DOCUMENTOS TCNICO-CIENTFICOS

Avaliao do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (Proadi): 2003/2007
RESUMO
Analisa os resultados do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (Proadi), no perodo 2003-2007. Inicialmente, resgata o papel do Estado na formulao das principais propostas de poltica e planejamento regional at 1980, para contrapor ao perodo posterior em que sua fragilidade deu origem s polticas localizadas de desenvolvimento como o caso do Proadi. Em seguida, aps breve apresentao da economia potiguar, faz a anlise do programa, a partir das informaes disponveis, com o objetivo de verificar as principais atividades apoiadas, o impacto intra-estadual dos investimentos e os empregos gerados. Conclui que o Proadi pouco contribui para a diversificao industrial do estado, embora seja importante para a atrao de investimentos.

Fernando Czar de Macedo Professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IEUNICAMP); Professor do Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Econmico do IE-UNICAMP; Pesquisador do Centro de Estudos do Desenvolvimento Econmico (CEDE).

Denlson da Silva Arajo Professor do Departamento do Curso de Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN); Doutor em Desenvolvimento Econmico no IE-UNICAMP .

PALAVRAS-CHAVE:
Avaliao de Programas. Desenvolvimento Regional. Poltica Regional. Planejamento Regional. Proadi.

1 INTRODUO
O objetivo deste texto apresentar os resultados do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial (Proadi) do governo do Estado do Rio Grande do Norte. Um alerta inicial faz-se necessrio: em decorrncia das dificuldades de obteno dos dados, a anlise centrou-se no perodo de 2003-2007, para o qual as informaes esto mais organizadas. Apesar deste corte temporal restrito, dado que o programa foi institudo em 1985 e reformulado em 1997, quando passou a funcionar mais efetivamente, possvel para aqueles que se interessem pelo assunto recorrer ao trabalho de Duarte (2001) para o perodo anterior. As informaes aqui trabalhadas foram levantadas junto Coordenadoria de Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (Codit). O recorte regional so as microrregies do IBGE com uma pequena adaptao. Agregaram-se as de Natal e Macaba sob a denominao de Regio Metropolitana de Natal (RMN), acrescentando a esta o municpio de Monte Alegre, que foi retirado da microrregio Agreste Potiguar. A incorporao recente deste municpio RMN1 explica esta opo. A justificativa para o estudo em questo encontrase na relevncia do programa que, a despeito de lanar o estado na guerra fiscal tema sempre controverso, em especial para a discusso regional , tem-se constitudo no principal fator de atrao de novos investimentos produtivos no estado. Sem ele, muito provavelmente, os investimentos e os empregos criados no Rio Grande do Norte no se teriam cristalizado na mesma proporo verificada, uma vez que o poder de conceder subsdio e as vantagens comparativas de outros estados nordestinos so significativamente maiores. O trabalho foi dividido em cinco partes, incluindo esta sumria apresentao e as concluses. Na segunda, resgatado, com brevidade, o histrico das polticas de desenvolvimento regional no pas, com o simples intuito de contrapor a lgica prevalecente at 1980 com a que predominou em sequncia e que culminou com o surgimento e/ou fortalecimento dos
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programas subnacionais de atrao de investimentos que acirrariam a guerra fiscal. Na terceira, faz-se um rpido balano da economia potiguar, em especial de sua indstria, principal foco do Proadi. Finalmente, na seo seguinte, apresentamse os resultados do programa a partir dos dados que foram levantados juntos Codit. Trs preocupaes perpassam a anlise neste item: verificar as principais atividades apoiadas, analisar o impacto espacial dos investimentos a partir de sua localizao e, por fim, verificar os empregos gerados, comparando-os com a evoluo do emprego formal disponibilizado pelo Ministrio do Trabalho e do Emprego.

2 POLTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E AO DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS NO BRASIL: DAS POLTICAS TOP-DOWN S POLTICAS BOTTOM-UP
Historicamente, foi a partir da ao do Estado nacional que a industrializao no Brasil avanou entre 1930 e 1980, integrando de forma mais diversificada a estrutura produtiva do pas economia internacional. Do ponto de vista regional, a presena do Estado possibilitou, principalmente a partir da dcada de 1960, a soldagem dos interesses territorialmente espalhados em torno da industrializao, seja pela criao de um aparato institucional que passaria a pensar e atuar sobre os problemas regionais especficos caso, por exemplo, da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), seja pela presena de investimentos estatais e da localizao de empresas pblicas nos diferentes estados da federao, o que possibilitou a constituio de um mercado interno articulado que unificou sob a mesma lgica de acumulao as diversas regies brasileiras, muito embora os desequilbrios e os problemas ligados questo regional tenham persistido, agora em novos patamares e com outras especificidades.2 A partir de polticas que tinham comando no governo federal, fortemente centralizadas e impostas hierarquicamente de cima para baixo, reproduziu2 Sobre os desequilbrios regionais, ver Cano (2007, 2008).

Sobre a dinmica recente da Regio Metropolitana de Natal, ver o detalhado trabalho coordenado por Clementino (2006).

