Vous êtes sur la page 1sur 32

FINANCES PUBLIQUES 2

Partie I -

L EXCUTION DU BUDGET

Une fois donne lautorisation parlementaire (budget vot), ladministration passe lexcution des oprations financires de dpenses et de recettes. Elle va galement assurer la gestion de la Trsorerie de lEtat, c'est--dire quelle va assurer le suivi de la consommation des dpenses et la rentre des recettes, et le cas chant, recourir lemprunt pour recouvrer le dficit. Les gouvernants ne sont pas pour autant absents de cette excution. Ils interviennent de 2 faons : Lexcutif change de fonction. Il quitte sa fonction dacteur budgtaire et devient responsable de ladministration pour dcider les dpenses et les recettes. Lautorit budgtaire (acteurs lgislatifs et excutifs) intervient en cours dexcution du budget pour adapter lautorisation initiale aux circonstances. Cest la rgulation budgtaire.

PRLIMINAIRE : LA RGULATION BUDGTAIRE


Section 1ALes procdures dintervention budgtaires Les modifications par linitiative parlementaire

Les autorits budgtaires sont souvent appeles intervenir pour assurer la rgulation budgtaire mais cest tout de mme exceptionnel, sparment ou conjointement Intervention conjointe. En principe, quand une intervention budgtaire est ncessaire, les deux acteurs doivent conjointement intervenir dans la prparation, la prsentation et le vote dune LFR. Les LFR sont parfois obligatoires (par exemple celle de janvier 2009), et ce dans deux hypothses : - pour ratifier des modifications rglementaires intervenues en cours dexercice Ex : dcrets davance pris par le gouvernement seul - en cas de bouleversement des grandes lignes du budget initial Ex : 3 LFR pour la situation actuelle (octobre et dcembre 2008 + janvier/fvrier 2009) Intervention spare, exceptionnelle. Par exception, et seulement pour lEtat, le pouvoir excutif peut intervenir en cours dexcution budgtaire pour modifier le budget pourtant adopt par le Parlement, et ceci de plusieurs faons : Interventions quantitatives jouant sur les masses budgtaires :- la hausse : pour augmenter les crdits, on reconnat les dcrets davance (grce auxquels lEtat va pouvoir dpenser plus que prvu)- la baisse : dcrets dannulation de crdits
Page 1 sur 32

(grce auxquels lEtat va geler ses crdits). Remarque : Les deux moyens peuvent tre simultanment utiliss pour conserver lquilibre du budget Interventions qualitatives :- modification de laffectation budgtaire des crdits : dcrets de transferts ou de virements. Remarque : Les deux moyens sont limits au terme de la LOLF (par ex : on ne peut faire de virements quentre programme dune mme mission). Ces modifications intervenant en cours dexercice budgtaire sont prvues par la LOLF (car elles constituent une entorse la hirarchie des actes juridiques), soit en cas de circonstances exceptionnelles, soit car la Constitution le permet. Ex : Dcret de transfert, ordonnance de 1959 manant du ministre des finances, transfert du ministre de lintrieur vers le ministre de la justice. Le dcret de virement modifie la nature de la dpense car il droge au principe de spcialit. Section 2Illustrations

La crise financire conomique qui a vu quatre lois de finances rectificatives entre octobre 2008 et avril 2009, normalement elle a lieu en dcembre. La crise se mdiatise et se politise le 15 septembre 2008. Collectif budgtaire en octobre 2008 qui prvoit des mcanismes de garantis de lEtat apport aux tablissements bancaires. Ce nest pas parce que les choses sont complexes que nous ne les comprenons pas mais parce que nous ne les comprenons pas quelles nous apparaissent complexes.

Chapitre II -

LE DROIT DE LA COMPTABILIT PUBLIQUE ex-plan)

Les oprations financires publiques consistent recouvrer les recettes publiques, grer la trsorerie, payer les dpenses. Les oprations de dpenses et de recettes sont rgies par un droit : le droit de la comptabilit publique. La gestion de trsorerie est trs peu encadre par le droit, ce qui sexplique par la sensibilit, par la fragilit de ces secteurs dactivits financires o les acteurs doivent intervenir avec un maximum de libert et de discrtion, ce que va faire lEtat quand il emprunte. Les oprations dexcution du budget sont trs encadres pour protger les fonds publics. Le droit de la comptabilit publique nest pratiquement pas de niveau constitutionnel, quun article, quun alina dans la C issu de la rforme de mars 2008. Il dispose quils doivent tre sincres, fidles et rgulier. Il se trouve au niveau rglementaire, 29 dcembre 1962. Comme le droit budgtaire, le droit de la comptabilit publique comporte des grands principes expliquant lensemble de la comptabilit publique : Unit de trsorerie (un seul et mme compte, le compte courant du Trsor).

Page 2 sur 32

La distinction avec la comptabilit prive et la comptabilit nationale. La comptabilit publique est lensemble des rgles juridiques et techniques applicables lexcution, la description et au contrle des oprations financires des organismes publics. La comptabilit nationale est la prsentation densemble selon un cadre comptable rigoureux des donnes chiffres relatives toute opration constitutives de lactivit conomique de la Nation, des diffrents secteurs institutionnels. Ex: Les institutions financires, les mnages, ladministration publique. La comptabilit nationale est tenu par le ministre des finances. La comptabilit prive soppose la comptabilit publique par son champ dapplication et son objet. La comptabilit prive sapplique tous les acteurs privs appliquant le PCG (plan comptable gnral). Comptabilit publique = personne publique Comptabilit prive = personne prive La comptabilit prive est axe sur la rgularit des oprations. Elle a pour objet des connatre les rsultats des oprations financires afin de dterminer les profits, les dividendes, les intrts. Cependant, la comptabilit publique se rapproche de plus en plus de la comptabilit prive dans le cadre de la modernisation des finances publiques. Les comptes publics doivent rpondre aux mmes exigences que les comptes privs : les comptes publiques doivent tre rguliers, sincres et fidles. La gestion publique est de plus en plus axe sur la performance de laction publique. De plus, on utilise dans la comptabilit publique les techniques de la comptabilit prive: amortissements/provisions, systme des droits constats. Le droit de la comptabilit publique : ensemble des rgles juridiques relatives lexcution de dpenses et de recettes publiques ainsi quau contrle de leur excution. Elles figurent dans un seul dcret : le dcret du 29/12/1962 portant sur rglement gnral pour la comptabilit publique (RGCP). Il sapplique lEtat , aux collectivits locales et aux tablissements publics. Larticle 60 de la loi du 23/02/1963 comporte le rgime juridique de la responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables publiques et des comptables de faits. Dsormais, la Constitution et la LOLF comportent des dispositions de comptabilit publique. Cf Les comptes des administrations publiques doivent tre rguliers, sincres et fidles art. 47-2C
Page 3 sur 32

Chapitre III - LE PRINCIPE DE ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES

SPARATION

DES

Ce principe constitue la grande originalit de lorganisation administrative et financire des collectivits et organismes publics (par rapport aux acteurs privs). Section 1LA NATURE / LA DFINITION

Chaque opration de dpenses et de recettes publiques fait intervenir deux acteurs : lordonnateur (autorit administrative) et le comptable (autorit financire). Cette succession a t mise en place depuis le dbut du 19me sicle. La premire justification a ce principe a t la taylorisation / sparation des taches de ladministration : Lordonnateur dcide de dpenser ou recouvrer et ceci dans le cadre du droit applicable. Le comptable public paye la dpense ordonnance par lactivit administrative. La justification juridique en second lieu : Cette sparation permet une double scurit aux administrations financires. A lordonnateur revient la comptence de respecter le droit des particuliers. Au comptable revient le soin de contrler la rgularit financire des activits financires pourtant ordonnes par lautorit administrative. Le comptable public doit tre indpendant de lautorit administrative dont il doit pourtant en principe excuter les ordres de dpenses et les ordres de recettes. Le comptable public nest pas le subordonn de lordonnateur. Le comptable public relve du ministre des finances. De plus, le comptable public fait lobjet dune responsabilit personnelle et pcuniaire, ce qui est une responsabilit originale. Une petite minute de silence elle nest pas encore dcde mais luniversit va trs mal Sparation va rendre indpendant le comptable pour quil puisse en toute srnit tre compltement indpendant de lordonnateur. Dcret du 29/12/1962 : contrle de la rgularit des ordres de recettes. En principe cest le comptable qui aura le dernier mot. Lorsquil y aura une irrgularit, le comptable doit refuser le paiement. Ce principe est encore un principe trs fort. Certains voudraient sa suppression mais selon M. CRUCIS il faut le conserver. Il faut quil y ait des verrous, des scurits. Le droit de la comptabilit publique est fond sur la mfiance
Page 4 sur 32

