Los problemas econmica

J. Tinbergen*

de

la

planificacin

La poltica econmica tambin debe ser planificada

Se suele usar la palabra 'planificacin' para referirse a la elaboracin tcnica de los medios necesarios en la ejecucin de una poltica que ya est asumida como tal. Este empleo de la palabra, no obstante, oscurece un elemento importante del concepto de planificacin: lejos de ser un a priori, una poltica econmica tambin necesita ser planificada o, si se quiere, diseada. El tema principal de este artculo son algunos de los problemas ms crticos relacionados con este 'diseo'. Sin embargo, antes parece apropiado recordar al lector unos cuantos conceptos que desempean un papel en cualquier discusin que aborde este tema. Por poltica econmica, nos referimos al aspecto econmico de todas las actividades del gobierno, con la excepcin de las actividades emprendidas por organismos gubernamentales o empresas pertenecientes al Estado, en sus competencias como consumidores o productores. Pueden existir ciertas dudas en relacin a dnde exactamente se traza la frontera, pero en cualquier caso, las actividades inclasificables no estarn entre los elementos ms importantes de las polticas. Por lo tanto, definido en trminos positivos, las acciones de la poltica econmica pretenden influir en el proceso econmico en cuanto ste es ejecutado por otros. La mayora de los pases tienen gobiernos en diferentes niveles: locales, condales, estatales y federales, o cualquier otro nombre oficial utilizado para designar aquellos gobiernos. Por otro lado, hay una incipiente elaboracin de polticas en los niveles internacional y supranacional. De la misma manera, se puede hablar del nmero de responsables de la toma de decisiones que participan en la poltica de un determinado pas o grupo de pases. Nuestra discusin se referir en su mayor parte a la poltica econmica de los gobiernos centrales nacionales, si bien ocasionalmente se har mencin a las polticas de otros organismos. A veces, tambin es til considerar ciertas organizaciones privadas como responsables de las polticas. Un ejemplo son los sindicatos, o las organizaciones empresariales (entre las cuales, los agricultores) e incluso las grandes empresas, que pueden, en su conjunto, ser definidas como grupos de presin. De hecho, cuando hablamos de la poltica del gobierno central, no deberamos olvidar que se trata de una ficcin (aunque muy til para la mayora de nuestros objetivos) decir que el gobierno central representa a slo un responsable de las polticas. De hecho, ste cuenta con un nmero relativamente elevado de responsables de polticas, que no siempre logran la unidad de accin deseable. El mejor enfoque de la descripcin sistemtica de una poltica econmica es el que se formula en trminos de objetivos y medios. En la medida de lo posible, se debera identificar los diversos elementos que componen cada uno de stos. Podemos formular el problema del diseo de las polticas econmicas de la siguiente manera: los objetivos estn dados, pero los medios son, cuantitativamente y cualitativamente, las incgnitas del