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se em toda a antiga periferia nacional, nas dcadas de sessenta e setenta do sculo passado, uma burocracia voltada para o planejamento e para o desenvolvimento regional que procurava articular-se s macrodecises federais. Neste processo, como lembra Oliveira (1998), cumpriram papel fundamental tanto os fundos pblicos como os investimentos estatais, que desempenharam, ambos, a funo de capital financeiro indispensvel constituio do capitalismo brasileiro e, pari passu, foi condio fundamental para [...] romper a inrcia da economia regional anteriormente regulada pela sua prpria produo de excedentes. (OLIVEIRA, 1998, p. 90). Dois resultados inter-relacionados derivaram desse movimento. O primeiro foi a ampliao do espao econmico para o investimento produtivo. A institucionalidade montada e fortemente dependente dos fundos pblicos capturou todo o territrio nacional lgica de acumulao capitalista, ampliando as possibilidades de localizao dos investimentos fora de So Paulo, principal rea industrial do pas. O segundo refere-se ao processo de desconcentrao econmica, especialmente da indstria, que derivaria do primeiro. As estatsticas, a partir da ltima dcada de setenta, indicam os efeitos desconcentradores proporcionados pela integrao do mercado nacional, com aumento do investimento produtivo fora do Sudeste, o que resultou em maior participao das demais regies no produto brasileiro. Essa desconcentrao3 tem vrias componentes, mas deve-se destacar o papel importante cumprido pelo setor pblico atravs de polticas que mantinham alguma preocupao regional, alm da importncia das grandes estatais na montagem das infraestruturas regionais e para o planejamento territorial brasileiro, como lembra Vainer (2007). A crise fiscal a que foi submetido o Estado brasileiro na dcada de 1980 e o avano do neoliberalismo na dcada seguinte retiraram da agenda federal as polticas setoriais, inclusive a regional, que foram interditadas por fora do ajuste macroeconmico de curto prazo. Do ponto de vista regional, as transformaes no cenrio internacional e seus rebatimentos na
3 Sobre o processo de desconcentrao econmica no Brasil, ver recente trabalho de Cano (2008).

economia brasileira ps-1980 aprofundamento da mundializao financeira, reestruturao produtiva, avano do neoliberalismo e da ideologia do Estado mnimo, privatizaes, abertura comercial acelerada e no-planejada, maior internacionalizao da economia brasileira etc. tornaram muito mais precria a capacidade do setor pblico de ordenar o territrio nacional, conforme destacou Macedo (2008). Contribuiu decisivamente para isso, a poltica econmica, que, submetida s presses do capital financeiro internacional, direcionou-se cada vez mais gesto do curto prazo, reduzindo o horizonte temporal de ao do Estado, dificultando, por consequncia, a promoo de polticas de longo prazo de natureza estruturante, como so as polticas regionais e urbanas. Com o governo federal sem disponibilidade de recursos, que estavam comprometidos com a gesto macroeconmica, e preso armadilha da liquidez da dvida pblica, no foram surpresas o esvaziamento das polticas regionais e o esfacelamento da burocracia pblica em geral e, em particular, a ligada ao desenvolvimento regional e urbano. evidente que o conjunto das transformaes influenciou e continua influenciando a movimentao do capital no interior do pas, exigindo adaptaes dos lugares nova lgica de acumulao da economia brasileira, muito mais internacionalizada. Na ausncia de uma poltica nacional de desenvolvimento regional4 e dada a crescente dificuldade do Estado em ordenar o territrio, observase a adoo deliberada pelas unidades federadas de um sem-nmero de incentivos instalao de capitais produtivos no interior de suas economias, o que, em certa mediada, tem garantido o deslocamento de unidades produtivas em direo s regies e aos estados menos industrializados, conforme destacou Arajo (2006), modificando o mapa da estrutura produtiva brasileira, em especial o da indstria. Neste sentido, as instncias subnacionais buscaram atravs de polticas prprias ocupar o espao que anteriormente estava conferido s polticas regionais.

4 importante registrar que o governo federal lanou em 2005 a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, cujos resultados, dado seu curto tempo e as condies de execuo, ainda no se evidenciaram.

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Contribui para isso uma vasta literatura internacional5 que advoga as vantagens das polticas locais de desenvolvimento constitudas de baixo para cima como condio para integrar as economias locais economia globalizada. No esforo para garantir a ligao local-global, observa-se uma verdadeira guerra dos lugares (SANTOS, 1999) em que uma regio busca vis--vis as demais atrair para si investimentos atravs de incentivos de diversas ordens que oneram as contas pblicas e diminuem os investimentos sociais, agravando, muitas vezes, as condies de vida naqueles territrios que so adaptados atravs do marketing urbano e regional6 para se tornarem mais atrativos ao capital, conforme descreveu Macedo (2008). O fato que, das polticas top-down de desenvolvimento regional, o Brasil passou para polticas de desenvolvimento regional bottom-up, sem a mediao necessria em um pas federativo, continental, com grandes disparidades regionais e pesada dvida social, que, justamente por apresentar todas essas especificidades, exige polticas coordenadas em mltiplas escalas, todas elas do local ao nacional fundamentais para sua organizao espacial. Afinal, [...] um problema pode se manifestar em uma escala, mas ter determinao em outra. (BRANDO, 2007, p. 57). Vrias unidades federativas buscaram solues isoladas para alavancar seus crescimentos. Ganharam espao as polticas estaduais de atrao de investimentos, na maior parte das vezes pelo uso do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), principal imposto de natureza estadual. Tambm os municpios passaram a adotar polticas agressivas, aumentando a guerra dos lugares (SANTOS, 1999), uma denominao geogrfica para a guerra fiscal de natureza econmica. Do ponto de vista das polticas pblicas, observa-se uma atuao dos estados e municpios muito mais atrelada oferta oferta das condies necessrias para se mostrarem atrativos ao capital do que ao lado das demandas sociais. Incentivo financeiro, doao de terrenos, construo de infraestrutura,
5 Brando (2008), especialmente no captulo 1, sintetiza as principais correntes ligadas ao localismo, fazendo-lhes a crtica. 6 Sobre o tema do empresariamento urbano, ver Compans (2005); Vainer (2001) e Harvey (2005).

