender tambin de cada etapa del proceso social, vivida por cada unidad de anlisis.

De acuerdo a la afirmacin anterior, el primer registro de la idea de planificacin gubernamental se ubica a partir de lo acontecido en los pases europeos en la posguerra y con ocurrido en el mundo socialista, y en su utilizacin se configura como un instrumental terico de proyeccin y ordenamiento principalmente del sistema econmico. En el caso de los pases de la pos guerra, la reconstruccin cre las condiciones materiales para que surgiera la planificacin, la que emergiendo de esa praxis, se connota por el desarrollo de las tcnicas de corto plazo. En el segundo caso, el de los pases socialistas, la planificacin resulta vitalmente necesaria para el funcionamiento de un sistema que suprime e mecanismo de mercado; as se configura como sustituto del sistema abolido, sin opcin

alternativa. La planificacin en el mundo socialista se confunde as con el sistema mismo y resulta en su nica forma de administracin

En contraste con lo acontecido en los pases socialistas y de posguerra, en los pases industrializados de occidente, la planificacin se configura ms como un acto de programar el futuro posible que algo vital e ni inevitable, por tanto, se constituye como una opcin para racionalizar el proceso cuya alternativa es la orientacin dominada del mismo mercado y de la rutina de la administracin estatal. De tal manera, la planificacin se observa como un mecanismo de clculo y previsin que complementa la orientacin a corto plazo basada en el mercado y se propone corregir algunos extremos sociales notorios a que el mercado produce. Su funcin tender a sopesar las inestabilidades del sistema y a veces inyectar dinamismo.

2.1.1.- Origen latinoamericano.

Alrededor de los aos 40 aparece la planificacin para el mundo latinoamericano, como el producto de un proceso intelectual. Quizs no podra a ver surgido en una forma separada de la elite intelectual, pues la compresin del subdesarrollo y la bsqueda de su superacin exigen un proceso mucho ms lento de maduracin que en el caso de la destruccin de una guerra donde los efectos son inmediatos, generalizados a todos los grupos sociales y visibles en la superficie. Por ello, la planificacin en Amrica latina, surge como un proceso previo de formacin de conciencia, cuya expresin original es el anlisis a largo plazo que toma la forma de un conjunto sistemtico de proyecciones. Este conjunto de proyecciones aparece, por una parte, como la herramienta con que argumentar y probar el paso de una etapa agraria a una fase de industrializacin, y por otra, como la base inicial capaz de transformarse en un instrumento permanente de previsin y toma de desiciones.

Los primeros esfuerzos en esta temtica se asocian con la CEPAL, cuyo primer eje giro en torno a la socializacin de lneas o modelos de desarrollo y a la consideracin de la planificacin como instrumento eficaz para alcanzar el consenso alrededor de los problemas bsicos que aquejaban al desarrollo de los pases latinoamericanos. La planificacin no surge como un mtodo de accin, sino como un procedimiento de anlisis para responder ante la urgencia y consecuencias del proceso de industrializacin que se intentaba implantar en Amrica Latina. En esta etapa se realizaron las primeras experiencias de anlisis y aplicaciones de tcnicas de proyecciones a largo plazo. Los diagnsticos y las proyecciones globales de las economas constituan los centros analticos, los primeros para identificar los obstculos y potencialidades, esclarecer los problemas, y los segundos para captar los efectos de su persistencia o programar oportunamente su eliminacin.

La primera fase fue altamente positiva para la planificacin, donde existe racionalidad formal que estimulada por el mundo intelectual, se basa en la coherencia existente entre la coyuntura y lo que la planificacin busca.

2.2.- Marco de movilidad de la planificacin: Coyuntura dinmica y poltica construida

Para conocer el marco de movilidad de la planificacin ser pertinente explicar ciertos conceptos que pueden definir aspectos diferenciadores de los procesos sociales relacionados, ellos son Coyuntura dinmica y Poltica construida.

Una coyuntura dinmica, entendida como una categora de la realidad, la expresan materialmente los hechos, es el conjunto de hechos presentes. Una poltica construida, por ser una categora intelectual, queda ilustrada por las ideas, asentadas a su vez sobre una determinada teora o modelo, por lo tanto esta categora puede no enmarcarse nunca en la realidad y mantenerse siempre como una construccin intelectual a diferencia de la primera.

Cuando la planificacin sirve o se origina desde una coyuntura dinmica, su principal dificultad ya esta resulta: las fuerzas sociales estn dispuestas para seguir su direccin, su horizonte inmediato ya esta definido y el propio proceso econmico desata las fuerzas necesarias para lograrlo materialmente. As se comprende que no slo la formulacin intelectual coincide necesariamente con un proceso material, sino que este ltimo precede al primero. A su vez, por tener vigencia material, la coyuntura dinmica desata de ordinario un proceso interno de suficiente consenso, no predominantemente conflicto. La planificacin se vuelve un instrumento eficaz, en cuanto su contenido adems de seguir la correspondiente poltica construida (Modelo de desarrollo) corresponde y tiene coherencia con la realidad especfica, en momento y espacio.

En cambio cuando la planificacin slo sirve a la poltica construida, se construye en el vaci sin relacin con el curso de la historia ni con las fuerzas sociales que la mueven, por lo que encuentra serios problemas. La poltica construida aunque sea viable podr ser siempre inevitable (existe una alternativa), y puede ser conflictiva para los grupos sociales en pugna, por que si se parte de un concepto racional no puede menos esperarse que pueda oponerse a la irracionalidad de la realidad vigente.