problema. Daremos varios ejemplos a lo largo de este artculo. Y pese a que los objetivos estn dados, quiz ya entraen un problema aadido si son mutuamente contradictorios. El diseo de una poltica econmica depender, sobre todo en lo que concierne a la cantidad de trabajo implicado, del alcance de los fines y los medios. Por alcance, queremos decir el nmero de objetivos. Es evidente que el alcance de los objetivos influir en el alcance de los medios requeridos. Una poltica de total laissez-faire, si existiera, tendra un alcance de cero. En el otro extremo, podemos situar la poltica de una economa de guerra completamente regulada. El proceso de disear una poltica econmica es obra de diversas instituciones. Como regla, las instituciones del gobierno tienen una influencia decisiva y final en la elaboracin de cualquier poltica, si bien a menudo el trabajo preparatorio se ha efectuado en otra instancia, especialmente en los partidos polticos y las instituciones cientficas. Ambos tipos de instituciones actualmente participan activamente en la formulacin de las polticas econmicas. Abordaremos el proceso de diseo como actividad gubernamental, pero no debera olvidarse que de hecho, el proceso puede ser ejecutado conjuntamente por los gobiernos y por dichas instituciones. Se debera concebir el proceso de diseo como un proceso continuo, que produjera nuevas decisiones a intervalos ms o menos regulares, y que revisara permanentemente las decisiones anteriores a la luz de nuevos hechos y nuevos descubrimientos. Las polticas y, por ende, las polticas econmicas, suelen basarse en ideas preconcebidas, en cierto sentido de carcter doctrinario. Esto es inevitable puesto que nadie puede reclamar una comprensin completa y un conocimiento exhaustivo de todos los procesos que intervienen. Sin embargo las perspectivas de los gobiernos y los expertos en el tema pueden discrepar en diversos grados (sin mencionar las diferencias de opinin entre un experto y otro). Por lo tanto, hablaremos del proceso del diseo de la poltica econmica, en primer lugar, desde la perspectiva de los cientficos, en cuanto a lo que el proceso podra ser idealmente, y cules son algunas de las 'preguntas abiertas' ms importantes. Despus, abordaremos algunas de las 'imperfecciones' del diseo en la prctica (una vez ms, desde el punto de vista del cientfico). Finalmente, dedicaremos una seccin a las similitudes y diferencias entre los mtodos de diseo en pases con diferentes sistemas sociales. Al presentar el problema de esta manera, no queremos insinuar que slo los cientficos podran solucionar el problema del diseo de una poltica econmica. Esto significara sobrestimar su papel. Su participacin en la elaboracin de una poltica concreta se limita a realizar una primera sugerencia y sta, aunque sea formulada por los mejores cientficos, siempre requerir el anlisis crtico de los 'hombres sabios' que hoy en da constituyen una institucin prcticamente validada en la elaboracin de las polticas. Sin embargo, puesto que la contribucin de los cientficos al proceso consiste en clarificar hechos y relaciones, nuestra presentacin est justificada.

Decisiones exigidas en un diseo 'ideal' de la poltica econmica

Intentaremos aqu formular un anlisis sistemtico y 'completo' desde el punto de vista del cientfico, de las etapas que intervienen y las relaciones que tiene que respetar el diseo de una poltica econmica. El trmino 'completo' no debera tomarse al pie de la letra, porque slo indica que no se han omitido elementos importantes. Las primeras decisiones que hay que tomar ataen a la formulacin de los objetivos. En trminos generales, los objetivos se pueden subdividir en objetivos individuales y sociales, y en materiales e inmateriales. Se supone que el conjunto de los objetivos representan la 'felicidad' o, como se suele decir, de 'bienestar' mximo alcanzable. Esto implica un cierto nmero de decisiones en relacin al peso relativo que debe otorgarse a cada uno de los objetivos en un momento determinado, as como en el futuro prximo y remoto. Las categoras ms importantes de objetivos pueden enumerarse de la siguiente manera, segn la subdivisin sealada ms arriba:

Objetivo material e individual: consumo de bienes. Objetivo material y social: distribucin equitativa. Objetivos inmateriales e individuales: oportunidades culturales; status. Objetivos inmateriales y sociales: justicia; libertad.

Las categoras 'individual' y 'social' indican que la felicidad de cada individuo depende tanto de lo que consigue personalmente como de su relacin con otros. En relacin a los bienes materiales, podemos afirmar que tanto el nivel medio de consumo como la distribucin entre los individuos son importantes. Entre los bienes inmateriales, la justicia y la libertad suelen referirse a relaciones entre las personas y a las oportunidades culturales (entre las cuales, la oportunidad de la educacin) y el status se refiere al individuo, aunque no exclusivamente. Los objetivos consisten en alcanzar una combinacin lo ms favorable posible de cada uno de estos elementos, dadas las limitaciones impuestas por las leyes de produccin y las leyes psicolgicas que gobiernan la conducta social. Debido a estas limitaciones, a partir de un cierto punto, podemos producir ms bienes solo sacrificando parte de los otros elementos, y llegar a una distribucin ms equitativa renunciando a otros elementos del objetivo. La opcin entre alcanzar el objetivo en un futuro cercano o lejano es muy importante. Podemos tener acceso a ms bienes en el futuro si ahorramos ahora. En cada situacin concreta, por ejemplo en el momento de preparar los presupuestos del gobierno para el ao siguiente, se pueden precisar los objetivos proyectando la situacin que se espera en relacin a cada uno de los objetivos para el ao siguiente y a unos cuntos aos plazo. Esta proyeccin asumir a menudo la forma de un conjunto de cifras sobre el producto nacional, su distribucin, el empleo, los niveles de precios, sobre un conjunto de hechos que versan sobre las reglas y las instituciones, y sobre cuestiones como la admisin en las escuelas, las horas de trabajo, etctera. Los responsables de las polticas podrn hacer uso de su criterio para decidir qu aspectos de la situacin requiere un perfeccionamiento previo. As, se puede elaborar una lista de los cambios ms deseables, y describir sus caractersticas y su alcance. Esto puede adoptar la forma de una declaracin de intenciones de parte del gobierno. El conjunto de objetivos, ya sea en la forma ms general descrita al principio, o en la forma ms concreta y restringida que acabamos de mencionar, ahora tendr que