montagem de distritos industriais, postergao de impostos etc. so prticas que se tornaram comuns numa disputa em que, de modo geral, a eficincia econmica se sobrepe equidade social. No por acaso, os lugares que crescem acima da mdia nacional reproduzem os mesmo problemas urbanos verificados nas reas mais antigas de ocupao econmica, indicando que maior crescimento no significa condio de vida melhor para a populao dessa regio. Ademais, conforme descreveu Arajo (2006), para o capital, a guerra fiscal d-lhe maior margem de manobra nas negociaes com os diferentes governos estaduais. Isto quer dizer que, se as polticas de incentivos levadas a cabo pelos estados no forem bem formuladas, elas podem funcionar como simples mecanismos de ampliao da reproduo privada sem resultar em nenhum ganho econmico-social para o estado concessor. O Proadi a verso potiguar neste contexto de sadas isoladas da guerra fiscal, mas no nico. Programas semelhantes so encontrados em outros estados do Nordeste e de outras regies brasileiras, o que acaba por restringir o alcance dessas aes que teriam mais xito se existisse, de fato, uma poltica nacional de desenvolvimento regional como a que vem defendendo a professora Tnia Barcelar em diversos trabalhos.7 Poltica esta indispensvel para arbitrar interesses que, num pas como o nosso, ainda so regionalmente muito distintos. Antes de discutirmos o Proadi e seus resultados recentes, ser feita na seo seguinte uma breve abordagem da indstria potiguar. Essa anlise se justifica pelo fato de o Programa ser direcionado para esse segmento, tornando-se imperioso apresentar, minimamente, algumas de suas caractersticas no estado.

3 A ECONOMIA POTIGUAR E SUA INDSTRIA NO CONTEXTO NACIONAL

A economia do Rio Grande do Norte uma pequena frao da brasileira, representando 0,9% do Produto Interno Bruto (PIB) total do pas em 2004 e 6,4% do nordestino. Sua estrutura produtiva, segundo dados
7 Ver Arajo (2000 e 2007).

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das contas regionais, apresentava predomnio dos servios com 50,1%, seguido pela indstria (inclusive construo e eletricidade, gs e gua) com 44,2% e agropecuria com 5,6%. Em 1985, esses valores eram respectivamente 40,1%, 50,6% e 9,3%. Em 2006, segundo dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a indstria potiguar apresentava participao menor: 0,5% do total da indstria brasileira e 4,8% do total da nordestina. A participao de sua indstria de transformao ainda mais inexpressiva (0,2% do Brasil e 2,5% do Nordeste). No entanto, na indstria extrativa que a economia potiguar ganha destaque regional e mesmo nacional , representando em 2006 28,3% do agregado do Nordeste e 3,0% do brasileiro, nmeros bem menores do que os verificados em 1996 (48,3% e 6,0%), indicando que o expressivo crescimento da indstria extrativa brasileira dos ltimos anos no foi acompanhado no mesmo ritmo pelo Nordeste, em geral, e pelo Rio Grande do Norte, em particular. Ainda assim, a participao da indstria extrativa aumentou na estrutura industrial potiguar, passando de 45,1% em 1996 para 52,6% em 2006, provavelmente, puxado pela elevao dos preos do petrleo, j que a produo fsica da extrativa nordestina ficou muito abaixo da nacional. Por consequncia, a indstria de transformao potiguar, foco principal do Proadi, caiu no mesmo perodo de 54,9% para 47,4% do total da indstria estadual. Foi atravs de sua indstria extrativa que o Rio Grande do Norte se integrou mais fortemente economia nacional, fornecendo-lhe produtos intensivos em recursos naturais, com particular destaque para a produo de sal, tungstnio, petrleo e gs natural, que j chegaram a representar mais de 95% da produo do setor, segundo Garcia (2001). A indstria de transformao normalmente o foco das polticas de atrao de investimentos, dado seu carter foot-loose, diferente da extrativa cuja localizao depende das fontes de recursos naturais e para as quais os custos de transportes so mais relevantes. A reestruturao produtiva e o processo de desconcentrao econmica que se verifica no Brasil nas ltimas dcadas reforam o movimento de (re)localizao de plantas industriais fora do Sudeste, especialmente So Paulo e Rio de

Janeiro, o que estimula as polticas subnacionais de atrao de investimento, especialmente da indstria de transformao. Segundo Arajo (2006), programas dessa natureza so mais importantes para regies como o Rio Grande do Norte, visto que a possibilidade de crescimento e diversificao industrial muito mais difcil, seja em decorrncia da debilidade intrnseca de sua indstria, seja porque outros estados brasileiros inclusive estados prximos dentro da regio Nordeste, como o caso da Bahia, Cear e Pernambuco dispem de melhores condies infraestruturais, de polticas de incentivos fiscais muito mais agressivas, de um parque industrial muito mais articulado para dentro e para fora de suas economias, alm de seus governos gozarem de melhores condies polticas na atual conjuntura nacional, o que facilita, inclusive, o eventual apoio da Unio na execuo de seus programas.8 De fato, uma anlise da estrutura da indstria de transformao potiguar confirma a observao. Em 2006, apenas dois segmentos Alimentos e bebidas e Txtil respondiam por 52,2% do Valor de Tranformao Industrial (VTI),9 indicando uma baixa diversificao. O segundo, inclusive, vem perdendo participao, provavelmente pelos efeitos da concorrncia externa, mesmo recebendo apoio do Proadi. Do ponto de vista da produtividade, considerando a relao Valor de Tranformao Industrial/Pessoal Ocupado (VTI/PO),10 a indstria de transformao potiguar encontra-se abaixo da mdia nordestina. A predominncia em segmentos tradicionais impe-lhe uma dupla dificuldade: por um lado, fica sujeita a maior concorrncia e, por outro, ligado a essa, a menor produtividade desses segmentos coloca limites para uma diversificao a partir da formao interna de excedentes passveis de reinverso. A Tabela 1 apresenta a distribuio do emprego formal da indstria de transformao do Rio Grande do Norte e das macrorregies brasileiras por intensidade de tecnologia. Mesmo reconhecendo os limites das
8 Britto e Cassiolatto (2000) oferecem uma breve anlise de algumas polticas de incentivos desconcentrao e industrializao praticadas por vrios estados brasileiros nas duas ltimas dcadas do sculo XX. Sobre o tema ver tambm Prado (1999) e Varsano (1997). 9 Valor de Transformao Industrial. 10 Pessoal Ocupado.

