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LINEAMIENTOS PARA LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Estrategias para el fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa

Texto SENPLADES CONCOPE AME CONAJUPARE Edicin, diseo y diagramacin Soluciones Grficas D&G Fotografas Soluciones Grficas D&G SENPLADES ART/PNUD Impresin Imprenta Mariscal Quito, Ecuador Julio de 2010

La presente publicacin ha sido elaborada en el marco de la colaboracin entre la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo y el Programa ART/PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), que cuenta con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y el Gobierno Vasco.

CONTENIDO

PRESENTACIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Rol y atributos de la planificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Fortalecimiento del rol de rectora del estado en relacin a la planificacin y poltica pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Los instrumentos de planificacin del desarrollo garantizan el ejercicio de los derechos constitucionales . . . . . . . . . . . 13 LINEAMIENTOS PARA LA PLANIFICACIN Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Lineamiento 1. Reduccin de inequidades sociales y satisfaccin de necesidades bsicas a travs de una estrategia de desarrollo endgeno y de procesos de ordenamiento territorial que permitan su ejecucin . . . . . . . . . . . . . 17 Lineamiento 2. Coordinacin y gestin transectorial . . . . . . . . . . . . . 18 Lineamiento 3. Articulacin intergubernamental . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Lineamiento 4. Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo . . . . . 21 Lineamiento 5. Promocin de la participacin, la rendicin de cuentas y el control social en los procesos de planificacin y de ordenamiento territorial, que reconozca la diversidad de identidades . . . . . . . . 23 ESTRATEGIAS PARA LA CONSOLIDACIN Y FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIN PARTICIPATIVA. . . . . . . 25 1. 2. 3. 4. 5. Desarrollo normativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Produccin y gestin de informacin para la planificacin . . . . . . . 28 Transferencia metodolgica y fortalecimiento de capacidades. . . . . 30 Estrategia de seguimiento, evaluacin y retroalimentacin . . . . . . . 31 Estrategia de cooperacin internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

PRESENTACIN

La aprobacin de la Constitucin de 2008, por referndum popular, ms que un punto de llegada, es un punto de partida. Marca la ruptura entre un modelo de desarrollo que mercantiliz las relaciones Estado-sociedad-naturaleza, y uno nuevo, que supera la visin reduccionista del desarrollo como crecimiento econmico hacia un enfoque que privilegia al ser humano como el centro del desarrollo cuyo objetivo final es alcanzar el Buen Vivir. Con ese fin, y frente al desmantelamiento del Estado impulsado durante los ltimos veinte aos, se vuelve fundamental recuperarlo para la ciudadana. De ah que el nuevo modelo poltico fortalece al Gobierno central y a los Gobiernos Autnomos Descentralizados, diferenciando y clarificando competencias y funciones bajo principios de progresividad, solidaridad, subsidiaridad, complementariedad, integracin, pluralismo, participacin, transparencia y control social. La construccin de un nuevo modelo de Estado, con nfasis en una visin del territorio, comprende cinco grandes desafos asociados a: 1) la territorializacin de la poltica pblica para reducir brechas de inequidad y satisfacer las necesidades bsicas de los territorios y su poblacin; 2) la planificacin y el ordenamiento territorial; 3) el reconocimiento y la actuacin de las dinmicas

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regionales que aporten a la concrecin de un nuevo modo de acumulacin y (re)distribucin para el Buen Vivir; 4) el reconocimiento y fortalecimiento del Estado plurinacional e intercultural; y, 5) el diseo de una nueva estructura administrativa que articule la gestin de las intervenciones pblicas en todos los niveles de gobierno y que reafirme el rol (re)distributivo del Estado, siguiendo la diferenciacin complementaria de competencias. Estos desafos exigen al Gobierno central y a los Gobiernos Autnomos Descentralizados el diseo y aplicacin de mecanismos de coordinacin entre agencias centrales (sectoriales) y las instancias descentralizadas, de manera que la gestin de los distintos niveles territoriales sea ampliamente concertada. Para ello, es necesario lograr la articulacin de modelos territoriales de desarrollo endgeno que propendan al fortalecimiento de la planificacin y la equitativa asignacin territorial de la inversin pblica. Todo ello, con el objetivo de alcanzar el Buen Vivir de la poblacin, en el marco de la consolidacin y fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. Los desafos planteados se abordarn progresivamente, considerando la necesaria transicin que supone la aplicacin del nuevo marco constitucional y de los nuevos proyectos de legislacin1 que actualmente se encuentran en proceso de aprobacin en la Asamblea Nacional y que constituyen el sustento jurdico de los procesos de gestin territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Por ello, es importante establecer esta transicin como un proceso encaminado al fortalecimiento y equiparacin de las capacidades de planificacin y coordinacin entre el Gobierno central y los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Esto permitir implementar un nuevo modelo de planificacin articulado a la Estrategia Nacional de Desarrollo y que fomente la evaluacin continua de resultados e impactos de las intervenciones en los territorios, reconociendo y poniendo en valor las experiencias positivas de gestin territorial desarrolladas e implementadas durante las dos ltimas dcadas en todos los niveles territoriales de gobierno.

Cdigo de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin, Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas, Ley de Gestin de Suelo, Hbitat y Vivienda. Tambin debe tomarse en cuenta la Ley de Participacin, la cual ya ha sido aprobada.

