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COMMISSARIAT GENERAL DU PLAN

Les aides publiques aux entreprises : une gouvernance, une stratgie

Sous la direction de

Jean-Louis Levet
Chef du Service des entreprises et du dveloppement des activits conomiques

COMMISSARIAT GNRAL DU PLAN

Les aides publiques aux entreprises : une gouvernance, une stratgie


Jean-Louis Levet Chef du Service des entreprises et du dveloppement des activits conomiques

Charles Asti-Griffith Administrateur civil hors classe, Charg de mission Christine Gavini, Matre de confrences des universits, Charge de mission Jean Guellec Administrateur civil hors classe, Charg de mission Annick Maisonneuve, Attache dadministration centrale, Charge de mission Dominique Namur Professeur agrg des universits, Conseiller scientifique

Octobre 2003

Avant-propos
par Alain Etchegoyen Commissaire au Plan
Quand lactualit conomique de lt 2003 est domine par lintervention de ltat dans laffaire Alsthom, les Franais dcouvrent que le sauvetage dune entreprise aussi importante, quels quen soient les enjeux, soulve des objections multiples, notamment de la Communaut europenne. Aux abords de cet t, Jean-Louis Levet, chef de service au Commissariat gnral du Plan, et son quipe achevaient un rapport sur les aides publiques aux entreprises dont on dduit que laide apporte au groupe Alsthom ne reprsente que 2 % de lensemble des aides publiques alloues par ltat lensemble des entreprises. On prend ainsi la mesure des enjeux concerns par le contenu de ce rapport. Il sagit ici presque dun travail dexplorateur car les aides publiques aux entreprises constituent une sorte de jungle encore vierge dans laquelle ltat lui-mme hsite saventurer ou saventure dans les hsitations. Lanalyse montre que lensemble des tats europens lexception du Royaume-Uni recourt des aides dont les montants sont peu prs quivalents, au voisinage de 1 % du PIB. Mais pour qui tente dvaluer les dispositifs existants, les dangers sont multiples car les moyens sont faibles, de bout en bout. Lexpression mme d aide publique qui relve davantage du langage commun que du langage conomique reste mal dfinie. De plus, ltat franais, dsormais circonscrit par lEurope et les collectivits territoriales dispose davantage dlments comptables et encore difficilement accessibles que de donnes stratgiques pour effectuer des valuations rigoureuses sil en a le dsir et la volont. Ce rapport qui justifierait des dveloppements ultrieurs prsente plusieurs mrites, tous lis son statut dexploration : en premier lieu, il tente de donner des grilles de lecture qui permettent de comprendre les

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relations entre les procdures et la lgitimit des aides publiques ; en second lieu, il propose des analyses comparatives entre diffrents pays ; en troisime lieu, il indique lquipement qui serait ncessaire pour explorer ces contres inconnues. Comme lindiquait une maxime pratique de Descartes, lhomme perdu dans la fort ne doit pas tourner en rond et sa seule chance den sortir est demprunter obstinment une droite voie car les hsitations multiples le perdront. Cest pourquoi, ce rapport insiste non seulement sur lintrt dune valuation rsolue et dtermine mais plus encore sur la ncessit de tout un quipement prospectif pour le pilotage des aides publiques aux entreprises. En effet, soumis la pression de divers lobbies, ou plus simplement des urgences qui sont lexpression des situations acquises et existantes hic et nunc, ltat prouve une difficult certaine orienter ses interventions en fonction de lintrt gnral et du bien public. Aussi faut-il souvent que des claireurs viennent anticiper le travail des explorateurs.

Rsum

Les aides publiques aux entreprises ont suscit diffrents travaux depuis une dizaine dannes, tant en France que dans la plupart des pays dvelopps. travers lanalyse et les suggestions relatives certains dispositifs, il en ressort que les aides publiques aux entreprises sont frquemment utilises comme un levier stratgique des politiques conomiques. Ce rapport propose un diagnostic global du dispositif franais daides aux entreprises et le situe par rapport lvolution de celui des principaux pays dvelopps et linterprtation des aides publiques dans le rgime communautaire. partir dune grille de lecture thorique et de lanalyse empirique, il propose quelques rflexions sur lvolution de la gouvernance du systme dallocation, de contrle et dvaluation, ainsi que sur ses finalits possibles. Dans le cas franais, les principales caractristiques releves sont les suivantes : La notion mme daide publique reste confuse pour les acteurs concerns ; cette situation prennise une mconnaissance des aides distribues aux diffrents niveaux, national, rgional et local. Aucun recensement exhaustif nexiste. Opacit technique et inadaptation des documents budgtaires caractrisent les aides alloues par ltat ; lchelle des collectivits locales, il nexiste aucune procdure spcifique de suivi conomique et dagrgation comptable. Aucun document de synthse ne retrace le montant des aides de type fiscal ou parafiscal : les dcideurs locaux nont ainsi aucune connaissance de leur incidence sur le dveloppement dune rgion donne. Cette opacit des aides publiques est dautant plus problmatique que les montants allous sont considrables : de lordre de 15 milliards deuros, soit environ 1 % du PIB, pour les seules aides dtat soumises la rglementation europenne.

- Rsum -

La gouvernance de lensemble du dispositif franais est bout de souffle : absence de tout pilotage global au niveau national, comme doutil performant de gestion et dvaluation ; poids prpondrant de la culture de la procdure dans lattribution, le contrle et lvaluation par rapport une finalit de projet et danticipation ; insuffisance notoire des ressources humaines publiques comptentes dans ce domaine. Un paradoxe perdure entre, dune part, une proportion croissante de petites entreprises et dentreprises moyennes de plus en plus sensibilises linformation, au dveloppement de leurs comptences et la collaboration en rseau, et, dautre part, un dispositif daides, encore largement focalis sur les grands groupes et sur la base dactions individuelles.

Au niveau international, la comparaison des systmes daides souligne les ralits suivantes : La nature des dispositifs daides nest pas neutre : elle traduit la conception de la politique industrielle de la zone considre et larbitrage effectu entre consommation et systme productif. Plusieurs pays dvelopps apportent dimportants soutiens, soit lensemble de lconomie, soit travers des rseaux, ou cibls sur des activits forte valeur ajoute et/ou dintrt stratgique, faisant ainsi voluer leurs systmes dinnovation. Le contenu et les formes des aides publiques voluent amplement dans les principaux pays dvelopps : les soutiens de ltat revtent de plus en plus des formes immatrielles, diffuses en rseau travers des projets communs mobilisant plusieurs acteurs privs et institutionnels, au dtriment des interventions directes auprs des entreprises. La plupart des pays visent lamlioration de lefficacit du systme par une meilleure coordination entre les dispositifs daides, lexternalisation de la gestion, des modes dorganisation favorisant linformation et lvaluation. Un ensemble de bonnes pratiques peut ainsi tre identifi. De son ct, lUnion europenne cherche perfectionner les rapports nationaux relatifs aux aides dtat destins la Commission ainsi qu laborer des indicateurs defficacit.

Deux orientations sont proposes pour le systme franais : Lamlioration rapide du dispositif dans son ensemble. Ceci passe par un recensement annuel exhaustif des aides et de sa diffusion au Parlement ; une

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lisibilit des documents budgtaires publics ; des moyens allous ltat territorial pour exercer ses nouvelles fonctions et chaque rgion pour valuer lefficacit des aides ; la diffusion des bonnes pratiques observes en France et ltranger. Les finalits mmes du systme. Plusieurs axes sont envisageables : une approche prospective du systme productif et des besoins des entreprises ; des dispositifs daides lcoute de la diversit des stratgies des entreprises ; des objectifs clairement dfinis aux niveaux national et europen : matrise du centre de gravit du systme productif franais, dveloppement des territoires attractifs et comptitifs, dfinition de priorits relatives aux grands marchs du futur.

Sommaire

Introduction ................................................................................................. 13
Chapitre Premier - Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles 17 1. 1.1. 1.2. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Dfinitions et cadres rglementaires internationaux ........................... 17 Au niveau international ......................................................................... 17 LUnion europenne ............................................................................. 19 Lapproche franaise........................................................................... 22 Dfinitions et rglementations ............................................................... 23 Quelques repres historiques .................................................................. 24 Les aides franaises selon lUnion europenne ........................................ 25 Aperu des travaux existants .................................................................. 28

Chapitre 2 - Les fondements thoriques des aides publiques.............................. 33 1. 1.1. 1.2. 2. 2.1. 2.2. Les interventions conomiques de ltat dans le cadre noclassique .... 34 La conception noclassique des aides publiques ..................................... 34 La lecture conomique des aides dans le cadre communautaire................. 42 Les dpassements du cadre noclassique ............................................ 47 Les extensions la concurrence internationale ......................................... 47 Les approches systmiques et dynamiques ............................................. 51

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Chapitre 3 - Approche comparative internationale ...................................... 59 1. 1.1. 1.2. 1.3. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 3. 3.1. 3.2. 4. 4.1. 4.2. 4.3. 5. 5.1. 5.2. 6. 6.1. 6.2. Politiques daides et environnement gnral........................................ Le contexte conomique ....................................................................... Les institutions administratives ............................................................. Politiques daides aux entreprises et politiques structurelles ................... Une volont politique de mutation du primtre des aides .................. La volont de changement ..................................................................... Une diminution du montant total des aides.............................................. Des aides plus cibles ........................................................................... 61 61 66 70 73 74 76 81

Gouvernance : ladministration des aides .......................................... 83 Une administration coordonne et plus externalise ................................ 84 Une connaissance des aides en amlioration............................................ 85 Gouvernance : lvaluation des systmes daides ................................ Des pratiques dvaluations rgulires.................................................... Des valuations spcifiques dans le champ de linnovation ...................... valuations de lUnion europenne ....................................................... 90 90 92 94

La mutation de la notion daide .......................................................... 97 Le brouillard des dfinitions nationales .................................................. 97 Lextension de la ralit des aides : furtivit et nouvelle typologie ...........100 Rsultats et interrogations des responsables trangers ........................105 Des rsultats forts .................................................................................106 Des doutes non moins forts ....................................................................107

Chapitre 4 - Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation .......................................................................................... 109 1. 1.1. 1.2. 1.3. Gouvernance : un systme complexe et opaque ...................................109 Aide publique : une notion floue en droit franais....................................110 Un ensemble dacteurs et de procdures htrogne et complexe .............111 Des outils administratifs et techniques inadapts ...................................115

- Sommaire -

2. 2.1. 2.2. 3. 3.1. 3.2.

Aides publiques : premiers lments chiffrs ......................................125 Les aides publiques alloues par les collectivits territoriales ...................126 Les aides alloues de ltat....................................................................126 Les pratiques dvaluation .................................................................130 Une valuation partielle et peu diffuse ..................................................131 Des limites lefficacit des politiques daides .......................................146

Chapitre 5 - Principaux enseignements et propositions ....................................157 1. 1.1. 1.2. 1.3. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Le systme de gouvernance .................................................................157 Une relle connaissance des aides ..........................................................158 Un fonctionnement coordonn et opratoire ...........................................159 Des pratiques dvaluation ...................................................................161 La finalit des aides ............................................................................163 Privilgier une approche prospective du systme productif ......................166 Des dispositifs daides en cohrence avec la diversit des stratgies des entreprises ...........................................................................................168 Une ncessaire volution des supports et de la nature des aides ...............170 Louverture dun dbat : des aides au service de quelle(s) stratgie(s) ? ...171

Annexes
Annexe 1 : Annexe 2 Annexe 3 Annexe 4 Annexe 5 : : : : Les principales aides prvues par les textes Communautaires .......................................................................181 Aides publiques et PME-PMI .....................................................183 Les aides fiscales aux entreprises ...............................................187 Contrle, valuation, suivi ........................................................191 La LOLF, nouveau cadre pour lvaluation des politiques Publiques..................................................................................193 Liste des tableaux, encadrs et figures ........................................195 Liste des personnalits rencontres.............................................199

Annexe 6 : Annexe 7 :

Introduction

Traiter aujourdhui du thme des aides publiques aux entreprises peut sembler a priori anachronique : la libre circulation des capitaux, des marchandises et des firmes multinationales, laisseraient les tats dsempars face aux forces conomiques qui structurent les changes et les territoires. Les aides publiques renverraient une autre poque, celle des marchs protgs, de linterventionnisme tatique, de la constitution de leaders industriels nationaux, des entreprises en difficult. Alors pourquoi traiter ce thme ? Pour trois ensembles de raisons : tout dabord, le volume des aides publiques aux entreprises est important : selon la dfinition europenne officielle, le volume des seules aides dtat est de lordre de 1,2 % du PIB au sein de lUnion europenne (soit environ 15 milliards deuros pour la France). En ralit, ce montant est beaucoup plus significatif, si lon prend en compte lensemble des soutiens de ltat et des collectivits locales aux entreprises et leur nature multiforme. Considrs dans leur globalit, les dispositifs daides influencent long terme la fois la structure du systme productif et son insertion dans le commerce international. La diversit des rgimes daides dans des pays aussi diffrents que les tatsUnis, lAllemagne, le Canada, les pays scandinaves ou encore le Japon tmoigne de la conception stratgique de cet outil comme levier des politiques nationales de comptitivit ; ensuite, la mobilit accrue des entreprises peut les inciter adopter des comportements opportunistes par rapport aux aides de toutes sortes. Lactualit de ces dernires annes, dans ce domaine, en particulier lorsque certaines firmes se dlocalisent aprs avoir bnfici daides importantes, en fait un sujet particulirement sensible dans lopinion publique. Aussi, les partenaires sociaux, les collectivits locales et les salaris des entreprises concernes sont demandeurs de plus de transparence, de respect des engagements initiaux et de responsabilits partages entre les acteurs concerns ; enfin, la rationalisation des dispositifs existants peut constituer un facteur puissant doptimisation de la ressource publique et de ses circuits et modalits dattribution. Lexistence dun systme qui sest stratifi au cours du temps, la - 13 -

- Introduction -

contrainte europenne relative la matrise des dpenses budgtaires, les positions de lUnion europenne jugeant, lors du Conseil europen de Stockholm du 24 mars 2001, quil importe de rduire le niveau des aides publiques dans lUnion et de rendre le systme plus transparent et de recibler les aides sur des objectifs horizontaux dintrt commun , constituent autant de facteurs puissants encourageant les tats prendre des mesures dans ce domaine. Ainsi, les aides publiques aux entreprises constituent une proccupation croissante pour les tats. Depuis le milieu des annes 1990, de nombreuses initiatives dans plusieurs pays europens et nord-amricains visent dfinir des priorits, accrotre lefficacit des modes de gouvernance, dvelopper la culture et les pratiques dvaluation. Dans le mme temps, la nature et la finalit des aides font lobjet dinterrogations : quelle est leur efficacit relle ? Faut-il les cibler sur certaines catgories dentreprises, sur certains secteurs ? Ou au contraire convient-il de privilgier un allgement gnral des prlvements sur les entreprises ? Dune faon gnrale, les travaux rcents apportent des lments de diagnostic et des propositions sur certains aspects du dispositif franais daides publiques et sur des types daides cibles. Il convient daller plus loin : claircir la notion mme daide pour laquelle une certaine confusion rgne ; avoir une vision globale du dispositif daides ; analyser les raisons qui peuvent justifier ou non les aides ; observer les pratiques dveloppes dans les autres pays et dgager quelques lignes de forces pour enrichir le dbat national sur ce sujet. Dans ces objectifs, ce rapport est organis autour des cinq points suivants : un chapitre introductif traite du sujet sous un aspect institutionnel : que recouvre la notion daide publique aux entreprises au regard des dfinitions officielles ? Quelles sont les donnes officielles disponibles sur les aides alloues en France aux entreprises, leur volution, leur nature ? la lgitimit des aides est aborde dans le second chapitre, travers le questionnement de leurs fondements thoriques, afin d'tablir une grille de lecture des politiques nationales daides existantes ; le troisime chapitre propose une approche comparative des politiques daides dans les principaux pays dvelopps afin den dgager des enseignements utiles pour la France ;

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- Introduction le quatrime chapitre traite spcifiquement du cas franais : son mode de gouvernance ainsi que ses pratiques dvaluation et donc son potentiel de remise en cause et dvolution ; enfin, le dernier chapitre tire les enseignements de lensemble du travail permettant de dboucher sur des propositions relatives la gouvernance mme du dispositif et la finalit des aides dans une approche prospective.

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Chapitre Premier Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles

La notion mme daide publique doit tre prsente et dfinie. Un premier point sera consacr aux dfinitions et aux cadres rglementaires lchelle mondiale ; le cas franais fera lobjet dun second point.

1.

Dfinitions et cadres rglementaires internationaux

Les traits et accords internationaux simposent en droit franais. La rglementation de lOrganisation mondiale du commerce (OMC) comporte une dfinition et un rgime de la subvention spcifique aux entreprises. LOCDE, de son ct, propose une dfinition plus large, mais sans valeur juridique contraignante (1.1.). LUnion europenne a dvelopp, partir dune dfinition en ngatif dans les traits, de laide aux entreprises, son rgime juridique, ce droit europen tant, conformment la jurisprudence de la Cour de justice des Communauts europennes, directement applicable en droit franais (1.2.).

1.1. Au niveau international


Dfinitions La dfinition des aides au niveau des organismes internationaux ne se recoupe pas exactement. Pour lOMC, les subventions spcifiques sont concernes par laccord sur les subventions et les mesures compensatoires ( accord SMC ), annex laccord GATT de Marrakech de 1994. La dfinition de la subvention comporte trois caractristiques : cest une contribution financire ;

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- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

elle est alloue par les pouvoirs publics ou par tout organisme public du ressort territorial dun tat membre ; elle confre un avantage.

Une subvention ne sera vise par laccord SMC que si elle est spcifiquement accorde une entreprise, une branche de production ou encore un groupe dentreprises ou de branches. En outre, sont prohibes les subventions cibles en faveur de produits dexportation ou de produits utilisant des intrants dorigine nationale. Pour lOCDE, la conception de laide publique lindustrie va bien au-del de la dfinition des subventions de laccord SMC de lOMC. Les aides publiques lindustrie sont dfinies comme suit : mesures spcifiques de soutien financier direct et indirect appliques par une administration centrale ou infra-nationale en faveur de lindustrie manufacturire et se traduisant par un cot net pour ltat . Les aides publiques la R & D et linnovation industrielle (ou technologique) couvrent deux types daides : directes : elles sont mesurables car elles assurent un transfert financier dun budget public une entreprise, sans aucune forme dquivalence. Elles concernent les mesures de financement direct en faveur des activits de R & D industrielle ; indirectes : elles reprsentent une dpense publique qui dgage un service ou un bien quivalent. Une mthodologie qui permettrait dvaluer llment subvention des mesures indirectes daide financire na pas encore t labore. Elles recouvrent trois variantes : les aides aux institutions intermdiaires de R & D au service de lindustrie ; les contrats de sous-traitance et les achats des agences spatiales ; les marchs de R & D lis la dfense.

Rglementations Les subventions sont classes, par lOMC, en trois catgories : interdites : aides lexportation, subventions requrant lutilisation dun contenu local ; - 18 -

- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

pouvant donner lieu une action : toutes les autres subventions, si elles ont des effets dfavorables pour les intrts des autres membres de lOMC ; lagriculture : rgles spcifiques, en vertu de laccord sur lagriculture, jusquau 1er janvier 2003 ; puis droit commun du SCM.

En particulier, les rgles de lOMC, pour les aides la recherche, sont : recherche fondamentale ( largissement des connaissances scientifiques et technniques gnrales qui nest pas li des objectifs industriels ou commerciaux ) : elle est hors du champ de laccord ; recherche industrielle ( recherche planifie ou des enqutes critiques visant acqurir de nouvelles connaissances, lobjectif tant que ces connaissances puissent tre utiles pour mettre au point de nouveaux produits, procds ou services ou entraner une amlioration notable des produits, procds ou services existants ) : laide est considre comme ne donnant pas lieu une action si elle ne couvre pas plus de 75 % des cots ; activit de dveloppement prconcurrentielle : la part de financement ne peut excder 50 % des cots.

Les programmes de subventions doivent tre notifis au secrtariat de lOMC tous les ans. Contrairement la pratique en vigueur dans lUE, les notifications sont communiques a posteriori et non pas a priori. Les subventions ne donnant pas lieu une action doivent, toutefois, tre signales avant leur mise en uvre.

1.2. LUnion europenne


La conception europenne La Commission des Communauts europennes a rcemment formul une dfinition des aides dtat : Une aide dtat est une forme dintervention tatique utilise pour promouvoir une activit conomique dtermine (). Les rgles fondamentales de ce systme sont nonces aux articles 87, 88 et 89 1 du Trait. Elles ont t

La version consolide du trait instituant la Communaut europenne, se trouve en ligne http://europa.eu.int/eur/fr/treaties/dat/c-2002325FR.003301.html.

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compltes au fil des annes par le droit driv et la jurisprudence de la Cour et du Tribunal 1 . Larticle 87.1 (TCE) nonce les diffrents lments qui rglementent une aide : Sauf drogations prvues par le prsent trait, sont incompatibles avec le March commun, dans la mesure o elles affectent les changes entre tats membres, les aides accordes par les tats ou au moyen de ressources dtat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions . Les drogations au principe dinterdiction, en droit communautaire, sont les suivantes 2 : aides automatiquement compatibles : caractre social octroyes aux consommateurs, calamits naturelles ou autre vnement extraordinaire ; aides potentiellement compatibles : dveloppement conomique de certaines rgions ou activits, ralisation dun projet europen, perturbation grave de lconomie dun tat membre, culture et conservation du patrimoine. Les aides correspondant des servitudes inhrentes la notion de service public sont autorises (exemple du secteur des transports article 77 TCE). Le principe fondamental qui gouverne le contrle communautaire des aides est lobligation de notification pralable. Les exceptions sont au nombre de trois : les aides une entreprise au-dessous du plafond de 100 000 sur une priode de trois ans (aides de minimis) ; les aides la formation pour lesquelles la Commission demande un rapport annuel ; les aides aux PME pour lesquelles la Commission demande aussi un rapport annuel. Pour les collectivits territoriales, le rgime des aides aurait pu faire lobjet, en application de larticle 94 (TCE), de rglements dapplication, sur proposition

Tableau de bord des aides dtat. Mise jour du printemps 2003, COM (2003) 225 final, 30 avril 2003, Commission des Communauts europennes. 2 Voir lannexe 1, qui prsente les principales aides prvues par les textes communautaires.

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de la Commission. En leur absence, la Commission a pris des dcisions qui portent les noms de communications et d encadrements . Jusqu prsent, la Cour de justice des Communauts europennes ne sest prononce, ni sur la rgularit de ces actes, ni sur leur caractre contraignant dans lordre juridique interne dun tat. Enfin, lUnion europenne a dfini le contenu des aides dtat au moyen de la nomenclature suivante : Tableau 1 La nomenclature de lUnion europenne relative aux aides nationales dtat
Catgories A - Aide intgralement transfre au bnficiaire Aide budgtaire A1 - Subventions, bonifications dintrt obtenues directement par le bnficiaire Allgement fiscal Crdits dimpt, abattements fiscaux, rduction des cotisations sociales, mesures quivalentes des subventions, etc.

B - Prise de participation

B1 - Prise de participation sous toutes ses formes (y compris conversion de dette) C - Intrt conomis par le C1 - Prt taux rduit, prts bnficiaire pendant la mise participatifs, avances disposition du capital remboursables transfr

C2 - Report dimpt

D - Garanties

D1 - Garanties : montant couvert par des rgimes de garanties ; pertes en dcoulant, dduction faite des primes verses

Source : Commission des Communauts europennes

Lapplication du droit communautaire des aides Le droit communautaire est directement appliqu dans les diffrents tats membres ; le contrle de son application est de plus en plus apprci par les juridictions nationales. En France, le gouvernement a prcis, par une circulaire du Premier ministre, en 1999, lapplication au plan local des rgles communautaires relatives aux aides publiques : La notion daide recouvre, indpendamment de leur rgularit en - 21 -

- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

droit interne des avantages directs ou indirects que les collectivits publiques peuvent allouer une entreprise ou un groupe dentreprises, que ce soit notamment sous la forme de subvention, dexonration fiscale ou sociale, de remise de dette, dabandon de crance, doctroi de garantie, de prise de participation en capital, de prt des conditions diffrentes de celles du march, davance remboursable, de prt ou de mise disposition de biens meubles, immeubles ou de personnels, de rabais sur le prix de vente ou de location, de ralisation dinfrastructure ou de travail sur le site de lentreprise Laide est qualifie de publique (aide dtat) si son financement est assur par des ressources dorigine publique quelles proviennent directement ou indirectement de la Communaut europenne, de ltat ou des collectivits locales ventuellement par le biais dorganismes et tablissements publics, de socits dconomie mixte ou dorganismes autoriss prlever des fonds auprs des entreprises . Le droit communautaire constitue aujourdhui une contrainte stricte car il tend simposer aux juges nationaux particulirement la suite de deux arrts du Conseil dtat (Nicolo , 1989 et SA Rothmans et St Arizona Tobacco, 1992). Le Tribunal des conflits a reconnu la comptence du juge civil pour certains types daides, notamment les subventions croises finances, dans le cadre de la diversification des activits doprateurs publics, par une rente de monopole sur un secteur concurrentiel (TC La Poste/SFEI, 1998). Dautre part, le Conseil de la concurrence a effectu une irruption progressive dans le champ du contrle. Celui-ci, partir de 2000, a appliqu, dans le cadre de diverses dcisions contentieuses, des principes du droit communautaire, qui permettent lexercice dun contrle des aides publiques par le juge national de la concurrence, et qui avaient t dgags davis consultatifs intervenus au cours de la dcennie 1990.

2.

Lapproche franaise

La notion daide publique ne fait lobjet, en France, lexception de lapplication du droit communautaire relatif aux aides dtat, daucune dfinition lgislative ou rglementaire (2.1.) simposant aux diffrents acteurs conomiques. Aprs le rappel de quelques repres historiques (2.2.), le recensement officiel des aides en France sera prsent (2.3.) avant les diffrentes tudes consacres ce sujet (2.4.).

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- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

2.1. Dfinitions et rglementations


Si un certain nombre de principes constitutionnels encadrent la libert dentreprendre et celle de faire appel aux fonds publics, 1 en revanche, la notion daide na fait lobjet, en droit positif, daucune dfinition. La notion daide publique selon la doctrine juridique franaise, sarticule cependant autour de trois lments 2 : lorigine : personne publique ou personne morale de droit priv lie une personne publique par un lien organique (associations administratives), patrimonial (socits publiques, SEM) ou fonctionnel (gestion dune activit de services publics), fonds structurels europens, organisations internationales ; le bnficiaire : laide publique est distingue des mesures de politique gnrale, ainsi que du rle dactionnaire public ; la relation entre le donneur et le bnficiaire, avec trois critres combins : limpact comptable de lopration pour le bnficiaire, le caractre dsintress de celle-ci pour le donateur et le caractre direct ou indirect des effets bnfiques de laide par rapport lentreprise. De faon gnrale, les aides publiques verses aux entreprises en France sont soumises la rglementation europenne de la concurrence. Le trait instituant la Communaut europenne confie aux tats membres la responsabilit de lapplication des rgles de lUnion europenne sur leurs territoires respectifs. Outre le respect du cadre communautaire, les aides publiques doivent aussi se conformer aux rgles de droit interne. Les aides qui nont pas dexistence en droit communautaire sont de lentire responsabilit des tats : il en est ainsi des aides indirectes accordes par les collectivits locales en France ( lexception des aides limmobilier dentreprise).

Notamment la libert du commerce et de lindustrie (dcret dAllarde des 2 et 17 mars 1791). Ce principe a acquis valeur constitutionnelle dans son aspect de libert dentreprendre (dcision du Conseil constitutionnel du 16 janvier 1982), ainsi que le statut de libert publique (Conseil dtat du 16 dcembre 1988, Association des pcheurs aux filets et engins). Dautres principes, galement de valeur constitutionnelle (droit lemploi, au dveloppement, etc.) fondent en droit interne le principe doctroi des aides publiques. 2 Voir en particulier : A..-S. Mescheriakoff, Droit public conomique , PUF, Paris, 1996 ; G. Vlachos, Droit public conomique , A. Colin, Paris, 2001.

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- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

2.2. Quelques repres historiques


Depuis 1945, face aux problmes soulevs, cinq principales phases vont rythmer laction publique 1 et, par consquent, le niveau et la nature des aides en gnral : la reconstruction et la modernisation (1945-1965) : une politique dconomie mixte sappuie sur un ple public structurant et conduit ltat concder des aides importantes aux entreprises prives, en particulier en termes de soutien aux investissements ; limpratif industriel et louverture des frontires (1965-1974) : cette phase est caractrise par une intensification des mesures directes caractre horizontal (aides en faveur des concentrations et des incitations la croissance externe ; amnagement conomique du territoire), aux cts de grands programmes de dveloppement et de politiques sectorielles, notamment travers la doctrine de ltat acheteur, et en favorisant des champions nationaux ; le redploiement industriel, de 1974 1981 : ltat poursuit la fois une politique dintervention plus directe via les grands programmes technologiques et une politique daide aux secteurs fragiliss. Les activits de R & D sont de plus en plus encourages ; la r-industrialisation puis les restructurations, de 1981 1988 : extension du secteur public, effort de couplage de lindustrie et de la recherche, meilleur drainage de lpargne vers lindustrie, actions en faveur des PME, actions sectorielles caractrisent une volont de consolidation de lappareil productif national. Le choix de la dsinflation comptitive en 1983 et une concurrence mondiale accrue prcipitent des restructurations dans de nombreuses activits industrielles (sidrurgie, automobile, textile, construction navale) ; partir de 1988, cest laffirmation dune politique plus tourne vers lamlioration de lenvironnement gnral des entreprises : les aides vont sorienter davantage vers la recherche et linnovation et lattractivit du territoire ; les modes dintervention sont plus tourns vers lamlioration de lenvironnement fiscal et juridique alors que les politiques sectorielles sont abandonnes.

Y. Morvan, Fondements dconomie industrielle , 2 e dition, Economica, 1991.

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- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

2.3. Les aides franaises selon lUnion europenne


En 2001, les aides dtat en France ont atteint, selon lUnion europenne, 15,8 milliards deuros, soit environ 100 milliards de francs. Lensemble des aides est ainsi quivalent 1,09 % du PIB, tant proche de la moyenne europenne (0,99 % du PIB).

Au cours de la dernire dcennie, le niveau des aides dtat se stabilise (tableau 2), sinscrivant dans un mouvement moyen densemble lgrement la baisse caractrisant lensemble des pays europens. Ce dernier point sera dtaill au chapitre 3. Tableau 2 Volume global compar des aides nationales * en France et dans lUnion europenne
En % du PIB
France EUR 15
*

En euros par salaris


1992-94 641 631*** 1995-97 790 656 1997-99 772 563

En % des dpenses publiques totales


1992-94 1995-97 2,64 2,82 1997-99 2,55 2,44

1992-94 1,2 1,5**

1995-97 1997-99 1,46 1,38 1,43 1,16

lexclusion de lagriculture et de la pche ** EUR 12/15 *** en cus par salari Source : Rapports sur les aides dtat dans lUnion europenne, Commission des Communauts europennes, Bruxelles

En prenant en compte la ventilation des aides par grands secteurs hors agriculture (tableau 3), pour la seconde moiti des annes 1990, les aides aux transports reprsentent environ 40 % du total des aides dtat, les aides lindustrie prs de 30 % et les aides aux services financiers 16 %.

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Tableau 3 Volume des aides nationales * ventil par grands secteurs (1994-1998)
Industrie manufacturire 1994- 19961996 1998 23 28 39 35 Services financiers 19941996 9 2 19961998 16 4 Tourisme, mdias, culture et autres services 1994- 19961996 1998 1 1 1 2

Industrie charbonnire 19941996 5 9 19961998 1 8

Transports

Emploi et formation 19941996 1 2 19961998 <1 3

France EUR 15

19941996 45 35

19961998 39 35

* hors agriculture et pche Source : Rapports annuels sur les aides dtat dans lUnion europenne, Commission des Communauts europennes, Bruxelles

Sur la priode rcente, on constate, au sein du total des aides, une diminution de la part du secteur manufacturier ainsi quune augmentation de celle des transports. Tableau 4 Volume global des aides nationales ventil par grands secteurs (1997-2001)
En % Industrie manufacturire 19971999 25 31 19992001 24 27 Services financiers Transports Agriculture et pche Industrie houillre Aides non classes ailleurs 19971999 0 4 19992001 6 4

France EUR 15

19971999 20 6

19992001 12 4

19971999 32 36

19992001 39 41

19971999 17 15

19992001 20 16

19971999 5 8

19992001 6 8

Source : Commission des Communauts europennes, Tableau de bord des aides dtat, mise jour du printemps 2003, COM (2003) 225 final, 30 avril 2003

Dans le cas particulier des aides dans lindustrie manufacturire, une sousventilation met en vidence le poids des aides visant des objectifs transversaux (tableau 5) : les aides en faveur de la R & D, de lenvironnement et des PME, reprsentent environ 35 % du total des aides dtat (contre une moyenne de lordre de 22 % au sein de lUnion) et sont restes relativement stables en chiffres absolus au cours de la seconde moiti des annes 1990.

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Tableau 5 Aides dtat lindustrie manufacturire : ventilation par objectifs et par secteurs
France 1994-1996 1996-1998 Objectifs horizontaux 51 52 R&D 28 27 Environnement 1 1 PME 6 7 Commerce 11 3 conomies dnergie 1 0 Autres objectifs (y compris sauvetage 5 13 et restructuration) Objectifs rgionaux 34 40 Secteurs particuliers 15 8 En % Union europenne 1994-1996 1996-1998 31 35 9 11 1 2 7 9 3 2 2 3 7 8 56 13 57 8

Construction navale 1 4 4 5 Autres secteurs 14 4 10 3 Total 100 100 100 100 Source : Sixime, Huitime et Neuvime rapports annuels des aides dtat dans lUnion europenne, Bruxelles

Laugmentation gnrale des aides lindustrie manufacturire (tableau 6) doit tre attribue laccroissement sensible des aides rgionales, auquel sajoute la nette progression des aides la construction navale et aux restructurations et sauvetages dentreprises observs dans le tableau 5. Tableau 6 Aides dtat lindustrie manufacturire En pourcentage de la valeur ajoute 199419961996 1998
France 1,7 2,0 2,3 895 1 292 1 131 1 113 3 607 38 531 4 481 32 639

En euros par salari En millions deuros 19941996 19961998 19941996 19961998

EUR 15
2,8
(Moyennes aux prix de 1997) Source : Commission des Communauts europennes, Huitime rapport des aides dtat dans lUnion europenne, Bruxelles, 2000

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- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

Enfin, concernant les diffrentes formes daides, la France, dans le cas de lindustrie manufacturire, a principalement recours aux exonrations fiscales (tableau 7), au contraire de la grande majorit des autres pays europens qui privilgient les subventions 1 . Tableau 7 Aides dtat lindustrie manufacturire : ventilation par type daide
TYPES DAIDE

Groupe A Groupe B En % Subventions Exonrations Prises de fiscales participation France 30 47 13 EUR 15 60 22 3

Groupe C Groupe D Prt taux Reports Garanties rduit dimposition 8 0 2 11 1 3

Total 100 100

Source : Neuvime rapport sur les aides dtat, Commission des Communauts europennes, Bruxelles, 2001

2.4. Aperu des travaux existants


Compte tenu de laccumulation des aides en rponse des objectifs en volution, 2 la connaissance et la rationalisation du dispositif national sont progressivement ressenties comme une ncessit. Des travaux successifs, diffrents, ont tent dapporter des lments de rponse. Citons en particulier les rapports suivants :

Un premier bilan des aides aux entreprises mais limit lindustrie manufacturire a t ralis au dbut des annes 1980, par le Commissariat gnral du Plan 3 . Celui-ci montre que les aides de ltat lindustrie manufacturire (y compris la R & D) reprsentent la fin des annes 1970, environ 25 % de leffort total dinvestissement (FBCF) et de recherches des entreprises, contre 20,9 % pour la priode 1970-1975. Cette tude dgage quatre points intressants : les aides lindustrie demeurent

1 2

Voir chapitre 3. Les consquences des deux chocs ptroliers (1973-1979), la perte de comptitivit de secteurs industriels entiers, la diminution de la rentabilit moyenne des capitaux investis dans la plupart des pays dvelopps ont conduit les gouvernements successifs multiplier les aides. Aucune suppression nayant t opre, il en a rsult une sdimentation progressive des procdures dont le nombre exact, au dbut des annes 1980, nest alors pas connu. 3 Aides lindustrie , Commissariat gnral du Plan, document interne, avril 1982.

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- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

largement orientes en fonction des proccupations anciennes ; lefficacit de nombreuses procdures peut tre discute ; limportance des aides octroyes de faon quasi-automatique laisse peu de place pour les aides ngocies partir de projets prcis ; enfin, les PME bnficient peu de la distribution des aides ;

en ce qui concerne les PME, une tude ralise la mme poque par le ministre de la Recherche et de lIndustrie, 1 estime quentre 1975 et 1982, sept grands groupes industriels sappropriaient 50 % des aides lindustrie alors quils reprsentaient moins de 10 % de lemploi et de la valeur ajoute ; le rapport de Bernard Carayon (1996) sur les aides aux entreprises 2 fait le point principalement sur les aides lindustrie, identifie de nombreux dysfonctionnements du dispositif national et propose un ensemble de recommandations relatives une forte rationalisation des systmes daides et des structures publiques, des aides davantage orientes vers les PME et une vritable optimisation de la ressource publique 3 ; le rapport dHenri Guillaume (1998) sur la technologie et linnovation 4 montre en particulier la forte concentration des aides la recherche sur les grandes entreprises : sur 15,4 milliards de francs de financement public la recherche en 1995, 11,8 milliards de francs vont aux grandes entreprises (> 2 000 salaris), avec un taux daide moyen estim 18,4 % ; le rapport de lOffice parlementaire dvaluation des politiques publiques (1999) sur les aides lemploi 5 : il dresse un tat des lieux dtaill de lvolution des flux financiers en matire demploi en France qui reprsentent 4 % du PIB au cours des annes 1990, et propose une typologie

Les aides financires lindustrie , in Une politique industrielle pour la France , Actes des Journes de travail des 15 et 16 novembre 1982, ministre de la Recherche et de lIndustrie, La Documentation franaise, 1988. 2 Les aides aux entreprises : technologie, innovation, investissement, qualit et entreprises en difficult , Rapport et propositions M. le Premier ministre par Bernard Carayon, dput du Tarn, parlementaire en mission, aot 1996. 3 Nous reviendrons dans le chapitre 4 sur ce thme de la gouvernance du dispositif franais daides publiques aux entreprises. 4 Rapport de mission sur la technologie et linnovation , Henri Guillaume, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, mars 1998. 5 Les aides publiques aux entreprises en matire demploi : bilan et perspectives , rapporteur Grard Bapt, dput, n 15 47 Assemble nationale, n 329, Snat, 1999.

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- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles -

des dispositifs daides lemploi (mesures dordre gnral et mesures cibles) concernant les personnes et les entreprises. Une seconde partie prsente les premires valuations des pistes rcentes en matire de politique publique de lemploi ;

le rapport de la Commission denqute de lAssemble nationale de 1999, prside par Alain Fabre-Pujol, et consacr certaines pratiques des groupes nationaux et multinationaux industriels, de service et financiers , 1 propose dans sa premire partie un recensement vocation exhaustive des aides publiques aux entreprises mais aussi aux personnes, par objectif, comprenant galement des mesures dordre gnral, telles que par exemple les rductions de cotisations sociales patronales sur les bas salaires. La difficult de lexercice ne permet pas cependant de consolider lensemble des donnes, mais le rapport met aussi laccent sur une allocation des aides privilgiant les grands groupes (PAT, crdits mobiliss par les diffrents plans emplois, R & D), tout en mettant en avant la complexit du systme franais et un contrle lacunaire des pouvoirs publics. le rapport de lInspection gnrale des Finances et de lInspection gnrale de lIndustrie et du Commerce (2001) relatif lvaluation des aides nationales la cration dentreprises 2 met laccent sur des dispositifs qui peinent toucher leur public, constate un dcalage important entre les intentions affiches par les pouvoirs publics et la ralit de leur engagement et propose dallger dabord les charges et la complexit que les systmes daides imposent aux trs petites entreprises durant les trois premires annes.

Assemble nationale, Face aux grands groupes : quelle politique pour lemploi et les territoires ? prsident A. Fabre-Pujol ; rapporteur D. Paul, dputs ; Commission denqute, rapport n 1667, document dinformation de lAssemble nationale,1999. 2 Rapport de synthse sur la mission dvaluation des aides nationales la cration dentreprises tabli par Yves Cabana et Philippe Marano, Inspection gnrale des Finances, Inspection gnrale de lIndustrie et du Commerce, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, octobre 2001.

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- Les aides publiques : dfinitions et donnes institutionnelles

Enfin, citons la Commission nationale des aides publiques aux entreprises (CNAPE) cre par la loi du 4 janvier 2001 1 et abroge le 20 dcembre 2002. Celle-ci tait charge dvaluer les impacts conomiques et sociaux, quantitatifs et qualitatifs et de contrler lutilisation des aides publiques de toute nature accordes aux entreprises par ltat et les collectivits locales ou leurs tablissements publics, afin den amliorer lefficacit pour lemploi, la formation et les quilibres territoriaux. En 2002, ses travaux ont port sur le recensement des aides publiques aux niveaux national et rgional, lidentification des pratiques dvaluation et une analyse comparative des dispositifs daides dans les principaux pays dvelopps. Certains de ces travaux suffisamment avancs ont t utiliss dans le prsent rapport.

De lensemble de ces travaux, certes trs diffrents, il apparat nanmoins que le dispositif franais des aides publiques aux entreprises, depuis deux dcennies, volue lentement vers la recherche et linnovation, les PME-PMI 2 et le dveloppement local ; il supporte encore un poids du pass li notamment aux aides aux secteurs en reconversion et aux grands groupes avec un mode de fonctionnement particulirement complexe sur lequel nous reviendrons dans le chapitre 4.

Elle tait prside par le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie et son secrtariat gnral tait assur par le Commissariat gnral du Plan. Elle tait compose de trois dputs et de trois snateurs, de six ministres, des reprsentants des organisations syndicales de salaris et des organisations demployeurs et de personnalits qualifies. Dans chaque rgion, une commission rgionale tait charge de recenser et dvaluer lutilisation des aides accordes ou mises en uvre dans la rgion. Un rapport dactivit annuel devrait tre prsente au Parlement et rendu public. 2 Voir en annexe 2 des lments dinformation complmentaires sur la relation aides publiques - PMI-PME.

