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Estado, territorio y sociedad 1

Sergio Bossier

2. La Descentralizacin: un tema difuso y confuso


La Repblica, una e indivisible, reconoce y promueve las autonomas locales; aplica en los servicios que dependen del Estado la ms amplia descentralizacin administrativa; adapta los principios y los mtodos de su legislacin a las exigencias de la autonoma de la descentralizacin. Constitucin Italiana (Art. 5)

Introduccin
El discurso descentralista en los pases latinoamericanos gana espacio poltico paulatinamente, aunque la brecha entre discurso y realidad todava es extraordinariamente amplia. En el plano de las Cartas Fundamentales, Per (1979), Chile (1980) y Guatemala (1985) han introducido sendas reformas a favor de la descentralizacin en sus varias acepciones y la nueva Constitucin de Brasil (1988) va todava ms lejos desde el punto de vista de la poltica fiscal. En Venezuela, la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) ha propuesto profundas reformas que buscan recuperar el federalismo venezolano y establecer una vasta descentralizacin. El reciente debate poltico en Chile, motivado por las elecciones presidenciales y parlamentarias de diciembre de 1989, coloc en un plano significativo aunque no en un primer plano diversas propuestas programticas para avanzar en el terreno de la descentralizacin poltica y territorial, ms all de lo iniciado por el Gobierno Militar. La descentralizacin, transformada en proyecto poltico, se extiende, pero esta difusin est al mismo tiempo entrabada por la confusin que acompaa a muchos planteamientos. Quizs ello pueda explicar el que todava sea un tema que goza al igual que otros como libertad, democracia y familia del privilegio que prcticamente nadie se declare en contra, pero que goza tambin de otro privilegio: el que pocos se comprometan efectivamente con l. La confusin no slo entraba la difusin de la descentralizacin; ms que eso, puede transformarse en su verdadera mortaja y puede liquidar un importante proceso social, que tiene un considerable potencial democrtico, pero que no constituye como ciertos autores insisten en sostener, la nueva panacea del desarrollo regional o el ltima as sacado de la manga de los planificadores regionales antes de la medianoche 2 . Ms de algn autor se ha preguntado, en referencia a Amrica Latina, por qu la descentralizacin ahora, a fines del Siglo XX. Es ciertamente una pregunta cuando menos mal formulada, porque el debate entre proyectos polticos centralistas y descentralistas, a veces bajo la forma de los modelos clsicos de organizacin poltica (unitarismo y federalismo) ha acompaado a la historia de los pases latinoamericanos desde su independencia, resolvindose esta pugna en algunos casos mediante guerras civiles.

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Pehun, Santiago, 1990, Pgs. 63-93. Alusin al artculo de este mismo autor titulado Qu hacer con la planificacin regional antes de la medianoche?, Revista de la CEPAL, N 7, 1979, Santiago de Chile.

La descentralizacin ha sido un tema recurrente en la historia poltica de Amrica Latina (Boisier: 1987), de manera que lo que corresponde indagar es por qu vuelve a surgir con tanta fuerza, pero en el entendido que no es la primera vez que ello ocurre y no ser probablemente la ltima. La pregunta verdaderamente pertinente es si ahora resulta posible o no romper con la cultura centralista de Amrica Latina, tan certeramente estudiada por Vliz (Vliz: 1984) y qu formas de organizacin social y poltica podran surgir, a qu costos, en qu momento y en cules lugares.

Las fuerzas estructurales de la descentralizacin


Independientemente de las circunstancias particulares de cada pas, resulta posible identificar en la hora actual ciertas tendencias en los procesos econmicos, sociales y polticos, visibles en todo el mundo, que tienden a crear escenarios ms favorables a los proyectos descentralistas. Se trata de por lo menos cuatro megatendencias que atraviesan la cada da ms tenue lnea de la divisin ideolgica del planeta, y para desmitificar la descentralizacin o para quitarle atributos imaginarios de una u otra especie, es conveniente volver a resumir tales tendencias. En primer trmino cabe citar la actual revolucin cientfica y tecnolgica como un fenmeno que a travs de sus efectos en la esfera de la produccin, de la informacin y del transporte est produciendo un nuevo paisaje industrial o una nueva geografa industrial. Se ha denominado a esto como la economa difusa (Vsquez Barquero: 1986; Curbelo: 1987) o como una economa de geometra variable (Castells: 1989), cuyas caractersticas esenciales son, por el lado de la organizacin industrial, el reemplazo del modelo fordista (Gatto: 1989); por el lado de la organizacin sindical, el quiebre del sindicalismo de gran escala y por nuevas relaciones capitaltrabajo; por el lado de la tecnologa productiva, la preeminencia de los insumos de conocimiento por sobre los insumos tradicionales; y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque industrial, la presencia de estructuras industriales que incorporan procesos de deslocalizacin, desconcentracin y, eventualmente, de descentralizacin. Especficamente, los impactos de la revolucin cientfica y tecnolgica en la esfera de la produccin pueden sintetizarse en los dos siguientes aspectos principales: a) La nueva tecnologa industrial ha trasladado la importancia de las economas de escala desde la fase de ensamblado final del producto a las fases de fabricacin de partes componentes, acentuando la flexibilidad de respuesta industrial ante variaciones de la demanda. Dornbusch plantea concretamente este argumento al comentar sobre la fabricacin de automotores: El caso del Escort europeo es interesante, ya que muestra que la economa de escala no implica que la industria debe estar ubicada en un lugar ms que en otro. Revela ms bien que las economas de escala son una cuestin que surge en la etapa de especificacin y produccin de partes y en menor medida en el ensamble. Eso no significa de ningn modo que la produccin de partes no se pueda dispersar. En verdad, es enteramente razonable que las ganancias provenientes de las ventajas comparativas y de las economas de escala se puedan lograr juntamente con la creacin de un mercado ampliado para automviles, y con localizacin regional de la industria de autopartes y de ensamble que refleje las ventajas comparativas dentro de la unin (Dornbusch: 1986). b) La fabricacin por sistemas, tales como CAD, CAM y FIM (Computer Assisted Design, Computer Assisted Manufacturing y Flexible Integrated Manufacturing), permite producir piezas en distintos lugares de un pas (o del mundo) para ser ensambladas en cadenas de montaje directamente ligadas a los mercados finales. Ello permite disociar espacialmente las distintas unidades productivas sin romper la unidad funcional del proceso y maximizando la productividad y rentabilidad de cada localizacin (Scott: 1988).

