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N 03/2011

recherches & documents

Ladoption du concept de scurit nationale : une rvolution conceptuelle qui peine sexprimer

frdric coste

Charg de recherche la Fondation pour la Recherche Stratgique

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L ADOPTION DU CONCEPT DE SECURITE NATIONALE : R ECHERCHES & D OCUMENTS N 03/2011

UNE REVOLUTION CONCEPTUELLE QUI PEINE A S EXPRIMER

dit et diffus par la Fondation pour la Recherche Stratgique 27 rue Damesme 75013 PARIS ISSN : 1966-5156 ISBN : 978-2-911101-63-2 EAN : 9782911101632

W W W . F R S T R AT E G I E . O R G
SIRET 394 095 533 00045

2 7 , R U E D AM E S M E
CODE APE 7220Z

7 5 0 1 3 P AR I S

TL.01 43 13 77 77

F AX 0 1 4 3 1 3 7 7 7 8

TVA FR74 394 095 533

FONDATION RECONNUE D'UTILIT PUBLIQUE DCRET DU 26 FVRIER 1993

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SOMMAIRE

INTRODUCTION ....................................................................................................................... 5 LE CONCEPT DE DEFENSE GLOBALE, ANCIEN SOCLE DES POLITIQUES DE DEFENSE ..................... 5 Des responsabilits thoriquement largement partages ........................................... 6 Lapplication partielle du concept de dfense globale ................................................ 8 Une inadaptation de plus en plus marqu du concept lvolution des menaces ..................................................................................................................12 Un dcalage par rapport au lexique de nos partenaires et des institutions internationales ...............................................................................................................13 LADOPTION DU CONCEPT DE SECURITE NATIONALE .................................................................13 Des modifications conceptuelles en gestation depuis le dbut des annes 1990 ............................................................................................................14 Lintroduction dune stratgie de scurit nationale .............................................15 Lvolution des structures ............................................................................................16 LIMITES ET MANQUES A LINTRODUCTION DU CONCEPT DE SECURITE NATIONALE ......................18 Une relle difficult poser le concept ........................................................................18 Une scurit longtemps rduite en France la scurit intrieure............................19 Les limites et risques des rformes engages ............................................................20

F O N D A T I O N pour la R E C H E R C H E S T R A T G I Q U E

Introduction
Lemploi de lexpression scurit nationale dans le titre du Livre blanc sur la dfense de 2008 a donn une certaine visibilit un changement de concept majeur en France1. Cette volution tait en ralit entame depuis dj de nombreuses annes. Mais ce mouvement sest acclr ces derniers temps. Comme dans de nombreux autres domaines, la France a en effet longtemps cultiv une certaine originalit. Contrairement nombre de ses partenaires, elle navait initialement pas retenu lexpression scurit nationale , lui prfrant celle de dfense globale . Mais ce dernier concept a t employ lors dune priode historique particulire la Guerre froide au cours de laquelle la France devait faire face une menace principale assez clairement identifie : lattaque militaire massive dun groupe dtats (le Pacte de Varsovie) risquant de mettre en cause lexistence mme du pays. En ralit, le concept de dfense globale ne fut jamais vritablement appliqu. Sa traduction administrative et oprationnelle na t que partielle en grande partie du fait de labsence de volont politique. Par ailleurs, ce cadre pour la conception des politiques de dfense est trs largement devenu inadapt avec la fin de laffrontement bipolaire. Avec ladoption de lexpression scurit nationale , la France semble donc avoir enfin modifi ses rfrences pour quelles soient mieux en phase avec le contexte gopolitique actuel et surtout ltat des menaces auxquelles elle doit faire face. Mais la formalisation de ce concept souffre encore dun dficit de rflexion qui doit tre combl pour que ce nouveau cadre puisse tre vritablement opratoire. Surtout, malgr les prconisations du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008, les changements organisationnels et culturels indispensables sa mise en uvre ne semblent pas encore avoir t pleinement raliss.

Le concept de dfense globale, ancien socle des politiques de dfense


Le concept de dfense renvoie une politique de moyens assez clairement identifiable. Il est galement li un ensemble de modes daction et de pratiques au service dobjectifs dfinis par le politique qui sont principalement, dans le cadre tatique, militaires. Lexpression dfense nationale est apparue en France la fin du XIXme sicle. Initialement, il sagissait dune notion quasi exclusivement militaire. En effet, la dfense nationale consistait avant tout prparer et mener la guerre, mobiliser la rsistance militaire de lensemble de la Nation face la menace allemande, qui stait dj matrialise en 18702. Mais cette acception a volu. La dfinition strictement militaire sest progressivement largie. Durant lentre-deux-guerres, mme si la finalit demeurait de prparer le pays au conflit arm, la dfense nationale a ainsi intgr

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Dfense et scurit nationale. Le Livre blanc. Paris, Odile Jacob/La Documentation franaise, 2008.

Chantebout B., Lorganisation gnrale de la dfense nationale en France depuis la fin de la seconde guerre mondiale, Paris, LGDJ, 1967, pp. 6-7.

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certaines dimensions conomiques et industrielles3. Mais ce fut surtout aprs la Deuxime Guerre mondiale que son champ dapplication a t tendu. LOrdonnance de 1959 a permis de prciser cette conception largie4. Son article 1 donne une dfinition relativement prcise de la notion : la dfense nationale a pour objet dassurer en tout temps, en toutes circonstances et contre toutes les formes dagression, la scurit et lintgrit du territoire, ainsi que la vie de la population . Celle-ci a t dcline comme un concept intgrant des dimensions trs diffrentes : La dfense arme (ou militaire ), principal lment du dispositif de sauvegarde de la Nation, incombant principalement aux forces militaires ; La dfense civile , essentiellement charge de la protection de la population, du maintien de lordre public et de la continuit de laction des institutions (en particulier du gouvernement) ; La dfense conomique , destine assurer, ds le temps de paix, la rduction des vulnrabilits du pays (par exemple par le contrle des transferts de technologies sensibles) et, en temps de crise, la bonne allocation des ressources ; La dfense culturelle , devant permettre le maintien de lesprit civique et la transmission des valeurs rpublicaines et dmocratiques. Le constat ayant guid la formulation du concept de dfense nationale la fin des annes 1950 tait donc que la scurit et la stabilit dun tat ne dpendent pas seulement de ses forces armes, mais galement de sa police, de sa structuration sociale, de son systme ducatif et de son mode de fonctionnement politique et social. Avec lOrdonnance de 1959, la dfense est devenue permanente (elle nest plus seulement une organisation du temps de guerre) et globale , prenant en compte les aspects militaires comme non-militaires de la protection de la Nation contre les agressions. Des responsabilits thoriquement largement partages La dfense nationale devait permettre de faire face aux menaces intentionnelles, essentiel-lement tatiques. Sa conception gnrale se voulait cohrente. La Constitution de la Vme Rpublique a ainsi pos les fondements dune organisation structure, plus particulirement fonde sur un partage des responsabilits entre plusieurs autorits : Le prsident de la Rpublique est le garant de lindpendance nationale [et] de lintgrit du territoire (article 5). Il est par consquent le chef des armes . ce titre, il prside les conseils et les comits suprieurs de la dfense nationale (article 15) et nomme aux emplois militaires de ltat (article 13).

La cration, en 1921, dun Secrtariat gnral permanent du Conseil suprieur de la dfense nationale, vocation interministrielle, a matrialis cette volont dlargir la dfinition de la notion de dfense nationale. Sur cet organisme, voir Imlay T. Preparing for Total War: The Conseil Suprieur de la Dfense Nationale and Frances Industrial and Economic Preparations for War after 1918, War in History, n 15, janvier 2008, pp. 4371.
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Ordonnance du 7 janvier 1959 portant organisation gnrale de la dfense nationale.

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Le Premier ministre est responsable de la dfense nationale (article 21). LOrdonnance de 1959 prcise qu il exerce la direction gnrale et la direction militaire de la dfense . Il est donc charg de mettre en uvre les directives gnrales prises lors des conseils et comits de dfense. Il est galement responsable de la coordination interministrielle des politiques de dfense. Le gouvernement conduit et dtermine la politique de la nation . Pour ce faire, il dispose () de la force arme (article 20). Le Parlement vote la loi et fixe les rgles concernant les sujtions imposes par la dfense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens (article 34), de mme quil dtermine les principes fondamentaux de lorganisation gnrale de la dfense nationale . LOrdonnance de 1959 est venue complter cette rpartition constitutionnelle des prrogatives. Elle a notamment permis de prciser les attributions de lexcutif dans tous les domaines de la dfense, la Constitution crant les possibilits de chevauchements, lenchevtrement des responsabilits tant bien relle. Certains membres du gouvernement se sont ainsi vus confrer des fonctions particulires. Le ministre de la Dfense est responsable sous lautorit du Premier ministre de lexcution de la politique militaire , le ministre de lIntrieur prpare en permanence et met en uvre la dfense civile , et le ministre en charge des affaires conomiques oriente aux fins de la dfense laction des ministres responsables de la production, de la runion et de lutilisation des diverses catgories de ressources ainsi que lamnagement industriel du territoire . Mais pour traduire le concept de dfense global, lOrdonnance de 1959 a surtout rendu chaque ministre responsable de lexcution des mesures incombant ses services. C'est la raison pour laquelle furent notamment crs des postes de Haut fonctionnaire de dfense (HFD), chargs de prparer, ds le temps de paix, les mesures propres assurer la continuit de l'administration et une scurit optimale en cas de guerre. Dans chaque ministre, ils taient plus particulirement responsables de coordonner la prparation des mesures de dfense (notamment les plans de dfense) et dassurer que les conditions de la protection du secret taient effectives. Dans le cadre de leurs activits, ils avaient normalement autorit sur lensemble des services de leur ministre de rattachement5. Il revenait donc chaque membre du gouvernement de mettre disposition du Haut fonctionnaire de son ministre les moyens en personnel et en matriel pour que lensemble des mesures concernant les politiques de dfense puisse tre appliqu. De plus, pour viter un trop grand cloisonnement entre les diffrents acteurs des politiques de dfense, plusieurs organes furent crs. Le Conseil de dfense (ou Comit de dfense dans lOrdonnance de 1959), structure interministrielle place sous la prsidence du chef de ltat, fut notamment conu pour dterminer les grandes lignes de la politique nationale de dfense. Plus encore, la cration du Secrtariat gnral de la dfense nationale (SGDN) matrialisa le caractre interministriel de la

partir de 1986, ils furent galement en charge de la scurit des systmes dinformation (Dcret n86-446 du 14 mars 1986).