confrontarse con los diversos medios disponibles para cumplir aquellos objetivos. Se puede decir razonablemente que estos medios estn relacionados con: a) el orden econmico; b) con la estructura de la economa y su desarrollo; y c) con las acciones de corto plazo para adaptarse o 'maniobrar' en relacin a cambios tan rpidos como las fluctuaciones de las cosechas, la oscilacin de los precios en el mercado mundial, etc. No se puede cambiar el primer grupo fcilmente, mientras que el tercero tiene un carcter ms superficial y es relativamente fcil de modificar. La segunda categora pertenece a un tipo intermedio. La siguiente lista ilustra el carcter de estos diversos medios: 1. En relacin al orden econmico: tamao del sector pblico; sistema tributario y sistema de seguridad social; carcter de las regulaciones de los salarios y sistemas; carcter y alcance de la democracia industrial; grado de centralizacin de la administracin; grado de centralizacin de la produccin; estructura de los mercados y fijacin de precios. 2. En relacin a la estructura de la economa y su crecimiento: nivel de inversiones, materiales e inmateriales. 3. En relacin a las adaptaciones a corto plazo en los cambios de las condiciones: nivel de diversos impuestos; nivel del gasto pblico; poltica de crditos; nivel de salarios. Como hemos sealado, no es nuestra intencin dar un tratamiento sumamente detallado. Se observar que los factores en (1) suelen ser de orden cualitativo, mientras que (2) y (3) tienen un carcter ms bien cuantitativo. Los cambios en (1) se pueden denominar reformas (si se producen repentinamente, incluso en revoluciones), mientras que a los cambios en (2) en ocasiones se les ha denominado poltica cuantitativa; los medios en este grupo tambin se denominan 'instrumentos'. Las decisiones que deben adoptarse (y que constituyen la base del diseo de la elaboracin de la poltica econmica) son cambios ocasionales en (1) y cambios ms bien frecuentes en (3), mientras que los cambios en (2) podran ser menos frecuentes. En cada ocasin los cambios deban maximizar el bienestar de la economa, cuyos diferentes objetivos son todas partes constituyentes. Estas decisiones tendrn que apoyarse en alguna forma de conocimiento acerca de la influencia que se puede ejercer al cambiar los medios, en la calidad o en las cantidades del 'fenmeno del objetivo'. Esto comprende el conocimiento de las 'leyes' econmicas y, ms generalmente, sociolgicas, as como de una amplia variedad de 'datos' no econmicos relacionados con los procesos tcnicos disponibles, el mercado mundial, etctera. En principio, el problema de adoptar estas decisiones presenta muchas incgnitas simultneas y constituye ms bien un problema de grandes proporciones. En la prctica, e incluso en teora, se puede tratar de forma explcita y consciente slo de forma parcial. Ser necesaria una buena dosis de simplificacin intuitiva o de adivinanzas. Ya sea correcta o incorrectamente, como regla, el problema ser analizado y las soluciones se basarn en decisiones aisladas en relacin a las principales categoras de los medios. En los tratamientos ms explcitos del problema, las 'leyes' econmicas y, hasta cierto punto, las sociolgicas, adoptan la forma de 'modelos', y se adoptan las decisiones (al menos las primeras sugerencias en relacin a dichas decisiones), con el fin de lograr lo mximo posible del objetivo. Hay tres tipos diferentes de modelos, que corresponden a los tres problemas de los componentes, que constituyen la base de un enfoque cientfico de nuestro diseo. Se ha abordado el problema del orden ptimo, en trminos cualitativos, con ayuda de los

