Produtividade Juizes Federais MM

ADMI NISTRAO DA JUSTIA
40 RESUMO
Kleber Sales
PRODUTIVIDADE DOS JUZES FEDERAIS: em busca de critrios para a definio de um sistema de avaliao
Marcos Mairton da Silva
Revista CEJ, Braslia, n. 32, p. 40-56, jan./mar. 2006
Traa linhas gerais para um sistema apto a avaliar a produtividade dos juzes federais de 1 grau, por meio de informaes sobre as atividades desempenhadas pelos juzes federais e sua insero no contexto social. Para tanto, tece consideraes acerca da organizao do Judicirio brasileiro e sua avaliao social. Analisa especificamente a Justia Federal, no tocante sua estrutura organizacional e competncia, relacionada funo social. Explica que a avaliao, realizada por meio de dados histricos, relatrios de atividades, pesquisas de opinio pblica, dentre outros instrumentos, revelou haver pouca ou quase nenhuma informao sobre as atividades do Judicirio como um todo e sobre a Justia Federal, especificamente. Aponta, por fim, propostas concretas para uma melhor avaliao da produtividade dos juzes.
PALAVRAS-CHAVE
Administrao da Justia; juiz federal; Poder Judicirio; produtividade; eficincia; avaliao; Justia Federal; estrutura organizacional.
1 ANTECEDENTES HISTRICOS
A boa compreenso da atividade dos juzes nos dias de hoje, a fim de podermos refletir acerca de mtodos que venham a proporcionar uma avaliao dessas atividades, no pode prescindir de sua contextualizao histrica. Embora sejamos tentados a iniciar o estudo pelos antecedentes histricos do Poder Judicirio para, nesse mbito, observar o trabalho dos seus membros, convm no esquecer que antes de o Poder Judicirio ser institucionalizado ou mesmo identificado teoricamente como uma das funes do Estado j havia juzes em plena atividade. A histria da magistratura, portanto, diferencia-se da histria do Poder Judicirio, e at permite estudarmos cada uma delas a partir de concepes diferentes: uma voltada para o Poder Judicirio, instituio estatal, com suas funes e finalidades polticas e sociais; e outra voltada para a atividade dos juzes, homens e mulheres encarregados de exercer a atividade jurisdicional, a qual se consolidou como uma funo estatal1. Aqui, preferimos a segunda concepo. E se importa, neste momento, tecer consideraes acerca do Poder Judicirio atravs dos tempos, para que, mais adiante, possamos compreender como a evoluo desse Poder em particular, e do prprio Estado, tem influenciado na formao do perfil de seus juzes e no exerccio da magistratura. Nesse sentido, aps reconhecer que a evoluo das sociedades humanas, a complexidade crescente das organizaes sociais e a experincia com diversas formas de governo tm infludo sobre o papel atribudo magistratura, Dalmo Dallari conclui que o exame dos critrios adotados atravs da histria para a escolha dos juzes capaz de revelar o papel atribudo magistratura em determinada poca ou lugar 2.
1.1 ANTIGUIDADE
auxiliares do governo, surgem logo nos primeiros versculos do livro do Deuteronmio, que teria sido escrito por volta do sculo VI a.C., fixando as principais normas da Lei Mosaica:
gados da funo administrativa a includa a execuo de sentenas judiciais dos responsveis pela funo religiosa, devendo-se chamar magistrados
A forma como os magistrados eram escolhidos revelava o carter sacerdotal a eles atribudo, j que para tal escolha no eram suficientes os sufrgios dos homens, mas tambm a vontade dos deuses.
Tomei, ento, os chefes das tribos de vocs, homens sbios e competentes, e os constitu chefes de mil, de cem, de cinqenta e de dez, e tambm oficiais de justia para as tribos. Ao mesmo tempo, ordenei aos juzes de vocs: Escutem seus irmos para fazer justia entre um homem e seu irmo ou imigrante que mora com ele. No faam acepes de pessoas ao julgamento: escutem de maneira igual o pequeno e o grande. No tenham medo de ningum porque a sentena vem de Deus. Se a causa for muito difcil para vocs, tragam at mim, e eu a resolverei3. (Grifos nossos). Na ndia, o Cdigo de Manu (aproximadamente 800 a.C.) trata, em sua parte geral, da Administrao da Justia, e o primeiro de seus trs captulos dedicado aos ofcios dos juzes4. Observamos, assim, que a atividade jurisdicional j estava presente nas civilizaes mais antigas, antes de Aristteles reconhecer o Poder Judicirio como um dos trs poderes essenciais de todo governo5. A propsito, como noticia Foustel de Coulanges, na Grcia antiga, a idia que se tinha primitivamente do magistrado agregava autoridade poltica e religiosa e, mesmo em Roma, sacerdcio, justia e comando confundiam-se em uma mesma pessoa6. A forma como os magistrados eram escolhidos revelava o carter sacerdotal a eles atribudo, j que para tal escolha no eram suficientes os sufrgios dos homens, mas tambm a vontade dos deuses7. em Aristteles que vamos encontrar o cuidado de diferenciar os encarreapenas os primeiros, conforme se v no trecho a seguir: J difcil determinar quem so os que devem chamar-se magistrados. A sociedade civil precisa de vrios servidores. O nome de magistrados no convm a todos os que so nomeados por eleio ou sorteio. o caso dos sacerdotes, sendo seu ministrio de natureza diferente da dos ofcios polticos, dos diretores de coro, dos arautos, dos embaixadores, embora tambm eles sejam eletivos. No se devem chamar propriamente de magistraturas seno as que participam do poder pblico quanto a certos objetos, para deliberar sobre eles, julglos e, sobretudo, orden-los, pois o mando o seu atributo caracterstico 8. Quanto aos responsveis pelo exerccio da funo judiciria, Aristteles os denomina juzes, e sugere a especializao de alguns destes no exame das contas dos magistrados. A forma de escolha dos juzes deve ser a eleio ou o sorteio, podendo os tribunais ser formados por juzes tomados indistintamente entre todos os cidados, independentemente de classe9. Em Roma a magistratura ganhou maior complexidade em virtude da expanso territorial, a qual, aliada evoluo interna da sociedade romana, influiu para determinadas magistraturas serem ocupadas por cidados conhecedores do Direito. Mantinha-se, porm, a escolha por meio de eleies. Conforme registra Montesquieu, era costume entre os romanos a nomeao de juzes pelo prazo
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Os indcios do papel desempenhado pelos juzes no mundo antigo, como
de um ano, podendo at ser escolhidos para cada caso10. Esse costume parece ter permanecido pelo menos at o ano romano de 630, quando os gracos passaram o poder de escolher os juzes, dos senadores para a ordem dos cavaleiros11. Segundo Dalmo Dallari, somente com a implantao do sistema imperial houve alteraes significativas no sistema de escolha dos juzes, perdendo estes o carter representativo e passando gradativamente condio de funcionrios do imperador, talvez como um antecedente do juiz profissional12.
1.2 I DADE MDIA
res de cidades como Florena, Veneza e Gnova, os quais eram julgados por juzes designados por suas corporaes, com base nos assentos jurisprudenciais e nos costumes.
1.3 ABSOLUTISMO E ESTADO MODERNO
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Os traos caractersticos da Idade Mdia dificultam a definio de um perfil para o magistrado nesse perodo. As sucessivas invases ao Ocidente europeu levaram ausncia de uma estrutura de poder na qual se pudessem reconhecer as caractersticas geralmente atribudas ao Estado13. Sem uma definio precisa de Estado, difcil encontrar mais detalhes acerca da atividade jurisdicional. Alm disso, tambm foram grandes as mudanas sociais e culturais desse perodo, includa a disperso das populaes citadinas para as comunidades rurais. Os centros de civilizao deixaram de ser as cidades e passaram a ser os mosteiros. Mesmo assim, uma civilizao precria, de pontos isolados em meio a florestas ou campos mal tocados14, o que dificultava a identificao das caractersticas sociais e polticas de cada comunidade. Ao analisar as origens da Idade Mdia, Carroll Bark reconhece essas dificuldades e compara o pesquisador desse perodo a um qumico a quem se pedisse para explicar por que determinada substncia explodiu, sem conhecer os ingredientes qumicos que a compunham. Chega, assim, frustrante concluso de terem ocorrido modificaes no perodo ps-romano, as quais acarretaram conseqncias, sendo, contudo, muito difcil explicar exatamente qual a combinao de condies que levou a quais resultados e a que tipo de resultados nesse perodo de invases e de tantas modificaes sociais e culturais15. De qualquer sorte, possvel observar, com Harold Berman, que, apesar de vrios povos haverem ocupado o territrio europeu (francos, visigodos, ostrogodos, lombardos, vndalos) e cada tribo ou estirpe ter sua prpria lei, podia-se destacar como ponto comum o fato de que a unidade jurdica bsica dentro da tribo era a famlia e, nas comunidades territoriais locais, o principal instrumento de governo era a assemblia pblica dos ancios, e a la cabeza de las tribus y las comunidades locales y feudales estaban las autoridades reales y eclesisticas16. Os litgios em geral eram resolvidos pelas assemblias locais (el tribunal de los cien), mas as partes nem sempre aceitavam submeter-se a suas decises, e havia grande dificuldade de levar a juzo uma pessoa acusada de delito, conseguir testemunhas, o bien llevar adelante un juicio17, o que acarretava verdadeiras guerras privadas. Mesmo superada a fase das invases, passou-se de um perodo de destruio ou pulverizao do poder para outro, no qual o poder real se espremia entre a autoridade da Igreja e o poder dos bares e senhorios corporativos18. Os tribunais corporativos e eclesisticos tinham independncia suficiente para decidir sobre matrias tanto cveis quanto criminais, com o que determinadas pessoas no eram julgadas pelo tribunal do rei. Isso ocorria, por exemplo, com os mercadoRevista CEJ, Braslia, n. 32, p. 40-56, jan./mar. 2006
A fragmentao do poder que caracterizou a Idade Mdia, entretanto, comeou a ser superada a partir do ltimo quartel do sculo XV, quando monarcas dos principais Estados da Europa ocidental Inglaterra, Frana e Espanha comearam a tornar o poder real mais forte do que nunca19. poca de grandes mudanas econmicas, culturais e polticas, o incio do sculo XVI inaugura o perodo do Renascimento, com transformaes que envolvem: a) as realidades histricas e econmicas (extenso e aplicao prtica das descobertas feitas durante a Idade Mdia; desenvolvimento da civilizao urbana, comercial e manufatureira); b) a imagem do mundo (descoberta do Novo Mundo; revolues astronmicas de Coprnico e Kepler e fsica de Galileu); c) a representao da natureza (o universal medieval dos signos substitudo por uma realidade espacial a conquistar e explorar); d) a cultura (a redescoberta da Antiguidade greco-romana pelos humanistas suscita um maior interesse pelo homem enquanto dado natural e pelas especulaes tico-polticas); e) o pensamento religioso (a radicalizao da contestao do poder e da hierarquia de Roma, esboada no sculo XIV por J. Hus, na Bomia, e Wycliff, na Inglaterra, pelos movimentos que reivindicam o cristianismo primitivo e se apiam em especificidades nacionais). Esses abalos e conflitos que os marcam colocam s prticas e s reflexes polticas problemas que essas vo tentar resolver por meio das invenes que esto na origem da modernidade: entre as mais marcantes a do Estado como soberania20. nesse contexto que toma forma o Estado absolutista moderno, com toda a sua vocao para a concentrao do poder nas mos do rei. Como ensina Jorge Miranda, no Estado absoluto a vontade do rei lei. Mas esclarece: Nenhum Estado existe margem do Direito (insista-se) e nenhum governante deixa de estar vinculado s normas jurdicas que o titulam como tal s Leis Fundamentais de que se fala nessa poca e, enquanto no as mudar, s prprias leis que faa 21. De fato, conforme registra Burns, embora o governo decerto se estivesse tornando mais forte do que nunca, convm no confundir o absolutismo europeu ocidental da fase inicial dos tempos modernos com despotismo ou totalitarismo. Os reis da Europa ocidental na verdade no eram dspotas, pois, por mais fortes que fossem, raramente governavam arbitrariamente, como os faras ou califas. Devido fora de suas aristocracias e classes mercantis, no podiam emitir, ao sabor do capricho, decretos a serem cumpridos por uns poucos asseclas. Ao contrrio, em geral tinham de justificar suas polticas junto a centenas ou mesmo milhares de pessoas, antes que pudessem ser postas em vigor. Alm disso, em geral os monarcas absolutos respeitavam os processos judicirios e s quebravam a tradio em circunstncias excepcionais22. (Grifos nossos). fora de dvida que todas essas transformaes notadamente as polticas trouxeram conseqncias para a atividade jurisdicional e para a imagem do juiz, como agente social e poltico que .