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dfense globale6. Cette structure constituait un organe permanent de conseil et dexcution devant permettre au Premier ministre, auprs duquel il tait plac, dexercer ses responsabilits en matire de direction gnrale de la dfense. Le SGDN a ainsi contribu llaboration des politiques dans le domaine, en assurant notamment le secrtariat des diffrents conseils et comits de dfense et en jouant un rle de coordination interministrielle par le biais des Hauts fonctionnaires attachs chaque ministre7. Comme son qualificatif lindique, la dfense globale tait donc un concept permettant la mise en relation de domaines trs diffrents de laction publique et dacteurs multiples, en liant de nombreux cadres administratifs, dans une finalit de protection militaire de la Nation. Lapplication partielle du concept de dfense globale Bien que ldifice politique et administratif mis en place par la constitution de la Vme Rpublique et lOrdonnance de 1959 ait t complexe, les responsabilits des principaux acteurs concerns par les politiques de dfense avaient t prcises par les deux textes. Toutefois, diffrents lments expliquent que la mise en uvre du concept de dfense globale ait t incomplte : La concentration des responsabilits en matire de dfense et de politique trangre entre les mains du prsident de la Rpublique : Tout dabord, la prminence de lexcutif sur le lgislatif sest rapidement affirm. Surtout, au sein de lexcutif, les responsabilits se sont assez largement dplaces de Matignon vers llyse dans un mouvement pourtant largement en contradiction la Constitution et lOrdonnance de 19598. Ces volutions sexpliquent notamment par la personnalit de Charles de Gaulle, mais galement par les circonstances ayant accompagn la naissance de la Vme Rpublique (la crise algrienne de 1958). Elles sont aussi intimement lies la lgitimit nouvelle du chef de ltat ne de son lection au suffrage universel direct. En matire de dfense et de politique trangre, le prsident de la Rpublique est ainsi devenu le principal dcideur. Ces deux catgories de politiques publiques sont en effet conues comme faisant partie selon lexpression de Jacques Chaban-Delmas du

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Dcret n 62-808 du 18 juillet 1962 relatif lorganisation de la dfense nationale.

La cration du SGDN avait notamment permis de scinder deux comptences assures la Libration par une seule entit, ltat-major gnral de la dfense nationale : la planification oprationnelle militaire et la coordination des politiques de dfense. La premire est revenue un tat-major des forces armes relevant du ministre de la Dfense, alors que la seconde a t prise en charge par le Secrtariat gnral. Viel M. T., La rpartition des comptences en matire militaire entre le parlement, le prsident de la rpublique et le premier ministre , Revue de Droit Public et de la science politique en France et ltranger, n 1, janvier-fvrier 1993, pp. 141-195. Larticle 1131-1 du Code de la dfense prcise notamment que Le Premier ministre responsable de la dfense nationale, exerce la direction gnrale et la direction militaire de la dfense. ce titre, il formule les directives gnrales pour les ngociations concernant la dfense et suit le dveloppement de ces ngociations. Il dcide de la prparation et de la conduite suprieure des oprations et assure la coordination de l'activit en matire de dfense de l'ensemble des dpartements ministriels .
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domaine rserv de lhte de llyse. Les comptences particulires reconnues par lusage au prsident se sont perptues sous tous les successeurs du gnral de Gaulle9. La prminence prsidentielle apparat notamment avec force dans le domaine nuclaire. Juridiquement, le titre de chef des armes na pourtant jamais dtermin les attributions de celui qui le porte en matire militaire. Il fut mme conu en certaines poques comme une dignit dordre protocolaire, servant marquer dans la tradition rpublicaine propre la France la sujtion de linstitution militaire au pouvoir civil. La Constitution, en prcisant que le gouvernement dispose de la force arme et que le Premier ministre est responsable de la dfense nationale, semble plutt faire de ce dernier le dtenteur lgitime des capacits douverture du feu nuclaire . Pourtant, ds 1964, cette prrogative a t attribue au chef de ltat10. Aucun des Premiers ministres de la Vme Rpublique na mis en cause ce choix11. cette centralisation des pouvoirs en matire de dfense et de diplomatie au plus haut niveau de ltat, sest ajout un renforcement des prrogatives du ministre de la Dfense. Ds 1962, un dcret avait permis de transfrer certains des pouvoirs militaires du chef du gouvernement au ministre des Armes, uniquement responsable devant le prsident de la Rpublique et charg dexcuter les dcisions arrtes par lui en Conseil de dfense12. Quelques annes plus tard, Georges Pompidou, peine entr lElyse, accda aux demandes formules par Michel Debr dune dlgation dautres comptences de Matignon au profit du ministre charg des armes. Ce dernier prit dailleurs lappellation de ministre charg de la dfense nationale lorsque Debr obtint le poste cette date. Ce changement de smantique marquait bien limportance prise par le ministre dans le dispositif politique et administratif de mise en uvre de la dfense globale.

Seules les priodes de cohabitation semblent avoir t marques par un partage des responsabilits entre prsident de la Rpublique, Premier ministre et gouvernement plus conforme au texte constitutionnel. Pour une analyse de la cohabitation Jacques Chirac - Lionel Jospin, voir par exemple Gautier L., La dfense de la France aprs la guerre froide, Paris, PUF, 2009, pp. 55-56. Le dcret n 64-46 du 14 janvier 1964 relatif aux forces ariennes stratgiques voquait, dans son article 5, lordre dengagement du prsident de la Rpublique, prsident du Conseil de dfense et chef des armes .

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Ce texte a t abrog et remplac par un dcret de 1996, qui attribuait clairement lordre dengagement au chef de ltat (dcret n 96-520 du 12 juin 1996 portant dtermination des responsabilits concernant les forces nuclaires). Un nouveau est venu modifier le Code de la dfense en 2009 (dcret n 2009-1118 du 17 septembre 2009 relatif au contrle gouvernemental de la dissuasion nuclaire). Larticle R. 1411-7 de ce dernier stipule dsormais que Le contrle gouvernemental de la dissuasion nuclaire est constitu de l'ensemble des mesures, protges par le secret de la dfense nationale, qui ont pour finalit de garantir au Prsident de la Rpublique qu'il dispose en toutes circonstances des moyens de la dissuasion nuclaire. Cette mission est confie au Premier ministre qui en est garant devant le Prsident de la Rpublique . Il tablit donc clairement la subordination du Premier ministre au chef de ltat dans le domaine nuclaire.
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La question de la rpartition des prrogatives dans ce domaine hautement sensible a toutefois suscit des dbats juridiques. Si la primaut prsidentielle a t confirme, notamment par le dcret de 1996, il convient de prciser quelle na jamais t constitutionnalise. Sur ces dbats juridiques, qui sont rapparus en diffrentes poques, voir Chantebout B., La dissuasion nuclaire et le pouvoir prsidentiel , Pouvoirs, n 38, 1986, pp. 21-32 ; Camby J.-P., Un nouveau dcret sur lengagement des forces nuclaires , Revue de Droit Public et de la science politique en France et ltranger, n 1, septembre-octobre 1996, pp. 1237-1241 et Cumin D., Larme nuclaire franaise devant le droit international et le droit constitutionnel, CLESID Universit Jean Moulin Lyon 3, 2005 (2000).

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Dcret n 62-808 du 18 juillet 1962 relatif lorganisation de la dfense nationale.