En la esfera de las comunicaciones, el efecto de la revolucin cientfica y tecnolgica se expresa en innovaciones tales como la computacin en lnea, fibras pticas, sistemas de transmisin de imgenes y datos (telefax, fonovideo, etc.) y otros que facilitan la segmentacin espacial de las funciones empresariales, al mediatizar electrnicamente la comunicacin cara a cara. En la esfera del transporte, el impacto de la revolucin cientfica y tecnolgica tiene su expresin mas clara en la expansin de trenes de alta velocidad (Francia, Japn, Alemania, Italia), en los nuevos sistemas intermodales que permiten el transporte sin ruptura de carga, en la superacin de la saturacin del trfico areo, tan visible diez aos atrs, y en la substitucin entre elementos transportables (menos peso y mayor valor unitario por unidad tarifaria). Todos estos efectos configuran la nueva economa de geometra variable que genera un espacio potencial para una mayor descentralizacin decisional y territorial. En segundo trmino debe destacarse el proceso de reestructuracin poltica del Estado y administrativa del gobierno como una fuerza verdaderamente transideolgica que empuja la descentralizacin. Como en muchos otros rdenes de cosas, ac se descubre una operacin dialctica. Los cambios en el sistema de produccin industrial y los cambios consecuentes en el modelo de acumulacin de las economas industriales nuevas y maduras, ponen en jaque la funcin de acumulacin del Estado (Habermas: 1973). Ni las formas precedentes de acumulacin directa del Estado (propiedad pblica) ni las formas indirectas de apoyo (ciertas polticas pblicas) son ya tiles y por tanto el Estado atraviesa por un proceso de metamorfosis para dar origen a un nuevo Estado, funcional a las nuevas condiciones (un ejemplo de ello son las modernas polticas de apoyo a la investigacin cientfica y tecnolgica en vez de polticas de fomento industrial o la conduccin estatal de nuevas formas de insercin internacional y de desregulacin interna). Es aclaratoria en este sentido la argumentacin de J.L. Curbelo al sealar 3 :
La reestructuracin del orden econmico, a travs de la aplicacin intensiva de las nuevas tecnologas y la internacionalizacin de las operaciones del capital a escala internacional, corre paralela al proceso de prdida de confianza y funcionalidad del Estado, tanto en su papel de productor de bienes y servicios como de agente que posibilita la reproduccin del sistema econmico. El nuevo orden econmico parece estar caracterizado, por una parte, por la coexistencia de una alta concentracin de la propiedad y el poder econmico en un nmero reducido de empresas gigantes y un modelo de extremada descentralizacin en la produccin (la economa difusa), en el cual la friccin del espacio est dejando de ser un obstculo para la acumulacin (...) En este sentido, el contrato social caracterstica del Estado del Bienestar pierde toda justificacin y utilidad. Asimismo, la reduccin de las barreras proteccionistas, el debilitamiento de los Estados nacionales y su descentralizacin son funcionales a la nueva fase de la expansin capitalista... Por consiguiente, la tendencia a la descentralizacin de los Estados nacionales es explicable tanto desde la lgica de las exigencias de la propia acumulacin como desde la consecuente lgica del
Estado capitalista en un perodo de crisis (Curbelo: 1986).

Desde el punto de vista del gobierno, es interesante observar que en un grupo de catorce pases industrialmente avanzados y democrticos, el gasto del gobierno general como porcentaje del PIB ha aumentado persistentemente en la dcada de los setenta (en promedio, un 10.0%), si bien cuando se separa la dcada en quinquenios, se verifica una menor tasa de crecimiento de este cociente en el quinquenio final de la dcada (en promedio, un 3.5%), como se muestra en el Cuadro 1. Estas cifras ensean que la mentada reduccin en el tamao del sector pblico admite varias lecturas.

Utilic idntica cita en el trabajo titulado Palimpsesto de las regiones como espacios socialmente construidos, ILPES/APPR. Serie Ensayos, Documento 8802, Santiago, Chile.

Cuadro 1: Cambios en el gasto del gobierno general como porcentaje del PIB Pas Suecia Blgica Japn Francia Noruega Austria Australia Italia Finlandia UK Suiza Canad USA Alemania 1970/80 + 20.09 + 15.10 + 11.40 + 8.38 + 8.77 + 8.35 + 8.55 + 10.85 + 6.97 + 9.00 + 8.38 + 5.49 + 3.05 + 9.56 1975/90 + 12,57 + 6,98 + 4.54 + 3.87 + 3.28 + 2.89 + 2.76 + 2.74 + 2.10 + 1.16 + 0.91 + 0.87 0.21 0.39

Fuente: Newton K. and Karra T.J. (1985), The politics of local expediture, London, MacMillan.

En efecto, se puede reducir ese tamao por la va de eliminar o transferir funciones burocrticas, pero ello no necesariamente equivale a reducir el tamao desde el punto de vista del gasto. Al mismo tiempo, entre 1950 y 1973 (Cuadro 2) en los mismos pases hay una notable transferencia de recursos en trminos intergubernamentales (desde el gobierno central a gobiernos subnacionales). Si bien los perodos a los que se refieren los datos no son los mismos, las cifras revelan un profundo cambio estructural a nivel del Estado como aparato administrativo, cambio estrechamente asociado al proceso de descentralizacin.
Cuadro 2: Participacin porcentual del gobierno central en el gasto del gobierno general Pas Suecia Blgica Japn Francia Noruega Austria Australia Italia Finlandia UK Suiza Canad USA Alemania 1950 54.3 66.9 56.0 53.7 (1960) 85.8 73.0 79.9 58.0 61.7 72.5 28.1 54.7 54.4 35.2 1971 32.0 49.0 35.4 45.6 74.0 37.1 55.6 39.9 47.9 56.3 (n.d.) 41.9 38.3 20.9

Fuente: Gould, Frank and Zarkish, Froozeh (1986), Local government expenditure and revenues in western democracies, Local Government Studies, Jan/Feb.

Cul es la situacin de Amrica Latina? Esta es una pregunta difcil de responder dada la precariedad de la informacin. De una forma meramente exploratoria, se ha preparado el Cuadro 3, que muestra para un nmero de pases, la proporcin del gasto de los gobiernos locales (slo municipios) en el gasto pblico. Los datos iniciales, correspondientes a la dcada de los sesenta, fueron tomados del trabajo clsico de W Sthr: 1972), en tanto que los finales (principalmente correspondientes a la dcada de los ochenta) han sido extrados del Government Finance Statistics Yearbook (GFSY) del ao 1987.

Cuadro 3: Gasto de gobiernos locales (municipios) como porcentaje del gasto pblico Pas Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Venezuela Strh 2.20 (1958) 8.00 (1966) 12.60 (1958/60) 4.40 (1966) 2.52 (1966) 18.00 (1963) 3.20 (1967) 10.30 (1960/67) 9.50 (1966/67) 2.40 (1958) 2.48 (1964/68) GFSY 1.84 (1984) 6.30 (1985) + 9.10 (1983) + 3.90 (1985) 8.00 (1986) + 12.40 (1980) 5.80 (1978) + 4.60 (1983) 7.50 (1976) 2.90 (1984) + 2.40 )1979)

Fuente: Sthr, W, El desarrollo regional en Amrica Latina, SIAP, 1972, Buenos Aires. FMI Government Finance Statistics Yearbook, 1987, Washington D.C.