En su concepcin ideal, la planificacin debiese operar entre la definicin de una poltica construida y la aceptacin social de ella en la coyuntura dinmica. Sin embargo, la planificacin se presenta muchas veces fuera de esta secuencia terica, lamentablemente, la tarea normal de la planificacin es servir a la poltica construida. De ah su complejidad a veces frustrante. La coyuntura dinmica para la planificacin aparece y desaparece como una alteracin intermitente de un proceso donde tienen continuidad permanente tensiones.

El problema central, no es hacer posible la planificacin, sino el problema es vincularla a fines legtimos y trascendentes, surge entonces interrogantes como por ejemplo Qu tipo de planificacin es posible: la impuesta desde arriba o alguna otra que implique la participacin popular?Qu papel debe asumir el planificador: promotor de reformas o interprete de las que el sistema social admite? La primera respuesta que podr trabajarse, aun cuando pueda ser totalmente insatisfactoria, es que esto depender de la fuente de legitimidad existente en la sociedad, sea la sociedad civil con su fuerte sentido de participacin, sea el aparato estatal como agregador de intereses.

En segundo lugar, podr pensarse que se debe disociar el plano tcnico (planificador) del plano poltico (decidor). De este modo, los planificadores determinan la necesidad de determinados cambios y los polticos aceptaran, rechazaran o modificaran estas propuestas tcnicas. Resulta peligroso aceptar esta separacin absoluta, pues hara depender el plan, cuya esencia es la modificacin consciente de un proceso, de las condiciones polticas propicias para el cambio que emergeran inconscientemente del curso natural del proceso.

Frente a tales limitaciones cabe preguntarse: Puede construirse una coyuntura dinmica que de coherencia inmediata al proceso de planificacin? Es decir Puede disearse una poltica construida con las caractersticas esenciales de aquella? Una coyuntura puede ser generada por una masa critica de accin estatal? Ante todos estos cuestionamientos la experiencia podr argumentar variadas respuestas que finalmente se configuran en negativas:

En primer lugar, la planificacin en una coyuntura dinmica se alimenta de las propias fuerzas del sistema y disciplina o encauza una tensin ya desatada y NO CREADA. En segundo lugar, la coyuntura dinmica se genera en un desequilibrio que puede tomar la forma de una necesidad bruscamente insatisfecha o de una proporcin significativa en la estructura socio-econmica. En tercer lugar, la coyuntura dinmica no deja lugar a una opcin en las reacciones, pues la respuesta que desata es nica.

Por definicin la coyuntura es siempre vital, mientras una poltica construida puede ser inerte, no basarse en ningn centro motor movilizable y responder solo a una armona y a una velocidad de evolucin idealizada. Ms aun puede darse una coyuntura dinmica que desate tensiones en contra de la direccin y velocidad que deseara promover la planificacin.

En Amrica Latina, la planificacin aparece sostenindose en una coyuntura dinmica que dinamiz al proceso en el mismo sentido que la poltica de desarrollo construida posteriormente (modelo sustitucin de importaciones). En su evolucin ms reciente, la coyuntura se ha ido enfrentando en forma opuesta a la poltica construida, lo que ha dificultado los procesos planificadores. En estas condiciones resulta importante la pregunta de cmo una poltica construida puede transformarse en vital y material.

2.3.- El poltico, los tcnicos y la burocracia.

La planificacin se inserta en la administracin pblica y solo por esa va se relaciona con el proceso de desarrollo. No solo se trata de la relacin entre dos procesos (el de planificacin y el de desarrollo), sino tambin de una relacin entre grupos humanos donde los actores principales son el poltico, los tcnicos, la burocracia y los grupos sociales organizados. Cada actor es agente de un proceso poltico, un proceso tcnico y un proceso administrativo, respectivamente, donde la tecnocracia oficial sirve crticamente a los

propsitos de los grupos polticos en el poder, y la burocracia, que no delibera en lo trascendente es el brazo ejecutor del poder poltico.

La articulacin de la esfera tcnica con el nivel poltico y la burocracia es esencial para la planificacin. La experiencia latinoamericana seala que esta articulacin no ha sido fcil, e inclusive algunas veces se ha configurado como un obstculo insuperable.

Las dificultades de la articulacin podrn comprender dos grandes aspectos: a) Las consecuencias de la falta de disciplina intelectual que aborde ntegramente el mtodo de gobierno que genere un lenguaje comn entre polticos, tcnicos y burcratas. b) Los rasgos de la conducta y los valores propios de cado uno de grupos. A falta de una disciplina que abarque los tres mbitos, cada grupo ha desarrollado aisladamente normas de conducta y eficacia que a menudo son contrapuestas. El criterio de eficacia podr ayudarnos para marcar las diferencias:

El planificador usa un criterio muy articular y parcial de eficacia: la econmica, la cual determina que la alternativa ms econmica para alcanzar un objetivo, es decir, el utiliza el criterio de la eficiencia. Si esa alternativa debilita y pone en riesgo a las fuerzas o grupos sociales que entran por alcanzar el objetivo, ello no es cuestin que entre en sus consideraciones, es slo un dato a considerar en cuanto puede comprometer su logro. El poltico, en cambio, trata de integrar la eficacia poltica y con la eficacia econmica, subordinando naturalmente la econmica a la eficacia poltica. Lo que le interesa es una visin ms dinmica y comprensiva del proceso social, elige un camino que le permita afianzar y acrecentar el poder que representa, considerando que existe una cadena de objetivos que deben lograrse y que los primeros de la cadena pueden ser ms costosos si con ello se aseguran las condiciones polticas para alcanzar los siguientes. Es decir, para el poltico, tanto el medio como el objetivo constituyen eslabones de igual categora, pues ambos tienen una connotacin poltica. Por lo tanto, lo que para un tcnico planificador puede considerar como ineficiencia puede ser eficaz para el poltico, que visualiza los objetivos en secuencia del proceso social.