PRESENTACIN

Es necesario, tambin, el desarrollo e implementacin de una estrategia consensuada entre el rgano de planificacin nacional y los Gobiernos Autnomos Descentralizados, que defina una hoja de ruta estratgica de las acciones tcnicas y polticas que se requieren para transitar hacia el nuevo modelo de planificacin.
HOJA DE RUTA ESTRATGICA
INSTANCIAS AO 2010 AO 2011 AOS 2012/2013/2014
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

GOBIERNOS AUTNOMOS DESCENTRALIZADOS

Transicin: de planes estratgicos a planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Ciclo de la planificacin (informacin, diagnstico, propuesta, gestin y aprobacin). COOTAD.

Implementacin del PD y OT. Evaluacin, seguimiento y retroalimentacin.

ASAMBLEA NACIONAL

CDIGO DE PLANIFICACIN Y FINANZAS PBLICAS. LEY DE GESTIN DEL SUELO, HBITAT Y VIVIENDA. Mecanismos de coordinacin de la Funcin Ejecutiva en el territorio. Estrategia de produccin y gestin de la informacin para la planificacin.

SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIN PARTICIPATIVA

Estrategia de transferencia metodolgica y fortalecimiento de capacidades para los PD y OT. Estrategia de seguimiento y evaluacin. Estrategia de cooperacin internacional.

Este documento, que constituye un primer aporte a este proceso de transicin, se formul a partir del anlisis constitucional y del consenso de los gremios de los Gobiernos Autnomos Descentralizados y de SENPLADES que, a partir de sus experiencias y de las de sus asociados, identificaron sus necesidades y requerimientos para llevar adelante procesos de planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. En este contexto, el documento define referentes conceptuales y operativos con el objeto de: Implementar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.

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Definir lineamientos y mecanismos de articulacin, como orientaciones indispensables para la formulacin de los instrumentos del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. Definir y consensuar estrategias que faciliten el trnsito hacia el nuevo modelo de planificacin y que constituyan un punto de partida para orientar los espacios de coordinacin entre la Funcin Ejecutiva y los Gobiernos Autnomos Descentralizados. El documento Lineamientos para la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial, contiene: Los fundamentos constitucionales de la planificacin nacional y de los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Cinco lineamientos para la orientacin de los procesos de planificacin y ordenamiento territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados: Lineamiento 1. Reduccin de inequidades y satisfaccin de necesidades bsicas a travs de una estrategia de desarrollo endgeno y de un ordenamiento territorial equilibrado. Lineamiento 2. Coordinacin y gestin transectorial (coordinacin horizontal). Lineamiento 3. Articulacin intergubernamental (entre niveles de gobierno). Lineamiento 4. Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo. Lineamiento 5. Fomento de la planificacin participativa, la rendicin de cuentas y el control social en los procesos de planificacin y de ordenamiento territorial, que reconozca la diversidad de identidades. Estrategias para la consolidacin y el fortalecimiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, en el marco de la relacin SENPLADES - Gobiernos Autnomos Descentralizados.

FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES2

Como se podr advertir a continuacin, la Constitucin de 2008 establece un amplio campo de accin para la planificacin con enfoque de garanta de derechos, a la vez que define su rol articulador de la gestin pblica, su carcter integrador y coordinador de los espacios desconcentrados y descentralizados de gobierno, su funcin de conexin entre los mbitos sectorial y territorial, y su funcin de integracin nacional de la accin estatal. En esencia, la planificacin del desarrollo en Ecuador podra definirse como el instrumento del Estado para el cambio social. A continuacin, se realiza una sntesis de los mandatos constitucionales que debern orientar los procesos de planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial, as como algunas definiciones conceptuales tiles y pertinentes.

Disposiciones constitucionales: Art. 3 num. 5, Art. 85, Art. 95, Art. 100, Art. 141, Art. 147 num. 2, 3, 7, 8, Art. 148, Art. 154, num. 1, Art. 227, Art. 241, Art. 248, Art. 250, Art. 256, Art. 257, Art. 258, Art. 261 num. 4, 5, 6, Art. 272, Art. 275 inc. 2, Art. 277 num. 2, Art. 278 num. 1, Art. 279, Art. 280, Art. 289, Art. 293, Art. 294, Art. 297, Art. 304, Art. 310, Art. 339 inc. 2do, Art. 340, Art. 419, Disposicin Transitoria 2da.

Rol y atributos de la planificacin


La planificacin estatal garantiza el cumplimiento de los objetivos del Rgimen de Desarrollo y la consecucin del Buen Vivir, as como el ejercicio de los derechos y principios consagrados en la Constitucin. Tiene como propsito generar la equidad social y territorial, la participacin ciudadana y control social, promoviendo la concertacin. Es un deber primordial del Estado planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la (re)distribucin equitativa de los recursos y la riqueza, para alcanzar el Buen Vivir. Ejercicio concertado y responsable del poder pblico y del poder ciudadano La planificacin nacional es un deber del Estado compartido con las personas y las colectividades en sus diversas formas organizativas, quienes pueden participar en todas las fases y espacios de la planificacin del desarrollo nacional y territorial y en la ejecucin y monitoreo del cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles. Los ciudadanos y ciudadanas, en forma individual y colectiva, tienen el derecho de participar de manera protagnica en la toma de decisiones, planificacin y gestin de los asuntos pblicos. Es participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente, con enfoque territorial y de diversidad cultural y natural En todos los niveles de gobierno se conformarn instancias de participacin integradas por autoridades electas, representantes del rgimen dependiente

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(entidades desconcentradas de la Funcin Ejecutiva en el territorio) y representantes de la sociedad del mbito territorial de cada nivel de gobierno, para el cumplimiento de los fines definidos en el artculo 100 de la Constitucin. La Ley de Participacin define de manera explcita su naturaleza y conformacin. La planificacin es garanta del ordenamiento territorial. Los procesos de planificacin debern considerar las especificidades culturales, naturales y territoriales endgenas, con especial atencin en el territorio amaznico y en el rgimen especial de Galpagos.