modelos de la economa del bienestar; se ha abordado el problema del desarrollo con modelos de desarrollo; y el problema de las adaptaciones a corto plazo se ha abordado con la ayuda de modelos dinmicos de corto plazo de carcter cuantitativo. Deberamos aadir algunos comentarios acerca de la naturaleza de este 'problema de maximizacin'. Si bien el verdadero problema es la maximizacin del bienestar social a lo largo del tiempo, nuestro conocimiento de las leyes y hechos que intervienen es tan deficiente que, a menudo, aqu tambin nos vemos obligados a simplificar. En el caso de las adaptaciones de corto plazo, a menudo se supondr que alguna combinacin de objetivos cuantitativos predeterminados coincide con los mximos, por ejemplo, el pleno empleo, una balanza de pagos equilibrada (lo cual significa que no hay cambios en las existencias de oro del pas) un nivel de precios estable, una distribucin no modificada de los ingresos y un nivel de inversin equivalente a un determinado porcentaje del producto nacional. Los medios de la poltica econmica estn, por lo tanto, determinados (si tal cosa puede ser posible) para que se puedan cumplir este conjunto de objetivos fijos. Al hacer esto, descuidamos la posibilidad de que los objetivos fijados pueden influir en el bienestar social, o de que un cambio en algn aspecto del orden econmico puede conducir a un bienestar social superior. Al disear el modelo de desarrollo de un pas, una de las decisiones bsicas est relacionada con el ritmo de crecimiento por el que se ha optado. Como es bien sabido, los pases comunistas prefieren un ritmo muy superior al de los pases no comunistas. Es muy difcil sostener que cualquiera de estas acciones se ha basado en un intento explcito de optimizar el bienestar a lo largo del tiempo. Al formular este problema de maximizacin en un determinado orden econmico, se decidir sobre las condiciones necesarias para alcanzar un mximo bienestar social. El problema que se suscita entonces es si ciertas instituciones pueden cumplir con estas mximas condiciones. En este sentido, se ha demostrado, por ejemplo, que bajo ciertas condiciones, la libre competencia y el libre mercado son instituciones que satisfacen algunas de las condiciones mximas, por ejemplo, la igualdad de la utilidad marginal obtenida al gastar el ltimo centavo en diversos productos. Sin embargo, hay otras condiciones que estas instituciones no satisfacen. Para resumir el estado actual de nuestros conocimientos, debemos llegar a la conclusin de que lo mejor que podemos hacer, incluso en una elaboracin 'ideal' de la poltica econmica, es 'disear por etapas'. En correspondencia con la subdivisin de los medios de la poltica econmica, se puede adoptar conjuntos de decisiones ms o menos aislados en relacin con (1) el orden econmico y los cambios que experimenta; (2) el ritmo de desarrollo y la futura estructura de produccin; y (3) las adaptaciones de corto plazo a las incesantes perturbaciones del equilibrio que resultan de las fluctuaciones de las cosechas, de las condiciones del mercado mundial, de los gustos de los consumidores y de las posibilidades tecnolgicas. La frecuencia de las decisiones (1) podra ser baja y su preparacin larga; las decisiones (2), y an ms las (3) tendrn que ser cada vez ms numerosas. Es posible que se tenga que adoptar las del tipo (3) cada tres meses, y las del tipo (2), cada ao.

Preguntas abiertas en el diseo de la poltica econmica

En la descripcin de una teora del diseo de la poltica econmica presentada en 'decisiones exigidas en un diseo 'ideal' de la poltica econmica', hemos omitido involuntariamente la referencia a ciertas preguntas abiertas que disminuyen la posibilidad