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Chapitre 2 Les fondements thoriques des aides publiques

La thorie conomique a longtemps cantonn le rle des tats leurs fonctions rgaliennes (justice, scurit extrieure et intrieure, fiscalit, cadre juridique des contrats et de la rsolution de conflit), puis par extension, la protection des consommateurs (scurit et normes alimentaire, sanitaire, industrielle). Dans la pratique, les missions de ltat se sont diversifies au cours des sicles : missions culturelles, sociales (tat providence), partenaire des collectivits locales, agent conomique. Au-del des actions conomiques massives lors des crises majeures (reconstruction aprs-guerre, rcession financire et productive mondiale), les interventions de ltat sous la forme daides publiques aux entreprises ont gnralement pour vocation le soutien lconomie, le dveloppement dactivits comptitives, le rtablissement de lefficacit et la restructuration dentreprises, ainsi que lamnagement du territoire. Cependant, les fonctions de ltat en tant quagent conomique suscitent des controverses au sein de la thorie conomique. Schmatiquement, deux grandes tendances, qui seront successivement analyses, peuvent tre dgages : dune part, lapproche noclassique (1.) met laccent sur lefficacit des processus dallocation des ressources et de fixation des prix par le march lquilibre. Dans ce cadre thorique, la firme, ses options technologiques et le rle de lenvironnement institutionnel et social sont rduits leur plus simple expression. Le rgulateur a pour fonction conomique principale la rsorption des dfaillances du processus dallocation concurrentielle instantane. La pratique des aides publiques prconise par les instances communautaires sinspire largement de cette approche thorique ; dautre part, les analyses alternatives (2.) insistent sur la construction sociale et dynamique des spcialisations rgionale ou internationale. Implicitement, elles remettent en cause lexistence dun processus dallocation concurrentielle spontane pour affirmer la prdominance de la concurrence imparfaite. Lhypothse de neutralit des interventions du rgulateur est abandonne au profit dun objectif redistributif au niveau mondial. Les aides publiques aux - 33 -

- Chapitre 2 -

entreprises prennent alors une dimension stratgique en influant directement les trajectoires de croissance.

1.

Les interventions conomiques de ltat dans le cadre noclassique

Pour les partisans orthodoxes noclassiques, les marchs sont autorguls et les interventions conomiques de ltat doivent se limiter aux cas de dfaillance du march, cest--dire lorsque les ajustements spontans ne se font pas ou ncessitent un dlai trop long. Ces dfaillances du modle dquilibre gnral 1 recouvrent plusieurs cas gnraux : les cas de rendements croissants (monopole naturel, effets de rseaux), de march des droits incomplets (externalits, couverture imparfaite), de ralisation dun bien public, dimperfections dinformations (asymtrie ou incompltude), dinertie des ajustements (cots de transaction, mobilit imparfaite des facteurs ou des agents). La finalit des aides publiques aux entreprises dans ce cadre consiste corriger les imperfections de march en se substituant aux acteurs conomiques ou en encadrant leurs activits, afin de rtablir un comportement priv optimal et compatible avec loptimum social. Aprs lanalyse de la conception noclassique des aides publiques (1.1.), une lecture conomique de la conception des aides dans le cadre communautaire sera propose (1.2.).

1.1. La conception noclassique des aides publiques


Les rendements croissants En cas de rendements croissants de production, la maximisation du bien-tre social conduit situation de monopole naturel. Traditionnellement associ aux conomies dchelle, les rendements croissants peuvent aussi rsulter de cots levs de R& D ou de commercialisation. Les secteurs concerns sont en gnral des secteurs structure oligopolistique assis sur des rentes naturelles ou technologiques.

G. Debreu, Thorie de la valeur , 2 e dition, Paris, Dunod, 1984.

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- Les fondements thoriques des aides publiques -

Une premire rponse consiste contrler directement lactivit en prlevant la rente au bnfice du rgulateur (monopole dtat, concession). Une seconde possibilit consiste liminer la rente en rtablissant la concurrence par lattribution daides et de subventions aux nouveaux concurrents. Si les deux solutions sont quivalentes du point de vue de lefficacit collective, leur mise en pratique relve de difficults spcifiques. Alors que le prlvement direct de la rente doligopole renvoie lefficacit du rgulateur dans la fixation des prix socialement optimaux (thorme de Ramsay-Boiteux), le versement de subventions de nouveaux entrants ne garantit pas leur viabilit conomique long terme, mais a lavantage dlargir la varit de produits offerte. Le cas particulier des rendements croissants dadoption rsulte du bnfice mutuel que peuvent sapporter des technologies ou des utilisateurs de technologies en adoptant des normes, des niveaux dun mme systme technique ou des rseaux communs. Les aides de ltat peuvent alors avoir pour vocation la promotion dun standard. Mais ceci suppose que le rgulateur puisse dterminer la norme optimale dont le succs dpend notamment des moyens coercitifs employs. Les externalits Les effets externes correspondent aux effets indirects de lactivit dun agent conomique sur un autre, travers une relation non marchande sans influence sur les prix du march. Leffet indirect peut rsulter dune activit de production, de commercialisation ou de consommation et sappliquer une fonction dutilit, un ensemble de consommation ou un ensemble de production. Il en dcoule que lquilibre individuel de chacun des agents, qui consiste galiser son taux marginal priv (de substitution ou de transformation) avec le rapport des prix, est rarement compatible avec loptimum social 1 . Cette perte de bien-tre social rsulte de la dcentralisation des dcisions conomiques et de labsence de relation marchande permettant la rmunration spontane des effets indirects 2 . Alors que les biens externalits positives (effet indirect favorable) sont produits en quantit sous-optimale par le march, en labsence de rmunration des effets indirects, ceux effets externes ngatifs sont

La maximisation du bien-tre social (optimum de Pareto) conduit galiser les taux de marginaux de substitution et de transformation sociaux (et non privs), ce qui suppose dintgrer les effets directs et indirects des activits conomiques. 2 Cette absence de valorisation de leffet externe viole lhypothse de compltude des marchs, indispensable au caractre optimal de lquilibre gnral noclassique.

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- Chapitre 2 -

produits en quantits excessives, car leurs producteurs nont pas en supporter le cot (par exemple, absence de relation pollueur-payeur). Ltat peut alors intervenir pour atteindre loptimum social, notamment par la cration dun march de droits (faire apparatre une relation marchande pour les effets externes), la taxation de certaines activits pour influer le comportement individuel spontan de faon ce quil devienne compatible avec loptimum social (taxation optimale 1 ), lamlioration de la circulation de linformation, voire la cration dinformations spcifiques, lamlioration des conditions de la concurrence, ou en favorisant lintgration au sein dune seule entit des diffrents agents gnrateurs et destinataires deffets externes 2 . Ce problme dabsence de valorisation des effets indirects peut tre tendu aux cas de dbordements technologiques (spillovers) qui limitent lappropriation des bnfices lis la dtention dun savoir. Dans le rgime de concurrence pure et parfaite, lintrt individuel des agents les conduit harmoniser leurs activits afin dinternaliser les externalits et dliminer la source dinefficacit ou de non-rmunration 3 . Ceci suppose toutefois que linformation sur lexternalit soit disponible, quelle ne soit pas asymtrique et que tout agent puisse potentiellement en tre le bnficiaire. Lquilibre coopratif entre les agents rsulte alors de la libre entre dans lactivit (lagent qui supporte lexternalit peut prendre la place de celui qui la cre, renversant alors les positions respectives) ; dfaut, le rgulateur doit imposer, de faon coercitive, lintgration ou la prise en compte des externalits. Les biens publics Un bien public apparat quand il est impossible dexclure a priori un agent de lusage de ce bien (aprs production, la consommation ne peut en tre rserve ceux qui en paient le prix) et que le cot dune obligation dusage impose par le rgulateur est infrieur celui de lexclusion de cet agent. Dans le cas de biens publics produits selon une technologie rendements dcroissants et pour lesquels il nexiste pas de possibilit dexclusion dusage ni de congestion, la

Ce qui suppose que le rgulateur soit en mesure dvaluer prcisment les effets externes taxer. 2 Le cot de lexternalit est intgr dans la fonction de profit de la nouvelle entreprise, et non plus support de faon unilatrale par un seul agent. La maximisation du profit global de ce nouvel agent sous la contrainte (internalise) de lexternalit conduit une optimisation sociale suprieure. 3 J.-J. Laffont, Fondements de lconomie publique , vol.1, Paris, Economica, ESA, 1988.

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- Les fondements thoriques des aides publiques -

ralisation dun optimum social par les mcanismes de march se heurte au risque dune production sous-optimale (cas dun quilibre avec souscription 1 ) ou une difficult informationnelle 2 pour ltablissement dun prix individualis par agent et simultanment compatible avec lquilibre de Pareto (quilibre de Lindhal) via un systme de taxation. Lexistence de biens publics requiert donc une coopration entre agents conomiques, suprieure celle qui est implicite dans un mcanisme de march coordonn par un systme de prix. Au minimum, sil sagit dun vrai bien public sans congestion et que lquilibre de Lindhal est rvl, loptimum social requiert labsence dexclusion. En pratique, le problme informationnel de la rvlation des prix personnaliss tant rarement rsolu, lobligation dusage et lintervention du rgulateur (concertation des consommateurs et des producteurs, restriction sur les prfrences, mcanisme denchres) sont ncessaires pour viter les problmes de passager clandestin et atteindre loptimum social. De faon gnrale, le niveau de production dtermin par les seuls mcanismes de march pour les biens collectifs caractriss par la nonrivalit (consommation non mutuellement exclusive) et la non-exclusion subit le mme biais que celui des biens pour lesquels existent des effets externes. Limperfection et lincompltude de linformation Les situations dimperfection de linformation conduisent aussi des carts par rapport loptimum social de Pareto. En cas dasymtries, elles engendrent deux types de biais : des situations de slection adverse 3 dans lesquelles certains agents narrivent pas transmettre au march lintgralit de linformation relative leur offre (prix, qualit, dlai...) ; des situations de risque moral, o les agents peuvent ex-post ne pas respecter les engagements

La souscription volontaire conduit chaque agent napporter une contribution la production du bien public que dans la mesure o elle lui est directement bnfique, indpendamment de la contribution au financement de la production dont bnficient les autres agents. 2 Chaque agent ne rvle que partiellement sa fonction de demande, afin de contribuer le moins possible au financement du bien public. Ce problme de passager clandestin (utilisateur non payeur) est dautant plus accentu que le nombre de consommateurs augmente. 3 G. Akerlof, The market for Lemons : Qualitative Uncertainty and the Market Mechanism , Quaterly Journal of Economics, 84, p. 488/500, 1970.

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- Chapitre 2 -

initialement prvus en raison, soit dune observation imparfaite par les autres agents de ce non-respect, soit dun pur comportement opportuniste 1 . Le premier problme justifie le rle des labels ou des contrles de qualit imposs par ltat ; le second la prsence dinstitutions dotes de pouvoirs incitatifs ou coercitifs. En leur absence, certains marchs (les lemons markets 2 ) noffriront que les produits de basse qualit en excluant ceux de qualit suprieure. De plus, si tous les offreurs ne disposent pas de la mme information sur la qualit de leurs produits (asymtrie entre offreurs), le volume des changes peut diminuer quand le prix de march est bas ; par contre, la qualit moyenne des produits peut augmenter quand le prix du march est lev 3 . Enfin, une information imparfaite sur la qualit des produits peut ventuellement diminuer les effets favorables de louverture aux changes sur le bien tre collectif 4 . Un autre aspect de limperfection de linformation renvoie son incompltude, ce qui peut conduire lapparition dexternalits, 5 ou dautres situations dincompltude des marchs, par exemple ceux de capitaux. Un projet caractris par une forte incertitude sur les prix futurs des facteurs de production et des biens produire peut ainsi devenir dissuasif pour des firmes averses au risque (possibilit de faillite, horizon de rentabilit alatoire). Le problme devient celui de la garantie de survie et de capacit de financement de la firme initiatrice en cas daboutissement trop long terme ou, a fortiori, en cas dchec. Il devient crucial pour des activits conomiques supposes gnratrices de fortes externalits positives (typiquement, les activits de savoir).

O. Williamson, The Economic Institutions of Capitalism : Firms, Markets, Relational Contracting , New York, The Free Press, 1985. 2 Un lemons market prsente 3 caractristiques : le consommateur ignore la qualit des produits avant leur consommation ; le cot de production des produits crot avec leur qualit ; les consommateurs ne jugent pas crdible une garantie de la qualit apporte par la firme productrice. 3 A. Kessler, Revisiting the Lemons Market , International Economic Review, 42, p. 25/41, 2001. 4 G. Grossman et C. Chapiro., Counterfeit product Trade , American Economic Review, 75, p. 59/76 ; R. Falvey, Trade, Quality Reputations and Commercial Policy , International Economic Review, 30, p. 60/72, 1989. 5 Labsence de transaction marchande rsulte alors de celle dinformation sur les agents concerns ou sur le prix dquilibre de la transaction ; cf. supra.

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- Les fondements thoriques des aides publiques -

Lintervention de ltat aura alors pour objectif de diminuer lincertitude financire relative au projet (aides au financement, dbouchs de production). Dans labsolu, le bien-fond dune aide reste conditionn la capacit danticipation du rgulateur, suppose suprieure celle de lagent individuel. En pratique, laide se conoit comme une forme de mutualisation des risques, dautant plus destine aux PME 1 que le caractre imparfait de linformation les dfavorise au bnfice des grandes entreprises (moindres capacits financire et cognitive). La mobilit imparfaite des facteurs La mobilit imparfaite des facteurs de production renvoie plusieurs mcanismes qui ralentissent lajustement des marchs : il peut sagir de rigidits de certains marchs pour des raisons culturelles ou administratives (facteurs de production notamment) ou dun mauvais fonctionnement des mcanismes de libre entre (phnomnes de taille critique et cots fixes levs, imperfection des marchs financiers, cots de ngociation ou de transaction). Ces mcanismes peuvent accentuer le dsquilibre conomique entre territoires au bnfice des zones pourvues davantages structurels historiques, en particulier en cas de rendements croissants 2 . Ces distorsions la concurrence peuvent justifier lintervention du rgulateur, ds quil est en mesure dtre plus efficace que le march, pour en corriger les consquences 3 . Lintervention peut constituer en une protection (concurrentielle ou juridique) temporaire, un accs privilgi certains financements, le dveloppement dinfrastructures ou la modification de lenvironnement lgislatif afin de rtablir les conditions dune concurrence potentielle viable ou dun comportement monopoliste socialement optimal 4 .

1 2

Cf. infra chapitre 3. Cf. supra. 3 R. Coase, The Institutional Structure of Production , American Economic Review, 82 (4), p. 713/19, 1992 ; J.-J. Laffont, 1988, op. cit. 4 La concurrence potentielle (menace dentre) peut conduire un monopole naturel adopter un comportement concurrentiel. Une synthse de ce type danalyse, dite des marchs contestables, peut tre consulte dans Enjeux conomiques de lUMTS, M. Didier et J.-H. Lorenzi (ds.), CAE (36), Paris, La Documentation franaise, Annexe, 2002.

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- Chapitre 2 -

Des interventions publiques contingentes Les interventions de ltat en tant quagent conomique sont donc relativement encadres dans lapproche du modle dquilibre gnral. Lintervention publique directe est justifie par des avantages informationnels ou organisationnels, le mauvais fonctionnement des mcanismes de libre entre ou lutilisation de la taxation des fins redistributives, 1 ce qui exclut toute action volontariste. Tout au plus ce modle admet des politiques daccompagnement (contrats de brevets, normes techniques). Mais, mme quand ces justifications existent, le cot des imperfections de march doit tre compar celui de la dcision publique, relatif son incertitude par rapport loptimum collectif 2 en raison de : la contrainte dimperfection de linformation du rgulateur ; les coalitions dusagers, susceptibles dinfluencer les choix politiques leur avantage ; les groupes de pression conduisant la captation dorganismes senss les rguler 3 ; les excs de bureaucratie 4 ou la divergence de lintrt des administrateurs avec le bien-tre collectif (thorie de lenracinement) ; la myopie des dcideurs, en raison dun horizon propre (renouvellement de mandats) qui diffre de celui de leurs consquences. Plus spcifiquement, le modle dquilibre gnral restreint fortement le champ dapplication des aides publiques aux entreprises. Si elles permettent de corriger certaines imperfections de march, elles prsentent linconvnient dinduire de nouvelles distorsions et asymtries, essentiellement dordre concurrentiel : lamlioration artificielle de la position concurrentielle du bnficiaire, voire la survie artificielle de firmes dont la viabilit conomique nest pas assure, qui

1 2

J.-J. Laffont, 1988, op. cit. P. Zagam, Perpectives et rflexions stratgiques moyen terme , Revue Economique, hors srie, 1994. 3 G. Stigler, The Theory of Economic Regulation , The Bell Journal of Economics, 2(1), p. 3/21, 1971. 4 J. Benard, conomie Publique , Paris, Economica, 1985.

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contraint les firmes plus efficaces un niveau de production sous-optimal. Ces effets sont renforcs quand le bnficiaire peut effectuer en interne un transfert de laide accorde au titre de certains rgimes drogatoires (par exemple, les monopoles naturels sous contrle public) vers dautres activits concurrentielles (mcanisme de subventions croises) ou que le nombre de ses comptiteurs potentiels est lev (suppression des barrires tarifaires ou rglementaires) ; la distorsion de lallocation des ressources entre produits, qui peut conduire une surproduction et une surconsommation des produits subventionns par rapport lquilibre concurrentiel. Ce problme est central dans la fixation des prix de vente des monopoles publics, 1 comme dans la conduite dune politique commune de soutien des prix (exemple de la PAC) ; la concurrence entre espaces territoriaux, qui risque dannihiler les bnfices attendus de laide en accentuant lcart entre zones donatrices et celles plus pauvres ou en dclenchant des mesures de rtorsion ; leur impact sur les finances publiques (frquemment de 3 5 % de la valeur ajoute de lindustrie europenne). Si les agents formulent des anticipations rationnelles, ils compenseront une hausse future des prlvements pour financer laide, dprimant dautant la demande effective. Les aides doivent alors satisfaire un double impratif : faciliter labsorption des chocs exognes et le dmarrage de cycles productifs (objectif du rgulateur), tout en satisfaisant une allocation macro-conomique optimale long terme pour un cot de rgulation minimal (recommandations du modle dquilibre gnral).

Chaque contribuable est incit augmenter sa consommation ds quil considre financer cette activit travers les prlvements fiscaux pour une valeur excdant celle de sa consommation spontane.

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1.2. La lecture conomique des aides dans le cadre communautaire


Les drogations communautaires Le modle dquilibre gnral constitue le fondement de lanalyse conomique des aides par les instances communautaires. Ds le trait de Rome, un ensemble de rgles (articles 85 94) a lev le principe dconomie ouverte et de libre concurrence au rang de principe politique. En argumentant des distorsions la concurrence quinduisent les aides, les instances communautaires ont rig en postulat lincompatibilit des intervention des tats avec lconomie de march et dclin un cadre juridique en consquence 1 . Par la suite, lActe Unique a institu la politique de concurrence comme moteur essentiel de lintgration et de ralisation du Grand march (article 3.A), largissant linterprtation conomique des consquences nfastes des aides (frein lajustement structurel et la comptitivit de lindustrie europenne), alors que le trait sur lindustrie (article 130) a entrin la primaut de la politique de concurrence sur les politiques industrielles et commerciales 2 . Quelques drogations ces principes gnraux sont explicitement mentionnes dans les textes fondateurs, puis dans le trait de lUnion. Globalement, les exceptions prvues (rpertories dans les articles 48, 87, 90, 130, 157 et 267) se fondent presque exclusivement sur des critres sociaux daides aux consommateurs, de couverture des dommages causs par les calamits naturelles (articles 48 et 87), de soutien aux entreprises charges de la gestion des services dintrt conomique gnral (ancien article 90, alina 2), de redploiement ou de reconversion de rgions sous-dveloppes et de secteurs en difficult autoriss par la Commission (articles 87, 93 et 157). Dautres drogations, non explicitement prvues dans les textes, font lobjet danalyse au cas par cas. En ce qui concerne le soutien financier public direct (sous forme daide ou de dotation en capital) des entreprises dfinies a priori, il peut tre accept dans quatre cas : Si, dans le cas dune entreprise publique, une aide est un pralable impratif la ralisation effective dune privatisation venir.

Article 87 du trait de lUnion, anciennement 92, paragraphe 1 du trait de Rome ; cf. supra, chapitre Premier. 2 J. De Bandt, Politiques industrielles et de la concurrence : quelles priorits quelles combinaisons ? , Revue dconomie industrielle, n 63 (1), 1993.

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Si, dans le cas dune entreprise publique, une dotation en capital correspond celle quaurait ralise un investisseur priv dans une situation identique (taille, contexte conomique, rentabilit, politique de long terme), abstraction faite de toute considration de caractre social ou de politique rgionale sectorielle 1 . Si une aide est accompagne dun plan de restructuration cohrent qui permette lentreprise de sadapter long terme la situation communautaire. Pour les aides sectorielles, la position de la Commission est spcifique chaque industrie, voire aux produits considrs.

Interprtation du rgime communautaire Sur les plans de la qualification, du pouvoir dcisionnel, de la logique conomique et de la cohrence juridique, ce rgime europen des aides amne plusieurs remarques : les critres de qualification dune aide et de son ventuelle autorisation restent relativement ambigus. Ainsi, une aide ne sera autorise que si, dune part, son octroi prsente un intrt dans une optique communautaire, notion qui dfaut dune dfinition rigoureuse semble apprcie au cas par cas, 2 et dautre part, lexistence dune dfaillance de march qui empche latteinte de lobjectif communautaire ne peut tre infirme par la Commission ; la politique dencadrement des aides confre la Commission un pouvoir essentiel dans lapprciation de leur ventuelle compatibilit ( lexception de larticle 48 et des fonds structurels), pouvoir que la Cour europenne de Justice a considr discrtionnaire. Seule la Commission est habilite juger ce qui risquerait dentraver les forces de march et rtablir les mcanismes

Directives de 1984, compltes par un arrt de la Cour de Justice en 1986, puis par 2 arrts du 21 mars 1991. 2 Avec parfois des justifications contradictoires. Ainsi, dans le cas des entreprises charges dune mission dintrt conomique gnral, la Commission ne considre pas la compensation partielle du surcot dune mission de service public comme une aide, alors que le Tribunal la considre comme une aide drogatoire.

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concurrentiels, les tats membres tant juridiquement privs de tout pouvoir en ce domaine 1 ; les drogations explicites ne concernent pour lessentiel que des aides sans finalit conomique active 2 : laide est conue comme un outil de cohsion sociale et plutt dfensif. Que laide soit destination dune entreprise, dun secteur ou de rgions, les proccupations relatives lemploi et aux incidences conomiques en gnral ne sont des arguments recevables que si elles sont accompagnes dun plan de restructuration, ce qui suppose que la situation actuelle est dj critique ; la rfrence la logique de march : comparer le comportement du rgulateur actionnaire celui dun investisseur priv aux conditions de march suppose quil adopte la mme logique de rentabilit financire court et long terme. Or cette logique est contradictoire avec la volont de pallier les inefficiences de march, qui rsultent du comportement des seuls oprateurs privs, grce aux interventions du rgulateur ; le prsuppos que seules les forces du march conduisent de faon automatique aux optima partiens : si lintervention publique nest conue que comme subsidiaire aux forces du march, cest parce que le march est peru comme tat naturel de lorganisation de la socit, la fois fait, norme et valeur, le droit trouve alors dans lconomie de march la fois son fondement, sa raison dtre et son but ; sa fonction consiste principalement conforter les rgles de lchange marchand 3 . La dmarche concurrentielle devient tautologique : il y a confusion entre le moyen, la concurrence impose de faon lgislative, et la finalit, la concurrence spontane suppose aboutir aux optima partiens 4 . De plus, elle devient contradictoire avec un des rsultats centraux de

D. Linotte et R. Romi, Service public et droit public conomique , 4e d., d. Litec, 2001. 2 La classification usuelle des aides retenue par la Commission (groupes A, B, C et D) semble plus de nature juridique que fonde sur une cohrence conomique ; de mme, la conformit avec le droit public conomique reste prioritaire dans les mcanismes de cration et doctroi des aides. 3 T. Kirat et E. Serverin, Le droit dans laction conomique , CNRS ditions, p. 216, 2000. 4 Prsuppos qui fonde la politique antitrust. Cette dernire fait apparatre une autre contradiction : le march est largument avanc pour contrler les transferts financiers de ltat, mais simultanment, une limite est pose aux forces du march (les situations de distorsion de la concurrence issues, par exemple, de stratgies oligopolistiques).

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lapproche noclassique, 1 selon lequel lintervention du rgulateur des fins de redistribution, travers notamment un systme daides et de taxes, reste compatible avec loptimum social ; lincohrence interne de diffrents niveaux daides : les objectifs fixs dans un encadrement sectoriel (par exemple, la rduction des surcapacits) peut tre contradictoire avec lapplication de rgles horizontales (soutien aux PME, aux rgions dfavorises), ou conduire des traitements diffrents selon les secteurs industriels. Au lieu de renforcer la cohsion conomique et sociale, il semble que certains critres dacceptation des aides favorisent les grands groupes au dtriment des PME 2 ; le conflit avec dautres cadres juridiques : par exemple, la Commission estimant que les aides lemploi sont potentiellement prjudiciables la comptitivit de lindustrie europenne, ceci justifie un contrle communautaire pour quelles ne portent pas atteinte aux actions dployes pour rduire les distorsions de concurrence. Certains juristes considrent quil y a alors branlement du droit du travail par celui de la concurrence 3 . Labsence peu fonde de politique industrielle Les recommandations du modle dquilibre gnral et la rduction des distorsions de concurrence sont, a priori, incompatibles avec des aides publiques aux entreprises destines soutenir des politiques conomiques volontaristes. Cette logique conduit notamment les instances communautaires abandonner toute politique industrielle : La Commission nentend pas imposer une stratgie industrielle au secteur ; il est prfrable que celle-ci soit dfinie naturellement au sein du secteur et du march mme 4 . Toutefois, justifier labsence dintervention du rgulateur par lexistence dune stratgie industrielle dfinie naturellement et, implicitement, condition quelle merge dune situation concurrentielle, suppose : que le processus dallocation concurrentielle soit effectif lchelle du march, quel que soit son niveau dagrgation. Or, dans le cadre dune

Second thorme de lconomie du bien-tre, voir par exemple J.-J. Laffont, 1988, op. cit. 2 Europe : Limpratif de conqute industrielle , Commissariat gnral du Plan, La Documentation franaise/Economica, 1997. 3 Ce thme est rgulirement abord dans les articles de la revue Droit Social. 4 propos des aides au secteur automobile, cit par D. Linotte et R. Romi, op. cit.

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comptition internationale, les pays peuvent accepter des distorsions ponctuelles la concurrence dans le but de favoriser lmergence dentreprises nationales dotes de structures de cots (tailles, technologies) aptes soutenir la concurrence internationale 1 . Lespace conomique considr pertinent pour appliquer les rgles de concurrence devient le march mondial et non plus le march intrieur. Sur ce point, la conception communautaire de la politique de concurrence apparat en dcalage avec celle de ses grands partenaires commerciaux : alors que la Commission abandonnait les politiques volontaristes du trait de la Communaut europenne du charbon et de lacier (CECA) pour promouvoir progressivement les rgles de concurrence au sein de lespace europen et au niveau international, 2 le Japon et les tats-Unis poursuivaient des politiques industrielles volontaristes, en saccommodant de politiques de concurrence plus souples au niveau domestique 3 . De faon gnrale, les distorsions de concurrence issues de la comptition internationale constituent le premier axe dextension du cadre noclassique des interventions conomiques de ltat ; quil sagisse dun quilibre statique unique. Or, les positions acquises au niveau international comme entre diffrentes rgions dun mme pays rsultent dun processus dynamique daccumulation et de spcialisation. Les choix technologiques en amont, lintensit des efforts de R & D, laccumulation de certains facteurs et la remise en cause des rendements dcroissants, la nature des relations entre les agents et des interventions du rgulateur, peuvent induire une croissance auto-entretenue et une spcialisation qui ne corresponde pas ncessairement celle prvisible en regard des dotations factorielles initiales. Plus gnralement, quand les conditions ncessaires la ralisation dun quilibre concurrentiel instantan ne sont pas vrifies, la dynamique du systme conomique peut conduire des configurations de sentiers de croissance alternatifs.

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Cf. infra chapitre 3. . Commission des Communauts europennes, La politique industrielle dans un environnement ouvert et concurrentiel , Bulletin des CE, supplment 3/91, 1990. 3 Commission des Communauts europennes, XXIIe rapport sur la politique de concurrence , 1992. Paradoxalement, quand les instances communautaires dcident dadopter des politiques volontaristes, elles imposent des cadres lgislatifs beaucoup plus dirigistes et contraignants que les politiques daides du Japon et des tats-Unis (cas du GSM, de lUMTS).

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2.

Les dpassements du cadre noclassique

Les hypothses relatives lexistence dune stratgie industrielle spontane et concurrentielle, implicites dans le cadre noclassique, sont relaxes par deux grands courants thoriques alternatifs : les extensions la concurrence internationale (2.1.) et les approches systmiques et dynamiques (2.2.). Certaines distorsions la concurrence sont alors apprhendes comme des constructions nationales dynamiques qui peuvent tre contrles par des stratgies volontaristes. Ceci justifie des interventions directes du rgulateur sur le fonctionnement ou la structure du systme productif afin de maximiser le bien-tre domestique. En pratique, certaines de leurs limites gnralisent des arguments avancs par la thorie noclassique, en particulier ceux relatifs la qualit de linformation dont dispose le rgulateur domestique, lincompltude de certains marchs ou aux possibles conflits entre partenaires conomiques.

2.1. Les extensions la concurrence internationale


Plusieurs lments thoriques prsents dans lapproche noclassique peuvent tre gnraliss dans un contexte de concurrence internationale imparfaite, 1 en particulier quand chaque pays intgre des considrations nationales defficacit conomique, de bien-tre social et demploi. Si les problmes poss par les situations de rendements croissants, dexternalits, de biens publics, dasymtrie dinformation ou de mobilit imparfaite des facteurs de production demeurent identiques au niveau international (en termes de distorsion entre les producteurs), les dfaillances de march peuvent perdurer, dans la mesure o il nexiste pas de rgulateur pouvant imposer aux tats le respect du processus spontan dallocation concurrentielle. Le commerce international Quatre interprtations gnriques des motivations des tats pour accepter ou gnrer, de faon dlibre, des distorsions lchange concurrentiel (librechange) dans un contexte international peuvent tre distingues 2 :

P. Krugman (ds.), Strategic Trade Policy and the New International Economics , Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1986. 2 Ngociations multilatrales et politiques commerciales : les nouveaux enjeux , sous la direction de A. Bout, subvention 11.2000 du Commissariat gnral du Plan au CATT de luniversit de Pau, janvier 2002.

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les thories de la politique conomique en prsence de distorsions internes la concurrence : la politique optimale maximisant le bien-tre social consiste alors dfinir un systme de taxes et de subventions cibles pour intervenir directement la source mme de la distorsion interne, et non utiliser la politique commerciale pour corriger des distorsions autres que commerciales 1 . Ainsi, pour des secteurs dont la comptitivit internationale est pnalise par des cots salariaux trop levs, il sera prfrable de subventionner lemploi plutt que de protger ce secteur par llvation des droits de douane. Mais ce rsultat reste difficilement applicable, en raison de la complexit du problme et du manque dinformation du rgulateur ce niveau micro-conomique ; la thorie des termes de lchange (tarif optimal) : quand un pays a une taille suffisante pour influencer le prix mondial, cette approche suggre quil existe un vecteur de taxes et de subventions qui maximiserait le bientre du pays. Mais, dune part, la dfinition de ce vecteur exige une connaissance micro-conomique des conditions de march de chacun des produits, information dont le rgulateur ne dispose pas ; dautre part, seule une politique de coopration entre pays permet dviter un processus mutuellement destructeur de surenchre dans la taxation. Ce nest qu dfaut de ces deux exigences que le libre-change est la politique optimale en concurrence parfaite ; la thorie des politiques commerciales stratgiques : elle conforte les rsultats de lanalyse prcdente en intgrant les ractions des firmes trangres. Lobjectif de lintervention publique est alors de favoriser, notamment travers des aides dtat, lmergence dune position dominante artificielle pour les firmes domestiques afin quelles captent les rentes oligopolistiques au dtriment des concurrents trangers. En dcourageant linvestissement et la production des derniers, le profit des firmes domestiques pourrait augmenter dun montant suprieur celui de laide, ce qui accrot le bien-tre social domestique 2 . Toutefois, ce rsultat

Bhagwati, The Generalized Theory of Distortions and Welfare , in Bhagwati et al. (ds.), Balance of Payments and Growth : Papers in Honor of Charles Kindleberger , Amsterdam, North Holland, 1971. 2 J. Brander et B. Spencer, Tariffs and the Extraction of Foreign Monopoly Rents and Potentialy Entry , Canadian Journal of Economics, 14, p. 371-189, 1981 ; J. Brander et B. Spencer, Export Subsidies and International Market Share Rivalry , Journal of International Economics, 18, p. 83/100, 1985.

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suppose une information trs fine (firme, produits) et labsence de raction de la part des pays concurrents ; la protection des industries naissantes : elle fait rfrence aux barrires lentre, aux rendements croissants, notamment de R & D, et aux effets dapprentissage (learning by doing). Les subventions aux producteurs nationaux aux premires tapes de leur existence visent les abriter de la concurrence internationale le temps datteindre la taille critique ou de bnficier de lexprience suffisante afin denclencher de faon autonome des externalits favorables lconomie nationale. Si lengagement du rgulateur dans la poursuite dune politique spcifique est crdible, les aides lindustrie nationale peuvent conduire un bien-tre national suprieur 1 . Mais cette protection se fait au dtriment des consommateurs domestiques et des relations dinterdpendance avec les autres industries.

Les limites lutilisation des politiques daides dans un contexte international relvent donc de trois domaines : tout dabord, la dtermination du niveau optimal de taxes et de subventions requiert une information micro-conomique trs fine sans laquelle lintervention du rgulateur peut avoir des effets ngatifs sur le bien-tre social ; ensuite, les politiques domestiques rentrent en conflit avec les intrts des autres zones conomiques, ce qui peut enclencher des mesures de reprsailles de la part des zones concurrentes ; enfin, lintervention du rgulateur peut tre dtourne de la solution optimale par des groupes de pression, 2 dautant plus aisment que le secteur est monopolistique, ce qui est susceptible de conduire un gaspillage de ressources 3 . En pratique, il est donc probable que plus le pays est puissant et le secteur bnficiaire concentr, plus les aides sont susceptibles dtre captes par une minorit, au dtriment des effets redistributifs du commerce international. Cest

D. Leahy et J.P. Neary, International R & D Rivalry and Industrial Strategy without Government Commitment , CEPR, Discussion Paper, 119, 1995. 2 Laussel et Montet, Dynamique des guerres commerciales , Revue conomique, 46, p. 911/19, 1995. 3 Findlay et Wellisz, Endogenous Tariffs, the Political Economy of Administrated Protection , American Economic Review, 72, 3, p. 452/66, 1982.

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en raison des difficults de mise en application, et non dune absence de justification thorique, dune politique dintervention du rgulateur dans un contexte international que la thorie conomique privilgie le libre-change. conomie gographique et IDE Les extensions du cadre noclassique linternational ont t renouveles par lconomie gographique 1 . Un premier aspect de cette approche a trait la localisation des firmes et laccueil des investissements directs trangers (IDE). partir des rflexions sur la concurrence imparfaite dans un contexte international, lconomie gographique rend compte de la localisation des activits en fonction de la structure de la demande (nature, taille, proximit) et de la politique dattractivit des tats. Le concept central de cette approche est celui deffets dagglomration, selon lesquels la concentration de firmes rsulte de deux effets opposs : un attrait exerc par la proximit de la demande finale et des inputs, donc dexternalits positives entre firmes, et simultanment, une distanciation conscutive la volont dchapper la pression concurrentielle 2 . Le rgulateur peut, par des interventions cibles sur les cots de transaction et de transport (infrastructures), la mobilit et le cot des facteurs, la fiscalit ou les aides limplantation, faciliter le dveloppement des externalits positives 3 . Cependant, les interventions du rgulateur peuvent avoir un effet de signal ngatif et dcourager les implantations internationales : dune part, les investissements structurels confirment, a posteriori, que les zones concernes sont faiblement attractives ; dautre part, elles sont susceptibles de dclencher de la part de zones concurrentes des interventions similaires, annulant ainsi le diffrentiel dattractivit de la zone initiatrice. En pratique, les espaces gographiques tendent se spcialiser en offrant des facteurs dattractivit spcifiques, soit sur des domaines diffrents (par exemple, fiscalit contre taille du march ou infrastructures), soit au sein du mme domaine (fiscalit des holdings contre fiscalit des hauts revenus). A contrario , lamlioration du bien-

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P. Krugman, Geography and Trade , Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1991. P. Krugman, Increasing Returns and Economic Geography , Journal of Political Economy, 99 (3), p. 483/499, 1991. 3 J.-L. Mucchielli, S. Chdor, C. Ferrer et T. Mayer, Firmes multinationales et politiques et tats Globalisation, rgionalisation et stratgies de localisation des firmes multinationales , in Lintgration rgionale : Une nouvelle voie pour lorganisation de lconomie mondiale ? , Commissariat gnral du Plan, De Boeck Universit, coll. Ouvertures conomiques, 2000.

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tre social par loctroi de subventions publiques (directes) limplantation internationale semble faible, sauf si elles permettent de rsorber un important sous-emploi de facteurs (par exemple, une situation de chmage 1 ).

2.2. Les approches systmiques et dynamiques


Croissance endogne et systme national dinnovation Les reprsentations noclassiques de la croissance concluent que la croissance long terme est indpendante du taux dinvestissement, en raison des rendements marginaux dcroissants du capital physique. Cette conception uniforme est rfute par la thorie de la croissance endogne : laccumulation de certains facteurs (investissement, R & D, formation et capital humain, infrastructures, coordination entre agents privs) remet en cause la dcroissance des rendements et, de ce fait, lindpendance de la croissance long terme 2 . Dans une perspective dynamique, deux mcanismes diffrents vont induire une croissance auto-entretenue : les conomies dchelle et les externalits (productives, technologiques, de connaissance). Au-del des simples actions correctrices (rglement, taxation, crations de marchs), ces phnomnes justifient lintervention du rgulateur afin dassurer un environnement institutionnel favorable aux facteurs susceptibles dtre accumuls (formation, innovation 3 ). De faon complmentaire, le rgulateur peut aussi contribuer amliorer la qualit des relations entre les agents conomiques, en intervenant sur les pratiques, les institutions, les rles et les rgles qui assurent la cohrence du systme conomique sur un territoire donn. Plus gnralement, le concept de systme national dinnovation 4 recouvre les institutions, les routines, les procdures et laptitude au changement qui rgissent les interactions entre diffrents acteurs dun territoire et qui dterminent les trajectoires technologiques en prsence dexternalits et deffets dapprentissage. Linnovation devient le rsultat dun processus social. Ltat, partie prenante et

J. Brander et B. Spencer, Foreign Direct Investment with Unemployment and Endogenous Taxes and Tariffs , Journal of International Economics, 22(1), p. 257/79, 1987. 2 D. Guellec, Croissance endogne : les principaux mcanismes , Economie et Prvision, 5, n106, p. 41/50, 1992. 3 P. Romer, Increasing returns and long-run growth , Journal of Political Economy, 94 (5), p. 1002/37, 1986. 4 B. Amable, R. Barre et R. Boyer, Les systmes nationaux dinnovation , Paris, conomica, 1997.

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lgislateur du systme national dinnovation, peut favoriser lorientation du systme productif vers une dynamique de croissance particulire par des politiques dincitations pcuniaires, informationnelles ou culturelles. conomie gographique et dynamique dagglomration La notion de croissance auto-entretenue, fonde sur laccumulation de certains facteurs et les externalits quelle engendre, est aborde par lconomie gographique en termes de localisation et de spcialisation : croissance et localisation peuvent se renforcer mutuellement : la localisation gographique des firmes dpend notamment de limportance des externalits, de la croissance des rendements internes, des relations inter-industrielles et des cots de transaction (barrires tarifaires, cots de conversion). Tant que ces lments restent modrs, les interventions du rgulateur peuvent modifier les choix dimplantation. Par contre, au-del dun certain seuil de polarisation gographique et de taille de march, des variations marginales des paramtres prcdents peuvent enclencher des processus cumulatifs de divergence entre rgions. La possibilit de parvenir une rpartition homogne et stable des activits dans lespace est donc dautant plus faible que les conditions initiales sont htrognes. Ainsi, si les aides concentres sur les ples dactivits les plus dynamiques ou sur les rseaux de transports des biens et des hommes permettent de maximiser les effets dagglomration, elles comportent le risque de renforcer le retard de la priphrie 1 . Inversement, le rgulateur peut accorder la priorit aux infrastructures transversales et de transport de linformation afin de faciliter un dveloppement quilibr du territoire 2 ; la spcialisation se renforce dans le temps par des processus cumulatifs : traditionnellement, la spcialisation est le rsultat des avantages comparatifs fonds sur les seules dotations initiales. Cependant, une zone concentrant ses ressources dans des activits de R & D et de production de biens technologiques

Cependant, il existe une relation non monotone entre intgration des zones et divergence/convergence de dveloppement long terme. En particulier, les diffrences de dveloppement entre le nord et le sud de lEurope tendraient se rsorber, en raison des changes intra-branches et de limmobilit du facteur travail. Voir Scnario pour une nouvelle gographie conomique de lEurope , Commissariat gnral du Plan, Paris, Economica, 2001. 2 L. Fontagn Gographie conomique et intgration europenne , in Politiques industrielles pour lEurope , J.-H. Lorenzi et E. Cohen (ds.), CAE (26), Paris, La Documentation franaise, 2000.