Sera en extremo aventurado sacar conclusiones apresuradas del Cuadro 3 dada la heterogeneidad de las cifras. Hay, de todos modos, un cierto paralelismo entre ambas columnas y el hecho que slo Chile, El Salvador y Mxico muestren un alza en los valores del gasto (porcentual) de los gobiernos locales no es nada ajeno a la realidad. En el caso de Chile, la Reforma del Rgimen Municipal hecha en los aos setenta sin duda signific un claro paso descentralizador desde el punto de vista financiero 4 . En cualquier caso, y por lo menos desde el punto de vista econmicofiscal, la centralizacin latinoamericana es patente si se la compara con los pases democrticos industrializados, no obstante los avances notorios que en los ltimos aos se observan en Brasil (a partir de las disposiciones fiscales de la nueva Constitucin), en Colombia (a partir de la eleccin popular de alcaldes) y en Chile (a partir del nuevo rgimen municipal). Pero la reestructuracin del Estado no obedece slo a la necesidad de poner a tono el Estado (y el gobierno) con las nuevas formas de acumulacin y de insercin internacional, tambin ella obedece a la necesidad de legitimar un nuevo orden poltico reemergente en todo el mundo: la democracia 5 . Como lo seala Faletto:
En suma, en Amrica Latina, el desafo que enfrenta el Estado en el plano poltico es la modificacin de su rgimen, que necesariamente debe ser profunda, puesto que tiene que encarar el problema de implantar y ejercer la democracia en una sociedad actualmente corporativizada, desarticulada y sin un claro sistema de hegemona (Faletto: 1989). Ms precisamente, RevelMouroz deca: El rgimen centralizado podra usar la descentralizacin como una tcnica de relegitimacin... (RevelMouroz: 1987).

En tercer trmino hay que apuntar a la creciente y universal demanda de cuerpos organizados de la sociedad civil (muchos de ellos de naturaleza territorial) por mayores espacios de autorrealizacin, que supone tanto descentralizacin (cesin de poder) como autonoma (campos especficos de competencia).

En el ao 1988 el conjunto de los municipios chilenos dispuso de ingresos equivalentes a 620 millones de dlares, una cifra cercana al 18% del gasto fiscal. 5 Que a su vez asume nuevas formas y procedimientos: ms consensual, con un ms destacado papel de la sociedad civil, no slo de la sociedad poltica, con el desafo de articular disensos tanto como ampliar los consensos, etc. Si se tratase slo de la vieja democracia, el viejo Estado sera an funcional.

Pareciera ser que tanto individuos como colectividades llegan paulatinamente a una mayora de edad: se toma conciencia de la posibilidad y conveniencia de la capacidad de autogobierno y autorepresentacin. Crece el escepticismo y desconfianza por las organizaciones nacionales incluso las organizaciones polticas acusadas de anquilosamiento, burocratismo y centralismo y ms preocupadas de atender a sus objetivos funcionales de permanencia y expansin que a la adecuada representacin de los intereses sociales 6 . Por supuesto que detrs de esta demanda actan fuerzas diversas que confieren particularidad a lo que de todos modos se configura como una megatendencia universal: etnia, religin, cuestiones econmicas y cuestiones puramente polticas ayudan a dibujar y a poner en marcha movimientos sociales territoriales y/o partidos polticos con clara identidad regional que cuestionan por sobre cualquier otra consideracin la dominacin ejercida por un Estado central por s y ante s o por medio de interpsitos representantes: las regiones centrales (Boisier: 1988). Alvin Toffler fue premonitorio hace casi ya una dcada al incluir en su conocido libro La tercera ola un captulo titulado El fraccionamiento de la Nacin en el cual, con su peculiar estilo, da cuenta de las innmeras reivindicaciones autonmicas tanto en pases capitalistas como socialistas (Toffler: 1981). Releer hoy este captulo es como leer un resumen de las noticias internacionales en cualquier semanario. Estas reivindicaciones estn ntimamente ligadas a una suerte de revitalizacin de la participacin. As, Hopenhayn seala que entre las polticas para estimular la participacin dentro de la matriz contra hegemnica figura la descentralizacin. En sus propias palabras:
Descentralizacin de gestiones y decisiones y desconcentracin de recursos. La matriz contra hegemnica de la participacin requiere de procesos de descentralizacin que permitan fortalecer la gestin y el uso de recursos en los espacios locales. Una de las tareas de mayor alcance y relevancia para el diseo y la aplicacin de polticas sociales que aspiren a potenciar sus efectos con una recepcin participativa en la comunidad, es investigar y disear modelos de articulacin entre los gobiernos locales y las organizaciones de base. La descentralizacin obliga a replantear la relacin entre organismos centrales de planificacin, oficinas ministeriales vinculadas a la ejecucin de polticas y programas, los municipios y comunidades. Los recursos no pueden quedar atascados en los organismos ejecutantes sino que deben llegar a la comunidad para que sta pueda optimizar su uso mediante la participacin social (Hopenhayn: 1988).

En cuanto trmino hay que hacer referencia a la tendencia a la privatizacin de actividades productivas y de servicios como otra megatendencia que contribuye al diseo de escenarios favorables a la descentralizacin. En estricto rigor jurdico, la privatizacin es un acto formal de descentralizacin, en cuanto privatizar significa traspasar funciones a entes dotados de una personalidad jurdica distinta de aqul que previamente era responsable de la produccin y/o prestacin de bienes y/o servicios. Recientemente J. Martn ha escrito justificadamente que la privatizacin es un tema candente y como todos los temas con esta caracterstica, ha sido mejor postulada o atacada que entendida 7 .
Las razones de la preocupacin generalizada por el tema son claras y aunque varan de un pas a otro, algunas cuestiones bsicas comunes subyacen en los anlisis comparativos. Entre ella, cabe destacar tres: a) El desequilibrio del financiamiento pblico, agravado por las restricciones recientes y por el continuo incremento de las demandas y costos: b) la inquietud por la calidad de la gestin pblica, influida negativamente por los intereses creados de grupos corporativos y por la rigidez de las burocracias centrales para acompaar y responder a perodos de rpido cambio; y, c)
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No pocos autores entre ellos el que escribe consideran la categora socioterritorial regin como una barrera al peligro de un verdadero anarquismo territorial en situaciones de exacerbado localismo. 7 Lo mismo puede decirse, por supuesto, de la descentralizacin y ni hablar siquiera de la dupla privatizacindescentralizacin.