Mais aujourdhui tendance faire trop confiance aux ordonnateurs, mais toujours contrle a posteriori. Le comptable public : ni contrle a priori ni a posteriori mais entre les deux cest un contrle concomitant, le comptable intervient pendant lopration financire. On verra que parfois il y a une surabondance de contrle cest lapplication du principe de la redondance des contrles Section 2ALES ACTEURS DU PRINCIPE DE SEPARATION LES ORDONNATEURS

Les ordonnateurs sont peu nombreux car ils dtiennent un pouvoir important qui est celui de la dcision financire cest dire ordonner le recouvrement des recettes ainsi que le paiement des dpenses. Le pouvoir est surtout important sur le volet dpenses, lordonnateur y dispose assez souvent dune libert, dune libre apprciation dutiliser les crdits autoriss par le budget, alors que du cot recettes lordonnateur est en situation de comptence lie qui loblige mettre en recouvrement les recettes qui sont le plus souvent les impts. Cot dpenses, les crdits budgtaires sont mis disposition des ordonnateurs par lautorit budgtaire cest dire le Parlement pour ce qui concerne lEtat. Qui sont les ordonnateurs? - Les ordonnateurs principaux sont les responsables des personnes publiques les ministres pour lEtat; les excutifs locaux pour les collectivits locales; les directeurs dtablissements publiques pour les tablissements publiques ; les responsables des budgets annexes La seconde catgorie dordonnateurs: les ordonnateurs bnficiant dune delegation. Ils sont de deux sortes: -les ordonnateurs secondaires : dlgation de pouvoir financier cest dire quils ont comptence pour prendre des dcisions financires mais attention sous leur propre responsabilit. Pour ltat: ils ne sont pas nombreux, il sagit principalement des prfets. Pour les collectivits locales il ny en a pas pour les tablissements publics: en application de leurs textes financiers.

-les ordonnateurs dlgus :

Page 5 sur 32

Ils bnficient dune dlgation de signature et non pas de pouvoir cest dire quils sont galement comptents pour prendre des dcisions financires mais attention sous la responsabilit du dlguant qui a accord la dlgation de signature. Ils sont beaucoup plus nombreux que les ordonnateurs secondaires. Ex: les directeurs dadministration centrale. Les responsables de services dconcentrs de lEtat (autour du prfet) dans tablissements publics, cest en fonction du rgime financier ex les directeurs dUFR duniversit peuvent tre ordonnateur dlgu pour collectivits locales: les ordonnateurs dlgus peuvent tre soit des lus, soit des personnels territoriaux comme DGS directeur gnral des services

B-

LES COMPTABLES

Ils sont peu nombreux car ils dtiennent un pouvoir important qui est celui de dtenir les fonds publics, de les manier et de contrler leur utilisation rgulire. Au terme du principe de sparation, il rsulte quils sont indpendants de ladministration dont ils grent pourtant les fonds et vis vis du responsables de cette administration. Ils sont pour la quasi totalit dentre eux des fonctionnaires du ministre des finances. On peut distinguer 4 rseaux de comptables publiques. Les trois rseaux du ministre des finances: - les comptables publics des impts: receveurs ou compteurs des impts - les comptables publics des Douanes - le rseau des comptables directs du Trsor, responsables des postes comptables des services du trsor : les TPG (trsorier payeur gnral), les receveurs des finances, les inspecteurs principaux et les inspecteurs du trsor. Le quatrime rseau: les comptables publics de ladministration de lducation nationale CAD les gestionnaires des tablissements denseignement, ou des EPLE(tablissements publics locaux denseignements: collges lyces) Le comptable : interface entre ordonnateur et ladministration des finances. Section 3SPARATION LES SANCTIONS DU PRINCIPE DE

Les titulaires du pouvoir financier et leurs collaborateurs doivent rpondre de leur gestion financire, de leurs dcisions. Cette rponse est encadre par le droit de multiples faons pour offrir donc 5 grands rgimes de responsabilit. Trois
Page 6 sur 32

rgimes classiques de responsabilit auxquels sajoute deux rgimes spcifiques supplmentaires de responsabilit pour renforcer la protection des fonds publics.

ALES TROIS RESPONSABILIT

RGIMES

CLASSIQUES

DE

- La responsabilit politique est celle des ordonnateurs principaux qui doivent rpondre de leur gestion devant les citoyens, les administrs. Cette responsabilit politique est considre comme trs importante. -La responsabilit civile ou patrimoniale cad en rparation du dommage subit. Elle rsulte de larticle 1382 de code civil particularis pour laction administrative. (Jurisprudence issue de larrt Blanco) -La responsabilit rpressive revt elle mme deux modalits. Il sagit principalement de la responsabilit pnale et ceci raison des dlits financiers comme il en existe quelques uns dans le code pnal ex les atteintes la probit : la corruption, le dlit de favoritisme, les dtournements de fonds publics. La seconde responsabilit rpressive: la responsabilit disciplinaire. Le lgislateur a considr que cela ne suffisait pas pour protger les fonds publics. BLES RESPONSABILITS MATIRE FINANCIRE -une responsabilit rpressive. Elle a t institutionnalis par la CDBF (cour de discipline budgtaire et financire cre en 1948). La CDBF a pour mission de sanctionner les fautes de gestion commises par les administrateurs principalement les ordonnateurs. - une responsabilit ad hoc Responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables publics et des comptables de faits et ceci par le Juge des comptes. Cf. Cour des comptes ou chambre rgionale des comptes Rgime de responsabilit consistant mettre la charge du comptable le montant des sommes correspondant une irrgularit. Ex : dpense irrgulirement paye Cette responsabilit nest pas une responsabilit pnale car la responsabilit du comptable est engage indpendamment de son comportement. Elle nest pas non plus une responsabilit civile ou patrimoniale en rparation du dommage subit. SPCIFIQUE EN

Page 7 sur 32

Chapitre IV - LA PROCDURE ET LE RGIME JURIDIQUE DES DPENSES PUBLIQUES

(LE CADRE JURIDIQUE APPLICABLE : LE RGLEMENT GNRAL SUR LA COMPTABILIT PUBLIQUE (RGCP)) Section 1LA PROCDURE DE LA DPENSE PUBLIQUE

ALA PROCDURE GNRALE : LES PHASES ADMINISTRATIVE ET COMPTABLE Elle fait intervenir successivement lordonnateur puis le comptable. 1 - La phase administrative de la dpense publique Elle consiste pour lordonnateur principal faire trois choses : Engager la dpense, Liquider la dpense, Ordonnancer la dpense. aEngager la dpense

Lengagement de la dpense publique est lacte par lequel un organisme public cre ou constate son encontre une obligation par laquelle il rsulte une charge. Il sagit dune dcision administrative ayant en principe des incidences financires. Ex : - la nomination dun fonctionnaire (engagement de dpenses) - la passation dun march public Pour lEtat et de nombreux EPA (tablissements publics administratifs), lordonnateur ne peut engager la dpense quaprs avoir obtenu le visa dun contrleur financier. Le contrleur financier va vrifier les aspects financiers du projet en engagement. Le moment de lengagement prend de plus en plus dimportance dans la gestion financire publique. Le budget comporte les autorisations dengagements. Lengagement donne lieu une comptabilit spcifique. bLa liquidation de la dpense: Cest une phase la fois juridique et pratique. Juridique car cela consiste pour lordonnateur vrifier le service fait (= le respect de la rgle du service fait). On le comprend par rapport aux fonctionnaires. Il y a la rgle du service fait, la rmunration est due aux fonctionnaires quaprs service fait. Cette appellation a t gnralis toute la procdure de dpense qui
Page 8 sur 32

veut que ladministration ne doit pay quaprs service fait, cad seulement lorsque la dette existe. En principe ladministration ne paye jamais par avance, par volont de protger les fonds publics. Liquider une dpense cest vrifier lexistence de la dette. Cest au moment de larrive des factures. On devrait faire une comptabilit des dpenses liquides. Aspect pratique : calculer le montant de la dpense. cLe mandatement de la dpense