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estatsticas de emprego formal no pas, chama a ateno o fato de que a indstria de transformao do Rio Grande do Norte apresentava em 2005 uma altssima concentrao dos empregos formais (95,3%) em atividades de baixa e mdia-baixa tecnologia, nmero superior mdia nordestina (91,0%) e muito maior do que a mdia nacional (78,3%). Este quadro indica mais uma dificuldade da base produtiva potiguar: internalizar atividades dinmicas, intensivas em tecnologia e com maior capacidade de transbordamento para a economia estadual. Registra-se que a maior parte das polticas estaduais de incentivo ao crescimento industrial e o Proadi no foge regra, como discutiremos adiante tem uma preocupao muito maior com a simples atrao de capital fixo sem a preocupao de criar um ambiente propcio para fomentar o processo de inovao, condio fundamental para garantir a competitividade da base produtiva em condies mais dinmicas. Tabela 1 Brasil, Regies e RN: Distribuio dos Empregos Formais na Indstria de Transformao, por Intensidade de Tecnologia* 2005
Regio Norte Nordeste RN Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Alta 15,9 1,6 1,4 5,1 1,8 3,1 4,1 Mdia-alta 13,2 7,5 3,3 23,1 14,3 5 17,6 Mdia-baixa 20,5 19,5 23,0 29,7 22,1 19,6 25,6 Baixa 50,4 71,5 72,3 42,1 61,8 72,2 52,7

4 O PROGRAMA DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL DO RIO GRANDE DO NORTE (PROADI)

4.1 Arcabouo Institucional do Proadi
O Programa de Apoio ao Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Norte (Proadi) foi criado pela Lei n 5.397, de 11 de outubro de 1985. Em 1997, foi reformulado, passando a ser regido pela Lei n. 7.075. O objetivo do Programa apoiar e incrementar o desenvolvimento industrial do estado, assegurando a concesso de financiamento a empresas industriais atravs de instituio financeira oficial credenciada pelo governo do estado. Conforme consta na legislao, o prazo de financiamento de at dez anos, dos quais at trs de carncia, e a sua fixao, em cada caso, depende das caractersticas e de sua importncia para a economia potiguar, de acordo com critrios definidos em regulamento, com a contagem do prazo do benefcio iniciando-se at 24 meses aps a formalizao do pedido. O montante do financiamento conta dos recursos do Proadi no pode exceder a 10% (dez por cento) do faturamento da empresa beneficiria. Do ponto de vista espacial, conforme rege o artigo 9 da legislao, h uma clara priorizao para localizao de investimentos no interior do estado que, no ano de criao do programa, respondia por apenas 37,5% do emprego formal da indstria potiguar, sendo esta participao na indstria de transformao ainda menor (31,6%). O programa concede incentivos equivalentes a at 75% do valor de ICMS mensal para empresas instaladas em Distritos Industriais ou no interior do Estado; mas, para aquelas indstrias da capital ou de sua regio metropolitana, o incentivo est limitado em at 60%, exceto para investimentos superiores a R$ 20 milhes. Do ponto de vista setorial, no podem receber financiamentos: I empresa de construo civil e atividades correlatas, exceto as cermicas; II a empresa industrial que tenha por objeto: a) preparao industrial de fumo; b) extrao e beneficiamento do sal marinho; c) execuo de servios grficos diversos; d) fabricao de esquadrias de madeira ou metal; e) extrao de substncia mineral, sem beneficiamento; III a empresa que tenha por objeto:

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada na Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) Publicada pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). *Segundo classificao adotada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).

Na prxima seo, so apresentados os fundamentos do Proadi, seguidos de uma anlise de sua execuo com base nos dados que foram possveis de levantar para o perodo de 2003-2007.

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a) conserto, restaurao ou recondicionamento de veculos, mquinas, aparelhos e objetos usados, ou reparo de partes ou peas empregadas exclusiva e especificamente nessas operaes; b) preparo de alimentos em restaurantes, bares, sorveterias, padarias e similares. Podem ser beneficirias, respeitadas as restries legais, empresas novas, empresas localizadas no estado e empresas localizadas em outras unidades federativas. Para fins do Programa, as cooperativas so equiparadas s empresas industriais, podendo, portanto, beneficiar-se dos recursos, o que amplia a possibilidade de apoio a empreendimentos no-industriais. O montante de recursos disponvel para o Programa definido pelo Conselho de Desenvolvimento do Estado (CDE), e sua origem o tesouro estadual, limitado ao mximo de 10% (dez por cento) da receita tributria lquida. Observa-se pela Tabela 2 que, no perodo em questo, o teto nunca foi atingido. Em valores correntes, a mdia realizada pelo Proadi foi equivalente a 6,5% da receita corrente lquida. Tabela 2 Participao do Proadi na Receita Tributria Lquida 2000-2007
(A) Receita Tributria Liquida (em R$ milhes) 626,3 717,8 844,0 1.054,4 1.211,9 1.443,9 1.729,4 1.816,3 (B) PROADI Realizado (em R$ milhes) 40,9 52,2 64,3 75,7 81,4 89,5 98,5 110,0