Fortalecimiento del rol de rectora del estado en relacin a la planificacin y poltica pblica
El Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa es el conjunto articulado de principios, procesos, relaciones, entidades, instrumentos, informacin y dems componentes que permiten la interaccin de los diferentes actores, sociales e institucionales, para planificar el desarrollo y ejecutar acciones pblicas en todos los niveles territoriales de gobierno. La planificacin nacional es competencia exclusiva del Gobierno central. Se la ejerce a travs del Plan Nacional de Desarrollo, los lineamientos y las polticas del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, las polticas y planes sectoriales de la Funcin Ejecutiva, los mecanismos de informacin y coordinacin entre niveles de gobierno y otros instrumentos que formen parte del Sistema. Para el ejercicio de esta competencia, el Presidente de la Repblica podr disponer la forma en que la Funcin Ejecutiva se organiza institucional y territorialmente. La planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial a nivel regional, provincial, cantonal y parroquial es competencia exclusiva y obligatoria de los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Se ejercer a travs de sus planes y dems instrumentos validados con los actores territoriales, en articulacin y coordinacin entre niveles de gobierno, en atencin a la planificacin nacional y en el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.

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FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES

Los instrumentos de planificacin del desarrollo garantizan el ejercicio de los derechos constitucionales
Las polticas pblicas Son un mecanismo para la garanta del ejercicio de los derechos constitucionales. Su formulacin, ejecucin, evaluacin y control se efectuar con la participacin de personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. La poltica pblica se manifiesta a travs de decisiones, directrices, lineamientos y cursos de accin, que adoptan los rganos y entidades estatales competentes y se concreta a travs de programas, proyectos y acciones pblicas. La definicin de la poltica pblica nacional la ejerce la Funcin Ejecutiva. Los ministerios y secretaras de Estado formularn y ejecutarn las polticas que correspondan a su sector, sujetas estrictamente a los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo. Los Gobiernos Autnomos Descentralizados desarrollarn y ejecutarn las polticas locales, en el mbito de sus competencias, las que debern estar contenidas en sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, con sujecin al marco del Plan Nacional de Desarrollo. El Plan Nacional de Desarrollo El Plan Nacional de Desarrollo es la mxima directriz poltico-estratgica y administrativa para el diseo y aplicacin de la poltica pblica y todos los instrumentos de planificacin. Se formula participativamente y el Consejo Nacional de Planificacin, en el que intervienen todos los niveles territoriales de gobierno, lo aprueba. Articula la accin pblica de corto y mediano plazo con una visin de largo plazo, en el marco del Rgimen de Desarrollo y del Rgimen del Buen Vivir previstos en la Constitucin del Ecuador. Constituye una instancia de coordinacin de las competencias exclusivas del Gobierno central y de los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Su observancia es de carcter obligatorio para todo el Sector Pblico e indicativa para los dems sectores. A ste, se sujetan la programacin cuatrianual y del Presupuesto General del Estado, el endeudamiento pblico y la cooperacin internacional. Constituye, adems, la orientacin de la poltica comercial, financiera y de la inversin extranjera.

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Todo programa, proyecto o accin financiados con recursos pblicos tendr objetivos, metas, indicadores de impacto, medios de verificacin y un plazo predeterminado para ser evaluado, en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados Son instrumentos que, por una parte, organizan el ejercicio de las competencias de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, asignadas por la Constitucin y las leyes, as como de aquellas que se les transfieran como resultado del proceso de descentralizacin; y, por otra parte, ordenan el territorio con el objeto de definir la localizacin de las acciones pblicas en funcin de las cualidades y demandas territoriales. El plan de desarrollo y ordenamiento territorial deber articular las polticas de desarrollo y las directrices de ordenamiento del territorio, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y definir las responsabilidades de los actores pblicos (entidades desconcentradas de la Funcin Ejecutiva), privados y sociales en los procesos de implementacin. La actualizacin de los instrumentos de ordenamiento territorial deber mantener completa coherencia con los instrumentos de planificacin de desarrollo en cada nivel territorial de gobierno. Los presupuestos de los Gobiernos Autnomos Descentralizados se sujetarn a los respectivos planes de desarrollo y ordenamiento territorial, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y autonoma. La distribucin de los recursos desde el Gobierno central a los Gobiernos Autnomos Descentralizados considerar el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y las de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial.

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A continuacin, se definen lineamientos de planificacin y ordenamiento territorial, formulados a partir de la reflexin y consenso entre la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo y los gremios de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, con el objeto de orientar los procesos de planificacin de desarrollo y ordenamiento territorial, en el marco del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.