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peut enclencher une polarisation de la spcialisation et obtenir, par effet dagrgation, un taux de croissance plus lev. La spcialisation est alors issue davantages construits sur la capacit valoriser les engagements initiaux, indpendamment des dotations factorielles, partir des dynamiques organisationnelles et sociales, 1 en particulier si la zone se place en position de premier entrant sur un nouveau march. Ce rsultat se gnralise au niveau international : le choix du produit dans lequel une conomie se spcialise trs tt peut lui permettre de prenniser sa situation, mme si son efficience est infrieure celle dun nouvel entrant ultrieur 2 . Globalement, les tudes empiriques confirment la persistance des effets dagglomrations sectoriels au sein dun mme pays et, dans une moindre mesure, entre diffrents pays, en particulier si le rgulateur adopte des politiques incitatrices en amont du dveloppement des marchs 3 (subventions aux activits de R & D). La thorie volutionniste Initie en alternative la thorie noclassique, la thorie volutionniste 4 partage plusieurs aspects de la thorie de la croissance endogne et procure un fondement au concept de systmes nationaux dinnovation. Dans la ligne des travaux de Schumpeter, elle apprhende le processus conomique comme un cheminement dynamique tendant vers des tats stables ou non, prsentant des bifurcations et dans lesquelles les retours en arrire sont difficiles. Les performances des firmes, caractrises par leur comportement stratgique et leur capacits dapprentissage, sont influences par le cadre institutionnel et lincertitude ex-ante dans lesquels elles voluent, ainsi que par la trajectoire

B. Coriat, Entre politique de la concurrence et politique commerciale : quelle politique industrielle pour lEurope , in Politiques industrielles pour lEurope , J.H. Lorenzi et E. Cohen (ds.), CAE (26), Paris, La Documentation franaise, 2000. 2 Grossman et Helpman, Innovation and Growth in the Global Economy , MIT Press, 1991. 3 K. Head, J. Ries et D. Swenson, Agglomeration Benefits and Location Choice : Evidence from Japanese Manufacturing Investment in the United States , Journal of International Economics, 38(3-4), p. 223/47 ; M. Devereux et R. Griffith, Taxes and the Location of Production : Evidence from a panel of US Multinationals , Journal of Public Economics, 68(3), p. 335/67, 1988 ; T. Mayer et J.-L. Mucchielli, Agglomeration Effects, State Policies and Competition in the Location of Japanese FDI in Europe , in J.-L. Mucchielli (ds.), Multinational Location Strategy , Greenwich, JAI Press, 1998. 4 . R. Nelson. et S. Winter, An Evolutionary Theory of Economic Change , Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1982.

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historique quelles ont suivie 1 . La tche essentielle alloue au rgulateur consiste mettre en place les incitations et institutions favorable la croissance et au processus de march. Quatre configurations principales sont recenses 2 : Le rgulateur peut acclrer la convergence vers un quilibre unique : quand les agents sont dots dune information ou dune rationalit imparfaite, le processus dallocation compatible avec lquilibre concurrentiel ne peut seffectuer instantanment 3 . Lexploration du cheminement vers cet quilibre tant dune dure alatoire, il en rsulte une perte de surplus pendant cette phase. Si le rgulateur est inform et que les agents ont un comportement adaptatif, il peut jouer le rle de commissairepriseur walrasien pour raccourcir cette dure et amliorer lefficience. Lintervention peut tre directe en imposant directement les conditions dquilibre ou indirecte, en favorisant la coordination par la circulation de linformation. Ce raisonnement peut tre tendu aux choix technologiques 4 : le rgulateur peut inciter les firmes (fiscalit, taxes et subventions) explorer toutes les options technologiques afin de favoriser lmergence de la meilleure dentre elles 5 . En cas de coexistence de plusieurs quilibres stables, un rgulateur omniscient peut acclrer la convergence vers celui maximisant le bien-tre social. Le rgulateur peut modifier le cot relatif de diffrentes options afin de permettre celles socialement plus efficaces datteindre une phase de rendements croissants. Ceci suppose toutefois que le rgulateur dispose dune information parfaite, que lhtrognit des prfrences des consommateurs soit faible et que leur entre sur le march soit prvisible et concentre dans le temps. Deux autres problmes sont relever : dune part, la fentre temporelle pendant laquelle le rgulateur peut agir sur le systme conomique avec succs et faible cot est souvent brve en raison deffets

M. Basle, R. Delorme, J.-L. Lemoigne et B. Paulre (ds.), Approches volutionnistes de la firme et de lindustrie. Thories et analyse empiriques , Paris, LHarmattan, 1999. 2 J. Lesourne, A. Orlan et B. Walliser (ds), Leons de micro-conomie volutionniste , Paris, Odile Jacob, 2002. 3 Cf. supra. 4 T. Wakely, Schumpeterian Process Competition, Welfare and Laissez-Faire : an Experiment in Artificial Economic Evolution , Journal of Evolutionary Economics, 8 (1), p. 45/66, 1998. 5 Cest par exemple la position adopte par la FCC aux EUA dans le domaine de la tlphonie.

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- Les fondements thoriques des aides publiques -

dirrversibilit 1 ; dautre part, en prsence de rendements croissants, seule une intervention dans une troite fentre temporelle conduira un march moins concentr de firmes de performances homognes 2 . Si le rgulateur dispose dune rationalit limite et dune information imparfaite, sa comptence rsulte dun processus dapprentissage. Il est alors soumis un dilemme exploration/exploitation : une phase dexploration trop courte peut conduire des choix errons ; inversement, une phase trop longue peut entraner la disparition du meilleur choix. De plus, les interventions sont potentiellement soumises des contraintes externes (rsistance des industriels en place, obstacles la collecte dinformations) ou internes (rticence remettre en cause les connaissances passes ou difficults exploiter toute linformation collecte). Le rgulateur peut inciter la cration de varits 3 : en cas dincertitude totale et de forte aversion au risque des agents, accrotre la varit des choix conomiques futurs permet dviter tout risque de blocage technologique ou comportemental, ce que les seules forces du march nauraient pas spontanment permis. Lintervention peut tre directe, en procdant des activits propres de recherche et de dveloppement, soit indirecte, en incitant (fiscalit, taxes et subventions) les agents privs tendre de manire autonome leur ensemble dopportunits.

Les systmes daides, reflet des politiques industrielles En pratique, la nature des interventions du rgulateur dans lconomie est conditionne par la situation nationale, qui ne saurait tre homogne entre diffrentes zones gographiques. Le premier questionnement est relatif la nature des distorsions la concurrence constates et la capacit reconnue aux mcanismes de march les rsorber. Dans le cas des dfaillances classiques (externalits, rendements croissants, biens publics, mobilit imparfaite des

P. David, Some New Standards for the Economics of Standardization in the Information Age in P. Dasgupta et P. Stoneman (ds.), Economic Policy and Technological Performance , Cambridge, Cambridge University Press, 1987. 2 Une intervention prmature conduirait un retour une situation de monopole ; inversement, trop tardive, elle donnerait naissance un duopole, cf. F. Malerba, L. Mancusi et F. Montobbio, The Determinants of Technological Specialisation and its Dynamics , CESPRI, 2001. 3 S. Metcalfe, Technological Systems and Technology Policy in a Evolutionary Framework , Cambridge Journal of Economics, 19 (1), p. 25/46, 1995.

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- Chapitre 2 -

facteurs, asymtries ou incompltude de linformation), il est concevable que le systme daides ne soit pas vertical (cibl sur un secteur ou une entreprise), mais transversal ou environnemental dans lobjectif de rtablir les conditions de la concurrence. Toutefois, largument selon lequel le rtablissement dun march parfait (transparent, complet, fluide, non manipul) conduit lmergence naturelle dun optimum de Pareto 1 ne garantit pas que ce dernier soit, parmi lensemble de ceux accessibles, celui qui soit socialement le plus acceptable. Le second problme est celui des contraintes conomiques auxquelles est soumise lconomie considre. Sur le plan interne, ceci renvoie la structure et la capacit dvolution du systme productif national (poids relatifs des PME, mobilit des facteurs, flexibilit productive, capacit dapprentissage), la qualit de linformation dont dispose le rgulateur, des sources dcloisonnes des relations hirarchiques et sectorielles favorisant une information objective, aux modes de gouvernance interne au rgulateur, notamment la matrise des flux et les possibilits de captation des ressources publiques par des groupes de pression, aux moyens dactions dont dispose le rgulateur (capacit financire, relais territoriaux) ou des rapports de force entre territoires. Ces diffrents lments sont le rsultat de processus historiques spcifiques qui, combins linertie des structures socio-conomiques, conditionnent la nature des aides. Sur le plan externe, les systmes daides peuvent conduire un rquilibrage de la richesse mondiale. Sil est possible daugmenter la richesse de certains pays sans diminuer celle des autres, la croissance dun des pays impliqus dans le commerce international sera bnfique lensemble de la communaut et nengendrera pas de conflit entre partenaires conomiques. Mais latteinte dun optimum de Pareto suprieur au niveau mondial suppose que les spcialisations ne soient pas conflictuelles et quil soit toujours possible pour les pays dont la position initialement favorable est menace par lmergence de nouveaux concurrents de se tourner vers de nouvelles spcialisations. Par ailleurs, rien ne garantit que des pays trs spcialiss, mme sils sont dots dune bonne capacit se reconvertir, acceptent de modifier la structure de leur systme productif pour des raisons de politique extrieure ou dindpendance nationale. Ainsi, la volont de chaque tat de prserver le bien-tre domestique, compte tenu des structures socio-conomiques domestiques, le conduira adopter une politique daides plus encline favoriser les producteurs nationaux. Selon laversion au risque qui caractrise le rgulateur, notamment vis--vis de la

Premier thorme de lconomie du bien-tre, voir par exemple J.-J. Laffont, op. cit.

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- Les fondements thoriques des aides publiques -

qualit de linformation et de la capacit de prvision dont il dispose, le systme daides sera plus ou moins orient vers des secteurs, projets ou activits conus comme stratgiques, en termes soit de maintien dune suprmatie mondiale, soit de retombes pour lensemble du tissu industriel. ct des justifications thoriques apportes aux interventions du rgulateur dans lconomie, la nature dun systme daides nest donc pas neutre : elle traduit, dune part, larbitrage effectu entre le bien-tre des consommateurs court terme (libre-change et cot dintervention minimal) et le maintien ou le dveloppement dune industrie nationale, dautre part, la conception de la politique industrielle du pays. Plusieurs cas polaires peuvent ainsi tre pressentis : Des pays dots dun pouvoir et dune information centraliss, dune industrie domine par les grandes entreprises et de facteurs de production peu mobiles favoriseront les aides verticales au dtriment des aides transversales (et inversement). Ceux dont la suprmatie technologique est suffisamment affirme pour avoir la capacit de se reconvertir privilgieront des systmes daides transversaux. Ceux qui cherchent viter la captation par des groupes de pression, faciliter le transfert de connaissance du secteur public vers le priv et fdrer les entreprises nationales dans le but daccrotre leur capacit globale lexportation conditionneront loctroi des aides ladhsion de projets communs, raliss sous la tutelle dorganismes publics spcialiss rattachs indirectement au pouvoir central.

Ces diffrentes configurations sont analyses de faon plus exhaustive sur la base dobservations empiriques dans le chapitre suivant.

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Chapitre 3 Approche comparative internationale

La comparaison des rgimes daides aux entreprises est rendue difficile, tant par les enjeux politiques et la faiblesse de la coopration internationale que par les problmes techniques relatifs lhtrognit des dfinitions. Le seul document existant sur ce dernier point est le rapport annuel sur les aides dtat ralis par la Commission de lUnion europenne. Certaines administrations nationales effectuent des missions, mais ces activits restent isoles. Cest pourquoi le Parlement europen 1 demande lintroduction de donnes comparatives sur les aides attribues dans les grandes zones du monde, dans les secteurs o la concurrence est mondiale et, en particulier, sur les aides lexportation notifies lOMC . Ds lors, une enqute de terrain tait ncessaire pour mieux connatre le champ des aides publiques accordes aux entreprises. Ce chapitre a t ralis partir de deux travaux successifs : Le premier a consist en une enqute effectue, notre demande, par les services de la Direction des relations extrieures (DREE) du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, sur douze pays, afin dtablir un premier panorama des systmes daides et leurs pratiques en matire de contrle et dvaluation 2 ; Dans un second temps, les principaux enseignements de cette enqute ont permis de slectionner les pays dans lesquels des missions ont t conduites

Philippe Herzog, rapporteur, Parlement europen, Rapport sur le tableau de bord 2001 des aides dtat (mise jour du printemps 2002), (2002/2196 (INI), 10 octobre 2002. 2 Douze postes dexpansion conomique ont t sollicits durant la priode mai-octobre 2001 : Allemagne, Canada, Core du Sud, Danemark, Espagne, tats-Unis, Irlande, Italie, Japon, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude.

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- Chapitre 3 afin dtudier sur place les politiques daides et les dbats en cours : Allemagne, Belgique, Irlande, Italie et Pays-Bas 1 . Lanalyse compare des aides publiques accordes aux entreprises est fonde sur plusieurs proccupations. Des diffrences majeures dans le domaine conomique semblent demeures entre pays. Quelles sont les influences des institutions et des structures productives en Europe sur les politiques daides ? Quels sont les impacts des rformes rcentes, notamment dans le sens de la dcentralisation ? Ensuite la plupart des pays montre un effort vers une plus grande transparence dans la gouvernance des dispositifs daides publiques et leur rorientation vers les secteurs conomiques les plus prometteurs. Comment sont mises en uvre ces volonts politiques et ces objectifs de politique conomique ? Lanalyse des systmes daides publiques accordes aux entreprises est ralise dabord travers ltude de lenvironnement gnral des principaux pays (1) et lexamen de la volont politique de faire voluer le primtre des aides (2). La gouvernance des dispositifs daides est examine au regard des modes dadministration des aides (3) et travers lvaluation des systmes daides (4). La mutation de la notion daide apparat nettement au sein des pays industrialiss (5), ce qui dbouche sur une premire conclusion, fonde sur les rencontres effectues ltranger, de type interrogative. Lobjectif est dapprofondir, pour chacun de ces thmes, les meilleurs pratiques constates ltranger et den retirer des enseignements pour le cas franais.

Ces cinq missions ont t ralises, avec le soutien de la DREE, au cours du second semestre 2002. Lannexe Personnalits rencontres en fin de rapport prsente lensemble des interlocuteurs que nous avons rencontrs dans ces pays.

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- Approche comparative internationale -

1.

Politiques daides et environnement gnral

Les politiques daides publiques aux entreprises sinscrivent dans lenvironnement conomique (1.1.) et les institutions administratives de chaque nation (1.2.). La quasi absence dtude rcente sur ce thme, 1 a renforc lintrt dune recherche empirique, qui est fonde, en partie, sur les missions effectues ltranger. Une synthse finale est prsente sous la forme dune typologie des aides (1.3.).

1.1. Le contexte conomique


Les politiques daides sinscrivent dans les structures conomiques nationales, prennent en compte linsertion du pays dans la mondialisation, et sont dpendantes de la gographie conomique.

Les structures conomiques


Il est apparu, au cours des entretiens effectus dans les pays trangers, que la politique daides publiques aux entreprises tait fortement conditionne par les donnes structurelles dordre conomique. Plusieurs variables sont apparues comme dterminantes : la rpartition entre lagriculture, lindustrie et les services ; les spcialisations industrielles ; le degr dinnovation et le poids de la haute technologie ; les industries lies la dfense ; la taille et le nombre des entreprises, ainsi que leurs rseaux ; la cration et le dveloppement dentreprises, etc. Deux critres sont retenus : le degr dinnovation : qui peut tre mesur par lindex dinnovation 2 ou lindice de la capacit nationale dinnovation 3 ; par la production dans le

Prouver un lien entre les caractristiques des gouvernements et ceux des firmes et les systmes daides reste dlicat. Selon une tude rcente, jouent les critres comme lorientation politique du gouvernement (plus ou moins favorable aux aides), la fragmentation politique (peu favorable), lampleur du dficit (idem), peut-tre le degr de concentration des entreprises et, de manire importante, la transparence, in Damien J. Neven, Lars-Hendrik Roller, The Political Economy of State Aid : Econometric Evidence for the Member States , Damien J. Neven, Lars-Hendrik Roller (eds.), The Political Economy of Industrial Policy in Europe and the Member States , dit par le Wissenschaftszentrum Berlin fr Sozialforschung, Ed. Sigma, Berlin, 2000. 2 Comptition, innovation et performance de lentreprise , Direction gnrale Entreprises, Commission europenne, 2001. 3 M. Porter et S. Stern, National Innovative Capacity , Global Competitiveness Report 2001/02, Forum conomique mondial, Oxford University Press.

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- Chapitre 3 domaine de la haute technologie, qui est peut tre mesure par la part totale des produits de haute technologie dans les exportations 1 ou la part de la valeur ajoute des entreprises de haute technologie dans la production totale 2 . le tissu des entreprises : celui-ci peut tre analys partir de la taille des entreprises prives (hors secteur primaire), 3 et les poids respectifs des petites, des moyennes et des grandes entreprises ; partir de la rpartition des entreprises entre secteurs de lindustrie et des services 4 .

Certains pays prsentent des points forts : Allemagne : poids des grandes entreprises, importance des entreprises indpendantes de taille moyenne (Mittelstand), PME innovantes, effort national de R & D. Irlande : PME innovantes. Italie : PME innovantes ; importance des clusters (199 districts industriels identifis en 1991, employant 42 % de la main-duvre du secteur manufacturier) 5 . Pays-Bas : dynamisme des PME, R & D publique. Royaume-Uni : enseignement et centres de R & D.

Comptitivit et benchmarking. talonnage de la politique des entreprises , Direction gnrale Entreprises, Commission europenne, 2002. 2 Vers un espace europen de la recherche. Chiffres cls 2001 , Direction gnrale de la Recherche, Commission europenne, 2001 . 3 Les PME en Europe, avec un premier regard sur les pays candidats , Observatoire des PME europennes, 2002/ n 2, Direction gnrale Entreprises, Commission europenne, 2002. 4 LOCDE en chiffres. Statistiques sur les pays membres , OCDE, juin 2002. 5 Les rseaux rgionaux dentreprises en Europe , Observatoire des PME europennes, 2002/n 3, Direction gnrale Entreprises, Commission europenne, 2002 .

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- Approche comparative internationale -

Encadr 1 Le cas des industries lies la dfense


Ces industries exigent une tissu industriel diversifi, avec la fois des grandes entreprises structurantes et un rseau dense de petites et moyennes entreprises, et une forte capacit dinnovation. Lconomie franaise comporte plusieurs grandes entreprises lies au domaine de larmement, qui bnficient dune politique de commande publique et de recherche active, et dont certaines participent des groupes europens (aronautique). linverse, les activits nerlandaises dans ce secteur dpendent de firmes multinationales dorigine europenne, et, ce qui est encore moins confortable, des programmes de coopration avec des entreprises amricaines. Cependant, les Pays-Bas peuvent compter sur une R & D publique de qualit et un tissu de PME innovantes.

Linsertion dans lconomie mondiale


Linsertion dans lconomie mondiale peut tre apprcie travers trois angles : louverture : elle est apprhende travers le degr de pntration du march des biens et services, le poids du commerce extrieur dans le PIB, les flux des entreprises, les capitalisations des places financires, etc. ; lautonomie : elle dcoule a) du degr de nationalit 1 des entreprises, notamment travers la localisation des centres de dcision, b) de la matrise de la production de valeur, grce une diversification en termes sectoriels et un poids important des activits fortement innovantes, c) du dynamisme entrepreneurial, via le nombre important dentreprises, 2 la densit des rseaux (coopration des socits avec dautres socits, des universits et des instituts de recherche publics),3 et la cration et le dveloppement dentreprises ;

Voir Commissariat gnral du Plan, La nouvelle nationalit de lentreprise rapport du groupe prsid par J.-F. Bigay ; rapporteur gnral J.-L. Levet, La Documentation franaise, 1999. 2 La dpendance trop grande dun pays lgard dune FMN est un facteur de fragilit, quil sagisse dune entreprise nationale (voir lexemple de la Finlande et Nokia) ou dentreprises extrieures (qui reprsentent plus des 3/5e de la R & D en Irlande). 3 Vers un espace europen de la recherche. Chiffres cls 2001 , Direction gnrale de la Recherche, Commission europenne, 2001.

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- Chapitre 3 la taille : elle est apprcie par diffrents critres comme la population ou le produit intrieur brut. Les carts sont importants, allant, en Europe, de lIrlande (3,5 millions dhabitants) lAllemagne (83 millions dhabitants).

La figure 1 illustre le mode dinsertion dans le processus de mondialisation, laide des critres prcits. Au sein de lEurope, on constate une certaine convergence entre quatre critres ; un pays plus petit a tendance tre plus ouvert et moins autonome. De plus, une courbe allant du groupe Allemagne/Italie/France vers lIrlande recouvre une augmentation du PIB par habitant en standards de pouvoir dachat (SPA) 1 . Figure 1 Reprsentation des critres de linsertion dans la mondialisation (Europe)
Ouverture

+
Irlande

Belgique Pays-Bas

Autonomie

Italie

RU France Allemagne

Taille

+ PIB/hab. (SPA) +

Source : tableau construit partir des missions effectues ltranger (2002)

Source Eurostat, anne 2002 : UE-15 (100), Allemagne (103), Belgique (108), France (102,5), Irlande (119), Italie (102,5), Pays-Bas (113,5), Royaume-Uni (100,.8).

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- Approche comparative internationale -

La gographie conomique
lchelle de lEurope, la gographie conomique apparat polarise et les activits dinnovation le sont encore plus que les activits de production 1 . Les pays du sud de lEurope, France incluse, sont les pays parmi lesquels les activits de production et dinnovation sont les plus polarises, alors que les pays du Nord connaissent un dveloppement rgional moins ingal. Par exemple, 20 % des dpenses de R & D sont concentrs dans cinq rgions europennes : une franaise, trois allemandes et une italienne. Au sein des pays europens, plusieurs types gographiques apparaissent : Centralis, polaris et relativement homognis. Lle-de-France reprsente 20 % de la population nationale (ou encore 9 % du total des dpenses de R & D de lUnion europenne) ; elle est, avec Londres, la seule de sa classe en Europe 2 . La France compte presque autant dagglomrations de plus de 200 000 habitants (30) que lAllemagne (34) et la GrandeBretagne (32). Toutefois, les villes franaises rayonnent fortement, en raison de leur accessibilit et de leur rayonnement culturel. Centralis, mi-polaris et mi-polycentrique et relativement htrogne. Le Royaume-Uni comporte une rgion dominante (le Grand Londres plus Oxford et Cambridge), auquel sajoutent des ples urbains anglais (Birmingham, Manchester-Leeds), et cossais (Edimburg, Glasgow). Fdral, polycentrique et partiellement htrogne. Les Lnder allemands rivalisent entre eux et lun (NordRheinWestfallen) dpasse les Pays-Bas et deux (Bavire, Bade-Wurtemberg) sen approchent en terme de richesse. En Belgique, la rgion conomiquement puissante est la rgion flamande de six millions dhabitants. Dcentralis, polaris et ingalitaire. LItalie compte plusieurs ples conomiques puissants dans le nord (Pimont, Lombardie, Vntie) et le centre-nord (Florence) ; Rome a un rayonnement important en Europe. La

Commissariat gnral du Plan, La France dans lconomie du savoir : pour une dynamique collective , La Documentation franaise, 2002. 2 Cline Rozenblat, Patricia Cicille, Les villes europennes : lments de comparaison , DATAR, La Documentation franaise, Paris, 2003.

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- Chapitre 3 seule Lombardie, de 9 millions dhabitants, compte 21 % du PNB italien et 28 % des exportations nationales 1 .

1.2. Les institutions administratives


La dcentralisation, gnralement sous forme de fdralisme, progresse dans de nombreux pays. Toutefois, lampleur des politiques daides reste dpendante du poids conomique rel des nations et, de manire croissante, de leurs rgions. Des institutions plus dcentralises La dcentralisation progresse dans tous les pays europens et cette tendance gnrale est connue. La contrepartie est, gnralement, une perte de comptences de ltat central, notamment dans le domaine conomique, et, encore plus particulirement celui de la politique en faveur des entreprises. Allemagne : le modle fdralisme coopratif Trs dcentralise, ses diffrents niveaux institutionnels travaillent troitement dans le domaine conomique. Le gouvernement fdral et les Lnder exercent des comptences communes en matire de politique conomique rgionale, agricole et de planification universitaire. Les politiques sont en grande partie conduites au niveau des rgions conomiques, dfinies par les districts industriels , les groupes de production ou les rseaux de coopration public-priv. Les Lnder disposent de comptences tendues dans le domaine de la science et de la recherche. Cependant, le niveau fdral conserve une forte influence. Lessentiel des ressources fiscales provient de taxes communes rglementes par des lois fdrales. Les ministres fdraux sont les initiateurs de grands projets de promotion de la technologie, de la cration dentreprises ou du conseil. La politique industrielle, non reconnue sous ce terme dans le domaine technologique, comporte de trs nombreux acteurs. Les porteurs de projets (Projekttrger) dfinissent et mettent en place les programmes de recherche, le rle du BMFT (ministre fdral de la Recherche et de la Technologie) tant dassurer le financement de ces programmes et leur cohrence lchelon national.

Source : Assolombarda, Milan.

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- Approche comparative internationale -

Les aides proviennent 40 % des Lnder, qui mettent tous en uvre une Technologiepolitik . Elles se prsentent comme un invraisemblable foisonnement de programmes, de procdures et dintervenants : les seize Lnder grent environ 350 programmes de dveloppement conomique 1 . Les aides financires sont confies des socits de droit priv spcialises ; les subventions sont gres par une banque dinvestissement (Investitionsbank ) et des porteurs de projets parapublics ou privs, associations ou fondations soutenues par les pouvoirs publics instruisent les demandes. La comptabilisation des aides nest pas aise, car les chiffres dits par les Lnder font rfrrence la Wirtschaftsforderung. Il devient difficile de procder un tri des dpenses dintervention du ministre de lconomie. Italie : de ltat unifi au fdralisme clat ? LItalie (20 rgions, 103 provinces) connat un mouvement vers le fdralisme, avec linstauration des rgions (loi de 1970), lautonomie locale (loi de 1990), la dcentralisation administrative (loi de 1996), linstauration du principe de subsidiarit (lois-cadre de Bassini de 1997) et les transferts conscutifs dans le domaine conomique partir de 1998, la comptence lgislative entire pour les rgions dans de nombreux domaines dont lconomie (rfrendum doctobre 2001). 85 % des budgets rgionaux sont financs par des impts que les rgions dterminent. La question est pose dans les ministres romains : que va-t-il rester terme comme missions pour ltat central ? Belgique : un fdralisme complexe au dtriment de ltat central Aujourdhui tat fdral, elle est compose de six entits fdres (trois communauts linguistiques, trois rgions aux pouvoirs trs tendus), dix provinces et 589 communes. Dans le domaine conomique, ltat fdral ne possde des comptences quen matire de fiscalit des entreprises et doctroi des garanties lexportation. Lessentiel des aides distribues aux entreprises provient des collectivits locales dcentralises. Le soutien au dveloppement des entreprises repose toutefois sur les lois fdrales dites dexpansion conomique qui visent promouvoir les investissements des entreprises (lois des 30 dcembre 1970 et 4 aot 1974). Ces textes ont fait lobjet de dcrets rgionaux instituant les rgimes daides.

Jean-Paul Paoli, Les aides des Lnder aux entreprises , note interne, Service de lExpansion conomique en Allemagne, ministre franais de lconomie et des Finances, avril 1998.

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- Chapitre 3 Canada : un fdralisme rquilibr Dans cet tat fdral, les aides publiques entrent dans le champ des comptences partages : lchelle fdrale, les aides publiques sont principalement attribues par deux ministres.

Le ministre de lIndustrie, qui gre les programmes fdraux de transfert aux entreprises, sous forme de subventions ; les aides sont attribues par trois canaux : directement : PTC, prts garantis, dans le cadre de la loi sur le financement des PME au Canada. ; par le biais des agences rgionales charges des actions dconcentres : Agence de diversification conomique de lOuest (Winnipeg), Agence de dveloppement conomique pour le Qubec (Montral), Agence de promotion conomique du Canada atlantique (Moncton) ; par la Banque de Dveloppement du Canada travers son activit de prteur aux PME.

Le ministre des Finances gre depuis 1994 les aides fiscales aux entreprises ddies la R & D, qui prennent deux formes : dduction pour amortissement et crdit dimpt linvestissement. lchelle des provinces et des territoires, lorganisation relative la gestion des aides publiques reproduit larchitecture fdrale, avec cependant des spcificits suivant certaines rgions.

LOntario, qui conduit une politique de rduction des aides directes aux entreprises avec prts bonifis distribus par les Socits de Dveloppement, privilgie des actions structurelles avec une fiscalit incitative la cration demplois et un soutien aux investissements en R & D. Le Qubec sappuie sur un partenariat avec les financeurs privs et sur une distribution dconcentre des aides par les Services daides aux jeunes entrepreneurs, les Socits locales dinvestissement dans le dveloppement de lemploi, les Fonds rgionaux de Solidarit ou encore la ppinire CEIM (Centre dentreprises et dinnovations de Montral). Le rle de la Caisse des dpts et de placement du Qubec est proche de celui de la CDC franaise. - 68 -

- Approche comparative internationale -

tats-Unis : puissance de ltat fdral et des tats fdrs La taille du pays et son degr de dcentralisation rendent presque impossible de rendre compte de lensemble des institutions publiques qui distribuent des aides aux entreprises. En effet, il existe aujourdhui plus de 85 000 collectivits publiques (governements) dans le pays : le gouvernement fdral, prs de 39 000 collectivits locales, 14 400 districts scolaires et 31 500 districts spciaux 1 . On peut en conclure que ces 85 000 gouvernements sont susceptibles de conduire des actions dans le domaine industriel. La diversit institutionnelle des tats et des rgions conduit une typologie en neuf cas, qui est prsente dans le tableau 8. Le degr de coordination entre le niveau central et les collectivits locales est indiqu par le soulignement des acteurs concerns, le degr maximum tant atteint, semble-t-il par lAllemagne. Tableau 8 Les comptences juridiques des tats et des rgions en matire dinterventionnisme conomique
tat central Fort Fortes Rgions Moyennes tats-Unis Canada France Irlande Faibles France (*) (*) avant le mouvement de dcentralisation Source : tableau construit partir des missions effectues ltranger (2002) Italie (*) Moyen Allemagne Pays-Bas Faible Italie Belgique

Le poids conomique des acteurs publics et privs


Le poids conomique rel des acteurs nationaux, rgionaux et subrgionaux rsulte de la combinaison de deux sries de facteurs, tudies infra, que sont les

Bertrand Bellon et alii, tats-Unis : les aides la dlocalisation et au dveloppement industriel , DGSI, ministre franais de lconomie, 1997.

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- Chapitre 3 comptences des acteurs publics (tableau 8) et la puissance conomique de ces autorits et territoires. On dcouvre ainsi une grande htrognit, non seulement entre les pays, mais aussi entre les rgions (tableau 9). Tableau 9 Synthse : les capacits relles des tats et des rgions en matire conomique
tat central Moyen

Fortes

Fort Allemagne : grandes rgions Canada : Qubec, Ontario

Faible Italie du Nord Belgique : Flandre

Moyennes Rgions

France : IdF, RA Allemagne : rgions moyennes

Pays-Bas

Italie du Centre Belgique : Wallonie

Faible

France : petites rgions Allemagne : Est Canada : Atlantique

Italie (*)

Italie du Sud Belgique : Bruxelles

(*) avant le mouvement de dcentralisation Source : tableau construit partir des missions effectues ltranger (2002)

1.3. Politiques daides aux entreprises et politiques structurelles


Les politiques daides publiques aux entreprises sinscrivent dans la politique conomique et sociale en gnral et refltent leur hritage historique. Les politiques structurelles, ces dernires recouvrant les politiques industrielles, technologiques et dinnovation, ainsi que celles damnagement du territoire, sont mises en perspective avec une typologie des aides.

Typologie des politiques structurelles


Pour illustrer les annes 1970 et 1980, nous reprenons une typologie des politiques industrielles organise autour des critres de lexplicitation et de la planification (tableau 10).

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- Approche comparative internationale -

Tableau 10 Typologie des politiques industrielles des annes 1980


Explicitation Oui Oui Planification Non Italie tats-Unis France Non Japon

Source : Bertrand Bellon, Ltat et lentreprise in Ltat et le march , ADIS, Economica, 1994

Le tableau prcdent na aujourdhui plus gure de sens. En effet, au cours des annes 1980, puis 1990, les politiques structurelles ont fortement volu en faveur de politiques favorables lenvironnent des entreprises et leurs capacits dinnovation 1 . Nous proposons ici une typologie (illustre par la figure 2) autour de deux composantes des politiques structurelles : Les acteurs : savoir les entreprises (de toute taille) et les collectivits publiques. Trois critres sont pris en compte : leur rle respectif qui permet de distinguer les acteurs publics les plus impliqus dans la politique industrielle ; la coopration entre les acteurs, aux diffrents chelons territoriaux. En outre, les politiques structurelles peuvent tre analyses en fonction du degr de dcentralisation, de la coordination entre ltat et les collectivits locales ; leur puissance, combinaison de leur taille et de leur autonomie dans lconomie mondialise. La matrise de la production de la valeur, qui comprend :

Voir chapitre Premier, 2.2.

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- Chapitre 3 lenvironnement gnral : ensemble des externalits et les questions administratives, rglementaires et fiscales ; laction, notamment en faveur de la capacit dinnovation recouvre tous les domaines (technologique, marketing, cratif, logistique, etc.) ; le but est de permettre aux entreprises de devenir leader sur les marchs mondiaux et notamment dinfluencer la dfinition des normes. Figure 2 Typologie des politiques structurelles

Jeux des acteurs

tats-Unis

Irlande Matrise de la production de valeur Pays-Bas Belgique

Canada

France

Italie Allemagne

Source : tableau construit partir des missions effectues ltranger, (2002)

Typologie des politiques structurelles et daides


La typologie des politiques industrielles permet de mieux comprendre la rpartition actuelle des aides publiques aux entreprises dans les diffrents pays qui est prsente dans le tableau suivant :

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- Approche comparative internationale -

Tableau 11 Typologie des politiques structurelles et daides


Politique structurelle

Types 1

Acteurs

Aides Aides la R & D, quipement, Aides aux grandes entreprises Aides directes

Programmes Politiques nationales structurants verticaux moyennement coordonnes

Politiques horizontales et/mais cibles Politique de loffre

Politiques nationales ou locales coordonnes

Aides aux PME Aides linnovation Aides indirectes Aides la formation, aides lemploi

Politiques nationales peu coordonnes

Politiques damnagement du territoire

Politiques nationales moyennement coordonnes

Aides au dveloppement conomique Aides lemploi

Source : tableau construit partir des missions effectues ltranger, (2002)

2.

Une volont politique de mutation du primtre des aides

Les changements de politique conomique ont boulevers le primtre des aides au cours des vingt dernires annes. Les aides massives destination des secteurs en difficult (textile, acier, construction navale, compagnies ariennes, automobile, etc.) ont fortement diminu dans les annes 1990. Aujourdhui, la priorit la baisse du niveau global des aides et un plus grand ciblage, notamment vers linnovation (2.1.), apparat effectivement mise en uvre (2.2.).

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- Chapitre 3 -

2.1. La volont de changement


LUnion europenne conduit une politique affiche de baisse du niveau des aides publiques aux entreprises et de leur rorientation vers des objectifs horizontaux. Aux tats-Unis, plusieurs propositions vont dans le sens dun rexamen de lutilit des aides et la suppression de certaines dentre elles.

Union europenne : allgement et efficacit


La politique de contrle des aides dtat 1 est une composante essentielle de la politique de lUnion europenne dans le domaine de la concurrence. Elle a des caractristiques originales en raison du caractre public des assujettis, qui sont non pas les entreprises mais les tats nationaux. La lgitimit du contrle exerc par la Commission, introduite dans les traits CECA puis CEE, tient la ncessit de ne pas fausser la concurrence dans un march commun. Elle sest renforce dans le cadre du March unique et de lUEM. Aujourdhui, ce contrle doit tenir compte des objectifs de comptitivit de lconomie europenne dans le contexte de la globalisation 2 . Depuis 1999, le Conseil inclut des recommandations sur les aides dans ses grandes orientations de politique conomique (GOPE). Stockholm (juin 2001), il a fix lobjectif de rduire dici 2003 le poids global des aides dtat rapport au PIB, principalement les aides ad hoc et sectorielles . Le Conseil de Barcelone (mars 2002) a confirm cette orientation et a appel rorienter ces aides vers des objectifs horizontaux dintrt commun tels que la cohsion conomique et sociale et les faire porter sur les segments du march reconnus comme dfaillants .

tats-Unis : effort de baisse et tentatives de rupture


Le gouvernement fdral poursuit lobjectif de rduction des fonds publics (subsidies) et avantages fiscaux qui sont accords aux entreprises (businesses). En outre, plusieurs initiatives sont rgulirement prsentes qui visent une rduction drastique. Le Cato Institute a recens, au sein des 60 milliards $ accords aux entreprises, 55 programmes trs contestables, qui reprsentent, en

Il sagit, dans le cadre de la rglementation europenne, des aides dtat (voir chapitre Premier, 1.2.). 2 Parlement europen, Rapport sur le tableau de bord 2001 des aides dtat (mise jour du printemps 2002), 2002/2196 (INI), 10 octobre 2002.

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- Approche comparative internationale -

1996, prs de 38 milliards $ 1 . Le Progressive Policy Institute a identifi 120 programmes qui ont accord 265 milliards $ aux entreprises au cours des annes 1992-1996 2 . Plusieurs projets de rformes ont t prsents au Congrs au cours des dernires annes : Le Corporate Responsability Act (H.R. 1470) a t introduit la Chambre des Reprsentants en avril 1999, aprs une premire tentative en 1997. Ce projet avait pour ambition de rduire de 33 milliards $ les avantages ( welfare ) accords aux entreprises ( corporate ). Douze programmes fdraux devaient tre limins ou rforms. Le Corporate Subsidy Reform Act, introduit en 1996 (S. 1376), 1997 (S. 207) et encore en mai 2002 (H.R. 4630), propose de mettre en place un dispositif dlibratif qui consiste en une identification, un passage en revue et une rforme des subventions inutiles ou inquitables distribues des industries qui font des profits. Les agences fdrales devraient fournir ladministration une liste de programmes et de dductions fiscales quelles estiment inquitables, et faire des recommandations la commission sur la rforme ou larrt de ces subventions. Encadr 2 La subvention fdrale inquitable selon le Corporate Subsidy Reform Act
La subvention fdrale inquitable ( inequitable Federal subsidy ) recouvre un paiement, un avantage, un service ou un avantage fiscal qui : est accord par le gouvernement fdral toute entreprise, partnership, joint venture, association ou business trust (excluant les organisation but non lucratif et les collectivits locales) ; est accord sans une attente raisonnable, dmontre par lutilisation de critres de performance fiables, que les actions ou activits, effectues en retour des subventions,

Stephen Moore, Federal Aid to Dependent Corporations Clinton and Congress Fail to Eliminate Business Subsidies , Cato Fact Sheet, Cato Institute, 1997. 2 Une estimation de 1995 porte sur 90 milliards $ annuels de dpenses budgtaires et fiscales en faveur de lindustrie et de ses actionnaires, in How to End the Budget Stalemate , Progressive Policy Institute, 28 novembre 1995.

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- Chapitre 3 rsulteraient dans un retour ou un avantage (quantifiable ou non) pour le public, qui soit au moins aussi grand que le cot de la subvention ; procurerait an unfair competitive advantage or financial windfall . Nest pas considr comme subvention fdrale inquitable un paiement, un avantage, un service ou un avantage fiscal : accord dans un but de recherche et dveloppement, dans lintrt gnral ; qui bnficient en premier lieu la sant publique, la scurit, lenvironnement ou lducation ; est ncessaire pour le respect des obligations du commerce ou des traits internationaux ; est certifi par le USTR comme ncessaire la protection des intrts commerciaux des tats-Unis ; sert les objectifs dacquisition de biens ou service du gouvernement amricain. Source : Corporate Subsidy Reform Act

2.2. Une diminution du montant total des aides


Le niveau des aides recens dans lUE a diminu depuis le milieu des annes 1990. Cependant, il nexiste pas de donnes dans le temps pour les pays qui rejoindront lUnion en 2004. Enfin, la dernire tude de lOCDE est ancienne et restreinte aux aides lindustrie.

Des donnes compltes : lUnion europenne 1


Le niveau des aides baisse sur la dcennie 1990. Le taux est pass de 1,73 % du PIB communautaire en 1990 1,02 % en 1999 et 0,99 % en 2001, 2 avec cependant une remonte du niveau daides dans le milieu de la dcennie ainsi quentre 2000 (85,2 milliards deuros) et 2001 (86 milliards deuros). Les aides dtat hors agriculture, pche et chemins de fer (APC) sont passes de 0,95 % 0,44 % du PIB communautaire en 1990, 0,44 % en 1999 et 0,38 % en 2001.

Voir le chapitre Premier (2.3.) pour ce qui est du recensement des aides franaises selon lUnion europenne. 2 Commission europenne, Tableau de bord des aides dtat (mise jour du printemps 2003), COM (2003) 225 final, 30 avril 2003.

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- Approche comparative internationale -

Entre 1997 et 2001, le volume des aides a diminu dans la plupart des principaux secteurs, de 2,2 milliards deuros dans les services, de 0,9 milliard deuros dans lagriculture et de 1,2 milliard deuros dans le secteur houiller, contre une augmentation de 1,7 milliard deuro dans le secteur des transports. Tableau 12 volution des aides dtat en pourcentage du PIB communautaire
Aides dtat 1990 1999 2001 1,74 1,02 0,99 Aides dtat hors APC 0,95 % 0,44 0,38

Source : Commission europenne, Tableau de bord des aides dtat , CO(2001) 412 F, 18 juillet 2001 et Commission europenne, Tableau de bord des aides dtat (mise jour du printemps 2003), COM (2003) 225 final, 30 avril 2003

Les carts entre pays de lUnion europenne sont importants : pour lensemble des aides, la Finlande est en tte avec un niveau daide reprsentant 1,58 % de son PIB. Le Royaume-Uni se distingue avec un ratio trs bas de 0,66 % ; pour les aides hors agriculture, pche et chemins de fer, le Danemark est en tte (0,68 % du PIB) et les Pays-Bas en bas du classement (0,15 %).