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La faible implication de certains ministres dans les politiques de dfense Lapplication du concept de dfense globale devait normalement tre partage par lensemble des ministres. Dans la pratique, elle ne le fut jamais. Ainsi, la dfense militaire fut lunique dimension de la dfense globale faire lobjet dorientations formellement exposes, en particulier au travers des Livres blancs (1972 puis 1994) et, dans une moindre mesure, des Lois de programmation militaire (LPM) successives. Plus globalement, les ministres de la Dfense, des Affaires trangres et de lIntrieur ont t les seuls appliquer parfois partiellement le concept. Les difficults ont plus particulirement concern la mise en uvre de la dfense conomique. Malgr quelques initiatives au dbut des annes 1960, elle sest trs rapidement tiole. Le vide cr par labsence de relle volont ministrielle a abouti lexistence dun dsquilibre parmi les aspects non militaires de la dfense globale : seules les proccupations dordre public et de protection des populations, relevant essentiellement du ministre de lIntrieur, taient traites. Des efforts ont t entrepris partir de 1986. Mais ce ne fut quen 2002 quune circulaire du ministre de lconomie et des Finances est venue vritablement poser les bases de la dfense conomique, soit 43 ans aprs ladoption de lOrdonnance de 1959, qui en avait pourtant fait une dimension de la dfense globale13. Jusqu cette date, et malgr les discours officiels, elle neut aucune autonomie relle vis--vis de la dfense militaire, au service de laquelle elle demeurait lie. Une inter-ministrialisation limite des politiques de dfense Le SGDN a trs rapidement souffert dun certain nombre de dfauts qui ont jou sur sa capacit imposer une vritable dimension interministrielle la dfense globale. Dans un rapport de 1997, le Snateur Moreigne a ainsi propos une vision contraste de lvolution du Secrtariat gnral14. Il constatait notamment quavant sa rforme, ralise en 1995-1996, le SGDN a connu avec le temps une certaine "drive bureaucratique". Il tait ainsi devenu une administration dexpertise parallle, voire mme de gestion quasi autonome, ce qui tait loin dtre sa vocation initiale, en concurrence avec les ministres [] pour lesquels il devait plutt tre un lien et un moyen de coordination . Outre cette prise de distance par rapport aux autres structures en charge de la dfense globale, le SGDN a semble-t-il manqu de moyens, alors mme que son rle de secrtariat interministriel lui imposait de rendre compte des dossiers quil traitait au Premier ministre mais galement au prsident de la Rpublique. Ce manque (ou plutt cette mauvaise allocation des moyens) expliquait notamment quil nait pas t pleinement capable dassumer ses prrogatives dans les affaires non militaires (veille
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La circulaire du 14 fvrier 2002 prcise que par dfense conomique, on entend les actes et initiatives pris par la puissance publique, dune part, pour protger et dfendre lconomie et les entreprises des atteintes de toute nature et, dautre part, pour subvenir aux besoins de la dfense nationale . Le texte distingue deux composantes : la dfense conomique rgalienne , qui veille au fonctionnement gnral de lconomie, titre prventif ou curatif, et la dfense conomique partenariale de ltat stratge et partenaire , dirige vers les entreprises et relative la dfense, la scurit et lintelligence conomique. Commission des Finances, du Contrle budgtaire et des comptes conomiques de la nation Rapport gnral - Tome III Projet de Loi de finances pour 1998 adopt par lAssemble nationale, Annexe 36 Secrtariat gnral de la dfense nationale Chapitre 2.
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technologique, dfense civile et coordination du renseignement), en particulier de mener une rflexion prospective dans les domaines conus comme stratgiques. Mais au lieu de modifier les liens quentretenaient le SGDN et les ministres, et surtout de mieux rpartir ses ressources humaines, il fut dcid en 1995-1996 de le recentrer sur ses missions dassistance au Premier ministre et de secrtariat interministriel. Ses effectifs furent ainsi sensiblement diminus. Analysant les premiers effets de cette rforme, le Snateur Moreigne constatait que, si lorganisation interne du Secrtariat gnral tait plus claire et efficace, sa capacit simposer comme le pivot interministriel des politiques de dfense ne stait pas renforce. Au contraire, sa participation aux grands dossiers du milieu des annes 1990 (rforme du service national, restructuration des industries darmement,) avait t au mieux discontinue. Dans certains cas, les arbitrages avaient mme t raliss sans quil soit rellement impliqu. Dans une trs large mesure, cette situation sest prolonge au-del des annes 1990. Ds la fin des annes 1960, Chantebout faisait dj tat de diffrentes carences dans lapplication du concept de dfense propos par lOrdonnance de 195915. Constatant quune acception trop large en avait t donne et quelle avait fini par figer les traditions et les pratiques existantes , il avait mme prfr le redfinir de manire bien plus restrictive et classique. Pour lui, la notion de dfense nationale se rsumait ainsi lensemble des activits qui ont pour objet principal laccroissement du potentiel militaire de la nation ou de sa capacit de rsistance une action arme contre elle 16. En 1994, Warusfel reprenait le constat17. Son analyse permettait de constater que les choses avaient relativement peu volu depuis les annes 1960 : Cette dfinition [celle de Chantebout] va certes lencontre de lanalyse traditionnelle selon laquelle la dfense nationale serait depuis 1959 totalement globale et interministrielle. Mais elle a, selon nous, lavantage de bien rendre compte de la ralit administrative et institutionnelle, telle que nous lavons rsume plus haut : seuls ont t rellement dvelopps depuis 1959, les outils militaires eux-mmes (forces conventionnelles et nuclaires, rserves, statut des militaires) et les moyens non militaires directement utiles la mise en uvre des forces (mobilisation industrielle, plans de crise en cas de conflit, dfense oprationnelle du territoire). Au-del, le gouvernement et le lgislateur ont toujours recul devant la tentation dtablir de vritables dispositifs de dfense civile et conomique directement relis lordonnance de 1959 [] 18. Enfin, plus rcemment, la Commission charge de la rdaction du Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale a dbut ses travaux par une rflexion analogue. Comme lindiquait Jean-Claude Mallet, son prsident, Nous vivions depuis longtemps sur une dmarche fonde sur le concept de dfense globale. Or nous connaissons le succs que cette dmarche a eu en dehors du ministre de la Dfense. Le Secrtariat gnral de la dfense nationale comme les Hauts fonctionnaires de dfense sont tmoins que, depuis
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Chantebout B., Lorganisation gnrale de la dfense nationale en France depuis la fin de la seconde guerre mondiale, op.cit., pp. 25-26. Ibid., p. 28. Warusfel B., Les notions de dfense et de scurit en droit franais , Droit & Dfense, n 94 (4), octobre 1994. Ibid., p. 15.

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longtemps, elle a quitt les rives de la ralit administrative, politique et oprationnelle 19. Ces trois analyses trs semblables sur le fond permettent de constater quel point le dcalage a t important, au cours des 50 annes demploi du concept de dfense globale, entre la thorie formule par lOrdonnance de 1959 et la pratique. Elles semblent finalement clairement indiquer que ce concept spcificit franaise na jamais t rellement appliqu. Une inadaptation de plus en plus marqu du concept lvolution des menaces Depuis lclatement de lURSS et la disparition du Pacte de Varsovie, la France ne connat plus de menace militaire directe proximit de ses frontires. Ce constat, dj formul dans le Livre blanc sur la dfense de 1994, a t repris dans celui de 2008. Or depuis 1959, la dfense globale avait essentiellement t conue pour assurer la sauvegarde du territoire dune agression extrieure et prserver le fonctionnement des institutions en cas dinvasion militaire. Depuis le dbut des annes 1990, elle semblait donc relativement inadapte, comme lavaient dailleurs constat certains auteurs20. Plus largement, les risques et menaces auxquels la France doit faire face ont volu. Le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008 en fait dailleurs une prsentation relativement complte. Il sagit notamment de lmergence ou de laffirmation de puissances en particulier rgionales susceptibles de dstabiliser une partie du monde et des problmes environnementaux, gnrateurs damplifications des flux migratoires. Dautres risques et menaces sont apparus ou se sont progressivement confirms, comme la rupture de laccs certaines ressources nergtiques, la prolifration des armes de destruction massive et des capacits balistiques, le terrorisme et les attaques informatiques. De nombreux auteurs sont donc dsormais convaincus que certaines des mthodes des agresseurs potentiels, les changements des types dagressions (comme les attaques informatiques), le fait que les populations sont souvent davantage vises que les appareils militaires ou les structures de ltat expliquent que les frontires entre scurit intrieure et extrieure sont brouilles. Cette situation est bien videmment renforce par la globalisation, qui se caractrise par une accentuation des changes entre les socits21. Pour lutter contre une partie de ces menaces, en particulier le terrorisme, il est essentiel de pouvoir runir les diffrentes dimensions de la scurit dans une mme approche et donc de dpasser la distinction entre scurits intrieure et extrieure.

Fondation pour la recherche stratgique, Actes de la journe dtudes du 17 septembre 2008 Le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale : et aprs ? , p. 6.
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Warusfel B., Les notions de dfense et de scurit en droit franais , op. cit.

Comme clairement indiqu par le Gnral darme Georgelin, Chef dtat-major des armes en 2008 : La mondialisation se traduit par une acclration des changes, labolition des distances et donc une plus grande dpendance de nos tats aux risques de rupture stratgique, quelle quen soit la nature. En cela, elle accentue nos vulnrabilits, tout en renforant la logique dapproche globale des crises (Dfense & Stratgie, Actes du colloque des 13 et 14 octobre 2008 La nouvelle politique de dfense et de scurit nationale , p. 22).