Cest lordre donn au comptable public de payer. Lordonnateur donne lordre au comptable public de payer la dpense sur la base des justificatifs de paiement que lordonnateur doit joindre au mandat. Le mandat de paiement doit tre contrl par le contrleur financier. 2 - La phase comptable Elle consiste en deux choses : le contrle et le paiement. Le contrle est trs important, il consiste pour le comptable public vrifier la rgularit financire de la dpense cad la rgularit du mandat de paiement engageant alors sa responsabilit personnelle et pcuniaire. Le comptable public doit dabord vrifier les diffrents aspects de la dpense : Aspect budgtaire : imputation budgtaire de la dpense, disposition budgtaire des crdits. qualit de lordonnateur montant de la dpense : cest lordonnateur qui doit justifier que la dette existe prescription de quatre ans caractre libratoire du rglement cad vrifier lidentit du crancier Le comptable public exerce ces contrles sous sa propre responsabilit. En cas dirrgularit, il doit alors suspendre le paiement, lordonnateur doit alors lui adresser un ordre de rquisition lui enjoignant au comptable de payer quand mme. Le comptable doit dincliner sauf pour les irrgularits les plus graves o le comptable refuse alors de payer, il aura le dernier mot. En cas de rquisition du comptable par lordonnateur, lordonnateur engage sa responsabilit propre dgageant donc celle du comptable. BLES PARTICULARITES DE LA PROCDURE DE LA DEPENSE 1 - Les exceptions la procdure Elles sont de deux sortes: -les dpenses sans intervention de lordonnateur : les services comptables, comme lillustre le paiement des rmunrations des agents publics ou lordinateur remplace lordonnateur.
Page 9 sur 32

-les dpenses sans comptable, il sagit de la procdure des rgies davance qui consiste tre faites par anticipation. Il sagit de permettre un agent public qui na pas la qualit de comptable de payer certaines dpenses sans intervention du comptable public. Cette dpense doit tre faite sous le contrle du comptable. 2 - Lacclration des paiements publics Pendant longtemps lEtat tait considr comme mauvais payeur avec des dlais abusifs. Un certain nombre de mesures ont permis dacclrer les deniers publics. Tout dabord le paiement davance et dacompte ou encore mise en place dun dlai global de paiement en matire de marchs publics. Si dlai global nest pas respect ladministration doit verser des intrts moratoires. Il en rsulte que les dlais de paiements publics sont tout fait comparables sinon meilleurs au paiement des acteurs privs autour dune quarantaine de jours. 3 - la modernisation de la dpense Cest la particularit la plus notable. Elle se dcline de multiples faons. On peut tout dabord citer la dmatrialisation des pices financires et comptables (transmission par pices lectroniques). On peut citer encore le contrle partenarial de la dpense, cest un accord pass entre lordonnateur et le comptable pour moduler les contrles, la vrification des dpenses. Les comptables publics sont invits par leur hirarchie hirarchiser leurs contrles cad contrler davantage certaines dpenses par rapport dautres. Contrle maximum des marchs publics et contrle allg des autres dpenses. Dernier aspect : Le rapprochement des acteurs de la dpense publique. Contrle budgtaire et comptable ministriel qui consiste placer auprs des ordonnateurs principaux (ministres) un contrleur budgtaire ... qui est la fois contrleur financier et comptable public. Section 2ALIMMUNIT DEXCUTION LE PRINCIPE DINSAISISSABILIT

Cest un PGD en principe car il est trs significatif de loriginalit du droit administratif .Cest un principe selon lequel les biens des personnes publiques sont insaisissables. Cf. arrt TC 8/12/1899 Canal de Gignac Code gnral de la proprit des personnes publiques : Le crancier dune personne publique ne peut pas utiliser les voies dexcution cad le recours la force publique ou encore les saisies des biens. La raison de ce principe est la priorit qui doit tre accorde lintrt gnral par rapport aux intrts privs.
Page 10 sur 32

B-

LES PALLIATIFS DU PRINCIPE

Tentative de concilier la sauvegarde de lintrt gnral avec le respect des crances des particuliers. Ces moyens sont de deux sortes. En premier lieu des moyens contentieux : recours contentieux juridictionnel en rparation ou en annulation. En second lieu on dnombre trois moyens administratifs de protection du crancier. Premier moyen, la saisine du mdiateur de la rpublique. Cest un pouvoir dinjonction, cest un pouvoir dinfluence. Deuxime moyen, la saisine de la section du rapport et des tudes du conseil dEtat. Troisime moyen une intervention administrative, cf. loi du 16/07/1980 qui est relative aux astreintes prononces en matire administrative et lexcution des jugements par les personnes morales de droit public. A compter de la dcision de justice condamnant une personne publique payer une somme dargent, lordonnancement de cette somme doit intervenir dans un dlai de deux mois. Pass ce dlai cest alors la dcision de justice elle mme qui vaut mandat de paiement et qui peut donc tre prsent directement par le crancier auprs du comptable public. Section 3LA PRESCRIPTION DETTES PUBLIQUES QUADRIENNALE DES

La prescription est un moyen lgal pour se librer de sa dette lexpiration dun certain dlai. Cest le rgime de droit commun : 30ans, prescription trentenaire. Ltat y a drog par une loi de 1931 qui a mis en place la dchance quinquennale pour les dettes impayes de lEtat. 1958 CE arrt reconnat le pouvoir discrtionnaire du ministre dopposer ou non la dchance. Le rgime actuel rsulte de la loi du 31/12/1968.Elle est relative la prescription quadriennale des dettes publiques, ce rgime sapplique toutes les personnes publiques dotes dun comptable public. Chapitre V - LA PROCDURE ET LE RGIME JURIDIQUE DES RECETTES PUBLIQUES Section 1LA PROCDURE DE LA RECETTE

Page 11 sur 32

ALA PROCDURE GNRALE : L ETABLISSEMENT, LA MISE EN RECOUVREMENT, LE RECOUVREMENT Elle se droule en trois temps derrire lesquels interviennent dabord lordonnateur et le comptable. 1 - Ltablissement de la recette. Cela consiste calculer le montant de la recette publique (limpt). Ce calcul consiste constater le droit de crance de la collectivit publique. Ex: dclarer un revenu. Le revenu des particuliers constitue la matire imposable. En second lieu : liquider la recette publique = calculer Ltablissement de la recette est ralis par plusieurs acteurs par ex le contribuable qui dclare son revenu sous la responsabilit sun service financier. Il sagira de la DGFIP. 2 - La mise en recouvrement de la recette Cest une tape charnire. Elle va emmtre un titre de recettes, elle donne force excutoire. Lavis dimposition est adress au dbiteur pour paiement ainsi que au comptable public qui va le prendre en charge pour en assurer le recouvrement. 3 - Le recouvrement Le recouvrement est assur sous la responsabilit personnelle et pcuniaire du comptable public qui doit utiliser toutes les prrogatives de puissance publique. Peu de contrles pralables sont raliss par le comptable. Il vrifie simplement lautorisation de recouvrer. Il doit vrifier galement la rgularit des rductions de recettes. BLES PROCDURES SPCIFIQUES

Quatre catgories de recettes: deux catgories dimpts et deux autres recettes non fiscales. 1 - Les impts directs Ex : import sur le revenu. Ils sont recouvrs par voie de titres nominatifs de paiement. Ils faisaient intervenir les services fiscaux pour calculer le montant de limpt et ensuite les services du trsor pour assurer lencaissement de limpt. Cette partition compliquait inutilement la procdure.
Page 12 sur 32