Ainda segundo Dalmo Dallari, em grande parte da Europa do sculo XVII, governantes absolutos utilizaram os servios dos juzes para objetivos que, muitas vezes, colocavam o juiz na situao de agente poltico arbitrrio e implacvel23. Escolhidos diretamente por quem detinha o comando poltico, e, conseqentemente, devendo fidelidade a quem os havia nomeado, os juzes tornaram-se poderosos, mas tambm adquiriram uma imagem negativa em razo do cometimento de excessos e arbitrariedades.
1.4 O ESTADO LIBERAL BURGUS E A SEPARAO DOS PODERES
medida, entretanto, que a burguesia conquistou a hegemonia do poder econmico e social, formou-se a base ideolgica e poltica para uma nova desconcentrao do poder poltico. No pela fragmentao dos Estados, como ocorreu na Idade Mdia, mas pela reorganizao do poder poltico dentro do prprio Estado, o qual passaria a submeter-se a um cdigo de juridicidade.
(...) a temida tirania judiciria jamais aconteceu. Mesmo em pases como o Brasil, cujos juzes contam com a garantia constitucional da vitaliciedade desde a Constituio de 1891, no h registros de o Poder Judicirio ter-se constitudo em ameaa s liberdades individuais ou ao funcionamento dos outros poderes.
Convm no esquecer, porm, que a organizao da Justia e o status poltico dos juzes variavam de um pas para outro. Segundo comentrios de Tocqueville, em obra publicada em 185624, durante o ancien rgime a Frana era o pas da Europa cuja justia comum menos dependia do governo, mas tambm era o pas no qual havia mais tribunais de exceo. E acrescenta: Como o rei nada podia fazer em relao aos juzes, no tendo o direito de revog-los nem transferi-los para outro lugar nem mesmo elev-los a um posto superior; numa palavra, como no podia domin-los nem pela ambio nem pelo medo, sentiu-se rapidamente tolhido por essa independncia. Isto o levou a retirar-lhes o conhecimento dos negcios que interessavam diretamente ao poder e criar para seu uso particular uma espcie de tribunal independente, assim oferecendo aos seus sditos uma aparncia de justia sem assust-los pela realidade. Nos pases como a Alemanha, onde a justia comum jamais tinha sido to independente do governo quanto os tribunais franceses de ento, no se tomou nenhuma precauo como esta e no houve nunca uma justia administrativa. O prncipe dominava os juzes a ponto de no precisar de comissrios25. As palavras de Tocqueville vm comprovar que, de um jeito ou de outro, a concentrao de poder nas mos do monarca interferia na prestao jurisdicional. Desenvolvem-se as teorias constitucionalistas o Estado deve submeter-se a uma Constituio, instrumento jurdico delimitador do poder poltico e garantidor de direitos individuais reclamados por uma burguesia j no mais disposta a suportar o arbtrio estatal e a insegurana jurdica. Nesse contexto, a teoria da separao dos Poderes preconizada por Montesquieu propagou-se rapidamente. Embora desde Aristteles j se identificassem as funes legislativa, administrativa e judiciria do Estado, Montesquieu quem vai desenvolver a teoria segundo a qual, quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo est reunido ao poder executivo, no existe liberdade; porque se pode temer que o mesmo monarca ou mesmo o senado crie leis tirnicas para execut-las tiranicamente. Tampouco existe liberdade se o poder de julgar no for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidados seria arbitrrio, pois o juiz seria o legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a fora de um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os trs poderes: o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares26.
Essas idias caram como uma luva sobre os ideais defendidos pelas revolues burguesas, e levaram a teoria da separao dos poderes a ser positivada em 1776, na Constituio de Virgnia, e nas Constituies americana de 1787 e francesa de 179127. A implementao prtica da Teoria da Separao dos Poderes constitui importante marco no estudo da histria dos juzes, pois estes, agora membros do Poder Judicirio, comearam a desfrutar da condio de detentores diretos do poder estatal, o qual passou a ser recebido diretamente da Constituio, e no mais do chefe do governo. No que isso significasse um aumento desmedido do poder dos juzes. Afinal, o Poder Judicirio tambm se submetia como se submete at os dias de hoje ao controle dos outros poderes. Alm disso, naqueles tempos de temor a qualquer tipo de concentrao de poder, qualquer interpretao mais extensiva que o juiz desse lei logo era vista como uma invaso na esfera do Poder Legislativo. contempornea das mencionadas revolues a afirmao de Beccaria segundo a qual, na aplicao da lei, o juiz deve fazer um silogismo perfeito. A premissa maior deve ser a lei geral; a menor, a ao conforme ou no lei; a conseqncia, a liberdade ou a pena. Se o juiz for obrigado a elaborar um raciocnio a mais, ou se o fizer por sua conta, tudo se torna incerto e obscuro28. Mesmo assim, o poder dos juzes principalmente se estes fossem vitalcios preocupava o prprio Montesquieu, como se pode concluir do seguinte trecho de sua obra: O poder de julgar no deve ser dado a um senado permanente, mas deve ser exercido por pessoas tiradas do seio do povo em certos momentos do ano, da maneira prescrita na lei, para formar um tribunal que s dure o tempo que a necessidade requer. Dessa forma, o poder de julgar, to terrvel entre os homens, como no est ligado nem a certo estado, nem a certa profisso, torna-se, por assim dizer, invisvel e nulo. No se tm continuamente juzes sob os olhos; e teme-se a magistratura, e no os magistrados29. O fato que a temida tirania judiciria jamais aconteceu. Mesmo em pases como o Brasil, cujos juzes contam com a
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garantia constitucional da vitaliciedade desde a Constituio de 1891, no h registros de o Poder Judicirio ter-se constitudo em ameaa s liberdades individuais ou ao funcionamento dos outros poderes.
1.5 O ESTADO SOCIAL E A EXPLOSO DE LITGIOS
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Embora a consolidao do modelo do Estado liberal e a adoo da teoria da separao dos Poderes tenha sido imprescindvel para traar o perfil dos juzes atuais, foram necessrias ainda novas transformaes polticas e sociais para complet-lo. No se pode olvidar que o Estado liberal nasceu da reao de uma classe burguesa, j social e economicamente hegemnica, interferncia do poder do rei em suas atividades. Por essa razo, cresceu, junto com os ideais de controle jurdico do Estado, a idia de que esse mesmo Estado devia-se abster de interferir em campos como o da autonomia da vontade, da livre iniciativa e da livre disposio contratual. No perodo histrico que se inicia no final do sculo XVIII e se estende por todo o sculo XIX, o prprio Estado encarrega-se de reduzir seu campo de atuao, em razo da predominncia do liberalismo poltico em todo o ocidente. O Estado liberal, juridicamente controlado, restringe-se s funes de manuteno da ordem interna e exerccio da poltica externa, tudo o mais cabendo sociedade civil, dinamizada pela energia da multiplicidade de indivduos livres e iguais30. Somente com a passagem do modelo liberal para o modelo social, o Estado assumiu uma postura mais ativa relacionada sociedade e interveno nas relaes econmicas. A mo invisvel do mercado31 que, segundo o liberalismo, traria o equilbrio, no se mostrou capaz de evitar o processo de acumulao de capital e as mazelas que lhe so conseqentes. O Estado teve de intervir na economia. Essa interveno assim descrita por Clmerson Merlin Clve: A interveno do Estado na economia ocorrer de vrios modos. Tratar ele de regular o mercado, diminuindo consideravelmente a extenso da autonomia da vontade nos negcios priva-
dos. Tratar, mais, de reprimir certas prticas comerciais que contrariam o princpio da livre concorrncia. Ademais, encarregar-sede participar do processo econmico, quer seja atravs de empresas estatais, quer seja, ainda, oferecendo a infra-estrutura necessria para a implantao e o desenvolvimento das indstrias e negcios e, finalmente, por intermdio da implementao de polticas de induzimento manifestao de empreendimentos econmicos. Emerge o Estado empresrio, o Estado regulador, o Estado fomentador, etc. Essas medidas alteram profundamente o perfil do Direito32. Normas garantidoras de direitos mnimos aos trabalhadores, tais como a limitao da jornada de trabalho e o repouso semanal, a criao de institutos de carter previdencirio, alm da prestao de servios de assistncia social, revelam o aumento da atividade estatal e sua incurso em reas antes evitadas, ou mesmo ignoradas, e geram a necessidade de o Estado ser cada vez mais eficiente. Entretanto, diferentemente das estruturas privadas, a organizao estatal no se tem mostrado capaz de adequarse s novas realidades em tempo hbil, provocando desequilbrio entre a sociedade e o Estado no tocante s demandas sociais e s polticas pblicas. So graves as conseqncias desse quadro em relao ao Poder Judicirio, incapaz de dar resposta imediata e eficaz s demandas apresentadas. Boaventura de Sousa Santos, professor da London School of Economics and Political Science e da Universidade de Coimbra, relaciona a evoluo do Estado liberal para o Estado social com o aumento de demandas levadas apreciao do Poder Judicirio de modo extremamente preciso: A consolidao do Estado-providncia significou a expanso dos direitos sociais e, atravs deles, a integrao das classes trabalhadoras nos circuitos do consumo anteriormente fora de seu alcance. Esta integrao, por sua vez, implicou que conflitos emergentes dos novos direitos sociais fossem constitutivamente conflitos jurdicos cuja dirimio caberia em princpio aos tribunais, litgios sobre a relao de trabalho, sobre a segurana social, sobre a habitao, sobre os bens duradouros etc. etc. Acresce que a integrao das classes trabalha-
doras (operariado e nova burguesia) nos circuitos de consumo foi acompanhada e em parte causada pela integrao da mulher no mercado de trabalho, tornada possvel pela expanso da acumulao que caracterizou esse perodo. Em conseqncia, o aumento do pool de rendimentos familiares foi concomitante com mudanas radicais nos padres de comportamento familiar (entre cnjuges e entre pais e filhos) e nas prprias estratgias matrimoniais, o que veio a constituir a base de uma acrescida conflitualidade familiar tornada socialmente mais visvel e at mais aceite atravs das transformaes do Direito de Famlia que entretanto se foram verificando. E esta foi mais uma causa do aumento dos litgios judiciais. De tudo isto resultou uma exploso de litigiosidade qual a administrao da justia dificilmente poderia dar resposta. Acresce que esta exploso veio a agravar-se no incio da dcada de 70, ou seja, num perodo em que a expanso econmica terminava e se iniciava uma recesso que se prolonga at hoje e que, pela sua pertincia, assume um carter estrutural33. No mesmo sentido so as observaes de Celso Fernandes Campilongo: Na passagem do Estado liberal para o Estado social, praticamente todos os pressupostos do modelo de equilbrio entre os poderes sero modificados (...). O antigo Estado liberal assentado na suposta separao entre Estado e sociedade e vinculado s noes de imunidade do juiz, monoplio parlamentar da produo do direito e numa atitude de no interferncia do Judicirio na vida privada do indivduo (exceto nos casos de reparao de danos e aplicao de punies) transforma-se, no sculo XX, em Estado que interfere em amplos domnios da sociedade e se expe s presses decorrentes da organizao dessa prpria sociedade, tornando as duas partes interpenetradas. Com isso, comeam a surgir opinies favorveis responsabilizao poltica do juiz, aumenta o debate a respeito das fontes extraparlamentares do Direito e sobre o direito judicial, a reinvidicao assume propores importantes de um maior ativismo judicial, capaz de fazer com que o Direito interfira mais eficazmente
na vida social. Por outras palavras, da separao caminhase para a cooperao entre Estado e sociedade, com evidentes conseqncias para a redefinio da tripartio dos poderes e da funo do Judicirio. (...) O Judicirio sofre um impacto brutal com todas essas mudanas. Para resumir uma discusso a ser aprofundada ao longo deste trabalho, de um contexto marcado por poucos litgios judiciais (e, alm disso, de uma conflituosidade jurdica basicamente interindividual) e centrado na mxima pacta sunt servanda, o Judicirio do sculo XX vai se deparar com a exploso de litigiosidade (agora tambm coletiva, inclusive em termos de legitimidade para a ao processual) e que confere amplitude muito maior para o princpio rebus sic stantibus34. Essas causas foram certamente as mesmas que levaram o magistrado francs Antoine Garapon a constatar que as ltimas dcadas viram o contencioso explodir e as jurisdies crescerem e se multiplicarem, diversificando e afirmando, cada dia um pouco mais, sua autoridade. Os juzes so chamados a se manifestar em um nmero de setores da vida social cada dia mais extenso35. De fato, reas sobre as quais os juzes do Estado liberal no tinham a menor ingerncia passaram a ser triviais no quotidiano forense. O Judicirio, no Estado social, no s o rbitro de conflitos particulares, mas, igualmente, realizador de polticas pblicas visando modificao da realidade social e econmica 36. A conseqncia um constante aumento no nmero de litgios levados apreciao do Poder Judicirio. O juiz, por outro lado, como no mais decide apenas acerca de direitos individuais, precisa estar sintonizado com os aspectos
polticos e sociais de suas decises, sem se afastar de sua fundamentao jurdica. No Brasil, esse quadro mostra-se claramente configurado, conforme observamos da imensa proliferao de normas protetoras do meio ambiente, da economia popular, do sistema financeiro nacional, do sistema financeiro da habitao e tantos outros temas que vo alm da defesa do interesse individual lesado ou ameaado, obrigando os membros do Poder Judicirio a incurses cada vez maiores em assuntos no explorados por seus antecessores dos tempos do Estado liberal.