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Un dcalage par rapport au lexique de nos partenaires et des institutions internationales La dfense na jamais t une notion vritablement intgre au droit international public. Contrairement la scurit et ses drivs ( scurit publique , scurit nationale ,), employs de manire systmatique, elle est en effet trs peu prsente dans le vocabulaire juridique international. La Charte des Nations Unies emploie par exemple de nombreuses reprises lexpression scurit internationale 22, alors quelle ne fait rfrence la dfense quen une seule occasion23. Reconnaissant le droit naturel la lgitime dfense, elle limite dailleurs la signification de la dfense une rponse dfensive ponctuelle une agression arme, confrant la notion une dfinition relativement troite. En droit europen et communautaire, cest galement la notion de scurit qui a principalement t retenue, comme par exemple dans le Trait de Rome ou la Convention europenne des droits de lHomme du 4 novembre 1950. Ces deux textes considrent notamment que les objectifs de scurit justifient un certain nombre dexceptions dans lapplication des droits fondamentaux ou des rgles du droit communautaire. Surtout, le trait de Maastricht confirm par le Trait de Lisbonne tablit trs clairement la prminence de la notion de scurit sur la politique de dfense, qui nest que lune de ses composantes24. Cette hirarchie des rfrences, adopte depuis de trs nombreuses annes par une trs grande majorit des partenaires de notre pays, tranchait avec la conception franaise articule autour de la notion de dfense globale.

Ladoption du concept de scurit nationale


Prs de cinquante annes de guerre froide ont contribu structurer la distinction entre scurit et dfense sous un certain angle. La menace majeure ne de la confrontation des deux blocs orientait le concept de dfense autour de la prservation des intrts vitaux, qui ntaient considrs comme menacs que de manire univoque par un acteur extrieur. La dissuasion nuclaire en constituait la clef de vote. La scurit, dans le sens international du terme, ntait quun sous-produit de la dfense, puisque des alliances vocation dabord militaire structuraient le systme international, alors que les organisations multilatrales de scurit collective taient marginalises. Dans ce cadre, la scurit intrieure tait considre comme laffaire exclusive des tats, laquelle chacun deux consacrait un systme propre hrit de son histoire 25.

22 23 24

Il est dailleurs clairant que lorgane le plus puissant des Nations Unies soit le Conseil de scurit. Dans son article 51.

La comptence de lUnion en matire de politique trangre et de scurit commune couvre tous les domaines de la politique trangre ainsi que lensemble des questions relatives la scurit de lUnion, y compris la dfinition progressive dune politique de dfense commune qui peut conduire une dfense commune (Article 24-1 du trait sur lUnion europenne). Porcher J., Dfense versus scurit nationale , Dfense nationale et scurit collective, n 8, aot-septembre 2008, p. 70.
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Pour toutes les raisons prsentes ci-avant, le choix a donc t fait de faire voluer la notion de scurit. De la scurit intrieure , limite et intravertie , rsultat de la tranquillit extrieure et domestique et dune stabilit fruit de lacceptation de valeurs communes , la France est passe une conception plus globale et donc forcment extravertie : elle sapparente ce que les Anglo-saxons nomment la "grande stratgie", et les Franais "la stratgie intgrale". Dans cette perspective, une nation labore et met en application tous les moyens qui garantiront son existence, son bien-tre et sa prosprit. Lutilisation des forces armes nest alors quun des moyens, parmi bien dautres, dune telle stratgie 26. Le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale de 2008 a donc marqu un tournant, surtout une forme de reconnaissance de la ncessit de changer les fondements conceptuels des politiques dans ces deux domaines. Ce choix sest notamment traduit, en 2009, par linscription, dans le Code de la dfense, de la scurit nationale comme nouveau cadre de laction publique. La loi de programmation militaire vote en 2009 a permis la rcriture de son article L.1111.127. La scurit nationale est ainsi devenue la rfrence organisant dsormais la dfense nationale. Dans ce mme article, les objectifs de la politique de dfense ont t en consquence limits au fait dassurer lintgrit du territoire et la protection des populations contre les agressions armes comme Chantebout lavait propos ds la fin des annes 1960 (voir infra). Une nouvelle relation semble donc avoir t mise en place entre les deux concepts : la scurit nationale inclut dsormais la dfense, qui lui est subordonne. Celle-ci ne vise plus rpondre toutes les formes dagression, mais uniquement aux agressions armes. Des modifications conceptuelles en gestation depuis le dbut des annes 1990 En ralit, de nombreux auteurs avaient appel, depuis le dbut des annes 1990 et la fin de la Guerre froide, une refonte du socle conceptuel sur lequel les politiques trangres et de dfense taient fondes en France28. Ds cette poque en effet, Lvolution inaboutie de la notion de dfense nationale sest trouve confronte la concurrence du concept plus polysmique de scurit 29. Avant mme les changements des annes 2008-2009, la ncessit de faire voluer les rfrences avait ainsi trouv une certaine traduction juridique. En 1991, la loi ayant lgalis les interceptions de scurit avait notamment permis une reconnaissance certes discrte mais bien relle de la notion de scurit nationale, qui apparaissait en effet dans le texte30.
26 27

Ibid., p. 72.

Loi n 2009-928 du 29 juillet 2009 relative la programmation militaire pour les annes 2009 2014 et portant diverses dispositions concernant la dfense. Parmi dautres, Warusfel B., Les notions de dfense et de scurit en droit franais , op. cit.

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Warusfeld B., Le cadre juridique des relations entre dfense et scurit nationale , Cahiers de la scurit, n 14, octobre-dcembre 2010, p. 62. Loi n 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances mises par la voie des communications lectroniques (en particulier son article 3).
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Surtout, le nouveau Code pnal, en posant une dfinition des intrts fondamentaux de la nation , avait limit ds 1994 la notion de dfense nationale aux moyens de la protection militaire du territoire franais. Le texte avait mis sur un pied dgalit cet objectif avec dautres tels lindpendance, lintgrit du territoire, la forme rpublicaine des institutions, la sauvegarde des populations, la protection de lenvironnement, du potentiel scientifique et conomique et du patrimoine culturel de la nation et surtout la scurit. Dans le nouveau Code pnal, certains des lments traditionnellement constitutifs de la dfense nationale telle que conue par lOrdonnance de 1959 avaient donc t prsents comme des intrts fondamentaux de la nation distincts de ceux de la dfense au sens strict. Ds cette poque, Larchitecture retenue [] refltait donc dj une conception juridique dans laquelle un noyau dur de dfense dominante militaire sinsre dans un dispositif plus vaste prenant en compte la protection dun large ventail dintrts gnraux de la nation, qui sapparente ce que nous entendons par "scurit" 31. Lintroduction dune stratgie de scurit nationale Les rcents changements ne concernent pas uniquement le vocabulaire. Le nouvel article L. 1111.1 du Code de la dfense prvoit en effet la mise en uvre dune politique de scurit nationale 32. Lintroduction de cette expression concourt donner au concept de scurit nationale un caractre dynamique et volontariste. Le Livre blanc de 2008 en avait dailleurs dj donn une dfinition : elle embrasse aussi bien la scurit extrieure que la scurit intrieure, les moyens militaires comme les moyens civils, conomiques ou diplomatiques. Elle doit prendre en compte tous les phnomnes, risques et menaces susceptibles de porter atteinte la vie de la nation . Dans le prolongement des conclusions du document, le Code de la dfense prcise que la stratgie de scurit nationale doit plus particulirement reposer sur la dtection de lensemble des menaces et des risques. Cette posture anticipatrice, qui renforce notamment le rle des services civils et militaires de renseignement, constitue galement une rupture par rapport au positionnement, essentiellement dfensif et ractif, de la dfense globale. Enfin, cette stratgie de scurit nationale concerne un champ beaucoup plus large que celui autrefois couvert par la dfense nationale dfinie par lOrdonnance de 1959. Elle doit permettre danticiper les menaces et les risques, intentionnels comme nonintentionnels, cest--dire lensemble des vnements qui pourraient avoir des consquences importantes sur les populations, le fonctionnement des pouvoirs publics et des institutions et le cours de la vie conomique nationale. Elle nest donc plus uniquement focalise sur la prvention des agressions, en particulier militaires, organises par des acteurs extrieurs et intgre par exemple les catastrophes naturelles et industrielles. Pour rpondre cette universalit potentielle 33, le Code de la dfense

Warusfel B., Le cadre juridique des relations entre dfense et scurit nationale , op. cit., p. 64. La stratgie de scurit nationale a pour objet d'identifier l'ensemble des menaces et des risques susceptibles d'affecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, l'intgrit du territoire et la permanence des institutions de la Rpublique, et de dterminer les rponses que les pouvoirs publics doivent y apporter .
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Warusfel B., Le cadre juridique des relations entre dfense et scurit nationale , op. cit., p. 65.