la comprobacin de evidentes ineficiencias globales en las economas de la regin y la necesidad de incrementar su competitividad externa y racionalizar su funcionamiento externo. En esta perspectiva, una mayor descentralizacin de las decisiones aparece como uno de los caminos para movilizar recursos mediante nuevos procedimientos y superar deficiencias de gestin y, por otra parte, como una esperanza para mejorar las perspectivas de adaptacin al cambio y a la innovacin. No obstante, cabe advertir que, en este enfoque, las deficiencias del sector pblico son percibidas con mayor nitidez que las oportunidades reales y efectivas que ofrece el sector privado; esto es, se contrasta una imagen concreta del sector pblico con una visin ms bien idealizada del sector privado (...) En torno al tema de la privatizacin se ha ido conformando por agregacin una significativa lista de objetivos. Entre ellos destacan: a) mejorar el nivel de desempeo econmico de las empresas, lo que incluye incrementos en su eficiencia productiva y asignativa: b) dar solucin a las dificultades de relacionamiento entre los organismos del gobierno central y las empresas pblicas; c) generar, por medio de la venta de activos productivos, ingresos fiscales; d) promover una mayor difusin de la propiedad accionaria: democratizacin de la propiedad o capitalismo popular; y, e) atenuar el poder de los diversos grupos que ejercen presiones corporativas sobre la empresa pblica (proveedores, contratistas, burcratas y sindicatos) (Martn: 1988).

Cabe agregar a estas consideraciones la siguiente. Es bien distinto, desde un ngulo social, el efecto de una privatizacin si se atiende al mbito en que se define la naturaleza de la personera jurdica del receptor del acto privatizador. En tal sentido, un receptor que detenta una personera jurdica de derecho pblico, como por ejemplo, gobiernos locales u organizaciones territoriales sin fines de lucro (corporaciones de desarrollo, juntas de vecinos), confiere, por este solo hecho, un alcance esencialmente de descentralizacin territorial y en algunos casos, poltica tambin, al acto privatizador. Tal situacin habra que valorarla muy positivamente desde el punto de vista del desarrollo regional, por ejemplo. Distinto ser el caso si el receptor es una persona jurdica de derecho privado, con objetivos de lucro, en cuyo caso la privatizacin y descentralizacin se ajusta estrictamente a los propsitos sealados por Martn. Cualquiera sea sin embargo la situacin concreta queda en pie el hecho que disgusta a muchos por razones ideolgicas que la privatizacin es una modalidad de descentralizacin y en consecuencia, otra de las megatendencias a favor de ella. En resumen, el hecho que la descentralizacin vuelva a aparecer con inusitada fuerza en la hora actual no parece responder a ninguna conspiracin perversa, sino a la dinmica y a la racionalidad de un conjunto de tendencias de variada naturaleza. Una reaccin social sensata es tratar de aprovechar positivamente tales tendencias para ponerlas al servicio de objetivos en torno a los cuales hay poca discusin: ms democracia, mejor balance geogrfico del desarrollo y ms confianza en las capacidades de la sociedad civil.

Algunos equvocos en torno a la descentralizacin


Revisando la abundante literatura reciente sobre el tema, se descubren muchos aciertos y no pocos errores en los argumentos en pro o en contra de la descentralizacin. Por supuesto que lo que interesa en esta oportunidad es referirse a los equvocos o errores, de entre los cuales se han seleccionados los siguientes.

Un error de sinonimia
Una primera fuente de confusin en relacin al tema de la descentralizacin deriva de una cierta liviandad en el uso del lenguaje que lleva a emplear comnmente como sinnimos conceptos y palabras de un contenido completamente diverso.

As, por ejemplo, los trminos deslocalizacin, desconcentracin y, ciertamente, descentralizacin, se intercambian como si fuesen distinta etiquetas de un nico producto. Es necesario entonces volver a hacer la siguiente y conocida precisin de conceptos. Comenzando por el concepto ms simple que suele ser confundido con la idea de descentralizacin, la deslocalizacin aparece como el acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio o de administracin. Con la pura deslocalizacin no cambia nada desde el punto de vista decisional, slo hay un cambio de lugar. El traslado de la capital del Brasil desde Ro de Janeiro a Brasilia constituye el ejemplo clsico en esta materia. El segundo concepto el concepto de desconcentracin, un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar decisiones desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango inferior dentro de la propia organizacin en forma exclusiva y permanente. Hay que tener presente que para desconcentrar no se necesita crear nuevos organismos; simplemente aquellas partes de la organizacin que se encuentran en niveles subordinados reciben atribuciones (poder) adicionales. En consecuencia, los organismos desconcentrados no necesitan una personalidad jurdica propia (operan con la personalidad jurdica del ente central) ni tampoco requieren un presupuesto propio (operan con los recursos traspasados por los niveles superiores de la misma organizacin) y sus normas administrativas y de personal son las mismas reglas que regulan la actividad del organismo al cual pertenecen. En un Banco estatal, la autorizacin permanente para que una sucursal regional administre crditos hasta por un monto determinado, constituye un ejemplo de desconcentracin. Por ltimo, el concepto ms complejo: la descentralizacin. Descentralizar significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen jurdicamente del Estado. Para que ello pueda ser as, los organismos descentralizados necesitan tener personalidad jurdica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento. El rasgo definitorio y exclusivo de la descentralizacin consiste en que ste es un acto que involucra a sujetos que detentan diferentes personeras jurdicas 8 . Una discusin ms extensa de estos conceptos se encuentra en un reciente trabajo de E. Palma y D. Rufin (Palma y Rufin: 1989), como asimismo en le excelente libro de Nogueira y Cumplido titulado Derecho Poltico. Introduccin a la Poltica y Teora del Estado (Nogueira y Cumplido: 1987), particularmente en le Captulo IX. La dualidad de personas jurdicas es lo fundamental en materia de descentralizacin y por ello es que se sostuvo ms atrs que la privatizacin es efectivamente una forma de descentralizacin.

Un error tipolgico
Otra fuente de errores deriva de un mal manejo de las diferentes clases que distinguen las varias modalidades de la descentralizacin. La descentralizacin como se sabe o como debiera saberse puede ser funcional, territorial o poltica. Cualquiera de estas formas puras de la descentralizacin puede combinarse con otras, dando origen a formas mixtas, como se muestra en el cuadro siguiente. Siempre manteniendo presente la caracterstica bsica de la descentralizacin, la existencia de dos personas jurdicas sin relacin de dependencia, un proceso de descentralizacin funcional implica el reconocimiento de competencias especficas o delimitadas a slo un sector de actividad, al ente descentralizado.