2 O PODER JUDICIRIO BRASILEIRO: ORGANIZAO E AVALIAO SOCIAL
No contexto descrito no final do captulo anterior, encontramos um Poder Judicirio brasileiro cuja organizao foi elaborada a partir do modelo napolenico; da sua configurao hierrquica37. Esse modelo foi criado de acordo com as necessidades de justia da poca de sua elaborao, mas se mantm at hoje. Ao longo do sculo XX, os setores poltico e econmico passaram por transformaes tais que alteraram o perfil da demanda jurdica, incrementando seus nmeros. No obstante, o Poder Judicirio no Brasil, em pleno sculo XXI, conservou a mesma forma de estrutura organizacional, embora a tenha ampliado e aperfeioado, at chegar aos moldes previstos na Constituio de 1988.
2.1 ESTRUTU RA DO PODER JUDICIRIO BRASILEIRO 45
A estrutura jurisdicional no Brasil subdividida de acordo com a especificidade do Direito e hierarquicamente composta:
Supremo Tribunal Federal
Superior Tribunal de Justia
Tribunal Superior do Trabalho
Tribunal Superior Eleitoral
Superior Tribunal Militar
Tribunais de Justia dos Estados
Tribunais Regionais Federais
Tribunais Regionais do Trabalho
Tribunais Regionais Eleitorais
Juzes Estaduais 38
Juzes Federais39
Juzes do Trabalho
Juzes Eleitorais
Auditores Militares
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Como vemos, no topo da organizao est o Supremo Tribunal Federal. Composto de onze ministros, sua misso precpua a interpretao e o resguardo da Constituio, o que feito tanto por meio do controle concentrado (Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIn e Ao Declaratria de Constitucionalidade ADC), como do controle difuso, mediante recurso extraordinrio. Apesar de ser uma corte essencialmente constitucional, o STF tem competncia originria para processar e julgar algumas aes no necessariamente relacionadas matria constitucional (art. 102, CF). No nvel seguinte encontram-se os tribunais superiores, com a finalidade primeira de uniformizar a interpretao das leis federais, assim distribudos: a) Superior Tribunal de Justia (STJ); b) Tribunal Superior do Trabalho (TST); c) Tribunal Superior Eleitoral (TSE); d) Superior Tribunal Militar (STM). Em seguida, encontram-se os tribunais regionais, includos os tribunais de justia dos estados, encarregados do reexame dos direitos e dos fatos julgados pelos juzes de primeiro grau, quais sejam: a) Tribunais de Justia (TJ); b) Tribunais Regionais Federais (TRF); c) Tribunais Regionais do Trabalho (TRT); d) Tribunais Regionais Eleitorais (TRE). E, finalmente, os rgos de primeiro grau, compostos pelos juzes e juizados especiais estaduais, juzes e juizados especiais federais, juzes do trabalho, juzes eleitorais e auditores militares.
2.2 MOVIMENTAO PROCESSUAL
2.3 REFLEXES SOBRE A IMAGEM DO JUDICIRIO NO BRASIL
De acordo com recente pesquisa realizada pelo Ibope a pedido da Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), a grande maioria das pessoas sem formao jurdica detm uma noo superficial sobre a estrutura e a organizao do Poder Judicirio. Em geral, no sabem distinguir as peculiaridades das divises dos tribunais comarcas, entrncias, instncias, regies etc. tampouco as categorias profissionais que fazem parte exatamente do Poder Judicirio e qual o papel de cada uma delas na atividade jurisdicional. Todos os profissionais direta ou indiretamente relacionados com a elaborao e o cumprimento da lei tendem a ser associados funo jurisdicional.
(...) os fatores decisivos para a morosidade so a enxurrada de aes judiciais, somada ao nmero insuficiente de juzes e servidores da Justia, alm da complexa estrutura judiciria brasileira, que resguarda a possibilidade de, na prtica, qualquer demanda ser alada ao Supremo Tribunal Federal (...)
O Judicirio carrega consigo um trao marcante imaginrio e efetivo de uma coletividade, pois o responsvel pelo cumprimento das leis e, conseqentemente, pela ordem social, alm de possuir meios que garantem os direitos dos cidados. O juiz a principal figura de representatividade do Poder Judicirio; constitui elemento fundamental para a credibilidade e a confiana no sistema. Entretanto, atualmente a imagem do Judicirio tende para a negatividade, em decorrncia de escndalos envolvendo juzes e altas cifras, transmitidos enfaticamente para o povo pela mdia. Entre outros aspectos que contribuem para o rtulo negativo atribudo ao Judicirio brasileiro, podemos destacar a confuso causada entre as pessoas no que se refere s atribuies dos trs poderes, remetendo ao Judicirio a responsabilidade pelos aspectos falhos no mbito pblico, e que no fazem parte de sua competncia, sobretudo no tocante s reformas das leis e problemtica do poder de polcia. Alm da marca da corrupo, arraigada na imagem da instituio, outros aspectos a contribuir para a imagem negativa do Poder Judicirio so a burocracia e a lentido no trmite de processos judiciais. Ainda segundo a pesquisa da AMB, o animal que melhor representa a Justia a tartaruga: lenta, calma, se esconde/protege no casco, vida longa, antiga, experiente, tem sabedoria40. curioso observar que, embora a imagem do Poder Judicirio varie conforme quem o observa, os problemas apontados so basicamente os mesmos: lentido, corrupo, falta de efetividade das decises. Conforme mostra edio especial da revista Consulex, de dezembro de 2003, os advogados indicam como um dos principais problemas da Justia a morosidade, a qual seria causada, basicamente, pela deficincia e inoperncia da organizao administrativa e pelo prprio animus litigandi do brasileiro41. Entre os juzes, pesquisa promovida em 1993 pelo Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (IDESP)
O aumento do nmero de processos em curso no Poder Judicirio uma constante. Por meio de pesquisa realizada no Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio (BNDPJ) nos anos de 1990 e 2000, podemos comparar a demanda da Justia em uma dcada, nas Justias Comum, Federal e do Trabalho de primeiro grau. Vejamos:
Ano 1990 Ano 2000 JUSTIA Ajuizados Julgados Ajuizados Julgados Comum 3.617.064 2.411.847 9.298.010 6.076.695 Federal 266.585 172.068 1.097.964 593.961 Trabalho 1.233.410 1.053.237 1.718.795 1.893.326 TOTAL 5.117.059 3.637.152 12.114.769 8.563.982
Como podemos constatar, h um constante acrscimo no nmero de processos entre os anos de 1990 e 2000. Segundo demonstram os dados, o nmero de feitos ajuizados no ano 2000 superior em 135% ao total ajuizado em 1990. Conseqentemente, embora a quantidade de processos julgados tenha aumentado em proporo bastante semelhante, o acmulo de processos inevitvel. Por outro lado, a elevada demanda jurdica mostra o Poder Judicirio ao alcance do povo; o princpio da inafastabilidade do acesso ao Poder Judicirio em pleno vigor. Tal aspecto sobressai como um dos principais fatos geradores da morosidade processual.
igualmente aponta a morosidade como um dos principais problemas do Judicirio, com variao apenas das causas. As mais destacadas na pesquisa so a falta de recursos materiais e o excesso de formalidades nos procedimentos42. Ao relacionarmos todos esses dados, e consoante observamos, os fatores decisivos para a morosidade so a enxurrada de aes judiciais, somada ao nmero insuficiente de juzes e servidores da Justia, alm da complexa estrutura judiciria brasileira, que resguarda a possibilidade de, na prtica, qualquer demanda ser alada ao Supremo Tribunal Federal, por meio das diversas instncias decisrias, tornando a Justia brasileira, no seu conjunto, consideravelmente lenta. Diante dessa situao, perdem-se no tempo lies como a de Montesquieu, o qual, em sua notvel sabedoria, anunciava: bom colocar alguma lentido em tais assuntos, principalmente a partir do momento em que o acusado estiver preso, para que o povo possa acalmar-se e julgar com sangue frio43; ou de Beccaria, que sustentava, ao falar dos formalismos judiciais: a verdade, freqentemente muito simples, ou muito complicada, tem necessidade de alguma pompa exterior para merecer o respeito popular44. Ao transpormos tais lies para os dias de hoje, podemos concluir que a morosidade e o formalismo compem o perfil do Judicirio; so traos caractersticos, quando no se constituem em excessos. A corrupo, no. Esta deve ser veementemente combatida, independentemente da sua extenso e abrangncia.