El concepto de armona o coherencia tambin es diferente para el poltico como para el tcnico. El planificador se refiere a la coherencia propia de una primera aproximacin en una poltica construida donde deben formularse sincronizadamente todas las acciones necesarias para lograr los objetivos. Para el poltico, en cambio, todo lo que complementario para el tcnico puede ser alternativo en el mbito de su racionalidad que abarca el todo social, una opcin complementaria podr resultar no eficazmente poltica si va acompaada con otra. Las contradicciones entre el poltico y el tcnico, representan un obstculo para el xito de la planificacin lamentable y que a menudo no alcanza el mbito de la racionalidad, ms aun cuando la planificacin esta inserta en un sistema donde ella no es vital.

Por otro lado, la burocracia tiene, a su vez, un comportamiento y un criterio de eficacia diferente a la de los dos protagonistas ya considerados. Para la burocracia, la eficacia se define por el cumplimiento de la norma administrativa. Dentro de este mbito la racionalidad de ella se refiere a la oportunidad y legalidad de los procedimientos, y no a sus consecuencias ltimas. Si para el planificador lo fundamental es la eficiencia; para el burcrata lo importante es la forma de cumplir legalmente un objetivo. Cmo producir entonces comunicacin entre el planificador y el burcrata? El nico camino es la norma administrativa. Decisin de planificacin que no se transforma en norma administrativa es una decisin incumplida.

El planificador quizs debiese ser un intermediario entre el poltico y el burcrata, pero para realizar tal tarea debe comprender los criterio de eficacia utilizados por los otros protagonistas.

Cuadro de caracterizaciones del poltico, los tcnicos y la burocracia

De ms amplia visn

Poltico Conducta para la permanencia Auto preservacin respecto de su aprobacin social (equilibrio de fuerzas) Esfera de accin El todo social

Grupo Tcnico Eficiencia tcnica y su flexibilidad en la accin entre polticos y burcratas Dar racionalidad formal al proceso de decisiones sociales

Burocracia Proteccin Legal

La accin de ejecucin

Valores

Representacin, verdad propia del grupo que representa

Verdad cientfica

Estabilidad de los procedimientos

Criterio de eficacia

Logro o mantencin del poder

La alternativa ms econmica La argumentacin tcnica

El cumplimiento de la norma Tramitacin administrativa Racionalidad procesal

Instrumento de accin Tipo de racionalidad

El poder

Racionalidad Material

Racionalidad formal

Como los criterios y la conducta de los protagonistas de la planificacin son diversos y a veces opuestos parece natural que la continuidad entre la racionalidad material, formal y procesal sea variable segn las coyunturas polticas, favoreciendo en algunos casos y esotros obstaculizando la labor de los planificadores.

Por otra parte cabra sealar que muchas de las veces, el fracaso de una planificacin no slo es culpa de las faltas de sincrona de los sistemas polticos-sociales-administrativos, muchas de las veces responde tambin a celos y debilidades profesionales y personales propias de los individuos planificadores.

Limitaciones de los mismos planificadores: Priorizar el desarrollo y sofisticacin de metodologas de proyeccin, sin contrapesar con un perfeccionamiento del conocimiento de las situaciones y condicionantes. La metodologa debe servir al modelo de desarrollo y no ser servida por l. Si se sigue a esta corriente ciegamente, lo ms probable es que la planificacin quedase relegada al mbito del estudio en universidades, institutos de investigacin y crculos intelectuales pero lejos del gobierno.

Limitaciones de la capacidad de liderazgo: Introducir la planificacin como instrumento de gobierno, cuando esta es una opcin y no una necesidad, es una tarea compleja que requiere gran habilidad tcnica y poltica. El liderazgo de planificacin debe presentarse de formas flexibles y pragmticas para aprovechar en funcin de los lineamientos de la estrategia, las coyunturas que se presenten. Sin embargo, muchas veces los planificadores creen que su tarea termina con la formulacin del plan, culpando a la falta de condiciones por el fracaso de un plan y careciendo del liderazgo que requiere la planificacin y que le acerca a la poltica.

III.- Supuestos bsicos de la metodologa de la planificacin

El problema metodologico ms importante de la planificacin es paso del plano intelectual, de las ideas al plano material de los hechos y viceversa. Para proyectar en le plano intelectual los fenmenos del plano material no existe otro camino que la simplificacin abstracta y en ese proceso hallan su origen los supuestos bsicos con que opera la tcnica de la planificacin. Sin embargo, la prctica de la planificacin a destacado la presencia de debilidades e inocencias en el desarrollo de estos supuestos que se presentan a continuacin.

Plano Material

Plano Intelectual

Supuestos aceptados

implcitamente

Estructuras reales y hechos

Categoras de anlisis y Correspondencia

estructuras analticas Dimensiones de la realidad Totalidad analtica que Totalidad determina una parte Continuidad histrica Cortes analticos en el Correspondencia tiempo Comportamiento histrico Modelo comportamiento Dinmica de transformacin Poltica de cambios de cambio Racionalidad en Cuantificacin operante de Equilibrio

Resultados sociales en la Metas dimensin continua

periodos convencionales

1.