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Lineamiento 1. Reduccin de inequidades sociales y satisfaccin de necesidades bsicas a travs de una estrategia de desarrollo endgeno y de procesos de ordenamiento territorial que permitan su ejecucin.
La planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial deber desarrollar procesos que identifiquen las inequidades que se producen en el territorio y, con ello, definir las acciones que permitan el acceso al desarrollo en igualdad de condiciones de calidad, cantidad y oportunidad para todos y todas. Para el efecto, se deben identificar tanto los grupos y sectores sociales como los territorios que requieran ser atendidos de manera prioritaria. Esto implica un rol proactivo del Estado en la disminucin de las desigualdades tnicas, de gnero, etreas, por rea de residencia e ingresos y en la eliminacin de toda forma de discriminacin. Es necesario recalcar, no obstante, que el centro de atencin del Buen Vivir es la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin en los territorios, a travs de procesos de generacin de riqueza que resulten sostenibles en el tiempo. Para el efecto, se deben implementar polticas pblicas en todos los niveles de gobierno, que modifiquen los esquemas de acumulacin, distribucin y redistribucin, con un enfoque territorial que permita reducir las inequidades. En este marco, los procesos de planificacin definirn, primero, los objetivos para alcanzar el Buen Vivir, los mismos que determinarn el ordenamiento del territorio. No obstante, dichos objetivos debern definirse a partir de un anlisis integral de la realidad territorial. As tambin, la inversin pblica, los incentivos para la produccin nacional y el crdito pblico productivo se orientarn hacia la superacin del

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modelo primario exportador, a la democratizacin del acceso a los medios de produccin y a la creacin de las condiciones para incrementar la productividad y generar empleo de calidad. Se busca distribuir produciendo y producir redistribuyendo. Por ello, la construccin y el impulso de una economa popular, social y solidaria constituye la principal herramienta para incorporar la (re)distribucin en el propio proceso de generacin de riqueza. La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el pas es su biodiversidad y, sin duda, la mayor ventaja competitiva que podra tener es saber aprovecharla, a travs de su conservacin y de la construccin de industrias propias asociadas al bioconocimiento, reconociendo los preceptos ticos y de garanta de derechos de la naturaleza que deben guiar el accionar humano. Para ello, se deber incorporar el conocimiento, el dilogo de saberes, la informacin, la ciencia, la tecnologa y la innovacin como variables endgenas al sistema productivo. La reduccin de inequidades sociales y territoriales, as como la implementacin de la estrategia de desarrollo endgeno requiere, a travs de la planificacin, de un ordenamiento territorial equilibrado, en el marco de la unidad del Estado, que reconozca la funcin social y ambiental de la propiedad, en sus diversos tipos. Adicionalmente, la garanta de equidad social y territorial requiere la generacin de condiciones de seguridad en territorios y poblaciones especficas. Esto implica entender que el riesgo de desastre o la amenaza se genera, se construye, se incrementa o se reduce a partir de las decisiones, procesos y actores de los niveles locales y de factores externos, sean stos naturales o antrpicos.

Lineamiento 2. Coordinacin y gestin transectorial.


Existe una tensin importante entre la necesidad de dividir el trabajo por sector y subsectores, aprovechando los conocimientos tcnicos especficos y la importancia de referir cada una de las decisiones con la totalidad, para evitar contradicciones en la accin pblica, aprovechar posibles sinergias y mejorar impactos en trminos de reduccin de inequidades sociales y territoriales. La oferta de intervenciones nacionales se propone desde cada uno de los sectores de la poltica pblica; sin embargo, las demandas territoriales exigen

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una visin integradora e intersectorial, pues en ese escenario se expresa la complejidad de las relaciones entre los sistemas, subsistemas, componentes y subcomponentes socio-culturales, econmicos, ambientales-territoriales y poltico-administrativos. Por ello, se requiere: a) Instrumentos de planificacin y ordenamiento territorial, as como modelos de gestin de los distintos niveles de gobierno debidamente articulados en espacios de coordinacin sectorial, que garanticen la integracin de intervenciones pblicas de diversos sectores y sistemas que operan en el territorio. Por eso, es sumamente importante que en el transcurso del proceso de planificacin se procure una reflexin crtica de integracin entre cada uno de los sectores o sistemas: desde la sntesis del diagnstico, pasando por el modelo territorial, hasta el modelo de gestin siempre vigilando la mayor integracin intersectorial posible. b) Que la propuesta de intervenciones pblicas, desde una perspectiva territorial y sistmica, incluya los cuatro sistemas (socio-cultural, econmico, ambiental y poltico), propuestos constitucionalmente,3 los mismos que podrn desagregarse en funcin de las caractersticas y complejidades territoriales.

Lineamiento 3. Articulacin intergubernamental.


Dada la confluencia de los niveles de gobierno sobre el territorio, resulta indispensable disear procesos de planificacin y ordenamiento territorial de manera articulada entre el Gobierno central y los Gobiernos Autnomos Descentralizados, pues es necesario aplicar criterios de complementariedad que garanticen la accin concertada de los distintos niveles de gobierno en el territorio. Las relaciones entre los distintos niveles de gobierno no son lineales, no siguen una cadena de mando desde arriba, ni responden a rendiciones de

Art. 275, Constitucin 2008.