2 - Les impts indirects Ils sont auto liquids. Le contribuable ralise lensemble de lopration. Il tablit son impt et il le paie. 3 - Les recettes domaniales Elles proviennent du patrimoine public de lEtat. Ces recettes domaniales sont de deux sortes. Il sagit en premier lieu des redevances domaniales, elles sont perues loccasion de loccupation du domaine. En second lieu, le produit des ventes de biens domaniaux = les ventes du domaine. Ces recettes relevaient pendant longtemps de ladministration fiscale (DGI) Elle est passe cette gestion du domaine sous la responsabilit de la comptabilit publique. Maintenant sous la direction gnale des finances publiques (DGFIP). 4 - Les recettes trangres aux impts et au domaine Elles sont diverses et varies et souvent de montants modiques. Ex : remboursement des prts financs par lEtat redevances pour services rendus (recettes tarifaires) dividendes perues par lEtat actionnaire dans des entreprises publiques Conclusion: La procdure de recouvrement des impts est un monopole de lEtat, car limpt contribue aux charges de la Nation, ou la rigueur peut tre tabli par des organismes placs sous lautorit de lEtat ou sous son contrle. Pour les recettes ni fiscales ni domaniales existent la procdure de la rgie de recettes. Un ordonnateur dsigne un rgisseur de recettes cest dire un fonctionnaire qui na pas la qualit de comptable public. Ex : droits dentres au muses. Lordonnateur qui intervient pour mettre en recouvrement les recettes publiques est bien souvent un agent du ministre des finances qui agit par dlgation. 1er ex : le directeur des services fiscaux qui va homologuer les avis dimposition. 2me ex : ladministrateur des finances publiques Section 2LES VOIES DEXCUTION ET LES RECOURS

Page 13 sur 32

En cas de non paiement spontan par le dbiteur, le comptable public dispose de moyens puissants pour assurer le recouvrement, lencaissement de la recette publique. Nanmoins ces prrogatives de puissances publiques sont cependant tempres par des garanties et des recours protecteurs des droits du dbiteur. ALEXCUTION DOFFICE ET FORCE

Les prrogatives de puissance publique sont trs importantes au deux moments de la procdure. Tout dabord pour calculer limpt, puis pour encaisser limpt. Justifications de ces prrogatives de calcul de la recette : la justification est celle qui rsulte du caractre dclaratif de la fiscalit. Car la fiscalit est de nature principalement dclarative. La plupart des impts sont calculs par le contribuable lui mme, soit en totalit. Ladministration est tenue de dclarer les montants dclars par les contribuables. Contrle : - demande de renseignements au contribuable - le droit de communication et le pouvoir dadministration dobtenir des infos financires ex : les banques - la vrification de comptabilit lgard des professionnels - lexamen contradictoire de la situation fiscale personnelle Le privilge du pralable (Maurice Hauriou) qui constitue la rgle fondamentale du droit public (CE Assemble 2/07/1982 Huglo). Cest donc un PGD. Les actes administratifs sont prsums tre conforme au droit, avant toutes dcisions de justice.

Les modalits des prrogatives : Comptable dispose de prrogatives nombreuses et puissantes : 1- les poursuites que va exiger les comptables publics auprs du contribuable. Tout dabord les invitations payer=avis dimposition. Le recouvrement amiable est prolong par les lettres de rappel et les mises en demeure.
Page 14 sur 32

Puis lavis tiers dtenteur qui permet ladministration fiscale de saisir des crances que le contribuable dtient sur une tierce personne. Ex: le contribuable salari vis vis de son employeur. Contrainte par corps : mesure civile dexcution 2 - les garanties du trsor: elles ont pour objet dassurer la solvabilit du contribuable. Il sagit en premier lieu du privilge du trsor: dans une situation de concurrence entre plusieurs cranciers vis vis du mme dbiteur et bien la crance du trsor public est une crance qui passe avant les autres, elle est prioritaire par rapport aux autres. Il peut inscrire une hypothque sur les droits du contribuable donnant ainsi un droit de suite ou de prfrence 3 - les mesures conservatoires: pnalits de retard, amendes fiscales (elles sont trs nombreuses dans le dispositif gnral des impts ex: retards de dclaration, fraudes). Lamende peut slever a 150% du montant des impts conservs. Elles doivent se conforter aux grands principes du droit pnal : principe de proportionnalit, respect des droits de la dfense... Il existe un droit fiscal pnal. BLES GARANTIES ET LES RECOURS

1 - les garanties du contribuable contrl Dans le cadre du contrle fiscal, le contribuable dispose de garanties pour assurer sa dfense. Il dispose dinformations, de dlais, dassistance. Contribuable va recevoir la charte du contribuable vrifi , ce fascicule prcise comment un contrle fiscal dmarre. Le redressement de limpt doit tre motiv. Les vrifications et les examens sont de dure limit : trois mois pour une vrification de comptabilit. Les commissions dpartementales des impts (cdi) qui est compos de reprsentants de ladministration et de contribuables. Il manque un cours de 1h30 Section 3PUBLIQUES ALES PRESCRIPTIONS DES CRANCES

UN DLAI POUR METTRE EN RECOUVREMENT

Un dlai titre initial ou rectificatif. Cest un dlai de reprise ou un dlai de rptition. Ce dlai est pour la plupart des impts dune dure de trois ans. Il court compter du dbut de lanne suivant celle au cours de laquelle est ne la crance de
Page 15 sur 32

la collectivit publique. Ex : un revenu peru en 2009 peut tre mis en recouvrement jusquen 2012. Le contrle fiscal et le recouvrement dimpt vont tre ralis pendant le mme dlai. Certaines recettes connaissent un dlai diffrent : sous plus court ou plus long. Ex : un an pour les impts locaux sauf la taxe professionnelle. BLE DLAI DE RECETTE PUBLIQUE RECOUVREMENT DE LA

Cest le dlai dont dispose le comptable public pour assurer sous sa responsabilit personnelle et pcuniaire lencaissement des recettes quil a pris en charge. Le comptable dispose dun dlai de 4 ans, ses 4 ans courent compter de la notification de la mise en recouvrement, cad au moment ou il reoit le titre de perception. Chapitre VI LES OPRATIONS DE TRSORERIE

Dfinition du trsor public : Il peut se dfinir comme lEtat dans lexercice de ses activits financires cad lEtat dans lexercice de la gestion des fonds publics. Financement de la protection sociale est ralis par un circuit financier distinct du Trsor public. Cest un circuit financier autonome. Cette concentration de la gestion des fonds publics par lEtat se justifie pour les protger. Section 1ALORGANISATION DU TRSOR LE TRSOR PUBLIC

Il se compose institutionnellement de deux sries dorganismes. Le trsor public est le ministre des finances cad les directions et services qui ont en charge : - lencaissement et le recouvrement des recettes, - la gestion et le paiement des dpenses, - la gestion de la trsorerie. Il y a deux noms principaux Bercy. Services des impts des particuliers (SIP) ou services des impts des entreprises (SIE).

Page 16 sur 32

Troisime opration du trsor : il faut emprunter et rembourser les emprunts: la DGPTE (direction gnrale du trsor et de la politique publique. Cf. Agence France trsor. Il ajoute au ministre des finances des partenaires financiers. Trois partenaires financiers : La Banque de France. Elle intervient deux titres au profit du trsor public. En premier lieu elle gre le compte courant du Trsor tenu dans ses critures. En second lieu elle participe la gestion des emprunts et de la dette publique. La CDC/Caisse des dpts et conciliation. Elle a t cre par une loi de 1816. Elle est place sous la surveillance spciale de lautorit lgislative notamment par une commission de surveillance prside par un parlementaire. Elle intervient de manire trs importante dans de nombreux financements dintrt gnral. Ex: dans le cadre des plans de relance ; financements de nombreuses socits dconomie mixte. Elle est un partenaire du Trsor public car comme la Banque de France elle intervient pour la gestion de la dette. Les spcialistes en valeur du trsor sont constitus par une trentaine dtablissements de crdits qui sont slectionns par France Trsor dans le cadre du placement de lEtat. BLE PRINCIPE DUNIT DE LA TRSORERIE

Cest rapide mais fondamental ! Ce principe signifie que les fonds de toutes les personnes publiques doivent tre dposes sur le compte du Trsor cad sur le compte courant de lEtat. Cette obligation de dpt des fonds libres au Trsor figure dans le LOLF. La justification du principe rsulte de lobjectif de protection des fonds publics cad que les personnes publiques ne peuvent pas disposer librement de leurs disponibilits. Le circuit du Trsor permet une compensation immdiate de toutes les dpenses et toutes les recettes publiques, cest une commodit de gestion financire. On a dj dmontr la double justification du ppe. Les assouplissements du ppe.: Le ppe est assouplit de deux faons afin de donner davantage de libert de trsorerie ceux et celle qui vt y bnficier. Premier assouplissement par la LOLF concerne les tablissements pub nationaux (sont supprims de la liste des tablissements pub) ne st plus restreints du dpt de leur fonds libre de Trsor. Une libert possible, non pas obligatoire. Deuxime assouplissement- un certain nbr de drogations bnficie maintenant aux collectivits terr. Autorisation des CT, par le lgislateur, placer leur disponibilit exceptionnelle (ex. le produit de la vente d'un immeuble), en souscrivant des bons de Trsor emprunts de l'Etat ne sort pas de
Page 17 sur 32

la famille. La plupart des pers pub et des CL souhaiteraient disposer d'une libert complte de circulation de leurs capitaux (d'utilisation de leur disponibilit). Sur le plan jur le gvt a dit:non. Section 2LES EMPRUNTS ET LA DETTE PUBLIQUE