CORRESPONDENCIA O ADECUACION

La planificacin debe suponer que existe una correspondencia esencial entre las categoras de anlisis (polticas construidas) y los problemas trascendentes del momento histrico al cual se aplican (coyunturas), sea en sus patrones o en sus estructuras. La planificacin supone una elaboracin intelectual previa que permita representar de manera abstracta la realidad social, prescindiendo de peculiaridades secundarias.

Sin embargo, si estas categoras de anlisis definidas en la planificacin no son un espejo abstracto de lo que acontece en el plano de lo social, como suele suceder, la planificacin trabajar sobre categoras incompletas, lo que constituye una falsa abstraccin que genera que el modelo planteado sea incapaz de mostrar el rostro de la sociedad. Surge entonces la necesidad de incorporar nuevas categoras de anlisis especialmente representativas del campo social y poltico.

2.

TOTALIDAD ANALITICA

La planificacin supone la totalidad analtica, es decir, que es posible estudiar los problemas definiendo la frontera de las dimensiones poltica, social, cultural de la sociedad, convencionalmente en funcin del sentido y los propsitos del estudio. De este modo la planificacin no trabaja con todas las dimensiones integradas de la realidad al mismo tiempo, sino que trabaja con un modelo simplificado que le permita reducir la complejidad de los procesos sociales. Sin embargo, la totalidad analtica implica separar para trabajar teniendo la visin de totalidad, de priorizacin, relacional e integral de cada dimensin, sino fuera de este modo, la planificacin se reducira a un conjunto de proyectos sectoriales que no difcilmente podr configurarse como un instrumento de accin gubernamental. Las crticas de este supuesto residen en que durante mucho tiempo la planificacin solo puso atencin a la dimensin econmica del desarrollo lo cual trajo variadas consecuencias negativas que nublan la jerarquizacin de los problemas. Se hace necesario integrar y ampliar las esferas de anlisis y por esa va complementar los criterios de eficacia poltica y eficiencia que en el fondo apuntan hacia un ANLISIS DE VIABILIDAD, sin este anlisis la planificacin no podr superar su concepcin normativa.

3.

CORRESPONDENCIA TEMPORAL

Aun cuando en la realidad material, el proceso social se produce a lo largo del tiempo en una continuidad histrica donde no existe ni principio ni fin, la planificacin necesariamente hace cortes analticos en el tiempo para fijar el comportamiento necesario de los agregados sociales. Los periodos son funcionales a las actividades del plan y funcionales al anlisis del comportamiento de los planes en los agregados sociales (periodo que se denomina trayectoria).

4.

EQUILIBRIO

En el plano material se desarrolla un comportamiento histrico, que el plano intelectual utiliza como fuente para determinar los modelos de comportamiento y los modelos normativos. Los modelos de comportamiento muestran los hechos por lo que son la base de

los diagnsticos y los modelo normativos sealan la direcciones ideales. Los modelos de comportamiento siempre podrn mostrar algn desequilibrio, o inestabilidad social, etc. El desequilibrio es el rasgo predominante de la evolucin en el plano material, la bsqueda del equilibrio es lo que fundamenta el modelo normativo que buscar la planificacin. La planificacin, entonces, supone un estado inicial de desequilibrio en el plano material, para ordenarlo y conducirlo a su equilibrio a partir de un modelo normativo. Los desequilibrios que se registren pueden ser de orden temporal o atemporal. El temporal se refiere a la diacrona del sistema y proviene de la ausencia de reacciones instantneas para eliminar los desajustes. El atemporal, se refiere a la sincrona del sistema que se revela al comparar entre el funcionamiento de una estructura real y un patrn normal. Los desequilibrios por momentos son temporales y por momentos a temporales. Aqu la planificacin debe reconocer que estos desajustes son inherentes a la evoluciona social y considerarlos como parte del modelo.

Aun cuando el mtodo de la planificacin parte de la norma, del modelo normativo (lo que debe ser), ella no es la norma. Los planificadores no pueden olvidar que ciertos tipos de desequilibrios continuarn existiendo en el futuro. La planificacin debe tratar de llegar al estado deseado en ajustes al sistema con capacidad de receptividad desde aquel para poder entregar soluciones ms oportunas que perfectas. La proyeccin tiene que surgir del comportamiento real del sistema aunque sea diferente a ste, pues su propsito no es contrastar lo que debera ser con lo que es, sino alterar lo que es.

La planificacin puede, contribuir a superar los desequilibrios, pero nunca lograr un equilibrio dado en un corte arbitrario del tiempo; mientras se superen unos aparecern otros, pues ellos constituyen las coyunturas dinmicas que mueven los procesos y que debe disciplinar la planificacin. As mismo, la planificacin en algunos casos deber definir formas de conducir desequilibrios y crearlos para aproximar la evolucin del proceso hacia la imagen concebida. Finalmente, la planificacin tambin puede prever oportunamente las consecuencias de los desequilibrios que parezcan difciles de superar y que por ello constituyan obstculos.

5.