de conseguir este 'procedimiento ideal'. Estas preguntas abiertas reflejan dos tipos de imperfecciones: aquellas pertenecientes a nuestro enfoque terico y aquellas pertenecientes a nuestro conocimiento factual. Por consiguiente, tendrn que aplicarse soluciones subjetivas ms que objetivas. Puede que stas no sean las 'mejores' soluciones y que impliquen la existencia de perspectivas en conflicto y luchas dentro y fuera de los organismos que participan en el diseo. Para abordar la descripcin de estas imperfecciones de forma lgica, las describiremos segn su impacto en el conjunto principal de decisiones sugerido en 'decisiones exigidas en un diseo 'ideal' de la poltica econmica', es decir, segn influyen en la eleccin del orden econmico, en el ritmo de desarrollo y la estructura de la economa, o en las adaptaciones a corto plazo. Sobra decir que podran influir en ms de una de stas, de modo que la lgica de la subdivisin no es inflexible. No resulta sorprendente que las imperfecciones de nuestros conocimientos tericos y factuales son las ms difciles en relacin con la opcin del orden econmico. La imperfeccin bsica es nuestra incapacidad para comparar la satisfaccin o la felicidad de diferentes individuos. Mientras seamos incapaces de realizar esta comparacin, el propio concepto de bienestar social seguir estando mal definido en muchas situaciones. Supongamos que consideramos la posibilidad de gastar ms dinero en la educacin de los trabajadores no cualificados, y aumentar sus ingresos a expensas de otros grupos, reforzando el poder de negociacin de los obreros no cualificados. S somos incapaces de decir si un aumento en los ingresos de A, y una disminucin equivalente en los ingresos de B aumenta o no el bienestar social, no podramos decidir qu hacer. En numerosas decisiones, este problema surge de una u otra forma. Mientras seamos incapaces de hacer esta comparacin de modo ms o menos objetivo, habr mrgenes de incertidumbre en nuestras decisiones. Otra grave imperfeccin es nuestra falta de conocimiento acerca de la distribucin de las capacidades entre los individuos. Mientras que en los ltimos veinte aos se han consignado y medido las capacidades requeridas para un gran nmero de trabajos (sobre todo trabajos manuales y trabajos sencillos de empleados), no tenemos un conocimiento real de si la poblacin posee estas capacidades o no. Estamos an menos informados acerca de las posibilidades de mejorar estas capacidades mediante la formacin. Por lo tanto, el nivel ptimo de recursos en educacin y la distribucin ptima de los ingresos slo se puede medir de manera tentativa. Una tercera imperfeccin es nuestro conocimiento insuficiente de las curvas de utilidad o de satisfaccin/indiferencia, o de las superficies para grupos representativos de individuos. En trminos menos tericos, nuestro conocimiento de la reaccin de los individuos ante los incentivos (y en temas como los ingresos, los impuestos de bienes races y la propiedad privada) es muy limitado. Esto influye en gran medida en nuestras respuestas a cul es la estructura tributaria y la estructura de propiedad ptima. Una cuarta serie de lagunas en nuestro conocimiento, un defecto menos serio, tiene que ver con los costes de la infraestructura y sus efectos externos en la produccin. Por infraestructura, el economista del desarrollo quiere decir un conjunto de inversiones bsicas en caminos, viviendas, escuelas, etc., y, quiz, en el suministro de energa.

Algunos de estos datos tcnicos son importantes para determinar el tamao ptimo del sector pblico y para determinar el sistema ptimo de fijacin de precios. Para volver a las imperfecciones en nuestro conocimiento con respecto a la opcin del modelo de desarrollo, debemos calcular, antes que nada, una gran cantidad de datos tcnicos sobre los costes de produccin para diversas industrias en cada pas, ahora y en el futuro. La recopilacin de estos datos se est llevando a cabo a una escala cada vez ms amplia. Tampoco sabemos en trminos tericos qu constituye exactamente la 'maximizacin de nuestro bienestar a lo largo del tiempo'. A lo largo de un tiempo infinito, sin ningn descuento aplicado al futuro? O a lo largo de perodos ms cortos, para evitar un sacrificio demasiado grande de la presente generacin? Algunas imperfecciones menos graves en nuestro conocimiento de las adaptaciones de corto plazo tienen que ver con las actitudes de los inversores y los consumidores en relacin con las inversiones en productos duraderos y semiduraderos, y con el desarrollo actual de sus bienes financieros. Debido a estas deficiencias en nuestro conocimiento, el proceso real de diseo de las polticas econmicas puede, slo en un grado muy modesto, basarse en mtodos y datos cientficos, si bien el recurso a la asesora cientfica est aumentando rpidamente. De hecho, se podra pensar que las imperfecciones mencionadas son un programa de investigacin que consolidara un enfoque ms positivo de problemas que han creado amargas divisiones e incluso, hasta cierto punto, constituyen la base de nuestro cisma mundial actual.