Para os anos de 2000-2005, o montante total de recursos realizado pelo Proadi equivaleu mdia de 0,5% do PIB estadual. Na Tabela 3, encontra-se uma comparao dos recursos desse programa com algumas fontes de financiamento federal no Rio Grande do Norte. Observa-se que, ainda que equivalha a uma pequena parcela do PIB estadual, o Proadi mobilizou um montante de recursos para investimentos, entre 2002 e 2006, superior ao aplicado no estado pelo Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf) e pelo Banco do Nordeste (BNB). Apenas a partir de 2004, os recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE)11 superam os do Proadi. No entanto, se pegarmos uma srie histrica entre 1997, ano em que o Proadi foi reformulado at 2006, ltimo para o qual organizamos as informaes do FNE, os recursos do primeiro equivaleram a cerca de 90,0% do segundo. Isso significa tambm uma renncia fiscal forte, visto que o FNE representa aporte lquido de recursos federais sem contrapartida, ao passo que o Proadi tem como consequncia uma queda na receita disponvel do estado para investimentos em outras reas. Tabela 3 Recursos do FNE Pronaf, BNB e Proadi no Rio Grande do Norte (Em Milhes de R$) 2002-2005
Ano FNE* Pronaf BNB** Proadi

ANO

B/A (%)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

6,5 7,3 7,6 7,2 6,7 6,2 5,7 6,1

2002 2003 2004 2005 2006 Total

5,4 22,6 218,5 108,0 152,0 506,5

10,1 20,6 32,7 79,4 121,2 263,9

17,4 13,0 80,9 8,4 28,2 147,9

64,3 75,7 81,4 89,5 98,5 409,4

*Exclusive o Pronaf. **Exclusive FNE e Pronaf. Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada em: Para o Proadi, Tabela 2. Para o FNE, Pronaf e BNB e ETENE (2008).
11 Para uma anlise dos Fundos Constitucionais de Financiamento, ver Macedo e Matos (2008).

Fonte: Secretaria de Estado da Tributao (SET); Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAF); Secretaria do Estado de Planejamento e Finanas (Seplan); Agncia de Fomento do Rio Grande do Norte S.A (AGN) e Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econmico/Codit.

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Esses dados indicam que os recursos mobilizados pelo Programa tm relevncia para a dinmica da economia potiguar, especialmente se considerarmos seu peso na receita tributria lquida. Especificamente para a indstria, o Proadi ganha importncia pelo fato de que apenas uma parcela pequena do FNE aplicada no estado cerca de 22,0% foi destinada s atividades industriais ou agroindustriais, concentrando-se principalmente em comrcio e servios, considerando-se o perodo 2001-2006, a valores correntes. Nesse sentido, conforme veremos no item seguinte, o Programa constitui uma importante fonte de financiamento do capital privado regional e extrarregional, pois, alm de empresas locais e nordestinas, as de outras regies receberam financiamento para instalarem-se no Rio Grande do Norte.

atividades que j eram as mais importantes dentro da indstria de transformao do estado, indicando que ele, embora tenha importncia na atrao de investimentos, teve pequeno impacto no processo de diversificao da estrutura produtiva potiguar, cuja indstria de transformao, em 2006, concentrava 73,1% do seu VTI e 76,7% do pessoal total ocupado em apenas quatro atividades: Alimentos e bebidas, Txtil, Confeces e Minerais no-metlicos. Em 1997, ano de reformulao do Proadi, esse grupo respondia por 74,0% do VTI e 76,6% do total de pessoal ocupado na indstria de transformao,12 dados que reforam a afirmao de Duarte (2001), para quem o Proadi
[...] , de certa forma, conservador, posto que concentra o capital e no engendra um processo de diversificao das atividades produtivas [...] [embora] mostre-se dinmico na medida em que viabiliza a manuteno da reproduo do capital no espao. (DUARTE, 2001, p. 100).

4.2 Anlise dos Resultados do Proadi

Entre 2003 e 2007, o Proadi apoiou 108 projetos de 98 empresas, sendo 2/3 para novas unidades e/ou ampliao. (Grfico 1). O investimento total das empresas beneficiadas pelo Programa foi igual a R$ 625,4 milhes, segundo dados da Codit, movimentando incentivos financeiros com base no ICMS no valor de R$ 458,1 milhes.

Prorrogao 33%

Nova 55%

Ampliao 12%

Grfico 1 Distribuio dos Projetos Apoiados pelo Proadi por Modalidade de Uso 2003-2007
Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados de Codit.

importante registrar que, apesar de aprovarem um nmero de projetos (54 ou 50,1% do total) relativamente bem menor do que sua participao setorial, as quatros atividades responderam por 76,6% do total investido. Portanto, apresentaram uma participao relativa no total dos investimentos aprovados pelo Proadi acima do seu peso na indstria de transformao potiguar. Da mesma forma, a relao investimento/n de projetos indica que o investimento mdio das indstrias dos ramos Txtil, de Confeces e Minerais no-metlicos foi, respectivamente, 2,8, 2,4 e 2,0 vezes maior que o investimento mdio do conjunto de projetos apoiados pelo Programa, situando-se abaixo apenas do de fabricao de coque, refino de petrleo e elaborao de combustveis, que ficou 3,3 acima da mdia estadual, mas que se refere a um nico empreendimento de uma usina de lcool no municpio de Baa Formosa, regio produtora de cana-de-acar. Portanto, observa-se, tambm, uma concentrao por porte de empresas nessas trs atividades, ao contrrio do que se verifica com produtos alimentcios e bebidas, cujos investimentos mdios ficaram 30% abaixo da mdia estadual.