RACIONALIDAD

La planificacin como mtodo y como sistema institucional descansa sobre una concepcin tcnica de racionalidad formal, la planificacin supone que la racionalidad formal del plan deber coincidir con el plano material,

Como primera critica del supuesto, se evala que en la realidad concreta muchos factores (endogenos de obstculo a lo en curso y exgenos de obstculos para el cambio) hacen que el proceso de planificacin no logre hacer compatible esa racionalidad con los distintos tipos de orientaciones de la conducta vigente en el sistema econmico. Surge as una brecha entre los propsitos perseguidos y el curso efectivo de los acontecimientos que ocurren en el sistema econmico-social. Entre los factores ms relevantes a considerar encontramos por una parte, la disposicin y capacidad del sistema para resistir la introduccin de cambios; y por la otra, la eficacia y fuerza de los grupos sociales que formulan los cambios

En segundo lugar, se podra juzgar que la racionalidad establecida por los planificadores sea la correcta, pues puede existir distorsin en la percepcin de los cambios que la sociedad requiere. Esta racionalidad depende en gran medida de la diversidad de aspiraciones de los grupos sociales, de su peso relativo en el juego poltico de la agregacin de demandas, de la viabilidad que se espera tener, etc. Por ejemplo, los planificadores podran concebir un conjunto de proposiciones que constituyen un todo coherente; pero en la medida en que las distintas acciones afectan a diferentes grupos de poder, las presiones que se originarn alrededor de ellos definirn su grado de viabilidad, determinando que algunas se pongan en prctica en seguida, otras se pospongan y las dems sean descartadas. Se ve entonces la perdida de coherencia y de racionalidad con que se concibi el cuerpo de propuestas.

6.

CUANTIFICACION OPERANTE

La planificacin supone no solo que las irracionalidades pueden y deben eliminarse, sino tambin que ello puede hacerse en cantidad o dosis precisas en determinados

plazos. Podr concebirse la cuantificacin como el medio para definir con precisin los grados de a evolucin y cambio de ciertos elementos a fin de que constituyan un todo armnico entre s y con los objetivos perseguidos convirtindoles en metas. Si lo necesario coincide con lo posible, la cuantificacin del cambio que se propone es operacional. Se supone, en general, que la medicin de las variables que influyen sobre en el desarrollo hara posible disear los medios para manejar el sistema econmico a travs de ciertos mecanismos y lograr as los cambios esperados.

Existen dos razones que explican el sentido del clculo: Primero la precisin de la compatibilidad exige cantidad; y segundo existe rango crtico en que la cantidad y la calidad se confunden. La concrecin enraizada de este supuesto en los planificadores, genero la parcializacion de la planificacin en los anlisis meramente cuantitativos, sin interpretar de modo suficiente los acontecimientos.

La planificacin requiere cuantificar, pero se trata de pasar de una cuantificacin extensiva a una selectiva que se concentre en las variables estratgicas. Para que la cuantificacin sea operante debe surgir de una aproximacin desde el comportamiento hacia la norma. La cuantificacin operante es una sntesis iterativa entre la norma y el comportamiento, que tiene la norma como meta y el comportamiento como la restriccin modificable dentro de lmites determinados por la actitud y el peso de los diversos grupos sociales.

IV.- Sistemas de Planificacin en Amrica Latina: un breve recorrido en las condiciones y obstculos del proceso de planificacin

A grandes rasgos, se han destacado dos fases en el proceso de desarrollo y en las experiencias de planificacin: la primera, connotada por el proceso de sustitucin de importaciones, coincide con la boga de los programas sectoriales y al final de ella con las primeras experiencias de planificacin a largo plazo; la segunda, con un predominio de los aspectos aparentemente operativos de la planificacin y una gran desorientacin sobre las polticas de desarrollo de ms largo alcance. Es la misma indefinicin sobre la poltica de

largo plazo acenta la preocupacin por el corto plazo y los aspectos operativos de los programas.

4.1.- Primera Etapa

La primera problemtica que deba trabajar la planificacin es superar el subdesarrollo, por una parte, desviando el curso natural del modelo de mercado y disciplinando el cambio y por otra, modificando la estructura de poder en desmedro de los que se benefician con el juego espontneo de las fuerzas econmicas. Doble y compleja tarea, pues requiere realizarla dentro del equilibrio de las fuerzas sociales prevalecientes en un determinado momento.

En sus comienzos, las propuestas de modelos desarrollo permitieron fijar los fines que se pretenda alcanzar, el estado deseado que marca el propsito a seguir por la planificacin, lo cual se materializ en el plan. Podra decirse, que en esta etapa la modelistica de la planificacin tenia plena coherencia con los temas que abordaban las primeras polticas de desarrollo, aun cuando la formulacin de los primeros planes de desarrollo estuvo impregnada de las debilidades de lo nuevo pero exento de vicios posteriores donde lo formal se sobrepuso a lo sustantivo y lo supuestamente operativo trascendental. y tcnico a lo

4.2.- Segunda Etapa

La concepcin de planes es vista como una programacin simple que ordena el sistema econmico basado en el modelo de industrializacin y sustitucin de importaciones

vigentes y centradas en aumentar la velocidad del crecimiento, en su primera etapa, y dar direccin en la segunda, con tal de acortar la distancia con los pases desarrollados. Los trminos proyeccin, neutralidad tcnica de programacin, coeficiente de inversin y de ahorro, etc, estn relacionados con el problema de programar coherentemente un mayor ritmo de crecimiento. La concentracin en el crecimiento acelerado de la economa desemboc en fuertes migraciones a la ciudad que no pudieron dar a vasto provocando

primero altos ndices de desempleo y, posteriormente, grandes sectores de marginalidad; todo lo cual desemboco en un posterior y aletargado descrdito de la planificacin. Como se ha mencionado, cada etapa del proceso social procura definir categoras de anlisis apropiadas, y el mtodo de planificacin no puede escapar a ello. Por eso, cuando se debilita la fase de sustitucin de importaciones por causa de estrangulamiento econmico, las primeras categoras de anlisis que connotan el proceso de planificacin pierden coherencia con la nueva realidad que deban abordar los planes.