Imperfecciones en el actual diseo de las polticas econmicas

La elaboracin real de una poltica econmica requiere ms que un anlisis cientfico. Exige una comprensin de la situacin poltica general de un pas y un conocimiento de ciertos detalles que rara vez se toman en cuenta al emitir una opinin cientfica sobre la poltica econmica. Por lo tanto, el proceso ideal de diseo y el proceso tal como se manifiesta en la prctica, demostrarn diferentes ventajas. De una u otra manera, la prctica soluciona los problemas mencionados ms arriba, y en ese sentido es superior a la teora. Por otro lado, la teora soluciona algunos de los problemas fundamentales ms sistemticamente y con mayor precisin y, como regla, es mejor que la prctica en este sentido. Analicemos ahora algunas imperfecciones en el proceso real, tal como lo ven los tericos. stos podran ser marginados en el desarrollo futuro de las polticas, puesto que toda la actividad humana pasa de una fase en que se ejecuta de forma inconsciente a fases en qu su objetivo se entiende mejor como resultado de una rigurosa reflexin. Desde luego, aquello que se ha llamado un procedimiento 'ideal' en las 'decisiones exigidas en un diseo 'ideal' de la poltica econmica' es ya una realidad, en cierto sentido. Entre las decisiones relacionadas con las tres categoras de medios, aquellas relacionadas con las adaptaciones a corto plazo se han basado con relativa frecuencia en ciertos conocimientos precisos de los mtodos y los modelos tericos; las relacionadas con el desarrollo lo han hecho con menos frecuencia, y las relacionadas con el orden econmico, casi nunca. Esto no es sorprendente. Es ms fcil establecer modelos para un objetivo limitado y cuantitativo que para un objetivo amplio y puramente cualitativo. Los

anlisis cientficos de los problemas cualitativos han producido modelos mucho menos precisos y necesariamente ms tericos, conocidos como la teora del bienestar econmico. Sin embargo, se han realizado progresos en los tres frentes. Como ilustracin de esta afirmacin general, podemos dar ejemplos de nuestra propia experiencia, sencillamente porque la conocemos mejor y no porque creamos que representan el enfoque ms preciso del mtodo 'ideal'. La publicacin anual del Departamento de Planificacin Central de Holanda, un organismo de gobierno encargado de realizar proyecciones anuales de la situacin econmica en ese pas, y estimaciones sobre la influencia que se puede ejercer mediante el uso de algunos de los medios de la poltica econmica, constituye un ejemplo. La proyeccin da una descripcin en cifras de los niveles de actividad y de los niveles esperados de precios para el ao siguiente y de un cierto nmero de fenmenos econmicos importantes. La proyeccin se basa en ciertos supuestos explcitos en relacin al desarrollo de los mercados mundiales, al aumento de la poblacin y la productividad, a los clculos del gasto pblico y, a veces, al estudio de los proyectos de inversin privada (o un clculo de estos basados en una relacin economtrica). Un captulo aparte trata de la influencia que se espera de diversos cambios posibles en los instrumentos de la poltica econmica (impuestos, niveles de salarios o ingresos, gastos o nuevos esquemas de la seguridad social). Los datos derivan de un modelo economtrico, y tienen la ventaja de ayudar al lector del informe a determinar las consecuencias (incluyendo las variaciones en el alcance de los cambios) de cualquier combinacin de medidas de las polticas que, en su opinin, podra acercar la proyeccin a una situacin ms deseable que el lector piensa que se puede lograr. El mismo organismo ha producido otros ejemplos al someter al Parlamento ciertas propuestas destinadas a cambiar la estructura de la economa, es decir, cuando el seguro de desempleo y las pensiones de jubilacin se sumaron al sistema de seguridad social. Otro ejemplo es la proyeccin de largo plazo para 1970 preparada por el Departamento. Se podra citar ejemplos similares de otros pases democrticos, sobre todo de Noruega, Inglaterra, Estados Unidos, Suecia y Dinamarca, aunque se parece haber hecho menos uso de modelos economtricos explcitos. Desde que se public el primer plan quinquenal de la Unin Sovitica, los gobiernos de los pases comunistas han presentado clculos muy impresionantes en relacin al desarrollo de sus economas. La principal caracterstica de estos planes es su desglose detallado de la produccin total. Ya que describen la economa como un todo, tambin proporcionan informacin sobre los niveles tributarios, los gastos del gobierno en asuntos administrativos, salarios, etc. Por su naturaleza, no incluyen las adaptaciones a corto plazo necesarias para enfrentar situaciones imprevistas, como cosechas excepcionales. Ningn plan quinquenal podra hacer esto. Fuera de la esfera de influencia comunista, otros pases en vas de desarrollo, por ejemplo India, Pakistn y algunos pases de Amrica Latina, han publicado planes de desarrollarlo de similares caractersticas, aunque menos detallados.