Do ponto de vista setorial, observa-se que o Programa apoiou um maior nmero de projetos em

12 Dados fornecidos pela Pesquisa Industrial Anual publicada pelo IBGE.

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Tabela 4 Distribuio dos Projetos Aprovados pelo Proadi (Novas Empresas, Ampliao e Postergao), segundo Grupos de Atividades CNAE 1.0 2003-2007
Grupo de Atividades Agropecuria Extrao de minerais no-metlicos Fabricao de produtos alimentcios e bebidas Fabricao de produtos txteis Confeco de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de celulose, papel e produtos de papel Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de comb. Fabricao de produtos qumicos Fabricao de artigos de borracha e plstico Fabricao de produtos de minerais no-metlicos Fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equips. Fabricao de mveis e indstrias diversas Total Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados de Codit. N de projetos 1 10 29 10 10 3 1 14 16 5 3 6 108 Investimento (em R$ milho) 3,0 10,0 131,9 175,0 149,0 3,9 20,5 19,6 85,4 62,5 9,5 5,1 675,4 N de projetos (em %) 0,9 9,3 26,9 9,3 9,3 2,8 0,9 13,0 14,8 4,6 2,8 5,6 100,0 Investimento (em %) 0,4 1,5 19,5 25,9 22,1 0,6 3,0 2,9 12,6 9,3 1,4 0,8 100,0

Um movimento recente, contudo, pode ter influncia futura sobre a composio da estrutura da indstria de transformao potiguar. Considerandose exclusivamente a instalao de novas unidades no perodo em questo13 (Tabela 5), observa-se que, entre as entrantes, h uma queda acentuada na participao das empresas dos ramos Txtil e de Confeces, que responderam por apenas por 3,1% dos novos investimentos, embora Alimentos e Bebidas e, principalmente, Minerais no-metlicos tenham apresentado expressiva participao nos novos investimentos, respondendo por 23,8% e 23,0%, respectivamente, do total. Destacam-se dentre as novas empresas,
13 Esse procedimento faz-se necessrio porque, dada a escassez de informaes disponibilizadas, os autores acreditam que h uma sobreposio de informaes do investimento e do emprego nos dados fornecidos sobre ampliao e postergao. Em futuros trabalhos, os autores pretendem esclarecer essas dvidas.

a participao das 11 do setor plstico, que responderam por 29,0% dos investimentos totais, e a usina de lcool, localizada em Baa Formosa conforme mencionamos anteriormente, que respondeu por 8,3% dos investimentos. A indstria qumica, apesar de sua baixa participao nos investimentos totais (3,5%), mantm a tendncia de apresentar projetos para um nmero relativamente grande de empresas. Foi graas aos investimentos nesse segmento que houve algum apoio a atividades de maior intensidade tecnolgica, visto que os segmentos da Qumica esto classificados pela OCDE entre os de alta e mdia-alta tecnologia. Observa-se, pela Tabela 6, que a distribuio dos investimentos na indstria de transformao, segundo essa classificao, concentrara-se quase totalmente entre segmentos de baixa e mdia-baixa tecnologia que responderam por 96,4% e 96,2% dos investimentos totais apoiados pelo Programa e pelos empregos criados, respectivamente.

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Tabela 5 Distribuio dos Projetos de Novas Empresas Aprovados pelo Proadi, segundo Grupos de Atividades CNAE 1.0 2003-2007
Grupo de atividades Extrao de minerais no-metlicos Fabricao de produtos alimentcios e bebidas Fabricao de produtos txteis Confeco de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de celulose, papel e produtos de papel Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de comb. Fabricao de produtos qumicos Fabricao de artigos de borracha e plstico Fabricao de produtos de minerais no-metlicos Fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equips. Fabricao de mveis e indstrias diversas Total Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados de Codit. N de projetos 7 15 1 5 1 1 8 11 3 3 4 59 Investimento (em R$ milho) 7,5 58,8 1,4 6,2 2,8 20,5 8,6 71,8 56,8 9,5 3,3 247,2 N de projetos (em %) 11,9 25,4 1,7 8,5 1,7 1,7 13,6 18,6 5,1 5,1 6,8 100,0 Investimento (em %) 3,0 23,8 0,6 2,5 1,1 8,3 3,5 29,0 23,0 3,8 1,3 100,0

Tabela 6 Distribuio dos Projetos Aprovados para Novas Empresas pelo Proadi, segundo Intensidade de Tecnologia na Indstria de Transformao 2003-2007
Intensidade de Tecnologia Investimento (em %) 3,6 96,4 100,0 Emprego (em %) 3,8 96,2 100,0

Alta e Mdia-alta Baixa e Mdia-baixa Total

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados de Codit.

Tecnolgico (Fundet),14 inexistente a articulao entre o ele e o Proadi na perspectiva de criar e manter uma efetiva poltica industrial para o estado. O fato que programas deste tipo atendem a um duplo interesse: do ponto de vista do governo estadual, garante visibilidade pela atrao de novas empresas, ainda que falte uma poltica industrial para o estado, indicando que o nico resultado esperado o aumento do capital fixo instalado; do ponto de vista da empresas beneficiadas, o mecanismo funciona como financiamento a baixssimo custo do capital de giro. Portanto, no se pode esperar que neste contexto surjam prticas inovadoras e/ou investimentos em atividades mais dinmicas que encontram em outros
14 Segundo a legislao que o regula, o Fundet tem por finalidade apoiar o financiamento de programas e projetos de pesquisa e desenvolvimento que sejam considerados pelo Conselho Estadual de Cincia e Tecnologia de relevncia para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, dentro das seguintes finalidades especficas: I custear pesquisas, estudos e projetos destinados ao desenvolvimento de programas, governamentais ou no, de interesse cientfico e tecnolgico; II dotar os rgos do Estado que exercem trabalho na rea de cincia e tecnologia, de infraestrutura compatvel com as suas funes; III financiar projetos em nvel estadual, voltados para a soluo das carncias populacionais com o uso de novas tecnologias. Na prtica, este fundo pouco funciona.