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- Chapitre 3 Tableau 13 Aides dtat en pourcentage du PIB des pays membres en 1999
Aides dtat Autriche Belgique Danemark Allemagne Grce Espagne Finlande France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Portugal Sude Royaume-Uni UE 15 0,99 1,34 1,36 1,14 1,02 0,74 1,58 1,09 1,20 1,01 1,30 0,98 1,04 0,71 0,66 0,99 Aides dtat hors APC 0,26 0,31 0,68 0,58 0,36 0,42 0,29 0,42 0,65 0,35 0,16 0,15 0,77 0,19 0,17 0,38

Source : Commission europenne, Tableau de bord des aides dtat (mise jour du printemps 2003), COM (2003) 225 final, 30 avril 2003

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- Approche comparative internationale -

Des donnes rcentes : les pays candidats llargissement dans lUE


La Commission europenne a rcemment publi le premier tableau de bord des aides dtat dans les pays candidats llargissement, 1 sans pouvoir effectuer de comparaison chronologique. En 2000, les pays candidats ont octroy prs de 5 milliards deuros daides dtat. Les aides dtat alloues par les 12 pays candidats 2 se sont chiffres, selon les estimations, 4,8 milliards deuros en 2000, le montant correspondant pour les 15 tats membres tant de 70 milliards deuros. En termes absolus, ce sont la Pologne (1,9 milliard deuros), la Hongrie, la Rpublique tchque et la Roumanie qui ont accord le plus daides dtat. Par rapport la moyenne de lUE, les pays candidats ont eu tendance accorder un volume daides plus important en pourcentage du PIB, mais moindre par habitant. Les aides dtat accordes par les pays candidats reprsentaient en moyenne 1,3 % du produit intrieur brut. Cette moyenne masque toutefois des carts considrables entre les pays, les pourcentages schelonnant de 0,5 % ou moins en Estonie et en Rpublique slovaque 1,7 % en Hongrie et 1,9 % en Roumanie. Le tableau 7 prsente les aides dtat hors agriculture et pche. Les fonds communautaires sont galement exclus. Tableau 14 Aides dtat dans lUE et les pays candidats
Anne 2000 Aides dtat (millions deuros) Aides dtat/PIB (%) Aides/habitant (SPA/hab.) UE-15 69 460 0,8 185 PC-12 4 839 1,3 105 Bulgarie 151 1,3 66 Chypre 95 1,0 156 Rp. tchque 770 1,5 174 Estonie 26 0,5 43

Commission europenne, Tableau de bord des aides dtat (mise jour de lautomne 2002), COM(2002) 638 final, 27 novembre 2002. 2 Total des aides hors agriculture et pche.

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- Chapitre 3 Anne 2000 Aides dtat (millions deuros) Aides dtat/PIB (%) Aides/habitant (SPA/hab.) Hongrie 843 Lituanie 70 Lettonie 53 Pologne 1 869 Roumanie 650 Slovenie 221 Slovaquie 91

1,7 190

0,6 44

0,7 47

1,1 98

1,9 88

1,2 173

0,4 45

Source : Tableau de bord des aides dtat (mise jour de lautomne 2002), COM (2002) 638 final, 27 novembre 2002

Concernant les aides accordes par lUnion europenne aux entreprises de ces pays candidats, il ne semble pas exister de synthse. Au mieux, il est possible danalyser les fonds en provenance de lUE destination des entreprises des PECO. Il est difficile de cerner les lignes budgtaires qui peuvent tre considres comme des aides aux entreprises. Un document rcent 1 indique que entre 1990 et 2000, la Commission europenne a accord aux pays candidats environ 7,6 milliards deuros dont presque 1 milliard deuros pour le soutien direct aux PME, au dveloppement et la restructuration du secteur priv .

Lincertitude : lOCDE
Les donnes en provenance de lOCDE sont anciennes ; elles ne montreraient pas de diminution du volume des aides. Pour les aides publiques lindustrie, recenses pour les vingt-cinq pays membres de lOCDE ( lexception de la Grce, de la Core, du Luxembourg et de la Pologne) plus la Rpublique slovaque, pour la priode 1989-1993, laide publique, qui tait de 37 milliards de dollars en 1989, a atteint le niveau record de 45,7 milliards de dollars en 1991, puis est tombe 43,7 milliards de dollars en 1993. Laide nominale reprsentait 1,09 % du PIB du secteur manufacturier en 1989 et 1,1 % en 1993. loppos, de 1986 1989, laide en prix courants avait diminu.

Enlargement : What Can Enterprises in the New Member States Expect , Direction gnrale Entreprises, Commission europenne, 2003.

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- Approche comparative internationale -

Tableau 15 Les aides publiques lindustrie en 1989 et 1993 Annes Montant en milliards $ % PIB du secteur manufacturier 1989 37 1,1 % 1993 44 1,1 %

Source : OCDE, Les aides publiques lindustrie au grand jour , 1998

2.3. Des aides plus cibles


La priorit des aides aux entreprises plus cibles est constate tant lchelon de lUnion europenne que des pays, avec ici, lexemple de la Belgique.

UE : la priorit aux aides horizontales


Depuis 1997, on peut observer une rorientation des aides des tats membres vers des objectifs horizontaux dintrt communautaire, 1 passant dune moyenne de 58,9 % du total des aides lexclusion de lagriculture, de la pche et des transports, sur la priode 1997-1999, 68,5 % en 1999-2001. Les aides horizontales ont gagn du terrain en termes relatifs. En 2001, les aides destines des objectifs horizontaux, cest--dire celles qui ne sont pas accordes des secteurs prcis, ont reprsent 71 % de lensemble des aides octroyes dans lUnion europenne, agriculture, pche et transports excepts. Environ 19 % du restant des aides taient rservs lindustrie houillre et les 10 % restants, taient destins un secteur manufacturie r ou de services prcis. Certains pays membres ont consacr une part de leurs aides aux objectifs horizontaux infrieure la moyenne communautaire : Portugal (41 %), France (53 %), Espagne (55 %) et Allemagne (63 %). De grandes disparits se prsentent entre les pays. Par exemple, 40 % des aides octroyes en Autriche et en Finlande sont consacrs la R & D (contre une moyenne europenne de 13 %). Le Danemark (32 % de lensemble de ses aides), lAllemagne (27 %) et

Commission europenne, Tableau de bord des aides dtat (mise jour du printemps 2003), COM (2003) 225 final, 30 avril 2003.

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- Chapitre 3 la Sude (33 %) privilgient des objectifs environnementaux, tandis que lItalie privilgie les PME (61 %, contre 16 % en Europe) et le Royaume-Uni la formation (42 % contre 6 %). Enfin, la rpartition des vhicules daides dans les tats membres montre une domination des subventions (63,3 % du total sur la priode 1999-2001), par rapport aux exonrations fiscales (26,1 %), les crdits taux rduits (6,6 %), les garanties (3,1 %), les reports dimpt (0,5 %) et les prises de participation (0,3 %). Tandis que le Danemark, lEspagne, le Luxembourg, la Finlande et le Royaume-Uni accordent plus de 85 % de leurs aides sous forme de subventions, dautres tats membres recourent davantage aux exonrations fiscales, notamment lAllemagne (36 %), la France (39 %) et lIrlande (77 %). Une forme daides similaire est le report dimpt, qui nest utilis que par quatre tats membres. Les reports dimpt reprsentent 5 % de lensemble des aides nerlandaises au secteur manufacturier. La France prsente une originalit, avec un recours modr aux subventions, mais fort lallgement fiscal et la prise de participation. Dans lensemble des pays candidats, les exonrations fiscales devanaient les subventions, constituant environ 50 % des aides totales au secteur manufacturier contre 25 % pour ces dernires, les moyennes correspondantes pour lUnion europenne tant respectivement de 29 % et de 62 %.

Lexemple de la Belgique : les aides immatrielles linnovation


Les deux principales rgions conomiques belges, la wallone et la flamande, ont dcid, partir de 2001, de rviser en profondeur leur systme daides aux entreprises. Les nouveaux rgimes daides favorisent les PME, linnovation, lindividualisation (fin de lautomaticit des aides aux grandes entreprises en Wallonie), les acteurs intermdiaires et les interventions immatrielles. Les points suivants sont signaler : Rgion wallone : une socit publique est cre avec des fonds publics wallons, europens et privs. Cette socit est appele financer des infrastructures mises au service des zonings. Rgion flamande : la politique daide aux PME met laccent sur les interventions dites immatrielles , ce qui se traduit pas la multiplication des offres dans les domaines de la formation et du conseil de gestion.

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- Approche comparative internationale -

3.

Gouvernance (1) : ladministration des aides

Le processus formalis relatif tout systme daides aux entreprises comporte, outre sa cration, le rgime (conditions dattribution), la publicit, le contrle et lvaluation. Il nexiste aucune tude comparative internationale rcente. Une tude de lOCDE a t publie en 1983, 1 dont est extrait le tableau ci-aprs. Il est certain qu cette poque, le processus de mondialisation tait nettement moins avanc et que les politiques daides taient plus massives et orientes vers des secteurs alors en dclin par des pouvoirs publics plus centraliss. Aujourdhui, les dispositifs daides apparaissent mieux coordonns et plus externaliss. Le degr de connaissance des aides par les diffrents acteurs est en amlioration (3.2.). Tableau 16 Aspects institutionnels de la gouvernance au dbut des annes 1980
Ex-ante Allemagne Faible Publication Dtaill Contrle Cour des comptes Lnder Parlement Administration (sans dinitiative) Cour des comptes Parlement Cour des comptes dinitiative) Parlement (rcent) droit valuation Frquent (externe)

Belgique

Complexe

Confidentiel

France

Multi-acteurs

Diffus Dtaill

(droit

Frquent (administration)

Italie

Complexe Ad hoc Multi-acteurs

Moyenne

Peu frquent (administration) Complet Multiple Audit Frquent Interne et externe

Pays-Bas

Dtaill

Org. indpendants Parlements Parlement Office) (National

Royaume-Uni Discrtionnaire

Diffus Dtaill

Source : OCDE, transparence et ajustement positif, Paris, 1983

OCDE, Transparence et ajustement positif, Paris, 1983.

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- Chapitre 3 -

3.1. Une administration coordonne et plus externalise


Les missions ralises ltranger ont montr une double tendance concernant ladministration des aides : dune part, les pouvoirs publics tentent de mieux coordonner les rgimes daides ; dautre part, la gestion des aides est confie de plus en plus des organismes publics autonomes, voire privs.

Une coordination renforce


Les Pays-Bas offrent un cas signaler de coordination dans le domaine de la cration dun rgime daide, ce qui est moins le cas dans le champ des relations entre les pouvoirs publics nationaux et lUnion europenne. Un processus formalis existe au sein du ministre de lconomie et avec les autres ministres. Au ministre de lconomie, un fonctionnaire est en charge de lOffice Center for State Aid. Encadr 3 La cration dun rgime daide aux Pays-Bas
Le processus comprend les tapes suivantes : Spcifications de laide tablies par les spcialistes de la direction gnrale du ministre concern, aprs constat de labsence daide existante et dune alternative possible laide. Un market failure est la condition ncessaire de la cration de laide. Examen des aspects lgaux par le coordinateur des aides de la direction gnrale. valuation ex-ante par lInternal Monitoring Committee, prsid par le directeur des affaires juridiques du ministre de lconomie et compos de diffrents directeurs des ministres de lconomie et des Finances. Information des autres ministres. Une runion mensuelle dinformation gnrale runit les ministres concerns par les aides aux entreprises. Saisine du State Aid Knowledge Center. Saisine, par ce dernier de la Commission europenne (qui a t informe officieusement prcdemment). Approbation par le directeur gnral. Si conflit entre ce dernier et le State Aid Knowledge Center, dcision par le secrtaire gnral du ministre, voire le ministre. Mise en uvre du programme daides.

Source : tableau construit partir des entretiens raliss au cours de la mission PaysBas , 2002

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- Approche comparative internationale -

Si le processus de cration dun rgime daides est rigoureusement formalis, sur un mode souple et dcentralis, il nexiste pas dquivalent du SGCI franais. Chaque ministre est responsable de la notification la Commission europenne. Les affaires relatives aux aides sont transmises par le ministre de lconomie, via le ministre des Affaires trangres. Ces affaires sont dbattues au sein de lInter-Ministerial Aid Consultative Committee 1 .

Le mouvement dexternalisation
Lexternalisation recouvre le transfert de la responsabilit des rgimes daides des organismes publics ne dpendant pas directement et hirarchiquement de ladministration centrale ou des organismes de statut priv. nouveau, les Pays-Bas offrent un dispositif institutionnel intressant. Senter, agence du ministre de lconomie, dispose dune comptence gnrale, mais non exclusive en matire de gestion des aides publique qui sont attribues par lUnion europenne, les ministres et les collectivits locales. Senter est ainsi en concurrence avec dautres administrations. Son mode de gestion est celui des autres agences nerlandaises 2 et sapparente celui du priv. Si plus dun employ sur deux est un fonctionnaire, des contrats de travail de type priv sont proposs aux fonctionnaires. Les performances de lagence sont dtermines sur la base dindicateurs de performance. Senter reprsente plus de la moiti des dpenses du ministre de lconomie et a consomm un milliard deuros de fonds publics en 2001, dont 71 % destination des entreprises de moins de 249 personnes, 53 % celles de moins de 49 personnes 3 .

3.2. Une connaissance des aides en amlioration


Deux principaux outils permettent de connatre le plus compltement possible les aides et leurs gestions par les acteurs (pouvoirs publics, agences, entreprises) : les bases de donnes, les recensements.

Combined Reports on the Notification of State Aid, Valtiontalouden Tarkastusvirasto, Finland, Algemene Rekenkamer, the Netherlands, Tribunal de contas, Portugal , National Audit Office, Royaume-Uni, 2002. 2 Voir Institut de la gestion publique et du dveloppement conomique, Perspective, gestions publiques : Agences, un modle en expansion ? , mars 2003. 3 Senter, rapport annuel 2001.

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- Chapitre 3 -

Lmergence rcente de bases de donnes


Lamlioration de la coordination et lexternalisation des rgimes daides sont gnralement le pralable une meilleure connaissance de ces derniers par lensemble des acteurs. Certains pays mettent en place des dispositifs gnraux de recensement de lensemble des aides. Cependant, dans les tats fdraux (Allemagne) ou trs dcentraliss (Pays-Bas), rassembler lensemble des donnes au niveau national reste un travail difficile. Aux tats-Unis et en Italie ont t mises en place des bases de donnes nationales destination des bnficiaires ; sont identifies ici les meilleures pratiques. Pays-Bas Senter possde un systme sophistiqu de contrle de lactivit dattributeur daides. La base de donnes comprend tous les facteurs entrants (lignes budgtaires, ressources humaines) et sortants (aides accordes, bnficiaires, programmes daides). Un systme de knowledge management produit tous les indicateurs ncessaires sur tel type daide accord telle entreprise telle date. Ce systme a t vendu aux autres ministres (exemple de lducation). Toutefois, la connaissance des aides aux entreprises en provenance des collectivits locales (12 provinces, 500 communes) a t considre insuffisante par une enqute ralise en 2001 et un programme de coordination des notifications a t propos. Allemagne Le site Internet du ministre fdral de lconomie (www.bmwi.de) comprend une base de donnes des aides au dveloppement conomique (Frderdatenbank), qui recense la totalit des programmes grs par le BMWI, mais aussi par les Lnder. Pour chaque Land, un descriptif des programmes est disponible, lintention des demandeurs de subventions : on y trouve des explications sur les types de projets aids, les modalits daide (pourcentage, plafond, cumuls possibles), les entreprises ligibles, les organismes auxquels il convient de sadresser. Cependant, il ny a pas dinformation sur les dotations en crdits des programmes, ce qui met tout au mme niveau ; les programmes apparaissent les uns en-dessous des autres sans ordre apparent, ce qui ne facilite pas les recherches. Italie Une base de donnes nationale, construite par lEuro Info Centre de la Chambre de commerce de Milan, a t mis en service en novembre 2002. Le site Internet - 86 -

- Approche comparative internationale -

www.obiettivofinanziamenti.it est ouvert aux entreprises, particulirement les petites et moyennes. tats-Unis Le Federal Financial Assistance Management Improvement Act de 1999 a pour objectif de 1) amliorer lefficacit et la performance des programmes dassistance fdraux, 2) simplifier les procdures de candidature et les obligations de reporting, 3) amliorer la fourniture des services au public et 4) conduire une plus grande coordination. Au terme dun travail intergouvernemental, plusieurs mesures ont t proposes : un format standard pour les annonces des agences fdrales de financement des projets dans le cadre des programmes qui accordent des fonds de manire discrtionnaire ou des accords de coopration 1 ; un identifiant unique pour chaque candidat aux subventions, lors de la candidature effectue sous forme lectronique (E-APPLY). Lidentifiant est le Dun&Bradstreet (D&B) Data Universal Numbering System (DUNS) 2 .

Une base de donnes informative sur les actions dassistance fdrale (Federal Assistance Information Data Base) est gre par le General Services Administration (GSA). The Catalog of Federal Domestic Assistance est organis autour de quinze types de programmes. La relation entre le GSA et les agences fdrales est assure par lOffice of Management and Budget (OMB). Dautre part, le gouvernement fdral a construit un point dentre unique pour les offres de plus de 25 000 $ en direction des fournisseurs potentiels, qui est intitul Federal Business Opportunities (FBO), qui se trouve sur le portail Internet www.fedbizopps.gov.

Grants Streamlining Activities Under P.L. 106-107 , Federal Financial Assistance Management Improvement Act of 1999, Office of Management and Budget, 12 aot 2002. 2 Proposed Policy on Use of a Universal Identifier by Grant Applicants , Office of Management and Budget, 30 octobre 2002.

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- Chapitre 3 -

Les progrs dans le recensement


Union europenne Le suivi des conclusions du Conseil nergie et industrie des 4 et 5 dcembre 2001 requiert la mise au point doutils statistiques 1 . Cette demande faite la Commission est troitement lie celle, adresse par le Conseil aux tats membres, visant amliorer la transparence et la qualit des rapports destins la Commission, notamment par des procdures de contrle et de suivi au niveau national et, lorsque cest possible, la fourniture de statistiques. Dans un premier temps, la Commission sest donc engage dans une rvision globale des dispositions actuelles relatives la prsentation annuelle de rapports et de statistiques par les tats membres, contenues dans la lettre de la Commission aux tats membres du 2 aot 1995 concernant la procdure conjointe de rapport et de notification au titre du trait CE et de laccord sur lOMC. Allemagne La loi sur la stabilit et la croissance du 8 juin 1967 prvoit un rapport sur les subventions tous les deux ans, qui est rdig par le ministre des Finances puis transmis au Bundestag. Le Dix-huitime rapport sur les subventions, rapport du gouvernement fdral sur le dveloppement des aides financires de la fdration et des avantages fiscaux pour les annes 1999-2002 est sorti en aot 2001. La connaissance des aides aux entreprises dans les Lnder est plus complexe. Certains Lnder publient des rapports sur les subventions, par exemple en avril 2001 pour la Thuringe et avril 2002 pour la Basse-Saxe 2 . Les difficults proviennent de la libert de choix des dfinitions des aides de la part des Lnder. En outre, ce sont souvent les informations donnes par le Subventionsbericht de ltat fdral, qui nest pas ncessairement fiable lorsquil est question des Lnder.

Communication de la Commission au Conseil. Rapport dactivit sur la rduction et la rorientation des aides dtat, COM(2002) 555 F, Commission, Union europenne, 16 octobre 2002. 2 Ce sont les deux seuls rapports disponibles sur Internet en avril 2003.

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- Approche comparative internationale -

Afin de mieux connatre la politique de soutien dun Land lconomie, il est alors ncessaire dtudier les documents budgtaires : Loi de finances de lanne (Haushaltsplan) est un document public, sans utilit pratique pour conduire une tude de synthse sur les aides lconomie. Il sagit en effet dun document prcis lextrme, qui remplit 15 16 volumes. Loi de rglement (Haushaltsrechnung) prsente les dpenses excutes et noccupe quun ou deux gros volumes. Ce document devrait tre public. Cependant, le Land de Bade-Wurtemberg a refus de le laisser consulter lors dune mission franaise en 1998 1 . Plan financier (Finanzplan) : la loi sur la stabilit et la croissance du 8 juin 1967 impose aux Lnder comme ltat fdral dtablir, chaque anne, une prvision sur cinq ans de leurs budgets.

tats-Unis Il nexiste pas de synthse budgtaire des aides accordes aux entreprises, mais une classification par objets qui dcrit la nature du service ou de larticle en fonction de lobligation principale, sans prendre en compte lobjectif, la fonction ou le programme. Parmi les cinq groupes se trouve le 40 : Grants and fixed charges, au sein duquel le 41.0 : Grants, subsidies, and contributions 2 . Sur un total de 697 milliards $ (soit environ 6 % du PIB amricain) estims dans le budget fdral pour 2004, on peut supposer que les entreprises bnficient dune partie des moyens de certaines administrations : Department of Commerce (total : 1,1 milliard $), Department of Defense (0,8), Department of Energy (1,5), le Department of Housing and Urban Development (36,4), le Department of Education (65,1), Department of Transportation (14,8), Environmental Protection Agency (4,9), NASA (1,2), NSF (5,0), SBA (0,3), Export-Import Bank (0,5).

Jean-Pierre Paoli, Les aides des Lnder aux entreprises , note interne, Service de lExpansion conomique en Allemagne, ministre franais de lconomie et des Finances, avril 1998. 2 Object Class Analysis,. Budget Review and Concepts Branch, Fy 2004, Office of Management and Budget, 2003.

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- Chapitre 3 -

4.

Gouvernance (2) : lvaluation des systmes daides

La seconde composante de la gouvernance recouvre les activits de contrle et dvaluation. Les missions effectues ltranger ont montr que lvaluation en gnral des politiques publiques et en particulier des aides, tait le vritable levier stratgique. Les pratiques dvaluation rgulire ont t dveloppes dans certains pays (4.1.), tandis que des mthodologies intressantes dvaluations spcifiques ont t mises sur pied (4.2.).

4.1. Des pratiques dvaluations rgulires


Les valuations rgulires sinscrivent dans le contexte gnral de lamlioration de la gestion publique, comme on le constate aux Pays-Bas, en Allemagne ou aux tats-Unis. Pays-Bas Le Parlement nerlandais a indiqu sa volont de connatre limpact social terme des aides accordes aux entreprises. Senter a tabli une srie dindicateurs et a aid les services du Parlement les utiliser dans la prsentation des programmes daides. En 2002, les donnes sur limpact des aides taient disponibles pour le tiers des programmes. terme, la volont est dunifier les indicateurs pour lensemble des programmes daides. Senter value chaque programme daides tous les deux ou trois ans, afin de rpondre des questions simples : les objectifs sont-ils remplis ? les procdures sont-elles trop complexes ? quel est le taux dutilisation des crdits du programme ? Lvaluation sappuie sur des enqutes en entreprise. Lvaluation dbouche sur lvolution ou la suppression du programme daides. Senter transmet au ministre de lconomie son rapport annuel. La Cour des comptes nerlandaise contrle les procdures de notification des aides auprs de la Commission europenne et effectue des contrles ad hoc. La situation en rgion est plus incertaine. Venant du pouvoir central, une dcision par la Couronne peut annuler lacte administratif dune rgion qui est contraire lintrt gnral ou qui enfreint la rglementation europenne, mais cette possibilit est trs rarement utilise.

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- Approche comparative internationale -

Allemagne Dans un tat aussi dcentralis que lAllemagne, il sagit de sintresser au contrle et a lvaluation lchelon local. Les Cours des comptes des Lnder sont des structures relativement importantes. Par exemple, dans un petit Land comme le Brandebourg (2,6 millions dhabitants), la moiti de leffectif de 200 personnes contrle les comptes du Land. Toutefois, lexamen des rapports annuels 1998/2001 de la Bayerischer Oberster Rechnungshof (Bavire) ne montre pas dexercice dvaluation. tats-Unis Depuis les annes 1970, une culture gnrale de lvaluation sest dveloppe au sein des principaux organismes comptents que sont lOffice of Management and Budget (OMB), qui est une administration prsidentielle, et le General Accounting Office (GAO), avec sa tte le Comptroller General, qui dpend du Congrs. Ainsi, lOMB effectue une valuation des cots et avantages de lensemble des rgulations fdrales 1 . Depuis une dcennie, une volont politique forte sest dgage en faveur de lvaluation. Le Government Performance and Result Act (GPRA) de 1993 a mis en place des procdures de contrle et des outils de mesure des performances des aides publiques afin de pouvoir valuer leur efficacit. Ceci se fait au niveau des agences fdrales par la mise en place dune planification stratgique, dconomie des dpenses et de mesure des performances. Chaque agence prpare un plan stratgique dans lequel elle explique sa mission et ses rles principaux au cours des six annes venir. Ces plans stratgiques sont actualiss tous les trois ans et adresss lOffice of Management and Budget et au Congrs. ct de cette planification moyen terme, chaque agence fdrale doit prsenter chaque anne un plan de performance qui explique lactivit annuelle et ses rsultats. La mise en uvre du GPRA ayant t juge un chec par le GAO, ladministration amricaine a pris linitiative dintgrer des revues de

Draft 2003 Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations , Office of Management and Budget, Federal Register, 3 fvrier 2003.

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- Chapitre 3 performance dans chaque dcision budgtaire. Des budgets fonds sur la performance ont t prsents partir de la proposition de budget pour 2003 1 . Encadr 4 Lvaluation des programmes fdraux amricains
Loutil utilis partir du budget fdral 2003 est le Program Assessment Rating Tool (PART). Il consiste approximativement en trente questions et comporte quatre sections : les objectifs du programme (20 %), la planification stratgique (10 %), le management du programme (20 %) et les rsultats (50 %). Les aides sont rparties en deux catgories : Competitive Grant Programs : programmes qui distribuent des fonds aux tats, gouvernements locaux et tribaux, organisations, individus et autres entits travers un processus de mise en concurrence. On y trouve les aides aux entreprises (exemple des programmes Advanced Technology Program, Head Start, Weed and Seed, etc.).

Block/Formula Grant Programs : programmes qui distribuent des fonds aux tats, gouvernements locaux et tribaux, et autres entits selon une formule ou en bloc. Source : Performance and Management Assessments, Budget of the United States , Fiscal Year 2004, Office of Management and Budget, 2003

Enfin, le Federal Financial Assistance Management Improvement Act de 1999 demande lOffice of Management and Budget de soumettre les recommandations de ladministration relatives lamlioration de lefficacit, de la performance et de la coordination des programmes fdraux de subventions 2 .

4.2. Des valuations spcifiques dans le champ de linnovation


Les pays industrialiss conduisent des valuations spcifiques, en particulier sur les politiques de soutien linnovation. Aux Pays-Bas a t dveloppe une mthodologie intressante, tout comme au Canada, plus brivement voqu.

The Presidents Management Agenda , Fiscal Year 2002, Office of Management and Budget, 2001. 2 Recommandations for Statutoty and Administrative Changes Under the Federal Financial Assistance Management Improvement Act of 1999 , Office of Management and Budget, mai 2002.

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- Approche comparative internationale -

Pays-Bas Lvaluation rcente conduite par le ministre de lconomie nerlandais repose sur la prise en compte la plus large des effets des aides. Encadr 5 Lvaluation des aides la R & D aux Pays-Bas
Les aides gouvernementales la R & D ont reprsent environ 450 millions deuros en 2000. Il existe quatre principaux types de schmas dintervention : Fiscal : encouragement gnral la R & D par une baisse des cots demploi (WBSO) : 450 millions deuros en 2000, soit 69 % du total. Crdit : technologie risque (TOK), autoroutes lectroniques (KREDO), environnement (MPO) : 9 % du total. Collaboration : entre compagnies (BIT/EET/SMO) : 20 % du total. et centre de recherche (BTS), etc.

Transfert de connaissance destination des PME (HMKB/KIM) : 2 % du total.

La mthode dvaluation repose sur ltude des effets conomiques des incitations sur les court, moyen et long termes. Les impacts sont pris en compte, du plus restreint (investissements en R & D) au plus large (performances conomiques aides de la firme et des autres) : Les mthodes utilises sont multiples, en raison des inconvnients nutiliser quune seule dentre elles 1 . Pour les instruments individuels, linformation utilise est principalement qualitative ou semi-qualitative, obtenue par des interviews ou des enqutes tlphoniques. Les valuations du WBSO constituent une premire tape vers une valuation quantitative des instruments. Statistics Netherlands (CBS) a conduit une analyse conomtrique partie des donnes quantitatives disponibles. Les principales conclusions sont les suivantes, en tenant compte des rserves dordre mthodologiques, selon la typologie en effets : Premier ordre : pour 1 dpens par le gouvernement, les entreprises ont dpens 1,04 supplmentaire en R & D. Laction des pouvoirs publics entrane une

Voir OCDE, Policy valuation in Innovation and Technology Towards Best Practices , OECD proceedings, 1997.

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- Chapitre 3 augmentation de lintensit de la R & D, et galement des partenariats ou la localisation des FMN. Second ordre : les incitations entranent une innovation accrue, des changements organisationnels, un nombre accru de brevets, etc. Troisime ordre : pour 1 dpens par le gouvernement, la valeur ajoute saccrot long terme de 9,8 . Une trs grande proportion de la valeur ajoute, 80 %, reprsente laccroissement de la productivit du travail. Plus gnralement, on constate les effets positifs sur les finances publiques. terme, les investissements en R & D compensent financirement les incitations qui les ont encourags.

Source : Ministry of Economic Affairs, Monitoring and Assessing the Impact of the Economic Affairs Technology Instrument (MAIT), Incentives to business R & D : What are the benefits ?, novembre 2000

Canada Le gouvernement canadien a consolid sa mthode dvaluation des programmes par des lignes directrices publies en 1999. Le Vrificateur gnral du Canada value un choix de programmes publics dans son rapport annuel. Le rapport de 1999 sest pench sur quatre programmes dinnovation (le Programme daide la recherche industrielle, le Programme de partenariats en recherche, les rseaux de centre dexcellence, le Partenariat technologique Canada). Il a abouti la conclusion quils ne dfinissent pas dobjectifs clairs et que les rsultats escompts ntaient pas exprims en termes de rendement de linnovation.

4.3. valuations de lUnion europenne


Une seule valuation des aides aux entreprises, effectue sous lgide de lUnion europenne, semble avoir t ralise ces dernires annes. Cependant, la Commission a rcemment fait part de sa volont de progresser dans ce domaine.

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- Approche comparative internationale -

La faiblesse de lvaluation
La Commission europenne a command en 1997 une tude sur le potentiel de rduction des aides aux entreprises des tats membres 1 . cette fin, une mthode dtude de limpact conomique des aides a t dveloppe. Les aides ont t regroupes selon trois types dobjectifs : efficacit : commerce extrieur, PME, R & D ; quit : acier, industrie charbonnire, construction navale ; efficacit et quit : dveloppement rgional et transport ferroviaire.

Ltude met en avant que, sans remettre en cause les objectifs defficacit, la baisse des aides dtat pouvait tre importante (24 milliards deuros, soit 32 % des aides accordes en 1994). Ces baisses affecteraient tous les pays, mais seraient concentres sur lAllemagne et lItalie et, dans une moindre mesure, sur lEspagne et la France. Tableau 17 Mthodologie dvaluation des aides
Efficacit PME % CA Objectifs quit Acier Charb. % VA % PIB % PIB Efficacit et quit Rail Rgional % PIB % PIB

CE Mesure du % X taux daide hors UE % PIB Type C1A, B1A, optimal D1A C1A, D1A Indicateur defficacit marginale X hors UE/ PIB Taille moyenne

R&D % PIB

C. navale % PIB

B1A, D1A R&D publique et totale

A1A Passager- Disparits km de revenus

Aide dtat et convergence dans lUnion europenne , mai 1998. Rapport prpar pour la Commission europenne par la Fundacion de Economia Analatica (Impact macro et micro-conomique dune rduction de la dpense daide), in Jordi Gual, Reducing State Aid in the European Union , Damien J. Neven, Lars-Hendrik Roller (eds.), The Political Economy of Industrial Policy in Europe and the Member States , dit par le Wissenschaftszentrum Berlin fr Sozialforschung, Ed. Sigma, Berlin, 2000.

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- Chapitre 3 Indicateur de lquit Aide par employ Aide par employ Aide par employ Aide par employ Disparits de revenus (*) Taux de chmage

Autres indicateurs

Nombre Production Production Production de Emploi Emploi Emploi brevets

Emploi Rseau Fret T.km

(*) Disparits de revenus corriges du revenu par habitant Source : Aide dtat et convergence dans lUnion europenne , mai 1998 Note : la classification des aides (A, B, C, D) selon la nomenclature de lUnion europenne se trouve au chapitre Premier, page 21.

La volont damliorer lvaluation


La Commission sest engage veiller ce que sa politique de contrle des aides dtat repose sur des critres purement conomiques. Elle tient notamment compte de considrations conomiques lors de llaboration des divers encadrements, lignes directrices et rgles fixant, en dtail, les conditions de la compatibilit des aides avec le March commun. En rdigeant sa communication Aides dtat et capital-investissement , 1 la Commission a ainsi tenu compte des informations disponibles concernant les dfaillances des marchs de capital-investissement, afin de dfinir les exemptions et les critres rgissant la compatibilit des aides. Elle a aussi reconnu quil y avait de bonnes raisons conomiques dabandonner lexigence habituelle dun lien avec les cots admissibles et a explicitement prvu les mcanismes de contrle des intrts et de lexpertise des oprateurs conomiques. tant donn que ces mcanismes doivent faire en sorte que les dcisions dinvestissement soient lies des mesures dincitation au niveau du march et quelles supportent les risques de celui-ci, les possibilits de distorsion de la concurrence seraient, selon un raisonnement conomique, limites par rapport au cas de mesures entirement mises en uvre par les pouvoirs publics. La Commission a par ailleurs dcid de faire raliser une tude par des experts extrieurs. Lobjet de cette tude est double. Il sagit tout dabord de mettre au point une mthode permettant de mesurer comment les diffrentes formes daides dtat contribuent atteindre divers objectifs bien prcis. Il sagit ensuite de mettre en place des indicateurs gnraux pouvant tre utiliss par les tats membres pour faciliter lapprciation de lefficacit de leurs aides. Cette

Aides dtat et capital-investissement , 2001/C 235/03, JOCE du 28 aot 2001.

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- Approche comparative internationale -

tude ne cherche pas, en mesurant lefficacit des aides, dsigner et jauger directement les dfaillances du march, ni comparer le niveau dintensit des aides avec les disparits rgionales, mais fixer les objectifs des aides dtat et dterminer si celles-ci, en tant quinstruments servant la mise en uvre dune politique, permettent datteindre ces objectifs. La mthode mise au point devrait notamment permettre aux dcideurs de mesurer leffet dventuelles rductions des aides dtat sur la ralisation des objectifs fixs. Enfin, le tableau de bord des aides dtat 1 tente pour la premire fois de dterminer si ces aides sont toujours le moyen le plus adapt de pallier certaines dfaillances du march. Llaboration dindicateurs defficacit et defficience met toutefois en lumire un autre volet de la politique des aides dtat qui relve essentiellement de la comptence des tats membres. Cest ce qui ressort galement des conclusions de Stockholm et de Barcelone, dans lesquelles les tats membres sont invits approfondir leur valuation des rgimes daides afin de les rquilibrer plus efficacement. Pour sa part, la Commission entend faciliter ces processus et mettre en place un forum pour les changes dexpriences et les valuations concertes.

5.

La mutation de la notion daide

La difficult de cerner une dfinition de laide aux entreprises rsulte soit dune quasi-absence de dfinition (tats-Unis) soit dune profusion (Allemagne) (5.1.). La proposition de la notion daide furtive dbouche sur une nouvelle typologie des aides aux entreprises (5.2.).

5.1. Le brouillard des dfinitions nationales


La notion daide nexiste pas vritablement aux tats-Unis, laction des pouvoirs publics sexerant au profit de projets, dont la seule contrainte est le respect de la concurrence). En Allemagne, il existe une multitude de dfinitions de laide, de sources officielles ou prives, alimentant un dbat national, et conduisant des calculs de montants totaux trs diffrents.

tats-Unis : la lente mergence


Le droit amricain reste silencieux sur les subventions en gnral. La principale restriction provient du droit de la concurrence, qui se dveloppe prcocement ds les premires lois antitrust (Sherman Act de 1890 modifi, au niveau
1

COM (2001) 782 final et COM (2002) 242 final.

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- Chapitre 3 fdral). Le droit de la concurrence ne dit rien propos des subventions distribues par les diffrents niveaux de la dcision publique, ni de son ventuel contrle. Les pouvoirs publics disposent donc dune grande libert pour encourager lconomie amricaine et apporter des aides linitiative et au dveloppement de projets les plus varis, allant des aides une collectivit tribale au dveloppement dun avion de combat trs avanc. On ne trouvera de prcision sur les aides aux entreprises que dans certaines propositions de lois rcentes, comme dans le Corporate Subsidy Reform Act of 2002 (voir section 212, page 75).

Allemagne : un dbat national


Plusieurs dfinitions, outre celle de lUnion europenne, cohabitent : La loi sur la stabilit et la croissance ( 12) du 8 juin 1967 dfinit laide financire comme une prestation dargent de la part de ltat fdral en dehors de ladministration, alors que les dductions fiscales font figure dexception la rgle fiscale. Cependant, la notion de subvention nest pas explicitement dlimite par la loi de stabilit et de croissance : les aides partir du budget de ltat pour les entreprises prives et les secteurs de lconomie sont considres comme subventions, ainsi que les aides aux biens et services destines aux mnages, qui favorisent lactivit conomique (aides la construction) ; ne sont pas considres comme des subventions : cautions de ltat fdral (garanties), la plus grande part des aides la recherche et dveloppement, apport financier et dotations en capital aux entreprises publiques. Les aides financires aux Lnder et aux communes sont spares dans le listing des subventions.

Enfin, les exemptions la taxe cologique, tablies pour prserver la comptitivit de lconomie allemande, sont considres comme des subventions. Les instituts conomiques allemands ont propos plusieurs autres dfinitions des aides publiques. Les instituts IFW, DIW, IFO, HWWA et RWI, dans le cadre du rapport sur les aides structurelles, ont effectu une dlimitation commune. Cette dlimitation est plus large que celles du - 98 -

- Approche comparative internationale -

rapport sur les subventions que le gouvernement fdral a choisi. Une prestation va tre considre comme une subvention ds lors quelle est limite une branche particulire, ddi un but particulier, des rgions particulires, des facteurs de production donns ou certains types dentreprises. Les lments cls de cette dfinition sont les suivants : le prestataire de subvention est ltat ; les receveurs de laide sont tous des branches de lconomie qui font partie des secteurs dentreprises de la classification de la comptabilit nationale. Les subventions et transferts de patrimoine aux entreprises tatiques sont considrs comme des subventions aux entreprises ; les transferts qui ont un caractre de subvention, comme par exemple les prestations aux mnages, et aux organisations sans objet dachat. LInstitut de recherche en conomie de Kiel (IFW) prsente la dfinition la plus complte 1 Sa dlimitation comprend galement les prestations aux institutions publiques, la prestation prive de services vers le secteur public ou les organisations but non lucratif. LIFW ne prend pas en compte la nature de linstitution prestataire, mais la manire de rendre ce service. Les Lnder ont leurs propres dfinitions. Ainsi, le rapport de la Thuringe prend en compte les aides financires accordes lconomie prive, mais ignore les subventions aux entreprises possdes par le Land, les garanties et les dpenses pour les missions gnrales de ltat (Aufwendungen fr allgemeine Staatsaufgaben), qui restent prciser.

Le rsultat se traduit par une multitude de chiffres : Le rapport fdral affiche, pour la fdration, 22,4 milliards deuros pour 2001, dont 9,5 milliards deuros pour les aides financires et 12,8 milliards deuros pour les avantages fiscaux. Le rapport fdral note galement 23,3 milliards deuros des Lnder et autres collectivits locales, dont 12,8 milliards deuros pour les aides financires (11,2 pour les Lnder et 1,6 pour les collectivits locales, ce dernier chiffre tant estim partir des subventions accordes par les Lnder) et 10,8 milliards deuros pour les avantages fiscaux ; rappelons que

A. Boss et A. Rosenschau, Subventionen in Deutschland , IFW an der Universitt Kiel, 2000.

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- Chapitre 3 la dfinition du BMFi des subventions des Lnder est large et comprend le soutien lagriculture, lconomie productive, les infrastructures physiques de transport et le domaine du logement, soit un total de 45,7 milliards deuros. Les rapports disponibles des Lnder donnent des chiffres avec leurs dfinitions propres de la notion de subvention. La Thuringe affiche 2,2 milliards deuros en 1999 1 . Le rapport fdral rappelle ensuite les aides financires ERP (soutien linnovation, la cration dentreprise, la formation, etc.) dun montant de 5,6 milliards deuros et les dpenses de rgulation du march de lUnion europenne (6,6 milliards), soit un total final de 57,8 milliards deuros. La Commission europenne a estim les aides dtat en Allemagne 12,5 milliards deuros (en 1999) 2 .

5.2. Lextension de la ralit des aides : furtivit et nouvelle typologie


Une partie du soutien des pouvoirs publics lconomie et aux entreprises semble passer par des aides que lon pourrait qualifier de furtives (5.2.1.), qui ne sont pas recenses comme aides par le droit franais et europen. Ds lors, une nouvelle typologie doit tre propose, autour des deux critres de limputabilit de laide et de la nature de la relation entre les deux acteurs (5.2.2.).

Des aides furtives


Les pouvoirs publics appuient les entreprises dans le champ de la technologie, de la R & D et de linnovation. Il sagit dune forme daide globale destination de lensemble de lconomie et qui dpasse largement les acceptations reconnues par les diffrents ordres juridiques. On doit donc sefforcer de dceler ces aides que nous qualifions de furtives , en raison de leurs caractristiques :

Erster Suventionsbericht. , Finanzhilfen in den Jahren 1998 und 1999, Thringer Finanzministerium, Freistaat Thringen, avril 2001. 2 Tableau de bord des aides dtat , Direction Concurrence, Commission, Union europenne, 2001.

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- Approche comparative internationale -

la matire est gnralement la technologie, la R & D et linnovation ; le ciblage est de plus en plus prcis (TIC, nanotechnologies, sciences de lenvironnement, etc.) 1 ; biotechnologies,

les modalits sorientent vers des logiques de cration de rseaux, ainsi que de cooprations sur la base de projets ; les acteurs sont souvent semi ou non-tatiques, les frontires tant floues.

Outre lAllemagne, dont le cas a t abondamment dvelopp prcdemment, lItalie, le Canada et les tats-Unis apparaissent dans ce domaine comme des exemples remarquables. Italie La coopration interentreprises sest dveloppe considrablement depuis plusieurs dcennies, particulirement sous la forme de consortium. Ces consortiums, ds les annes 1950, avaient comme objectif de soutenir les petites entreprises dans les domaines o elles taient traditionnellement faibles, tels que la finance ou lexportation. Les associations dentrepreneurs ont jou un rle crucial dans ltablissement de ces consortiums, en particulier en Italie du Nord. Le soutien public des consortiums en Italie est maintenant prodigu par les gouvernements nationaux et locaux. Seulement en 1991 a t vote une lgislation plus gnrale en faveur des PME, qui rvle un changement majeur dans la politique dans ce domaine. La loi nationale 317 entend promouvoir le dveloppement, linnovation et la comptitivit des petites entreprises , en intervenant non seulement pour soutenir linvestissement des entreprises, mais galement par la mise en place des conditions ncessaires la cration dun environnement externe favorable une croissance comptitive. La cration de grappes de PME et les autres formes de coopration interentreprises sont encourages. La loi 317 encourage les institutions locales jouer un rle actif de soutien aux consortiums. En fait, cette politique met clairement laccent sur le fait que les organes locaux reprsentent le vhicule ou le catalyseur dans le dveloppement conomique. Il existe aujourdhui deux formes de consortiums : les coopratives de garantie de crdit et les consortiums dexport.