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cuentas desde abajo; por tanto, no existe jerarqua en los procesos de planificacin. De haber procesos iniciados en otros niveles de gobierno, stos sern referentes vlidos para los dems. Para ello, se requiere: a) La definicin e institucionalizacin de mecanismos de coordinacin entre las entidades desconcentradas de la Funcin Ejecutiva (a nivel zonal y provincial) y los Gobiernos Autnomos Descentralizados, as como la definicin de modelos de gestin para la ejecucin de intervenciones conjuntas que potencien su impacto en trminos de cobertura y eficiencia. Los espacios de coordinacin de la Funcin Ejecutiva, a nivel provincial, debern propiciar la coordinacin a nivel cantonal y parroquial. En consecuencia, los Gobiernos Autnomos Descentralizados convocarn a los espacios de coordinacin definidos por la Funcin Ejecutiva, en su nivel desconcentrado, con el fin de vincular la demanda territorial con los lineamientos de poltica nacional. b) Que la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial faciliten la ejecucin de las competencias asignadas a cada nivel territorial de gobierno, promoviendo procesos de concertacin, negociacin y dilogo permanente entre los niveles para lograr coherencia y complementariedad entre las intervenciones. Los instrumentos de planificacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados tambin debern incorporar las intervenciones que se requieran para la ejecucin de las competencias que correspondan al nivel desconcentrado de la Funcin Ejecutiva. Asimismo, las entidades desconcentradas de la Funcin Ejecutiva debern incorporar en sus instrumentos de planificacin, las intervenciones que se ejecuten de manera concertada con los Gobiernos Autnomos Descentralizados. c) Asegurar que los instrumentos de planificacin y los instrumentos de gestin complementarios no se limiten a la definicin de intervenciones que respondan a sus competencias exclusivas, sino que se debern incluir aquellas de competencia de los niveles con coincidencia territorial, para lo cual se diferenciarn varios tipos de compromisos y recomendaciones: Compromisos propios: relacionado directamente a las competencias del nivel del Gobierno Autnomo Descentralizado.

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Compromisos incluidos en otros planes que afectan al nivel territorial en cuestin. Recomendaciones que consideren particularidades del territorio pero que son parte de las competencias de otros niveles de gobierno. d) Que los procesos de planificacin y ordenamiento territorial del mismo nivel de gobierno tomen siempre en cuenta lo planificado por los territorios vecinos del mismo nivel, para compatibilizar, complementar y reforzar las decisiones o identificar discordancias. Para ello, se debern disear modelos de gestin que promuevan procesos de asociatividad y complementariedad territorial y la coordinacin de las decisiones de inversin pblica en los territorios, considerando que comparten las mismas competencias. En caso de discordancia de lo planificado por gobiernos del mismo nivel, ser necesario implementar mecanismos de concertacin que faciliten los acuerdos y compromisos.

Lineamiento 4. Articulacin con el Plan Nacional de Desarrollo.


La Constitucin establece la vinculacin entre el Plan Nacional de Desarrollo con la planificacin y ordenamiento territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados. El artculo 280 es el ms explcito al respecto; establece que la observancia al Plan Nacional de Desarrollo ser de carcter obligatorio para el Sector Pblico e indicativo para los dems sectores. Desde esta perspectiva, se ha considerado que, para lograr una articulacin entre los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados con la planificacin nacional, se deber considerar: a) Que las decisiones sectoriales a nivel nacional se fundamenten en anlisis territoriales, expresados en instrumentos temticos de carcter cartogrfico. b) Que los criterios y lineamientos definidos en la Estrategia Territorial Nacional (instrumento complementario del Plan Nacional de Desarrollo) son referenciales para los procesos de planificacin y ordenamiento territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados.

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c) Que las intervenciones previstas en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial se articulan con polticas y metas del PND,4 a fin de verificar su contribucin a los objetivos nacionales de desarrollo. En este contexto, los instrumentos de planificacin y ordenamiento territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados debern fijar metas de resultado y de impacto que permitan evaluar los logros en el cumplimiento de los objetivos de cada nivel de gobierno y su aporte al desarrollo nacional. El aporte de la gestin de la planificacin del desarrollo de los Gobiernos Autnomos Descentralizados al cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo ser cuantificado mediante indicadores que visibilicen el impacto de la mejora en las condiciones de vida de la poblacin, en el marco de sus competencias exclusivas. Para el efecto, se construir y gestionar informacin relevante para la territorializacin de las metas del Plan Nacional de Desarrollo. La variacin directa de estos indicadores a nivel territorial, se podra considerar indicativa del aporte que los territorios estn realizando al cumplimento de los objetivos de la planificacin para el desarrollo, desde el mbito nacional. El seguimiento a estos indicadores en el territorio sera un insumo fundamental para el clculo de un ndice de planificacin: a) Que el seguimiento y la evaluacin de las metas propuestas en los instrumentos de planificacin y ordenamiento territorial se realizar en funcin de las responsabilidades y competencias de cada nivel territorial de gobierno. b) Que los criterios de transferencia de recursos desde el Gobierno central a los Gobiernos Autnomos Descentralizados, relacionados con el mejoramiento de los niveles de vida y con el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo y de las metas definidas en los instrumentos de planificacin del desarrollo y del ordenamiento territorial, se aplicarn una vez finalizada la fase de transicin definida en el presente documento (diciembre 2011), plazo en el cual se construir un ndice de planificacin que facilite la aplicacin de este criterio.
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Ver estructura y contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, denominado para este perodo de gobierno Plan Nacional del Buen Vivir en www.senplades.gov.ec o http://plan.senplades.gov.ec