A no-predominncia de atividades de ponta indica que o estado no apresenta fatores sistmicos que lhe permitam atrair investimento com maior contedo tecnolgico. Ademais, apesar da existncia do Fundo Estadual de Desenvolvimento Cientfico e

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espaos condies sistmicas mais favorveis para sua reproduo. A concentrao dos investimentos manifesta-se tambm do ponto de vista espacial. Tomando por base a totalidade dos projetos apoiados (novas empresas, ampliao e postergao), o predomnio da Regio Metropolitana de Natal, rea mais industrializada do estado e mais adensada populacionalmente, visvel. No perodo considerado, ela recebeu 63,0% dos projetos apoiados e 75,2% do total de investimentos. Para Mossor, segunda regio mais populosa, estes nmeros foram respectivamente de 13,0% e 15,0%. Essas duas microrregies receberam, portanto, 90,2% dos investimentos apoiados, participao muito maior do que a que possuem no PIB estadual, que era de 69,1% em 2005; no total do emprego formal da indstria potiguar, 73,0% em 2006; e da populao total do estado, 51,8% no ano de 2005.

Tabela 8 Distribuio dos Projetos de Novas Empresas Aprovados pelo Proadi, por icrorregio 2003-2007
Microrregio RM de Natal Mossor Chapada do Apodi Vale do Au Pau dos Ferros Serid Ocidental Serid Oriental Borborema Potiguar Agreste Potiguar Litoral Sul Total N de projetos 37 6 2 2 1 1 5 1 3 1 59 Investimento (R$ milho) 132,8 60,0 1,7 3,8 0,3 4,0 4,7 1,3 18,1 20,5 247,2

Tabela 7 Distribuio dos Projetos Aprovados pelo Proadi (Novas Empresas, Ampliao e Postergao), por Microrregio 2003-2007
Microrregio RM de Natal Mossor Chapada do Apodi Vale do Au Pau dos Ferros Serid Ocidental Serid Oriental Baixa Verde Borborema Potiguar Agreste Potiguar Litoral Nordeste Litoral Sul Total N de projetos 68 14 2 2 2 1 9 2 2 3 1 2 108 Investimento (em R$ milho) 507,8 101,2 1,7 3,8 1,4 4 7,7 1,6 2,4 18,1 3 22,7 675,4

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados de Codit.

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados de Codit.

A Tabela 8 apresenta exclusivamente a distribuio dos projetos e financiamentos de novas empresas. Embora a participao das duas microrregies seja menor do que a verificada na tabela anterior, observase que a recepo de 78,0% dos novos investimentos por parte delas aponta para a manuteno da concentrao espacial da indstria potiguar num movimento diferente do que se observa do ponto de vista setorial, que analisamos anteriormente. Ou seja, ainda que os novos investimentos que representam atrao de novas empresas acenem para uma possibilidade de desconcentrao setorial com maior diversificao, esta ocorrer na rea mais adensada economicamente, indicando que o Programa, na condio de principal poltica norte-rio-grandense de desenvolvimento regional, no se tem mostrado adequado para desconcentrar intraestadualmente a riqueza, conforme j alertara Duarte (2001). Ademais, nenhuma microrregio, exceo da Metropolitana de Natal e a de Mossor, recebeu investimentos em mais de dois ramos de atividades, conforme se observa na Tabela 9.

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Tabela 9 Distribuio dos Projetos de Novas Empresas Aprovados (Em R$ Milho) pelo Proadi, segundo Grupo de Atividades CNAE 1.0 por Microrregio 2003-2007
Microrregio Microrregio RM de Natal 2,6 33,0 1,4 4,0 7,6 69,1 2,3 9,5 3,3 132,8 Mossor 1,3 2,2 0,5 53,2 2,8 60,0 Chapada do Apodi 1,2 0,5 1,7 Vale do Au 3,4 0,4 3,8 Pau dos Ferros 0,3 0,3 Serid Serid Borborema Ocidental Oriental Potiguar 4,0 4,0 2,4 2,3 4,7 1,3 1,3 Agreste Potiguar 15,9 2,2 18,1 Litoral Sul 20,5 20,5 Total 7,5 58,8 1,4 6,2 8,6 71,8 56,8 9,5 3,3 2,8 20,5 247,2

Extrao de minerais no-metlicos Fabricao de produtos alimentcios e bebidas Fabricao de produtos txteis Confeco de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de produtos qumicos Fabricao de artigos de borracha e plstico Fabricao de produtos de minerais no-metlicos Fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equips. Fabricao de mveis e indstrias diversas Fabricao de celulose, papel e produtos de papel Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de comb. Total

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados de Codit.

Cabe registrar que oito microrregies do estado Angicos, Baixa Verde, Litoral Nordeste, Macau, Mdio-Oeste, Serra de Santana, Serra de So Miguel e Umarizal no receberam no quinqunio analisado projeto algum de implantao de nova empresa. Esse conjunto de microrregies corresponde a 10,1% do PIB estadual no ano de 2005, 15,5% da populao total no mesmo perodo, 8,8% do emprego formal total em 2006, alm de apresentar um PIB per capita equivalente a cerca de 61,0% do agregado das outras dez microrregies no ano de 2005. Esses dados indicam que essas microrregies deveriam ser alvo prioritrio das polticas de desenvolvimento estadual. Os 59 projetos novos apoiados geraram, segundo informaes da Codit, 5.583 empregos. Informaes dessa natureza so normalmente controversas, no raro de difcil verificao. No perodo 2003-2007 o estoque de empregos formais na indstria de transformao 356

potiguar cresceu em 18,3 mil novos postos de trabalho.15 Considerando que empresas usurias do Proadi devam manter necessariamente relaes formais de trabalho o que no necessariamente se confirma na realidade, mas a suposio parece vlida16 , a gerao de emprego dos novos investimentos equivaleria a aproximadamente 31,0% da variao do aumento do estoque da indstria de transformao no perodo. Dado que, em anos recentes, a economia brasileira tem crescido a taxas mais elevadas o que aumenta as contrataes e dada a maior fiscalizao que tem resultado em aumento das formalizaes, o montante de empregos gerados pelo Proadi pode ser considerado
15 Segundo dados da RAIS/Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do MTE. Disponveis em: <http://www.mte.gov.br>. 16 Os autores em contato com os tcnicos da Codit foram informados de que a mesma realiza diretamente nas empresas apoiadas o levantamento das informaes sobre os novos empregos.