La delegacin, otro concepto conexo, consiste en la transferencia de ejercicio de competencias, funciones o autoridad, expresamente autorizados y por el tiempo que determine el cuerpo legal.

La descentralizacin territorial presupone el traspaso de poder decisional a rganos cuyo mbito de actuacin o cuya jurisdiccin est constituido por un territorio o localidad. Si bien tales rganos tienen personalidad jurdica propia, mantienen una relacin de dependencia jerrquica en la generacin de sus autoridades. La descentralizacin poltica, forma mxima de la funcin descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales.
Cuando la descentralizacin comporta formas de condicionamiento, jurdicamente disciplinadas, por parte de cuerpos electorales locales sobre las estructuras administrativas descentralizadas, se puede reconocer el carcter poltico de las estructuras descentralizadas y hablar de descentralizacin poltica, ya se refiera el fenmeno de al nivel municipal o al provincial y regional (de Vergottini: 1986).

El panorama de las formas puras de la descentralizacin se ampla al dar cabida a formas o modalidades mixtas, de entre las cuales, segn se muestra en el grfico precedente, la descentralizacin poltico territorial representa una de las modalidades de mayor inters desde el punto de vista del desarrollo regional o local. Tipos y modalidades de descentralizacin Funcional Funcional Territorial Poltica Pura (1) Mixta (4) Pura (2) Territorial Poltica Mixta (5) Mixta (6) Pura (3)

Ejemplos: (1) Empresa pblica de generacin elctrica; (2) Gobierno regional designado; (3) organismo parlamentario nacional; (4) Bnaco Ganadero de la Regin Sur; (5) Asociacin Nacional de Empresarios Metalrgicos; (6) Consejo Regional de Desarrollo (electo) de la Regin Norte.

Un error poltico
Algunos autores no establecen claramente la necesaria relacin entre descentralizacin y democracia. Por ejemplo, E. Palma y D. Rufin sostienen el juicio siguiente:
Pero como ya sealamos anteriormente, sera errneo entender que un rgimen polticamente centralizados es antidemocrtico y que por el contrario un rgimen descentralizado gozara, por este solo hecho, de la legitimidad democrtica, puesto que el concepto de democracia no es un concepto administrativo sino poltico y sobre todo social, y el ejercicio del poder democrtico supone una serie de relaciones polticas y sociales que pueden darse tanto dentro de un rgimen centralista como descentralista. La historia muestra cmo ciertas democracias representativas han permitido desarrollar relaciones polticas y sociales democrticas permitiendo por parte no slo de la sociedad poltica, sino tambin de la sociedad civil de los pases, un importante control hacia sus representantes. Sin embargo, la descentralizacin poltica puede, bajo ciertas condiciones, contribuir a la democratizacin del pas porque en principio favorece otros mecanismos de participacin de la sociedad civil no directamente relacionados con la representacin parlamentaria y porque permite reforzar el derecho de sufragio. Ese reforzamiento se refiere al hecho de que los ciudadanos no slo van a elegir a las autoridades que gobiernen en la Administracin Central, sino tambin en espacios territoriales ms reducidos (Palma y Rufin: 1989).

Otro especialista ha mantenido una posicin similar al sostener:


Las formas y alcance posible de la macroparticipacin depende directamente de la naturaleza del rgimen poltico imperante; slo existe de manera muy parcial o deformada en situaciones no democrticas. La participacin a nivel intermedio y de base requiere, como condicin esencial de posibilidad, cierto grado de descentralizacin del proceso social de decisiones. Puede existir un alto grado de centralizacin tanto en una democracia poltica como en un rgimen autoritario, en tanto que es tambin posible concebir mbitos de decisin descentralizados en sistemas no democrticos (Boeninger: 1982, subrayado por este autor).

Por el contrario, ac se sostendr que si bien algunas formas de descentralizacin son posibles en sistemas no democrticos, la cuestin central radica en la descentralizacin poltica (pura o mixta) slo es concebible en el mbito de sistemas polticos democrticos. La democracia es forma y substancia y un sistema poltico, para calificar como democrtico, debe permitir el ejercicio formal de ella y el beneficio real derivado de su prctica. Lo formal, separacin de poderes, renovacin peridica de autoridades mediante procesos electorales (universales, informados, libres y secretos); lo sustancial, reparto equilibrado del poder, igualdad de oportunidades, respeto a las minoras, proteccin a ciertos grupos poblacionales y sociales, etc. No es en absoluto impropio sostener que la forma y substancia de la democracia se expresa en la vivencia permanente de los derechos humanos establecidos a partir del Art. 21 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos. Si la caracterstica definitoria de la descentralizacin poltica consiste, segn se seal, en la generacin del ente descentralizado mediante procesos electorales, y si stos significan en la prctica abrir espacios polticos que pueden ser llenados por corrientes polticas diferentes y an antagnicas a las dominantes, cmo y en virtud de qu podra suponerse que sistemas no democrticas permitiesen tal apertura? De nuevo es preciso citar a de Vergottini:
Un segundo caso de relieve sustancial de la descentralizacin poltica se tiene cuando la existencia de entres polticos diferenciados respecto al Estado central puede ser utilizada como ocasin de garanta de la totalidad del sistema polticoconstitucional en cuanto que los partidos nacionales de la oposicin en el Parlamento estatal pueden tener la mayora en las Asambleas regionales, asegurando un mejor equilibrio polticoinstitucional, como muestran las experiencias austracas, alemanas y la italiana misma. En esta hiptesis, por lo tanto, la presencia de entes polticos regionales no destaca como una garanta directa de las comunidades territoriales, sino como garanta de las minoras polticas de oposicin a nivel nacional (de Vergottini: 1986).

Distinto es, sin embargo, sostener cndidamente que la descentralizacin poltica es igual a democracia. La descentralizacin es condicin necesaria pero jams suficiente de la prctica democrtica. Lo que induce a error a muchos analistas en relacin a este punto es la verificacin histrica en el sentido de que para avanzar en ciertos aspectos del complejo democrtico, ha sido necesario un mayor grado de centralizacin, como la historia de Francia lo muestra. Se ha dicho, y con razn, que de acuerdo a la lnea argumental anterior, la descentralizacin poltica slo puede ser impulsada por demcratas verdaderos, por aquellos que estn dispuestos a aceptar los costos polticos del juego democrtico. Otra razn ms para dificultar la ejecucin de un proyecto poltico descentralizador!