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prcise dailleurs que cette stratgie sappuie sur lensemble des politiques publiques qui concourt la scurit nationale . Lvolution des structures Ladoption du concept de scurit nationale na pas uniquement t traduite par quelques volutions lgislatives et rglementaires. Elle a produit certaines modifications institutionnelles. Ainsi, au plus haut niveau de ltat, un Conseil de dfense et de scurit nationale (CDSN) a t cr34. Prsid par le prsident de la Rpublique et rassemblant le Premier ministre, les ministres de la Dfense, de lIntrieur, des Affaires trangres, de lconomie et du Budget (ainsi que, selon les thmatiques abordes au cours des sances, dautres ministres ou personnalits en raison de leurs fonctions et comptences), il traite de lensemble des questions de dfense et de scurit, sans quaucune vritable distinction entre intrieur et extrieur ne soit applique35. Il doit ainsi permettre damliorer et de rendre plus cohrents la prparation des dcisions et le suivi de la mise en uvre des politiques dans tous ces domaines, notamment en fixant les priorits pour lensemble des acteurs concerns. Au travers de sa cration, ont donc t fusionns tous les conseils qui traitaient auparavant de dfense, de scurit intrieure et des crises extrieures (voir supra). Cette naissance concrtise lune des prconisations du Livre blanc de 2008. La forme de cet organisme est en elle-mme rvlatrice. Deux options ont en effet t cartes. Tout dabord, la formule propose par le Livre blanc dun conseil consultatif na pas t retenue. Ensuite, la possibilit dune structure lamricaine , cest--dire inspire du National Security Council (NSC) dans laquelle un grand responsable plac auprs du prsident dirige le Conseil en parallle des ministres comptents , a galement t rejete. Loption finalement retenue permet donc de renforcer les pouvoirs du Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale (SGDSN ex SGDN), qui assure le secrtariat du CDSN, tout en centralisant assez largement la gestion de ces questions au niveau de la prsidence de la Rpublique. Le SGDN, devenu SGDSN, a t, plus largement, rform36. Son rle de coordination a t renforc. Surtout, sa fonction de dfinition de la doctrine dans les domaines de la dfense, de la scurit intrieure, du renseignement, de la lutte contre le terrorisme, de la planification de gestion de crise et de la scurit conomique et nergtique a t raffirme. Mais cest sans doute dans le domaine du renseignement que les changements institutionnels ont t les plus importants. Alors mme que les services spcialiss ont souvent t perus avec une certaine mfiance dans le pass par les responsables politiques, les autorits de ltat ont pleinement reconnu leur importance au travers la

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Loi n 2009-928 du 29 juillet 2009 relative la programmation militaire pour les annes 2009 2014 et portant diverses dispositions concernant la dfense. Notamment la programmation militaire, la politique de dissuasion, la programmation de scurit intrieure, la scurit conomique et nergtique, la lutte contre le terrorisme et la planification de gestion de crise. Ses domaines de comptence couvrent donc le renseignement et les oprations extrieures.

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Dcret n 2009-1657 du 24 dcembre 2009 relatif au conseil de dfense et de scurit national et au secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale.

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publication du Livre blanc37. Le renseignement participe en effet de la connaissance et anticipation , rige en fonction stratgique dans le document. Un cadre politique et institutionnel a donc t pos, permettant de dfinir prcisment les entits constituant la communaut de renseignement franais. Dans le Livre blanc, ces services avaient t clairement cits38. Aux deux organismes comptence gnrale (la Direction gnrale de la scurit extrieure DGSE , relevant du ministre de la Dfense, et la Direction centrale du renseignement intrieur DCRI du ministre de lIntrieur) sajoutent quatre services spcialiss : la Direction du renseignement militaire (DRM), la Direction de la protection et de la scurit de la dfense (DPSD), la Direction nationale du renseignement et des enqutes douanires (DNRED) et lunit Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN). De la sorte, les entits bnficiant de moyens particuliers et de procdures drogatoires du droit commun ont t clairement identifies ce qui constitue une premire dans lhistoire du renseignement franais. Surtout, linclusion de deux organismes chargs des questions conomiques et financires (DNRED et TRACFIN) rvle la volont de ne pas limiter la fonction renseignement aux seules dimensions militaire et de scurit intrieure. La dfinition de ce cadre a t ralise en parallle de la rforme des services de scurit intrieure. Le 1er juillet 2008, la Direction de la surveillance du territoire (DST) et la Direction centrale des renseignements gnraux (DCRG) ont en effet t runis, donnant naissance la Direction centrale du renseignement intrieur. Les volutions structurelles dcides ont ainsi dpass en ampleur celles qui furent mises en uvre par Michel Rocard, alors Premier ministre de Franois Mitterrand, aprs la guerre du Golfe de 199039. Elles se sont accompagn de rels efforts budgtaires, qui ont notamment permis une augmentation des effectifs de certains des services. Mais elles ne correspondent toutefois pas une rorganisation globale du systme existant. Il sagit plutt dune consolidation et dune rationalisation. Cest ce qui explique que les services de renseignement militaire nont finalement t rforms qu la marge.

Pour une prsentation de la rforme du renseignement, voir Hayez P., Les politiques et les institutions dans le domaine de la scurit. Le renseignement : son importance, ses transformations , Cahiers franais, n 360, janvier-fvrier 2011, pp. 43-48. Les rdacteurs du Livre blanc nont toutefois pas employ lexpression communaut de renseignement . Elle est apparue dans le dcret du 24 dcembre 2009 crant le SGDSN. Constatant la dpendance de la France en matire de renseignement au cours de la campagne militaire, une modernisation fut lance, qui avait notamment abouti la rorganisation de la DGSE et la cration de la DRM. Elle permit notamment une augmentation des crdits allous aux services de renseignement et une amlioration de la qualit des personnels.
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Limites et manques lintroduction du concept de scurit nationale


Une relle difficult poser le concept Dfinir le terme scurit est une entreprise comportant de nombreux risques40. La difficult sexplique tout dabord par le fait que le concept dispose dune trs grande plasticit smantique et peut sappliquer tous les domaines de la vie sociale41. Elle est ensuite lie au constat que la notion est toujours susceptible dtre connote idologiquement (et donc instrumentalise)42. Enfin, son objectivation savre souvent difficile raliser : la confusion peut ainsi tre rapide entre linscurit et le sentiment dinscurit. Lidentification des vritables risques et menaces est indispensable pour viter que les individus et les communauts ne soient guids par des peurs qui ne sont pas rellement fondes. Il faut donc prendre en compte le caractre ambivalent du terme, qui explique que les discussions sur sa nature et surtout son oprationnalit sont sans fin43. Le mot scurit est form de la particule latine sine (sans) et du terme cura (inquitude). Il existe donc une contradiction intrinsque, ces deux lments lis lui donnant un sens premier dconcertant : loppos de sa signification actuelle, le terme exprimait originellement labsence de souci, dinquitude. Ce nest quau XVIme sicle que la scurit a commenc renvoyer au moyen de protection, un objet qui scurise, qui rend fiable 44. Auparavant les termes sret et sauvet lui taient dailleurs prfrs45. Ce ne fut toutefois quau XVIIIme sicle que la scurit est rellement devenue un lment soustrayant la vie et les biens une menace externe. Le terme sappliquait alors de nombreux types de protection, y compris immatriels : lpargne permettait par exemple une certaine scurit face aux alas de lexistence (en particulier la maladie). Pour Balzacq, deux ruptures conceptuelles majeures ont eu lieu46. Tout dabord, dans la seconde moiti du XVIIme et au dbut du XVIIIme sicle, la scurit est

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Balzacq T., Quest-ce que la scurit nationale ? , Revue internationale et stratgique, n 52, hiver 20032004, pp. 33-50.

Pour une description succincte des diffrentes dfinitions du terme dans la pense amricaine, voir par exemple Bellace A., Delbecque E., Les logiques de scurit nationale ou les diffrents moyens de la puissance , dans Arpagian N., Delbecque E., dirs., Pour une stratgie globale de scurit nationale, Paris, Dalloz, 2008, pp. 240-241. Voir par exemple Lascoumes P., Poncela P., Lenol P., Au nom de lordre. Une histoire politique du Code pnal, Paris, Hachette, 1989.
43 44 45 42

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Baldwin D. A., The Concept of Security, Review of International Studies, vol. 23, n 1, 1997, pp. 5-26. Balzacq T., Quest-ce que la scurit nationale ? , op. cit., p. 36.

Jusqu la Renaissance, le mot sret renvoie une situation objective de tranquillit, labsence avre de trouble , alors que le mot scurit exprime le besoin quprouve le sujet en son for intrieur dchapper au rgne de la violence sociale (Portier P., Les trois ges de la scurit , Le dbat, n 127, novembre-dcembre 2003, pp. 94-95). Il semble donc que les dimensions objective et subjective de la scurit taient, cette poque, assez clairement distingues.
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Balzacq T., Quest-ce que la scurit nationale ? , op. cit.

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progressivement devenue un objectif commun aux individus, groupes et tats 47. Des liens sont tisss entre ces trois types dacteurs. Ltat nest alors pas le seul rfrent, le seul intervenant de la scurit. Il est plutt conu comme une entit dont lune des fonctions est de raliser une scurit commune, en prservant certaines valeurs. La deuxime rupture conceptuelle apparat avec la Rvolution franaise : la scurit devient progressivement un domaine rserv de ltat, ncessitant quil se dote des outils spcifiques que sont les moyens militaires et diplomatiques. Ltat est alors identifi comme le principal acteur de la protection des populations, notamment contre la violence et la possible invasion extrieure, cest--dire les agressions dautres pays. Cette centralisation des responsabilits implique mme que la libert des individus soit soumise aux contraintes de la scurit. La scurit des citoyens devait tre subsume, en tant qupigramme politique, la scurit de la nation 48. Les individus connaissent la scurit uniquement lorsque ltat dispose des moyens de les protger. Il doit donc recruter et entretenir une arme et des forces de police. Comme lindiquent certains observateurs49, la recherche de scurit sest donc affirme, en Occident, en parallle de lapparition de lhomme moderne , cest--dire dun individu dsirant employer sa raison pour comprendre et dominer son environnement, et non plus sen remettre dans ce domaine la seule Providence (mouvement dbut avec la Renaissance et prolong, dans une certaine mesure, par la Rforme). Elle sest galement dveloppe de concert avec la progressive construction de ltat moderne. Malgr lidentification des tournants conceptuels, il demeure difficile de produire une dfinition prcise de la scurit. Lexpression est ambige et gnrique. Comme lindiquait dj Wolfers en 1952, elle suscite finalement plus de questions que de rponses50. Une scurit longtemps rduite en France la scurit intrieure Le terme dfense implique essentiellement le fait de se protger (ou de protger quelquun ou quelque chose). Elle est une action (ou un ensemble dactions) lance pour parer une menace. La scurit renvoie un sens plus large, et sans doute plus profond et plus fondamental que celui de dfense. Pourtant en France, le terme scurit a essentiellement t rserv aux aspects policiers, dans le champ interne, par opposition aux aspects militaires. Plus largement, la scurit a longtemps t conue dans lhexagone comme une technique de protection mise au service des politiques de dfense. Ainsi, certains enjeux de scurit publique , notamment la criminalit transfrontalire et le terrorisme, taient considrs comme des menaces de dfense, alors pourtant quils navaient souvent aucune relation avec un tat adverse ou hostile.