Science, technologie et industrie , Perspectives de lOCDE , p. 62, OCDE, 2002.

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- Chapitre 3 Canada Dans le domaine de linnovation, la stratgie du gouvernement fdral consiste tre prsent tout au long du cycle de linnovation, de la recherche de base au marketing, en passant par la recherche applique, le dveloppement technologique et la production (encadr 6). Encadr 6 Les programmes de financement du gouvernement fdral canadien du cycle de linnovation (tableau simplifi )
Recherche de base Financements destination des universits

Recherche applique

Financements destination des laboratoires fdraux de recherche

Dveloppement technologique

Crdit dimpt pour la R & D ; PARI (Programme daide la recherche industrielle) ; PTC (Partenariat technologique Canada) ; contributions aux organismes technologiques rgionaux BDC (Banque de Dveloppement du Canada : activit de prteur aux PME) Socit pour lexpansion des exportations

Production

Marketing Source : Industrie Canada, 2002

tats-Unis Au cours des dix dernires annes, un nouveau systme dinnovation a merg aux tats-Unis, avec lappui du gouvernement et de lindustrie en faveur de la recherche fondamentale dans les universits et de la cration dentreprises. Des collaborations troites et des alliances de plus en plus nombreuses se forment entre lindustrie, les universits et les laboratoires gouvernementaux. Le gouvernement amricain appuie fortement son conomie via la R & D 1 :

American Association for the Advancement of Science, AAAS Report XXVIII : Research & Development Fy 2004 , mars 2003.

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- Approche comparative internationale -

Le financement fdral est important, avec 28 % du total, contre 6 % par les universits, les fondations prives et les collectivits locales, le reste (66 %) par les firmes industrielles. Les trois quart de la R & D supporte par le gouvernement fdral sont effectus hors des laboratoires publics, principalement par les firmes industrielles sous contrat, ensuite les universits (58 % de la R & D financs par le fdral) et des non-profit institutions sous contrat. Les programmes de recherche fdraux favorisent les rseaux public/priv. On peut citer la recherche sur le charbon propre, les nanotechnologies, les biotechnologies, la pile combustible, etc. Certains programmes engags sous lgide du National Institute of Standards and Technology (NIST) aident les entreprises trouver des partenaires publics et privs pour former des consortiums de R & D ou les mettent en contact avec les laboratoires du NIST. La R & D est concentre sur les secteurs davenir. Hors dfense, la priorit des annes 1960 fut lespace, lnergie fut une proccupation des annes 1970, et la sant, qui ne cesse de progresser depuis vingt ans, reprsente plus de la moiti de la R & D. En 2004, la R & D dfense reprsente 55 % du total de la R & D fdrale. Leffort amricain est la hauteur de la volont de prserver la supriorit conomique du pays sur le reste du monde. Avec 2,79 % du PIB, la R & D amricaine est, relativement, en tte (sauf le Japon) et, avec 292 milliards $ en 2002, reprsente 41 % du total mondial (en 2000). Le ratio entre les crdits budgtaires de R & D et le PIB est le plus fort aux tats-Unis (0,80 % en 2000, au seul niveau fdral et dpenses en capital partiellement ou totalement exclues) parmi les grands pays industrialiss, sauf la France (0,93 %) 1 .

Essai de typologie nouvelle des aides aux entreprises


Une typologie est propose, illustre dans la figure 6, autour de deux critres cl : Limputabilit : reprsente le degr plus ou moins fort de limplication de la puissance publique. On constate un basculement vers les collectivits

LOCDE en chiffres. Statistiques sur les pays membres , OCDE, juin 2002.

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- Chapitre 3 locales, les dmembrements administratifs (exemple des tablissements publics en France), lexternalisation (agences, socits dconomie mixtes, associations, fondations, etc.). La frontire entre les sphres prive et publique est parfois dlicate distinguer, pour au moins quatre raisons : les statuts des organisations ; les liens hirarchiques et dautorit entre la puissance publique et lorganisme ; lintensit de la coopration entre les acteurs, sous forme de flux marchands et non marchands ; le primtre de la notion de services publics et la part plus ou moins grande de fonctions assures par ltat. La nature de la relation : aux aides clairement tablies comme telles sajoutent toutes formes de coopration entre les pouvoirs publics et les entreprises sous forme dchanges, ce qui peut aller jusqu la commande publique, relative la recherche fondamentale ou applique.

Dans la figure 3 ci-aprs a galement t prsent une dichotomie entre deux types deffets sur lentreprise des politiques daides : Micro-conomique : les politiques classiques daides visent une action sur les conditions propres de lactivit de lentreprise, en modifiant, gnralement, le cot des inputs dans le compte dexploitation (ressources humaines, technologie, etc.). Ces incitations micro-conomiques devaient dboucher sur des effets agrgs de nature meso ou macro-conomique. Micro/mso-conomique : les nouvelles politiques daides agissent sur lenvironnement proche de lentreprise, sont plus incitatives et plus lies la connaissance. Les frontires entre les acteurs et entre les types de prestations se brouillent.

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- Approche comparative internationale -

Figure 3 Typologie des aides et interventions publiques


B Directe Imputabilit (tatique) Indirecte (parapublic, mixte, priv) Services (conseil, transfert de technologie) Incitations lvolution de lenvironnement (rseaux, coopration)

(tat, CL, parapublic) Aide MICRO Subvention Nature de la relation A Contrat Contrats de R & D Commande publique Programme commun dintrt gnral (environnement) Dpense fiscale, etc.

MESO & MACRO Coopration R & D Co-dfinition de normes Promotion et dfense dintrts communs

A : domaine plus rgalien ; B : champ de linterventionnisme conomique plus actif On constate donc une orientation des politiques publiques autour de missions 1 souvent en faveur de la stratgie conomique de long terme au service de la prosprit et de lattractivit nationales, qui passent par des actions de plus en plus indirectes et peut-tre de moins en moins sous forme daides, dans leur sens traditionnel (tel que dfini dans le chapitre Premier). Ces nouveaux types dinterventionnisme, distincts du domaine le plus rgalien (institutions, scurits, rseaux, formation, etc.), sont complmentaires des mesures dordre gnral (MOG) et proches des politiques en faveur des externalits publiques (public goods).

6.

Rsultats et interrogations des responsables trangers

En guise de conclusion, les points forts des dbats, qui ont eu lieu dans les langues allemande, anglaise, franaise et italienne, avec les interlocuteurs rencontrs au cours des missions ltranger au cours du second semestre 2002,

Que lon pourrait qualifier de rgaliennes de nouvelle gnration.

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- Chapitre 3 sont prsents : dune part, sous forme dun court tableau rsumant les bonnes pratiques dans les pays trangers ; dautre part, par une synthse des mises en perspectives stratgiques, qui ont t exprimes avec une grande franchise. Le tableau 18 prsente les pratiques relatives la gouvernance des aides publiques aux entreprises qui sont de nature pouvoir tre mises en uvre en France. Tableau 18 Exemples de bonnes pratiques releves ltranger
Types de bonnes pratiques Dfinition de laide publique Recensement global des aides Bases de donnes sur les aides Allemagne Allemagne Allemagne, Italie, Pays-Bas Exemples de pays

Site Internet : la liste de lensemble des tats-Unis, Italie aides valuations gnrales des aides valuations spcifiques Canada, tats-Unis, Pays-Bas Allemagne, Pays-Bas

Source : tableau tabli, principalement, partir des missions effectues ltranger

6.1. Des rsultats forts


Dans tous les pays, les politiques envers les entreprises sont en mutation, sur le fondement de volonts politiques fortes et mises en uvre par des personnes hautement motives et comptentes. Lobjectif est daccrotre radicalement lefficacit des systmes daides, dans le cadre dune nouvelle gestion publique reposant sur une logique de performance, au services dobjectifs clairement dtermins. Les aides sont de plus en plus cibles, particulirement vers linnovation, au plus prs des rseaux dentreprises. Il y a bien une rupture avec les politiques des dernires dcennies.

- 106 -

- Approche comparative internationale -

Lvaluation des rgimes daides semble progresser nettement au cours des cinq dernires annes. La perspective, enfin, souvre vers des systmes daides encore plus performants. Dautre part, les aides dites furtives continueront de jouer un rle fondamental de soutien des conomies dans la comptition conomique internationale.

6.2. Des doutes non moins forts


Lefficacit relle des aides reste en partie indtermine et soulve des doutes chez les dcideurs publics. Ceci est particulirement vident dans les cas darrosage . Llasticit des critres dattribution de laide lappartenance politique des gouvernants est forte dans certains cas. Le pouvoir en matire daides semble saffaiblir pour plusieurs raisons : fin, en 2006, de la majeure partie des aides au dveloppement dans lUnion europenne, insuffisances de la politique industrielle europenne, affaiblissement de certains tats centraux et quasi impuissance des rgions les moins avances, insuffisance des aides envers le dfi de la mondialisation conomique (et d/localisation dans PECO et autres). La justification thorique des aides est peu dveloppe, au-del du recentrage sur des secteurs identifis comme prometteurs. La question de la relation de laide au march est aborde et non rsolue, et en particulier : les aides doiventelles tre pro ou contra-cycliques, en terme de (dfaillance de) march, de temporalit, de conjoncture conomique ou de secteur ?

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Chapitre 4 Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation

Lensemble de la gouvernance du systme daides prsente des lacunes, dont dcoule une trs grande difficult recueillir et faire la synthse des informations qui concernent le systme. Quil sagisse du recensement effectif des aides ou de leur valuation, il apparat encore difficile aujourdhui dlaborer une observation fiable de la ralit du fonctionnement du systme. Les problmes de gouvernance du systme sont nombreux, malgr de rels efforts raliss depuis vingt ans (1) ; il en rsulte une grande difficult une connaissance vritable des aides publiques (2), au-del du recensement des seules aides dtat (au sens de la rglementation europenne) rcapitules dans le premier chapitre ; lvaluation des politiques daides publiques aux entreprises en est dautant plus incertaine (3).

1.

Gouvernance : un systme complexe et opaque

Le systme franais daides publiques aux entreprises reste encore, malgr des travaux rcents, 1 particulirement mal connu. Ainsi, il nexiste aucun recensement public et exhaustif des types daides et des montants allous par les collectivits publiques. Responsables politiques, partenaires sociaux et dcideurs conomiques ont le sentiment partag et justifi dun systme daides peu lisible, prolifrant, incontrl dont limpact rel sur lconomie est difficilement valuable, bien quun sentiment gnral demeure : celui dune certaine efficacit globale. Cette situation nest certes pas particulire la France, comme nous venons de le voir dans le chapitre prcdent. Mais elle y est dautant plus sensible que le poids historique acquis par ltat dans la vie conomique nationale, a souvent pu conduire les administrations saffranchir de tout effort abouti de

Voir chapitre Premier, 2.4.

- 109 -

- Chapitre 4 -

transparence, de rationalit administrative, deffort dvaluation. Du mme coup, la place laisse vacante par la puissance publique a t largement couverte par linitiative prive qui a su dvelopper des outils dinformation et de gestion performants dans une optique trs pragmatique dappui aux entrepreneurs du secteur priv. La difficult dapprhender le dispositif franais daides aux entreprises tient de multiples raisons, parmi lesquelles trois principales apparaissent comme dterminantes : La notion daide publique jusqu une date rcente na fait lobjet daucune dfinition collectivement accepte et mise en pratique par les diffrents acteurs concerns (1.1.). Ce dispositif constitue un ensemble complexe et htrogne dacteurs et de procdures (1.2.). La lisibilit et lefficacit du dispositif souffre de labsence doutils administratifs et techniques danalyse et de gestion (1.3.).

1.1. Aide publique : une notion floue en droit franais


La premire source de difficult dans la connaissance des aides aux entreprises vient du fait que, jusqu une date rcente et contrairement au rle des collectivits publiques dans ce domaine, la notion daide publique na fait lobjet, au-del des grands principes constitutionnels (libert du commerce et de lindustrie ; droit lemploi, droit au dveloppement, etc.) daucune dfinition lgislative ou rglementaire qui puisse simposer lensemble des acteurs conomiques 1 .

Une absence de dfinition partage


Cette situation a permis, jusqu une date rcente, une flexibilit leve dans les rapports entre les collectivits publiques franaises et le monde de lentreprise. Elle tend progressivement se rsorber, comme nous lavons vu dans le chapitre Premier, sous leffet de la mise en place de la rglementation europenne en matire de concurrence. Il nen demeure pas moins que le systme franais reste fond, pour lessentiel, sur un fort pragmatisme construit

Voir chapitre Premier, 2.

- 110 -

- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

dans le temps sur la base de simples lignes budgtaires ou de circulaires ministrielles. De plus, une absence de dfinition claire et partage de la notion daide entrane une forte confusion au sein des acteurs mmes du systme, entre ce qui ressort de laide proprement dite (affecte une entreprise ou un groupe dentreprises) et de la mesure dordre gnral, concernant, sans discrimination, lensemble des entreprises.

Le rle respectif des collectivits publiques mieux dfini et mieux dlimit


Si ltat a la responsabilit de la conduite de la politique conomique et sociale ainsi que de la dfense de lemploi (loi du 2 mars 1982), les collectivits locales ont t amenes intervenir de plus en plus activement dans le domaine conomique et social. Depuis la loi du 28 fvrier 2002 sur la dmocratie locale, le rgime des aides directes a t recentr autour des rgions. Aux termes de larticle 102 modifiant larticle L.1511-2 du code gnral des collectivits locales, ces aides sont attribues par la rgion et leur rgime est dtermin par dlibration du conseil rgional. Les dpartements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides directes dans le cadre dune convention passe avec la rgion .

1.2. Un ensemble dacteurs et de procdures htrogne et complexe


la diversit des objectifs de politique conomique et leur volution dans le temps, rpond la trs grande diversit des types de mesures. Cette diversit peut sapprcier la lecture des quelque 66 chapitres et articles budgtaires du budget de ltat dont lintitul est explicitement associ laide aux entreprises. Cette analyse montre que les aides sont prioritairement affectes aux neuf principaux objectifs suivants : dveloppement de lemploi et de la formation ; soutien de lappareil productif agricole ;

soutien des PMI/PME, en particulier dans le domaine du commerce et de lartisanat ; - 111 -

- Chapitre 4 -

amnagement du territoire et protection de lenvironnement ; restructurations et reconversions industrielles ; cration dentreprise ; redynamisation conomique et sociale des villes ; redistribution sociale, en particulier dans les transports ; soutien de la recherche et de linnovation.

La diversit des types daides trouve lune de ses principales explications dans le souci dadapter le systme daides au plus prs du terrain et des besoins de lentreprise. Ces aides prennent alors des formes diverses : subventions directes, exonrations fiscales, totales ou partielles, allgements des charges demprunt ou de gestion, avances remboursables, primes de participation (capital-risque), aides immatrielles, aides la formation, aides la recherche et linnovation. titre dexemple, les aides de ltat la presse crite relvent de deux structures ministrielles distinctes et sont donc retraces dans les agrgats politique de la communication (Premier ministre) et action sur lenvironnement et le dveloppement de la comptitivit des entreprises (ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie). Ces aides sont mises en uvre par quatre instruments budgtaires de nature diffrente : deux articles budgtaires (41-10 et 44-80/60), un compte spcial du Trsor (fonds de modernisation de la presse) et une mesure fiscale spcifique sous forme dallgement de TVA pour les entreprises de presse (tableau 19).

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Tableau 19 Les aides la presse crite


Premier ministre chapitre 41-10/10 aides la presse MINEFI chapitre 44-80 aide au budget de la poste MINEFI Compte spcial du Trsor CGI, art. 302 bis Fonds de modernisation de la presse MINEFI CGI, art.39 bis Allgements de TVA

Aides directes

Aides indirectes

De faon plus gnrale, on peut considrer que le croisement des objectifs de politique gnrale et des types de mesures constitue le premier facteur dalourdissement parallle des procdures et des circuits de dcision et dattribution. En outre, pour chaque systme daide, la multiplication des critres dligibilit, de seuils daide, de nature et de taille de lentreprise candidate, de zonage territorial en fonction des proccupations damnagement du territoire ou de politique globale de lemploi contribuent rendre le dispositif fortement opaque. Une seconde cause dopacit peut sexpliquer par la multiplicit des organismes donneurs daides et la grande diversit de lorigine des fonds publics comme en tmoignent les deux encadrs suivants : Encadr 7 Diversit des institutions publiques ou parapubliques
tat (budget gnral) tat (comptes spciaux du Trsor) tablissements publics administratifs ou industriels Agences dotes de la personnalit morale et juridique Organismes financiers ou bancaires relais de la puissance publique Collectivits locales (rgions, dpartements, communes)

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- Chapitre 4 -

Encadr 8 Diversit dans la nature des fonds publics affects


Fonds dorigine fiscale et parafiscale (tat, collectivits territoriales) Placements des tablissements financiers spcialiss Mobilisation de lpargne publique (CODEVI) Mobilisation de lpargne prive (tablissements bancaires) Fonds europens

Si ce phnomne est sans doute invitable, compte tenu du nombre important de dcideurs publics dans notre pays, il est notoirement aggrav par une politique de ltat, au demeurant lgitime, visant autonomiser des structures de gestion dans un triple objectif : dgager ltat dune responsabilit directe dans la gestion daides techniquement cibles (aides aux PMI : Natexis ; recherche : ANVAR ; environnement : ADEME, etc.) ; rapprocher le mode de gestion de ces organismes de celui des socits de droit priv, au travers du plan comptable gnral pour donner la gestion des aides la plus grande flexibilit et pertinence vis--vis des besoins exprims par les entreprises ; dgager, au-del de la subvention publique de ltat, des ressources propres supplmentaires pouvant tre affectes laide au secteur marchand Lexemple ci-aprs de lANVAR est une illustration significative de ce phnomne.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Tableau 20 Diversit des sources de financement et aides aux entreprises Lexemple de lANVAR (exercice 2001) Origine des ressources Subventions de fonctionnement (tat) Subvention dintervention (tat) Subvention ADT (tat) Ventes Autres produits Produits financiers Produits exceptionnels Reprise sur amortissements et provisions Total Allocation des ressources Fonctionnement de lANVAR Constats dchecs * Aides aux entreprises tat 29,8 76,6 20,4 1,2 16,9 1 0,8 38,6 126,8 56,5 79,6 38,3 71,7 ANVAR

* Constat dchec : avance remboursable non rembourse transforme en subvention. Source : ANVAR, rapport dactivit 2001 (en millions deuros arrondis)

1.3. Des outils administratifs et techniques inadapts


Les dispositifs daide font, le plus souvent, lobjet dune approche administrative clate et descendante de laide publique. Chaque aide est aborde indpendamment des autres, essentiellement partir des rgles administratives de sa gestion.

Les acteurs
Les acteurs qui interviennent dans la mise en uvre de la politique daides le font dans le dsordre. Les administrations qui les grent sont nombreuses et collaborent trs peu entre elles. Le niveau de coordination entre les intervenants est, de ce fait, en rgle gnrale, extrmement faible. Cest le cas au niveau des grandes administrations de ltat, mais aussi lchelon territorial o le rle stratgique danticipation et de coordination du prfet est insuffisamment exerc, notamment vis--vis des administrations conomiques rgionales. - 115 -

- Chapitre 4 -

Cet parpillement gnralis a fait lobjet de quelques tentatives de correction, particulirement au niveau rgional, quil est toutefois difficile de considrer autrement que comme des mesures palliatives : fusion des comits prfectoraux de dcision ; mise en place de contrats globaux daides aux entreprises regroupant diffrents types daides tatiques ou rgionaux etc. La cration en 2002 des commissions rgionales des aides publiques aux entreprises (CRAPE) 1 a pu tre interprte par un grand nombre dacteurs conomiques locaux, comme une utile remise en ordre des dispositifs publics de gestion et dvaluation. Mais, dans ce domaine, les initiatives demeurent parcellaires et marques par le coup par coup et par le sceau de lempirisme. Labsence, aux diffrents niveaux de ltat, dune vritable expertise des aides publiques, 2 peut contribuer expliquer lincapacit des structures tatiques vritablement matriser la matire. Cette remarque est moins vraie pour les collectivits territoriales qui ont su se doter, dans certains cas, des structures et des ressources humaines adquates (par exemple, limplication de la rgion Centre et de la Communaut urbaine de Bordeaux sont cet gard significatifs). Au niveau de ltat central, le Vade-mecum des aides publiques aux entreprises 3 de la DATAR rcemment tendu aux aides aux entreprises de lOutre-mer - constitue un premier effort dexplicitation et de lisibilit du systme franais. Mais il ne couvre quune partie restreinte des dispositifs daides pour ne retenir que ceux tombant sous le contrle de la seule Direction gnrale de la concurrence de la Commission europenne. On ne peut que regretter quil nexiste, contrairement lItalie ou aux Pays-Bas, par exemple, ni un document de recensement exhaustif, ni un service administratif ayant explicitement reu une mission gnrale dinventaire, de coordination et de proposition dans ce domaine 4 .

Ces commissions rgionales ont t mises en place dans le cadre de la mise en uvre de la loi relative la cration de la Commission nationale des aides publiques aux entreprises(voir chapitre Premier, 2.4.). 2 Dans les prfectures, la gestion des aides publiques est le plus souvent confie aux chargs de mission DRIRE des SGAR qui ont rarement une vue complte du domaine des aides et privilgient une approche souvent plus technique quconomique. 3 Vade-mecum sur les rgles de concurrence communautaires relatives aux aides publiques aux entreprises , Communaut europenne, DATAR : le vade-mecum a t conu pour accompagner la circulaire du Premier ministre ;du 8 fvrier 1999 qui rsume lessentiel de la rglementation applicable en la matire. Il est principalement destin linformation des gestionnaires locaux des aides publiques aux entreprises. 4 Voir le chapitre 3.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Les procdures
Cette absence de pilotage global du systme daides publiques est aggrave par labsence ou linsuffisance doutils administratifs, en particulier de recensement globaux ou de nomenclatures budgtaires pertinentes. Collectivits territoriales : pas de recensement lchelon national autre que comptable Une connaissance prcise mais non ncessairement exhaustive peut tre faite des aides alloues par les rgions. Elles figurent en gnral dans les nouveaux contrats tat-rgion pour la priode 2000-2006 ; il nen nest pas de mme aux niveaux infrargional (dpartements et communes) pour lesquels il nexiste, tant au niveau de ltat quau niveau des conseils rgionaux, aucune procdure de suivi conomique et dagrgation comptable. Ce nest quau travers des comptes administratifs annuels tablis ex-post avec un retard en gnral de deux ans par la Direction gnrale de la comptabilit publique du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie quil est possible dapprcier le montant global des aides alloues 1 .

Llaboration des CPER 2000-2006, puis les premiers mois dapplication de la loi du 2 janvier 2001 relative la cration dune Commission nationale des aides publiques aux entreprises, 2 ont offert aux prfectures de rgion et aux conseils rgionaux, loccasion dentamer un premier recensement des aides publiques au niveau rgional conforme la nomenclature europenne des aides publiques. Cet exercice a t ralis sur la base dune matrice nationale labore en commun par les SGAR et le Commissariat gnral du Plan partir des donnes techniques rappeles par le Vade-mecum de la DATAR. Le tableau ci-aprs en prsente, avec les donnes de la rgion PACA, lexemple le plus significatif.

1 2

Nous prcisons ce point dans le tableau 22. La loi du 2 juillet 2001 a t abroge par larticle 84 de la loi de finances rectificative pour 2002 en date du 20 dcembre 2002 (voir chapitre Premier, 2.4.).

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- Chapitre 4 -

Tableau 21 Recensement des aides publiques de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur dans le cadre des dispositions des traits europens (anne 2001, en milliers deuros)

Nomenclature des rgimes daides publiques

Origine institutionnelle et montant des aides programmes

Montant total des aides programmes par type daide

Communaut europenne 1. Rgime de la drogation systmatique

tat

Rgion

Autres collectivits

Aides aux catastrophes naturelles (rgimes tempte et mare noire) Sous-total

2.

Rgime de lexemption de notification 7,00 960,00 870,00 1 837,00 1 837,00

Aides linvestissement des PME (FRAEX) Aides de minimis (PRCE) Aides la formation Sous-total

7,00

960,00

870,00

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

(Suite)
Nomenclature des rgimes daides publiques Origine institutionnelle et montant des aides programmes Montant total des aides programmes par type daide

Communaut europenne 3. Rgime de pralable la notification

tat

Rgion

Autres collectivits

finalit rgionale PAT Industrie FDPMI (y compris FDPMI finalit PME) Aides au tourisme (y compris aides au tourisme finalit PME) Aides aux socits de conversion (dont FIBM) Immobilier dentreprise dont Rabais sur location Rabais sur vente Exonrations de taxe professionnelle en zone PAT Sous-total finalit recherche et dveloppement ANVAR - avances remboursables ANVAR - subventions Grands projets innovants ATOUT - avances remboursables ATOUT - subventions PAT projets de R & D Fonds rgional de technologie Sous-total finalit maintien et dveloppement de lemploi PRE PAT emploi hors PAT Industrie FRED Emploi (dcisions en commission nationale) FRED Emploi (dcisions en commission rgionale) Sous-total 1 849,21 240,00 772,00 2 861,21 1 144,89 0,00 1 144,89 11 615,74 4 081,83 416,80 712,40 365,88 119,40 17 312,05 2 309,37 225,00 604,78 14 529,89 4 081,83 641,80 712,40 365,88 119,40 20 451,20 0,00 1 579,00 10 704,21 2 187,00 760,00 451,00 2 432,00 773,69 2 328,00 900,00 11 477,90 6 094,00 1 660,00 451,00 2 432,00

1 579,00

14 102,21

6 433,69

0,00

22 114,90

2 534,37

604,78

2 994,10 240,00 772,00 4 006,10

- 119 -

- Chapitre 4 -

(Suite)
Nomenclature des rgimes daides publiques Origine institutionnelle et montant des aides programmes Montant total des aides programmes par type daide

Communaut europenne finalit formation Engagement dveloppement de la formation Aide au conseil en entreprise Sous-total finalit environnement ADEME : (uniquement les aides aux entreprises) Qualit de lair Dchets nergies renouvelables Matrise de lnergie Rgime cadre Environnement Aides des collectivits locales lenvironnement (198/99) Sous-total finalit PME FDPMI, immobilier, aides au tourisme, exonration de TP, aides des collectivits locales linvestissement hors zone PAT industrie (montants agrgs ceux des aides finalit rgionale) FRED investissement FRAC quipement-transports FRAC industrie - aide au recrutement cadres Fonds de garantie ( ingnierie financire ) Rgimes prts dhonneur aux crateurs (ingnierie financire) Actions collectives Sous-total 3 965,21 3 965,21

tat

Rgion

Autres collectivits

770,57 956,00 1 726,57

417,56 417,56

3824,26 3 824,26

8 977,60 956,00 9 933,60

6,90 1 060,90 302,30 12,30

6,90 1 060,90 302,30 12,30

1 382,40

1 382,40

130,27 72,00 1 355,80

511,00 880,00 2 816 ,36

641,27 2 307,80 2 816,36 2 482,13 1 440,80 9 688,36

38,10 110,10

747,70 2 233,77

2 482,13 655,00 7 344,49

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Nomenclature des rgimes daides publiques

Origine institutionnelle et montant des aides programmes

Montant total des aides programmes par type daide

Communaut europenne finalit sectorielle Sidrurgie Industrie charbonnire Fibres synthtiques Construction navale Construction automobile Aviation Aides linvestissement matriel : entreprises de transformation et de commercialisation (produits agricoles et de la mer, bois) FRAC court (moins de 5 jours) pour les entreprises de transformation et de commercialisation (produits agricoles et pche) Sous-total Aides diverses Aides aux quartiers urbains en difficult Aides en capital investissement ( ingnierie financire ) Sous-total Grands projets dinvestissements

tat

Rgion

Autres collectivits

283,00

277,00

369,00

929,00

283,00

248,00 525,00

118,00 487,00

366,00 1 295,00

4.

Total des aides programmes

5 944,31

41 103,21

19 232,00

4 429,04

70 708,56

Source : SGAR PACA, 2001

- 121 -

- Chapitre 4 -

tat : opacit technique et inadaptation des documents budgtaires Aucune nomenclature (par agrgat, par chapitre ou par destination conomique de la dpense) ne rend compte des dfinitions dcoulant des dispositions de la lgislation europenne et, par consquent, ne croise avec prcision la nomenclature de Bruxelles. titre dexemple, le tableau suivant prsente la liste des chapitre budgtaires relatifs aux aides publiques (aides directes puis aides indirectes) aux entreprises distribues par le ministre de lconomie et des Finances ainsi que la qualification de ces aides qui est ici propose. On voit que la liste dpasse de trs loin celle issue du Vade-mecum de la DATAR.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Tableau 22 Liste des chapitres budgtaires pertinents du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie
Nomenclature du budget de ltat Les aides directes 44-80/40 Amlioration de lenvironnement et de la comptitivit des entreprises Garantie des prts la cration 44-95/30 dentreprise Diffusion des nouvelles technologies 64-92/30 Aides la formation 44-03/10 Actions de dveloppement industriel 64-92/10 rgional (PME) 64-94/40 Normes qualit ; actions de normalisation (AFNOR) Recherche industrielle et innovation 66-01/80 ANVAR actions en faveur de 66-02/10 linnovation Transport de presse 44-80/60 Garanties accordes par ltat (participations et prts ; SOFARIS) Fonds de garantie (emprunts PME) 44-95/20 Participation au service demprunts 44-97/20 caractre conomique tablissements financiers et assimils 44-97/30 Diverses bonifications 44-97/90 Bonifications dintrt dans le 44-98/10-30 domaine de lartisanat Interventions en faveur des PME 64-00/30 (commerce extrieur) CPER Actions conomiques en faveur du 44-03/20 commerce, de lartisanat et des services CPER 44-03/30 Fonds damnagement des structures 64-02/30 artisanales CPER 64-02/40 Actions hors CIRI 64-96/10 Reconversion des zones minires 64-96/30 Fonds dindustrialisation de la 64-96/40 Lorraine* Autres modes de conversion 64-96/60 Charbonnages de France 45-10/10 44-95/10 64-93/10 62-92/20 62-92/30 Aides la construction navale Coopration internationale dans le domaine de lnergie Fonds de soutien aux hydrocarbures Qualification conomique Montants (en ) Aide la comptitivit des entreprises 4 852 452 Aide la cration dentreprise Aide la diffusion des technologies Aide la formation Aide la production Aide la qualit Aide la recherche et linnovation Aide la recherche et linnovation Aide labaissement des cots de production Aide laccs lemprunt Aide laccs lemprunt Aide laccs lemprunt Aide laccs lemprunt Aide laccs lemprunt Aide laccs lemprunt Aide lexportation Aide au commerce et lartisanat Aide au commerce et lartisanat Aide au commerce et lartisanat Aide au commerce et lartisanat Aide aux reconversions industrielles Aide aux reconversions industrielles Aide aux reconversions industrielles Aide aux reconversions industrielles Aide sectorielle (Charbonnages de France) Aide sectorielle (construction navale) Aide sectorielle (nergie) Aide sectorielle (nergie) 22 867 353 3 811 000 15 459 854 80 799 000 3 506 000 236 296 000 101 912 000 289 653 133 137 204 115 3 353 878 1 067 143 522 497 664 2 286 735 18 751 229 6 403 000 14 606 598 3 735 001 305 000 3 400 000 3 049 000 9 147 000 8 842 000 762 000 456 279 908 137 661 000 1 285 000 34 301 000

En italique : les aides publiques recenses par le Vade-mecum de la DATAR * Aide non notifie Bruxelles

- 123 -

- Chapitre 4 -

(Suite)
44-80/20 64-92/20 44-80/30 Les aides indirectes Accompagnement de la procdure ATOUT Diffusion des techniques Agence nationale pour le dveloppement de la productique applique lindustrie AFNOR Promotion de la normalisation et de la qualit Normes qualit ; actions de dveloppement de la mtrologie Normes qualit ; laboratoire national dessais Centres techniques (fonderie et mcanique) Centre techniques (textile et habillement) Centres techniques (autres) Qualification conomique Soutien la diffusion des technologies Soutien la diffusion des technologies Soutien la production Montants (en ) 3 201 429 28 965 000 3 610 603

44-93/50 44-93/90 64-91/20 64-94/30 44-05/10 44-05/20 44-05/90

Soutien la qualit Soutien la qualit Soutien la qualit Soutien la qualit Soutien lamlioration de lenvironnement sectoriel Soutien lamlioration de lenvironnement sectoriel Soutien lamlioration de lenvironnement sectoriel Soutien lexportation Soutien lexportation

18 873 189 990 919 6 708 000 2 744 000 36 272 196 14 970 493 11 642 531 19 513 475 19 420 938 2 124 094 063 166 912 773 2 291 006 836

CFCE 44-84/10 CFME - ACTIM 44-84/21 Total des aides directes Total des aides indirectes Total gnral

Source : bleus et verts budgtaires 2001

Aucune nomenclature publique ne permet de prsenter de faon explicite et exhaustive lensemble des crdits de ltat affects, directement ou indirectement, aux entreprises. La nomenclature conomique fait lobjet dune prsentation succincte et non explicite dans la seconde partie des verts (budget vot) budgtaires. Regroupant lensemble des subventions directes accordes par ltat aux entreprises prives du secteur agricole et non agricole, elle ne rend pas compte des dfinitions imposes par la lgislation europenne. Pour apprhender avec certitude la ralit des aides publiques de ltat aux entreprises, cest en dfinitive vers le paragraphe dexcution budgtaire, soit 45 000 46 000 lignes pour chaque budget annuel, quil convient de sadresser. Cest en effet ce niveau que la comptabilit auxiliaire de la dpense, qui dveloppe la comptabilit gnrale de ltat, dcrit individuellement les oprations budgtaires.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Mais cette dmarche, en elle-mme aride et qui suppose une bonne connaissance des mcanismes budgtaires, trouve rapidement ses limites techniques. En effet, sil est possible de dterminer assez aisment les montants budgtaires des paragraphes du Titre IV (interventions publiques) qui figurent chaque anne dans les verts budgtaires, il nen est curieusement pas de mme pour les paragraphes dexcution du Titre VI (subventions dinvestissements accordes par ltat) qui ne sont pas reproduits dans les documents fournis la reprsentation parlementaire et, plus largement, au grand public. Les montants de ces subventions ne peuvent donc tre connus que de faon approximative. Enfin, aucun document de synthse ne retrace, de faon spcifique, le montant des aides dites en creux cest--dire, pour lessentiel, les aides de type fiscal ou parafiscal, aux entreprises du secteur priv. Les dcideurs conomiques locaux nont ainsi aucune connaissance de limpact que peut avoir lapplication de la lgislation fiscale sur le dveloppement conomique dune rgion donne. Une rcapitulation est propose en annexe 3 du rapport, fonde sur un premier travail de recensement ralis par la direction spcialise des impts pour la rgion dle-de-France, dans le cadre de la CRAPE.

Parvenir dcoder et comprendre le systme dattribution des aides et produire un recensement fiable de ces aides au plan national, avec lespoir de le faire voluer dans le sens dune plus grande efficacit conomique, appelle donc un recours aux analyses de lintelligence conomique plutt qu la simple lecture de documents financiers. Cest ce travail qui a tent dtre ralis ici ; le point suivant en prsente les premiers lments.

2.

Aides publiques : premiers lments chiffrs

Il sagit, ici, dun premier travail didentification cibl sur les aides alloues par le budget gnral de ltat, en croisant les donnes extraites de multiples documents officiels ; auparavant, sont rappeles les donnes gnrales relatives aux aides directes des collectivits locales. Compte tenu des remarques prcdemment faites, il convient de considrer que les chiffres prsents ci-aprs (2.2.) relvent davantage dexercices destimation que de connaissances consolides des donnes financires pertinentes.

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- Chapitre 4 -

2.1. Les aides publiques alloues par les collectivits territoriales


Tableau 23 Les aides publiques directes des collectivits locales en 1999 Collectivit Communes Dpartements Rgions Total Montants (M ) 989 580 631 2 200 % 45 26,4 28,7 100

Source : Direction gnrale de la comptabilit publique

Ces donnes sont bien trop gnrales pour apprhender la pertinence et lefficacit conomique nationale des aides distribues au niveau territorial. Ceci est particulirement prjudiciable dans la mesure o ce sont les collectivits locales qui, aujourdhui, dispensent au plan territorial les montants daides directes les plus importants aux entreprises du secteur productif. Cette allocation se fait le plus souvent dans un esprit de comptition territoriale interrgionale (nationale ou europenne) et, par consquent, au dtriment de lallocation optimale de la ressource publique et de la comptitivit globale de lconomie nationale.

1.2. Les aides publiques de ltat


Le tableau suivant prsente un rcapitulatif des subventions aux entreprises ministre par ministre telles quelles sont rcapitules dans les verts budgtaires annuels : celles relatives lagricult ure et la pche en reprsentent la plus large part (70 %), suivies par les subventions alloues par le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie (30 %).

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Tableau 24 Subventions aux entreprises en 2001 selon la nomenclature conomique du budget de ltat (hors Outre-mer) Ministres
Premier ministre Agriculture et Pche Amnagement du territoire et environnement Culture Dfense conomie, Finances et Industrie Emploi et Solidarit Equipement, Transports, Tourisme Recherche Ville Total Source : verts budgtaires 2001 et 2002

Montants (en )
20 867 913 1 830 960 305 96 833 364 60 998 729 5 544 163 889 361 664 1 894 330 43 444 082 53 372 338 9 108 022 3 003 276 888

%
0,69 60,97 3,22 2,0 3 0,18 29,61 0,06 1,45 1,78 0,30 100

Ces donnes doivent tre considres avec une certaine prudence. En effet, la prise en compte des critres europens peut conduire, pour une mme structure ministrielle, des montants trs sensiblement diffrents allant du simple au double ou au triple voire davantage, comme le montrent les deux exemples suivants, relatifs respectivement au ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie et au ministre de la Dfense : Tableau 25 Les aides du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie en 2001 (en euros)
Selon la nomenclature conomique traditionnelle Autre aides publiques (selon critres UE) Bonifications dintrts Aides la recherche et linnovation Transports de presse Total Source : verts budgtaires 2001 et 2002 889 361 664

889 361 664

708 028 117 338 208 000 289 653 133 1335889250

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- Chapitre 4 -

Tableau 26 Les aides du ministre de la Dfense en 2001 (en euros)


Selon la nomenclature conomique 5544163 * traditionnelle Autre aides publiques (selon critres UE) Actions en faveur de PME de dfense 762 245 Reconversion de lconomie polynsienne 94 896 617 Fonds de reconversion des entreprises de 31 366 385 dfense Aide la recherche duale 190 561 272 Total 317 586 519 * les 5 544163 sont ici compris dans le total final sans quil soit possible de les ventiler avec prcision Source : verts budgtaires 2001 et 2002

Le croisement entre les informations extraites des verts (budget vot) et des bleus (projet de loi de finances) budgtaires et celles contenues dans les rapports annuels des commissions parlementaires rdigs loccasion de lexamen des lois de finances permet nanmoins de dgager une estimation globale du montant des aides publiques alloues par le budget gnral de ltat et par les comptes spciaux du Trsor. Ces montants sont prsents dans les deux tableaux suivants. Tableau 27 Aides publiques aux entreprises Montants tablis partir de la nomenclature dexcution du budget gnral de ltat pour lanne 2001 (hors Outre-mer)
Ministres Premier ministre Agriculture et Pche Amnagement du territoire et Environnement Culture Dfense conomie, Finances et Industrie Emploi et Solidarit Equipement, Transports, Tourisme Recherche Ville Total Source : budget vot de 2001 Montants (en ) 38 981 214 1 212 156 901 166 085 627 93 504 128 317 586 519 2 225 250 914 2 734 671 936 4 528 412 423 122 492 785 57 168 381 11 496 310 828 % 0,3 10,5 1,4 0,8 2,8 19,4 23,8 39,4 1,1 0,5 100,0

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Dans ce premier tableau, lon peut constater limportance des aides alloues par le ministre de lquipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer (39,4 %) et celui de lEmploi (23,8 %) : ils reprsentent eux deux plus de 60 % des aides du budget gnral de ltat ; les aides lagriculture sont en troisime position avec 10,5 % du total distribu. ces sommes viennent sajouter celles concernant trois aides spcifiques lindustrie cinmatographique, au transport arien et la presse pour un montant global de 498 M et qui sont retracs dans les comptes spciaux du Trsor (tableau 28). Tableau 28 Les aides aux entreprises dans les comptes spciaux du Trsor (anne 2001)
Les comptes spciaux du Trsor Fonds de soutien de lindustrie cinmatographique et audiovisuelle Fonds dintervention/ aroports et transports ariens FIATA Fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimile : Avances remboursables destines au financement des projets de modernisation prsents par les agences de presse ditrices dau moins une publication quotidienne ou assimile relevant de la presse dinformation Dpenses dtude et de subvention destines au financement des projets prsents par les agences de presse ditrices dau moins une publication quotidienne ou assimile relevant de la presse dinformation Total Source : vert budgtaire 2001 Imputation budgtaire 902-10 902-25 902-32 Montants (en ) 438 595 823 42 533 276 7 317 553

17 074 290

498 203 389

Le total des aides publiques directes aux entreprises du budget de ltat slve ainsi quelques 12 milliards deuros, Outre-mer exclu. Si lon ajoute les aides directes des collectivits locales et les ressources propres des organismes

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- Chapitre 4 -

gestionnaires daides, ce montant atteint ainsi annuellement quelque 14 15 milliards deuros. Avec ce premier travail, il apparat concrtement combien est ncessaire une vritable connaissance des aides aux entreprises et, au-del, de lensemble des soutiens publics lconomie, afin que lensemble de la collectivit nationale puisse en valuer rellement lefficacit.

3.

Les pratiques dvaluation

Lvaluation doit constituer une tape majeure du processus dlaboration et de mise en uvre dun dispositif daides. Elle fait progressivement partie de la gestion publique. Lvaluation vise dabord mesurer la pertinence et lefficacit de laide et en rendre compte. Elle a pour objet de rassembler les informations existantes en un tout cohrent afin daccrotre la connaissance quont les responsables des conditions dattribution et dutilisation de laide et de ses effets conomiques et sociaux. Elle doit aussi permettre dinformer lensemble des citoyens sur lusage qui est fait des fonds publics, quils soient europens, nationaux ou en provenance des rgions. lissue de ce processus, lvaluation doit guider laction des dcideurs : maintien, transformation ou suppression de laide. Les documents utiliss ici sont essentiellement les rapports des CRAPE, 1 les rapports des CPER 2 des 22 rgions franaises et les rapports des CESR 3 portant sur les aides publiques aux entreprises. Les contrats de Plan de la priode 1993-1999 ont dj fait lobjet dvaluations analyses par le Commissariat gnral du Plan 4 . Pour le cycle 2000-2006 des CPER, on sen tiendra la lecture des contrats eux-mmes. Lensemble de ces documents sert de points de repres au diagnostic que lon peut faire de lvaluation des aides publiques en rgions. Si lvaluation des aides est en train de devenir dans diffrents pays dvelopps un vritable levier stratgique 5 en France, celle-ci demeure encore partielle et

1 2

CRAPE : Commissions rgionales des aides publiques aux entreprises. CPER : contrat de Plan tat-rgion. 3 CESR : Conseils conomiques et sociaux rgionaux. 4 Toutefois, il existe des valuations qui chappent aux CPER. Gnralement, elles sont releves dans les rapports des CRAPE. 5 Voir chapitre 3, 4.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

insuffisamment diffuse (1). Lorsquelle existe, elle met en lumire une certaine efficacit des aides malgr dimportantes limites (2).