Los ejemplos mencionados hasta ahora comparten una caracterstica, a saber, el intento de adoptar decisiones sobre la base de consideraciones simultneas sobre algunos de los medios. Desde luego, hay diferencias importantes en el alcance y la calidad cuando se trata de polticas econmicas en diferentes pases,. Como resultado de aplicar enfoques doctrinarios, algunos pases adoptan una poltica que slo permite una pequea gama de medios, mientras que otros adoptan polticas que permiten el uso de una gama sumamente amplia de medios. Los gobiernos comunistas suelen planificar con grandes detalles, mientras que los pases de rgimen liberal intentan evitar la planificacin en la medida de lo posible. Sin embargo, la mayora de los pases no comunistas ya no son partidarios del laissez-faire, y utilizan no pocos instrumentos de las polticas, lo que implica necesariamente, planificacin. Los detalles (y a veces ms que meros detalles) dependen de la situacin poltica concreta. Por ejemplo, un gobierno que tiene la confianza de los sindicatos, puede utilizar ms los instrumentos de las polticas que un gobierno que carece de esta confianza. La poltica de salarios ms bien rgida que existe en Holanda es un ejemplo interesante de esto. Uno de los defectos que se suele observar en la elaboracin de las polticas en numerosos pases es la falta de coherencia. Se suele tomar las decisiones de manera contingente. Las decisiones aisladas se adoptan para cambiar un solo instrumento, a menudo creyendo que un instrumento determinado puede conseguir por s solo un determina objetivo. Se cambia un impuesto porque el presupuesto no est equilibrado, aunque no se toma en cuenta el efecto del impuesto en otras variables econmicas, como los niveles de empleo o de los precios. Posteriormente, se modifica las partidas de los gastos para influir, por ejemplo, en el empleo, pero sin consideracin por el presupuesto. Las decisiones aisladas a veces son la consecuencia de la responsabilidad individual de los ministros ante el parlamento, y, desde luego, hay situaciones en que las decisiones contingentes son inevitables, por ejemplo, en caso de desastres naturales. Sin embargo, como regla, es posible proceder a modificaciones ms organizadas de la poltica econmica, y tambin es preferible. El momento ideal para introducir los cambios es, desde luego, durante la aprobacin de los presupuestos. No obstante, se puede establecer otras ocasiones para proceder a revisiones, cada seis meses o trimestralmente. Otra de las dificultades nace de la falta de uniformidad en los mtodos utilizados por los diversos ministerios, por ejemplo, en la evaluacin de los proyectos de inversin. No se puede elaborar un proceso de diseo ms sistemtico sin un mnimo de disciplina del conjunto de los organismos de gobierno, y sin establecer un programa relativamente preciso para la ejecucin de las diversas medidas. Dicho programa debera incluir la recopilacin de los datos necesarios, la divulgacin de los objetivos de la poltica, las propuestas para los cambios necesarios en los instrumentos de la poltica, la discusin de estas propuestas en los diversos comits y la decisin final, de las autoridades responsables. Tambin hay que tener en cuenta la falta de comprensin que manifiestan algunos polticos y la opinin pblica en general acerca de las interdependencias que caracterizan la vida econmica. Esta deficiencia existe incluso en los crculos de gobierno, si bien esto sucede con menos frecuencia. No es excepcional, por ejemplo, que los polticos y el parlamento pidan un aumento de los gastos, impuestos ms bajos y menos inflacin, todo