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Tabela 10 Distribuio dos Gerados pelos Projetos Apoiados pelo Proadi, segundo Grupo de Atividades CNAE 1.0 por Microrregio 2003-2007
Microrregio Microrregio RM de Natal 107 1.165 23 270 114 613 89 410 180 2.971 Mossor 52 48 76 175 100 451 Chapada do Apodi 80 7 87 Vale do Au 120 41 161 83 Pau dos Ferros 83 Serid Serid Borborema Agreste Litoral Ocidental Oriental Potiguar Potiguar Sul 13 13 107 64 171 12 12 54 292 346 1.288 1.288 Total 346 1.483 23 562 197 718 276 410 180 100 1.288 5.583

Extrao de minerais no-metlicos Fabricao de produtos alimentcios e bebidas Fabricao de produtos txteis Confeco de artigos do vesturio e acessrios Fabricao de produtos qumicos Fabricao de artigos de borracha e plstico Fabricao de produtos de minerais no-metlicos Fabricao de produtos de metal exceto mquinas e equips. Fabricao de mveis e indstrias diversas Fabricao de celulose, papel e produtos de papel Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de comb. Total

Fonte: Elaborao Prpria dos Autores Baseada nos Dados de Codit.

muito relevante. No entanto, concluses mais precisas exigiriam um esforo de pesquisa que, por ora, foge ao escopo deste trabalho. Setorialmente, a maior contribuio se deu no ramo Alimentao e Bebidas que respondeu por 26,3% dos novos empregos, segundo a Codit, seguido pela Indstria de plstico (12,9%) e por Confeces (10,1%). O custo mdio unitrio do emprego gerado foi de R$ 44,3 mil, mas variou de forma bastante diferente por ramo de atividade, refletindo o porte de cada empreendimento e as caractersticas setoriais. Minerais no-metlicos apresentou a maior relao investimento/emprego gerado R$ 205,8 mil, 4,6 vezes acima da mdia estadual. A menor relao ficou com Confeces, com R$ 11,0 mil de investimento para cada emprego gerado.

Espacialmente, a Regio Metropolitana de Natal e a Litoral Sul, com 53,2% e 23,1% do total, respectivamente, foram as que mais receberam novos empregos. Um nico empreendimento, a citada usina de lcool, explica o bom desempenho da segunda microrregio. Mossor, 8,1%, completa a lista das maiores beneficirias. Juntas, as trs totalizaram quase 85,0% dos novos postos de trabalho, indicando mais uma vez forte concentrao espacial.

5 CONSIDERAES FINAIS
Uma anlise mais aprofundada dos resultados do Proadi exigiria uma pesquisa de maior vulto e o acesso a informaes que no foram possveis por ora levantar. No entanto, algumas concluses so possveis. A primeira a questo recorrentemente

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mencionada ao longo do texto, e j discutida por outros autores, sobre o carter concentrador do Proadi, tanto setorial quanto espacialmente. Isso indica que o setor pblico estadual no se contrape s foras do mercado que direcionam seus investimentos prioritariamente para reas mais adensadas econmica e populacionalmente, onde a infraestrutura urbana mais diversificada e que, portanto, no deveria ser, em princpio, o alvo prioritrio da poltica de desenvolvimento local. Ainda que a legislao do Proadi favorea os investimentos realizados no interior, a postura do governo estadual de priorizar a atrao de investimento per si, no se contrapondo lgica concentradora do mercado, o que leva ao aumento das disparidades intraestaduais. A ausncia de uma poltica industrial que construa uma base sistmica de competitividade um indicativo adicional de que o Programa funciona muito mais como mecanismo de financiamento do capital de giro das empresas locais e extrarregionais do que como instrumento indutor da transformao estrutural da economia potiguar. Ao financiar os setores mais tradicionais, o Programa favorece a interesses dos capitais locais que atuam predominantemente nesses segmentos, ofertando financiamento em condies bastante favorveis, ajudando a superar os limites impostos pela capacidade interna de acumulao. No entanto, e concomitantemente, cria-se estmulo para a atrao do capital de fora, que passa a concorrer com os capitais locais na disputa pelo mercado de consumo em expanso. Cabe destacar que o programa atraiu tanto empresas da prpria regio Nordeste, como as oriundas do Cear e da Bahia, quanto de estados de outras regies, como as de So Paulo e de Santa Catarina, indicando uma capilaridade por todo o espao econmico nacional. No se pode negar a importncia do Proadi na atrao dos investimentos indicados e na gerao de emprego dela decorrente, embora um estudo detalhado do seu efeito sobre as contas pblicas ainda esteja por ser feito.

in the period 2003-2007. It was initially done a soon rescue of the States role in the formulation of proposals for major regional policy and planning by 1980 to counter the period later in that its weakness has led to policies of localized development such as the Proadi. Then, made a brief presentation of the potiguar economy, made up analysis of the Program, based on the available information, with the objective of verifying the main supported activities, the impact intra-state investment and the jobs generated. It is concluded that Proadi contributes little to industrial diversification of the state, however it is important to attract investments.

KEY WORDS:
Regional Development. Regional Policy. Proadi.

REFERNCIAS
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ABSTRACT
It analyses the results of the Program for Industrial Development support in Rio Grande do Norte (Proadi) 358

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