3.1. Une valuation partielle et peu diffuse


Lvaluation des aides au niveau rgional est encore trs limite. Les principales valuations sont effectues dans le cadre des CPER. Les autres valuations sont rares et parses. Il sagit principalement des valuations menes dans le cadre des CRAPE. Un certain nombre de problmes mthodologiques apparaissent dans les travaux des CPER et des CRAPE. Enfin, les CESR effectuent des rapports sur la faon dont sont ralises certaines valuations et fournissent ainsi une mise en perspective des valuations rgionales. Un bilan peut alors tre tir de la qualit des valuations. Encadr 9 Le processus dvaluation
Pour schmatiser, ce processus devrait suivre lensemble des tapes suivantes : Rflexion et concertation des divers acteurs concerns. ce stade, il peut tre ncessaire de procder une valuation ex-ante. Il sagit danalyser, avant sa cration, limpact quaurait une aide sur les variables que lon sest fix pour objectif damliorer. Conception de la rglementation relative laide. Cette tape doit aussi tre celle du contrle de lgalit cest--dire de la vrification de la conformit de la rglementation que lon souhaite introduire aux rgles administratives. Mise en uvre de laide : cest un moment peu propice aux valuations proprement dites mais qui peut tre occup par des oprations de suivi des ralisations (contrle) ou une valuation mi-parcours. valuation des effets de laide ou valuation ex-post. Celle-ci doit aboutir des dcisions stratgiques : conserve-t-on laide ? Que change-t-on la rglementation la concernant ?

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- Chapitre 4 -

Articuler contrle, suivi et valuation

Ressources Input Contrle de lgalit

Ralisations Output Conformit aux ( textes administratifs

Rsultats/impacts outcome/outreach

Suivi de gestion (standards de bonne gestion) valuation (des effets) Satisfaction des besoins des citoyens et rsolution des problmes)

Source : CNE, 1999. En annexe 3, sont prcises les notions de contrle, dvaluation et de suivi

Les CPER, un cadre gnral dvaluation des aides


Une premire vague dvaluations sest droule dans le cadre des CPER de la priode 1993 1999. Une circulaire du 9 dcembre 1993 prvoit une valuation des politiques publiques accompagne de crdits dtat affects hauteur de 6/10 000 des fonds engags, ce qui a donn des moyens aux SGAR pour ces valuations. Ce sont les premiers CPER qui dveloppent une valuation des politiques par les rgions. Mais ces dernires sont encore rduites. On peut estimer quelles seront menes de faon plus systmatique pour la gnration de CPER suivante. Il nexiste aucune tude systmatique des aides : pour une aide donne, il est impossible de trouver une valuation dans chaque rgion utilisatrice du dispositif. Une synthse ralise par le Commissariat gnral du Plan en 2001 1 sur la premire gnration de CPER souligne la diversit des exercices mens en matire dvaluation (voir le tableau ci-aprs).

M. Renon, note interne SEME, Commissariat gnral du Plan, 2001.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Tableau 29 Rapports dvaluation des contrats de Plan tat-rgion relatifs aux entreprises
Dispositif valu Oprations de restructuration de lartisanat et du commerce (ORAC) Fonds rgional daide lexport (FRAEX) Rgion Pays de la Loire Contrat de Plan tat-rgion 1994-1999 Organisme enquteur Cabinet Emmanuel Renard Consultants tudiants de luniversit dOrlans et CENTRECO Groupe ESC Nantes Atlantique Cabinet Bernard Reverdy Consultants Cabinet Act Consultants DMS Conseil (Dveloppement Mdecine & Sant) ADEPA (Agence de la productique) ARGOS/Groupe Bernard Julhiet Consulting CEREL (centre dconomie rgionale du Limousin) et EGEE Limousin (Entente des gnrations pour lemploi de lentreprise mouvement de bnvolat conomique) Essor Europe en concertation avec lIRADES Date du rapport Septembre 2000

Centre

1994-1999

Mai 1998

Fonds rgional daide au conseil Transfert de technologie

Pays de la Loire Franche-Comt

1984-1988 et 19891993 1994-1999

Dcembre 1994 Juillet 1997

Fonds daide au conseil et linnovation touristique (FACIT) Procdure ATOUT (LOGIC, PUMA, PUCE) Fonds daide linvestissement des PME/PMI (FDPMI) Recrutement de personnel dencadrement (RPE) Oprations de restructuration de lartisanat et du commerce (ORAC)

Pays de la Loire Picardie

1994-1999 1994-1999

Dcembre 1998 Dcembre 1997

ChampagneArdenne Bourgogne

1994-1999 1989-1993 et 19941999 1989-1993 et 19941999

Mars 1996 Dcembre 1998

Limousin

Janvier 1997

Aides aux entreprises : aide au conseil, aide au recrutement de personnel qualifi, aide lexportation, FDPMI, aide aux industries agro-alimentaires, aides la filire bois Aides aux entreprises : aide linvestissement matriel, aides aux tudes et conseils, aide au recrutement de cadres et techniciens, aide lexportation

Franche-Comt

1994-1999

Dcembre 1997

Poitou-Charentes

1994-1999

ACT Consultants

Septembre 1997

Source : Commissariat gnral du Plan, 2001

Ce tableau montre que les valuations ralises prsentent une certaine diversit : dans la frquence des valuations : certaines rgions valuent davantage que dautres ; - 133 -

- Chapitre 4 -

dans le degr de prcision du thme valu : certaines valuations portent sur tel lment ou dispositif particulier ; dautres traitent dun ensemble plus ou moins vaste et global daides aux entreprises ; dans le choix du charg dvaluation, qui est souvent un consultant priv, mais qui peut tre une quipe universitaire, une association, etc.

Certaines rgions sont lorigine dune valuation fournie ; cest le cas des Pays de la Loire, de la Franche-Comt et de la Champagne. Dautres le sont beaucoup moins et ce ne sont pas les rgions qui sollicitent le plus les aides publiques qui se livrent des valuations systmatiques : la Lorraine, grande utilisatrice daides, ne mentionne pas, dans son rapport de CPER, dvaluation des aides publiques aux entreprises au sens strict. De nombreux acteurs se sont mis en place pour dvelopper lvaluation dans le cadre des CPER. Dans certains cas comme dans le Centre, les organismes destins raliser les tudes dimpact des politiques publiques sont rellement professionnels et documents. Dans dautres cas, les pouvoirs publics ont recours des cabinets extrieurs. La question du suivi des tudes est alors cruciale et nest pas toujours bien rsolue. Dans le cadre des CPER, diverses instances plus ou moins permanentes ont t cres. Elles ont fonctionn parfois avec difficult 1 .

CNE, ibidem, p. 122.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Tableau 30 Rcapitulatif et bilan des institutions et modes de portage des instances (1998)
Rgions Alsace Aquitaine Auvergne Basse-Normandie Bourgogne Bretagne Organisation Groupe de travail tat-rgion Comit dvaluation et bureau du comit de pilotage, groupes de suivi ad hoc Comit tat-rgion avec instances techniques ad hoc pour le suivi Comit tat-rgion avec instances techniques et groupes de travail Comit tat-rgion avec comits techniques ad hoc Comit consultatif tat-rgion-dpartements-conseils gnraux, Comit rgional tat-rgion, Commission scientifique et institutionnelle, secrtariat permanent, Groupes de suivi. Participation lvaluation des contrats de ville et des Fonds structurels. Association Comit de pilotage tat-rgion. Des groupes ad hoc de suivi Comit rgional tat-rgion. Comit de pilotage. Groupes techniques sectoriels Comit de pilotage. Instances techniques ad hoc. Experts Comit de pilotage. Instances techniques Comit rgional tat-rgion. Collge scientifique. Groupes de suivi ad hoc Comit rgional de suivi et dvaluation tat-rgion. Comits techniques Comit rgional dvaluation tat-rgion (et de suivi). Instances techniques gomtrie variable. Rapporteur comme secrtaire de linstance Comit rgional dvaluation avec un prsident, le prsident du Conseil conomique et social rgional (CESR), 9 membres du CESR, 10 experts. Groupes techniques ad hoc (tat) Comit de pilotage de lvaluation tat-rgion. Comit technique SGARServices de la rgion-personnalits qualifies. Groupes de travail avec experts Comit de pilotage de lvaluation tat-rgion-TPG-universit. Comits techniques avec experts. Cellule associative de portage pour lanimation Comit rgional dvaluation tat-rgion-CESR-Banque de France-TPG. Commission scientifique prside par le prsident de la chambre rgionale des comptes. Groupes de projet et de suivi des chargs dvaluation Comit de suivi du contrat de Plan. Comit de pilotage de lvaluation avec experts. Cellule dvaluation tat-rgion. Groupes thmatiques Comit de pilotage de lvaluation tat-rgion. Dlgation des responsabilits au prsident de la commission des Finances du Plan et de lvaluation du conseil rgional Comit rgional dvaluation tat-rgion. Commission scientifique. Groupes de projet et de suivi Comit rgional dvaluation tat-rgion-CESR-CRC-INSEE-BdF-TPGuniversit. Instances techniques pluridisciplinaires Comit rgional dvaluation tat-rgion-CESR-TPG-CRC-un expert. Groupe technique. Secrtariat permanent de lAssociation Institut Atlantique dAmnagement du territoire Comit rgional de suivi-valuation tat-rgion-CESR-personnalits qualifies. Comit rgional scientifique avec secrtariat permanent. Groupes de suivi

Centre Champagne-Ardenne Corse La Runion Franche-Comt Haute-Normandie le-de-France Languedoc-Roussillon

Limousin Lorraine Midi-Pyrnes

Nord - Pas-de-Calais Provence - Alpes-Cte dAzur

Pays de la Loire Picardie Poitou-Charentes Rhne-Alpes

Source : CNE, 1999

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- Chapitre 4 -

Dans certains cas, il existe un comit scientifique et un secrtariat permanent (rgion Bretagne ou Poitou-Charentes). Dans dautres, des structures spcifiques sont cres (bureau de pilotage en Aquitaine ou groupe de travail en Limousin). Enfin, certaines rgions nont constitu (pour la gnration 19931999 des CPER) aucun organe dvaluation : cest le cas de lAlsace qui ne disposait pas en 1998 de dispositif rgional permettant de mener bien les valuations mais qui a depuis lors labor un dispositif complet. Toutefois, comme le rappelle le rapport annuel du CNE en 1999, limportance des travaux effectus en valuation nest cependant pas en liaison directe avec la taille du dispositif mis en place. Dans certaines rgions, les avances sont considrables sans pour autant que les organes intervenant dans ce travail soient nombreux, le but tant en effet de ne pas multiplier les procdures . Les rgions, cependant, prfrent gnralement convoquer ponctuellement des experts dans les groupes existants. Ceci explique lingale qualit scientifique des valuations, et, plus proccupant, la diversit de leur indpendance et leur degr de professionnalisme.

Les rapports des CRAPE, une source complmentaire dinformations


Les rapports des CRAPE sont beaucoup plus centrs sur les dispositifs daides. Ils ont lintrt de prsenter les donnes de faon annuelle et de faire figurer les programmes les plus rcents. Ils ont par ailleurs une vise oprationnelle certaine, en particulier parce quils visent accrotre lefficacit de lexcution des politiques publiques et de rendre un meilleur service lentreprise 1 . Toutefois, en matire dvaluation, ils sont gnralement limits parce que les CRAPE ont eu pour principale mission, dans leur phase de dmarrage, le recensement des aides. Souvent rduits une dmarche de suivi, voire de contrle, ils ne suivent quassez peu les consignes relatives aux dmarches dvaluation 2 . Dans certains rapports, lvaluation nest pas distingue des autres types de traitement des donnes relatives aux aides. Celle-ci est gnralement noye dans la masse des informations recueillies propos dun dispositif. Cest le cas

1 2

Rapport de la CRAPE Franche-Comt, 2002. CNE, Petit guide mthodologique de lvaluation , 1999.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

pour lvaluation du FDPMI 1 de la rgion Franche-Comt par exemple : les donnes relatives au nombre de dossiers suivis et au montant des prts accords sont confondues avec limpact en termes demploi. Lvaluation dite au cours de leau se rsume principalement un comptage des dossiers. Il sagit pourtant dun rapport particulirement fourni, qui procde une analyse fine des conditions dobtention dune aide dans une rgion qui a mis en place une dmarche de qualit. En PACA, lexercice CRAPE a abouti notamment une large valuation du domaine de la microlectronique. Celle-ci est trs fortement intgre au dispositif daides lui-mme et dispose dun financement particulier. Cest un exemple russi de forte volont dvaluation dun dispositif sectoriel. Les rsultats nen sont pas connus ce jour, mais le dispositif dvaluation luimme est dj en place. Dans la rgion Centre, un mcanisme dvaluation systmatique a t mis en place grce lappui dun organisme dvolu cette fonction (Centrco) et qui sollicite beaucoup les ressources universitaires locales. Ce systme est assez efficace, puisque des valuations de bonne qualit sont ralises chaque anne. Lavnement dune gestion des fonds publics par programme devrait conduire progressivement les pouvoirs publics un plus grand systmatisme dans lvaluation. Le vote de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2001 va dans ce sens 2 . Malgr ces efforts, lvaluation ralise par les services territoriaux est souvent limite au contrle (liste des aides, nombre de bnficiaires et vrification de la conformit aux procdures).

Les problmes mthodologiques rencontrs dans les rapports des CPER et des CRAPE
Sur le plan mthodologique, les valuations ralises articulent les approches quantitatives et qualitatives. Elles exploitent des donnes socio-conomiques publiques, les informations contenues dans les dossiers des services gestionnaires et les organismes professionnels, des questionnaires sous diverses formes et sappuient sur des entretiens individuels et collectifs.

1 2

Le FDPMI est un dispositif daide linvestissement matriel. Voir annexe 4.

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Mais dans la plupart des cas, les recommandations des divers manuels ou guides mthodologiques ne sont pas respectes. Ainsi, dans Le petit guide de lvaluation du CNE, il est prconis de sassurer de la reprsentativit de lchantillon quitte travailler sur des sous-populations . Pourtant, cet effort est rare. Quelques limites mthodologiques classiques peuvent ainsi tre releves :

Le discours tenu par les interviews peut tre biais et ne doit donc pas tre considr a priori comme un ensemble de donnes objectives et fiables. titre dexemple, il nest pas dans lintrt des chefs dentreprises de juger ouvertement une aide inutile ou inefficace, quand bien mme ils la considrent comme telle. Un biais peut apparatre non seulement dans ce qui est dit, mais aussi dans la simple prise de parole ou, au contraire, le choix du silence. Le rapport du CPER de la Franche-Comt sur les aides aux entreprises en offre un excellent cas dcole, travers un exemple denqute postale : On peut se demander si les entreprises ayant rpondu lenqute sont celles qui sont le plus satisfaites des aides, ce qui biaiserait les rsultats de ltude. La rponse cette question nest pas certaine .

On peut mettre en doute la pertinence des donnes financires et statistiques des entreprises concernes par un dispositif daide lorsquelles sont utilises comme instruments de mesure de lefficacit de ce dispositif. Les entreprises ne sont pas toujours prtes rendre tous leurs chiffres accessibles ; de plus, il est dlicat de demander accder aux donnes dune entreprise non bnficiaire du dispositif daide. De nombreux problmes de reprsentativit des chantillons slectionns pour lenqute sont prsents dans les rapports et peu dentre eux en tiennent rellement compte dans les conclusions de lvaluation. Certains valuateurs font, face ces difficults, des choix contestables : ils utilisent des chantillons non redresss, se passent dchantillons tmoins, se limitent des approches qualitatives par entretiens, etc. Ces faiblesses sont aggraves par les difficults de rsolution des questions de causalit propres lvaluation des aides aux entreprises. Les valuations concluent frquemment lefficacit des aides publiques accordes, parce que les entreprises qui les peroivent sont les plus performantes.

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- Le systme franais : gouvernance, recensement, valuation -

Tableau 31 Impacts qui ont t tudis lors de lvaluation des politiques daides en faveur des entreprises et leur nature
Nature des impacts Impacts dclars par les entreprises bnficiaires et impacts observs, laide du compte dexploitation et du bilan Impacts dclars par les entreprises bnficiaires et impacts observs, laide des lments financiers obtenus partir des liasses fiscales et informations complmentaires rcoltes auprs des entreprises lors de lenqute Impacts dclars bnficiaires Source : CNE, 1999 par les Impacts tudis Impact sur le plan de financement des entreprises

Impacts sur lvolution gnrale lentreprise, sur lvolution de comptitivit, de la ractivit et de flexibilit ainsi que sur lvolution de comptence du personnel

de la la la

entreprises Impact sur la nature de lactivit des entreprises, sur lconomie et sur lemploi

Lexemple de lvaluation des oprations de restructurations de lartisanat et du commerce (ORAC) en Pays de la Loire est intressant (voir lencadr suivant). Il sagit dune valuation plutt russie. Pourtant, lvaluation a rencontr plusieurs difficults mthodologiques, notamment lies au choix dun secteur gographique particulirement privilgi du point de vue de lactivit conomique. Bien que le rapport dvaluation fasse tat des limites inhrentes cette approche, le biais reste considrable. De mme, le rapport ne parvient pas toujours tenir compte des stratgies quont les diffrents acteurs lors de la prsentation de leurs opinions. Il aurait ainsi fallu tenir compte de la propension des entreprises survaluer limpact des aides, par crainte des effets ventuels de dclarations plus nuances.

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Encadr 10 Lvaluation des oprations de restructuration de lartisanat et du commerce (ORAC) en Pays de la Loire, septembre 2000
LORAC est un dispositif daide linvestissement immobilier et matriel dans les petites entreprises artisanales, commerciales et de services porteuses dun projet de modernisation ou de dveloppement, et localises en zones rurales : employant moins de 10 salaris, ayant moins de 400 m de surface de vente, localises dans des communes de moins de 10 000 habitants. Cette procdure agit la fois sur les ressources humaines (aide la formation, au conseil, au regroupement) et sur la structure (aide linvestissement sous forme de subvention). Lvaluation a t mene par un cabinet de consultants. Les mthodes retenues pour lvaluation consistaient mener la fois : Une enqute quantitative et qualitative auprs des partenaires (DRCA, conseil rgional, lus, associations de commerants et artisans, etc.). Une enqute quantitative et qualitative auprs dentreprises bnficiaires : 147 entreprises ont t interroges, dont 30 en face face. Les performances financires dun chantillon dentreprises bnficiaires avant et aprs lORAC ont t compares avec celles dun chantillon tmoin dentreprises non bnficiaires. La collecte et lanalyse de nombreux documents (tudes pralables, conventions, donnes socio-conomiques, etc.).

Les conclusions portent sur les principaux critres traditionnels de lvaluation : 1) Impact : mesure des effets produits par cette politique (sur le chef dentreprise, lentreprise, le territoire, les acteurs). 2) Efficacit : comparaison entre les rsultats et les objectifs de la politique. 3) Pertinence : vrification de ladaptation des objectifs aux besoins. 4) Cohrence : vrification de larticulation au sein du dispositif. 5) Efficience : comparaison entre les rsultats et les moyens mis en uvre. Source : prfecture de la rgion Pays de la Loire

De mme, le rapport de la Franche-Comt sur les aides aux entreprises rappelle que pour des raisons de reprsentativit de lchantillon, il faut tre prudent dans lexploitation qui est faite des donnes : viter de donner des chiffrages trop prcis et de tirer des conclusions du faible pourcentage de rponses ; viter les chiffrages quantitatifs des retombes conomiques, en mettant laccent sur des ordres de grandeur ; utiliser lchantillon dentreprises non contractantes, non pour des comparaisons conomiques mais pour dtecter des tendances et des besoins . - 140 -

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Tous les rapports ne tmoignent pas de cette conscience des difficults mthodologiques lies la question de la reprsentativit. Ainsi en est-il du rapport du Centre sur le FRAEX dans le cadre duquel 80 entreprises ont t slectionnes pour lenqute et 20 pour ladministration dun questionnaire : les auteurs nexplicitent pas leur mode de slection des entreprises, et ne posent ni la question de la reprsentativit, ni mme celle de savoir si lchantillon tait quantitativement suffisant (voir lencadr ci-aprs). De faon gnrale, dans la plupart des rapports, les informations sur la mthodologie sont limites. Encadr 11 valuation du Fonds rgional daide lexport (FRAEX) en rgion Centre
Le FRAEX a pour objet de favoriser le dveloppement international des PME de la rgion Centre et de les encourager participer aux programmes dactions proposs par les organismes rgionaux et nationaux. Il consiste en : Une aide au conseil et la ralisation de documentations technico-commerciales. Une aide la cration et au renforcement de services export. Une aide limplantation commerciale ltranger. Une aide aux actions de prospection ltranger. Lvaluation du FRAEX a t mene travers une tude qualitative et quantitative ralise principalement par des tudiants et une tude qualitative ralise par Centreco. Lvaluation du dispositif a rencontr un certain nombre de limites. Certaines sont reconnues par le rapport de CPER et dautres non : Limites de ltude soulignes par le rapport lui-mme : Des difficults lies lvaluation dune procdure dont les montants accords sont faibles (taux de rponse : ~ 70 %) : . Peu de mmoire des chefs dentreprises sur les dossiers. . Pas de suivi depuis lattribution de laide. . Impact de laide difficile dterminer. . Amalgame avec les autres aides publiques reues. Une analyse du FRAEX essentiellement qualitative faisant une large place lapprciation des bnficiaires et des prescripteurs. Autres limites de lvaluation : Aucune tude na t mene sur les entreprises non bnficiaires dun FRAEX, ce qui rend impossible la mesure des effets propres du FRAEX. Aucune comparaison na t effectue entre le FRAEX et dautres types daides ventuels. Ltude ne prcise pas si les entreprises slectionnes sont reprsentatives de lensemble des entreprises bnficiaires dun FRAEX.

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- Chapitre 4 -

Tous les acteurs nont pas t interrogs. En particulier, les acteurs institutionnels ne semblent pas avoir t suffisamment pris en compte. Aucune tude na t mene pour mesurer les diverses consquences sur le territoire. Les rsultats de lvaluation nont pas t abords sous langle des cinq items traditionnellement associs toute valuation : impact, efficacit, pertinence, cohrence, efficience. Plusieurs de ces aspects sont passs sous silence. Aucune explication nest fournie sur lorigine des rsultats (et en particulier des chiffres) annoncs dans le rapport. Source : prfecture de la rgion Centre

La qualit des valuations ralises reflte donc une certaine diversit. La matrise, par les chargs dvaluation, des processus techniques dvaluation apparat ingale. Les problmes mthodologiques ncessitent un niveau lev de professionnalisme des valuateurs. Leur capacit mobiliser et traiter les informations pertinentes, articuler correctement les approches qualitatives et quantitatives, construire des chantillons vritablement reprsentatifs et conduire les entretiens est essentielle pour produire des analyses, des conclusions et des recommandations robustes et utiles. Ce professionnalisme manque manifestement dans certains cas.

Les rapports des CESR : une mise en perspective des valuations rgionales
Les Conseils conomiques et sociaux rgionaux (CESR) effectuent eux aussi des bilans des aides attribues aux entreprises. Il ne sagit pas toujours dune valuation en soi mais plutt dun tat des lieux de lvaluation. Ainsi, le rapport du CESR de Bourgogne sinterroge sur lvaluation des dispositifs daide conomique du conseil rgional de Bourgogne 1 lgard des entreprises . Mais dans certains cas, on y trouve un effort rel dvaluation, comme cest le cas dans le rapport du CESR de Bretagne sur la cration et la reprise dentreprises en Bretagne, 2 celui dAquitaine (qui est plus ancien) sur les aides directes aux entreprises 3 ou celui de la rgion Centre sur la cration
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CESR de Bourgogne, Avis , session plnire du 24 juin 1998. CESR de Bretagne, La cration et la reprise dentreprises en Bretagne , janvier 2003. 3 CESR dAquitaine, Les aides directes aux entreprises en aquitaine , 22 mai 1997.

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dentreprises 1 . Ces rapports sont trs utiles pour connatre ltat de lvaluation dans les rgions. Toutefois, ils ont trois limites fortes : leur champ nest pas toujours celui des aides publiques aux entreprises au sens strict (ils confondent souvent laide aux bnficiaires et laide aux entreprises) ; ils reprennent souvent des valuations ralises dans le cadre du CPER, ce qui produit une redondance avec le rapport de ce dernier. Pour les valuations rcentes, ils offrent lavantage de produire des donnes avant la fin des CPER de la dernire gnration ; ils sont produits sans priodicit particulire. On a donc pour les diffrentes rgions des rapports parfois dj anciens et des rapports plus rcents.

Malgr ces limites, ils favorisent une meilleure connaissance des processus dvaluation des rgions. Ils se heurtent cependant aux mmes limites que les rapports des CRAPE ou des CPER. Ainsi, le CESR de Bourgogne conclut que leffort men par la rgion est important mais encore insuffisant en quantit, en qualit et en rgularit. Il repre en particulier une faille importante dans le dispositif dvaluation, savoir labsence de mesure de limpact social des aides publiques : Le CESR souhaite que le conseil rgional value limpact au niveau social des aides quil accorde aux entreprises bourguignonnes . Mais il remarque aussi que rares sont les valuations comparatives (mesurant les rsultats des aides accordes par les autres rgions).

CESR du Centre, La cration dentreprise en rgion Centre , octobre 2001.

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Encadr 12 Lvaluation de laide au recrutement de personnel dencadrement (dispositif RPE) en Bourgogne

Objet : laide au recrutement est rserve aux entreprises qui augmentent leur effectif cadres en crant une fonction ou un poste nouveau. Laide peut reprsenter 50 % du salaire annuel brut plus charges patronales et est verse en deux fois : 50 % lissue de la priode dessai du cadre et le solde un an aprs son entre en poste, sur prsentation du bulletin de salaire de la personne recrute.

Le dispositif fonctionne depuis 1989 et a t modifi progressivement avec pour objectif dtendre les mesures daides davantage de bnficiaires et de requalifier la notion de cadres dans les entreprises de moins de 50 salaris.

Lvaluation de ce dispositif a t ralise en dcembre 1998 par un cabinet priv. Les questions portent essentiellement sur deux volets : le dpart des cadres aids considr comme excessif et les conditions de recrutement des cadres et surtout sur limpact de laide et son degr dincitation. Principaux rsultats : laide apporte aux PME pour les inciter acqurir des comptences nouvelles peut tre considre comme positive en raison du nombre croissant des dossiers sur les dernires annes et de lincitation forte de cette aide.

Nanmoins, cette aide pourrait tre mieux oriente pour limiter leffet daubaine : aujourdhui, laide se prsente comme une fentre dopportunit pour les PME de moins de 500 salaris. Ds lors que lon entre dans les critres dligibilit, laide est octroye. Elle pourrait aussi tre mieux utilise, en particulier en professionnalisant le processus de recrutement pour rduire les checs dembauche. Source : M. Renon, Fiche de lvaluation du CPER de Bourgogne 1993-1999 , tude mene en 1998, document interne, Commissariat gnral du Plan, 2001

Les rapports des CESR ont aussi pour avantage de donner un avis critique sur les valuations ralises par les pouvoirs publics locaux. Les CESR sont en effet moins partie prenante que ne le sont les rdacteurs des CPER ou ceux des rapports des CRAPE. Ainsi en Bretagne, dans un rapport trs rcent, 1 le CESR dnonce la faiblesse des valuations des aides la cration dentreprises : Il nexiste quassez peu dvaluations des aides la cration pour la rgion Bretagne .

CESR de Bretagne, op. cit., janvier 2003.

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Les rapports des CESR ont parfois pour objet de dnoncer un effet pervers de la politique daides. Ils jouent alors un rle plus politique dorientation de laction des pouvoirs publics locaux. Composs en particulier de reprsentants des organisations des employeurs et des salaris, les CESR ont une approche plus pragmatique des aides publiques et visent, mieux que les rapports des CPER, lintrt des entreprises et des salaris. Cest le cas dun rapport de 1996 portant sur la rgion Bourgogne, et qui dnonce les ingalits du territoire bourguignon en matire daides publiques et de procdures de dveloppement conomique 1 . Le rapport mesure limpact des aides sur le dveloppement local et reconnat que si les dispositifs mis en place par les diffrents intervenants apportent un soutien non ngligeable aux zones du territoire bourguignon les plus en difficult, leur seule prsence ne suffit pas assurer le dveloppement et la redynamisation de ces zones . Aprs ce constat en demiteinte, le rapport souligne 2 : le manque de lisibilit et la difficult de matrise des dispositifs : seuls les spcialistes (le plus souvent membres de ladministration de ltat) ont une relle matrise des dispositifs ; la prminence de ltat : choix de la plupart des zonages, choix des dossiers retenir, confiscation des crdits dassistance technique des fonds europens... ; la pertinence faible des zonages et de leurs critres de dfinition ; linsuffisance de lanimation locale.

Ces avis sont donc dune grande utilit pour complter les valuations ralises dans les cadres des CPER et des CRAPE. On ne peut que regretter leur raret et leur faible priodicit.

Un bilan nuanc de la qualit des valuations


Les qualits et les dfauts des valuations ralises dans les rapports des CPER, ceux des CESR et ceux des CRAPE conduisent un bilan nuanc.

CESR de Bourgogne, Les ingalits du territoire bourguignon en matire daides publiques et procdures de dveloppement conomique , Avis n 4, 1996. 2 Notons que ces critiques portent sur la priode du dbut des annes 1990. Depuis lors, de nombreux progrs ont t raliss dans chacun des domaines cits.

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Les principales qualits sont les suivantes : certains travaux sinscrivent dans une perspective cumulative, qui consiste enrichir les connaissances dj acquises en explorant des domaines qui se sont avrs insuffisamment connus dans les tudes prcdentes ; des comparaisons entre les pratiques values et celles dautres rgions ou dautres acteurs sont quelquefois faites, sinscrivant ainsi dans une dmarche de reprage et de promotion des bonnes pratiques ; certaines tudes dpassent la seule production du jugement valuatif et de recommandations concernant les politiques values pour suggrer des modalits damlioration des valuations, notamment au moyen de systmes dinformation.

Quant aux principales lacunes : certaines tudes tmoignent de graves insuffisances de rigueur scientifique ; trs peu dtudes abordent lensemble des items constitutifs de lvaluation. La cohrence des diffrentes aides entre elles est trs peu tudie et la quasi absence danalyse defficience est particulirement proccupante ; le regard port sur les politiques daides aux entreprises est exclusivement micro-conomique et sectoriel ; le lien avec le dveloppement local est absent des tudes ; les conclusions et recommandations des valuations ne sont pas hirarchises et les rsultats des tudes sont donc souvent confus ; la plupart du temps, lvaluation se prsente de faon circulaire : partant du constat que laide existe et a t utilise par les entreprises, lvaluateur en conclut quelle est efficace.

3.2. Des limites lefficacit des politiques daides


Si le bilan des valuations ralises conduit soulever de nombreuses interrogations sur la qualit des valuations des effets des aides publiques aux entreprises, on peut toutefois tirer quelques enseignements de ces exercices dvaluation, qui illustrent lefficacit globale des aides malgr des limites certaines : des limites lies la mesure de lefficacit des aides, aux effets daubaine et la multiplicit des aides, et une lgislation peu adapte. - 146 -

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Encadr 13 Les critres de lvaluation : pertinence, efficacit, efficience et utilit

Pour valuer un programme ou une politique, quatre critres peuvent tre utiliss : pertinence, efficacit, efficience et utilit du programme ou de la politique mens. La pertinence du programme est ladquation entre ses objectifs explicites et les problmes socio-conomiques quil est cens prendre en charge. Dans une perspective ex-ante, la pertinence est la question principale. Sinterroger sur lefficacit revient savoir si les objectifs formuls dans le programme sont en voie dtre atteints et mettre en lumire les russites ou les difficults rencontres. Mesurer lefficience, cest rapprocher les rsultats obtenus des ressources mobilises (les effets obtenus sont-ils la hauteur des moyens engags ?). Cette dernire question renvoie celle de la performance du programme, qui est une autre faon dexprimer la mme ide. Enfin, le critre dutilit juge les impacts obtenus au regard des besoins de la socit et des enjeux conomiques. Ce critre abandonne toute rfrence aux objectifs officiels du programme. Cette question est ncessaire lorsque les objectifs sont mal dfinis. Source : CNE, 1999

Les limites de la mesure de lefficacit des aides publiques


Des dispositifs dordre gnral ont fait lobjet dvaluations prcises et de dbats sur leur efficacit. De nombreux dbats ont permis de discuter de la pertinence de lintervention de ltat en gnral ou sous une forme donne. Il en va ainsi des allgements de charges sur les bas salaires, dont lvaluation a t rcemment effectue par lINSEE, 2 aprs plusieurs tudes antrieures (CSERC, Conseil danalyse conomique, Direction de la Prvision) 3 .

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CNE, p. 88. B. Crpon, R. Desplatz., Une nouvelle valuation des allgements de charges sur les bas salaires , conomie et Statistique , n 348, 2001-8. 3 E. Malinvaud, Les cotisations la charge des employeurs : analyse conomique , rapport du Conseil danalyse conomique, 1998 ; CSERC, Lallgement des charges sociales sur les bas salaires , collection des Rapports au Premier ministre, La Documentation franaise, 1996 ; J.-M. Germain, Allgement des charges sociales, cot du travail et emploi dans les modles dquilibre : enjeux et dbats , conomie et Statistique , n 301-302, 1997 ; J.-P. Laffargue, Fiscalit, charges sociales, qualifications et emploi , conomie et Prvision , n 125, 1996.

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Encadr 14 Lvaluation des allgements de charges sur les bas salaires


Instaurs partir de 1993, les dispositifs dallgements de charges sur les bas salaires ont connu un dveloppement important en 1995 et 1996, au point de devenir aujourdhui un instrument central de la politique de lemploi. Leur impact sur lconomie a fait lobjet dvaluations ex-ante, au moyen de modles macroconomiques traditionnels. partir de donnes dentreprises, une valuation ex-post de leffet des allgements de charges sur lemploi a t propose en 2001 par lINSEE. Les informations sur la distribution des salaires au sein des entreprises en 1994 permettent de calculer, entreprise par entreprise, la rduction ex-ante du cot du travail lie la baisse de charge. Lvaluation est ensuite effectue en comparant lvolution, entre 1994 et 1997, de lemploi et des autres performances entre entreprises bnficiant des dispositifs dallgements. Cette valuation utilise et tend des mthodes rcemment proposes pour lvaluation des politiques conomiques. Leffet des mesures est en particulier spar de celui des caractristiques des entreprises, susceptibles daffecter lampleur de la rduction de cot ex-ante et lvolution de lemploi. Cette valuation rigoureuse a permis de souligner que les dispositifs dallgements de charges ont abouti nombreuses crations emplois entre 1994 et 1997 : le taux de croissance des effectifs qui leur est imputable est de 2,6 % dans lindustrie et de 3,4 % dans le tertiaire. 460 000 emplois auraient t ainsi crs ou sauvegards dans lconomie, entre 1994 et 1997, grce ces mesures. La moiti des emplois seraient des emplois non qualifis. Ces crations demplois sexpliquent par dimportantes substitutions de salaris non qualifis des salaris qualifis, et, dans une moindre mesure, du travail au capital. Source : ibidem

Les rapports (CPER, CESR et CRAPE) concluent lefficacit des aides mais ce rsultat est entach par les faiblesses des valuations dj voques. En effet, les entreprises bnficiant dune ou de plusieurs aides sont aussi les plus dynamiques avant mme lobtention de laide. Lun des critres dligibilit de certaines aides rside dans la bonne sant initiale de lentreprise. Il faut donc se garder de conclusions trop htives quant au dynamisme que pourrait entraner un dispositif donn. Ainsi, le rapport des Pays de la Loire sur le dispositif des ORAC 1 souligne que leur impact doit ce titre tre relativis : les bnficiaires tant trs majoritairement des entreprises qui connaissent un processus constant (avant et aprs lORAC) de consolidation et de modernisation, les ORAC crent un
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Voir encadr 10.

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risque daccroissement (ou de consolidation) des carts de comptitivit entre les entreprises. Les valuations rgionales ne peuvent pas mobiliser les mmes outils que celles qui sont ralises pour les dispositifs dordre gnral et au plan national. En particulier, la taille des chantillons dentreprises bnficiaires y est beaucoup plus faible.

Effets daubaine et multiplicit des dispositifs 1


Les diverses valuations concluent que les aides publiques aux entreprises sont globalement efficaces parce quelles incitent les dcideurs raliser des investissements de plus grande ampleur, innover ou embaucher davantage et plus rapidement. Selon lensemble des rapports et pour la majorit des dispositifs, les aides publiques facilitent les volutions souhaitables des entreprises en matire dinvestissement, dinnovation, de cration demploi ou de cration dactivit. Les valuations concluent galement que les aides namplifient pas particulirement la substitution capital-travail. Leur effet direct sur lemploi est neutre, mais elles lui sont favorables par lintermdiaire de leur effet sur la comptitivit globale et la croissance des entreprises. Les taux de croissance et les ratios de performance des entreprises qui ont recours aux aides la modernisation et linnovation sont sensiblement meilleurs que ceux de lensemble des entreprises : les aides sont donc lies aux dynamiques micro-conomiques de croissance, sans en tre autre chose que des facteurs facilitants, car ce sont les entreprises a priori les plus dynamiques qui ont les projets pour lesquels existent les aides au dveloppement. Toutefois, on peut estimer que les aides publiques en rgions rencontrent un certain nombre de limites lies aux effets daubaine et la multiplicit des acteurs et celle des dispositifs qui crent un effet de dispersion. Les aides publiques crent manifestement des effets daubaine. Les aides sont incitatives et produisent des rsultats en matire demploi ou dactivit mais elles ne dclenchent jamais lintention dinvestir, dembaucher ou dinnover. Elle suscitent donc lmergence deffets daubaine (lemployeur aurait investi ou embauch sans aide). La mesure exacte des effets daubaine est impossible dans le cadre des valuations ralises dans les rapports des CPER, CESR ou CRAPE pour les raisons dj voques.

Ce paragraphe sappuie sur le travail de M. Renon, Note de synthse relative aux CPER 1993-1999 , Commissariat gnral du Plan, 2001.

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Certains travaux dvaluation font un effort dapprciation de leffet daubaine du dispositif tudi : ainsi dans lvaluation qui a t faite du dispositif daides au recrutement en Bourgogne (PRE), on constate que plus la taille de lentreprise est importante, plus leffet daubaine est fort. Lembauche serait effective mme en labsence daide, dans plus de la moiti des cas sur lchantillon observ. La multiplicit des dispositifs daides peut tre trs nuisible. Les dispositifs daides ayant des objectifs propres sont souvent trs nombreux. Ils procdent dune sdimentation des rglementations relatives aux aides qui na pas toujours de rationalit conomique mais correspond plutt des objectifs politiques. Ainsi, daprs un rapport de lInspection gnrale des Finances concernant les dispositifs daides la cration dentreprises, 1 on dnombre 64 dispositifs pour lensemble du territoire. Parmi 70 aides, 9 dentre elles peuvent rellement, par leur ampleur, peser sur le phnomne de cration dentreprises. Les 9 dispositifs totalisent 6,3 milliards de francs, soit 68 % du total des aides bnficiant aux jeunes entreprises. Cette situation conduit sinterroger sur la pertinence des 55 dispositifs restants. Ces neuf aides sont dtailles dans le tableau suivant. Dans certains rapports des CESR, ces questions sont traites de faon approfondie. Cest en particulier le cas de la Bretagne 2 et celui de la rgion Centre, 3 qui portent tous deux sur la cration dentreprises. Lefficacit des aides publiques y est reconnue mais leurs limites apparaissent galement importantes. Laide la cration dentreprises en Bretagne est un cas intressant, car il prsente des limites importantes lefficacit des aides publiques qui viennent dtre voques : les aides concourent une certaine distorsion de la concurrence. Les chefs dentreprises bretons se montrent trs rservs sur les aides pour cette raison ;

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Octobre 2001, op. cit. CESR de Bretagne, La cration et la reprise dentreprise en Bretagne , janvier 2003. 3 CESR du Centre, La cration dentreprise en rgion Centre , octobre 2001.

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les aides sont gres et attribues par une multiplicit dacteurs : en rgion Bretagne, on recense une cinquantaine de structures diffrentes dappui la cration dentreprises ; il existe une profusion daides : le rapport cite environ 120 aides diffrentes ; du coup, le systme est peu lisible pour les crateurs, alors mme quil concerne un faible nombre dentreprises (selon lINSEE, 10 % seulement des crateurs ont eu recours en 1998 laccompagnement dun organisme de soutien la cration dentreprise 1 ) ; enfin, pour les entreprises accompagnes, le cumul daides est assez frquent. Ainsi par exemple en 1999, sur 28 entreprises de Bretagne bnficiaires de la PRCE (prime rgionale la cration dentreprise), 27 ont obtenu au minimum une autre prime.

Dune faon gnrale, lAPCE (Agence pour la cration dentreprise) a analys en 2001 les aides la cration dentreprise de 10 collectivits territoriales franaises et conclut plutt une bonne adquation entre les actions menes et les besoins des crateurs 2 . LAPCE relve toutefois un certain nombre de limites importantes : les aides sont essentiellement concentres sur la premire anne des entreprises, beaucoup moins sur les phases amont et aval ; la slectivit des dossiers laisse dsirer pour certains dispositifs ; les valuations des aides sont peu frquentes ; leffet de levier des dispositifs varie assez fortement selon les aides (de 1 5) ; limpact social (crations demplois directs ou indirects) est trs ingal selon les aides ;

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Chiffre valable pour la France entire. APCE, Politiques locales de soutien la cration dentreprises, attendus et rsultats , 2001.

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limpact territorial reste globalement faible, except pour les crations de ppinires et les incubateurs qui contribuent rendre un territoire attractif ; on constate une absence de ciblage des aides en fonction des publics de crateurs, sauf pour les femmes et les handicaps ; le ciblage privilgie les activits de haute technologie.