As, un buen comienzo de las experiencias de planificacin fue perturbado por ataques y crticas insustanciales, y se allan el paso a la sustitucin de la exploracin del futuro en el largo plazo por la fase de los planes bianuales. Con este cambio tctico se perdieron las ventajas de la profundizacin en el largo plazo y no se gan gran operatividad. Dndose el pie de inicio para la brecha al formalismo cuantitativo y a crisis de la planificacin.

Los sistemas nacionales de planificacin se caracterizaron por la creacin misma de una integracin viva entre lo ontolgico (lo que es) y lo metodologico (lo que debera ser). Estas primeras incursiones debieron superar todos los problemas que surgan de las limitaciones referentes a recursos humanos, sistemas estadsticos, escasa experiencia y falta de canales adecuados que permitieran dialogar con la burocracia administrativa y los sectores productivos. Lo anterior permiti que planes no fueran aprobados, y que en otros su ejecucin fuera incompleta. La planificacin fue quedando aislada, y en muchos pases ajena a todo inters poltico. Sin decisin poltica que determine un patrn de desarrollo o estado deseado, poco y nada podr hacer la planificacin. As podra decirse que la crisis de la planificacin no mas que un subproducto de la crisis del desarrollo latinoamericano.

4.3.- Relaciones entre la evolucin del medio y la planificacin en sus dos etapas

La transposicin temporal que a continuacin se propone, slo podr tener coherencia en aquellos pases de Amrica Latina que ingresaron en la lgica de la planificacin con la implantacin del modelo de sustitucin. En los pases que por el tamao de su mercado no pudieron iniciar significativamente la sustitucin de importaciones sino hasta mucho ms

tarde, la planificacin pudo contribuir a racionalizar el proceso de una manera ms eficaz y su proceso presenta caractersticas distintas a las sealadas. Elementos de anlisis Soporte de la Coyuntura planificacin dinmica: la Poltica Construida: se agota la Primera Fase Segunda Fase

planificacin tiene resuelta vitalidad anterior y no surge otra nueva su vitalidad en la direccin requerida por las aspiraciones de desarrollo

Preocupacin

Velocidad del Crecimiento: Direccin del Desarrollo: Comienzo de crisis sobre la concepcin

esencial sobre Plena vigencia de la idea de la el desarrollo en velocidad el del

crecimiento economicista del desarrollo. La direccin

medio para superar el subdesarrollo. del desarrollo se destaca como tema Coherencia de las categoras trascendental. Inadaptacin de las

intelectual crtico

de anlisis de la planificacin categoras de anlisis de la planificacin con el tema esencial del con los problemas que se le presentan: desarrollo. aspectos operativos y direccin del proceso.

El medio social Consenso: consenso

Predomina sobre y

el Conflicto: LA indefinicin resalta varias la opciones conflictivas de desarrollo. El la predominio de la direccin sobre la del crecimiento es

industrializacin

proteccin arancelaria. Se velocidad

acelera la emigracin del esencialmente conflictivo. Agudizacin campo a la ciudad, aliviando de las tensiones urbanas. Redestacan las la tensin rural sin crear reformas de estructura. todava tensiones agudas en el sector urbano. Relaciones centro periferia Alteracin relaciones: de Cambio las Bsqueda de un esfuerzo comn: del Bsqueda de la cooperacin

modelo hacia una mayor internacional como forma de superar las autonoma de la periferia. contradicciones entre el centra y la

Solidaridad interna en el periferia. enfrentamiento con el centro. Papel Estado del Estado destaca desarrollista: la Se Estado respuesta: Sigue aumentando la del Estado pero sin

participacin participacin

estatal en la poltica de direccin precisa; su papel en la solucin industrializacin. orientacin precisa. Tiene parcial y temporal de las tensiones y desajustes creados en la fase anterior cobra importancia destacada.

Como se puede apreciar, la segunda etapa presenta condiciones que plantean a la planificacin una tarea mucho ms compleja. No existe una coyuntura dinmica que actu en la misma direccin que la planificacin busca. Su tarea es la poltica construida, no importan con que alcance ni con que grado de definicin. Por ello su problema es imprimir al sistema un dinamismo creado adems de encauzarlo en una direccin determinada, la cual no tiene consenso ni se materializa en una poltica de desarrollo. Ya no hay correspondencia entre los problemas que sucinta la realidad y el mtodo. Junto con esta perdida de autenticidad de la planificacin, se acenta la sujecin financiera y se renuevan dinmicamente las formas generales de dependencia periferia-centro. La gran poltica se desvanece y toman cuerpo muchas acciones multidireccionales. La administracin del corto plazo absorbe temporalmente las perspectivas de

transformaciones ms profundas. As la administracin exige una operatividad que la planificacin no puede darle en ese momento.

4.4.- Algunas conclusiones

Terminada la revisin al concepto terico y ms prctico de la planificacin como instrumento de accin de gobierno, cabe realizar una sntesis de las conclusiones principales que ordene las diversas explicaciones de la planificacin.

Condiciones de fondo para la consolidacin de la planificacin

Desde la experiencia latinoamericana, la planificacin podr consolidarse y vitalizarse cuando en un mismo periodo se conjugan las siguientes condiciones:

1. Existe la definicin desde los representantes de una poltica u orientacin de desarrollo acorde a los problemas que la sociedad puede asimilar materialmente; 2. Dicha poltica considera cambios estructurales que necesiten ser conducidos a travs de la planificacin; 3. La poltica encuentra en el proceso social su carcter de tensin vital susceptible de ser conducida y disciplinada por la planificacin que le da coherencia al mtodo y valida la poltica. De acuerdo a este consenso es posible que se superen los obstculos propios de la ejecucin y se realice el control social necesario para la accin racional. 4. La planificacin logra integrarse funcionalmente a la administracin pblica por el liderazgo de sus directores, e integra y asimila los criterios de eficacia con los cuales se relaciona, la burocracia y el nivel poltico.