Public un terme mauvais, il s'agit en fait de la dette de l'Etat et des emprunts de l'Etat. Chaque pers organise elle-mme ses emprunts, gre elle-mme ses dettes. Presque toutes les adm pub les sous secteurs (les trois pes pub la scu soc) ont des besoin impo de financement, ceci pr plusieurs raisons= dficit. En premier lieu en raison du dficit budgtaire annuel qu'il faut couvrir (09- plus de 100 milliards d'euros). En deuxime lieu en raison du dcouvert saisonnier possible. Troisime raison en raison des charges qui ne st pas budgtes ex. l'amortissement des emprunts (le remboursement du capital des emprunts): c'est une dpense qui ne figure pas ds le budget. Ces besoins de financement seront satisfaits par des emprunts qui st possibles en effet, pour l'ensemble des adm nationales. En revanche, la communaut ou l'UE ne peut pas emprunter interdiction du recours l'emprunt pr le budget europen. L'tat va emprunter en 09 environ 200 milliards euros le double du dficit. Il y a donc des dpenses qui ne figurent pas ds le budget. ALES CONCEPTIONS DE LEMPRUNT

Une conception politique, ou thorique tout d'abord pour constater que l'emprunt est un acte de confiance. Lorsqu'on fait crdit qqn - double sens. Une conception technique consiste souligner qu'en ppe l'emprunt ne doit tre utilis que pr financer les dpenses d'investissement. La rgle d'or des fp: il est poss, il est mme ncr d'emprunter pr investir car les investissements vont profiter au dvp co et le dvp co va se traduire pas une augmentation des impts (les bases co sur lesquelles les impts st assis vt augmenter). Ce qui va permettre de rembourser plus facilement les emprunts qui avaient t souscrits pr financer le dficit, cd pr financer les investissements. Le pacte de stabilit et de croissance prend en compte la nature du dficit pub des tats membres. Si l'augmentation du dficit rsulte des investissements pas de sanction, simple recommandation. Nanmoins, l'E ne respecte pas se stadart fin (rgl pas crit), qui ne figure pas ds le dt positiv, en pratique l'E emprunte pr couvrir son dficit, quelque soit l'origine. BDeux catgories, pour l'E. 1 - Les bons du Trsor
Page 18 sur 32

LES PRODUITS DEMPRUNTS

Ce st des titres de crance sur le Trsor reprsentatif d'une dette cours au moyen terme du Trsor d'une dure infrieure ou gale 5 ans. Existaient les bons sur formule qui pouvaient tre souscrits librement par des particuliers, en souscrivant les bons sur formule les gens empruntaient leur argent l'E. BCC bons en compte courant taient des valeurs du Trsor que l'E imposait aux banques, aux tablissements de crdit ds le cadre de sa pol pub. -Lorsque l'E voulait relancer l'conomie il abaissait le plafond des BCC, permettant aux banque de prter plus facilement de taux d'intrt plus faible. En cas de surchauffe de l'conomie l'E remontait le plafond des BCC, immobilisant ainsi les banques qui ne pouvaient plus disposer librement de l'pargne. Actuellement les bons du Trsor ne donnent lieu qu' un seul produit les bons du Trsor ngociables BTN. Reprsentent la moiti des emprunts souscrits pas le. 2 - Les obligations du Trsor Ce sont les vritables emprunts de l'E qui st souscrits pr une dure suprieure 5 ans et qui pt aller jusqu' 50 ans. Une seule catgorie d'obligation est utilise aujourd'hui les obligations assimilables du Trsor OAT. Les grands emprunts de l'E st lancs pr deux raisons qui correspondent aux deux conceptions de l'emprunt couvrir les besoins trs impo de financement et un test de confiance auprs des citoyens pargnants. Ex. 1871 1872 les deux grands emprunteurs. 1952-1958; l'emprunt Balladur 1993 emprunt 6% sur 4 ans. Un emprunt qui a connu u gd succs 110 milliards de francs. C4 temps, phases. 1 - L'mission/ l'autorisation de l'emprunt Rsulte de la loi de finances, comptence du Parlement qui l'a transmet, dlgu directement au ministre des finances. La LOLF est passe par l avant une fois pour tout la loi autorisait le ministre d'emprunter, depuis la LOLF elle a mis en place des tableaux, un tableau de financement (sous le tableau d'quilibre de la loi de finances) qui prcise le montant global prvu des emprunts envisags par l'E et les principales modalits de l'emprunt. Un dcret d'application relatif l'mission des valeurs du Trsor, pendant l'anne qui confirme, qui prcise la comptence du ministre des fin. Les arrts ministriels mensuels prcisent les modalits des emprunts souscrits chaque mois par le Trsor les montants, la priode, les produits, le taux d'intrts. 2 - Le lancement et le placement de l'emprunt de l'Etat Ralis sous la responsabilit de l'agence France trsor qui prcde le plus svt par la procdure d'adjudication. L'agence ngocie ac ses partenaires immdiats
Page 19 sur 32

LA PROCDURE DE LEMPRUNT

(spcialistes en valeurs du Trsor-SVT). L'adjudication le jeu de l'offre et de la vente. France Trsor propose des montants et des taux d'intrts. Les SVT vont rpondre cette offre en proposant des montants assortis d'intrts. Le Trsor (agence fr trsor) va servir d'abord les propositions les plus intressantes plus elle les montants les plus importants et les taux d'intrts les plus faibles. Ce systme prsente l'avantage de s'inscrire ds le jeu de la concurrence, les conditions du march. Les SVT ensuite soit conservent les valeurs du Trsor ds leur portefeuilles, soit les replacer auprs d'autres pargnants. La dette souveraine, les emprunts souverains se placent, en ppe, trs facilement en raison de la solvabilit de l'emprunteur. On commence voir apparatre dans l'actualit, des Etats (2 ou3) qui ont eu du mal placer tous les emprunts souverains qu'ils ont souscrits. 3 - La gestion active de la dette Les titres du Trsor, les valeurs du Trsor st ports automatiquement la bourse, la cte officielle de la bourse. Les valeurs du Trsor font l'objet, la bourse, d'une gestion active sont ngociables. Cette gestion active est ralise par la Caisse de la dette pub (CADEP) un tablissement pub qui est compose de trois acteurs l'agence fr trsor, la banque de fr et le directeur de la caisse des dpts et de consignation. Elle va procder une gestion active changes de taux d'intrt, rachat anticip de titre. 4 - Le remboursement de l'emprunt par l'Etat Il est ralis de deux faons. En premier lieu le capital de l'emprunt est financ hors budget et en second lieu les intrts de lemprunt st financs par les ressources budgtaires (mission engagement fin de L'E). Le montant que lEtat va devoir payer pendant lexercice budgtaire (lanne) va donc tre financ par lensemble des recettes. Il figure au budget. Deuxime modalit de remboursement des emprunts : il sagit du paiements des intrts la cl. Le remboursement du capital des emprunts est non budgt. LEtat sautorise rembourser les emprunts par de nouveaux emprunts. Parfois lEtat affecte certaines recettes lamortissement de la dette. Ex : les recettes de privatisation dentreprise publique. DLA SITUATION DE LA DETTE

La dette de lEtat : 900 milliards deuros et lensemble de lendettement public est annonc pour 2008 a un peu plus de 1327 milliards deuros. Quappelle t-on la dette publique ? La dette reprsente lensemble des sommes qui sont dues. Plus prcisment ce terme est utilis le plus souvent propos des emprunts qui sont rembourser.
Page 20 sur 32

La dette publique est lensemble des emprunts souscrits par les administrations publiques et qui ne sont pas encore rembourss. Il faut galement distinguer la charge budgtaire de la dette, ce que lon appelle le service de la dette. Cest un indice relativement important ou lon constate que le paiement des emprunts reprsente une dpense trs importante de 10 15 % des dpenses annuelles de lEtat en ce moment. La dette viagre correspond aux dpenses annuelles en matire de pension de retraite et dinvalidit. La dette garantie reprsente les montants des emprunts souscrits par les tiers et pour lesquels lEtat apporte sa garantie cad quil sengage assurer les remboursements en cas de dfaillance de lemprunteur.