Un error de lgica procesal


Tambin se repita frecuentemente en los argumentos en torno a la descentralizacin un error en relacin a la naturaleza del proceso mismo de la descentralizacin, a la forma en que se desencadena y a su desarrollo

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siguiente. Este error consiste en atribuir un carcter lineal y unvoco al proceso, atribuyendo su puesta en marcha ya sea al EstadoGobierno solamente o a la sola fuerza de las luchas sociales. Se desconoce su carcter dialctico, esencial para entender la prctica de la descentralizacin. En primer lugar, hay que sealar que la descentralizacin no se produce en un marco de situaciones ideales ni menos en un vacuum poltico, sino en un marco poltico concreto y especfico: el rgimen poltico unitario centralizado, tal como claramente lo seala el tratadista espaol Baena del Alczar:
Debe advertirse que una de las coordenadas polticas de la descentralizacin consiste en que se da siempre en un Estado centralista. En efecto, la descentralizacin supone partir del punto de vista de que la totalidad de las funciones pblicas corresponde al Estado y de que ste adopta la decisin de traspasarlas parcialmente a otras entidades. La descentralizacin es, por tanto, resultado de un voluntarismo poltico del Parlamento, si las funciones se traspasan por Ley, o del Gobierno, si el traspaso se hace por decreto. Los entes beneficiarios de la descentralizacin, por regla general, no son consultados por el Estado Central, de modo que pueden recibir las funciones en condiciones que no son las deseadas por ellos (Baena del Alczar: 1989).

A la luz del argumento anterior, posturas como las del especialista colombiano Restrepo aparecen como afirmaciones tautolgicas:
Por otro lado, cabe destacar que en la mayora de los casos, son los mismos Estados centrales los que impulsan los procesos de descentralizacin buscando con ello administrar mejor, dividir para reinar. Generalmente, la descentralizacin no es el resultado de luchas democrticas territoriales que buscan con ello liberarse del autoritarismo del Estado y de su burocracia centralizada: se trata ms bien del grupo en el poder (Restrepo: 1987).

Aceptado el carcter dialctico del proceso, no resulta indiferente sin embargo cul es el actor poltico que inicia el movimiento descentralizador. Si es el Estado, la descentralizacin puede caer en un vaco formalista o, lo que es peor, puede transformarse precisamente en un ejercicio no democrtico, en todos aquellos casos en que no existe un receptor social y polticamente adecuado. De aqu que se haya insistido fuertemente en otras oportunidades en la necesidad de construir socialmente las regiones para prepararlas para un prctica democrtica de la descentralizacin poltica y territorial (Boisier: 1988). Si el actor poltico que inicia el proceso es precisamente la Regin (considerada como un cuasiEstado), las posibilidades de un uso democrtico del poder transferido son considerablemente mayores, aunque en este contexto nada se puede dar por establecido. El caso chileno actual pone de manifiesto el carcter dialctico atribuido a este proceso. La demanda descentralista, que es hoy da expresiva tanto en la sociedad civil como poltica, ha sido activada poderosamente por la oferta descentralista, planteada por el discurso poltico del Gobierno Militar, independientemente de si esta oferta consista realmente en un propuesta de descentralizacin o, como es efectivamente el caso, se limit a etiquetar como descentralista un proceso de desconcentracin funcional y territorial. En definitiva, el mrito de una descentralizacin poltica no es atribuible a nadie en particular; es un mrito de la sociedad en su conjunto.

Un error de omisin
Llama profundamente la atencin en la discusin sobre descentralizacin el hecho que, teniendo la descentralizacin dos disciplinas matrices el derecho y la economa la mayor parte del debate, por lo menos en Amrica Latina, se ha basado slo en la vertiente jurdica.

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Sin embargo, la teora econmica ha dado un fuerte respaldo a la descentralizacin. A partir de la dcada de los cincuenta, la economa proporcion las contribuciones fundamentales de lo que se ha denominado como federalismo fiscal. Sintticamente puede sealarse que la teora del federalismo fiscal pretende proporcionar tanto una justificacin normativa de la descentralizacin de la cosa pblica como criterios de descentralizacin eficientes desde el punto de vista de la teora econmica. La conclusin que se deriva de todo este cuerpo terico puede ser sintetizada en un concepto muy simple: la superior eficiencia, para iguales condiciones de costo, de las estructuras colectivas descentralizadas en comparacin con las centralizadas. Si bien son varias las contribuciones al desarrollo de la teora del federalismo fiscal, existen dos fundamentales: el planteamiento de Tiebout como mecanismo para revelar correctamente las preferencias individuales (el proceso de votacin con los pies) y el as llamado teorema de la descentralizacin, formulado inicialmente por Pennock y reformulado por Oates Pennock: 1959; Oates: 1977). En la teora del federalismo fiscal las ventajas en eficiencia que derivan de la descentralizacin de la actividad pblica suele demostrarse mediante el teorema de la descentralizacin. Este teorema sostiene que, en iguales condiciones de costo, nunca ser ms eficiente el suministro colectivo de un bien mediante formas centralizadas que descentralizadas. Intuitivamente el contenido de este teorema parece muy plausible. Efectivamente, en comparacin con el suministro colectivo centralizado que por definicin ofrece la misma cantidad del bien en cuestin a todos los ciudadanos, el suministro descentralizado mediante jurisdicciones geogrficas separadas y distintas parece que hace posible la oferta de niveles distintos del bien en cada jurisdiccin permitiendo as un mayor ajuste entre las cantidades suministradas y las preferencias individuales. La existencia de costos distintos a distintos niveles de produccin, debido a economas de escala, en contra de lo que a veces se sostiene, no invalida necesariamente el teorema de la descentralizacin, sino meramente sirve para determinar el nivel ptimo de descentralizacin para suministrar los distintos bienes y servicios pblicos. La primera exposicin del teorema de la descentralizacin se debe a Pennock. Este lo present como un problema de seleccin de alternativas binarias mutuamente exclusivas, sosteniendo que en la seleccin de entre dos alternativas mutuamente excluyentes, nunca las elecciones centralizadas produciran un menor nmero de frustraciones que las elecciones descentralizadas, hechas en jurisdicciones distintas. Por supuesto que el nmero de frustraciones depender de cmo se distribuyan las preferencias entre las jurisdicciones de una estructura descentralizada, pero el teorema de la descentralizacin asegura que el nmero de frustraciones siempre ser menor bajo decisiones descentralizadas. En el peor de los casos, cuando el nmero de frustraciones sea mximo con la descentralizacin, esta cifra se igualar al nmero de frustraciones que se obtendra con decisiones centralizadas. Se pueden dar pruebas formales (matemticas) del teorema de la descentralizacin, pero ello escapa un tanto a la naturaleza de este trabajo.

Una confusin axiolgica


En el plano de los valores, se produce si no un error, una situacin poco clara. Casi todos los autores atribuyen a la descentralizacin una connotacin meramente instrumental. Se la considera un medio, o ms concretamente, una cuestin administrativa solamente. Por ejemplo, Baena de Alczar es en este sentido enftico:
En definitiva, la descentralizacin tiene siempre un carcter administrativo (Baena de Alczar: 1989, 15).