Condiciones aparentes.

Paralelamente existen condiciones mucho ms superficiales que igualmente podrn determinar el rumbo de la eficiencia de la planificacin, las cuales pueden estar referidas a:

1. Complementariedad de proyectos y programas de ms corto alcance con los planes de largo plazo, que permitan la operatividad y adecuacin parcial para la poltica de desarrollo. 2. La suficiencia y disponibilidad de recursos y de subsistemas que apoyen el sistema de planificacin. Se considera los sistemas de informacin estadstica y sistemas de recursos humanos capacitados y con liderazgo.

I.- Conceptualizacin de estrategias de desarrollo

Existen dos maneras de definir modelos de desarrollo de un pas. El primero de ellos es el procedimiento normativo, desde arriba hacia abajo, el cual implica la determinacin de las acciones en funcin de objetivos fijados a priori. Estas acciones no surgen de las funciones reales del comportamiento del sistema sino que se sobrepone a stas una norma de conducta coherente con los objetivos. Por lo tanto entre la situacin inicial y el objetivo hay una trayectoria que debe sustituir el comportamiento real y que es compensado a travs de la planificacin. La segunda visn esta caracterizada por el procedimiento estratgico. Este procedimiento de abajo hacia arriba, supone una respuesta del sistema ante alteraciones deliberadas, es decir, se basa en ajustes posibles y sucesivos. La norma es aqu el punto hacia el cual se pretende encauzar el comportamiento del sistema. Lejos de superponerse a la realidad emerge de ella, es decir, parte desde la identificacin de coyunturas dinmicas que pueden movilizar el sistema.

Ambos procedimientos son aplicables a totalidades analticas, por ejemplo, el procedimiento normativo puede aplicarse a la esfera de lo econmico o poltica social, sealando las condiciones polticas, econmicas o sociales necesarias para alcanzar los objetivos de manera proyectiva, es decir, a travs de la proyeccin como instrumento, pero no ahondara en la posibilidad de que la realidad evolucione hasta alcanzar esas condiciones. Por otra parte, el procedimiento estratgico realiza una reproduccin de la realidad y establece mltiples procedimientos de perturbacin del comportamiento espontneo teniendo en vista la posibilidad de alcanzar un conjunto de objetivos, a travs de una estrategia.

La estrategia sera un anlisis del futuro donde se integra lo econmico y lo poltico-social mediante un modelo abstracto del proceso material desarrollo y donde se supone que ese modelo responde y reacciona como si fuera la realidad misma frente a la simulacin de hechos que el analista desea explorar en sus consecuencias, con el objeto de encauzarlas

hacia determinados objetivos. Este concepto supone la posibilidad de experimentar y por tanto le interesa el estudio y anlisis de la viabilidad de este modelo.

1.1.- Concepto de estrategia

Desde tiempos lejanos, el trmino estrategia se viene aplicando a procedimientos muy diversos que no siempre es fcil distinguir; se lo aplica a la forma de conducir un proceso, sea poltico, militar, econmico, etc; la enunciacin de objetivos se le relaciona con el trmino estrategia.

El concepto de estrategia, adems de aludir a una actitud analtica, implica un resultado, una conclusin y una posicin. La estrategia se materializa en una definicin sobre la direccin del proceso del sistema y las formas limitadas de encauzar la realidad hacia ese rumbo. De la estrategia surgen las grandes orientaciones, el marco dentro del cual puede elaborarse el plan. de esta manera, por un lado, la estrategias como resultado momentneo es un elemento bsico de la planificacin, su pieza fundamental desde el momento en que all se deciden las orientaciones principales, y por otro, el procedimiento estratgico es una actitud y un mtodo que obliga a una revisin coherente de las dems partes integrantes de los sistemas de planificacin.

En breve una estrategia avanza por un camino coherente desde lo conceptual (Parte de un determinado enfoque conceptual) hasta lo operativo (construye herramientas operativas consistentes) a travs de un tronco metodologico que la articula. Los trminos estrategia, plan a mediano plazo y plan operativo son conceptos evidentemente diferenciados en su funcionalidad, aunque complementarios y constitutivos de la planificacin. La estrategia elige y define el origen y contenido de una poltica. El plan de mediano plazo se concebira como el desarrollo de una fase o etapa de trayectoria de la estrategia, considerando alternativas subordinadas al marco estratgico. El plan operativo es la forma de ejecucin del plan a mediano plazo, atendiendo a lo ms contingente y coyuntural.

1.2.- Elementos del concepto de estrategia.

Toda estrategia se apoya, en consecuencia, en dos elementos bsicos: la definicin de una imagen prospectiva de la estructura y el funcionamiento del sistema econmico-social y la determinacin de la trayectoria. El primer elemento tiene que ver con las acciones o proyectos estratgicos en un encadenamiento temporal de secuencia considerando viabilidades tcnicas, econmicas, polticas y sociales; y el segundo elemento con las medidas bsicas que permitiran realizar efectivamente dicha trayectoria.