Le contexte juridique et financier et ses impacts sur les aides


Le contexte juridique et financier et ses impacts sur les aides des politiques daides aux entreprises en limite galement les effets. Pour tre en mesure dapprcier la capacit de performance des procdures publiques daides aux entreprises, rappelons brivement les principaux points du droit des finances publiques rduisant loptimisation de lefficacit de ces aides, les personnes publiques dbitrices daides aux entreprises tant soumises son respect 1 . Les objectifs des finances publiques

En ce domaine, les objectifs du droit financier public sont relativement contradictoires : Lindispensable scurit des paiements implique une srie de contrles de la lgalit des demandes daides dvoreurs de temps. Ltat se doit de verser les aides au crancier lgalement dsign. Or, les entreprises connaissent une volution juridique et conomique rapide qui peut rendre la dtermination du crancier lgal (non seulement lentreprise, mais aussi son reprsentant lgal) particulirement longue et pointilleuse, notamment dans les cas de cration, de fusion-acquisition, de daillyssement des dettes lgard des entreprises, 2 de cessions dactivits, de rglement et liquidation judiciaire, etc. Les contrles en sont dautant plus prcis, complexes et longs. La plus prompte diligence des versements aux entreprises est imprativement rappele par un grand nombre de textes lgaux prvoyant lapplication de modalits juridiques et comptables, tant en provenance du

Par ailleurs, les effets de la LOLF ne peuvent tre encore connus tant donn une mise en application encore dbutante (voir annexe 5). 2 Du nom de la loi Dailly prvoyant le paiement la banque de lentreprise endette et non celle-ci qui lui a cd sa crance sur ltat).

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niveau national que de lchelon communautaire, 1 surtout depuis une vingtaine dannes. Les marchs publics, autre domaine des dpenses publiques prvoyant des procdures et des dlais spcifiques de paiement avec pnalits lgard de ltat en cas de non-respect de ceux-ci, font passer dans le temps lexamen des dossiers daides aprs eux. Une lgislation non conue pour tre conomiquement performante

La lgislation a t conue une poque (1958) o la concurrence internationale tait peu intense et o lEurope et sa lgislation nen taient alors quau stade de grand projet. De cette situation, les ralentissements dans la mise en uvre des procdures daides se situent essentiellement deux niveaux : Au plan juridique

Le seul principe de lannualit budgtaire et comptable retarde dans les faits, lors de la priode de changement dexercice, lexamen des demandes des entreprises, mme si des modalits dapplication telles que les programmes daction pluriannuels paraissent attnuer cet inconvnient ; la sparation tanche mais lgale et indispensable dans la pratique entre les principaux acteurs de la dpense publique 2 multiplie ainsi les procdures et les contrles de lgalit et comptables des dossiers daide ; les aides aux entreprises constituant des dpenses publiques de droit commun connaissent les mmes circuits (procdures techniques, dengagement puis dordonnancement ou de mandatement concernant les services techniques dinstruction des dossiers et lordonnateur, puis de paiement concernant le comptable), que les autres dpenses, bien que la russite de ces procdures daides dpende beaucoup de la rapidit de lintervention publique. cet gard, un dcret de 1999 3 relatif aux subventions dintervention de ltat pour des projets dinvestissement impose des dlais rduits (6 mois compter de la demande daide) pour la dcision dattribution des aides par lordonnateur. Le comptable quant lui nest pas

Cf. notamment limportante rglementation des marchs publics (en nombre de textes lgaux et en volume de dpenses publiques, 750 milliards de francs environ) qui aident les entreprises par le biais de lavance forfaitaire de 5 % TTC du montant des marchs conclus avec elles. 2 Les ordonnateurs (avec un contrle a priori pour les administrations centrales, dconcentres et les organismes publics gestionnaires daides) et les comptables (contrle a posteriori) responsables sur leur patrimoine du paiement de ces dpenses. 3 Dcret n 99-1060 du 16 dcembre 1999.

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concern : il reste matre de son contrle dans le temps et les dpenses de ltat, quelle que soit leur nature, sont traites de la mme faon. Au plan pratique de la gestion des crdits et des engagements juridiques de ltat

Parmi les nombreux exemples qui peuvent illustrer une recherche insuffisante de performance, ceux qui suivent constituent dimportantes causes de retard dans le versement des subventions, rduisant ainsi lefficacit de lintervention conomique publique : labondement tardif (gnralement en fvrier de lanne n+1 au plus tt) des lignes de crdit, les gels et annulations de crdits au cours de lexercice rendent la gestion de lordonnateur prudente, voire attentiste pendant parfois plusieurs mois ; lintervention spcifique (hors autres ministres), dans loptique dune meilleure gestion de la dette de ltat, du ministre des Finances par la Direction du Budget, au sein du contrle financier (a priori) constitue une tape supplmentaire dans laccord dfinitif donn aux engagements de lordonnateur ; les dlgations de signature et de comptences lors du changement des titulaires des postes dadministrateurs les autorisant engager ltat (avec la ncessaire publicit par le Journal Officiel), et les dlgations de crdits aux services dconcentrs et aux collectivits locales sont tablies selon des procdures assez longues.

Au total, la gouvernance du dispositif franais daides publiques ne parat la hauteur ni des enjeux conomiques du pays ni des montants financiers distribus. Elle souffre de trois handicaps majeurs : labsence de tout outil global de pilotage au niveau national. clat, complexe, mal coordonn, sans outil performant de gestion et dvaluation, lorganisation du systme daides publiques pnalise toute recherche de lisibilit sur la pertinence des choix stratgiques et sur lefficacit des politiques daides mises en uvre. le poids prpondrant des dispositifs administratifs tatiques dattribution, de contrle et dvaluation. Ladaptation de la gouvernance des aides aux transformations conomiques et institutionnelles na fait, ce jour, lobjet daucune rflexion densemble ; - 154 -

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linsuffisance notoire des ressources humaines publiques dans ce domaine. Quil sagisse de ltat (au niveau central comme au niveau dconcentr), des rgions ou des autres collectivits publiques, le nombre de spcialistes des aides publiques est trs faible et leurs dossiers prioritaires sont le plus souvent hors de ce champ daction.

Le dispositif franais est aujourdhui bout de souffle. Il ncessite une profonde remise en question. Plus de simplicit, de transparence, de co-responsabilit et defficacit conomique sont les matres-mots dune rforme que tous les acteurs appellent aujourdhui de leurs vux. Cette indispensable correction pourrait ainsi constituer un volet part entire et ambitieux de toute rnovation de ltat.

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Chapitre 5 Principaux enseignements et propositions

Ce rapport souligne limportance des aides publiques aux entreprises, dans leur acceptation large, comme levier stratgique des politiques conomiques nationales et ce, quelle que soit la diversit des objectifs poursuivis. La rduction depuis deux dcennies du niveau des aides au sens strict est contrebalance par le dveloppement de dispositifs de soutien lenvironnement proche des entreprises, caractre plus incitatif et davantage orients vers les domaines de la connaissance. Dans les perspectives ouvertes par ce rapport, enseignements et propositions pour laction publique peuvent tre prsents suivant deux axes principaux : le premier relatif au systme de gouvernance des aides publiques aux entreprises, en tant que mode de coordination des acteurs concerns ; le second concernant la finalit des aides, cette analyse tant susceptible de requrir une volution de ce systme.

1.

Le systme de gouvernance

Une bonne structure de gouvernance doit assurer le degr de coordination et de collaboration ncessaire un apprentissage collectif et au dveloppement souple et continu du dispositif daides publiques aux entreprises. Or, dans ce domaine, la France prsente plusieurs handicaps : culture de la procdure bureaucratique ; connaissance partielle des aides ; information peu disponible et gure comprhensible ; dfinitions floues des types daides, confondant souvent aides et mesures dordre gnral ; entreprise rejete la priphrie du systme ; degr de coordination entre les acteurs trs insuffisant ; valuation des dispositifs daides trs ingalement dveloppe. De telles faiblesses ne peuvent quencourager les effets daubaine, les comportements de recherche de rente ou les logiques de subsides au dtriment de logiques dincitation. Un ensemble de propositions, pour amliorer sensiblement la gouvernance du dispositif ses diffrentes chelles, nationale et rgionale, peut tre formul autour de trois axes : une connaissance des aides, pralable indispensable - 157 -

- Chapitre 5 -

toute amlioration de la gouvernance du dispositif ; un mode de fonctionnement coordonn ; des pratiques dvaluation relles et un apprentissage des bonnes pratiques. 1.1. Une relle connaissance des aides Mme sil nexiste pas encore dans les pays tudis de dispositif permanent de recensement exhaustif des aides publiques aux entreprises, il y a nanmoins des efforts de plus en plus prononcs dans ce domaine. Un certain nombre de pays cherchent mettre en place des dispositifs gnraux de recensement : rapports tous les deux ans sur les aides accordes (Allemagne, Italie) ; constitution de bases de donnes informatives sur les actions inities par les pouvoirs publics (tats-Unis) ; organismes assurant le suivi de toutes les aides attribues (PaysBas). En France, la connaissance des aides publiques aux entreprises est la fois trs faible et opaque dans son identification et sa comprhension. Elle exige, tous les niveaux, une analyse dautant plus ardue que les outils statistiques sont trs insuffisants et que les diffrentes nomenclatures budgtaires nont pas encore intgr les dfinitions issues de la rglementation europenne. Deux sries de mesures, de nature essentiellement technique, devraient contribuer rsorber de faon significative le dficit dinformation constat. Proposition 1 : assurer une plus grande lisibilit des informations contenues dans les documents budgtaires publics : au niveau du budget de ltat, une refonte partielle de la nomenclature budgtaire devrait tre entreprise la fois pour rendre compte des dfinitions europennes des aides publiques (en particulier distinction entre aides directes et mesures dordre gnral) et pour rationaliser et expliciter sur le plan smantique les intituls des agrgats, chapitres et articles de prsentation des lois de finances. Paralllement, les verts budgtaires relatifs au budget vot gagneraient en transparence sils retraaient lensemble des paragraphes de la nomenclature dexcution, ce qui nest vrai actuellement que pour les titres III ( moyens des services ) et IV ( interventions directes de ltat ), lexclusion du titre VI relatif aux dpenses en capital ; au niveau des documents budgtaires des collectivits locales, la cration dune ligne budgtaire spcifique retraant les oprations daides aux entreprises pourrait tre envisage. - 158 -

- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

Proposition 2 : la ralisation dun recensement annuel exhaustif des aides accordes qui serait rendu public sous la forme dun rapport annuel au Parlement. Ce rapport rcapitulerait en un document unique lensemble des aides publiques dtat distribues en France. Ce document constituerait simultanment le document officiel adress annuellement la Commission europenne.

1.2. Un fonctionnement coordonn et opratoire


Au-del de la connaissance des aides, cest bien lensemble du mode de gouvernance qui est concern. Dune faon gnrale, le mouvement de dcentralisation des institutions administratives progresse au sein des pays europens. Cette volution saccompagne de relations de plus en plus troites entre les diffrents niveaux institutionnels. Aussi, ladministration des rgimes daides volue avec une amlioration de la coordination entre les administrations concernes (Allemagne, Canada) et des transferts partiels ou complets relatifs la gestion des rgimes daides (Pays-Bas, Italie, GrandeBretagne). En France, la faible coordination entre les acteurs de loffre et la complexit administrative constituent un trs lourd handicap pour le bon fonctionnement du dispositif gnral. Il en rsulte, pour les entreprises, de nombreux dysfonctionnements : une connaissance trs partielle des rgimes daides, un temps dinstruction des dossiers daides ne correspondant pas au temps de lentreprise, un phnomne dviction jouant au dtriment de nombreuses entreprises. Au total, les procdures administratives ont tendance saffirmer, malgr souvent la bonne volont des acteurs, au dtriment des logiques de projet et de dveloppement des entreprises. Dans le cadre de la prparation, en 2003, de la nouvelle loi relative la dcentralisation, le dveloppement conomique fait partie des domaines concerns. Sagissant des aides publiques aux entreprises, il est envisag une clarification du rle respectif de ltat et des collectivits territoriales passant par le transfert des outils dintervention encore dtenus par ltat. Le rle de chef de file de la rgion pour le dveloppement conomique est affirm. Dans cette configuration, ltat se concentrerait sur des missions de prquation, de contrle et dvaluation. La dcentralisation des annes 1982-1983 tait centre sur la suppression du contrle a priori et le contrle de lgalit a posteriori. Il sagit maintenant de dvelopper lvaluation des politiques locales, partage entre ltat et les collectivits territoriales. Cette orientation serait cohrente avec la dmarche - 159 -

- Chapitre 5 -

que ltat simpose travers la loi organique sur les lois de finances (LOLF), qui devrait impulser de telles missions pour les politiques nationales. L'accent mis sur la rforme de ltat en termes de responsabilit et de culture de rsultats peut tre mis profit pour amliorer le fonctionnement du dispositif daides aux entreprises. Au vu de pratiques observes ltranger et dinitiatives prises dans certaines rgions franaises, deux ensembles de propositions mergent : Proposition 3 : donner ltat territorial les moyens dexercer ses nouvelles fonctions danticipation et dvaluation. Le systme administratif territorial franais demeure fortement marqu par les principes napoloniens dorganisation selon lesquels ladministration est un art simple et tout dexcution . Aussi, les fonctions dtude, de veille et de rflexion moyen terme de ltat territorial (prfectures, trsoreries gnrales) restent insuffisamment assumes. Si de nouveaux outils comme les DOCUP, 1 les CPER ou les projets territoriaux de ltat donnent un cadre mthodologique densemble, rares sont les services dconcentrs qui disposent d'une capacit stratgique propre susceptible de relayer celle de ltat central. Lexemple de la prfecture de la rgion des Pays de la Loire met en vidence le rle majeur que peut jouer, cet gard, au sein du SGAR, un service dtudes structur, dot de moyens humains comptents et travaillant en symbiose avec ses homologues de la trsorerie gnrale. Une mise niveau technique et en ressources humaines de lensemble des services dtudes des prfectures de rgion semble un pralable ncessaire. Sans doute conviendrait-il aussi dafficher le rle prminent de cette fonction stratgique en affranchissant ces services dtudes de la tutelle des SGAR et en les plaant au niveau des prfets de rgions, comme think tanks prfectoraux. Proposition 4 : optimiser le systme de gouvernance locale des aides publiques en structurant davantage les relations tat-rgion. Lensemble des CPER 2000-2006 a prvu la cration de comits de suivi du contrat de Plan. Dans le domaine de lanimation conomique, un certain nombre de rgions ont mis en place, dans ce mme cadre, des structures communes danimation et de prospection conomique. Ce mouvement en direction dune animation conjointe des dossiers conomiques rgionaux doit aujourdhui stendre la gouvernance du systme daides publiques aux entreprises.

DOCUP : document unique de programmation. Ce document concerne la programmation des crdits europens l'chelle de la rgion.

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- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

Compte tenu des comptences dvolues aux rgions dans le domaine des aides publiques aux entreprises par la loi du 28 fvrier 2002, il appartient dsormais conjointement ltat et aux rgions doptimiser en commun leurs dispositifs daides au dveloppement sur lensemble du territoire rgional. Cet objectif peut tre atteint par la systmatisation de bonnes pratiques administratives parmi lesquelles : la mise en place de comits paritaires de pilotage et danalyse stratgique dont la vocation nest pas de se substituer aux diffrents comits dattribution mais de dgager les principes dune politique publique rgionale cohrente et dynamique (le-de-France pour les seules aides de ltat dvelopper en direction des rgions) ; le dveloppement dapproches intgres vis--vis de lentreprise visant, d'une part, faciliter laccs linformation et linstruction des demandes daides par la mise en ligne commune des textes pertinents et la mise en place de dispositifs concerts (Comit rgional dorientation de la rgion Poitou-Charente) ; dautre part, regrouper les diffrentes procdures daides dans une convention unique avec lentreprise ( contrat dappui global de MidiPyrnes, contrat de croissance Entreprise-Rgion de Poitou-Charente) et dvelopper la logique de projet ; la substitution de pratiques de financements alternatifs celles de financements croiss qui tendent alourdir et retarder le montage des oprations ; la cration de fonds communs dexpertise pour assurer le financement des valuations.

1.3. Des pratiques dvaluation


Lvaluation date des annes 1990 en France. Les obstacles son dveloppement sont multiples, les pratiques ingales et peu diffuses, les problmes mthodologiques importants. Pourtant, ses avantages sont nombreux : elle favorise la pluridisciplinarit, un regard transversal, linterconnexion entre de multiples niveaux de dcision, la confrontation des avis travers la composition des instances dvaluation. Lvaluation permet enfin de se placer du point de vue de lusager et du destinataire final des politiques. Dans cette perspective, deux types de proposition peuvent tre avancs :

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- Chapitre 5 -

Proposition 5 : doter chaque rgion dun instrument rigoureux dvaluation et dapprciation de lefficacit des aides dont bnficient les entreprises. Un renforcement du rle des Chambres rgionales des comptes serait une piste. En Allemagne, les Rechnungshof disposent de moyens importants en matire de contrle, susceptibles dexercer une action dvaluation. Proposition 6 : La diffusion des bonnes pratiques . Les points faibles des valuations ont donn lieu des tentatives de correction : des approches plus globales, prenant en compte plusieurs aides, ont t ralises, soit sur des thmatiques transversales, soit dans des approches sectorielles. Des efforts rcemment mens en rgion ont amlior la qualit des valuations des aides publiques dans trois directions : le rtablissement de la primaut de lentreprise, une approche globale des aides et une action coordonne des divers intervenants. Ltude des CPER par le CGP a ainsi recens plusieurs bonnes pratiques (voir lencadr ci-aprs). Encadr 15 Recommandations issues de ltude des CPER 1
De faon gnrale, lanalyse des CPER invite effectuer les recommandations suivantes concernant lvaluation des aides publiques : La politique valuer doit tre prcisment dfinie : clarification et dlimitation du champ tudi. Les objectifs poursuivis doivent tre explicitement noncs afin quils soient mesurables la fois sur le plan quantitatif et qualitatif, do ncessit dun cahier des charges prcis et harmonis au niveau rgional. Le tableau de bord de suivi et dvaluation est essentiel : il constitue le cadre dobservation minimum commun tous les partenaires ; il permet dorganiser et dharmoniser la traabilit de linformation avec des documents types chaque tape de la dmarche ; il facilite le traitement et lexploitation des donnes recueillies ; il permet des comparaisons entre les sites observs et les dpartements concerns. Dans cette perspective, il doit comprendre des indicateurs pertinents mais simples renseigner et exploitables sur le plan statistique.

Marie Renon, note interne SEME, Commissariat gnral du Plan, 2002.

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- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

Les moyens techniques et humains employs dans la dmarche dvaluation doivent tre stables dans la mesure o il sagit dune observation tale dans le temps. Une valuation russie exige lanimation dun rseau de personnes, la fois conscientes des enjeux lis la dmarche valuative et motives dans leur fonction dobservation et de traitement de linformation. Elle implique galement un pilote, animateur et coordinateur rgional de la dmarche.

2.

La finalit des aides

Dans leurs politiques conomiques respectives, les tats interviennent deux niveaux : un premier niveau, ils exercent un rle daccompagnement actif visant accrotre la comptitivit de leurs conomies respectives ; les marchs nont quune efficacit partielle au sens o leurs mcanismes spontans comportent des inconvnients collectifs. Cest ce dont convient lapproche classique en conomie pour justifier des interventions publiques : politique de la concurrence afin de lutter contre les phnomnes excessifs de concentration nuisibles au jeu rput efficace de la concurrence ; mesures favorables lensemble des entreprises, soit quelles rduisent leurs charges fiscales, soit quelles amliorent leur environnement au sens large. Dune faon gnrale, les tats ont tous la volont de favoriser la comptitivit de leur conomie, en jouant la fois sur la comptitivit-cot, via le niveau des prlvements fiscaux et sociaux et des mesures cibles sur certaines catgories dactifs et sur la comptitivit hors-cot en favorisant linnovation sous toutes ses formes. un second niveau, certains tats dfinissent des choix quils considrent comme stratgiques pour leur dveloppement. Nous en proposons une synthse dans le tableau ci-aprs. Ils exercent ainsi un rle complmentaire danticipation. Celui-ci suppose que les marchs ne sont que partiellement efficaces : ils comparent, valorisent ou dvalorisent plus les dcisions passes quils ne facilitent les dcisions futures. La flexibilit, tant prne dans les annes 1980-1990, pourrait ntre quune qualit de second rang par rapport aux capacits dinnovation et danticipation des acteurs publics et privs.

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- Chapitre 5 -

Tableau 32 Politiques nationales de comptitivit et aides publiques aux entreprises : quelques illustrations pour la priode 1990-2003
Politiques de comptitivit Orientations principales
Soutien aux PME-PMI. Politique technologique pilote par le march et lorganisation mticuleuse. Politiques de normalisation puissantes, offensives et dfensives. Systme de formation professionnelle fond sur lapprentissage de longue dure, la promotion sociale et une gestion paritaire. Actions visant renforcer lattractivit du territoire et les performances du site de production. Environnement macroconomique plus favorable aux entreprises. Politique dinnovation ambitieuse, de diffusion technologique et de services consultatifs. Efforts pour rattraper le retard en ressources humaines. Politiques macro-conomiques plus quilibres, exonres de la contrainte de change. Rformes structurelles intensifiant la concurrence sur le march des biens et accroissant la flexibilit du march du travail. Politique anti-trust au service aussi de champions nationaux . Recours ponctuel au protectionnisme et lgislation sur les faillites autorisant la poursuite dactivits non rentables. Fort encouragement linvestissement dans les TIC. Politique active de diplomatie conomique.

Nature des aides aux entreprises


Poids grandissant des aides transversales par rapport aux aides sectorielles. Importance des aides linnovation et au dveloppement rgional. Trs faible soutien lexportation. Volume des aides encore important dans des secteurs tels que lindustrie du charbon et le BTP. Priorits sectorielles rcentes, telles que les biotechnologies. Aides orientes vers la cration et le dveloppement des PME et le dveloppement technologique. Priorits sectorielles (aronautique, dfense, environnement, TIC). Aides budgtaires fdrales affectes la R & D, en forte augmentation, cibles sur les TIC, la biotech, la macrotechnologie, la sant. Commandes publiques dans des activits fort contenu technologique. Grande varit de programmes daides aux entreprises aux niveaux national et local : dveloppement des PMI (avec notamment la Small Business Administration), innovation (crdits dimpt en fort dveloppement), exportation (assistance financire, contacts commerciaux, veille), zones dfavorises et promotion de lactivit conomique de certaines catgories de la population (minorits ethniques, femmes).

Allemagne :
De la politique structurelle la politique du site

Canada :
La comptitivit industrielle comme enjeu national

tats-Unis :
La consolidation de la supriorit conomique

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- Principaux enseignements de ce travail et propositions Poids historique des aides lagriculture, aux transports, aux activits de reconversion des activits lourdes traditionnelles. Quelques domaines technologiques cibls issus des grands programmes nationaux. Aides progressivement orientes vers linnovation, le dveloppement rgional, les PME. Aides favorisant linterface recherche/entreprise.

France :
Du colbertisme high-tech la performance globale

Renforcement des structures dconomie de march (privatisations dans lindustrie, la banque, lassurance ; ouverture la concurrence des services publics en rseau). Soutien croissant linnovation, linvestissement immatriel, au capital-risque. Mobilisation croissante du potentiel territorial.

Croissance matrise des salaires ; cots sociaux et fiscaux rduits. Politique fiscale et montaire (euro) pour attirer les entreprises trangres dans les secteurs forte valeur ajoute (pharmacie, Irlande : informatique, lectronique, services financiers). Une politique de comptitivit Systme ducatif conu pour par les cots et dattractivit du accompagner le dveloppement territoire industriel et formant des jeunes qualifis susceptibles dattirer les entreprises trangres. Mobilisation de la diaspora pour les IDE. Orientation en cours vers la prise en compte de la comptitivit hors-cot .

Aides la R & D et la formation. Aides accordes aux entreprises trangres investissant en Irlande. Aides aux conseils et aux petites entreprises locales.

Pays-Bas :
Une politique de plein emploi fonde sur une logique de ngociation

Modration salariale concernant lensemble des salaires. Flexibilit du travail allie des politiques de retour lemploi volontaristes. Politique de formation soutenue. Politique de R & D ractive, fonde sur les universits.

Mesures (budget de ltat, appel propositions, contrats divers) orientes vers des domaines daction prioritaires : matriaux, biotech, tlmatique, transports, climatologie, environnement. Soutien aux entreprises innovantes (conseil, aides linnovation, crdit imptrecherche, soutien projet risque). Existence dun guichet unique pour lattribution et le contrle des aides.

Il est ainsi difficile, au vu des ralits conomiques, de prner la fin de lintervention de ltat ou de constater limpuissance des politiques publiques. Quil sagisse de fonction daccompagnement ou de fonction danticipation, le rle des pouvoirs publics (tat et autres collectivits publiques), est bien rel. - 165 -

- Chapitre 5 -

La mise en uvre de ces deux fonctions exige des modes dorganisation et dactions adapts (voir point prcdent sur la gouvernance), mais aussi un travail permanent de prospective ; une comprhension de la diversit des comportements des entreprises ; une volution de la nature des aides ; enfin, lensemble des enjeux en cause relve de lapprciation politique et du dbat public. Telles sont les quatre orientations que nous suggrons ci-aprs.

2.1. Privilgier une approche prospective du systme productif


Les grandes entreprises adoptent de plus en plus une logique de comptence et privilgient un fonctionnement en rseau, afin de matriser des comptences complmentaires et mieux rpondre au contexte dincertitude gnralise auquel le fonctionnement contemporain des marchs expose les acteurs. Quant aux petites entreprises, dont le poids va croissant dans lconomie franaise, 1 lampleur de ces mutations impose de nouveaux critres de comptitivit : flexibilit, ractivit et innovation. Ce qui signifie pour elles un outil de production plus flexible, plus de coordination horizontale, une forte capacit dapprentissage, une plus grande ouverture sur leur environnement 2 . Propositions Lintgration des mutations en cours allies aux objectifs de politique conomique rappels plus haut, montre ainsi que de nouvelles priorits doivent saffirmer dans laction des acteurs publics nationaux et locaux lgard des entreprises, en particulier lgard des TPE et des PME. Lon peut en identifier, ce stade, au moins trois :

La meilleure performance en matire dvolution de lemploi au cours de ces 15 dernires annes est mettre lactif des TPE (moins de 20 salaris) : lemploi y a progress entre 1985 et 1998 de 30 % contre 20 % dans les PME et alors quil reculait de 10 % parmi grandes entreprises. 2 Philippe Moati (sous la dir. de), Vision prospective de lvolution de lentrepreneuriat, les formes diverses dentrepreneuriat ou dentreprises sur le territoire franais dans les 10 ou 20 ans , CREDOC, juin 2000.

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- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

Aider les entreprises souvrir davantage linformation

Quelle que soit leur activit et leur degr dinternationalisation, leur mode de fonctionnement est de plus en plus intensif en information. Leur capacit dapprentissage et dinnovation et leur ractivit reposent pour une grande part sur leur capacit capter rapidement linformation pertinente sur leur environnement. Or, dans lensemble, des enqutes 1 montrent un retard dans le prix de conscience de limportance stratgique que revt laccs linformation. En outre, linformation ne produit pas automatiquement de la connaissance. Cette transformation implique la mobilisation de capacits interprter, donner du sens partir de comptences cognitives construites par apprentissage. Favoriser les comptences autant que la technologie

On assimile trop souvent comptence et technologie. Les comptences peuvent porter sur des techniques de gestion, des pratiques organisationnelles, et sloigner dun pur fondement high tech . Inversement, on peut rencontrer des entreprises dans des secteurs de haute technologie ne prsentant pas toutes les caractristiques dune organisation cognitive . Or, traditionnellement, la politique technologique franaise (mais aussi europenne), sest fortement concentre sur le soutien linnovation technologique de pointe 2 . Sans nier limportance des technologies gnriques, les aides aux entreprises devraient encourager les logiques dapprentissage et de dveloppement des comptences. Une certaine inflexion commence se faire, notamment lchelle europenne, par laccent mis sur la diffusion de linnovation, une rflexion sur une fiscalit assurant une meilleure galit de traitement entre investissement matriel et immatriel, lencouragement au dveloppement de lintelligence conomique...

Voir, par exemple : SESSI, nouveaux consommateurs, nouvelles stratgies industrielles , ministre de lconomie, des Finances et de l Industrie, 2000. Les pratiques des PMI de la rgion Midi-Pyrnes en matire dinformation stratgique et dintelligence conomique , CRCI Midi-Pyrnes, Service ARIST, in J.-L. Levet (sous la dir. de), Les pratiques de lintelligence conomique. Huit cas d'entreprises , Economica, 2002. 2 Voir : Recherche et innovation : la France dans la comptition mondiale , Commissariat gnral du Plan, 1999. CAE, 2000, op. cit.

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- Chapitre 5 -

Encourager la coopration

Lengagement de lentreprise dans une logique de coopration est appel saccrotre au cours des prochaines annes. Participer des rseaux pour innover est particulirement important pour les petites entreprises qui ont rarement les moyens de mener en interne une activit de R & D formelle significative 1 . Lenqute Innovation du SESSI 2 tmoigne de ce que, dune manire gnrale, les PMI, et surtout les petites, ont faiblement recours la coopration avec les clients et les fournisseurs et ont une propension trs faible la coopration avec les organismes de recherche publics et privs. Il existe, par consquent, un certain paradoxe entre cette exigence de coopration inter-entreprises et le fait que la grande majorit des aides soient distribues sur une base individuelle. Il sagit dorienter le systme daides davantage vers une logique de projet visant des ensembles dentreprises dsireuses dunir leurs forces.

2.2. Des dispositifs daides en cohrence avec la diversit des stratgies des entreprises
Lvolution de lenvironnement des entreprises et le renouvellement des critres de comptitivit nimpliquent pas quil existerait une stratgie unique de comptitivit pour les entreprises et un mode dorganisation optimal. Au contraire, lobservation des logiques productives des entreprises partir de quelques critres rvle une grande diversit 3 dans leur degr douverture lenvironnement, la nature de leur systme technique, leur degr de spcialisation, etc. Dans le contexte des annes 2000, lon constate que deux grandes options semblent pertinentes : celle de la productivit et de la flexibilit, celle de lapprentissage et de linnovation. Suivant les options retenues, la nature des aides nest pas identique. Les aides linnovation dans une logique de projet

Des tudes conomtriques amricaines ont montr cet gard que les retombes de la recherche publique sur la production dinnovation sont plus importantes au sein de la population des petites entreprises (voir Acs, Audretsch et Feldman R & D Spillovers and Recipient Firm Size , Review of Economics and Statistics , vol. 100, n 2). 2 SESSI, Changements organisationnels et informatisation dans lindustrie , ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Paris, 1998. 3 CREDOC, 2000, op. cit.

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- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

associant plusieurs entreprises sinscriront plutt dans la seconde option ; les aides portant sur les facteurs de production dans une logique individuelle seront consommes par les entreprises ayant fait le choix de la premire option. Il convient, par consquent, de garder au dispositif daides une certaine diversit ; dautant quil reste une population dentreprises vulnrables, celles qui sont insuffisamment innovantes 1 . Un second facteur renforce ce constat : lvolution des entreprises suivant leur taille. Les tudes ralises dans ce domaine 2 aboutissent deux principales conclusions : La diminution tendancielle du poids des grandes entreprises devrait se poursuivre, avec en particulier une organisation conomique des activits fonde sur lexternalisation dactivits et la poursuite du mouvement de substitution capital-travail. Cette diminution du poids des grandes entreprises profite dune part aux PME dont le poids devrait continuer progresser, et dautre part aux TPE en particulier dans les secteurs des services. Le rle de linnovation devrait continuer jouer en faveur du dveloppement de petites entreprises travaillant en rseaux ou/et intgres dans des rseaux puissants.

Propositions Ce constat nous amne suggrer trois orientations : Maintenir une certaine diversit lintrieur du dispositif daides, correspondant celle des logiques productives des entreprises 3 . Les PMI faiblement innovantes et donc effectivement ou potentiellement vulnrables doivent faire lobjet dun ciblage plus prcis de la part de

Rappelons que lon considre (SESSI, CPCI, 2002) quil y a en France environ 40 % de PMI innovantes dans lindustrie et 38 % dans les services (cest galement le cas en moyenne pour lUnion europenne). 2 Voir en particulier : SESSI, nouveaux consommateurs, nouvelles stratgies industrielles , ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, 2000, CREDOC, 2000, op. cit. 3 Voir en annexe 2, des lments d'information relatifs la relation aides publiques PME-PMI.

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- Chapitre 5 -

loffre. Elles ncessitent une rflexion la fois sur le contenu prcis des aides et sur linformation diffuse auprs de ces entreprises. Les aides la cration dentreprises et aux rseaux de petites entreprises doivent reprsenter une priorit du dispositif.

2.3. Une ncessaire volution des supports et de la nature des aides


La rpartition des types daides demeure diversifie au sein des pays dvelopps : recours plus ou moins important aux subventions, aux avances remboursables, aux prts bonifis, aux allgements fiscaux, aux garanties de prts, aux aides directement issues du budget national (ou fdral), etc. Cette diversit des outils rpond cependant des objectifs de plus en plus communs : favoriser la recherche, linnovation et le dveloppement des PME, stimuler la cration dentreprises, accompagner les entreprises sur les marchs extrieurs, encourager la reconversion et lattractivit des territoires fragiles Les modes daction, supports des aides, sont de plus en plus dconcentrs et peuvent alors prendre de nombreuses formes : appels propositions dans des domaines prcis (Pays-Bas et France) ; concours annuels ouverts aux particuliers et PME souhaitant dvelopper des projets innovants ; approche contractuelle, par exemple, dans les pays nordiques, entre laboratoires et entreprises qui se gnralise ; diffrentes structures favorisant les changes universit-industrie (tatsUnis, Europe du Nord, tout rcemment Japon) : centres de transferts des universits, ppinires dentreprises proximit des universits, parcs scientifiques qui visent stimuler la coopration entre chercheurs dans le domaine des hautes technologies ; rseaux de soutien des entreprises lexportation et une recherche de complmentarit des agences dans leurs actions ltranger en Allemagne, par exemple ; fonds densemencement destins financer des fonds de capital-risque qui encouragent lexploitation commerciale des rsultats de la recherche universitaire ; - 170 -

- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

agences prives, en Grande-Bretagne, grant pour le compte de ltat, des aides rgionales sectorielles destines revitaliser des rgions en crise (sidrurgie, textile) ; structures dconcentres, en Italie et au Japon par exemple, finanant la constitution de clusters (systmes productifs locaux) dans des activits cibles, et encourageant les cooprations inter-rgionales lintrieur dun mme pays, mais aussi de pays diffrents, etc.

Ainsi, les soutiens publics lconomie sont et seront de plus en plus immatriels et accessibles et diffuss en rseau mobilisant des projets communs plusieurs acteurs. Or, dans le cas de la France, il y a, dans ce domaine, un vritable dficit. Proposition : Il sagit de : Veiller la cohrence des supports des aides en fonction de leur finalit. Dengager, un niveau plus large, une rflexion sur les supports des aides articule la conception de la politique industrielle. De supprimer les supports qui ne sont plus pertinents au regard des deux points prcdents.

2.4. Louverture dun dbat : des aides au service de quelle(s) stratgie(s) ?


Dans un nombre croissant de pays dvelopps, la finalit des politiques daides et leur efficacit font lobjet dune multiplicit dtudes largement diffuses et de dbats. Dans le cas franais, que peut-il tre suggr ? Une premire hypothse, minimale, consiste considrer que la finalit des aides publiques aux entreprises doit se limiter la correction des imperfections de march en se substituant aux acteurs conomiques ou en encadrant leur activit, afin de rtablir un comportement priv optimal et compatible avec loptimum social.

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- Chapitre 5 -

Dans cette perspective, il sagit dassurer une mission de gestion et de gnralisation de lvaluation des dispositifs retenus : ceux-ci consistent, en particulier, en des allgements fiscaux relatifs lensemble des entreprises dans des domaines o le march est insuffisamment efficient, tels que la diffusion de linnovation. Certaines actions daccompagnement peuvent tre admises, dans des domaines tels que les contrats de brevets ou les normes techniques. Dans lhypothse o est retenu un tat exerant des fonctions daccompagnement, de coordination et danticipation, ce qui est le cas, rappelons-le, dans la plupart des pays dvelopps, des dispositifs de soutien lconomie peuvent, dans le cas de la France et de son contexte europen, servir plusieurs objectifs. Trois finalits stratgiques, complmentaires, peuvent nourrir les dbats, dont certains ont pu faire lobjet de travaux et de proccupations sur la priode rcente : la question du centre de gravit du systme productif franais, de lancrage des entreprises et la prise en compte de centres de dcisions effectifs ; celle de la constitution de territoires comptitifs, au croisement des stratgies dimplantation des firmes et des politiques de dveloppement aux niveaux rgional, national et europen ; llaboration collective de priorits industrielles et technologiques relatives aux grands marchs du futur.

Reprenons-les brivement, en dgageant les problmatiques de traitement possibles.

Matriser le centre de gravit du systme productif franais


Les choix de localisation des investissements et des crations dentreprises sont de plus en plus ouverts. Sil existe des facteurs dancrage des centres dactivit, la mobilit des implantations des entreprises sest incontestablement accrue, pouvant ainsi modifier le centre de gravit dune entreprise. La nationalit de lentreprise peut apparatre comme un enjeu essentiel, car le sentiment dappartenance dune entreprise la communaut nationale et un

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- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

environnement plus ou moins propice son dveloppement ne sont pas neutres dans ses choix dinvestissement ou de dsinvestissement 1 . Cette nouvelle problmatique nest pas propre la France : Nokia est considr comme indniablement finlandais ; en Allemagne, le Standort Deutchland est une proccupation constante ; quant aux tats-Unis, cela va tellement de soi que lexpression entreprise amricaine se traduit en amricain par lexpression global company . Limportance du centre de gravit des entreprises franaises nest pas quune situation de fait ; elle se manifeste dans les comportements par une dynamique spcifique, structurellement favorable lemploi et la cration de richesses sur le territoire national. Dans le cadre des restructurations industrielles, les groupes ont tendance recentrer sur leur pays d'origine leur appareil productif, leurs capacits de R & D. Mais, de puissants facteurs, depuis deux dcennies, sont susceptibles de remettre en cause le centre de gravit des entreprises franaises. Ainsi, la France, plus que la plupart des pays dvelopps, a un taux de pntration des capitaux trangers au sein du capital des grands groupes franais qui a considrablement augment depuis le milieu des annes 1990 2 ; paralllement, les capitaux trangers sinvestissent beaucoup dans les entreprises de taille moyenne 3 . Cette tendance se renforce rgulirement depuis deux dcennies. Or, ce qui est vrai pour les entreprises franaises (favoriser le territoire national) lest pour les entreprises centre de dcision amricain, hollandais, allemand Il y a donc un risque de dpendance fort, pour le systme productif franais, tant sur le plan de la prise de dcision que dans le domaine technologique. Par ailleurs, llargissement de lUnion en cours est

Voir, sur ce sujet : La nouvelle nationalit de lentreprise , Commissariat gnral du Plan, 1999, op. cit. Lentreprise et lhexagone , rapport au ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, F. Lavenir, A. Joubert-Bompard, C. Wendling, Les ditions de Bercy, 2001. 2 F. Morin, Le modle franais de dtention et de gestion du capital , rapport au ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, ditions de Bercy, 1998. 3 Les filiales de groupes trangers emploient 48 % des effectifs des entreprises de 250 2 000 salaris. Parmi les entreprises de 1 000 2 000 salaris, les entreprises trangres sont majoritaires, en employant 55 % des effectifs (source : Limplantation trangre dans lindustrie franaise , SESSI, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, mars 2003).

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- Chapitre 5 -

susceptible de provoquer de nombreuses dlocalisations de sites franais en Europe centrale et orientale. Il est important que les dispositifs daides et, plus largement, les mesures de soutien lconomie se concentrent sur les problmatiques de linnovation (au sens large), de la coopration inter-entreprises, de la densification du tissu industriel et de services marchands aux entreprises, de la transmission des entreprises, de la disponibilit des comptences et cela, lintrieur dun environnement national o la fiscalit joue en faveur du maintien et du dveloppement des activits productives.

Dvelopper des territoires attractifs et comptitifs


La France est lun des pays europens o la tendance la concentration rgionale des activits technologiques est la plus marque. Ce phnomne sexplique, en dehors du facteur institutionnel, en particulier par le fait quune masse critique importante est ncessaire lorganisation et la croissance de ces activits qui reposent sur des relations denses entre diffrents acteurs. Paralllement ces ples techno-industriels, il existe de nombreux centres dexcellence locaux (ou systmes productifs locaux), parpills sur lensemble du territoire et dont lefficacit ncessite une masse critique moindre. Face cette diversit des stratgies de localisation des entreprises, les rgions franaises ont besoin de dfinir de vritables stratgies de dveloppement, dans lesquelles sinsrent alors des dispositifs adapts. Or, lon observe 1 que les rgions qui ont fait le choix de technoples sont souvent en concurrence au lieu de bnficier de complmentarits intersectorielles et inter-rgionales. Les rgions vocation de plate-forme logistique rencontrent des problmes dquilibre entre leur effort dquipement logistique et la recherche davantages spcifiques en ressources humaines et en savoir-faire : elle mettent alors trop laccent sur lattraction dentreprises volatiles la recherche de la minimisation des cots. Enfin, les rgions qui font le choix de la valorisation de ressources fixes restent trop marques par une spcialisation macro-sectorielle et ne parviennent pas faire voluer leur tissu conomique vers dautres activits complmentaires.

La France dans lconomie du savoir : pour une dynamique collective , 2002, op. cit.

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- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

Le manque de certains dispositifs qualitatifs tels que des structures de coordination entre les diffrents chelons dintervention publique, des centres dexcellences locaux au service de grappes dactivits nouvelles ou encore une absence de suivi et dvaluation des aides, dissmines au gr des demandes dentreprises, ne peuvent que renforcer les effets ngatifs dun manque ou de linadaptation des stratgies de dveloppement sur le territoire considr. A contrario, la mise en place des dispositifs de cration et de densification dactivits et leur valuation rgulire ne peut tre ralise que dans le cadre dune stratgie rgionale effective et visible.