Partie II - LE CONTRLE DES FINANCES PUBLIQUES


La socit a le droit de demander des comptes toute administration art 15C? Lorigine des fonds publics qui rsultent pour lessentiel de prlvements obligatoires. Ce transit budgtaire exige normment de protection. Il en rsulte des contrles trs importants sur les fonds publics dont on peut prsenter ici les modles. Ils sont nombreux et puissants quant au domaine concern, il peut sagir par exemple du contrle des finances de lEtat, de lensemble des organismes publics, organismes fonctionnant avec des fonds publics. Deuxime cl dentre : le moment des contrles ou lon distingue les contrles a priori ou ex ante. Contrle a posteriori ou ex post de lautre cot. Troisime critre : la nature du contrle. On distingue deux grandes modalits de contrle savoir le contrle classique qui est le contrle de rgularit ou contrle de conformit des oprations financires par rapport au droit financier public. Deuxime modalit du contrle : le contrle de la qualit de la gestion financire cad sur la bonne gestion, la bonne utilisation des fonds publics. Aprs la nature du contrle, la porte du contrle. Il va sagir dun audit financier. Les auteurs du contrle : On distingue les contrles internes (=les contrles endognes) des contrles exognes. Ils sont raliss au sein mme de lorganisme contrl. Ex : le contrle de gestion.

Page 21 sur 32

Le contrle externe va tre ralis par un contrleur extrieur lorganisme ce qui lui donne beaucoup plus dindpendance. On peut distinguer galement trois types de contrles: - le contrle dmocratique - le contrle administratif - le contrle juridictionnel. Quelles sont les qualits dun bon contrle ? -> Il doit tre indpendant (cf. Principe de sparation des ordonnateurs et des comptables) -> La redondance : chaque opration financire doit faire lobjet de plusieurs contrles ou bien le contrleur doit tre lui mme contrl. La redondance permet la fiabilit des contrles. -> Lquilibre entre contrleur et contrl cad les pouvoirs importants dinvestigation. Il doit pouvoir avoir accs toutes les pices, en contre partie des droits de la dfense au profit de lorganisme contrl. Chapitre I LE CONTRLE DMOCRATIQUE : LE PARLEMENT

De multiples moyens sont offerts aux administrs pour leur permettre de contrler directement les activits financires publiques au premier rang desquelles la transparence (qui a vocation sinscrire comme un nouveau principe budgtaire)Elle signifie : Linformation dans sa double dimension : Quantitative : de nombreuses informations (aspect dvelopp par le droit actuel et la pratique budgtaire) Qualitative : les informations doivent tre pertinentes (aspect qui mriterait dtre dvelopp par ladministration)Le contrle dmocratique direct est trs peu utilis en droit budgtaire en raison de la technicit de la matire Il existe ce que lon appel les budget participatifs (issue de la dmocratie participative) : sur un projet de budget, la collectivit va prendre lavis et va faire participer les administrsLe contrle dmocratique nest pas direct mais est exerc par les reprsentants des citoyens : les assembls dlibrantes Le parlement Les conseils locaux (dpartemental, rgional et municipal) Les conseils dadministrationLa mission de contrle en gnral et de contrle des finances public en particulier du parlement est une mission qui se dveloppe de faon importante sous la Vme Rpublique, et ce en deux temps : A lorigine : en 1958 au regard de la constitution qui rationalise le parlementarisme et lui retire de ce fait un certain nombre de son pouvoir lgislatif (Ex : article 34 qui retire la comptence de droit commun de la chambre parlementaire en la remplaant par une comptence dattribution)En contrepartie de cet affaiblissement parlementaire, le pouvoir de contrle de lexcutif prend toute son importance La rvision des institutions : La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 dans son article 24 numre les 3 missions du parlement dont 2 concernent le contrle Le parlement vote la loi Il contrle laction du gouvernement Il value les politiques publiques : 3me mission du parlement qui revt la mme importance que les deux premires Le contrle financier du parlement sexerce de
Page 22 sur 32

faon trs tendue sur lensemble des finances publiques et non pas seulement sur celles de lEtat. Section 1LES PARLEMENTAIRE MOYENS DU CONTROLE FINANCIER

Les deux instruments de contrle du parlement. ALINFORMATION FINANCIRE

Linformation financire est trs importante et on peut la distribuer en deux registres : Linformation linitiative du parlement lui mme : elle est trs importante. Ex : les questions crites ou orales ; les missions et les rapports dinformation ; les commissions denquteIl faut rajouter des moyens spcifiques aux finances publiques : Les pouvoirs des rapporteurs spciaux des commissions des finances : ils disposent dun pouvoir denqute sur pice et sur place dans les administrations elle mme pour suivre lvolution du budget (pouvoir peu utilis dans la pratique) Lassistance de la cour des comptes : par les auditions, les tudes et les rapportsLa rvision constitutionnelle a rapproche la cour des comptes du parlement par son article 47-2 qui prcise la cour des comptes assiste le parlement dans le contrle de laction du gouvernement Les structures dvaluation dont dispose le parlement en son sein : comme loffice parlementaire dvaluation des politiques publiques ou encore loffice parlementaire dvaluation des politiques de sant Les instruments dinformation la charge du gouvernement : linformation que le gouvernement doit remettre au parlement pour satisfaire le droit linformation parlementaire Les annexes budgtaires : elles sont fournies par le gouvernement la clef du budget (Ex : bleus budgtaire, fascicule des voies et moyens) Les multiples rapports financiers gouvernementaux (Ex : rapport sur lexcution du Revenu Minimum dInsertion). Tout cela participe du droit linformation parlementaire en matire financire. BLEVALUATION FINANCIRE

Lvaluation des politiques publique est dsormais constitutionnalise pour constituer une mission du parlement ( Le parlement value les politiques publiques ) au ct du vote de la loi et du contrle de laction du gouvernement. Cette reconnaissance constitutionnelle nest pas une surprise : elle est laboutissement de la reconnaissance de limportance gnrale accorde lvaluation des politiques publiques qui doit prolonger la dcision afin de savoir quels sont les rsultats atteins par rapport aux objectifs fixs et par rapport aux moyens utiliss (on retrouve les ingrdients de lefficience : objectifs, rsultats, moyens)Lvaluation participe de la nouvelle gestion publique, en particulier de la LOLF et plus prcisment par ses deux outils : Les projets annuels de performance (PAP) Les rapports annuels de performance (RAP)Ils doivent dcliner : La stratgie pour chaque mission et
Page 23 sur 32

programme Les objectifs atteindre Les indicateurs pour mesure latteinte des objectifs. Lvaluation doit galement tre utilise pour prparer la dcision, la mise en place dune politique publique consistant alors fixer les objectifs et les moyens pour les atteindre (en amont de la dcision). La cour des comptes doit assister le parlement, tout comme le gouvernement, dans lvaluation des politiques publiques : article 47-2 nouveau de la constitution. Lvaluation est dj rode par le parlement au travers de la LOLF et galement par des offices parlementaires spcialiss en matire dvaluation. Section 2LES SANCTIONS DU CONTROLE

Le contrle parlementaire peut donner lieu une sanction, il en existe deux : Le vote de la loi : trs utilis Lengagement de responsabilit : presque tomb en dsutude. ALA LOI DE REGLEMENT