3 J USTIA FEDERAL: ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E FUNO SOCIAL 3.1 ESTRUTU RA ORGANIZACIONAL E COMPETNCIA
Como bem ensina Raquel Fernandez Perrini, a histria da Justia Federal foi marcada por avanos e retrocessos, traduzindo as vicissitudes por ela vividas45. Com a proclamao da Repblica, a Justia Federal foi incorporada estrutura judiciria brasileira em virtude da adoo da forma federativa de Estado, a reclamar uma fixao de limites entre a jurisdio dos estados e a federal. Criada pelo Decreto n. 848, de 11/ 10/1890, a Justia Federal brasileira inspirou-se no modelo norte-americano46, a
exemplo da prpria forma federativa da Repblica. Evidentemente que, em decorrncia das caractersticas histricas de sua formao, as duas federaes tm vrias diferenas, entre elas a organizao da Justia Federal. A primeira instncia da Justia Federal brasileira era formada por juzes de seo, juzes substitutos e juzes ad hoc, de livre nomeao do Presidente da Repblica. A segunda instncia era representada pelo Supremo Tribunal Federal, responsvel pelo controle da constitucionalidade, que existia apenas de modo difuso. As sees da Justia Federal eram instaladas em cada estado da Federao, com sede na capital, e aos juzes da seo competia processar e julgar: Causas fundadas na Constituio Federal ou em atos administrativos do Governo Federal; litgios entre um Estado e habitantes de outros Estados ou do Distrito Federal; litgios entre habitantes de Estados diferentes ou do Distrito Federal quando houvesse diversidade nas respectivas legislaes; aes que interessarem ao fisco nacional; pleitos entre naes estrangeiras e cidados brasileiros ou domiciliados no Brasil; aes movidas por estrangeiros fundadas em tratados internacionais; questes de Direito Martimo e de navegao em guas da Unio; e crimes polticos (art. 15 do Decreto 848/1890)47. A Constituio de 1934 determinou a criao, por lei especfica, dos tribunais federais, ampliou a competncia dos juzes federais e acrescentou s j existentes o processamento e julgamento dos mandados de segurana contra atos de autoridades federais e dos crimes praticados contra a ordem social, includo o regresso ao Brasil de estrangeiro expulso48. O Estado Novo, entretanto, extinguiu a Justia Federal em 1937. A Constituio de 1946 viria recriar apenas sua segunda instncia, o Tribunal Federal de Recursos (TFR), enquanto a jurisdio de primeiro grau continuou sendo exercida pelos juzes estaduais, de cujas sentenas cabia recurso para o TFR ou para o Tribunal de Justia, conforme a matria fosse de competncia federal ou estadual. Assim, a Justia Federal somente veio a ser inteiramente restaurada em 27/10/1965, por fora do Ato Institucional n. 2. Disciplinada pela Lei n. 5.010, de 30/5/1966, a nova Justia da Unio era formada por magis-
trados nomeados por indicao do Presidente da Repblica, precedida de assentimento do Senado Federal. Aqueles eram tempos difceis para as instituies democrticas e, segundo consta, as escolhas dos juzes eram polticas e variavam muito de uma para outra unidade da Federao. Segundo Vladimir Passos de Freitas, comentava-se at que a Justia Federal seria extinta quando acabasse o regime militar 49. O certo que as garantias constitucionais da vitaliciedade e inamovibilidade foram suspensas pelo Ato Institucional n. 5, de 13/12/1968, e somente viriam a ser restauradas com a Emenda Constitucional n. 1, de 17/10/1969. A partir da a estrutura da Justia Federal foi vrias vezes ampliada, com a criao de diversos cargos de juiz federal e de juiz federal substituto em todo o Pas. A Carta Magna de 1988 extinguiu o Tribunal Federal de Recursos e criou os Tribunais Regionais Federais, os quais foram instalados em 30/3/1989. Criou tambm o Superior Tribunal de Justia e, junto a ele, o Conselho da Justia Federal (CJF), destinado a exercer a superviso administrativa e oramentria da Justia Federal de primeiro e segundo graus, com atuao em todo o territrio nacional. Atualmente, o CJF destaca-se no apenas pelo exerccio dessas funes supervisoras, mas tambm pelo apoio proporcionado aos juzes federais, notadamente pela realizao de cursos, seminrios e simpsios e fornecimento de fontes de pesquisa. A composio e a competncia da Justia Federal, previstas nos arts. 106 a 110 da Constituio, encontram-se disponveis para o pblico no site do Conselho da Justia Federal. Segundo as informaes ali contidas, a Justia Federal de primeiro grau composta de: juzes federais que atuam nas Sees Judicirias, sediadas na capital de cada um dos estados da Federao, e em Varas Federais situadas em algumas das principais cidades desses Estados, com jurisdio sobre municpios especficos, a fim de interiorizar a atuao da Justia Federal, facilitando o acesso do cidado Justia 50. Esses juzes tm competncia para julgar: causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas; causas entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e Municpio ou pessoa residente ou
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domiciliada no pas; causas fundadas em tratado ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou organismo internacional; crimes polticos e infraes penais praticadas em detrimento de bens, servios ou interesse da Unio; crimes previstos em tratado ou conveno internacional quando, iniciada a execuo no pas, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro ou reciprocamente; crimes contra a organizao do trabalho, contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira; os habeas corpus em matria criminal de sua competncia; os mandados de segurana e habeas data contra ato da autoridade federal; crimes cometidos a bordo de navios e aeronaves; crimes de ingresso ou permanncia irregular de estrangeiro; disputas sobre direitos indgenas51. A partir de janeiro de 2002 foram instalados os Juizados Especiais Federais, criados pela Lei n. 10.259, de 12/7/2001, os quais representam importante passo da Justia Federal no intuito de melhorar sua prestao jurisdicional. Quanto ao segundo grau, informa ainda o site do CJF que composto de cinco Tribunais Regionais Federais, localizados em Braslia-DF, Rio de Janeiro-RJ, So Paulo-SP, Porto Alegre-RS e Recife-PE, a que se vinculam os juzes e Juizados Especiais Federais j mencionados, conforme a regio jurisdicional em que a seo judiciria ou vara federal se insira52. So de competncia dos Tribunais Regionais Federais: causas decididas pelos juzes federais, em grau de recurso; revises criminais e aes rescisrias de julgados seus ou de juzes federais da regio; crimes comuns e de responsabilidade cometidos por juzes federais; mandado de segurana e hbeas data contra ato do prprio tribunal ou de juiz federal; conflitos de competncia entre juzes federais vinculados ao tribunal53.
3.2 I MPORTNCIA SOCIAL DA JURISDIO FEDERAL NO BRASIL
No mbito criminal, a Justia Federal vem desempenhando importante papel no combate ao trfico internacional de entorpecentes e ao crime organizado, at mesmo com a criao de varas especializadas em crimes contra o sistema financeiro nacional e de lavagem de dinheiro. Mesmo sem qualquer rigor cientfico, possvel perceber o quanto a Justia Federal aproximou-se da sociedade brasileira, por meio dos inmeros casos que lhe so submetidos. Basta observar que, atualmente, comum encontrarmos pessoas de todas as classes sociais com ao em andamento na Justia Federal. No estamos questionando se isso um dado positivo ou negativo, mas apenas consta-
or parte so oriundos da classe mdia, ingressaram com menos de 30 anos de idade, so destacados pelos conhecimentos jurdicos, postos prova em poca de disputa cada vez mais acirrada, e boa parte teve pequena experincia profissional anterior54. provvel que esse encontro do novo perfil dos juzes com a cultura da instituio formada pelos mais antigos, nos quadros da Justia Federal esteja relacionado com o que Dalmo Dallari chama de a boa rebelio dos juzes, a qual, segundo o autor, caracteriza-se por uma reao cada vez mais vigorosa, procurando fazer com que se justifiquem na prtica o prestgio terico e a condio
Mesmo sem qualquer rigor cientfico, possvel perceber o quanto a Justia Federal aproximou-se da sociedade brasileira, por meio dos inmeros casos que lhe so submetidos. Basta observar que, atualmente, comum encontrarmos pessoas de todas as classes sociais com ao em andamento na Justia Federal.
tando um fato, o qual constitui forte indicativo de estar a Justia Federal mais prxima das causas sociais. No mbito dessa evoluo da Justia Federal, tambm o perfil dos juzes se modificou. Como observa Vladimir Passos de Freitas, embora os estudos sobre o perfil dos juzes federais no nos permitam conhecer dados como mdia de idade, origem socioeconmica e nvel de cultura jurdica, possvel afirmar que h um perfil distinto para trs pocas: os Juzes Federais da antiga Justia, no perodo de 1890 a 1937, eram homens maduros, oriundos de famlias bem situadas economicamente, com forte relacionamento poltico, vasta cultura geral, a maior parte graduados na Faculdade de Direito do Recife e com elevada mdia de idade, algo em torno dos 45 a 55 anos. Os Juzes Federais nomeados a partir de 1967 e os que ingressaram nos concursos promovidos pelo Tribunal Federal de Recursos eram pessoas maduras, oriundos na sua maioria da classe mdia, com boa experincia profissional, de regra tendo exercido pelo menos um cargo pblico de importncia, com mdia de idade entre 35 a 45 anos. Os Juzes Federais nomeados em decorrncia de concursos promovidos pelos Tribunais Regionais Federais, na sua maide Poder constitucional, de que goza o Judicirio55. A atuao de entidades como a Associao dos Juzes Federais do Brasil (Ajufe) na promoo de cursos e seminrios, participao em debates, e mesmo no acompanhamento dos trabalhos legislativos da Reforma do Judicirio, demonstra o quanto os magistrados federais esto atentos para a sua funo social e poltica.
4 OS CONCEITOS DE EFICINCIA E PRODUTIVIDADE E SUA APLICAO NA JUSTIA FEDERAL
Como podemos deduzir da competncia descrita no item anterior, milhares de processos, envolvendo questes de alta relevncia social, tais como previdncia social, tributao e sistema financeiro habitacional, atualmente esto a cargo da Justia Federal.
Nos captulos anteriores estudamos o desenvolvimento da atividade jurisdicional atravs da histria e fizemos uma anlise da atual situao do Poder Judicirio brasileiro, como um todo, e da Justia Federal, em especfico. Consoante pudemos observar, as mudanas ocorridas nas organizaes sociais, e particularmente no Estado, tm tido efeitos sensveis sobre os julgadores e a organizao do Poder Judicirio. Atualmente, o Judicirio est no foco das atenes da sociedade, a qual espera de tal instituio no apenas que profira decises justas e independentes, mas tambm que essas decises venham a ser eficazes e tempestivas.
O Poder Judicirio bem como toda a mquina estatal precisa ser eficiente, a fim de atender satisfatoriamente a imensa demanda da sociedade contempornea. E assim os conceitos de eficincia e produtividade passaram a fazer parte do lxico do Poder Judicirio.