Dfinir des priorits relatives aux grands marchs du futur


Face la concurrence internationale, une conomie ne peut pas tre efficace dans toutes les activits productives. Dune faon gnrale, la spcialisation de lconomie franaise sest plutt renforce ces trente dernires annes. Dans ce mouvement, la dynamique de transformation de la spcialisation franaise a port en tte des avantages comparatifs trois filires qui taient initialement proches de lquilibre 1 : les services (grce au tourisme en particulier) ; lagroalimentaire et laronautique et lespace, qui reprsentent la perce la plus remarquable. Faut-il rappeler que cette dernire filire a bnfici dune forte impulsion des pouvoirs publics, en particulier sur le plan des aides, dune logique de long terme, et de programmes europens de coopration puissants, associant lensemble des acteurs concerns ? Depuis le dbut des annes 1990, des exercices nationaux de prospective technologique et industrielle se multiplient dans de nombreux pays, avec une acclration depuis le milieu des annes 1990. Deux grandes familles dobjectifs les encadrent : Des exercices comme en Irlande (1998), en Australie (1997), en Allemagne (1998), en Grande-Bretagne (1995) placent au cur de leurs proccupations llaboration dune vision des futurs technologiques possibles partage par le plus grand nombre dacteurs. Elle permet dassurer une complmentarit minimale entre les actions mises en uvre par les pouvoirs publics la suite de lexercice et les dcisions stratgiques des firmes les plus importantes et des principaux groupes dintrt travers le pays.

G. Lafay, J.-L. Levet, Le systme productif franais in Les problmes de lconomie franaise (sous la dir. de J.-P. Vesprini), PUF, 2001.

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- Chapitre 5 -

Dautres exercices de prospective technologique (tats-Unis 1995 et 1998, France 1995 et 2000, Italie 1996, Pays-Bas 1998) cherchent laborer des priorits qui ont pour vocation dclairer les dcisions venir. La principale mthode utilise est celle des technologies cls 1 .

Cette monte en puissance du nombre de travaux nationaux de prospective technologique est rvlatrice dun intrt croissant pour des clairages nouveaux sur les futures dynamiques du dveloppement technologique. Celui-ci se traduit aussi dans certains pays tels que les tats-Unis, mais aussi le Canada, les Pays-Bas ou lAllemagne par la dfinition de priorits en termes de moyens financiers et donc daides publiques. De mme, la France peut, son niveau, mettre en uvre des choix clairs et concerts dans des secteurs o elle possde un vritable potentiel. La France ne peut plus se permettre de disperser ses efforts notamment financiers sur la totalit du champ technologique. Pour ce qui est du niveau europen, des travaux rcents 2 portant sur les spcificits du made in Europe montrent quau-del de la varit des secteurs o lEurope est prsente, ceux-ci ont un dnominateur commun : le positionnement sur des produits et services diffrencis verticalement. Lexcellence europenne se caractrise par une spcialisation dans le haut de gamme et par lexploitation des labels et des marques qui lui sont associs. La marque de fabrique europenne rsulte de montage complexes o les dimensions institutionnelles, organisationnelles (rseaux : voir les systmes de transports, des consortiums Ariane ou Airbus ou encore Galilo rcemment), ou de normalisation (tlphonie mobile, norme GSM) sont des lments cls du recours de la comptitivit des firmes. Ces spcificits du made in Europe ne peuvent que b nficier dune politique europenne de linnovation et donc des aides publiques rsolument orientes vers la diffrenciation.

Elles sont retenues en gnral aprs avoir valu de longues listes de technologies sur la base de diffrents ensembles de critres : ceux-ci varient dun pays lautre (voir ce propos, Technologies cls 2005 , ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, 2000). 2 B. Coriat, Entre politique de concurrence et politique commerciale : quelle politique industrielle pour lUnion europenne ? in CAE, 2000, op. cit.

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- Principaux enseignements de ce travail et propositions -

En complment du programme-cadre de recherche-dveloppement, des politiques de diffusion de linnovation dans les PMI, des efforts considrables faire en matire de proprit intellectuelle et de normalisation, il peut tre conu et dvelopp de grands programmes de coopration destins prparer le dveloppement de lEurope sur les grands marchs du futur (TIC, biotechnologies, ingnierie urbaine, environnement, etc.). Dans ce domaine, une politique daides publiques prend galement tout son sens.

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ANNEXES

Annexe 1 Les principales aides prvues par les textes communautaires

Les principales aides europennes juges ventuellement compatibles avec les principes d'conomie ouverte et de libre concurrence sont rpertories dans les articles 48, 87, 90, 130, 157 et 267 du Trait. Larticle 87 al. 3 donne comptence la Commission pour accepter un certain nombre daides : a/ les aides destines favoriser le dveloppement conomique de rgions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles svit un grave sousemploi ; b/ les aides destines promouvoir la ralisation dun projet important dintrt europen commun, ou remdier une perturbation grave de lconomie dun tat membre ; c/ les aides destines favoriser le dveloppement de certaines activits ou de certaines rgions conomiques, quand elles naltrent pas les conditions des changes dans une mesure contraire lintrt commun ; e/ les autres catgories daides dtermines par la dcision du Conseil statuant la majorit qualifie sur proposition de la Commission. d/ les aides destines promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles naltrent pas les conditions des changes et de la concurrence dans la communaut dans une mesure contraire lintrt commun ; e/ les autres catgories daides dtermines par la dcision du Conseil statuant la majorit qualifie sur proposition de la Commission. Pour cette dernire rubrique, larticle 48 spcifie que le Conseil peut autoriser loctroi des aides : a/ pour la protection des exploitations dfavorises par des conditions structurelles ou naturelles ; b/ dans le cadre de programmes de dveloppement conomique.

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- Annexe 1 -

Dans le cas des entreprises charges dune mission dintrt conomique gnral, la Commission et le Tribunal autorisent des avantages accords par ltat (aide, exonration fiscale) sils sont reconnus navoir aucun effet sur la concurrence, en particulier si lavantage procur est estim infrieur aux surcots rsultant des contraintes gnres par cette mission. La Banque europenne dinvestissement, dont lactivit est dfinie par larticle 267 du Trait, a pour mission de financer ( taux prfrentiel par rapport au march) exclusivement des investissements concourant un objectif communautaire (dveloppement rgional, la modernisation ou la conversion dentreprises, la cration dactivits nouvelles prsentant un intrt commun). LActe unique europen a introduit la politique rgionale, dans lobjectif de rduire lcart entre les diverses rgions et le retard des rgions les moins favorises et de renforcer la cohsion conomique et sociale ncessaire lachvement du March unique (article 157). Laction, programme par plans de 6 ans, sappuie principalement sur les fonds structurels suivants : le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER), qui a pour mission de rduire les carts de dveloppements entre les rgions de la communaut et de faciliter la reconversion des rgions en dclin ; le Fonds social europen (FSE), qui est charg damliorer les possibilits demplois dans la Communaut ; le Fonds europen dorientation et de garanties agricoles (FEOGA), qui participe au cofinancement des rgimes daides nationaux lagriculture et au dveloppement des zones rurales ; linstrument financier dorientation de la pche (IFOP), qui accompagne la restructuration du secteur de la pche.

Cinq objectifs ont t raffirms par larticle 130, du trait rform par lActe unique : les aides aux rgions les plus dfavorises, aux rgions en dclin industriel, la lutte contre le chmage des jeunes et contre le chmage de longue dure, les aides lagriculture. Source : encadr construit partir de louvrage suivant : D. Linotte et R. Romi,, Services publics et droit public conomique , 4 e dition, ditions Litec, 2001.

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Annexe 2 Aides publiques et PME-PMI

La relation entre aides publiques et entreprises peut tre examine sous langle de leurs logiques productives : celles-ci sont-elles prdictives de lintensit du recours aux aides publiques et influencent-elles la nature de ces aides ? Trop peu denqutes existent sur ce sujet. Cependant, des premires rponses peuvent tre apportes, en particulier travers une tude de 1997 cible sur les PMI, 1 plus exactement sur les entreprises moyennes, entre 100 et 2 000 personnes 2 .

Cette tude met en vidence une grande diversit de pratiques organisationnelles au sein des PMI. Cette diversit laisse toutefois apparatre trois principales logiques productives : Une logique traditionnelle , se dfinissant par un faible engagement dans les nouvelles pratiques organisationnelles 3 .

CREDOC, Les nouvelles logiques productives dans les PMI : dterminants et impact sur les performances , tude dirige par P. Moati et L. Pouquet et ralise la demande du Commissariat gnral du Plan, janvier 1997 ; cette tude analyse les pratiques organisationnelles des PMI partir dune rexploitation des rsultats de lenqute PMI 93 ralise auprs dun chantillon reprsentatif de PMI franaises et allemandes ( PMI 93 : Les comportements stratgiques des entreprises industrielles de taille moyenne, en France et en Allemagne, face aux espaces de concurrence europens et mondiaux , enqute auprs dun millier dentreprises franaises et allemandes, ministre de lIndustrie, 1994). 2 Une instance dvaluation des aides aux trs petites entreprises (TPE), prside par Andr Mulliez, a t installe en dcembre 2001 par le Conseil national de lvaluation et dont le Commissariat gnral du Plan assure le secrtariat. Cette valuation a pour objectif la description des modes dutilisation des aides et la mesure de leur impact effectif au regard des objectifs poursuivis par les diffrents dispositifs. Le rapport devrait tre disponible en septembre 2003. Ce thme de lvaluation des aides est trait dans le chapitre 4. 3 Ces entreprises partagent une certaine passivit et une faible ouverture sur leur environnement.

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- Annexe 2 -

Une logique taylorienne , oriente vers la productivit des facteurs 1 . Une logique cognitive , tourne vers linnovation 2 .

Abordons respectivement lintensit et la nature des aides reues, et ce, en prenant en compte cette typologie des logiques productives. 1. Lintensit des aides reues

Les rsultats de lenqute montrent que les PMI adhrant aux diffrentes logiques productives ont un accs diffrenci aux dispositifs daides publiques : Cest dans le groupe des PMI traditionnelles que la proportion dentreprises bnficiant daides publiques est la plus basse et que lintensit 3 moyenne est la plus faible, et ce, tant pour les aides europennes, nationales que rgionales. Cette particularit est en particulier marque parmi les PMI traditionnelles considres comme fermes et passives et plus encore industrielles ; les PMI traditionnelles niches technologiques tant dans la norme de lchantillon. Les PMI tayloriennes sont globalement dans la norme de lchantillon, avec cependant de forts contrastes entre les deux sous-groupes : les PMI tayloriennes innovation-produit sont dans la norme de lchantillon, alors que les PMI tayloriennes lean 4 ont un profil trs marqu avec une absence totale dentreprises ayant bnfici daides europennes, une forte sous-reprsentation des entreprises ayant reu une aide nationale et une trs forte sur-consommation daides rgionales (avec 2/3 des entreprises concernes). Les PMI cognitives sont de grosses consommatrices daides, en particulier pour les PMI cognitives prs de la science . Les PMI cognitives produits sont moins

Ces PMI cherchent donner une plus grande flexibilit une organisation reste taylorienne. Pour cela, elles dveloppent leur intgration logistique aux clients et aux fournisseurs, recherchent des gains de productivit par la productique, externalisent une partie importante de leur activit. 2 Ces PMI ont un cur dactivit dfini davantage par rapport des comptences qu des produits, et dont lorganisation est prioritairement tourne vers la ncessit de collaborer avec des partenaires extrieurs (fournisseurs, clients, institutions ). 3 Lintensit des aides reues par une entreprise a t apprhende en effectuant la somme du carr de la note (de 1 5) attribue par lentreprise chacune des sources europenne , nationale , rgionale , en fonction de la frquence avec laquelle elle a bnfici des aides manant de chacune de ces sources. 4 Ces entreprises sont qualifies de tayloriennes lean , car elles se dsengagent de l'activit productive et externalisent de nombreux aspects de leur activit, dont le dveloppement technologique.

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- Aides publiques et PME-PMI -

consommatrices daides, avec cependant 70 % dentre elles bnficiant daides au niveau rgional. 2. La nature des aides reues

La hirarchie des dispositifs daides publiques reues nest pas trs variable entre les groupes de PMI de la typologie retenue. Les prts taux bonifis, les crdits dimpts, les aides la formation professionnelle, les aides la R & D et linnovation, touchent, dans chaque groupe, une proportion importante dentreprises. Quelques carts, fort logiques, mritent cependant dtre relevs : Les PMI traditionnelles ont un fort dsavantage concernant les aides la formation professionnelle, les aides la R & D et linnovation et les aides sectorielles. Les PMI tayloriennes bnficient principalement daides linvestissement matriel. Parmi les tayloriennes lean, 53 % de ce groupe dclarent en bnficier. Cette sur-reprsentation est cohrente avec laccent mis par ces entreprises sur la recherche de la productivit par linvestissement corporel. Les PMI cognitives bnficient daides orientes en faveur des avances remboursables des crdits dimpts et allgements fiscaux, des aides la R & D et linnovation et des aides sectorielles.

travers ces travaux, il apparat au moins trois enseignements : Tout dabord, chaque logique productive appelle une catgorie daide spcifique. En simplifiant, les PMI tayloriennes consomment principalement des aides portant sur les facteurs de production, alors que les PMI cognitives margent davantage aux aides linnovation. Les PMI traditionnelles, qui reprsentent encore un groupe numriquement non ngligeable, bnficient peu du dispositif daides publiques, alors mme quelles sont particulirement vulnrables au durcissement de lenvironnement concurrentiel. Le dispositif franais tend tre orient plutt en faveur des PMI cognitives. Cette caractristique traduit, comme dautres travaux plus exhaustifs lont montr, 1 une politique technologique et industrielle traditionnellement oriente vers la haute technologie, au dtriment dune approche plus globale de la comptitivit mettant laccent sur la diffusion des innovations, et les facteurs organisationnels.

Voir en particulier sur ce sujet, le rapport du Commissariat gnral du Plan Recherche et innovation : la France dans la comptition mondiale , La Documentation franaise, 2000.

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Annexe 3 Les aides fiscales aux entreprises 1

Les aides fiscales aux entreprises peuvent se classer en deux catgories principales : les aides accordes dans une optique damnagement ou de rquilibrage conomique du territoire ; les rductions de taxe professionnelle applicables lensemble des redevables. Les aides accordes dans le cadre de lamnagement du territoire

1.

La politique de lamnagement du territoire met en uvre divers dispositifs daides conomiques, sociales et fiscales pour compenser les handicaps des parties du territoire les plus dfavorises et rorienter limplantation des agents conomiques vers celles-ci. Les aides prvues concernent trois types de zones : les zones damnagement du territoire rparties sur lensemble du pays, les zones rurales et les zones urbaines. Chacun de ces dcoupages se dcline en diffrents sous-ensembles o sappliquent de manire diffrencie les dispositifs daides qui leur sont propres. Les dispositif fiscaux daides aux entreprises prvus nattribuent pas daides directes, du type subventions, des entreprises dtermines mais leur accordent le bnfice de rgimes dexonrations dimpts temporaires. Selon les cas, ces exonrations sont soit de droit, soit sur option en ce sens prise par les collectivits locales ou les organismes consulaires (pour certaines exonrations touchant les impts directs locaux), soit sur agrment (lexonration est alors accorde nominativement). Elles concernent essentiellement limpt sur les bnfices, la taxe professionnelle, la taxe foncire sur les proprits bties, les taxes pour frais de chambre consulaire, les droits denregistrement.

Recensement ralis par la Direction spcialise des impts pour la rgion le-deFrance, dans le cadre de la CRAPE, 2002.

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- Annexe 3 -

Impt sur les bnfices Article 44 sexies du CGI : Il sagit dune exonration dgressive sur 5 ans des bnfices er des entreprises nouvelles cres en ZRU entre le 1 janvier 1995 et le 31 dcembre 2004. Les entreprises bnficiant du rgime de faveur de larticle 44 sexies sont exonres dimposition forfaitaire annuelle (IFA) au titre des mmes priodes et dans les mmes proportions. Article 44 octies du CGI : Ce dispositif prvoit une exonration des bnfices provenant des ZFU de 5 ans, plafonne, applicable aux entreprises implantes ou cres dans ces zones entre le 1er janvier 1997 et le 31 dcembre 2001. La loi de finances pour 2002 prvoit, lissue de la priode dapplication du dispositif initial et pour les seules entreprises en ayant bnfici, la mise en uvre dun abattement dgressif sur 3 ans applicable aux bnfices provenant des activits implantes dans ces zones. Les entreprises bnficiant du rgime de faveur de larticle 44 octies sont exonres dimposition forfaitaire annuelle (IFA) lorsquelles exercent lensemble de leur activit dans les ZFU. Taxe professionnelle Article 1466 A-I du CGI : Cette exonration est applicable en ZUS aux crations et extensions dtablissements (remplissant certaines conditions) intervenues compter du 1er janvier 1997. Elle est subordonne une dlibration pralable des collectivits locales (pour la part de taxe professionnelle leur revenant) qui en fixe la dure (maximale de 5 ans) et le taux. Les bases exonres sont dtermines dans la limite dun plafond de bases nettes imposables. Article 1466 A-I bis et A-I ter du CGI : Il sagit dune exonration de droit (les collectivits locales peuvent la supprimer par dlibration) applicable en ZRU ancien zonage (A-I bis) aux crations et extensions dtablissements (remplissant certaines er conditions) intervenues entre le 1 janvier 1995 et le 31 dcembre 1997 et en ZRU nouveau zonage (A-I ter) aux crations, extensions, changements dexploitants et tablissements existant au 1er janvier 1997, compter du 1er janvier 1997. Sa dure est de 5 ans et elle sapplique la totalit de la part de la taxe professionnelle revenant aux diffrentes collectivits locales, sous la limite dun plafond de bases nettes. La loi de finances pour 2002 a limit lapplication dans le temps de ce dispositif aux vnements intervenus entre le 1er janvier 1997 et le 31 dcembre 2004. En contrepartie, elle a institu un abattement de plein droit, dgressif sur 3 ans, applicable au titre de la ralisation doprations ayant bnfici du dispositif initial dexonration dans les ZRU.

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- Les aides fiscales aux entreprises -

Article 1464 B du CGI : Cette exonration est subordonne une dcision des collectivits locales. Elle vise les entreprises cres depuis le 1er janvier 1989 et qui bnficient de lexonration des bnfices prvue larticle 44 sexies (cration er dentreprise entre le 1 janvier 1995 et le 31 janvier 2004 en ZRU) et larticle 44 septies (reprise dentreprise industrielle en difficult). Le dispositif prvoit une exonration de 2 ans (en pratique 3 ans : anne de cration + 2) de la totalit de la part revenant la collectivit locale qui a pris la dlibration. En application de larticle 1602 A, ces entreprises peuvent, sur dlibration des organismes consulaires tre exonres pour la mme priode de taxe pour frais de Chambre de commerce et dindustrie et de taxe pour frais de Chambre de mtiers. Taxe foncire sur les proprits bties Article 1383 A du CGI : Exonration de 2 ans des entreprises nouvelles qui bnficient des dispositions des articles 44 sexies (cration en ZRU) ou 44 septies (reprise dentreprise industrielle en difficult). Article 1383 B du CGI : Cet article prvoit, pour les immeubles situs en ZFU, affects une activit entrant dans le champ de la taxe professionnelle et dtenus par des entreprises remplissant les conditions, une exonration de 5 ans. Ce dispositif est supprim par la loi de finances pour 2002 pour les oprations ralises compter du 1er janvier 2002. Droits de mutation Article 722 bis du CGI : Cet article vise les acquisitions de fond de commerce et de clientle ralises en ZRU et ZFU (ainsi que dans certaines communes en TRDP et ZRR, pour les rgions o ces types de zone existent). Il prvoit une rduction 0 % du droit budgtaire de 3,8 % applicable la fraction du prix comprise entre 150 000 F (23 000 euros) 700 000 F (107 000 euros). Les exonrations de droit touchant les impts directs locaux font lobjet dallocations compensatrices verses aux collectivits locales. Seules les exonrations de droit relatives aux impts directs locaux font lobjet dune compensation de la perte des ressources quelles entranent pour les collectivits locales concernes (communes, conseil gnral, conseil rgional). Les montants des allocations compensatrices verss aux collectivits locales obissent des rgles de calcul propres et ne correspondent pas prcisment aux montants exonrs pour lentreprise.

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- Annexe 3 -

2.

Rductions de taxe professionnelle applicables lensemble des redevables

La base dimposition la taxe professionnelle est constitue de deux lments : la valeur locative de lensemble des immobilisations corporelles dont a dispos le redevable pour les besoins de sa profession ; une fraction des salaires et des rmunrations verses aux dirigeants de socit pour la gnralit des contribuables. Ou une fraction des recettes pour les titulaires de bnfices non commerciaux (BNC), les agents daffaires et intermdiaires de commerce, employant moins de cinq salaris. Cette base dimposition fait lobjet de divers abattements ou rductions compenss par ltat : Rduction de la fraction imposable des salaires : 18 % seulement des salaires et des rmunrations des dirigeants sont soumis la taxe professionnelle. Rduction des bases des crations dtablissements : en cas de cration dtablissement, la base dimposition est rduite de moiti la premire anne dimposition. Abattement gnral de 16 % des bases : il sapplique par tablissement sur la base nette imposable dtermine aprs dduction des abattements.

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Annexe 4 Contrle, valuation, suivi

Le contrle vrifie la lgalit et la rgularit de la mise en uvre du dispositif. Il renvoie des rgles administratives trs strictes. Le suivi est une opration qui sapparente davantage la gestion du dispositif qu son valuation. Il sagit de produire une analyse rgulire de ltat davancement des ralisations. Lvaluation se diffrencie des autres modalits par le fait quelle sort de la sphre de la mise en uvre du programme pour juger celui-ci sur la base des rsultats et des impacts quil produit dans la socit 1 . Trois types dvaluation peuvent leur tour tre distingus :

Lvaluation ex-ante intervient au dbut du processus, alors que les rgles relatives la nouvelle aide nont pas encore t adoptes. Elle vise sassurer de la pertinence et de la cohrence du dispositif. Lvaluation mi-parcours intervient dans un second temps du processus, pendant la priode de distribution de laide. Au vu de ses conclusions, des ajustements peuvent tre, si ncessaires, apports. Elle apprcie galement la qualit du suivi et la mise en uvre. Lvaluation ex-post rcapitule et juge lensemble du dispositif daides, notamment ses impacts. Elle a pour objet de rendre compte de lutilisation des fonds, de lefficacit et de lefficience des interventions et des effets attendus et inattendus qua produit laide. Elle est gnralement conduite deux ou trois ans aprs le dbut du programme daides.

Conseil national de lvaluation, Lvaluation au service de lavenir , rapport annuel 1999, La Documentation franaise, 2000.

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Annexe 5 La LOLF, nouveau cadre pour lvaluation des politiques publiques

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF n 2001-692 du 1/8/01) constitue un changement de trs grande ampleur dans lorganisation financire de ltat. Elle a pour ambition daccompagner le passage dune administration de moyens une administration de rsultats et dinstaurer une nouvelle gestion publique. Elle opre un renforcement des pouvoirs du Parlement en matire budgtaire, notamment par un accroissement de son pouvoir damendement. Elle vise instaurer une plus grande transparence des finances publiques, do limportance du contrle et de lvaluation des fonds publics comme les aides. Elle correspond un souhait de recherche defficacit de la dpense publique. Il sagit davoir de meilleurs rsultats par rapport des objectifs plus clairs. La loi offre plus de marge de manuvre aux gestionnaires mais elle assortit cette libert accrue dune plus grande responsabilit. Le gestionnaire devra maintenant rendre compte et rpondre de ses rsultats. Elle instaure un principe de globalisation des crdits. Il sagira de grer de grands programmes comportant des montants plus levs. Enfin, la LOLF conduit un plus grand souci dvaluation de limpact de lutilisation des fonds publics. Selon Sylvie Trosa, La LOLF permettra de clarifier progressivement la complexit des objectifs en dfinissant des cibles, des stratgies et des indicateurs 1 .

S. Trosa., Le guide de la gestion par programmes : vers une culture du rsultat , ditions dOrganisation, 2002.

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Annexe 6 Liste des tableaux, encadrs et figures

Tableaux
Tableau 1 : La nomenclature de lUnion europenne relative aux aides nationales dtat .. 21 Tableau 2 : Volume global compar des aides nationales en France et dans lUnion europenne ......................................................................................................................................... 25 Tableau 3 : Volume des aides nationales ventil par grands secteurs (1994-1998)............... 26 Tableau 4 : Volume global des aides nationales ventil par grands secteurs (1997-2001) .. 26 Tableau 5 : Aides dtat lindustrie manufacturire : ventilation par objectifs et par secteurs ......................................................................................................................................... 27 Tableau 6 : Aides dtat lindustrie manufacturire ................................................................. 27 Tableau 7 : Aides dtat l'industrie manufacturire : ventilation par type daide .............. 28 Tableau 8 : Les comptences juridiques des tats et des rgions en matire dinterventionnisme conomique ................................................................................................... 69 Tableau 9 : Synthse : les capacits relles des tats et des rgions en matire conomique ........................................................................................................................................ 70 Tableau 10 : Typologie des politiques industrielles des annes 1980....................................... 71 Tableau 11 : Typologie des politiques structurelles et daides .................................................. 73 Tableau 12 : volution des aides dtat en pourcentage du PIB communautaire .................. 77 Tableau 13 : Aides dtat en pourcentage du PIB des pays membres en 1999....................... 78 Tableau 14 : Aides dtat dans lUE et les pays candidats ........................................................ 79 Tableau 15 : Les aides publiques lindustrie en 1989 et 1993................................................ 81 Tableau 16 : Aspects institutionnels de la gouvernance au dbut des annes 1980 ............... 83 Tableau 17 : Mthodologie dvaluation des aides ..................................................................... 95 Tableau 18 : Exemples de bonnes pratiques releves ltranger..........................................106 Tableau 19 : Les aides la presse crite......................................................................................113 Tableau 20 : Diversit des sources de financement et aides aux entreprises. Lexemple de lANVAR (exercice 2001) .......................................................................................................115 Tableau 21 : Recensement des aides publiques de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur dans le cadre des dispositions des traits europens (anne 2001, en milliers dEuros) .......................................................................................................................................118 Tableau 22 : Liste des chapitres budgtaires pertinents du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie................................................................................................................123

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- Annexe 6 -

Tableau 23 : Les aides publiques directes des collectivits locales en 1999..........................126 Tableau 24 : Subventions aux entreprises en 2001 selon la nomenclature conomique de ltat (hors Outre-mer) ...................................................................................................................127 Tableau 25 : Les aides du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie en 2001 (en euros) .................................................................................................................................127 Tableau 26 : Les aides du ministre de la Dfense en 2001 (en euros) .................................128 Tableau 27 : Aides publiques aux entreprises. Montants tablis partir de la nomenclature dexcution du budget gnral de ltat pour l'anne 2001 (hors Outremer) .......................................................................................................................................128 Tableau 28 : Les aides aux entreprises dans les comptes spciaux du Trsor (anne 2001) .......................................................................................................................................129 Tableau 29 : Rapports dvaluation des contrats de Plan tat-Rgion relatifs aux entreprises .......................................................................................................................................133 Tableau 30 : Rcapitulatif et bilan des institutions et modes de portage des instances (1998) .......................................................................................................................................135 Tableau 31 : Impacts qui ont t tudis lors de lvaluation des politiques daides en faveur des entreprises et leur nature..............................................................................................139 Tableau 32 : Politiques nationales de comptitivit et aides publiques aux entreprises : quelques illustrations pour la priode 1990-2003.......................................................................164

Encadrs
Encadr 1 : Le cas des industries lies la dfense.....................................................................63 Encadr 2 : La subvention fdrale inquitable selon le Corporate Subsidy Reforme Act .........................................................................................................................................75 Encadr 3 : La cration dun rgime daide aux Pays-Bas .........................................................84 Encadr 4 : Lvaluation des programmes fdraux amricains ...............................................92 Encadr 5 : Lvaluation des aides la R & D aux Pays-Bas ....................................................93 Encadr 6 : Les programmes de financement du gouvernement fdral canadien du cycle de linnovation (tableau simplifi) .....................................................................................102 Encadr 7 : Diversit des institutions publiques ou parapubliques .........................................113 Encadr 8 : Diversit dans la nature des fonds publics affects ..............................................114 Encadr 9 : Le processus dvaluation.........................................................................................131 Encadr 10 : Lvaluation des oprations de restructuration de lartisanat et du commerce (ORAC) en Pays de la Loire, septembre 2000.........................................................140 Encadr 11 : valuation du Fonds rgional daide lexport (FRAEX) en Rgion Centre141 Encadr 12 : Lvaluation de laide au recrutement de personnel dencadrement (dispositif RPE) en Bourgogne......................................................................................................144 Encadr 13 : Les critres de lvaluation : pertinence, efficacit, efficience et utilit.........147 Encadr 14 : Lvaluation des allgements de charges sur les bas salaires ...........................148

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- Liste des tableaux, encadrs et figures -

Encadr 15 : Recommandations issues de ltude des CPER...................................................162

Figures
Figure 1 : Reprsentation des critres de linsertion dans la mondialisation (Europe) ......... 64 Figure 2 : Typologie des politiques structurelles ......................................................................... 72 Figure 3 : Typologie des aides et interventions publiques .......................................................105

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Annexe 7 Liste des personnalits rencontres

Jean-Louis Levet et son quipe souhaitent adresser leurs sincres remerciements Jean-Michel Charpin, directeur gnral de lINSEE, ancien Commissaire au Plan et aux personnalits suivantes :

France :

Ah Yone (Galle), Socit interprofessionnelle artisanale de garantie des Chambres des mtiers (SIAGI), Bachou (ric), directeur des partenariats, Socit interprofessionnelle artisanale de garantie des Chambres des mtiers (SIAGI), Bapt (Grard), dput de Haute-Garonne, Barbaroux (Catherine), dlgue gnrale lEmploi et la Formation professionnelle, ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarit, Bassres (Jean), directeur gnral de la Comptabilit publique, Beaudeau (Marie-Claude), snateur du Val-dOise, Bellon (Bertrand), professeur de sciences conomiques la facult Jean Monnet, universit de Paris-XI, Bert (Thierry), chef du service de lInspection gnrale des finances, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Bintz (Denise), charge de mission, Direction de la Comptabilit publique, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Bourgeois (Jacques), membre de la Commission des affaires conomiques de lUnion professionnelle artisanale (UPA), Bove (Jean-Pierre), charg de mission au Dpartement des affaires europennes de la DATAR, ministre de lAmnagement du territoire et de lEnvironnement, Bur (Dominique), prfet, directeur gnral des collectivits locales, ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et des Liberts locales, Chasseguet (Pierre), dlgu gnral du Groupement des industries mtallurgiques (GIM), Clment (Thierry), charg de mission dveloppement conomique au secrtariat gnral pour les Affaires rgionales de la prfecture de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur, - 199 -

- Annexe 7 -

Coloos (Bernard), directeur des affaires conomiques et internationales de la Fdration franaise du btiment (FFB), Coquet (Karine), inspectrice du Trsor, Direction de la Comptabilit publique du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Cornde (Herv), dlgu gnral de Transport et logistique de France (TLF), Cornu (Grard), snateur dEure-et-Loir, Coulomb (Didier), sous-directeur de lInnovation et du Dveloppement conomique, ministre charg de la Recherche, Dehecq (Jean-Franois), prsident-directeur gnral de Sanofi-Synthlabo, Descarpentries (Jean-Marie), prsident de la FNEGE, dOrnano (Philippe), directeur gnral de Sisley, Fourez (Michel), prsident-directeur gnral de Dacral, Fournet (Jacques), directeur gnral dlgu, Pierre Fabre SA, Frogier (Nelly), dlgue nationale, ple conomique-tudes de la CFE-CGC, Garcia (Jean-Louis), directeur du Dveloppement conomique de la rgion Centre, Gattaz (Roland), prsident du directoire de RADIALL, prsident de lAssociation syndicale des moyennes entreprises patrimoniales (ASMEP), Geffroy (Dominique), charg de mission au secrtariat gnral pour les Affaires rgionales de la prfecture de rgion Pays de la Loire, Guyodo (Alain), charg de mission, Confdration gnrale dmocratique du travail (CFDT), Hdouin (Roger), attach du groupe CFTC, Conseil conomique et social, Huchet (Bernard), sous-prfet, secrtaire gnral pour les Affaires rgionales de la prfecture de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur, Jouyet (Jean-Pierre), directeur du Trsor, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Jurga-Hoffmann (Brigitte), charge de mission au secrtariat gnral pour les Affaires rgionales de la prfecture de rgion Nord-Pas-de-Calais, Kaisergruber (Danielle), prsidente du directoire Bernard Brunhes Consultants, Kessler (Denis), vice-prsident au MEDEF, Lacoste (Xavier), conseiller technique au cabinet du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Lascostes (Patrice), chef du Service dtudes de la prfecture de rgion Pays de la Loire, Laugeay (Pierre), administrateur civil, chef de bureau la Direction gnrale des collectivits locales, ministre de lIntrieur, Lavalette (Franois), chef du bureau du budget et du contrle budgtaire, Direction des entreprises commerciales, artisanales et de services, Loos (Franois), dput du Bas-Rhin,

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- Liste des personnalits rencontres -

Lorec (Philippe), chef du bureau veille conomique stratgique, Direction des relations conomiques extrieures, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Magn (Yves), adjoint au chef de service de lenvironnement conomique, international et de lemploi, Direction gnrale de lindustrie, des technologies de linformation et des postes, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Majza (Batrice), matre de confrences luniversit de Caen, Mansouri-Guilani (Nasser), responsable du secteur activits conomiques de la CGT, Meley (Franoise), chef de bureau, Direction des relations conomiques extrieures, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Mours (Isabelle), sous-directrice, Direction branches et entreprises, Dlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle, Osmont dAmilly (Anne), administrateur civil, Direction de la Comptabilit publique du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Ostermann (Joseph), snateur du Bas-Rhin, Paul (Daniel), dput de Seine-Maritime, Pautrat (Rmy), prfet en mission extraordinaire auprs du ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et des Liberts locales, Pouletty (Philippe), prsident de France biotech, Pungier (Marie-Suzie), secrtaire confdrale de Force Ouvrire (FO), Raymond (Antoine), prsident-directeur gnral de la Socit Raymond, Roubaud (Jean-Franois), vice-prsident de la Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises (CGPME), Schneiter (Bertrand), inspecteur gnral, ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, Sepulchre (Jean-Marie), secrtaire gnral, Agence nationale de la valorisation de la recherche (ANVAR), Seyret (Jeanne), directrice gnrale de lIndustrie, des Technologies de linformation et des Postes, Tejedor (Ccilia), charge de mission au secrtariat gnral de la rgion Centre, Thierry (Dominique), dlgu gnral de lAssociation Dveloppement et Emploi, Triomphe (Claude-Emmanuel), dlgu gnral de lAssociation pour le Dveloppement de luniversit europenne du travail, Van Tu (Ly), chef de bureau au secrtariat gnral de la prfecture de rgion le-de-France, Veltz (Toussainte), charge de mission au secrtariat gnral pour les Affaires rgionales de la prfecture de rgion Provence-Alpes-Cte dAzur,

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- Annexe 7 -

Vidal (Edith), chef du service des stratgies agricoles et industrielles de la Direction des politiques conomiques et internationales, ministre de lAgriculture et de la Pche, Voisin (Arnaud), charg dtudes, Observatoire de la dfense, ministre de la Dfense, Wahl (Vincent), charg de mission, Service des stratgies agricoles et industrielles de la Direction des politiques conomiques et internationales, ministre de lAgriculture et de la Pche.

Concernant les missions effectues ltranger :

- Belgique : Bizet (Paul), Mission conomique de France en Belgique, Bruxelles, Carpentier (Rick), ministre des Tlcommunications et des Entreprises et Participations publiques, Bruxelles, Paoli (Jean-Paul), conseiller conomique, ambassade de France en Belgique, Bruxelles, Philippe (Jean-Pierre), chef de la Mission conomique de France en Belgique, Bruxelles, Ponin (Jean-Marie), directeur PME, ministre de la rgion Bruxelles-capitale administration de lconomie et de lemploi, Bruxelles, Thomas (Jos), directeur PME, Direction gnrale de lconomie et de lemploi, ministre de la Rgion wallonne, Namur, Van Damme (Laurent), directeur PME, ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Afdeling Economisch Ondersteuningsbeleid, Bruxelles, Van Melckebeke (Raymond), Mission conomique de France en Belgique, Bruxelles. - Canada : Bouchard (Jean-Claude), sous-ministre adjoint, secteur des oprations, Industrie, Canada, Desautels (Denis L.), Vrificateur gnral du Canada, Parker (Jeff), directeur excutif, Partenariat technologique, Canada, - Italie : Amici (Rosella), Confindustria, Area Competitivit, Europa, Rome, Appian (David), chef de mission conomique, Angelini (Barbara), Assolombarda, Milan, - 202 -

- Liste des personnalits rencontres -

Benedetta Francesconi (Maria), E. Ciufo (Antonio), Direzione Generale Coordinamento Incentivi alle Imprese, ministero delle Attivit Produttive, Dirigente Rome, Bourguignon (Didier), conseiller conomique et commercial, ambassade de France en Italie, Milan, Casciolo (Valentina), Istituto per la Promozione Industriale (IPI), Rome, Ciarlone (Roberto), Confindustria, Area Competitivit, Europa, Rome, Corb? (Luigi), direttore generale, Istituto per la Promozione Industriale, (IPI), Rome, Corti (Laura), Euro Info Centre, Camera di Commercio di Milano, Milan, dArcangelo (Nicoletta), Promos, Camera di Commercio di Milano, Milan, Peisino (Donatella), Economia dImpresa et Unione degli Industriali della Provincia de Napoli, Naples, Dufresne (Gilles), attach commercial, Mission conomique, Ambassade de France en Italie, Rome, Fanali (Chiara), Assolombarda, Milan, Garavaglia (Anna), Assolombarda, Milan, Lecamp (Pascal), conseiller commercial, Mission conomique, ambassade de France en Italie, Milan, Lindoro Toscani (Sergio), Direzione Generale Industria, PMI, Cooperazione e Turismo, Giunta Regionale, Regione Lombardia, Milan, Martini (Giorgio), Istituto per la Promozione Industriale (IPI), Rome, Morgia (Francesco), Istituto per la Promozione Industriale (IPI), Rome, Macchitella (Vittoria), Pizzino, Unioncamere, Unione Italiana delle Camere di Commercio, Industria Artigianato e Agricoltura, Rome, Moro (Christine), consule gnrale de France Naples, Napoli (Giorgio), Direttore Generale, Divizione Generale Industria, PMI, Cooperazione e Turismo, Giunta Regionale, Region Lombardia, Milan, Pasca di Magliano (Roberto), Direttore Generale, Ministero delle Attivit Produttive, Dipartimento per le imprese, Direzione generale per il coordinamento degli incentivi alle imprese, Rome, Piccinini (Mario), Confindustria, Area Competitivit, Europa, Rome, Pizzino (Fabio), Unioncamere, Unione Italiana delle Camere di Commercio, Industria Artigianato e Agricoltura, Rome, Puszka (Mathilde), stagiaire au consulat gnral de France Naples, Spagnoli (Carlo), Pizzino, Unioncamere, Unione Italiana delle Camere di Commercio, Industria Artigianato e Agricoltura, Rome, Sprovieri (Francesco), Sviluppo Italia, Rome, Travaglino (Concetta), Responsabile Economia dImpresa e Internazionalizazione, Unione degli Industriali della Provincia de Napoli, Naples, - 203 -

- Annexe 7 -

- Pays-Bas : Arends (Judith) L. M., Directorate General for Foreign Economic Relations, Ministry of Economic Affairs, Bottenberg (Peter), Directorate-General for Entreprise, Ministry of Economic Affairs, Dekker (Eva), mission conomique, ambassade de France aux Pays-Bas, Geijzeirs (Harry) F.G., Algemeen Directeur, Senter, Ambassade de France aux Pays-Bas, Grosfeld (Thomas), Ministry of Economic Affairs, Directorate General for Innovation, Houdijk (J.N.), Ministry of Economic Affairs, Directorate General for Innovation, Hosman (Juluis), Head European and International, Public Affair, Corus, Kramps (Robert) A.W., Langeveld, Directorate General for Competition and Energy, Ministry of Economic Affairs, Langeveld (Paul) P.A., Directorate General for Competition and Energy, Ministry of Economic Affairs, Laurens (Kuyper), Directorate General for Foreign Economic Relations, Ministry of Economic Affairs, Oostendorp (Leonie) L.M., Directorate-General for Entreprise, Ministry of Economic Affairs, Reimer (P. P.), Ministry of the Interior and Kingdom Relations. Van Kooij (Eric), Ministry of Economic Affairs, Directorate General for Innovation. - Allemagne : Behnke (Gerhard), Bundesministerium fr Wirtschaft und Technologie, Brunel (Philippe), mission conomique, ambassade de France en Allemagne, Jahn-Thielicke (Bettina), Bundesministerium fr Wirtschaft und Technologie, Kastrop (Christian), Bundesministerium der Finanzen, Multhaup (Thomas), Bundesministerium fr Wirtsschaft und Technologie, Paulard-Lanapats (Claire), mission conomique, ambassade de France en Allemagne, Rgnier (Georges), mission conomique, ambassade de France en Allemagne, Tetsch (Friedemann), Bundesministerium fr Wirtschaft und Technologie, Schutz (Fran), Bundesministerium der Finanzen, Senf (Angela), Bundesministerium der Finanzen.

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- Liste des personnalits rencontres -

- Irlande : Geoghegan (Brian), directeur de la politique conomique, Irish Business and Enterprise Confederation, Gillin (Michal), responsable des programmes R & D, Irish Business and Enterprise Confederation, Halpin (Brendan), directeur marketing, Industrial Development Agency, Keane (Bob), spcialiste des aides publiques, Department of Enterprise, Trade and Employment, McCabe (Reg), responsable des partenariats priv-public (PPPs), Industrial Development Agency, ONeill (Eoin), directeur de linnovation, universit de Trinity College, Quinlan (Kathleen), Direction de la Planification, Enterprise Ireland, Ryan (Dick), responsable de la Planification, Industrial Development Agency, Whelan (Brendan), directeur gnral, Economic and Social Research Institute, Woods (Margareth), directrice du Centre de recherche en biosciences, universit de Trinity College. Commission des Communauts europennes :

Colson (Jean-Louis), chef dunit Aides horizontales, Direction gnrale de la Concurrence, Commission des Communauts europennes, Jallon (Andre), charge de mission, Direction gnrale de la Concurrence, Commission des Communauts europennes, Dormal (Loretta), directrice des Aides dtat, Direction gnrale de la Concurrence, Commission des Communauts europennes. Enfin, je tiens remercier Lourimi Sofine (analyse des aides lindustrie lectronique avec les cas amricain et tawanais) et nalan Filiz (tudes des politiques rgionales daides aux entreprises avec les exemples allemand, Irlandais et Italien), stagiaires au Commissariat gnral du Plan, et tout particulirement Dominique Nicol et Pierrette Aug qui ont ralis la mise en forme du manuscrit, avec le concours de Nadine Boivin et de Sylvie Paupardin.

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