Estos elementos posicionan a la estrategia entre un estado inicial (diagnostico) y las posibilidades de evolucin de ese estado (trayectoria) hacia la imagen deseada. Lo que trata es simular estas trayectorias para preparar anticipadamente las respuestas a los desafos que plantea el futuro, como para ordenar las acciones segn el momento que tengan ms viabilidad y actuar estrategicamente. Por tanto la estrategia obliga a pensar en trminos de las categoras de la realidad, en trminos de alteraciones concretas y no abstractas; en proyectos sociales bsicos y no en coeficientes econmicos solamente aislados de un marco de desarrollo. El anlisis de estrategias implica, por lo tanto, la superacin del idealismo normativo del equilibrio, en la exploracin de trayectorias, entre una situacin presente y una imagen futura deseada.

Todo anlisis de estrategias parte del esclarecimiento en el contexto histrico de una problemtica presente; de la interpretacin de esa realidad objetiva por parte de los distintos grupos sociales; de la posicin que dichos grupos asumen ante esa realidad, y de la estrechez o amplitud del abanico de acciones o proyectos viables que le permiten el dominio de las fuerzas sociales frente a cada proyecto. Esta secuencia de anlisis

estratgico se evala de acuerdo a cuatro factores para determinar la viabilidad de sus proyectos y acciones: el peso de las fuerzas sociales que apoyan la estrategia oficial y la eficacia de su conduccin; la intensidad y el sentido en que actan factores coyunturales o contingentes; las tensiones sociales acumuladas por el sistema; y el peso relativo o la

capacidad de resistencia oposicin)

de los grupos sociales que actan segn otra estrategia (de

Por lo tanto la viabilidad de la estrategia no existe por si misma, sino que se construye, pero su construccin depende las condiciones de cada momento histrico. TRAYECTORIA

PROCESO INTELECTUAL DE FORMACION DE CONCIENCIA ACUMULACIN DE TENSIONES SOCIALES SITUACION INICIAL PROCESO MATERIAL DE ACCIONES VIABLES DENTRO DEL MODELO

PROCESO INTELECTUAL DE FORMACION DE CONCIENCIA

PROCESO MATERIAL DE ACCIONES VIABLES DENTRO DEL MODELO

IMAGEN OBJETIVO

ACCIONES DE ENFRENTAMIENTO EXGENAS AL MODELO

ACCIONES DE ENFRENTAMIENTO EXGENAS AL MODELO

PESO RELATIVO DE LOS GRUPOS SOCIALES OPUESTOS AL

FACTORES COYUNTURALES

1.3.- El mtodo de formulacin de la estrategia

La formulacin de una estrategia parte de una sntesis entre realidad y aspiraciones. Estas aparecen en primera instancia como una imagen preliminar que surge de una exploracin de los problemas fundamentales de un sistema visto bajo el prisma de su superacin en la direccin que un grupo social determinado se propone imprimir al proceso de desarrollo. Esto hace que tanto la imagen como la opcin de desarrollo elegida sean legtimas. El diagnostico tiene como teln de fondo esa imagen preliminar y esta ultima surge a su vez de una determinada interpretacin y visin de la realidad. Esa imagen preliminar e el

marco de referencia fundamental para elaborar el diagnostico que sita histricamente la situacin inicial de la cual parte el anlisis de una estrategia. Es su punto de comparacin y patrn de referencia para seleccionar lo importante y descartar lo secundario.

Profundizado en aproximaciones sucesivas el diagnostico y la imagen preliminar surge el problema de identificar los proyectos sociales bsicos o proposiciones coherentes capaces de transformas el estado inicial progresivamente hasta acercarse con la imagen preliminar.

Definidos estos proyectos y dada su coherencia, se determina la trayectoria en el tiempo de los proyectos sociales orientndolos por etapas o se analiza la coherencia de los proyectos de una etapa definiendo un patrn de desarrollo para la trayectoria.

En cuanto a la implementacin de la estrategia, el poltico suele distinguir dos dimensiones: una, referida a la macro implementacin que depende de la posibilidad de identificar los grupos sociales que respaldaran la imagen futura de la sociedad; y la otra, de micro implementacin, que supone identificar en forma inmediata a las organizaciones o agrupaciones potencialmente movilizables para el apoyo de cada proyecto.

De acuerdo, al proceso planteado podra esbozarse una ordenacin de diversas categoras de elementos que este tipo de anlisis comprende:

a) Elementos sin evolucin durante el lapso de anlisis: influencia del patrn histrico, el clima, la topografa, el acceso fsico a los mercados internacionales, etc. b) Elementos de evolucin semixgena: recursos naturales conocidos, poblacin, mercados de los pases ms desarrollados, tecnologa mundial. Son elementos ms proyectables que programables.

c) Elementos tpicamente programables: tipos de relaciones con el exterior, estructura de la propiedad, nuevos polos de desarrollo, estructura de consumo, consecuencias sociales de los cambios econmicos, etc. d) elementos manejables como hiptesis: evolucin del poder elativo y conductas de bloques mundiales, cambios polticos, localizacin de industrias multinacionales. e) Elementos contingentes de naturaleza conocida: Influencia de personalidades en la conducta social, calamidades naturales, conflictos entre naciones. f) Elementos inimaginables: por definicin desconocidos.

El anlisis estratgico tropieza con dificultades cuando se trata de definir ante la imagen como la trayectoria y las medidas bsicas. Una de las principales dificultades son los vnculos mentales con el presente y el pasado, lo que a su vez limita la posibilidad de imaginar un campo ms o menos amplio de alternativas, evoluciones, interacciones y posibilidades.

Aun cuando esta revisin sinttica del mtodo no puede revelar toda su dinmica y complejidad tiene por objeto ofrecer una visin general del proceso de elaboracin de estrategias que facilite su comprensin.