4.1 CONCEITOS DE EFICINCIA E PRODUTIVIDADE
Os conceitos de eficincia e produtividade chegam Cincia do Direito e Sociologia Jurdica oriundos da Cincia da Administrao. Atualmente, cientistas do Direito delimitam o contedo jurdico do princpio da eficincia da administrao pblica, enquanto a Sociologia do Direito se ocupa do estudo dos fatores sociais que vm impulsionando os rgos do Judicirio em busca de maior produtividade. Convm no esquecer, porm, que foi a Administrao quem primeiro cuidou da conduo racional das atividades das organizaes, voltada, desde seus primrdios, para a racionalizao do trabalho, o planejamento, a direo e o controle56. Na opinio de Idalberto Chiavenato, as transformaes sociais ocorridas nas relaes econmicas, polticas e sociais, por ocasio da chamada Revoluo Industrial, foram fundamentais para o desenvolvimento da Cincia da Administrao: a partir de 1776, com a inveno da mquina a vapor por James Wat (1736-1819) e a sua posterior aplicao produo, uma nova concepo de trabalho veio modificar completamente a estrutura social e comercial da poca, provocando profundas e rpidas mudanas de ordem econmica, poltica e social que, num lapso de aproximadamente um sculo, foram maiores do que as mudanas havidas no milnio anterior. o perodo chamado de Revoluo Industrial, que se iniciou na Inglaterra e rapidamente se alastrou por todo o mundo civilizado57. (...) Da calma produo do artesanato, em que os operrios eram organizados em corporaes de ofcio regidas por estatutos, onde todos se conheciam, em que o aprendiz, para passar a arteso ou mestre, tinha de produzir uma obra perfeita perante os jurados e os sndicos, que eram autoridades na corporao, passou o homem rapidamente para o regime da produo feita atravs das mquinas, dentro das grandes fbricas 58. A necessidade de produzir em maiores quantidades, de forma mais rpida, ensejou a pesquisa de tcnicas que aumentassem a produo, sem, entretanto, acarretar elevao de custos. Afinal, aumento de produo nem sempre acarreta incremento de lucros, pois o custo de produo pode aumentar em uma proporo capaz de consumir todo o ganho obtido com a venda de um maior nmero de unidades produzidas. Nesse contexto, cresceu em importncia a busca da eficincia e da produtividade, as quais so de tal modo interligadas que a segunda seria conseqncia da primeira, conforme se extrai das palavras de Idalberto Chiavenato: (...) a eficincia est voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (mtodos de trabalho), a fim de que os recursos (pessoas, mquinas, matrias-primas etc.) sejam aplicados da forma mais racional possvel. A eficincia preocupa-se com os meios, com os mtodos mais indicados, que precisam ser planejados a fim de assegurar a otimizao dos recursos disponveis. (...) A conseqncia direta da efi-
cincia a produtividade. (...) A produtividade pode ser definida como a produo de uma unidade produtora por unidade de tempo, isto , o resultado da produo de algum por um determinado perodo de tempo. Quanto maior a eficincia, maior a produtividade59. Essa definio de produtividade como relao entre a quantidade produzida e o tempo, entretanto, merece esclarecimentos. Como podemos observar dos trechos transcritos, o prprio Chiavenato argumenta que a eficincia busca assegurar a otimizao dos recursos disponveis. Recursos so os itens utilizados na produo, tais como mo-de-obra, matria-prima, energia, equipamentos, gua etc. O tempo, na verdade, apenas um dos recursos que devem ser levados em conta quando se avalia o desempenho de determinada atividade. Embora se trate de um recurso, sobre o qual o homem no tem controle direto, ele pode ser manipulado por meio da utilizao de outros itens como mode-obra ou equipamentos (mais ou menos avanados, em maior ou menor quantidade), aumentando ou diminuindo o tempo despendido na produo de determinada unidade. Uma idia mais precisa de produtividade, portanto, traduzse como uma relao entre a quantidade produzida e os recursos gastos na produo. Nas palavras de Dulio Reis da Rocha, quando a produo aumenta e conseguida com a utilizao dos mesmos recursos, tem-se maior produtividade (...), quando os recursos permanecem inalterados e a produo de bens ou servios diminui, tem-se menor produtividade 60. Dada a definio de produtividade, Dulio Reis da Rocha adverte que a dificuldade de sua mensurao causada pelas diversas variveis a serem levadas em considerao nesse processo: na medio da produtividade fica difcil envolver todos os recursos simultaneamente. Mede-se cada um isoladamente. A produtividade de uma rea plantada, por exemplo, pode ser medida pela quantidade de gros colhidos. Se a safra atual, usando o mesmo terreno, originou maior quantidade de gros que a safra passada, a produtividade aumentou. O recurso usado (rea plantada) teve assim melhor aproveitamento. Guardando a mesma racionalidade, a produtividade da mo-de-obra a relao entre a quantidade produzida por um grupo de pessoas e o somatrio das horas trabalhadas por essas pessoas (homem-hora). No caso de mo-de-obra, portanto, os recursos usados na produo de determinada quantidade so as pessoas e as horas trabalhadas por elas 61. Ressaltemos que em ambos os exemplos o autor usou dois recursos diferentes, para medir o desempenho de duas atividades distintas. essencial fazer esse registro, pois, se na medio da produtividade levamos em conta cada recurso isoladamente, certo concluir que as variveis contempladas na avaliao da produtividade diferem conforme a atividade avaliada. Por isso, enquanto em setores como a agricultura importante levar em considerao a rea cultivada quantidade produzida/hectare/ ano , em outros, como a prestao de servios, por exemplo, o recurso rea pode ser totalmente irrelevante. Avaliar, portanto, a produtividade de juzes tarefa que requer conhecimento de tcnicas de avaliao de produtividade, assim como da atividade jurisdicional. Se a avaliao especfica para juzes federais, o conhecimento das peculiaridades da jurisdio federal imprescindvel.
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Acrescente-se a isso o fato de o magistrado no ser mero produtor de unidades a serem postas no mercado; o juiz realiza atividade jurdica, mas agente poltico, cujas decises tm ampla repercusso na vida particular dos indivduos e na sociedade como um todo.
4.2 A EFICINCIA COMO PRINCPIO DA ADMINISTRAO PBLICA E SEUS EFEITOS NA JUSTIA FEDERAL
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Expostos, no item anterior, os conceitos de eficincia e produtividade, merece destaque o fato de que, atualmente, a busca da eficincia uma imposio normativa ao gestor pblico, e no apenas uma diretriz administrativa. Desde 1998 a eficincia passou a figurar entre os princpios constitucionais que regem a administrao pblica por fora da Emenda Constitucional n. 19, que deu nova redao ao caput do art. 37 da Constituio Federal. Segundo sustenta Uadi Lammgo Bulos, ao comentar referido dispositivo constitucional, a eficincia (...) traduz a idia de presteza, rendimento funcional, responsabilidade no cumprimento de deveres impostos a todo e qualquer agente pblico. Seu objetivo claro: a obteno de resultados positivos no exerccio dos servios pblicos, satisfazendo as necessidades bsicas dos administrados 62. Cita ainda o autor a seguinte deciso proferida pelo Superior Tribunal de Justia: Princpio moderno da funo administrativa, a eficincia equivale a um reclamo contra a burocracia estatal, sendo uma tentativa para combater a malversao dos recursos pblicos, a falta de planejamento, os erros repetidos atravs de prticas gravosas. Da ter reconhecido o Superior Tribunal de Justia que cabe ao Estado exercer o poder indeclinvel de regular e controlar os servios pblicos, exigindo sempre sua atuao e eficincia, em respeito ao pblico 63. A eficincia preocupa-se, portanto, com os mtodos mais indicados para se atingir os resultados pretendidos, os quais precisam ser planejados a fim de assegurar a otimizao dos recursos disponveis. Mas ser que a eficincia a ser buscada pela administrao pblica a mesma a que se referem os estudiosos da Cincia da Administrao? Certamente, pois, tambm como ensina Idalberto
Chiavenato, a Teoria Geral da Administrao (TGA) o campo do conhecimento humano que se ocupa do estudo da Administrao em geral, no se preocupando onde ela seja aplicada, se nas organizaes lucrativas (empresas) ou se nas organizaes no lucrativas. A TGA trata do estudo da Administrao das organizaes64. Os critrios utilizados para medir a eficincia pblica que devem ser diferentes dos adotados para mensurar a eficincia privada, mas sua finalidade a mesma: alcanar o melhor resultado com menor consumo de recursos. A essncia do princpio da eficincia a constante busca do aperfeioamento das atividades, mediante a utilizao de novas tecnologias que permitam melhorar a qualidade do servio pblico, reduzindo, ou pelo menos mantendo em nveis aceitveis, o dispndio de recursos65. Quanto aos efeitos para o Poder Judicirio da adoo da eficincia como princpio constitucional da administrao pblica, vimos, na parte final do captulo 1, que a presena do Estado nas mais variadas espcies de relaes sociais e econmicas acarretou rpido aumento do nmero de demandas. Uma verdadeira exploso de litgios. Entretanto, a estrutura judiciria tem enfrentado dificuldades no processo de adequao aos novos tempos. Especificamente em relao Justia Federal, que tem como uma de suas peculiaridades ser o foro adequado para os principais litgios entre os particulares e o Estado, visvel que o crescimento e o aperfeioamento de sua estrutura no tm sido suficientes para atender ao aumento do nmero de demandas. A conseqncia disso o acmulo cada vez maior de processos... e a lentido. Conforme pesquisa realizada pelo Centro de Estudos Judicirios nos anos de 1993-1994, com a finalidade de identificar problemas e dificuldades comuns enfrentados no desempenho de suas atribuies constitucionais66, o principal problema da Justia Federal a morosidade, cuja causa seriam fatores como o nmero excessivo de aes, provocado pela m administrao dos poderes pblicos, a complexidade das questes em debate e o despreparo da magistratura acadmica pautada pelo individualismo jurdico no trato com as questes de ilimitada di-
menso sociopoltica, entre outras. Buscar meios de superao dos fatores que obstam a prestao jurisdicional pr em prtica o princpio da eficincia. Nesse sentido, h inmeros elementos externos e mesmo internos que precisam ser combatidos com medidas estruturais, cujas causas e efeitos independem da vontade dos magistrados. Contudo, isso no afasta a necessidade de avaliar em que medida os juzes esto contribuindo para a eficincia ou ineficincia da Justia; cabe a eles buscar meios para ampliar os resultados de seu trabalho, racionalizando os recursos.
5 AVALIAO DA PRODUTIVI DADE DOS JUZES FEDERAIS
Como vimos no captulo anterior, a produtividade a relao entre a quantidade de unidades produzidas e os recursos utilizados. E ainda, por ser difcil relacionar todos os recursos simultaneamente, mede-se normalmente um ou alguns recursos isoladamente, selecionando-se, para tanto, os que melhor caracterizam o processo produtivo avaliado. importante estarmos atentos ao fato de que os recursos, e at a medida de tempo, variam muito de uma atividade para outra, pois a seleo de recursos inadequados pode levar a uma medida de produtividade irreal e intil. Dessa forma, partimos do pressuposto de que sem perder de vista o carter pblico da atividade jurisdicional e suas repercusses sociais e polticas podemos ter uma noo do trabalho dos juzes em termos de uma relao quantidade produzida vs. recursos utilizados, sendo necessrio, para a medio dessa produtividade, identificar os termos da relao e suas peculiaridades.
5.1 OS ATUAIS MECANISMOS DE AVALIAO DA PRODUTIVIDADE
Vrios rgos estatais mantm sistemas de armazenamento de dados estatsticos acerca das atividades dos juzes. Assim, pesquisamos sites dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, bem como de entidades privadas, a fim de colher informaes sobre os mtodos de avaliao de produtividade dos juzes. Nos sites do Poder Legislativo no localizamos nenhum controle de tal produtividade, mas a home page da Cmara dos Deputados contm interessante texto de Regina Maria Groba Bandeira, no
qual a autora sugere o seguinte: a incluso da obrigatoriedade de divulgao de dados e estatsticas de produtividade dos membros do Poder Judicirio poderia ser objeto do Estatuto da Magistratura, cujo projeto de lei complementar tramita na Cmara dos Deputados. O dispositivo poderia ser no seguinte sentido: Os rgos competentes do Poder Judicirio devero divulgar, anualmente, at o dia 30 de maro do exerccio seguinte, dados de produtividade de cada um de seus membros, abrangendo os juizados, os tribunais e seus rgos colegiados, divulgando, inclusive, no mnimo, as seguintes informaes: I nmero de processos pendentes de julgamento; II data de distribuio dos dez processos mais antigos pendentes de julgamento; III relao percentual entre o n de magistrados da circunscrio judicial respectiva e a populao; IV relao percentual entre o nmero de processos julgados e pendentes de julgamento na circunscrio judicial e V relao percentual de magistrados em redao aos cargos providos67. No Executivo, a Secretaria da Reforma do Judicirio divulgou estudo intitulado Diagnstico do Poder Judicirio, o qual aborda a questo da produtividade no Poder Judicirio como um todo. Esta teria sido medida pelo ndice de nmero de processos julgados por juiz68. O relatrio, no entanto, teve seus dados contestados em nota oficial da Associao dos Juzes Federais do Brasil (Ajufe)69. No mbito do Poder Judicirio pesquisamos os sites do Supremo Tribunal Federal, do Conselho da Justia Federal e
Os critrios utilizados para medir a eficincia pblica que devem ser diferentes dos adotados para mensurar a eficincia privada, mas sua finalidade a mesma: alcanar o melhor resultado com menor consumo de recursos.