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Lineamiento 5. Promocin de la participacin, la rendicin de cuentas y el control social en los procesos de planificacin y de ordenamiento territorial, que reconozca la diversidad de identidades.
La formulacin, ejecucin, evaluacin y control de las polticas pblicas y la planificacin que garanticen los derechos reconocidos en la Constitucin deber contar con la participacin de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades. En este contexto, las ciudadanas y ciudadanos, de forma individual y/o colectiva, participarn de forma protagnica en la toma de decisiones y planificacin de los asuntos pblicos, en un proceso permanente de construccin del poder ciudadano. La construccin y puesta en funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa supone un proceso de dilogo, convergencia, negociacin y manejo del conflicto entre los mltiples actores sociales y gubernamentales que se desenvuelven en todos los niveles territoriales de la poltica. As entendida, la planificacin participativa y descentralizada supone articular las dimensiones diversas territoriales y sectoriales de la poltica, mientras se abre una deliberacin democrtica, entre la sociedad y el Estado, en todos los niveles de gobierno. Lo tcnico y lo poltico se articulan, tambin, en torno a la participacin abierta de las y los ciudadanos y las organizaciones sociales en procesos que conducen a la toma colectiva de decisiones sobre los intereses estratgicos del pas. Para ello, se requiere: a) El reconocimiento democrtico de todos los espacios y dinmicas de organizacin y participacin ciudadana, tengan o no ciertos niveles de institucionalizacin. b) La creacin explcita, donde no existan, de nuevos espacios y arreglos institucionales que favorezcan la participacin ciudadana. En tales espacios, se establecern procesos de negociacin y deliberacin pblica que orientan la toma colectiva de decisiones en diversas esferas temticas. La Constitucin dispone, en este sentido, la obligatoria implementacin, en todos los niveles de gobierno, de instancias de participacin integradas por autoridades electas, representantes del

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rgimen dependiente y representantes de la sociedad civil. Estas instancias estn encargadas de elaborar las lneas estratgicas de las polticas pblicas, mejorar la calidad de la inversin pblica, definir agendas de desarrollo, elaborar presupuestos participativos y propiciar procesos de rendicin de cuentas, segn las disposiciones de la Ley de Participacin. c) La formulacin participativa del proceso de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial, lo cual implica la presencia activa y decisoria de las y los ciudadanos y de los representantes de la sociedad civil organizada. d) La transformacin de los modos de funcionamiento y procedimientos de gestin del Gobierno central y de los Gobiernos Autnomos Descentralizados para dar cabida a tales instancias de participacin social, deliberacin pblica y control popular.

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ESTRATEGIAS PARA LA CONSOLIDACIN Y FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE PLANIFICACIN PARTICIPATIVA:
asociar lineamientos y estrategias

El marco constitucional y legal hace necesaria la definicin de un perodo de transicin del proceso de planificacin. La aplicacin de los lineamientos de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial, propuestos en la segunda parte del presente documento, requiere el diseo de estrategias a aplicarse conjuntamente por parte de los actores de la planificacin, con la finalidad de fortalecer y consolidar, progresivamente, el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa y, a la par, las capacidades de sus operadores.

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En este contexto se propone las siguientes estrategias: 1. Desarrollo normativo. 2. Promocin y difusin del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, concertada entre todos sus actores. 3. Produccin y gestin de informacin para la planificacin. 4. Transferencia metodolgica y fortalecimiento de capacidades para la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial, incluyndose la propuesta y ejecucin de acciones para fortalecer los espacios de planificacin participativa. 5. Seguimiento, evaluacin y retroalimentacin de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. 6. Cooperacin internacional. Este proceso de transicin tendr lugar hasta el mes de octubre de 2011, lapso en el cual los Gobiernos Autnomos Descentralizados deben iniciar sus procesos de planificacin y ordenamiento territorial ajustados al nuevo marco normativo aprobado y vigente, en el contexto del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa. A partir del mes de octubre de 2011, se iniciar el proceso de implementacin de los nuevos planes de desarrollo y ordenamiento territorial, a los que se sujetarn los presupuestos institucionales y los que sern objeto de seguimiento y evaluacin para efectos de la asignacin de recursos (ver Hoja de Ruta Estratgica, pgina 7).

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LINEAMIENTOS PARA LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

1. Desarrollo normativo
Se impulsar un proceso colectivo entre todas las entidades del Sistema, que permita el desarrollo de la normativa y que facilite su consolidacin y fortalecimiento. Para ello, se requiere poner en marcha acciones coordinadas con la Funcin Ejecutiva, la Asamblea Nacional y los gremios de los Gobiernos Autnomos Descentralizados para garantizar el conocimiento y aprobacin de dichas normas en una lgica secuencial y concertada.

Lneas de accin
Incidencia en la agenda legislativa. Desarrollo de procesos de socializacin de la normativa de planificacin, en acuerdo con la Asamblea Nacional, los gremios de los Gobiernos Autnomos Descentralizados y SENPLADES. Desarrollo colectivo de los instrumentos reglamentarios, una vez aprobadas las leyes requeridas.

Hitos importantes
Aprobacin del Cdigo de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin. Socializacin de la Ley de Participacin con actores territoriales. Socializacin y dilogo sobre el anteproyecto del Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas con los gremios de los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Socializacin y dilogo sobre el anteproyecto de Ley de Gestin de Suelo, Hbitat y Vivienda con los gremios de los Gobiernos Autnomos Descentralizados.

2. Produccin y gestin de informacin para la planificacin


La informacin facilita la identificacin de aquellos problemas socio-culturales, econmicos, ambientales-territoriales y polticos, que constituyen obstculos para la transformacin deseada de una realidad particular. La informacin contribuye, asimismo, a proveer los elementos necesarios para mejorar el diseo de las acciones formuladas y la asignacin de los

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recursos. En el mbito local, favorece el empoderamiento de las comunidades, permitindoles asumir el control sobre las posibilidades de bienestar y desarrollar al mximo sus potencialidades; las vuelve ms activas y participativas; en general, las involucra en los procesos de cambio que se quieren propiciar. Partiendo de estos criterios, la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo se encuentra implementando el Sistema Nacional de Informacin (SNI), el cual busca satisfacer las necesidades de datos e informacin de los distintos niveles de gobierno y transparentar la gestin pblica y los avances en la construccin de la Sociedad del Buen Vivir.