Une loi de finance spcifique est en effet destine sanctionner le contrle financier du parlement : il sagit de la loi de rglement ( Loi de rglement du budget et rapport de gestion ). Elle constate les rsultats financiers de lexercice coul et permet donc au parlement de vrifier la conformit de ces rsultats par rapport aux prvisions et surtout par rapport aux autorisations figurant dans la loi de finance initiale. Ce contrle est en principe dautant plus pertinent quil est accompagn dun rapport de la cour des comptes portant sur lexcution de la loi de finance qui est un rapport expert, critique et indpendant. En outre, la LOLF a resserr le calendrier de la loi de rglement en prvoyant que le projet de loi de rglement doit tre dpos avant le 1er juin de lanne suivante dexercice. Elle doit tre vot au dbut de la session parlementaire suivante (mois doctobre). En pratique, la loi de rglement est mme vote en avance (vers le mois de juillet)En ralit, ce rendes vous de contrle est nglig par le parlement qui concentre son contrle financier au moment du vote du budget de lanne suivante (la loi de finance initiale) vers la fin de lanne. La LOLF a technicis ce rendez vous de la loi de rglement par la certification des compte qui est demande la cour des comptes pour chaque fin dexercice afin de vrifier : la rgularit, la sincrit et la fidlit des comptes de lEtat. BLA MISE EN JEU DE LA RESPONSABILIT DU GOUVERNEMENT Le parlement peut mettre en jeu la responsabilit du pouvoir excutif de deux faons : La responsabilit classique politique et collgiale du gouvernement : le parlement peut sanctionner une mauvaise gestion gouvernementale. Cette sanction est illusoire mme sil existe un instrument spcifique pour lutiliser : article 49 al.3 de la constitution qui permet au 1er ministre dengager la responsabilit de son gouvernement loccasion du vote dun texte (Cette sanction na jamais t utilise
Page 24 sur 32

sous la Vme rpublique)La rvision de juillet 2008 na conserv cet article que pour les lois de finances et une seule autre loi par session Lengagement de la responsabilit pnale et individuelle des membres du gouvernement : article 68-1 de la constitution : les membres du gouvernement sont pnalement responsables des actes accomplis dans lexercice de leurs fonctions et qualifis crimes ou dlits au moment ou ils ont t commis ; ils sont jugs par la cour de justice de la rpublique La juridiction est donc spcifique, la cour de justice de la rpublique qui comporte 12 parlementaires lus et 3 magistrats. Elle peut tre amener poursuivre et punir des dlits financiers (mme si sa na jamais t le cas sous la Vme rpublique)Ex : dtournement de fonds par un ministre. Chapitre II LES CONTRLES ADMINISTRATIFS

Le contrle administratif signifie essentiellement le contrle interne aux administrations publiques, que lon appelle souvent le contrle de gestion. Cest une pratique qui se dveloppe dans une commune partir dune catgorie moyenne de 5000 habitants. Le contrle administratif par le ministre des finances fait lobjet depuis quelques annes dune actualisation. Section 1CLASSIQUES Ils sont cinq: ALE CONTRLE DE LA RGULARIT PAR LE COMPTABLE PUBLIC Procdure de la dpense publique. Ce contrle est essentiel car il est intgral. Il porte sur toutes les oprations financires de dpenses surtout puis de recettes un peu. Il est intgral car il porte sur tous les aspects financiers des dpenses et des recettes. Il sagit galement dun contrle intgr car il intervient au cours de la procdure. Cela consiste vrifier les diffrents lments financiers des titres de paiement pour la dpense ou des titres de recettes. Ces vrifications sont au nombre dune dizaine, Ex : la qualit de lordonnateur, limputation budgtaire de la dpense, disponibilit budgtaire des crdits en cas dirrgularit constat par le comptable celui ci suspend le paiement (il ne le refuse pas) lordonnateur peut alors adresser un ordre de rquisition en
Page 25 sur 32

LES

CONTROLES

ADMINISTRATIFS

joignant au comptable de payer quand mme sauf pour les irrgularits les plus graves ex : absence de crdits au budget. En cas de rquisition lordonnateur engage sa responsabilit propre. BLE CONTRLE FINANCIER

Ce principe est confirm par la loi du 10/08/1922. Ce contrleur des dpenses engags est un agent du ministre des finances il nest pas plac sous lautorit du ministre ordonnateur quil doit contrler. Le systme du contrle des dpenses engages qui est devenu le contrle financier en 1956 est en effet un contrle a priori. Le contrleur rend un visa ce nest pas un avis. Dont le refus de visa bloque la dcision dengagement, au sein de chaque ministre est mis en place un contrleur financier. Cette procdure de contrle financier a des avantages et inconvnients. Lavantage est dempcher la commission dirrgularit financire. Inconvnients : il ralentit et il est trs suspicieux il est dresponsabilisant lgard de lordonnateur. Cette procdure a t tendue au service de dconcentration de lEtat appliquant le mme systme quaux administrations centrales. Il a fait lobjet dun assouplissement lui mme annonciateur de la modernisation des contrles. Dcret du 16/07/1993 : relatif au contrle financier dconcentr qui prvoit que le trsorier payeur gnral (TPG). Le contrle financier dconcentr peut tre modul en accord entre lordonnateur secondaire et le contrleur financier, cela leur permet de remplacer le visa par un simple avis. Cette procdure de contrle financier qui en principe reste ... Les administrations font lobjet dune tutelle financire trs troite. CLE CONTRLE DETAT

Il a t mis en place en 1935, il repose sur un dcret du 26/05/1955 qui prvoit un mode de contrle plus souple que le contrle financier lgard dautres organismes. Ce contrle est plus souple que le contrle financier. Les contrleurs dtat exercent un contrle en principe a posteriori DLE CONTRLE HIRARCHIQUE

Il existe au sein de ladministration des finances comme dans toutes les autres administrations qui portent sur les actes, les activits et les personnes. Au
Page 26 sur 32

sein de ladministration des finances il prsente cependant quelques particularits qui concerne mme plus prcisment les comptables publics qui font en effet lobjet de contrles inopins soit de contrles systmatiques cest dire annuels sous forme darrts de caisse ou encore sous forme de mis en examen des comptes avant et afin que ces comptes soient prsents au juge des comptes. Existe au sein de l'Administration des finances comme dans toutes les autres administrations. Porte sur les actes jur, sur les activits et sur les personnes. Au sein de l'Administration des fin il prsente qq particularits : concerne les comptables pub, porte sur les postes comptables qui font lobjet de contrle soit inopin (surprise), soit systmatique (annuel sous forme darrt de caisse ou encore sous forme de mise en examen des comptes avant et afin que ces comptes soient prsents au juge des compte). ELINSPECTION GNRALE DES FINANCES

Apparue en 1801 inspection du Trsor, devenue Inspection gnrale des finances en 1831- rgie actuellement de lordonnance du 23 septembre 1958. Son champ de comptence est trs tendu. Inspecter, vrifier la gestion de lensemble des services de lEtat, lensemble des personnes publiques, lensemble des organismes fonctionnant avec des fonds publics (soit le capital, soit les subventions), la scurit sociale. Ce champ permet de contrler et suivre les deniers pub de faon vrifier quils sont utiliss dans un but dintrt gnral. La procdure dinspection fait intervenir quelques inspecteurs, deux ou trois en forme de brigade, qui vont procder une inspection dorganisme ou au contrle de la politique publique. Les organismes et les politiques publiques contrls sont choisis de faon discrtionnaire fait par linspection et le ministre des finances. Cette brigade de contrle va raliser un contrle sous forme daudit, un contrle exhaustif, consistant examiner sans limite tous les aspects de la gestion de lorganisme ou tous les aspects de la politique publique. Tant la rgularit juridique de la gestion la conformit des actes de gestion aux droits administratifs, de la comptabilit pub . Et galement contrle de qualit de la gestion de lorganisme, apprcie au moyen de la rgle des trois E - conomie, efficience, efficacit. Des rapports qui comportent trois choses : lanalyse de la rgularit et de la qualit, des recommandations, les observations formules par les responsables de lorganisme. Section 2LA ADMINISTRATIFS MODERNISATION DES CONTRLES