dos cinco Tribunais Regionais Federais, chegando-se ao seguinte resultado: a) Supremo Tribunal Federal o STF responsvel pela manuteno do Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio (BNDPJ), que contm dados sobre a quantidade de processos em curso nas instncias de todo o Pas; no localizamos nenhum relatrio de produtividade, apenas tabelas com a quantidade de processos ajuizados e julgados, por ano, nas Justias Comum, Federal e do Trabalho70; b) Conselho de Justia Federal no localizamos nenhum relatrio de produtividade, mas uma rea reservada a estatsticas da Justia Federal, na qual consta quadro apresentando a quantidade de processos distribudos, julgados e em tramitao por tribunal, ano a ano. O quadro pode ser visto tambm por seo judiciria71; c) Tribunal Regional Federal da 1 Regio no encontramos nenhum mapa ou relatrio de produtividade, e sim um relatrio anual de atividades, o qual relaciona as sees judicirias da regio quantidade de sentenas proferidas no ano72; d) Tribunal Regional Federal da 2 Regio no localizamos nenhum mapa de produtividade, e sim uma rea destinada estatstica processual, contendo informaes sobre processos distribudos, conclusos, julgados, pendentes de sentena e em tramitao, alm de grficos de processos distribudos, julgados, julgados em relao aos distribudos, pendentes de sentena e em tramitao 73;
e) Tribunal Regional Federal da 3 Regio identificamos relatrios de produtividade mensal, os quais relacionam os juzes e as respectivas quantidades de sentenas proferidas no ms, destacando sentenas com mrito e sem mrito74; f) Tribunal Regional Federal da 4 Regio no localizamos nenhum mapa de produtividade, e sim uma rea destinada estatstica processual, composta de grficos contendo dados acerca da quantidade de processos julgados, distribudos, registrados e remanescentes no mbito da regio, ao longo dos anos75; g) Tribunal Regional Federal da 5 Regio identificamos relatrios de produtividade mensal, os quais relacionam os juzes e as respectivas quantidades de sentenas proferidas no ms, destacando sentenas com mrito e sem mrito76. Nos documentos consultados percebemos um trao caracterstico: todos os que se propuseram a divulgar dados acerca da produtividade dos juzes fizeram a relao quantidade produzida vs. recursos a partir dos critrios quantidade de sentenas vs. tempo, sendo o tempo algumas vezes expresso em meses e outras em anos. Entretanto, consoante demonstra cuidadosa anlise do assunto, a quantidade de sentenas proferidas por um magistrado em determinado lapso temporal no expressa sua produtividade77, pois deixa de levar em considerao todos os demais atos praticados por ele, alm de desprezar a complexidade dos processos. Isso acarreta graves distores. Seno vejamos: em relao apenas quantidade de julgamentos, imaginemos que dois juzes (A e B) tomaram posse no mesmo dia, em varas distintas, embora de competncia semelhante duas cveis, por exemplo. O quadro a seguir apresenta uma situao hipottica, na qual o Juiz A encontra mais processos conclusos para sentena que o Juiz B:
SITUAO ENCONTRADA Processos Juiz A Juiz B Conclusos para sentena 900 Em instruo 100 TOTAL I 1.000 MOVIMENTAO NO PERODO Distribudos (+) 200 Cuja instruo foi 100 concluda (neutro) Julgados (-) 600 SITUAO AO FINAL DO PERODO Conclusos para sentena 400 Em instruo 200 TOTAL II 600
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100 900 1.000 200 600 200 500 500 1.000
Como se pode observar, os dois juzes receberam a mesma quantidade de processos (1.000); o juiz A proferiu 600 sentenas; o juiz B apenas 200. Apesar de receberem a mesma quantidade de processos, A reduziu seu nmero de processos para 600, enquanto B continuou com 1.000. razovel afirmar que A foi mais produtivo que B? No. Enquanto B despendeu boa parte do seu tempo concluindo a instruo de 600 dos 1.000 processos que encontrou ao iniciar suas atividades na vara, A teve mais tempo para julgar, pois instruiu apenas 100 processos. No tocante complexidade, as distores tambm so evidentes, pois, quando no tomada em considerao, chegase concluso equivocada de que um juiz que julgou um nico caso complexo ser automaticamente considerado menos produtivo que aquele que julgou trs ou quatro processos simples e repetitivos.
Quanto a esse aspecto, at poderamos admitir o argumento segundo o qual, em um perodo mais longo, todos os juzes acabam por julgar alguns processos complexos e outros simples ou repetitivos, de forma que, no perodo de um ano, as distores seriam insignificantes. Todavia, o argumento somente seria sustentvel se comparado o desempenho de juzes de varas de mesma competncia, e no de varas de competncias distintas (ex.: cveis vs. criminais). Vale ressaltar que a quantidade de sentenas proferidas por um juiz em determinado ms no constitui informao intil; apenas no adequada para medir a produtividade do mesmo juiz, pois este, alm de praticar inmeros outros atos, que no a elaborao da sentena fase final do processo , despende, em algumas sentenas, mais tempo que em outras. A ponderao desses dois fatores atos praticados pelo juiz e complexidade dos processos imprescindvel para se avaliar a produtividade dos juzes.
5.2 DEFINIO DE CRITRIOS DE AVALIAO DA PRODUTIVIDADE DOS JUZES
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A criao de um sistema que possibilite avaliar consistentemente a produtividade do trabalho realizado pelos juzes federais de primeiro grau pressupe a identificao dos termos da relao que conduz ao clculo do coeficiente de produtividade, quais sejam: a) o que os juzes federais produzem; b) quais recursos utilizados nesse processo devem ser relacionados com essa produo. Por ser a finalidade primeira do Poder Judicirio a soluo dos litgios, natural se considerar a sentena como a unidade produzida pelo juiz de primeiro grau, pois com ela o juiz finaliza seu ofcio jurisdicional78. A insero do recurso tempo na produo da sentena intuitiva. A propsito, a grande queixa da sociedade em relao ao Poder Judicirio tem sido o excesso de tempo despendido entre o ajuizamento de uma ao e seu encerramento. preciso, porm, levar em considerao determinadas peculiaridades, as quais, apesar de imperceptveis primeira vista, so fundamentais para uma avaliao consistente da produtividade dos magistrados.
5.2.1 A SENTENA COMO UNIDADE PRODUZIDA PELA ATIVIDADE JURISDICIONAL
pelo Ministrio Pblico, pelas partes e at por outros juzos, como no caso das cartas precatrias. Conforme podemos verificar, a premissa ora adotada de que a sentena a unidade produzida pelo juiz vlida apenas em sentido jurdico, pois, do ponto de vista da administrao da Justia, a sentena resultado da participao de inmeros agentes. Nessa perspectiva, o trabalho do juiz apenas mais um fator a influenciar no andamento do processo, haja vista que a agilidade de todos os demais servidores do juzo e o prprio fluxo das atividades na vara, entre outros, tambm influenciaro no resultado. Alm disso, no decorrer do processo, muitas vezes acontece de o juiz ser removido, promovido ou, por outra razo, afastar-se do juzo. A produo de uma sentena iniciada por um juiz concluda por outro, embora o processo mantenha-se na mesma vara. Em que pese o princpio da identidade fsica do juiz80, no raro que a instruo de um processo seja realizada por um magistrado e a sentena seja prolatada por outro. Assim, parece-nos claro que, para avaliar corretamente a produtividade dos juzes, h de se diferenciar a avaliao do juzo da avaliao do juiz. A primeira, calculada com base na produo de sentenas, servir para medir o desempenho de determinada vara, desempenho esse que poder e dever variar, conforme a atuao do juiz que a preside e do seu substituto. A segunda, calculada em razo dos atos praticados pelo juiz em cada processo, verifica em que medida o desempenho individual dos juzes est interferindo positiva ou negativamente no andamento do feito. No pretendemos, com isso, diminuir a importncia da figura do juiz no processo, mas apenas identificar claramente em que consiste sua atividade, a fim de no avaliar sua produtividade com base em atos praticados por terceiros, nem deixar de considerar nessa avaliao atos efetivamente praticados pelo juiz. Conclumos, portanto, que a unidade produzida por um juiz no a sentena, mas o ato jurisdicional, seja ele uma sentena, uma deciso interlocutria, um despacho ou a realizao de uma audincia. Esses atos jurisdicionais (praticados pelo juiz), agregados aos demais atos praticados no processo por outros agentes, constroem a unidade produzida pelo juzo, a saber, o processo julgado, assim entendido aquele no qual foi proferida sentena, com ou sem mrito, includas as homologatrias de conciliao.
5.2.2 O TEMPO E OS ATOS JURISDICIONAIS
Admitida a premissa de ser a sentena a unidade produzida pelo juiz, importa identificar os termos inicial e final do seu processo produtivo 79, notadamente porque o prximo passo ser calcular o tempo despendido na produo de uma unidade, vale dizer, de uma sentena. Quanto a esse aspecto, convm deixar expresso que o processo produtivo de uma sentena comea com o protocolo da petio inicial na distribuio do foro. A partir da, segue-se todo um conjunto de atos, tais como registro, distribuio, autuao, remessa vara, despachos, audincias, decises interlocutrias, expedio de mandados e seu cumprimento, todos voltados para o momento final e mais importante do processo: a prolao da sentena. Portanto, dos diversos atos levados a efeito com a finalidade de produzir uma sentena, muitos no so praticados pelo juiz, mas pela equipe de servidores da vara, pelos advogados,
Esclarecido que a unidade produzida pelo juiz no a sentena, mas o ato jurisdicional, passamos a examinar em que medida essa atividade relaciona-se com o tempo. Nesse sentido, comum a relao representativa da produtividade ser expressa pela quantidade produzida no numerador e o tempo no denominador. Por exemplo: a produtividade de dez unidades-hora, ou seja, dez unidades em uma hora. Essa forma de representao, entretanto, no adequada aos atos jurisdicionais, por dois motivos: a diversidade dos atos jurisdicionais e a conseqente variao do tempo despendido na elaborao de cada um deles. Em atividades simples, como em uma produo industrial, fcil dizer que um operrio produz oito unidades por dia. Mas como se expressar de tal modo em relao a atos jurisdicionais,
quando sabemos que em um mesmo dia um juiz assina vrios despachos cada qual produzido em minutos e vrias sentenas que levaram horas de estudo para serem elaboradas, s vezes consumindo dias ou semanas de trabalho de pesquisa para o juiz formar o seu convencimento81? um pouco mais complexo, mas no impossvel. Diante da grande variao de tempo que caracteriza a elaborao dos atos jurisdicionais, a expresso de sua produo torna-se mais inteligvel quando apresentada de forma invertida, ou seja, ao invs de dizermos quantas unidades so produzidas em determinado tempo, dizemos quanto tempo tem sido despendido em mdia para produzir determinada unidade. Exemplificamos: o juiz J tem demorado, em mdia, dois dias para proferir cada uma de suas sentenas; as decises interlocutrias so proferidas em cinco horas; e os despachos tm uma mdia no superior a 15 minutos. Dessa forma, possvel comparar o desempenho de dois juzes, especialmente se estiverem lotados em varas semelhantes82 ou na mesma vara. A propsito, considerando-se o discutido no item anterior acerca da avaliao do juiz e do juzo, de se concluir que o recurso tempo, no que se refere produtividade da vara, segue o mesmo raciocnio. Assim, mais importante informar o tempo mdio para o julgamento de um processo do que quantos processos tiveram sentena proferida em determinado ms. Por exemplo: na vara V, cada processo tem sido julgado em apenas seis meses. Ao relacionarmos a produtividade da vara com a de cada juiz (titular e substituto), poderemos fazer inferncias complexas como a seguinte: nos processos julgados este ano na vara V, o tempo mdio para o julgamento aumentou de oito para dez meses em relao aos julgados no ano passado; os dados de produtividade indicam que uma das causas foi o fato de o juiz substituto haver proferido atos jurisdicionais em um tempo 40% superior ao juiz titular, o que plenamente justificvel, pois foi o seu primeiro ano de jurisdio.