47 48 49

Rothschild E., What is Security?, Daedalus, vol. 124, n 3, 1995, pp. 53-98. Ibid., p. 64.

Voir par exemple Delumeau J., Rassurer et protger, Paris, Fayard, 1989 ou Raynaud P., La notion de scurit : quelles transformations ? Quelles significations ? Le concept de scurit , Cahiers franais, n 360, janvier-fvrier 2011, pp. 3-8. Wolfers A., National security as an Ambiguous Concept, Political Science Quarterly, vol. 67, n 4, 1952.

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Pendant de trs nombreuses annes, la norme a donc t de subordonner les questions de scurit la dfense. cette inversion du rapport logique, sest ajout un manque de prcision conceptuelle. En France, le terme scurit na t officiellement dfini avec prcision que trs tardivement. Avec la loi sur la scurit intrieure de 2002, la scurit est prsente comme un tat de stabilit, dans lequel sont prservs les intrts nationaux essentiels, lordre public, le fonctionnement des institutions et la libert de dcision et daction des pouvoirs publics51. Jusquau dbut des annes 2000, la scurit intrieure a donc essentiellement t conue sous langle de la lutte policire et judiciaire contre la criminalit et la dlinquance sous toutes leurs formes. Elle nincluait pas vritablement les autres activits de dfense civile , qui pourtant relevaient, selon lOrdonnance de 1959, du ministre de lIntrieur. Contrairement la notion anglo-saxonne de security, les concepts de dfense et de scurit (en ralit la scurit intrieure) ont longtemps t scinds en France : pour faire face aux menaces, les rponses apportes sur le territoire national (police, justice, renseignement intrieur) taient clairement distinctes des mesures destines tre appliques lextrieur (diplomatie et oprations militaires). Cette sparation conceptuelle et pratique refltait bien labsence dune politique de scurit nationale, englobant lensemble des risques et menaces et lensemble des moyens de lutte. Les limites et risques des rformes engages La scurit, dsormais conue dans un cadre qui dpasse les seules dimensions diplomatique, militaire, policire et pnale, est incontestablement un facteur damlioration des politiques publiques de protection de la communaut nationale. En intgrant plus quauparavant des menaces et des risques qui taient jusqualors perus comme secondaires , en cherchant les anticiper et surtout en rformant les moyens de lutte (notamment en amliorant leur coordination), les autorits ont probablement renforc la scurit des citoyens. Mais comme pour toute rforme institutionnelle, la transformation dappareils administratifs complexes sera, trs certainement, lente et laborieuse. Les problmes lis lvolution des structures risquent dtre amplifis si une dialectique commune ne voit pas le jour. Une dfinition minimale du concept de scurit, une perception commune des vulnrabilits, risques et menaces et surtout une philosophie partage de laction publique doivent runir lensemble des acteurs concerns par les politiques dans ce domaine, et mme les citoyens. Sans ce socle, il est fort probable que les individus comme les organisations se replieront sur leurs pr-carrs institutionnels et reviendront aux cadres antrieurs. Pour pouvoir pleinement mettre en uvre la stratgie de scurit nationale, il faut donc quun consensus minimal sur ce quest la scurit soit obtenu. Cest partir de cette fondation que pourra se construire une culture commune, favorisant la coordination, les changes dexprience et dinformation et surtout une vision partage des objectifs et des priorits. Paralllement cet exercice de dfinition52, une rflexion doit tre mene
51 52

Loi n 2002-1094 du 29 aot 2002 dorientation et de programmation pour la scurit intrieure (LOPSI).

Produire une dfinition commune de la scurit permettrait aux diffrents acteurs, publics comme privs, de disposer de rfrences partages. Mais ce travail ne doit pas non plus aboutir la cration de cadres quil serait par la suite impossible de faire voluer.

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sur ce que sont les intrts fondamentaux (ou vitaux ) de la Nation. Ceux-ci dterminent en effet partiellement la stratgie de scurit nationale. Dans ce domaine, le Livre blanc sur la dfense de 1994 avait dailleurs tabli une typologie qui a constitu un cadre de rfrence53. Surtout, le Code pnal, en posant une liste gnrique des intrts fondamentaux de la nation (article 410.1), a, la mme anne, renforc le socle juridique et conceptuel sur ce thme. Mais lapproche fonde sur la notion dintrt a t complte, au dbut de la dcennie suivante, par celle reposant sur la dfense de valeurs54. Lintgration de normes thiques aux finalits qui guident laction des armes et de la diplomatie a sans doute complexifi le travail de dfinition des priorits dans ces domaines. Les rflexions sur la notion de scurit, sur les intrts qui sont vitaux (ou fondamentaux) pour la France et sur les valeurs quelle cherche promouvoir et dfendre doivent tre sans cesse renouveles. Il sagit dun travail qui ne sarrte jamais. En effet, ces lments sont susceptibles dvolution. Ils dpendent, dans une certaine mesure, des mutations gopolitiques, des changements des risques et menaces, mais galement des modifications de la socit franaise elle-mme. Le Livre blanc sur la dfense et la scurit nationale a pos des fondements, dont certains ont connu une traduction juridique et institutionnelle. Par exemple, au niveau de la politique extrieure de la France, les rdacteurs ont prcis que les zones sur lesquelles laction des services de renseignement, de la diplomatie et des forces militaires devait se concentrer constituaient un arc de cercle couvrant les rgions allant de lAtlantique locan Indien. Ils ont en effet considr que les volutions politiques, conomiques et sociales au sein de ces espaces taient particulirement importantes pour le pays (prsence de ressortissants franais, intrts conomiques, liens historiques, produits stratgiques). Ils ont donc opr un travail permettant de dfinir des priorits. Plus encore, le Livre blanc, en substituant notamment le concept de scurit nationale celui de dfense globale, a suscit des dbats, qui ont permis de prciser certaines des notions auxquelles nous avons fait rfrence. Mais trois annes aprs sa publication, le chantier reste assez largement inachev. Outre des rformes institutionnelles paraissant incompltes, certains des dbats semblent stre essouffls bien trop rapidement55. La mise jour du document, en cours actuellement, pourrait tre loccasion pour quils reprennent.
53

Le texte distinguait ainsi plusieurs catgories dintrts nationaux. Les intrts vitaux ont trait la protection de lintgrit du territoire national, du libre exercice de la souverainet et la protection des populations. Les intrts stratgiques concernent le maintien de la paix sur le continent europen et les zones qui le bordent ainsi que la prservation des espaces essentiels aux activits conomiques du pays et la libert des changes. Enfin, les intrts de puissance sont relatifs aux responsabilits que la France entend assumer sur la scne internationale. Voir Livre blanc sur la dfense, 1994, pp. 24-26. La logique de valeur tend aujourdhui saffirmer comme une rfrence premire au-del dune seule logique dintrts. Le temps nest plus o la France tait dabord guide par un souci existentiel. Cette configuration rvolue fut celle de la guerre froide : face une menace extrme (bien que de faible occurrence), lenjeu tait dabord celui de la prservation des intrts vitaux. La France des annes 2000 doit faire face, elle, des risques secondaires (mais de forte occurrence) : sa politique de scurit et de dfense vise dabord limiter ces crises et promouvoir sur ces terres dchires les valeurs des Droits de lHomme (Gnral Christian Delanghe, dir., Laction des forces terrestres au contact des ralits : une nouvelle approche doctrinale, Paris, Commandement de la Doctrine et de lEnseignement militaire Suprieur, 2000, p. 14). Roche J.-J., Scurit et dfense globales. Des mutations en cours, un dbat embryonnaire , Cahiers de la scurit, n 14, octobre-dcembre 2010, pp. 16-19.
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En dehors de ce manque de dbats autour des thmatiques qui semblent essentielles la dfinition de la politique de scurit nationale, les volutions conceptuelles, institutionnelles et mme culturelles rcentes sont en elles-mmes porteuses de certains risques : Le risque de rattachement dun trs grand nombre de dimensions de la vie nationale la stratgie de scurit La notion de scurit est assez largement polysmique et, finalement, difficile prciser. Si le Livre blanc de 2008 et le Code de la dfense en donne une premire interprtation, le risque demeure quune extension trop large du concept finisse par permettre denglober un trop grand nombre denjeux. Or le rattachement dun domaine la sphre dapplication de la scurit nationale aurait sans doute pour consquence de justifier une intervention tatique large, notamment une implication des plus hautes autorits de ltat, dans sa gestion. Il sagirait dune renationalisation de certains secteurs de lactivit du pays, notamment conomiques, par le biais de la scurit nationale. Par ailleurs, lobjectif quest la scurit nationale justifie la mise en uvre de moyens juridiques exorbitants du droit commun. Ces exceptions, qui concernent les moyens denqute et de poursuite qui leur sont ddis, sont gnralement fondes sur une limitation de lexercice des liberts publiques, individuelles comme collectives. Cette tendance sest dj exprime aprs le 11 septembre 2001 dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. La France sest en effet progressivement dote dune lgislation spcifique56, qui a permis la cration dun droit spcialis et drogatoire dans les domaines pnal, civil et administratif (rgime de garde vue spcifique, techniques dinvestigation spciales, investigations judiciaires facilites). Le risque existe donc que, par le biais de la stratgie de scurit nationale, les conditions juridiques soient runies pour qu une normalisation de lexception concerne progressivement des domaines de plus en plus varis57. Une centralisation encore plus marque des responsabilits au plus haut niveau de ltat Comme nous lavons dj expliqu, la diplomatie et la dfense sont depuis maintenant trs longtemps des politiques essentiellement dtermines par le prsident de la Rpublique. Dans le second domaine, cette concentration des responsabilits semble stre renforce avec la modification, opre en 2005, des attributions du Chef dtatmajor des armes (CEMA)58. Dsormais, celui-ci dispose de vritables pouvoirs de dcision pour de trs nombreuses thmatiques (prparation et emploi des forces, planification et programmation, relations internationales militaires). Ce changement rompt avec la tradition franaise qui consistait justement limiter les capacits daction