al mismo tiempo. Incluso es posible que los ministros de economa no siempre tengan un conocimiento experto de las polticas coyunturales. Un problema mundial de importancia creciente en esta 'era de la inflacin' es saber si se puede dejar los salarios completamente en manos de las negociaciones entre empresarios y empleados. Un ejemplo ms de la falta de comprensin relacionados con el funcionamiento de los mecanismos de la economa es la utilizacin de los derechos de exportacin como una fuente fcil de ingresos. Su efecto nocivo en la balanza de pagos hace de ste un instrumento de muy dudoso valor. La investigacin cientfica y la educacin tienen importantes desafos en este plano, si bien otras investigaciones de carcter economtrico, sociolgico y econmico ya han contribuido a mejorar nuestra comprensin en diversos aspectos. Las investigaciones de la econometra han contribuido en el descubrimiento de varias hechos sorprendentes relacionados con la elasticidad. La influencia de la tasa de inters en la actividad inversora y la influencia de los ndices de precio sobre las exportaciones son ejemplos predilectos de problemas que, cuando fueron estudiados por primera vez, arrojaron resultados sorprendentes. Estas influencias son mucho menos importante de lo que se sola pensar y esta constatacin nos ha enseado a distinguir ms rigurosamente entre influencias de corto y largo plazo.

Similitudes y diferencias en los mtodos de diseo en pases con diferentes sistemas sociales
La idea de que existe una diferencia fundamental entre la poltica econmica de los pases comunistas y los no comunistas se ha convertido en una parte tan integral de la propaganda en ambos lados que nos hemos enzarzado en polmicas ms graves de lo que justifica la realidad y que, a la luz de la situacin poltica general, parece ser muy poco acertado. Al considerar la poltica econmica como un todo, deberamos saber que muchos problemas tienen su origen en las necesidades bsicas y en las caractersticas de la raza humana. En todas partes la gente tiene que comer, vestirse y tener una vivienda. Los jvenes deben recibir una formacin. Los bienes necesarios se producen en empresas productivas en las que una gran cantidad de personas colaboran en el manejo de las mquinas, las materias primas y la energa mecnica, y adems reciben por ello un salario. Los establecimientos deben perdurar y deben ampliarse, y su expansin debe tener apoyo financiero. Podramos mencionar muchos otros ejemplos. Si bien entre los pases comunistas y no comunistas, existe una enorme diferencia en el tamao del sector pblico y en el grado de planificacin, no deberamos desdear otros dos hechos: la diferencia entre las empresas pblicas y privadas est disminuyendo y, tambin en Rusia, una parte considerable de la actividad econmica total no est planificada desde un punto central, sencillamente porque es imposible hacerlo. El sector de los consumidores no est planificado en ningn sentido, slo indirectamente, mediante mecanismos macroeconmicos. Tampoco hay un gran nmero de detalles planificados en el interior de cada empresa. La diferencia en la planificacin es una diferencia de grados, no de principios. Existen muchos otros problemas similares en la poltica econmica. Qu sistema de salarios deberamos aplicar, qu tipo de contabilidad de costes y de mtodos de asignacin de precios, que tipo de evaluacin de los proyectos de inversin? Nuestro

esquema de decisiones sobre poltica econmica se podra formular fcilmente para aplicarse tanto a las polticas comunistas como a las no comunistas. Todo esto implica que hay muchas interrogantes que podran ser discutidas fructferamente entre los pases de ambos tipos de rgimen. Uno de ellos, o ambos, podra descubrir que existen mejores mtodos, ya en uso en el otro tipo de pas, o tal vez algo situado entre ambos extremos. Puede incluso que se descubra que el orden econmico ptimo se situara en algn lugar entre los extremos y que ambos deberamos movernos hacia ese punto ptimo. De hecho, algunos movimientos en los aos recientes, aunque no en todos los casos, ya se han manifestado como movimientos convergentes. Traducido del ingls Nota * En la fecha de preparacin de este artculo para la ISSJ, Vol.XI, No.3, 1959, Jan Tinbergen era profesor en la Universidad de La Haya, Holanda. Referencias HANSEN, BENT, 1958. The Economic Theory of Fiscal Policy. Londres, Allen & Unwin. JHR, W.A. y SINGER, H. W., 1955. The Role of the Economist as Official Adviser. Londres, Allen & Unwin. MEADE, J.E., 1955. The Theory of International Economic Policy, vol II. Trade and Welfare, Londres, Oxford University Press. MYRDAL, Gunnar, 1956. An International Economy. Nueva York, Harper. THEIL, H., 1958. Economic Forecasts and Policy. Amsterdam, North Holland Publishing Company. TINBERGEN, J., 1956. Economic Policy: Principles and Design, Amsterdam, NorthHolland Publishing Company.