Cette modernisation prolonge la LOLF. La LOLF met en place une gestion performante, qui cherche faire un rsultat faire le mieux possible au moindre cot. Cela exige de revoir les contrles, ce qui constitue ltape actuelle de la modernisation des finances publiques. Ltape suivante doit tre celle de la modernisation de la responsabilit des gestionnaires publics. Cette modernisation a t prcde par deux dcrets annonciateurs. Un dcret de 1996 relatif au contrle
Page 27 sur 32

financier dconcentr. Un dcret de 2003 modernisant le contrle financier central. Lessentiel de cette modernisation rsulte de plusieurs dcrets de 2005. Janvier 2005 remet plat le contrle financier dans les administrations de lEtat. Mai 2005 relatif au contrle gnral conomique et financier. Juillet 2005 relatif au contrle financier dans les tablissements publics administratifs. Novembre 2005 crant les services de contrle budgtaire et comptable ministriels. ALES RAISONS DE MODERNISER CONTRLES ADMINISTRATIFS Deux raisons. 1 - Une raison ngative : Les dfauts des contrles classiques. Un double constat. Malgr les avantages des contrles classiques (la rigueur, lindpendance des contrleurs, leur aspect prventif, la rgularit sur laquelle ils portent). Il semble que les inconvnients sont plus nombreux. Ce sont des contrles lourds et rigides. Par ex. le contrle financier a priori ralentit la dcision. Beaucoup de ces contrles sont suspicieux, traduisant la mfiance sont trop nombreux. Trop de contrle tue le contrle. 2 - Une raison positive Limpulsion donne par la LOLF. La LOLF conduit de nouveaux contrlesbinmes. Libert de gestion responsabilit des acteurs, comme lillustre la technique de la fongibilit des crdits au sein de chaque programme. Second binme efficacit qualit implique quil faut contrler mieux, le premier quil faut contrler moins. BCOMMENT MODERNISER LES CONTRLES ADMINISTRATIFS Dcrets de 2005 mettent en place un contrle administratif trs participatif et un contrle plus qualitatif. Un contrle trs partenarial : Un partenariat dans lorganisation et dans lexercice de ces contrles. Dans lorganisation : Illustr par deux exemple dcret de mai 2005 fusionne plusieurs corps de contrle contrle financier, contrle dEtat, et dautres corps dinspection. Autre exemple le rapprochement des fonctions dordonnateur, de contrleur financier et de comptable public. Dans les fonctions
Page 28 sur 32

LES

Le dialogue de gestion - les acteurs du contrle (contrleur financier et le comptable) vont moduler le contrle en accord avec lordonnateur. Le contrle va tre exerc tout au long de la gestion annuelle de lorganisme. Un contrle plus qualitatif Ce contrle intervient deux moments. Lors de la programmation budgtaire Lors de la prparation du budget de chaque programme et de chaque mission, les contrleurs financiers interviennent pour assurer diffrentes vrifications de la sincrit des prvisions des dpenses. Vrification de la cohrence des prvisions avec les objectifs de matrise de dpense. Contrle plus qualitatif aussi dans lexcution budgtaire il conserve son classicisme (le contrle). Contrle de la rgularit financire, ensuite le contrle de la sincrit des comptes et analyse du cot des politiques publiques, lvaluation des politiques pub de la performance, lexamen des modifications ncessaires au cours de lanne.

Chapitre III -

LE CONTRLE JURIDICTIONNEL

La plupart des juridictions interviennent en matire de finances publiques quelque soit leur comptence. Ex. Le conseil constitutionnel pour contrler les lois de finances. Le juge administratif contrle par ex. les budgets, les actes financiers des personnes pub infrieurs leur lgalit. Ex. le budget de la commune, du collge, de luniversit. Le juge judiciaire est juge fiscal- pour les impts indirects, sauf la TVA. Le juge pnal est charg de sanctionner les dlits financiers. Et il existe galement des juridictions administratives spcialises en matire de finances publiques la Cour des comptes (1807), la Cour de discipline budgtaire et financire (1948), les Chambres rgionales des comptes (1982). Section 1LA COUR DES COMPTES

Elle a t mise en place par la loi du 16/09/1807 aprs que les rvolutionnaires aient supprim la chambre des comptes qui refusaient les corps intermdiaires. Elle est reconnue par la Constitution de 1946, puis 1958. Cela en garantie lexistence ds lors quelle est ancre dans la constitution. Larticle 47 cours des comptes assiste le parlement et le gouvernement dans le contrle de lexcution des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale (rajout en 1996). Ce texte a t remplac par larticle 47-2 du premier Prsident Seguin issu de la rvision constitutionnel de juillet 2008. Il prcise que la cour des comptes assiste le parlement dans le contrle de laction du gouvernement. Elle assiste les citoyens par ces rapports publics. Implicitement elle doit certifier les comptes de lEtat et de la scurit sociale.
Page 29 sur 32

Elle doit assister le parlement et le gouvernement dans le contrle de lexcution des lois financires et dans lvaluation des politiques publiques. ALA PRSENTATION COMPTES Cela consiste observer deux choses : 1 - Son organisation Elle est compose donc de magistrats qui sont inamovibles. Cela participe de lindpendance des membres de la cour des comptes. Premier prsident de la cour est assist par 7 prsidents. Les sept chambres sont spcialises pas thme de contrle. Elle est flanque dun parquet gnral, avec un procureur gnral et avocats gnraux. Le ministre public est charg de veiller au respect de la loi par les magistrats. 2 - Le dveloppement de son rle La place de la cour des comptes est de plus en plus importante dans le paysage institutionnel public selon 3 modalits : - un rapprochement plus important du parlement, elle assiste le parlement savoir les auditions, les tudes, les rapports, la certification des comptes de lEtat. - lextension du champ de comptence de la cour des comptes : dsormais la cour des comptes peut intervenir partout o des fonds publics sont concerns. Les entreprises publiques ont t annexes par la cour des comptes en 1976. - lapprofondissement des modalits de contrle : lorigine et pendant longtemps la cour des comptes exerc un contrle limit la seule rgularit financire cest dire quelle vrifiait le respect du droit financier par les organismes contrls. Cest un contrle de continuit. BLE JUGEMENT DES COMPTES DE LA COUR DES

Le jugement des comptes est la mission originale et originelle de la cour des comptes, de la juridiction financire. La cour des comptes juge des comptes des comptables publics et de ceux quelle a dclar comptable de fait. 1 - le domaine de la comptence juridictionnel La cour juge les comptes des comptables publics de lEtat et ceci en premier et dernier ressort. On estime environ 700 800 comptables publics. Elle juge galement les comptables de fait des deniers de lEtat cest dire les personnes qui
Page 30 sur 32

se sont ingres irrgulirement dans le maniement de deniers publics sans avoir la qualit de comptables publics. Ex: une association qui utilise une subvention pour des dpenses qui devraient tre ralises par lEtat. Elle est juge dappel des jugements des chambres rgionales des comptes. 2 - Lexercice de cette comptence juridictionnelle Elle engage la responsabilit des comptables publics, leur responsabilit personnelle et pcuniaire mettant leur charge le montant des sommes correspondant une irrgularit constate dans la comptabilit. Deuxime irrgularit : les dpenses irrgulirement pays, une recette non recouvre, un dficit inexpliqu. Tout cela reprsente la responsabilit objective du comptable public, le juge ne prend pas en considration le comportement personnel du comptable. Le comptable peut cependant prouver la rgularit de sa gestion. Ex: en produisant des justificatifs de paiement manant donc de lordonnateur. Il existe deux autres modalits pour exonrer sa responsabilit en premier lieu en cas de force majeure lorigine de lirrgularit. Le ministre des finances se prononce en qualit de suprieur hirarchique. Larrt de la Cour des comptes peut faire lobjet dun recours en constitutionnalit devant le conseil dtat. Cette procdure juridictionnelle est dordre public. Tous les comptes doivent tre jugs. Sapplique la procdure, lensemble des principes du procs quitable. CLEXAMEN DE LA GESTION PUBLIQUE

Elle se traduit non plus pas des arrts mais par des rapports. Elle est un organisme daudit de contrle. 1 - Le domaine Le champ de comptence est trs tendu permettant la cour de suivre lvolution des deniers publics. 2 - La nature de ce contrle Il consiste vrifier la qualit des gestions publiques cest dire un dispositif de contrle plusieurs niveaux: 1) le contrle des comptes de lorganisme 2) le contrle de la rgularit juridique des actes de gestion

Page 31 sur 32

Cours Droit Pnal

3) (le coeur du dispositif :) le contrle de la qualit de la gestion qui consiste appliquer la rgle des 3E (efficacit/ valuation/ efficience) 4) le contrle de la proximit de la gestion cest dire lexistence ventuelle de dni financier. Les rapports de la cour des comptes lissu de ces contrles peuvent tre publis. Ils comportent une analyse, des recommandations, des rponses du responsable de lorganisme. Lensemble des organisations et des procdures des juridictions financires ainsi que la responsabilit des gestionnaires publics doivent faire lobjet dune reforme importante.

32