Loi n 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative la scurit quotidienne ; loi n 2003-239 du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure ; loi n 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit ; loi n 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers.
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Cesoni M.-L., dir., Nouvelles mthodes de lutte contre la criminalit : la normalisation de lexception, Paris, Bruylant-LGDJ, 2007. Dcret n 2005-520 du 21 mai 2005 fixant les attributions des chefs dtat-major.

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du responsable oprationnel des forces militaires. Comme lindiquait rcemment JeanFranois Daguzan, le Chef dtat-major des armes avait t jusqualors plus un "grand subordonn" du ministre et, comme aux tats-Unis, davantage vis--vis des chefs dtat-major de chaque arme (Terre, Air, Mer) un primus inter pares charg de la coordination quun vritable patron 59. Cette rforme, qui a fait du CEMA de facto et de jure le chef des armes derrire le prsident, a eu pour consquence daffaiblir la position du ministre de la Dfense, qui est dsormais davantage renvoy la fonction de gestionnaire conomique administratif et de grand communicant . Un axe fort sest constitu qui runit, dans une relation directe, le prsident de la Rpublique, son Chef dtat-major particulier et le CEMA. Dans le domaine du renseignement, une centralisation au plus haut niveau de ltat a galement t opre. Elle sest notamment exprime au travers de lapparition du Conseil national du renseignement (CNR). De nombreux experts et responsables politiques avaient milit pour la cration dune telle structure. Elle a pris la forme dune formation particulire du Conseil de dfense et de scurit nationale, rassemblant le prsident de la Rpublique, le Premier ministre, les ministres concerns (Affaires trangres, Intrieur, Dfense, conomie et Budget) et les directeurs des services de renseignement. Le CNR dfinit les orientations stratgiques et les priorits en matire de renseignement. Il tablit la planification des moyens humains et techniques des services spcialiss de renseignement 60. Il sagit donc plutt dune structure de coordination et de dfinition des dossiers sur lesquels ces administrations doivent se concentrer. Pour ce faire, le Conseil tablit un Plan national dorientation du renseignement (PNOR) tous les trois ans, feuille de route de moyen terme partage par tous les services. Lamlioration des changes entre ceux-ci doit galement tenir au fait que le CNR est charg de piloter les programmes dacquisition de matriels (en particulier informatiques et lectroniques), afin que certains dentre eux puissent tre mutualiss. La cration de ce Conseil sest accompagne de celle du Coordonnateur national du rensei-gnement. Celui-ci dispose de deux principales attributions : assurer le bon fonctionnement du CNR ( rapporte(r) devant le CNR dont il prpare les runions et veille(r) la mise en uvre des dcisions prises par le conseil ) et faciliter les changes et le travail commun entre les services concerns ( Il coordonne laction et sassure de la bonne coopration des services spcialiss constituant la communaut franaise du renseignement )61. Il participe donc fixer les grandes orientations et les priorits de ces administrations, au travers notamment du PNOR. Plus largement, en runissant rgulirement leurs directeurs, il facilite, avec son quipe, les changes entre ces structures aux cultures parfois diffrentes.

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Daguzan J.-F., Les politiques et les institutions dans le domaine de la scurit. Les institutions de dfense et de scurit : une rvolution conceptuelle ou ladaptation aux circonstances ? , Cahiers franais, n 360, janvierfvrier 2011, pp. 32. Dcret n 2009-1657 du 24 dcembre 2009 relatif au Conseil de dfense et de scurit national et au Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale. Dcret n 2009-1657 du 24 dcembre 2009 relatif au Conseil de dfense et de scurit national et au Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale.

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Sil est encore trop tt pour juger de limpact rel de lactivit du CNR et du coordonnateur, un certain nombre dobservateurs (dont des autorits politiques) ont affirm que leur existence avait dj produit des effets en amliorant la coordination entre les services de renseignement, notamment en matire de partage de linformation. Mais ces changements se sont accompagns dune concentration des responsabilits au niveau de la prsidence de la Rpublique. En tant que formation du CDSN, le CNR est en effet prsid par le chef de ltat. Par ailleurs, le coordonnateur est directement plac auprs de celui-ci. Si lune de ses fonctions est dassurer la remonte du renseignement produit par les six services spcialiss vers Matignon et llyse, il est galement responsable de transmettre les instructions du prsident aux directeurs de ces administrations. Ainsi, bien que le coordonnateur du renseignement soit nomm en Conseil des ministres, cest--dire sur proposition du Premier ministre, il est bien rattach la prsidence62. Auparavant, le renseignement tait plutt plac sous la responsabilit du chef du gouvernement. Le CNR est en effet venu remplacer le Conseil interministriel du renseignement (CIR), cr par lOrdonnance de 195963. Un dcret de 1989 avait donn au Secrtariat gnral de la dfense nationale la fonction danimer la structure64. Surtout, partir de 2002, le CIR fut rassembl sous la prsidence effective du Premier ministre raison de deux sances par an en moyenne. En rattachant le coordonnateur national directement llyse et en supprimant le CIR pour le remplacer par le CNR, la rforme a donc donn les moyens au chef de ltat de faire entrer plus avant le renseignement dans sa sphre daction, au dtriment du Premier ministre65. Enfin, lvolution du Conseil de scurit intrieur (CSI) est galement particulirement instructive. Cre par Jacques Chirac, alors Premier ministre, aprs la vague dattentats de lautomne 1986, cette structure fut conserve sous les gouvernements suivants. Elle devait notamment permettre de dfinir une politique nationale de lutte contre le terrorisme. En 1997, quelques mois aprs son installation Matignon, Lionel Jospin dcida de doter le Conseil dun vritable statut rglementaire, alors mme quil ne stait quasiment plus runi depuis 199366. Prsid par le Premier ministre, la structure excluait de fait le chef de ltat. Dpassant la thmatique du terrorisme, elle permit de traiter progressivement de nombreux sujets (dlinquance des mineurs, dontologie,
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Cette situation est source dune certaine confusion. Certains parlementaires ont notamment pos la question de larticulation du travail du coordonnateur et de son quipe avec celui des services du Premier ministre, en particulier le SGDSN.

Lappellation de lorganisme tait dailleurs en elle-mme problmatique. Dans la Constitution, le terme conseil est en effet rserv aux structures se runissant sous la prsidence du chef de ltat (sur ce point, voir Delion A. G., Les conseils et comits interministriels , Actualit Juridique du Droit Administratif, juin 1975, pp. 268-276).
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Dcret n89-258 du 20 avril 1989 fixant la composition et les attributions du Comit interministriel du renseignement.

Ce choix semble galement relever dune volont damliorer lefficacit des structures de coordination interministrielle. Les rdacteurs du Livre blanc de 2008 avaient en effet not des problmes dans ce domaine. Ils ne semblaient pas nouveaux : le CIR ne remplit qu'imparfaitement son rle, parce qu'en ce qui concerne le renseignement, le SGDN, auquel il est rattach, ne s'est jamais impos comme un organisme de synthse audessus des diffrents services et joue le rle d'une structure supplmentaire entrant en concurrence avec les autres administrations spcialises (Dnc E., Pour un conseil de scurit national , Revue Dfense nationale, n 11, novembre 1995).
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Dcret n 97-1052 du 18 novembre 1997 portant cration du Conseil de scurit intrieure.