Lneas de accin
Apoyo a los Gobiernos Autnomos Descentralizados en la gestin de informacin estadstica y geogrfica ante las entidades generadoras, en coordinacin con sus gremios. Integracin de la informacin generada en los Gobiernos Autnomos Descentralizados e instituciones nacionales al Sistema Nacional de Informacin, y retroalimentacin de la informacin del SNI con los sistemas de informacin de los GAD. Capacitacin y asistencia tcnica a los Gobiernos Autnomos Descentralizados en el uso de herramientas de procesamiento, construccin e interpretacin de informacin estadstica y geogrfica (general y temtica). Facilitacin progresiva del acceso a la informacin estadstica y geogrfica del Sistema Nacional de Informacin. Desarrollo de lineamientos generales para la generacin de informacin y produccin de indicadores en el marco de las competencias de los Gobiernos Autnomos Descentralizados.

Hitos importantes
Realizacin del Censo de Poblacin y Vivienda el 28 de noviembre de 2010, cuyos resultados preliminares se tendrn en agosto 2011. Realizacin del Censo Econmico en 2011. Obtencin de resultados a nivel provincial de la Encuesta de Empleo y Desempleo (ENEMDU), a partir de octubre de 2010. Toma de fotografa area escala 1:30000, elaboracin de orto fotos escala 1:5000, y modelo digital del terreno escala 1:5000, finalizando en 2011.

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Elaboracin de cartografa bsica escala 1:25000 hasta 2012. Elaboracin de cartografa temtica escala 1:25000 hasta 2013.

3. Transferencia metodolgica y fortalecimiento de capacidades


El desarrollo metodolgico constituye uno de los objetivos del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa, pues permite alcanzar niveles de homologacin de los procesos, para facilitar su comparabilidad, replicabilidad y articulacin. El fortalecimiento de capacidades es un proceso ms amplio y profundo que aspira a fortalecer los conocimientos conceptuales y prcticos de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, para la sosteniblidad y eficiencia de los procesos de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial.

Lneas de accin
Desarrollo de instrumentos metodolgicos, socializacin y aplicacin de procesos pilotos de planificacin y ordenamiento territorial. Fortalecimiento institucional de las unidades de planificacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Diseo de acciones conjuntas para conformar y fortalecer los espacios e instancias de planificacin participativa en todos los niveles territoriales de gobierno. Desarrollo de procesos de formacin en planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial. Desarrollo de procesos de capacitacin con asistencia tcnica en el sitio. Ampliacin y profundizacin de los mecanismos de comunicacin.

Hitos importantes
Oficializacin de los Lineamientos de Planificacin y Ordenamiento Territorial. Conformacin del Consejo Nacional de Planificacin. Formulacin consensuada de procesos metodolgicos estandarizados para la formulacin de planes de desarrollo y ordenamiento territorial,

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con la participacin de los gremios de los Gobiernos Autnomos Descentralizados y SENPLADES.

4. Estrategia de seguimiento, evaluacin y retroalimentacin


Las entidades del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa desarrollarn metodologas, bateras de indicadores y herramientas tcnicas que permitan la construccin de procesos coordinados de seguimiento y evaluacin, entre la planificacin nacional y la planificacin de los distintos niveles territoriales, incorporando mecanismos de veedura ciudadana, rendicin de cuentas y control social.

Lneas de accin
Definicin de batera de indicadores tipo para planes de desarrollo y ordenamiento territorial, en funcin de sus competencias. Definiciones metodolgicas para el seguimiento del destino y ejecucin de las transferencias realizadas desde el Gobierno central. Definiciones metodolgicas para el seguimiento de los proyectos de inversin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y en funcin de sus competencias. Establecimiento y fortalecimiento de procesos de formacin y capacitacin.

5. Estrategia de cooperacin internacional


Fortalecimiento de las mesas de cooperacin para el apoyo tcnico a los procesos de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial de los Gobiernos Autnomos Descentralizados Se implementarn mesas dedicadas a tratar los temas concernientes a la cooperacin internacional. En ellas convergeran los actores que interactan en un determinado territorio: GAD, sus gremios, representaciones del Gobierno central, ciudadana, cooperantes, etc. La existencia de estas mesas se justificara por la necesidad de abordar el tema de la cooperacin como un todo coordinado, dentro del proceso

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de planificacin. De esta manera, se asegurara la estructuracin de una poltica integral de alineamiento de la gestin descentralizada de la cooperacin internacional a las prioridades nacionales, territoriales y el seguimiento con lineamientos especficos. Por otra parte, la mesa de cooperacin internacional no reembolsable permitir coordinar las acciones que cada nivel de gobierno deba realizar en un mismo territorio y que tengan que ver o requieran de su financiamiento. Esto permitir evitar duplicacin de acciones por parte de diferentes organismos y la posibilidad de generar sinergias que se desprendan de acciones consensuadas y coordinadas. De la misma forma, la mesa de cooperacin internacional no reembolsable permitir dar coherencia a la oferta de cooperacin al seleccionar los destinos apropiados de los recursos de cada cooperante, de acuerdo a las prioridades derivadas en el proceso de planificacin y dems elementos especficos de un territorio determinado. Finalmente, estas mesas constituiran un mecanismo para posibilitar la generacin de procesos participativos en los temas concernientes a la cooperacin internacional no reembolsable.