5.2.3 A VARIVEL COMPLEXIDADE
produtividade dos juzes, existe outra varivel a ser levada em considerao, sob pena de a avaliao conduzir a resultados sobremaneira distorcidos: a complexidade dos casos submetidos apreciao dos juzes federais. Segundo tem demonstrado a experincia, atos jurisdicionais da mesma espcie podem exigir tempo e esforos diversos, conforme o processo seja mais ou menos complexo. A elaborao de uma sentena de extino de execuo fiscal cujo devedor pagou o tributo certamente demandar menos tempo que a sentena na qual se aprecia a participao de diretores de um banco em um crime de gesto temerria. Conclumos, assim, ser preciso acrescentar ao clculo da produtividade a varivel complexidade. Mas como, se no existe unidade de medida da complexidade dos processos, como dispomos para medir a velocidade, a massa, a temperatura ou o tamanho das coisas? Trata-se de um obstculo difcil de transpor, mas no impossvel. Afinal, dizer que no podemos medir precisamente a complexidade de um processo no significa afirmar que no possamos ter uma idia relativa dessa complexidade em relao a outro processo. Alm disso, o exame de vrias aes, com as mais diversas caractersticas, permite identificar elementos que tornam algumas mais complexas que as outras.
Em relao aos fatos, o processo ser tanto mais complexo quanto maior for a quantidade e diversidade de meios de prova para sua soluo. Assim, a um processo no qual se discuta matria apenas de direito, com fatos incontroversos ou de prova documental pr-constituda, poderamos atribuir complexidade ftica nvel mnimo; se a instruo inclui oitiva de testemunhas, podemos acrescentar uma unidade ao nvel de complexidade ftica para cada trs testemunhas; se inclui percia, mais uma unidade para cada objeto a periciar; e assim por diante. No que concerne matria, a dificuldade de mensurao maior, dentre outros motivos porque, de acordo sua formao, o magistrado pode ter mais facilidade para decidir a respeito de certos temas jurdicos. Assim, classificar os ramos do Direito, ou temas de determinado ramo, atribuindo-lhes maior ou menor grau de complexidade acarretaria, sem dvida, srias distores na avaliao, alm de regular o sistema segundo a formao e as preferncias dos responsveis pela atribuio dos graus de dificuldade das matrias a serem consideradas. Um critrio mais seguro para identificar o grau de dificuldade jurdica de uma deciso, portanto, livre de influncias subjetivas, pode ser extrado a partir do fato de a matria j haver sido examinada em deciso judicial anterior.
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Diante da grande variao de tempo que caracteriza a elaborao dos atos jurisdicionais, a expresso de sua produo torna-se mais inteligvel quando apresentada de forma invertida, ou seja, ao invs de dizermos quantas unidades so produzidas em determinado tempo, dizemos quanto tempo tem sido despendido em mdia para produzir determinada unidade.
A estatstica poder ser de grande valia nessa tarefa e servir de base a uma Tabela de Ponderao da Complexidade, a ser elaborada pelo Conselho da Justia Federal e aplicada a todos os juzes federais. Enquanto tal tabela no existe, observamos, com base em dados empricos, a existncia de dois critrios a partir dos quais podemos inferir a complexidade dos processos: em relao aos fatos (complexidade ftica) e em relao matria (complexidade jurdica). Dessa forma, mais complexa ser a sentena cuja matria ainda no tenha sido abordada por tribunais superiores ou regionais. Os graus de complexidade poderiam ser, do mais baixo para o mais alto: 1 matria j pacificada nos tribunais superiores; 2 matria j tratada em acrdos dos tribunais superiores, mas ainda no pacificada; 3 matria com julgamentos convergentes por tribunais regionais distintos; 4 matria com julgamentos divergentes por tribunais regionais distintos; 5 matria ainda no apre-
Embora o tempo seja o recurso que mais preocupe a sociedade no que tange
ciada por tribunais regionais ou que ainda no permite comparao entre decises de tribunais distintos. Ressaltemos que esses dois critrios so apenas sugestes, baseadas no conhecimento emprico de um juiz federal. Somente uma pesquisa minuciosa poderia confirmar se eles atingem efetivamente a finalidade que ora se lhe prope, e em que medida.
5.3 REFLEXES SOBRE U M SISTEMA DE AVALIAO DA PRODUTIVI DADE DOS JUZES
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Constatado que os atuais relatrios de produtividade no a demonstram convenientemente, pois usam variveis equivocadas, e definidas as variveis capazes de medir a produtividade dos juzes federais, o presente estudo ficaria incompleto se no traasse algumas linhas mestras sobre um sistema cujos relatrios de produtividade sejam mais confiveis. No basta dizermos quais as variveis adequadas para medir a produtividade de um juiz federal; importante verificarmos como essas variveis so colhidas medida que o processo cumpre as fases que conduzem soluo do litgio. Nesse sentido, destacamos mais uma vez que as reflexes a seguir consideram apenas a realidade dos juzes federais de primeiro grau, no havendo quaisquer garantias de se aplicarem a outros juzes ou outras instncias. Feita essa observao, j podemos pensar em um sistema que controle o tempo total de desenvolvimento do processo, desde a distribuio at o registro da sentena (para o clculo da produtividade do juzo); e controle quais os atos jurisdicionais praticados no referido processo nesse perodo, quanto tempo o processo ficou no aguardo de cada um desses atos e qual juiz praticou cada um deles (para o clculo da produtividade do juiz). O sistema, como vimos, deve controlar tambm a complexidade dos processos, mas possvel que esta somente possa ser aferida por ocasio da sentena, quando j se saber quais foram as provas produzidas (complexidade ftica) e, a partir de consulta a banco de dados mantido pelo Conselho da Justia Federal, se a matria j foi tratada por tribunais regionais ou superiores (complexidade jurdica).
Dediquemo-nos ao controle de quantidade-tempo. Quanto ao tempo total do processo, no h qualquer dificuldade, porquanto basta que o sistema armazene a data e a hora da distribuio e a data e a hora do registro da sentena, para calcul-lo. Os atuais sistemas j tm ou deveriam ter esses dados. Quanto ao controle dos atos jurisdicionais, suficiente que, toda vez que o processo seja concluso ao juiz, o sistema registre a data, a hora e a finalidade (despacho, deciso, sentena, realizao de audincia etc.); praticado o ato do juiz, registra-se no sistema data e hora do retorno secretaria da vara. Atualmente, a concluso dos autos para deciso ou para sentena, bem como seu retorno secretaria, j so registrados em sistema informatizado. Quanto s concluses para despacho, como a experincia tem demonstrado, esse registro muitas vezes acaba no sendo feito porque a prpria secretaria da vara costuma elaborar o despacho, o qual, estando adequado ao caso, o juiz apenas assina. Diante da grande quantidade de processos em andamento na Justia Federal, juzes e servidores alegam que o registro de todos esses despachos demandaria muito tempo. Esse argumento, porm, somente vale para os sistemas mais antiquados, desprovidos de leitores de cdigo de barra para controlar o andamento do processo. Alm disso, se olharmos para o futuro e pensarmos um processo totalmente eletrnico, veremos que essa preocupao no faz o menor sentido, pois, com um simples click no mouse, o servidor da secretaria far a concluso e disponibilizar o processo para que o juiz o acesse de seu prprio computador. Outro click agora do juiz, ao confirmar sua assinatura eletrnica e o processo j estar de volta secretaria, sem a perda de tempo causada pela movimentao fsica dos autos. Sem dvida que um sistema com esse nvel de detalhamento depende da confiabilidade dos seus dados e precisa ser unificado em toda a Justia Federal de primeiro grau. Ademais, alguns aspectos pertinentes ao sistema proposto demandariam desenvolvimento em maior profundidade.
6 CONCLUSO
De acordo com nossa pesquisa realizada sobre o sistema de avaliao da produtividade dos juzes federais, pudemos constatar que a exploso de litgios gerou a necessidade de o Poder Judicirio ser mais produtivo, a fim de atender demanda social, e, conseqentemente, a necessidade de avaliar a produtividade dos magistrados. Conforme visto, do ponto de vista da administrao da Justia, a sentena resultado de um conjunto de atos, entre eles os atos jurisdicionais, praticados pelo juiz, razo pela qual a produtividade dos juzes federais de primeiro grau pode ser medida de acordo com o tempo despendido na prtica desses atos jurisdicionais e com a complexidade dos processos. Um coeficiente de produtividade de um juiz federal, em um determinado perodo, poderia ser calculado a partir da seguinte frmula: CE = T / S{Q . (CF + CJ)} CE = coeficiente de produtividade; T = tempo total dos atos jurisdicionais; Q = quantidade de atos jurisdicionais de um processo; CF = complexidade ftica; CJ = complexidade jurdica. Assim, quanto menor o tempo despendido em cada ato jurisdicional, maior a produtividade. Mantida a quantidade de atos, o coeficiente variar em funo da complexidade do processo. Observemos, porm, que, como a relao est representada na forma tempoquantidade, quanto menor o valor absoluto do coeficiente (CE), mais alta ser a produtividade. A tecnologia atualmente disponvel j permite o desenvolvimento de um sistema com essa finalidade, o qual ser ainda mais eficaz medida que todos os processos em andamento na Justia Federal sejam eletrnicos. Vale ressaltar, entretanto, que o sistema de avaliao proposto alcana apenas um dos aspectos inerentes condio de magistrado. No devemos perder de vista o fato de que o juiz, antes mesmo de ser uma figura representativa do Poder Judicirio, um ser social, e no uma pea de um maquinrio em manuteno, razo pela qual sua avaliao deve pautar-se, prioritariamente, por valores ticos e morais, e por seu zelo pelas instituies democrticas.