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Tambin de Mattos participa de una posicin similar, que en honor a la verdad, aparece como dominante en la vasta mayora de los autores contemporneos; sostiene Mattos:
No parece sensato sostener que una reforma de carcter polticoadministrativo por s sola, sea capaz de modificar el tipo de sociedad en que se implanta (de Mattos: 1989, 40, subrayado del propio autor).

Aunque Palma y Rufin, en el trabajo ya citado de estos autores, comienzan por reconocer el carcter poltico de la descentralizacin, pareciera que tienden si embargo a privilegiar su naturaleza administrativa, al enfatizar las cuestiones referidas a la transferencia de competencias administrativas por sobre la redistribucin del poder. La dualidad poltica y administrativa de la descentralizacin est bien expresada en la propuesta sobre descentralizacin formulada por la Comisin para la Reforma del Estado (COPRE) de Venezuela:
Por estas razones, un problema que en principio tiene aspecto administrativo, y que fue tratado como tal durante mucho tiempo, se revela en realidad como eminentemente poltico (COPRE: 1989)

Pero el meollo del asunto no reside en esta naturaleza dual de la descentralizacin, que ya fue, por lo dems, discutida en pginas precedentes, sino en el aspecto siguiente. En tanto la descentralizacin supone una reforma, sea del Estado, sea del gobierno, ella asume un carcter instrumental, medio al servicio de algunos fines y susceptible entonces de toda clase de reservas en cuanto a su conveniencia, oportunidad, costos, alcances, etc. En tal sentido, la descentralizacin es una cuestin instrumental para todos. Se complica la situacin y se enturbia a veces la discusin cuando se reconoce adems que para algunos la descentralizacin es tambin una cuestin finalista, indisolublemente ligada a una utopa social y por tanto un asunto que, por encima de legtimas consideraciones inmediatistas, presupone una suerte de bsqueda y lucha permanente e irrenunciable. Naturalmente, un fin en s mismo un objetivo finalista slo puede establecerse acudiendo a juicios de valor, a juicios ticos, sobre los cuales no tiene sentido discutir. Esta es la situacin en la que reconocen filas todos los que buscan una organizacin social en la cual el Estado tiene un papel subsidiario; solidario adems para quienes reconocen como su matriz doctrinaria el humanismo cristiano, o prescindente para los que militan en la corriente del liberalismo. Desde la perspectiva del Estado subsidiario y solidario, se aboga por una estructuracin piramidal de la sociedad, la que se organiza en mltiples asociaciones de mbito y complejidad creciente, desde la familia hasta el Estado, la asociacin poltica por excelencia. Cada nivel de esta pirmide asociativa se crea para satisfacer necesidades colectivas que las de rango inferior no pueden (o no deben) satisfacer, reservando al Estado no slo aquello que resulta de este principio general, sino tambin las funciones que el inters social aconseja no dejar entregadas a entidades menores, desde funciones vinculadas a la defensa pasando por funciones econmicas hasta aquellas relacionadas con la coordinacin, la administracin, la justicia y, en general, la consecucin del bien comn. Pero las asociaciones intermedias libremente establecidas no son todas iguales, incluso dentro de un mismo nivel piramidal (por ejemplo, coexisten municipios ricos y municipios pobres). La sola aplicacin de la nocin de subsidiaridad podra generar situaciones de intolerable injusticia, con un alto potencial de violencia poltica, si no es acompaada de la aplicacin asistemtica del principio de solidaridad, ejercido por el Estado precisamente para garantizar el bien comn.

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Algunas de estas asociaciones intermedias son de naturaleza territorial, es decir, surgen como agrupaciones cuya articulacin fundamental deriva del hecho de compartir un territorio que tiene caractersticas que son internalizadas por los individuos al punto de constituir el elemento clave de diferenciacin con otros individuos o grupos. Asociaciones de vecinos, localidades, provincias y regiones son, por supuesto, ejemplo obvio de esta forma de asociacin. En una sociedad organizada de forma que el Estado cumple, con intensidad variable, un papel subsidiario, cada una de estas asociaciones posee un espacio de realizacin autnomo. Aqu se encuentra el fundamento ontolgico de la descentralizacin poltica territorial, como potenciacin de este espacio de realizacin.

Otros varios errores


Otros tres errores de menor calibre sirven para cerrar esta seccin. En primer lugar, algunos autores han sostenido equivocadamente que la descentralizacin atentara a la fortaleza del Estado Nacional. Sobre este punto, de Mattos, sostiene concretamente:
Como respuesta, tanto en la teora como en la prctica concreta, se han producido un conjunto de proposiciones que, en lo esencial, apuntan al desmantelamiento de los Estados nacionales y, en particular, a los remanentes del Estado del Bienestar que haban logrado subsistir hasta ahora (de Mattos: 1989, 28, subrayado del presente autor)

En rigor, las cosas son bien distintas. La descentralizacin polticoterritorial del Estado reduce ciertamente el mbito del gobierno central, pero en la medida que el propio acto descentralizador crea cuasiEstados regionales (regiones y gobiernos regionales electos) ello bien puede resultar en un fortalecimiento del Estado nacional, concebido como la suma del remanente Estado central y los nuevos cuasiEstados regionales. Hay aqu, adems, un campo donde el concepto de sinerga puede plasmarse en la realidad concreta. En segundo lugar e ntimamente conectado con el punto anterior, hay una tendencia 9 a considerar la redistribucin del poder poltico contenida en un proyecto descentralista, como un juego de suma cero entre el nivel central y el local de gobierno. Ms que un dato, el poder poltico se crea y recrea permanentemente en todo proceso de cambio social. Si el poder deriva del control diferenciado que distintos actores tienen sobre recursos escasos, una modificacin en el grado de escasez de un recurso, por ejemplo un aumento del conocimiento cientfico y tecnolgico, crea nuevas formas de poder. Desde el punto de vista de la administracin pblica, Goldsmith y Newton llegan a un conclusin similar:
La expansin del gobierno, dicho de otro modo, no es un fenmeno de sumacero en el cual el centro gana a expensas de otros niveles, sino un proceso acumulativo en el cual el alcance y la penetracin del sector pblico ha aumentado, transformando en mayores y en ms fuertes a todos los niveles de gobierno, pero a algunos proporcionalmente ms que a otros (Goldsmith y Newton, 1988).

Por ltimo, tambin suele cometerse el error de presentar la centralizacin y la descentralizacin como un par de conceptos dicotmicos. Sin embargo no es as, sino que:
... pareciendo correcto considerar los procesos de descentralizacin y de centralizacin como tendencias que pueden convivir en el mismo ordenamiento sin excluirse mutuamente: un Estado
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A la cual este autor no ha escapado en algunas oportunidades.