Acciones
Mapeo de actores. Establecimiento de mecanismos y criterios de priorizacin de programas/proyectos de cooperacin en los territorios. Definicin de mecanismos de coordinacin de los actores. Fortalecimiento institucional de la gestin descentralizada de la cooperacin de los Gobiernos Autnomos Descentralizados Con el objeto de fortalecer la capacidad de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, se plantea desarrollar el Sistema Nacional de Informacin de Cooperacin Internacional, medio a travs del cual se proveer de informacin de oferta de cooperacin, programas marco, entre otros. La Agencia Ecuatoriana de Cooperacin Internacional (AGECI) deber brindar servicios de informacin, acompaamiento y asesoramiento a los Gobiernos Autnomos Descentralizados, tanto en la gestin como en el seguimiento. Para ello, es importante impulsar el proceso de desconcentracin de AGECI, como mecanismo de apoyo directo a los Gobiernos Autnomos Descentralizados en la gestin descentralizada de la cooperacin internacional.

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Otro mecanismo que permitir el fortalecimiento institucional de los Gobiernos Autnomos Descentralizados es implementar el Subsistema de Gestin Descentralizada de la Cooperacin Internacional, el mismo que se encuentra en diseo. Adicionalmente, es importante disear e implementar un Plan de Capacitacin a los actores que gestionarn la cooperacin internacional. Finalmente, se debe difundir las capacidades de la cooperacin descentralizada como medio para multiplicar los esfuerzos de la cooperacin internacional no reembolsable. Diseo de procesos e instructivos financieros y presupuestarios para la gestin descentralizada de la cooperacin internacional La cooperacin internacional no reembolsable, desde el punto de vista de una fuente generadora de recursos, requerir de la cuantificacin global de su capacidad para financiar iniciativas nacionales, regionales y locales. Para ello, la AGECI se encargara de establecer los recursos potenciales que se podran obtener de cada cooperante en un horizonte determinado. Posteriormente y de acuerdo al contenido y los procesos de la planificacin, estos recursos se distribuiran de tal forma que aporten al desarrollo y la equidad territorial. En los procesos de programacin presupuestaria que tengan por objeto la toma de decisiones de asignacin y la coordinacin de acciones entre los diversos niveles de gobierno, se dara un tratamiento especfico a la cooperacin internacional no reembolsable como una fuente ms de financiamiento. Para este fin y con el objeto de asegurar el seguimiento del trmite necesario para poner a disposicin los recursos de los cooperantes y las contrapartes nacionales necesarias, la AGECI establecer un procedimiento para articular el manejo de la cooperacin con la estructuracin anual de las proformas presupuestarias. Dentro de los procesos que se establezcan para el seguimiento de la cooperacin internacional no reembolsable, se comparara las programaciones especficas de cada cooperacin organizada territorialmente y se registraran los desembolsos correspondientes a dicha programacin. Esta informacin retroalimentara el manejo global de la cooperacin internacional no reembolsable, como mecanismo de financiamiento potencial de las intervenciones establecidas en la planificacin nacional, regional y local.

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Diseo de procesos de registro y metodologas de seguimiento de la intervencin de la cooperacin internacional en el territorio El registro de la cooperacin se realizar en el Sistema Nacional de Informacin de la Cooperacin Internacional, el cual debe establecerse como parte del SNI, y en los sistemas relacionados previamente existentes (como el Sistema de Inversin Pblica). De esta manera, a travs de un repositorio informtico, se recopilar la informacin de los cooperantes, el monto potencial a ser aportado en un periodo determinado, la cooperacin internacional no reembolsable registrada y su ejecucin, entre otros. El registro de la cooperacin proyectada de acuerdo a la planificacin, as como la suscrita y su ejecucin, sern coordinadas de acuerdo con los componentes territoriales del Subsistema Descentralizado de Cooperacin Internacional y de los Gobiernos Autnomos Descentralizados. Al mismo tiempo y con el propsito de reforzar la integralidad de la informacin agregada, se solicitar mantener una informacin actualizada a los cooperantes acerca de las operaciones que se encuentren realizando a nivel nacional. Diseo metodolgico para la articulacin de la planificacin con la gestin descentralizada de la cooperacin internacional El Subsistema de Gestin Descentralizada de la Cooperacin Internacional que se encuentra en construccin, deber proporcionar a los Gobiernos Autnomos Descentralizados elementos referidos a la cooperacin internacional no reembolsable a ser utilizados en cada parte del ciclo de la planificacin. De esta manera, el Gobierno Autnomo Descentralizado que se encuentre estructurando su plan de desarrollo y ordenamiento territorial podr demandar del Subsistema de Gestin Descentralizada de la Cooperacin Internacional, el asesoramiento y la informacin requeridos para tomar en cuenta, dentro de su planificacin, el uso de los recursos disponibles de esta fuente de financiamiento para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Al mismo tiempo, podr dar coherencia a las acciones que planifique realizar en el mbito de la cooperacin internacional no reembolsable, de acuerdo a las que, en el mismo mbito, realicen los dems organismos de los diversos niveles de gobierno que repercutan en su territorio. De esta manera, se procurar

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que la cooperacin internacional no reembolsable se encuentre coordinada entre los diversos niveles de gobierno. De la misma forma, posteriormente en la ejecucin de su plan de desarrollo y ordenamiento territorial, en este mbito, podr coordinar el contenido de sus herramientas de planificacin anual y se nutrir de los registros del seguimiento y evaluacin de la cooperacin internacional no reembolsable, al mismo tiempo que su informacin aportar al sistema desarrollado para tal efecto.

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