REFERNCIAS 1 Como bem ensina Kaufmann, nas cincias sociais o mesmo fato pode ser interpretado de modos diferentes (...). Alm disso, a interpretao de um fato particular pode variar com o contexto em que aparece (KAUFMANN, Felix. Metodologia das cincias sociais. Trad. de Jos Augusto Guilhon de Albuquerque. Rio de Janeiro: F. Alves, 1977. p. 200). 2 DALLARI, Dalmo de Abreu. O poder dos juzes. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 9. 3 Deut., cap. 1, vers. 15-17. 4 ALTAVILA, Jayme de. Origem dos direitos dos povos. 5. ed. So Paulo: cone, 1989. p. 65. 5 ARISTTELES. A poltica. Trad. de Roberto Leal Ferreira a partir da verso francesa de Marcel Prelot. So Paulo: Martins Fontes, 1991. p. 113. 6 COULANGES, Foustel de. A cidade antiga. Trad. de Fernando de Aguiar. Reviso de Virgnia A. Tom. So Paulo: Martins Fontes, 1981. p. 190. 7 Ainda segundo Foustel de Coulanges (op. cit., p.191), durante a realeza primitiva, o nascimento revelava suficientemente a vontade dos deuses, e, assim, o filho deveria suceder o pai; quando as revolues suprimiram a hereditariedade, muitos povos, como os atenienses, encontraram no sorteio a melhor forma de saber o que os deuses pretendiam. Afinal, para os antigos, a sorte no estava entregue ao acaso; era a revelao da vontade divina. 8 ARISTTELES, op. cit., p. 117. 9 Idem, p. 125. 10 MONTESQUIEU, Charles de Secondant, Baron de. O Esprito das leis. Trad. de Cristina Murachco. So Paulo: Martins Fontes, 1993. p. 195. 11 Idem, p. 198. 12 DALLARI, op. cit., p. 11. 13 A limitao do comentrio ao ocidente europeu decorre do fato de o imprio romano do oriente haver perdurado ainda por muitos sculos. 14 LE GOFF, Jacques. A civilizao do ocidente medieval. Trad. de Manuel Ruas. 2. ed. Lisboa: Estampa, 1995. p. 156-157. 15 BARK, W. Carroll. Origens da Idade Mdia. Trad. de Waltensir Dutra. Rio de Janeiro: Zahar, 1962. p. 150-151. 16 BERMAN, Harold J. La formacin de la tradicin jurdica de ocidente. Trad. de Mnica Utrilla de Neira. Mxico, DF: Fondo de Cultura Econmica, 1996. p. 62. 17 (ou levar adiante um julgamento). Idem, p. 64. 18 MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Coimbra ed., 1997. t. 1, p. 59. 19 BURNS, Edward Mcnall. Histria da civilizao ocidental. Trad. de Donaldson M. Garshagen. 39. ed. So Paulo: Globo, 1999. p. 425. 20 CHTELET, Franois. Histria das idias polticas. Trad. de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Zahar, 1985. p. 37. 21 MIRANDA, op. cit., p. 79. 22 BURNS, op. cit., p. 426. 23 DALLARI, op. cit., p. 12. 24 Menos de setenta anos depois da queda da Bastilha. 25 TOCQUEVILLE, Alexis de. O antigo regime e a revoluo. Trad. de Yvonne Jean. 4. ed. Braslia: Ed. UnB, 1997. p. 89. 26 MONTESQUIEU, op. cit., p. 172. 27 A Constituio brasileira de 1824 tambm adotou a teoria de Montesquieu na organizao dos poderes estatais, acrescentando o Poder Moderador, atribudo ao Imperador. 28 BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas. Trad. de Torrieri Guimares. So Paulo: Martin Claret, 2000. p. 22. 29 MONTESQUIEU, op. cit., p. 173. 30 CLVE, Clmerson Merlin. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporneo e na Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 32. 31 A expresso mo invisvel encontrada nos estudos de Adam Smith. Michel Beaud comenta o assunto: Em sua Thorie des sentiments moraux (1759), A. Smith se empenha em justificar a ordem social fundamentada na procura dos interesses individuais: ele salienta a profunda noo de simpatia; justifica o gozo da grandeza e das riquezas de que alguns se beneficiam: A iluso que ele nos d excita a industriosa atividade dos homens, e mantm-nos em movimento contnuo. essa iluso que os faz cultivar a terra de tantas maneiras diferentes, construir casas ao invs de cabanas, fundar cidades imensas, inventar e aperfeioar as cincias e as artes (...). Ele expe a tese novo avatar de Deus, fiador da harmonia universal da mo invisvel: Uma mo invisvel parece for-los a concorrer para a mesma distribuio das coisas necessrias vida que teria ocorrido se a terra tivesse sido dada em igual poro a cada um de seus habitantes; e assim, sem ter a inteno, sem mesmo sab-lo, o rico serve ao interesse social e multiplicao da espcie humana. A Providncia, ao repartir,
32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76
por assim dizer, a terra entre um pequeno nmero de homens ricos, no abandonou aqueles a quem ela parece ter esquecido de atribuir um quinho, e eles tm sua parte em tudo o que ela produz (...). (BEAU, Michel. Histria do capitalismo. Trad. de Maria Ermantina Galvo Gomes Pereira. So Paulo: Brasiliense, 1999. p. 111-112). CLVE, op. cit., p. 35. SANTOS, Boaventura de Sousa. Direito e Justia: a funo social do Judicirio. So Paulo: tica, 1989. p. 43-44. CAMPILONGO, Celso Fernandes. Poltica, sistema jurdico e deciso judicial. So Paulo: Max Limonad, 2002. p. 38-40. GARAPON, Antoine. O juiz e a democracia. Trad. de Maria Luiza de Carvalho. Rio de Janeiro: Revan, 1999. p. 24. ROCHA, Jos de Albuquerque. Estudos sobre o Poder Judicirio. So Paulo: Malheiros, 1995. p. 133. Idem, op. cit., p. 38. Inclusive os que presidem os Juizados Especiais (Lei n. 9.099/95). Inclusive os que presidem os Juizados Especiais Federais (Lei n. 10.259/2001). ASSOCIAO DOS MAGISTRADOS BRASILEROS. Pesquisa qualitativa Imagem do Poder Judicirio. Braslia: AMB, 2004. p. 17. TAVOLARO, Agostinho Toffoli. Justia morosa ou injustia. Revista Jurdica Consulex, Braslia, n. 167, dez. 2003, p.17. SADEK, Maria Teresa; ARANTES, Rogrio Bastos. A crise do Judicirio e a viso dos juzes. Disponvel em: <www.usp.br/revistausp/n21/fsadektexto.html>. MONTESQUIEU, op. cit., p. 91. BECCARIA, op. cit., p. 31. PERRINI, Raquel Fernandez. Competncias da Justia Federal comum. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 91. FREITAS, Vladimir Passos de. Justia Federal: histrico e evoluo no Brasil. Curitiba: Juru, 2003. p. 18. Breve histrico da Justia Federal. Disponvel em: <www.cjf.gov.br/atlas/ hist/htm>. Acesso em: 23 jul. 2004. Idem, p. 5. FREITAS, op. cit., p. 51. Disponvel em: <http://www.cjf.gov.br/Institucional/Inst_JF.asp>. Acesso em: 7 set. 2004 Idem. Idem. Idem. FREITAS, op. cit., p. 89. DALLARI, op. cit., p. 80. CHIAVENATO, Idalberto. Introduo teoria geral da Administrao. 3. ed. So Paulo: McGraw-Hill, 1983. p. 1. Idem, p. 25. Idem, p. 27. Idem, p. 44. ROCHA, Dulio Reis da. Fundamentos da administrao da produo. Fortaleza: Editora Grfica LCR, 2002. p. 16. Idem. BULOS, Uadi Lammgo. Constituio federal anotada. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 582. Idem. CHIAVENATO, op. cit., p. 1. Recursos no apenas financeiros, mas de todas as espcies, utilizados no desenvolvimento da atividade, tais como tempo, energia, mo-de-obra etc. A JUSTIA Federal atravs de documentos. Disponvel em: <www.cjf.gov.br/REVISTA/seriepesq01.htm>. Acesso em: 4 ago. 2004. BANDEIRA, Regina Maria. Democratizao e controle externo do Poder Judicirio. Disponvel em: <www.camara.gov.br/internet/diretoria/ conleg/ Estudos/ 202322.pdf>. Acesso em: 4 set. 2004. Disponvel em: <www.mj.gov.br/reforma>. Acesso em: 4 set. 2004. Disponvel em: <www.ajufe.org.br/index.php?ID_MATERIA=1082>. Acesso em: 25 set. de 2004. Segundo a nota, o diagnstico divulgado apresentava dados equivocados e incompletos. Disponvel em: <www.stf.gov.br/bndpj/movimento>. Acesso em: 4 set. 2004. Disponvel em: <www.cjf.gov.br/Estatisticas/Estatisticas.asp>. Acesso em: 4 set. 2004. Disponvel em: <www.trf1.gov.br/insitucional/corregedoriageral/ relatorioatividades2003.pdf>. Acesso em: 4 set. 2004. Disponvel em: <www.trf2.gov.br/corregedoria>. Acesso em: 4 set. 2004. Disponvel em: <www.trf3.gov.br/fileadmin/template/main/site/docs/coge/ processos/cogeqd1203dju.rtf>. Acesso em: 4 set. 2004. Disponvel em: <www.trf4.gov.br/trf4/institucional/estatistica.php>. Acesso em: 4 set. 2004. Disponvel em: < http://200.199.20.194/corregedoria/corregedoria_index.php>. Acesso em: 4 set. 2004.
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77 E. D. Moniz de Arago chega a concluso semelhante ao analisar, em seu artigo Estatstica Judiciria (Revista Forense, n. 365, p. 8 jan./fev.2003), a quantidade de julgamentos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justia. Segundo o autor, os nmeros encontrados contribuem apenas para demonstrar a necessidade de se fazer uma investigao estatstica conduzida com tcnica e seriedade por profissionais capacitados 78 Art. 463 do Cdigo de Processo Civil. 79 Processo produtivo a atividade por meio da qual os recursos so transformados em bens ou servios (ROCHA, Dulio Reis da, op. cit., p. 17). 80 Art. 132 do Cdigo de Processo Civil. 81 No devemos esquecer, com base no referido no item anterior, que a elaborao da sentena aqui apenas a atividade intelectual do juiz aps receber o processo concluso para sentena. 82 De competncia comum ou com o mesmo tipo de especializao.
KEYWORDS
Administration of Justice; federal judge; Judiciary Power; productivity; efficiency; assessment; Federal Justice; organizational structure.
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REFERNCIAS COMPLEMENTARES BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. Rio de Janeiro: Forense, 1980. MARTINS FILHO, Ives Gandra da Silva. Evoluo histrica da estrutura judiciria brasileira. Revista do Tribunal Superior do Trabalho, Braslia, n. 1 dez. 1999. NAVES, Nilson Vital. O Supremo, o Superior Tribunal e a reforma. Revista CEJ, Braslia, n. 13, abr./2001. PASSOS, J. J. Calmon de. Direito, poder, justia e processo: julgando os que nos julgam. Rio de Janeiro: Forense, 1999. ROSA, Edgard Lincoln de Proena. Poder Judicirio no Brasil: aspectos de sua reforma. Revista de Informao Legislativa, Braslia, abr./jun. 2003. SANTOS, Pedro Srgio. Alguns elementos histricos e filosficos sobre o poder de julgar: a reforma do Poder Judicirio. Curitiba: Juru, 2000. VELLOSO, Carlos Mrio da Silva. Do Poder Judicirio: organizao e competncia. Revista da Escola Superior da Magistratura do Estado de Pernambuco, v. 2, n. 4, abr./jun. 1997. ZANDONADE, Eliana. Estatstica judiciria, importncia e meios. Revista CEJ, Braslia, n. 17, jun. 2002. <http://www.ajufe.org.br/index.php?ID_MATERIA=1082>. <http://www.cjf.gov.br/atlas/hist/htm>. <http://www.cjf.gov.br/Estatisticas/Estatisticas.asp>. <http://www.cjf.gov.br/Institucional/Inst_JF.asp>. <http://www.cjf.gov.br/REVISTA/ seriepesq01.htm>. <http://www.mj.gov.br/reforma>. <http://www.stf.gov.br/bndpj/movimento>. <http://www.trf1.gov.br/institucional/corregedoriageral/relatorioatividades2003.pdf>. <http://www.trf2.gov.br/corregedoria>. <http://www.trf3.gov.br/fileadmin/template/main/site/docs/coge/processos/ cogeqd1203dju.rtf>. <http://www.trf4.gov.br/trf4/institucional/estatistica.php>. <http://www.trf5.gov.br/corregedoria/corregedoria_index.php>.
Artigo recebido em outubro de 2004, em decorrncia do Concurso de Monografias, realizado pelo Conselho da Justia Federal.
ABSTRACT
The author draws general guidelines for a system capable of evaluating the productivity of the lower courts federal judges, by means of information about the activities performed by federal judges and their insertion into the social context. Thus, he makes comments on the Brazilian Judiciary organization and its social assessment. He specifically analyses the Federal Justice, concerning its organizational structure and jurisdiction, in relation to the social function. Furthermore, he explains that the assessment carried out through historical data, reports of activities, public opinion polls, among other instruments, showed that there is little or almost no information about the Judiciary activities as a whole and the Federal Justice, specifically. At last, he presents concrete proposals aiming for a better assessment of the judges productivity.
Marcos Mairton da Silva juiz federal da Seo Judiciria do Cear.

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100 900 1.000 200 600 200 500 500 1.000

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Marcos Mairton da Silva juiz federal da Seo Judiciria do Cear.

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