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totalmente centralizado no existe y una descentralizacin ilimitada conducira a la secesin o a la desmembracin del Estado (de Vergottini: 1986, subrayado en el original)

Por lo dems, en trminos dinmicos, un proyecto poltico descentralizador a nivel nacional contiene siempre el peligro de aumentar simultneamente la centralizacin en niveles locales, una situacin nada de infrecuente en la prctica.

Panacea o reforma administrativa? Ni tanto ni tan poco


En un difundido, reciente y ya citado trabajo, de Mattos se emple a fondo (de Mattos: 1989) para prevenir acerca de la repeticin histrica de errores por parte de los especialistas en desarrollo regional, poniendo en descubierto una supuesta ingenuidad 10 de tres acadmicos caracterizados en su opinin por abogar a ultranza a favor de la descentralizacin: un europeo (Jordi Borja), un norteamericano (Dennis Rondinelli) y un latinoamericano (Sergio Boisier). Probablemente una lectura ms cuidadosa de los trabajos de este tro habra bajado considerablemente el tono del artculo referido, porque lejos de propugnar nuevas panaceas, los autores criticados parecen ser particularmente cuidadosos al respecto. As por ejemplo, Rondinelli seala:
An los ms fuertes abogados de la descentralizacin reconocen que no se trata de una panacea para curar los males econmicos y sociales de los pobres y que no cambiar por s sola las relaciones polticas y sociales que han obstaculizado una participacin mayor en la planificacin del desarrollo y en la administracin, en el pasado (Rondinelli y Cheema: 1988). El mismo autor hace suya una opinin de Griffin, quien por su parte dice: ... es concebible, incluso probable en muchos pases, que el poder al nivel local sea ms concentrado, ms elitista y ejercido en contra de los pobres de una manera ms brutal que en el centro. De esta manera, una mayor descentralizacin no necesariamente implica una mayor democracia, ni hablar de poder popular. Todo depende de las circunstancias bajo las cuales ocurre la descentralizacin (Griffin, citado por Rondinelli y Cheema).

Por su lado, Borja, ms all de una indudable pasin catalana y ciertamente hispnica en el lenguaje, es igualmente precavido en la hora del balance de la descentralizacin, al comentar especficamente sobre los objetivos y efectos perversos de la descentralizacin del Estado (Borja: 1998, 114 y siguientes). Concretamente, Borja apunta en otra seccin de su trabajo:
Pero el proceso de descentralizacin no es un camino fcil y sin contratipos, el mtodo utilizado no evita las contradicciones, los medios de que disponemos no son siempre los adecuados e incluso el mismo modelo de descentralizacin tiene una ambicin que tal vez es excesiva (Borja: 1988, 170).

El ltimo de los autores criticados 11 ha sido enftico en sealar o en apuntar que la descentralizacin es una condicin necesaria y de bien entendido desarrollo regional (Boisier y Silva: 1990) pero no un fin en s mismo, excepto en el plano axiolgico ms general al cual se hizo referencia ms atrs. Cmo podra argirse seriamente que se otorga a la descentralizacin un utpico carcter de panacea si en el mismsimo trabajo criticado por de Mattos se seala al responder a la pregunta acerca de los requerimientos para transformar las regiones de regionesobjeto a regionessujeto:

Que lamentablemente ya no podra ser atribuida a una cndida y perdida juventud. No resulta muy elegante hacer una defensa personal, pero en la hora undcima cada uno debe responsabilizarse y dar cuenta de sus escritos.
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Se requiere una distribucin diferente del poder poltico en la sociedad, una suerte de nuevo contrato social entre el Estado y la sociedad civil, parcialmente expresada y organizada en regiones. A este nuevo contrato social se llega por medio de la descentralizacin polticoterritorial. La descentralizacin regional imlica en casi todos los casos la necesidad de construir polticamente (subrayado en el original) las regiones ... Para que este proceso adquiera, adems, un carcter verdaderamente democrtico es necesario que el receptor de la cuota de poder poltico entregada a la regin, no se slo una estructura formal de organizacin o un grupo social hegemnico. Se requiere un depositario socialmente adecuado, que no puede ser otro que la sociedad o comunidad regional organizada. A su turno, ello implica en la prctica la necesidad de construir socialmente (subrayado en el original) la regin (Boisier: 1987)

Es esto panacea o simplemente un medio? Importante a fin de cuentas, pero slo un medio en este contexto. En un mundo en que las ideologas y los paradigmas se derrumban o desdibujan, volver a proponer panaceas, una especie de vulgarizacin del dogma, sera extemporneo, por decir lo menos. Si el problema especfico del subdesarrollo regional o el problema ms general de la inequidad social es atribuido a una constelacin de factores causales como todo el mundo sostiene atribuirle a la descentralizacin, sea bajo las modalidades puras, sea bajo las modalidades mixtas, una virtud mgica que la convertir en la solucin de tales problemas, sera equivalente a sostener que la Ley de la Variedad Necesaria de Ashby es una tontera monumental. As que descontada la condicin de panacea de la descentralizacin 12 , habra que preguntarse si ella slo queda como una reforma administrativa ms, conveniente con todo, pero slo eso. Por supuesto que tal interpretacin debe ser inmediatamente descartada en la medida en que el proyecto descentralista asume una dimensin poltica, sea territorial o no. Otra cosa, como se adelant, es si los resultados de una descentralizacin polticoterritorial se ajustan o no al escenario poltico imaginado por los grupos en el poder, que son lo que hacen la descentralizacin. An Preteceille, un destacado crtico de la descentralizacin en Francia, admitiendo que a partir de 1985 la derecha gan considerable espacio poltico local gracias a la descentralizacin 13 , no desconoce que:
En el largo plazo, sin embargo, la descentralizacin puede efectivamente crear nuevas condiciones para el debate poltico local y para el control ciudadano. Podra quizs ayudar a producir nuevas generaciones de militantes y elites, especialmente si los movimientos polticos evitan el direccionamiento hacia otra fascinacin que tambin emerge al nivel local: la poltica de los medios de masas (masasmedia) que manipula a los ciudadanos en vez de ayudarlos a tomar el poder (Preteceille: 1988).

La descentralizacin: un signo de los tiempos, una nueva modalidad contractual entre el Estado y la sociedad civil, un fundamento de algunas utopas sociales, pero, en un sentido inmediato, un procedimiento de accin poltica que requiere ser desmitificado, revalorizado, clarificado y puesto al servicio de una verdadera democracia. Ello slo ser posible mediante la puesta en prctica de una dialctica poltica y social entre el Estado y la sociedad civil.

Que ninguno de los tres autores criticados le atribuye. Desde donde comenz a exigir ms y ms al gobierno nacional (comprese con la situacin municipal chilena postGobierno Militar)
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