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coordination entre police et gendarmerie, violences urbaines, police municipale, police de proximit, situation de la Corse). Devenu prsident de la Rpublique, Jacques Chirac dcida ds 2002 que le Conseil devait tre rform67. Sa composition fut largie, tout comme ses attributions. Surtout, ce ne fut plus le Premier ministre qui le prsida mais le chef de ltat. La rforme 2002 fut lexpression de la volont politique dlever la scurit intrieure en priorit de laction publique68. Mais elle a surtout permis au prsident de la Rpublique de disposer dun organe de haut niveau lui permettant de sinvestir directement et personnellement dans la gestion des problmatiques lies la scurit quotidienne des Franais. Ainsi, le Secrtaire gnral du CSI, autorit ddie, fut nomm par le chef de ltat et plac auprs de lui69, alors mme quavant 2002 cette responsabilit incombait au directeur du cabinet du Premier ministre. De mme, les comptences du Conseil furent largies : sur les diffrentes thmatiques lies la scurit intrieure, il devait impulser les politiques et dfinir les priorits, coordonner laction des diffrents services concerns et surtout valuer les rsultats des mesures prises. Fin 2009, le Conseil de scurit intrieure a fusionn avec le Conseil de dfense au sein du nouveau Conseil de dfense et de scurit nationale70. Cette volution des structures peut tre comprise comme une nouvelle tape du mouvement de centralisation, dbut avec la dcennie 2000, de la gestion de ces thmatiques au plus haut niveau de ltat. Ces volutions institutionnelles (rforme des fonctions du CEMA, cration du CNR et du coordonateur, absorption du CIR et du CSI par le CDSN) correspondent assez largement aux changements doctrinaux et conceptuels rcents. Avec ladoption de la notion de scurit nationale et laffirmation dun continuum entre dfense et scurit intrieure, un nivellement a en effet t opr : politiques de dfense, de relations extrieures et de scurit intrieure, mme en demeurant distinctes, participent dun objectif commun. Or comme les deux premires font parties, depuis maintenant des dcennies, du domaine rserv du prsident de la Rpublique, il semble relativement logique de se demander si la troisime na pas gliss dans cette catgorie. Plus largement, avec le fait que lensemble des politiques publiques participent la stratgie de scurit nationale, certaines des conditions semblent dsormais runies pour que toutes les dimensions de la vie publique soient potentiellement dtermines par lhte de llyse. De la dfense globale, on aboutirait en quelque sorte la scurit globale. Le risque de confusion entre scurit intrieure et dfense Pendant une cinquantaine dannes, la France a employ le concept de dfense globale pour concevoir les politiques de sauvegarde de ltat et de la communaut nationale, et
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Dcret n 2002-890 du 15 mai 2002 relatif au Conseil de scurit intrieure.

Le ministre de lIntrieur fut notamment renomm cette poque ministre de lIntrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales.
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En 2002, lancien prfet de police de Paris Philippe Mazoni fut nomm la fonction de Secrtaire gnral du CSI : pour ce faire, il tait charg de mission auprs du prsident de la Rpublique. Dcret n 2009-1657 du 24 dcembre 2009 relatif au Conseil de dfense et de scurit national et au Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale.

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ldifice institutionnel, en particulier administratif, indispensable cette tche. Les rponses militaires ont t ainsi fortement valorises. Mais ce constat ne signifie pas pour autant que les autorits aient dcid de ne pas prparer de rponses pour faire face aux menaces et risques autres que militaires. En atteste la longue tradition de planification en matire de scurit civile par exemple. Depuis de nombreuses annes, il est fait tat, avec raison, de lexistence dun continuum entre scurit intrieure et scurit extrieure. Pour faire face certaines des menaces pesant sur les socits occidentales (terrorisme, criminalit organise transnationale,), une conception de la scurit uniquement fonde sur la dimension militaire au niveau stratgique est inadapte. Ce constat pos, il convient cependant de prciser que dfense et scurit intrieure sont des modes daction distincts, impliquant des oprateurs diffrents. Le rle et les missions des forces armes et des forces de police sont spcifiques, leurs chanes de commandement doivent demeurer spares, mme si une stratgie commune de scurit nationale doit permettre des convergences, plus de planification commune dans certains domaines et une coordination plus troite. Le dcloisonnement des fonctions civiles et militaires ne doit aboutir leur confusion. Or le rapprochement des forces militaires et de police avait dj dbut avant la publication du Livre blanc de 2008 et ladoption du concept de scurit nationale. Cette convergence concerne tout dabord les mthodes et les types de missions. Traditionnellement, laction policire est individuelle : les membres des forces de police, travaillant en quipes rduites trs autonomes, luttent pour protger les citoyens et leurs biens contre les comportements, parfois criminels, de personnes isoles ou de petits groupes. Par ailleurs, elle est par essence nationale. Son cadre oprationnel est, dans la grande majorit des cas, limit au territoire national. Pour les armes, cest la collectivit nationale (la population dans son ensemble) quil convient de protger. Par ailleurs, leur cadre daction est, par principe, international71. Mais ces dernires annes, en particulier pour lutter contre certains phnomnes criminels (terrorisme, trafics de stupfiants, dtres humains, darmes), et mme si la dimension individuelle de son travail continue dtre lessentiel au quotidien, la police a d dvelopper ses possibilits planifier et raliser des oprations complexes, recourant des personnels issus de services diffrents72. Ces oprations ncessitent de disposer dune capacit de manuvre quasi-militaire. Par ailleurs, elle a d apprendre agir en coopration avec ses quivalents trangers. linverse, lors des missions de peace support (rtablissement, maintien ou consolidation de la paix), les armes sont parfois
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Le policier nest pas un homme de guerre, mais symboliquement, un gardien de la paix . La fonction quil assure est moins collective quindividuelle, car il veille davantage sur les personnes et les biens que sur les populations . []

Lapproche individualiste de la scurit intrieure est mettre en parallle avec le caractre individuel de la responsabilit pnale. Alors que le militaire fait face une adversit anonyme et collective constitue par larme ennemie, le policier exerce ses fonctions rpressives lgard des individus. La notion de criminalit organise dans laquelle une entit criminelle peut tre distingue des individus qui la composent est rcente. La coaction, qui reconnat la possibilit dune pluralit dauteurs pour une infraction, est une cration du XXe sicle. Ladversaire historique du policier est avant tout un individu (Choquet C., Cultures policire et militaire : convergences et incompatibilit , Cahiers de la scurit, n 14, octobre-dcembre 2010, p. 102).
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Un des exemples les plus rvlateurs de ce changement est la protection opre lors des grands vnements internationaux (runions du G 7, G 8, G 20) au cours desquels la police doit concevoir des oprations mlant renseignement, scurit publique, forces dintervention, hlicoptres

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confrontes des situations o aucun ennemi nest dclar. Elles sont tenus demployer la contrainte physique avec retenue et recourent, sur le terrain, certaines techniques proches de celles mises en uvre par les forces de police (contrle de foule proche du maintien de lordre, check points ressemblant des barrages de police)73. Cette convergence des forces de police et des armes ici brivement voque a donc t renforce par ladoption du concept de scurit nationale. Mais elle ne doit pas aboutir des remises en cause et/ou une fusion des fonctions des deux institutions. Avec les oprations de peace support, certains staient dj interrogs sur lvolution des missions du soldat74. Mais il ne faudrait pas que les changements ci-avant dcrits namnent les militaires sloigner de leur cur de mtier, qui demeure de faire la guerre. Sil est sans doute exact que La population ne comprendrait pas que loutil militaire ne soit pas utile lintrieur de ses frontires et quil faut donc que les armes soient duales tout autant capables dactions lextrieur que dinterventions directes au profit de la population 75, cette logique doit rester limite des domaines clairement circonscrits. Faute de clarification, le risque est ici que le soldat voit avec angoisse se profiler la perspective dune arme transforme en service public polyvalent. La disponibilit et la rusticit du militaire peuvent tre mises profit pour compenser les insuffisances du service public, pallier les consquences des grves, renforcer les dispositifs de lutte contre les pollutions, intervenir loccasion des catastrophes naturelles 76.

Des units de larme de Terre, notamment, eurent prendre leur compte des missions de scurit publique gnrale, de maintien et de rtablissement de lordre, voire de lutte contre la prolifration de trafics et du dveloppement des rseaux protomafieux bnficiant localement de conditions inespres dexpansion. Contrairement aux forces de police qui conduisaient progressivement leur volution culturelle, les militaires durent oprer une remise en question brutale (Choquet C., Cultures policire et militaire : convergences et incompatibilit , op. cit., p. 105).
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Ces interrogations ne sont toutefois pas nouvelles. Dans son tude des armes amricaines, Janowitz prdisait ainsi en quelles allaient voluer vers le statut de constabulary forces , cest--dire de forces de police internationale faisant de la force l'usage le plus modr possible (Janowitz, M., The Professional Soldier: A Social and Political Portrait, New York, The Free Press, 1960).

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Charlier (M.-D.), La protection du territoire national par larme de Terre. Fondements, limites et perspectives, IFRI, Focus stratgique, n 18, novembre 2009, p. 14. Choquet C., Cultures policire et militaire : convergence et incompatibilit , op. cit.. pp. 106-107. Il convient toutefois de rappeler lexistence dune force de statut militaire charge du maintien de lordre, la gendarmerie mobile. Par ailleurs, les armes, en particulier la Marine et larme de lAir, effectuent depuis trs longtemps des missions de service public.

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